Relatório de Fiscalização TCU Do Programa Terrra Legal

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Secretaria Geral de Controle Externo
Secretaria de Controle Externo do Amazonas
RELATRIO DE AUDITORIA DE CONFORMIDADE NO PROGRAMA TERRA LEGAL
AMAZNIA.
TC 015.859/2014-2
Fiscalizao 402/2014
Relator: Ministro Weder de Oliveira.

DA FISCALIZAO
Modalidade: Conformidade
Ato originrio: Despacho, de 16/05/2014, do Min. Weder de Oliveira (TC 11.744/2014-6)
Objeto da fiscalizao: Programa Terra Legal Amaznia.
Ato de designao: Portaria de Fiscalizao/ Fase Planejamento 726, de 16/6/2014, alterada
pela 954, de 1/8/2014; Portaria de Fiscalizao/Fases Execuo e Relatrio 1091, de
21/8/2014, alterada pela 1483, de 30/10/2014.
Perodo abrangido pela fiscalizao: Fevereiro de 2009 a Julho de 2014.
Volume de recursos fiscalizados : R$ 62 bilhes.
Composio da equipe nas fases de plane jamento, execuo e relatrio:
Auditor
Elienai Monteiro dos Santos (Supervisor)
Ana Maria Lima dos Santos (Coordenadora)
Lcia de Ftima Ribeiro Magalhes
Luiz Felipe dos Santos Bringel
Saulo Maurcio Silva Lobo
Tiago Modesto Carneiro Costa
Junnius Marques Arifa
Sarah Peixoto Toledo
Vyrginia da Cruz Rodrigues
Rafael Estfano Crispim
Vitor Levi Barboza Silva
Matrcula
3068-6
7673-2
2852-5
10179-6
10219-9
6583-8
3585-8
9822-1
9815-9
10188-5
9429-3
Lotao
Secex-AM
Secex-AM
Secex-AM
Secex-AM
Secex-AM
SecexAmb
SecexAmb
SecexAmb
SecexAmb
Secex-AP
Secex-AP
DO RGO/ENTIDADE FISCALIZADO
rgo/Entidade: Secretaria Extraordinria de Regularizao Fundiria na Amaznia Legal
Serfal
Vinculao (ministrio): Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA).
Vinculao no TCU (Unidade Tcnica): Secretaria de Controle Externo da Agricultura e
do Meio Ambiente - SecexAmb
Responsvel pelo rgo/entidade :
Nome
Srgio Roberto Lopes
CPF
Cargo
Perodo
523.873.569-34
Secretrio
Desde 16/2/2012
PROCESSOS CONEXOS
TC 027.785/2011-4; TC 029.047/2011-0; TC 041.707/2012-5; TC 031.399/2013-4;
TC 024.935/2013-1; TC 028.435/2014-1; e TC 022.702/2014-8.

Secretaria de Controle Externo da Agricultura e do Meio Ambiente
RESUMO
O Programa Terra Legal Amaznia visa regularizar a ocupao de 67,4 milhes de hectares de
terras pblicas, um patrimnio estimado em R$ 61,7 bilhes, com mais de 150 mil famlias rurais
beneficirias. Essa regularizao, alm de proporcionar segurana jurdica aos posseiros, possibilita
diversos ganhos como a identificao de crimes ambienta is, acesso a programas de financiamento,
desenvolvimento econmico, aumento na arrecadao de impostos, dentre outros. Levantamento
realizado pela Secretaria de Controle Externo do Amazonas constatou que, decorridos mais de cinco
anos do incio do programa, houve baixo rendimento operacional, alm de o nvel dos controles
internos aplicados nas operaes do programa mostrarem-se insuficientes para garantir sua
conformidade com os normativos.
Para dar cumprimento ao objetivo da auditoria de avaliar a conformidade da execuo do Programa
Terra legal Amaznia foram elaboradas nove questes de auditoria, relacionadas aos seguintes
processos de trabalho: 1. Critrios de priorizao de atendimento aos beneficirios e de
georreferenciamento das reas; 2. Processo de aprovao das reas e de seleo dos beneficirios a
serem contemplados; 3. Instruo processual; 4. Estabelecimento de preos para as reas a serem
regularizadas; 5. Processo de anlise e de deferimento de recursos; 6. Processo de acompanhamento
de clusulas resolutivas; 7. Processo de contabilizao dos atos e fatos envolvidos nas operaes; 8.
Cumprimento dos requisitos de transparncia; 9. Cumprimento de objetivos gerais do Programa.
O escopo do trabalho se limitou regularizao fundiria rural. As anlises e concluses finais da
presente auditoria foram efetuadas em conformidade com as normas e tcnicas de auditoria aceitas
pelo TCU (NAT). Todas as evidncias coletadas durante a execuo do trabalho foram submetidas
aplicao de testes de suficincia, relevncia e confiabilidade.
As principais constataes foram: I- Baixo ndice de atingimento das metas e objetivos propostos,
como a destinao das terras pblicas e a preservao contra os riscos de reconcentrao fundiria,
de especulao imobiliria e abertura desordenada da fronteira agrcola; II- Existncia de 887
beneficirios (11%) que no atendem aos requisitos do programa e 2.931 beneficirios (36,86%)
que apresentam indcios de no enquadramento no programa, alm de falhas formais em processos
de titulao; III- Valor cobrado no Programa Terra Legal na titulao de imveis rurais
desproporcional ao valor pago pelo pblico alvo com o mesmo perfil (assentados do Incra em
relao aos titulados com reas entre 1 e 4 mdulos fiscais (MF) e valor de mercado em relao aos
de reas maiores), bem como em relao aos valores estabelecidos nas planilhas de preo
referenciais (PPR) do Incra; IV- No adoo de providncias pelo MDA para a retomada das reas
nos casos de descumprimento das clusulas resolutivas e de indeferimento; V- Ausncia, nos
demonstrativos contbeis da Unio, de registro das operaes com imveis rurais do Programa
Terra Legal; VI- Ausncia de critrios normatizados para a priorizao das reas a ser
georreferenciadas; VII- Ausncia de controles internos para impedir cadastramentos realizados por
um mesmo procurador para mais de 3 beneficirios e/ou para reas superiores a 15 mdulos fiscais
ou 1.500 hectares; VIII- Risco de fomento do mercado irregular de posse de terra devido ausncia
de inibio de emisso de Certificado de Cadastro de Imvel Rural (CCIR) para posseiros que no
tiveram processo de titulao concludo.
As principais deliberaes abrangem audincia de responsveis e a realizao de propostas de
determinaes e recomendaes ao MDA.
Espera-se que a implementao das medidas propostas melhore o desempenho do programa na
consecuo de seu objetivo de regularizao fundiria das terras pblicas federais no destinadas na
Amaznia Legal, conferindo funo social a imveis rurais da Unio. So esperados tambm
benefcios financeiros estimados em R$ 69.002.473,42 referentes ao valor da terra indevidamente
titulada.

LISTA DE SIGLAS
AGU
CAR
CCIR
CF
CFC
CGU
CNPJ
Conjur/MDA
CPF
DAP/MDA
GEI
GRU
IFNP
INCRA
MCASP
MDA
MF
MMA
MPF
MPOG
MTE
NAT
NBCT
PDCA
PPA
PPR
RAIS
RFB
Secex/AM
Secex/AP
Serfal
SecexAmb
Siafi
Siop
Sipra
SIM
SIR
Sisobi
Sisterleg
SNCR
SRFA
SRFA-A
SRFA-C
SRFA-R
TCU
VBP
Advocacia-Geral da Unio
Cadastro Ambiental Rural
Certificado de Cadastro do Imvel Rural
Constituio da Repblica Federativa do Brasil
Conselho Federal de Contabilidade
Controladoria-Geral da Unio
Cadastro Nacional de Pessoas Jurdicas
Consultoria Jurdica do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio
Cadastro de Pessoas Fsicas
Declarao de Aptido ao Pronaf
Grupo Executivo Intergovernamental para a Regularizao Fundiria da Amaznia Legal
Guia de Recolhimento da Unio

Informa Economics FNP
Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria
Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Pblico
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio
Mdulos fiscais
Ministrio do Meio Ambiente
Ministrio Pblico Federal
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
Ministrio do Trabalho e Emprego
Normas e tcnicas de auditoria aceitas pelo TCU
Normas Brasileiras de Contabilidade Tcnica
Plan, Do, Check, Act (Planejar, Executar, Avaliar, Agir)
Plano Plurianual
Planilha de Preos Referenciais da Terra Nua (Incra)
Relao Anual de Informaes Sociais
Receita Federal do Brasil
Secretaria de Controle Externo no Estado do Amazonas
Secretaria de Controle Externo no Estado do Amap
Secretaria Extraordinria de Regularizao Fundiria da Amaznia Legal
Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal
Sistema Integrado de Planejamento e Oramento
Sistema de Informaes de Projetos de Reforma Agrria
Sistema de Informaes de Mortalidade
Sistema de Informaes Rurais
Sistema Nacional de bitos
Sistema Terra Legal
Sistema Nacional de Cadastro Rural
Superintendncia Nacional de Regularizao Fundiria na Amaznia Legal
Coordenao-Geral Administrativa
Coordenao-Geral de Cadastro e Cartografia
Coordenao-Geral de Regularizao Fundiria
Tribunal de Contas da Unio
Valor Bruto da Produo

LISTA DE FIGURAS E TABELAS
Lista de tabelas
Tabela 1 Quantidade de ocorrncias de irregularidades em processos titulados no Programa Terra Legal. .................... 16
Tabela 2 Quantidade de indcios de ocorrncias de irregularidades em processos titulados no Programa Terra Legal. 17
Tabela 3 Quantidade de falhas formais em processos de titulao com potencial de causar irregularidades. ................. 17
Tabela 4 Valor da terra exemplos dos valores cobrados pelo Incra e pelo Programa Terra Legal. ................................ 22
Tabela 5 Co mparativo entre preos do Programa Terra Legal e valor de mercado. ............................................................. 23
Tabela 6: Casos de descumprimento de clusula resolutiva identificados em v isita in loco .................................................. 24
Tabela 7 Processos indeferidos sem comprovao de notificao do requerente................................................................... 26
Tabela 8 Clculo do Subsdio (Valor de mercado Valor cobrado) ....................................................................................... 28
Lista de Figuras
Figura
Figura
Figura
Figura
Figura
1
2
3
4
5
Histrico de valores orados no Programa Terra Legal (2011 2014)..................................................................... 8

Desempenho do Programa Terra Legal Metas do PPA .......................................................................................... 13
Quantidades de reas regularizadas de 1MF e 4 MF .................................................................................................. 14
Projeo para at ingir a meta estabelecida de atender 150.000 beneficirios.......................................................... 14
Processos com irregularidades e processos com indcios de irregularidades no Programa Terra Legal. .......... 16

SUMRIO
LISTA DE SIGLAS .............................................................................................................................. 4
LISTA DE FIGURAS E TABELAS ...................................................................................................... 5
I.
INTRODUO ............................................................................................................................. 7
Deliberao de Origem ................................................................................................................................................................ 7
Viso Geral .................................................................................................................................................................................... 7
Objetivo .......................................................................................................................................................................................... 9
Questes de Auditoria .................................................................................................................................................................. 9
Metodologia ................................................................................................................................................................................... 9
Limitaes de Auditoria .............................................................................................................................................................. 9
Vo lu me de recursos fiscalizados ................................................................................................................................................ 9
Benefcios....................................................................................................................................................................................... 9
Processos Conexos ..................................................................................................................................................................... 10
II. ACHADOS DE AUDITORIA ...................................................................................................... 11

II.1. Baixo cu mprimento dos objetivos e das metas operacionais do Programa Terra Legal. ....................................... 11
II.2. Existncia de 887 (11%) beneficirios que no atendem aos requisitos do programa, e 2.931 (36,86%)
beneficirios que apresentam indcios de no enquadramento no programa, alm de falhas formais em
processos de titulao................................................................................................................................................................. 16
II.3. O valor cobrado no Programa Terra Legal na t itulao de imveis rurais at 4 mdulos fiscais
desproporcional ao valor pago em programa governamental co m mes mo perfil de pblico alvo. .............................. 21
II.4. O Valor cobrado no Programa Terra Legal na t itulao de imveis ru rais acima de 4 mdulos fiscais
desproporcional ao valor de mercado...................................................................................................................................... 23
II.5. Descumprimento das clusulas resolutivas previstas no programa, sem a adoo de providncias pelo
MDA para a reto mada das reas. ............................................................................................................................................. 24
II.6. Ausncia de procedimentos aps indeferimento dos processos, tanto para a notificao dos
requerentes, quanto para a retomada das reas . ..................................................................................................................... 26
II.7. Ausncia, nos demonstrativos contbeis da Unio, de registro das operaes com imveis rurais do
Programa Terra Legal. ............................................................................................................................................................... 27
II.8. Ausncia de critrios normatizados para a priorizao das reas a ser georreferenciadas . ................................... 29
II.9. Ausncia de controles internos para impedir cadastramentos realizados por um mesmo p rocurador para
mais de 3 beneficirios e/ou para reas superiores a 15 mdulos fiscais ou 1.500 hectares. ........................................ 30
II.10. Risco de fomento do mercado irregular de posse de terra devido ausncia de inibio de emisso de
Cert ificado de Cadastro de Imvel Rural (CCIR) para posseiros que no tiveram processo de titulao
concludo. ..................................................................................................................................................................................... 31
III. CONCLUSO ............................................................................................................................. 33

IV. PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO..................................................................................... 35
ANEXOS DO RELATRIO. .............................................................................................................. 42
ANEXO 1 - MATRIZ DE RESPONSABILIZAO ......................................................................................................... 42
ANEXO 2 MATRIZ DE ACHADOS.................................................................................................................................. 51
ANEXO 3 TA BELA DE EVIDNCIAS E PEAS PROCESSUAIS .......................................................................... 78
ANEXO 4 M ETODOLOGIA ............................................................................................................................................... 84
ANEXO 5 - AN LISE DOS COM ENTRIOS DO GESTOR AOS ACHADOS DE AUDITORIA. ...................... 88
DOCUMENTOS JUNTADOS ...........................................................................................................101

I.
INTRODUO
Deliberao de Origem
1.
Trata-se do relatrio de auditoria de conformidade que tem como objeto o Programa
Terra Legal Amaznia (PTL). Essa auditoria foi autorizada por Despacho, de 16/5/2014, do
Ministro Weder de Oliveira (TC 11.744/2014-6).
Viso Geral
2.
O Programa Terra Legal Amaznia foi criado pela Lei 11.952, de 25 de junho de
2009, visando regularizao fundiria das terras pblicas federais no destinadas na Amaznia
Legal. A meta estipulada para o programa, em 2009, era beneficiar cerca de 150 mil posseiros,
em nove estados da Amaznia Legal, totalizando uma rea de 67,4 milhes de hectares, com
valor de mercado estimado em R$ 61,7 bilhes, s em terra nua, sem contar com os recursos
naturais existentes ou eventuais benfeitorias.
3.
Essa Lei transferiu do Incra para o MDA a competncia para regularizao fundiria
na Amaznia Legal pelo prazo de 5 anos, prorrogveis por igual perodo (art. 33). Ressalte-se que a
vigncia foi prorrogada por mais trs anos, consoante Decreto 8273, de 23/6/2014.
4.
O programa Terra Legal visa obter mais celeridade no processo de regularizao
fundiria na Amaznia Legal, tanto em reas rurais quanto em reas urbanas. Essa iniciativa
almeja garantir segurana jurdica aos proprietrios, possibilitando o seu acesso a polticas
pblicas de apoio ao desenvolvimento sustentvel e impulsionando a criao e o
desenvolvimento de modelos de produo sustentvel na regio.
5.
Os ncleos urbanos consolidados e as reas de expanso urbana situados em terras
federais sero doados aos municpios, devendo esses entes promover a regularizao dos lotes
existentes, com o apoio do Ministrio das Cidades.
6.
Podem ser objeto de regularizao as terras pblicas federais no destinadas na
Amaznia Legal, ou seja, que no sejam reservas indgenas, florestas pblicas, unidades de
conservao, marinha ou reservadas administrao militar, desde que no ultrapassem 15
mdulos fiscais, e que sejam inferiores a 1.500 hectares.
7.
Os valores das terras a serem regularizadas pelo programa Terra Legal variam de
acordo com o tamanho do imvel. A titulao para uma rea contnua de at 1 mdulo fiscal ser
gratuita, enquanto acima de 1e at 15 MF, desde que inferior a 1.500 ha ser onerosa, dispensada
a licitao. O valor do imvel ser obtido a partir de planilha referencial do Incra para o valor
mnimo da terra nua, a partir do qual aplicam-se ndices deflatores. O pagamento ser feito pelo
beneficirio em prestaes amortizveis em at 20 anos, com carncia de at 3 anos.
8.
Para ocorrer a regularizao da ocupao, nos termos da Lei 11.952/2009, o ocupante
e seu cnjuge ou companheiro devem atender aos seguintes requisitos:
a) Ocupar terras de at 15 mdulos fiscais, limitadas a 1.500 ha;
b) Ser brasileiro nato ou naturalizado;
c) No ser proprietrio de imvel rural em qualquer parte do territrio nacional;
d) No ter sido beneficiado por programa de reforma agrria ou de regularizao
fundiria de rea rural (ressalvadas as situaes admitidas pelo Incra);
e) Ter sua principal atividade econmica advinda da explorao do imvel;

f) No exercer cargo ou emprego pblico no Incra, no Ministrio do
Desenvolvimento Agrrio, na Secretaria do Patrimnio da Unio do Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto ou nos rgos estaduais de terras.
9.
A ocupao tem que ser comprovadamente anterior a dezembro de 2004, todavia o
atual ocupante que tiver chegado depois dessa data pode solicitar a regularizao se conseguir
provar que a ocupao j existia na data limite. Outro pblico que pode ser abrangido pelo
programa so as pessoas que possuem ttulos expedidos anteriormente edio da Lei
11.952/2009, decorrentes de regularizao fundiria em reas rurais da Unio e do Incra no
mbito da Amaznia Legal, e que continham clusulas resolutivas.
10.
Os principais processos de trabalho envolvidos na regularizao rural so:

a) Cadastramento: envolve a identificao dos ocupantes e as caractersticas das
ocupaes rurais localizadas em terras pblicas federais na Amaznia Legal;
b) Georreferenciamento: medio da rea em questo e a descrio das
caractersticas, limites e confrontaes. Envolve a identificao dos ocupantes e as
caractersticas das ocupaes rurais localizadas em terras pblicas federais na
Amaznia Legal;
c) Titulao: Processo de anlise e emisso dos ttulos de domnio dos imveis;
d) Ps-titulao: Monitoramento das clusulas resolutivas - aproveitamento racional
e adequado da rea; averbao da reserva legal, includa a possibilidade de
compensao na forma de legislao ambiental; identificao das reas de
preservao permanente e, quando couber, o compromisso para sua recuperao na
forma da legislao vigente; observncia das disposies que regulam as relaes de
trabalho; condies e forma de pagamento, clusula que no caso de pagamento
superior a 10 anos, estende-se at a integral quitao; recuperao ambiental de reas
degradadas localizadas na reserva legal e nas reas de preservao permanente.
11.
Os principais envolvidos nesses processos de trabalho so: i. o Grupo Executivo
Intergovenamental para Regularizao Fundiria da Amaznia Legal (GEI), que a instncia
mxima do programa, responsvel por avaliar, monitorar e planejar todos os trabalhos
executados; ii. MDA, que exerce a coordenao e fiscalizao do Programa pela Secretaria
Extraordinria de Regularizao Fundiria na Amaznia Legal (Serfal); e iii. Instituto Nacional
de Colonizao e Reforma Agrria (Incra), responsvel pela operacionalizao e execuo dos
trabalhos do programa por sua Superintendncia Nacional de Regularizao Fundiria (SRFA).
12.
No que se refere aos valores previstos no oramento, foi orado para o programa o
total de R$ 324,5 milhes entre 2011 e 2014, conforme figura a seguir:
Figura 1 Histrico de valores orados no Programa Terra Legal (2011 2014)
Fonte: Sistema Siope.

Objetivo
13.
A presente auditoria tem como objetivo avaliar a conformidade da execuo do
Programa Terra legal Amaznia em todos os Estados da Amaznia Legal, relativo
regularizao fundiria, de responsabilidade do MDA e do Incra compreendendo o perodo desde
o incio do Programa (exerccio de 2009) at julho de 2014. O escopo do trabalho se limitou
regularizao fundiria rural.
Questes de Auditoria
14.
Para cumprir os objetivos definidos para o presente trabalho foram elaboradas nove
questes de auditoria, descritas na ntegra na matriz de planejamento (pea 95), relacionadas aos
seguintes processos de trabalho: i. Critrios de priorizao de atendimento aos beneficirios e de
georreferenciamento das reas; ii. Processo de aprovao das reas e de seleo dos beneficirios
a serem contemplados; iii. Instruo processual; iv. Estabelecimento de preos para as reas a
serem regularizadas; v. Processo de anlise e de deferimento de recursos; vi. Processo de
acompanhamento de clusulas resolutivas; vii. Processo de contabilizao dos atos e fatos
envolvidos nas operaes; viii. Cumprimento dos requisitos de transparncia; ix. Cumprimento
de objetivos gerais do Programa.
Metodologia
15.
As anlises e concluses finais do presente trabalho sero efetuadas em
conformidade com as normas e tcnicas de auditoria aceitas pelo TCU (NAT). A anlise dos
possveis achados da matriz de planejamento e o aprofundamento dos achados constam na pea
111 e a dos comentrios dos gestores compe o anexo 5 deste relatrio. Todas as evidncias
coletadas durante a execuo do trabalho foram submetidas aplicao de testes de suficincia,
relevncia e confiabilidade. Os detalhes da metodologia adotada encontram-se no anexo 4.
Limitaes de Auditoria
16.
Grande parte dos achados de auditoria baseada em estudos de caso, cujos
resultados no podem ser extrapolados. Tais achados, porm, so analisados em conjunto com a
sistemtica de controles internos adotada em cada processo de trabalho analisado, o que permite
chegar-se a concluses vlidas sobre fragilidades e sobre a possibilidade de repetio dessas
ocorrncias em outros processos no includos nas amostras de estudo de caso.
17.
Houve limitao para verificao do cumprimento dos requisitos de transparncia
(Questo 8) imposta pela legislao eleitoral que suspendeu nesse perodo a publicidade
institucional, impossibilitando a confirmao da disponibilidade de informaes aos
beneficirios no stio eletrnico do MDA.
Volume de recursos fiscalizados
18.
O volume de recursos fiscalizados estimado em R$ 62 bilhes, sendo R$ 61,7
bilhes referentes ao valor do patrimnio imobilirio transferido (valor mdio da Terra Nua R$ 915,35/ha) e o restante o gasto oramentrio entre os exerccios de 2011 e 2014.
Benefcios
19.
Espera-se que a implementao das medidas propostas melhore o desempenho da
poltica na consecuo de seu objetivo de regularizao fundiria das terras pblicas federais no
destinadas na Amaznia Legal, conferindo funo social a imveis rurais da Unio. So
esperados tambm benefcios financeiros estimados em R$ 69.002.473,42 referente ao valor da
terra indevidamente titulada.

Processos Conexos
20.
Contas da Secretaria Executiva do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA
SE), exerccios de 2010 2014: TC 4; TC 031.399/2013-4; TC 028.435/2014-1.
21.
Contas do Incra dos exerccios de 2010 2014: TC 029.047/2011-0;
TC 041.707/2012-5; TC 024.935/2013-1; TC 022.702/2014-8.
10

II.
ACHADOS DE AUDITORIA
II.1. Baixo cumprime nto dos objetivos e das metas operacionais do Programa Terra Legal.
22.
Foi constatado que o Programa Terra Legal, durante o perodo objeto da presente
fiscalizao, teve baixo cumprimento de seus objetivos inicialmente propostos, revelando baixo
grau de obteno de resultados em comparao com as metas estabelecidas nas normas
pertinentes das Leis 11.952/2009, 11.653/2008 e 12.593/2012, alm de no estar sendo conferida
funo social a imveis rurais da Unio (conforme a Constituio Federal em seus arts. 5,
XXIII, e 186).
23.
Partindo da Lei 11.952/2009, possvel verificar, no item 9 da exposio de motivos
do seu projeto, que o Programa Terra Legal visa preservar contra os riscos de reconcentrao
fundiria, de especulao imobiliria e abertura desordenada da fronteira agrcola, contribuindo
para o controle do desmatamento na Amaznia Legal, pretenso esta que bem se alinha com os
preceitos contidos nos arts. 1, II a IV; 3; 5, XXIII, e 186 da Constituio Federal.
24.
Consoante esses mesmos princpios constitucionais, no basta ao Estado brasileiro
possuir terras, deve conhec-las e dar a elas uma destinao. Afinal, se exige do particular o
cumprimento da funo social da propriedade includa a rural deve, por meio da
administrao pblica, cumprir ele mesmo essa funo social, que, em se tratando de imveis
rurais, inclui nos termos da prpria Constituio (art. 186) o aproveitamento racional e
adequado; utilizao adequada dos recursos naturais disponveis e preservao do meio
ambiente; observncia das disposies que regulam as relaes de trabalho; explorao que
favorea o bem-estar dos proprietrios e dos trabalhadores.
25.
Para tanto, ao elaborar e executar as polticas pblicas, o gestor e demais servidores
devem estar engajados em verificar a pertinncia, em relao aos fundamentos e objetivos do
Estado brasileiro, das aes a serem desenvolvidas. No caso concreto, percebe-se que a teoria
subjacente ao Programa Terra Legal se coaduna com esses fundamentos e objetivos, porm, a
fim de realizar o art. 3, da Constituio, por exemplo, no basta alienar as terras para posseiros,
preciso que o beneficiado cumpra efetivamente os requisitos previstos pelo programa.
26.
Em outras palavras, a Unio, ao regularizar determinada rea, no est assegurando o
desempenho da respectiva funo social caso no se certifique de que o posseiro titulado est
cumprindo essa funo social, nos termos do art. 186 acima citado. Por essa razo existem as
clusulas resolutivas dos ttulos de domnio expedidos pelo programa. Como corolrio de todo o
trabalho realizado, servem para garantir a razo de ser do programa e a consecuo verdadeira
dos objetivos para os quais foi criado.
27.
Entretanto, conforme constatado a partir das informaes fornecidas nas entrevistas e
obtidas nas visitas aos escritrios regionais do programa, no feito acompanhamento dessas
clusulas. No entendimento dos gestores, o acompanhamento das clusulas resolutivas s ser
feito aps decorridos os dez anos estabelecidos em Lei para entrega definitiva do ttulo.
28.
Ocorre, porm, que a prpria noo de acompanhamento dessas clusulas supe sua
avaliao concomitante e no apenas posterior. Nesses casos, de acordo com a Lei 11.952/2009,
arts. 15 a 18, haveria a alienao definitiva da terra ao beneficirio do programa, com
necessidade de cumprimento integral das clusulas resolutivas, ou a retomada da rea pela Unio
(no caso de descumprimento incorrigvel das clusulas).
29.
Ressalte-se que, aps decorridos dez anos de titulao inicial, q ualquer
descumprimento das clusulas passaria impune e seria incua a atuao dos agentes pblicos
para coibir crimes ambientais, reconcentrao fundiria ou alienaes indevidas.
11

30.
O procedimento de retomada tambm no feito pelo programa, nem nas hipteses
de indeferimento, nem nas de descumprimento de clusulas resolutivas. Em ltima instncia,
consoante anlise do achado II.5, a falta de fiscalizao depois da titulao aliada ausncia de
retomada de terras regularizadas pelo programa (nos termos da Portaria MDA 23/2010) propicia
a emisso de ttulos para pessoas que no possuem os requisitos para tal ou, ao menos, no
mantm esses requisitos ao longo do tempo.
31.
Desse modo, se o programa tem conferido terras da Unio para pessoas que no as
tornam produtivas, o bem imvel destinado continua sem atingir sua funo social. Esse
problema se revela ainda mais grave quando consideramos que a questo agrria permanece
atual em nosso pas, onde ao lado de latifndios coexistem os movimentos reivindicatrios dos
sem terras. O quadro se confirma pelo fato de o programa sequer conseguir atingir as metas
propostas, seja de nmero de ttulos emitidos seja de tamanho de rea titulada.
32.
Em tese, qualquer poltica pblica deveria levar em considerao os objetivos da
Repblica estabelecidos no art. 3 da Constituio Federal. Em concreto, a execuo desse
Programa seria uma oportunidade para realizar esses objetivos. Tanto assim que a exposio de
motivos da Lei que criou o Programa Terra Legal Amaznia previu como finalidade do
programa evitar a reconcentrao fundiria, especulao imobiliria e abertura desordenada da
fronteira agrcola, contribuindo para o controle do desmatamento na Amaznia Legal.
33.
Esses motivos, bem como aqueles nos quais foram inseridas as aes do programa
nos planos plurianuais 2008-2011 e 2012-2015, poderiam contribuir sobremaneira para construir
uma sociedade livre, justa e solidria, garantir o desenvolvimento nacional; reduzir as
desigualdades sociais e regionais, promover o bem de todos, conforme almejado pela Carta
Magna.
34.
Das oito aes previstas nos PPA 2008-2011 e 2012-2015, apenas trs atingiram
mais de 50% de cumprimento, com as demais mantendo-se abaixo de 15%, de acordo com os
dados fornecidos pela Serfal, apresentados na figura a seguir:
12

Figura 2 Desempe nho do Programa Te rra Legal Metas do PPA
35.
Embora as metas do PPA 2008-2011 sejam relativas a todo o territrio nacional e
compartilhadas entre o Incra e a Serfal, pois a lei oramentria anterior criao do PTL, o
programa manteve-se abaixo do esperado desde o incio, o que denota problemas em sua
concepo, na fase de planejamento das aes a serem desenvolvidas e falta de estudos a
embasar as metas estabelecidas frente capacidade de realizao com as condies e recursos
disponveis para sua execuo.
36.
Ademais, essa permanncia da insero das aes do programa no contexto do
territrio nacional, alm de corroborar o constatado baixo grau dos resultados, demonstra fa lha
no controle das metas e resultados, pela sua no segregao da atuao estatal alheia ao
programa.
37.
Ainda assim, como se viu, o atingimento das metas permanece baixo ao longo da
execuo do programa, incluindo o perodo abrangido pelo PPA subsequente, pois tanto as metas
de destinao (que engloba a liberao de clusulas resolutivas, doao de reas urbanas para
municpios e transferncia de reas para outros rgos) quanto as de regularizao se
mantiveram drasticamente abaixo do planejado. Dessa feita, o foco principal do programa dar
destinao terra pblica no destinada continua com baixo grau de atendimento.
38.
Soma-se ao baixo rendimento no atingimento de suas metas o fato de que o
Programa tem titulado pessoas indevidamente, como os 46 falecidos (achado II.2), haja vista que
o sucesso do programa medido em ttulos expedidos e no em ttulos recebidos pelos
requerentes. Fato este observado in loco na anlise documental de 254 ttulos, de 1 a 4 mdulos
fiscais (pea 85, p. 1), dos quais 113 (44%) no tinham sido entregues. Destaca-se que havia
ttulos com mais de dois anos de sua emisso.
39.
O programa Terra Legal tambm no conseguiu mitigar os riscos de reconcentrao
fundiria. A partir da base de dados do Sistema Terra Legal (Sisterleg) enviada ao TCU,
verificou-se que, at julho de 2014, houve a concluso de 7.951 processos de titulao, sendo
13

5.603 relativos a reas abaixo de 1 MF, totalizando 174.557 ha; 2.056 a reas entre 1 e 4 MF, no
total de 263.429 ha; e 292 referentes a reas acima de 4 MF, no total de 170.947 ha.
40.
A figura a seguir mostra, por estado, a quantidade de rea regularizada com menos
de 1 MF e a tendncia de reconcentrao de terras, em funo das titulaes acima de 4 MF,
alm de registrar o valor de mercado das reas tituladas.
Figura 3 Quantidades de reas regularizadas de 1MF e 4 MF
Fonte: Elaborado pelo TCU, a partir da base do Sisterleg enviada, por meio do Ofcio 202/2014-SERFAL/MDA, (pea 64); Os
valores no mapa de mais de 4MF tem por fonte a tabela com preos referenciais do IFNP.
41.
Os mapas da figura acima mostram que os estados que possuem maior nmero de
titulaes superiores a quatro mdulos fiscais so os que possuem reas de expanso de fronteira
agrcola e que tem maior valor mdio dos imveis por hectare, quais sejam, Par, Mato Grosso,
Tocantins e Maranho.
42.
Cabe ainda apontar a quantidade de imveis (figura 3), abaixo de um mdulo fiscal,
que tem sido regularizada, a ttulo gratuito, nos estados beneficirios do Programa. A Lei
8.629/1993 (Lei da reforma agrria) j aponta que seu objetivo acabar, alm de latifndios,
tambm com os minifndios (imveis abaixo de um mdulo fiscal), que, legalmente, no
possuem a dimenso suficiente para que uma famlia possa se sustentar com dignidade. O Terra
Legal ao regularizar essas reas prioritariamente age em conflito com o Programa Nacional de
Reforma Agrria (PNRA), apesar de sua lei estabelecer que os posseiros com menos de um
mdulo fiscal teriam prioridade como beneficirios da reforma agrria
43.
Considerando o desempenho da Serfal na execuo de titulaes do programa, de
janeiro a julho de 2014, fez-se uma prospectiva e verificou-se que seriam necessrias mais de 4
dcadas para que se atingisse a meta divulgada pelo MDA, no incio do programa, de atender a
150 mil beneficirios. A figura 4 a seguir mostra o grfico dessa projeo:
Figura 4 Projeo para atingir a meta estabelecida de atender 150.000 beneficirios.
14

44.
Como efeito real destacam-se casos de descumprimento da funo social da
propriedade rural em imveis da Unio e como efeitos potenciais o grave e elevado risco de
ocorrncia de reconcentrao fundiria, de especulao imobiliria e abertura desordenada da
fronteira agrcola, contribuindo para o descontrole do desmatamento na Amaznia Legal, em
oposio s intenes do legislador ao propor a lei que instituiu o programa.
45.
Dentre as causas identificveis para a situao encontrada acima exposta, podem ser
elencadas: a baixa execuo dos contratos de georreferenciamento at 2012, que atingiu nveis
de apenas 30% ou houve a desistncia das empresas; a falta de planejamento e sistematizao
dos trabalhos, para definio de objetivos estratgicos e operacionais e insuficincia de
formalizao e estabelecimento de metas do Programa Terra Legal; falta de critrios formais e
tecnicamente embasados para a definio das metas de georreferenciamento, titulao, vistorias ;
ausncia de metas e apresentao de resultados de avaliao das clusulas resolutivas e medidas
corretivas; inadequao do acompanhamento de indicadores de desempenho do Programa, j que
so insuficientes.
46.
Tendo em vista os fatos mencionados, prope-se que sejam expedidas as seguintes
determinaes ao Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, com fundamento na Lei 8.443/1992,
art. 43, I; RITCU art. 250, II:
a) estabelecer rotinas e metas de acompanhamento das clusulas resolutivas,
conforme os artigos 15 a 18 da Lei 11.952/2009, os artigos 15 a 17 do Decreto
6.992/2009 e os artigos 28, 32 a 36 da Portaria MDA 23/2010;
b) estabelecer e acompanhar indicadores adequados de desempenho do Programa,
de modo a conseguir medir e avaliar coerente e tempestivamente sua evoluo e
realizar as mudanas eventualmente necessrias a contento;
c) elaborar planejamento contemplando objetivos estratgicos e planos de ao
operacional, formalizando procedimentos e metas exequveis para o Programa Terra
Legal, incluindo critrios para a definio das metas de georreferenciamento,
titulao, vistorias.
47.
Prope-se ainda, com fundamento no RITCU art. 250, III, expedir recomendao ao
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, para que avalie o processo de contratao e
acompanhamento operacional e de resultados dos servios de georreferenciamento, com vistas a
tornar as reas abrangidas pelo programa aptas titulao, compatibilizando os servios de
georreferenciamento com as metas de titulao.
15

48.
Alm de encaminhar, para conhecimento e adoo de providncias cabveis, cpia do
relatrio e da deliberao que vier a ser proferida ao M inistrio do Planejamento Oramento e
Gesto (MPOG) e Casa Civil da Presidncia da Repblica.
II.2. Existncia de 887 (11%) beneficirios que no atende m aos requisitos do programa, e
2.931 (36,86%) beneficirios que apresentam indcios de no enquadrame nto no programa,
alm de falhas formais em processos de titulao.
49.
Do total de 7.951 processos titulados de 2009 a 31/7/2014, conforme base de dados
enviada ao TCU, 47,86% apresentaram problemas, sendo 11% de irregularidades comprovadas e
36,86% de indcios que merecem ser investigados, conforme mostra a figura 5, alm de falhas
formais com potencial de causar irregularidades.
Figura 5 Processos com irregularidades e processos com indcios de irregularidades no
Programa Terra Legal.
Processos de titulao do Terra Legal
11%
52%
Beneficirios que no atendem os

requisitos: 887
Beneficirios com indcios de no
enquadramento: 2.931
37%
Demais processos: 4.133
50.
Foram encontrados 887 processos (11% do total de titulaes), j excludos os casos
que se enquadram em mais de uma ocorrncia, em que os beneficirios (requerente e/ou cnjuge)
no preenchem os requisitos do programa, dentre os quais:
Tabela 1 Quantidade de ocorrncias de irregularidades em processos titulados no
Ocorrncia
AM
AP
MA
TO
PA
AC
MT
RO
TOTAL
H outra rea
regularizada em
nome
do
cnjuge.
16
Falecidos.
13
19
46
Obtm
maior
parte da renda
fora
do
estabelecimento
3
agropecurio.
Beneficirios da
Reforma
Agrria.4
52
11
65
12
329
175
645
Detm
outra
rea rural no
SNCR.5
41
15
52
84
198
16

P erda estimada
533.819,79
96.183,64
16.059.420,64 8.535.667,34 26.756.261,14
61.073,43
1.802.338,34
15.157.709,10
69.002.473,42
Fonte: Cruzamento de dados efetuado pelo TCU. 1. RFB Receita Federal do Brasil; 2. SISOB Sistema Informatizado de
Controle de bitos; 3. DAP Declarao de Aptido ao Pronaf e RAIS Relao Anual de Informaes Sociais. 4. SIPRA
Sistema de Informaes de Projetos de Reforma A grria. 5. SNCR Sistema Nacional de Cadastro Rural.
51.
Foram tambm encontrados 2.931 processos (36,86% do total de titulaes), j
excludos os casos que se enquadram em mais de uma ocorrncia, em que os titulados e/ou seus
cnjuges apresentam indcios de terem sidos titulados indevidamente, conforme se segue:
Tabela 2 Quantidade de indcios de ocorrncias de irregularidades em processos titulados
no Programa Terra Legal.
Ocorrncia
AM
AP
MA
TO
PA
AC
MT
RO
TOTAL
Titulados que detm

emprego/cargo
pblico.
92
36
147
32
257
15
273
860
Titulados que detm

emprego/cargo
em
empresa privada.
183
52
180
37
280
15
22
521
1290
Scio de empresa no
agrcola.
47
50
10
93
91
309
Beneficirios
que
declararam residncia
em outra UF na
declarao de IR.4
98
163
19
158
160
611
13
31
25
76
59
16
145
123
176
535
Obtm maior parte da

renda
fora
do
estabelecimento
agropecurio.5
(VBP = 0)
Detm outra rea

rural no SNCR.6
Fonte: Cruzamento de dados efetuado pelo TCU. *Valor excludo duplicidades no corresponde a soma dos valores anteriores,
pois h vrios candidatos enquadrados em mais de um requisito. 1 e 2. RAIS Relao Anual de Informaes Sociais; 3. Sistema
CNPJ; 4. RFB Receita Federal do Brasil; 5 - DAP Declarao de Aptido ao Pronaf e RAIS Relao Anual de Informaes
Sociais; 6. SNCR Sistema Nacional de Cadastro Rural.
52.
Por ltimo, no que se refere a falhas formais no processo de titulao e controle de
clusulas resolutivas do Programa Terra Legal, foram encontradas as seguintes ocorrncias:
Tabela 3 Quantidade de falhas formais em processos de titulao com potencial de causar
irregularidades.
Ocorrncia
Titulado no declarou os dados
do cnjuge.
Titulado possui cnjuge diferente
do declarado.
Titulado no cadastrado no
Cadastro Ambiental Rural
(CA R).
No me diferente na RFB e no
SNCR. 4
Requerimento realizado por
pessoa listada na divulgao de
trabalho escravo do MTE5
AM
AP
MA
TO
PA
AC
MT
RO TOTAL
33
10
56
75
85
268
12
716
229
1383
209
1445
96
122
2722
6922
22
17

Fonte: Cruzamento de dados efetuado pelo TCU. 1. Sisterleg. 2. CPF/Receita Federal. 3. CAR/MM A. 4. CPF/Receita Federal e
SNCR. 5. M inistrio do Trabalho.
53.
No que se refere aos nmeros apresentados na Tabela 1, foram localizados 16
processos em que o titular e seu cnjuge foram titulados com imveis rurais distintos, fato
vedado pelo art. 5 II da Lei 11.952/2009 c/c Art. 5, II da Portaria MDA 23/2010.
54.
Os dados do Sisterleg-Titulao foram cruzados com o banco de dados do Sisob,
identificando-se 46 casos de ttulos em nome de pessoas que foram declaradas mortas em
momento anterior titulao, contrariando o princpio da moralidade, constante do artigo 37 da
Constituio Federal de 1988.
55.
Foram localizadas ainda 645 ocorrncias em que o titulado e/ou seu cnjuge estavam
como assentados por programas de reforma agrria, desse total cerca de 90% seguem como
beneficirios do programa, nos outros 10% h a possibilidade de os titulados ter deixado de ser
beneficirio da reforma agrria antes da titulao. Assim, pode-se afirmar que houve
descumprimento do art. 5, V, da Lei 11.952/2009 c/c art. 5, V, da Portaria MDA 23/2010 em
583 casos.
56.
Foram localizados tambm 5 casos de servidores pblicos, cujo valor bruto de
produo (VPB) informado na DAP menor que o registrado na RAIS, indicando que a renda do
beneficirio predominantemente oriunda de salrio e no de atividade econmica do prprio
imvel rural, contrariando o disposto no art. 6, pargrafo nico, I da Portaria MDA 23/2010.
Cabe observar que o procedimento relativo a esse exame poderia ter sido maior devido ao
elevado nmero de casos em que o campo VPB na DAP encontrava-se igual a zero.
57.
Foram localizados 198 casos em que o titulado possua outro imvel rural antes de
ser titulado registrado no SNCR, no qual consta a matrcula do cartrio, dado este que comprova
a propriedade, contrariando o art. 5, II, da Lei 11.952/2009 c/c art. 5, II da Portaria MDA
23/2010.
58.
Quanto aos nmeros mostrados na Tabela 2 Quanti dade de indci os de ocorrnci as de

irregularidades em processos titulados no Programa Terra Legal. Tabela 2, ressalta-se que a execuo
de atividade econmica diversa da rural por parte dos beneficirios impacta na capacidade da
explorao direta, reduzindo a capacidade produtiva (tempo) a ser dedicada ao cultivo efetivo de
suas propriedades recm tituladas, apresentando fortes indcios de terem sidos titulados em
desconformidade com o art. 5, III e IV, da lei 11.952/2009, c/c art. 5, III e IV, Portaria MDA
23/2010.
59.
Outro forte indcio de irregularidade so os beneficirios que no residem no estado
em que foi titulado o imvel, conforme informaes cadastrais da Receita Federal do Brasil
(RFB). Cabe ressaltar que o cadastro da RFB atualizado anualmente, na declarao de imposto
de renda PF, sendo que a distncia fsica do imvel rural titulado tende a inviabilizar a sua
explorao direta, a manuteno de sua produtividade, bem como a sua manuteno e
recuperao ambiental.
60.
Aps realizar cruzamento dos CPF dos titulados e de seus respectivos cnjuges,
conforme o caso, com o SNCR foram identificados 535 casos em que o titulado e/ou seu cnjuge
possua registro no SNCR diferente do cdigo do imvel, alvo de titulao no mbito do
Programa, o que indica a possibilidade do requerente ou seu cnjuge possuir outro imvel rural
ainda no cadastrado em cartrio, representando um risco ao cumprimento do art. 5, II, da Lei
11.952/2009 c/c art. 5, II, da Portaria MDA 23/2010.
61.
Tais indcios foram confirmados por visitas de campo exploratrias realizadas
durante a fase de execuo de auditoria. Foram realizadas visitas a 64 propriedades no bojo do
programa. Em 13 no foi possvel realizar o procedimento de observao direta, uma vez que
no se localizou o titulado e a propriedade estava trancada; em 4 casos as propriedades foram
18

alienadas, inobstante clusula de inalienabilidade contida no Ttulo de Domnio (cl usula quarta
dos ttulos de domnio), reduzindo o universo observado diretamente a 47.
62.
Desse universo foram identificados 8 casos (17,02%) que no exerciam domnio
direto, explorao direta e/ou cultura efetiva anteriormente titulao, contrariando o art. 5, III
e IV, da lei 11.952/2009 c/c 5, III e IV, Portaria MDA 23/2010.
63.
Por ltimo, na Tabela 3, foram identificadas e quantificadas falhas formais que
prejudicam o controle e a qualidade das titulaes. A no declarao do cnjuge ou a sua
declarao inadequada impossibilita o controle do gestor, de modo a cumprir o disposto no caput
do art. 5 da Lei 11.952/2009, art. 22, II, IV, V c/c art. 22 da Portaria MDA 23 de 2010 c/c Art.
2 da Portaria MDA 37/2009.
64.
J a falta de inscrio no Cadastro Ambiental Rural (CAR) impossibilita a
verificao das condicionantes ambientais do programa estabelecidas pelo art. 15, inc. I a III da
Lei 11.952/2009 c/c art. 29 da Lei 12.651/2012.
65.
O Programa Terra Legal Amaznia um importante instrumento para a
implementao efetiva do CAR, e este por sua vez um instrumento de controle para o adequado
cumprimento do art. 15, I, II, III da Lei 11.952/2009. No ato da emisso do ttulo todas as
informaes necessrias para inscrio no CAR j esto disponveis, de forma que no h
motivos para que no se exija a inscrio nesse cadastro antes da titulao, haja vista que esta
uma importante forma de controle ambiental, tanto do Ministrio do Meio Ambiente (MMA),
quanto do MDA. A integrao das bases do Sisterleg com o sistema do CAR tornaria mais
simples os procedimentos da inscrio do beneficirio.
66.
Por sua vez, diferenas entre o nome do beneficirio no SNCR e na RFB
impossibilitam o cumprimento do art. 5, da Lei 11.952/2009, dificultando controles como
cruzamentos de dados por exemplo, destinados a coibir a entrada de beneficirios no definidos
no dito artigo. Assim como, a existncia de casos de beneficirios constantes no cadastro de
empregadores de trabalhadores em condies anlogas a escravo do MTE sugere que o
procedimento no vem sendo realizado, impossibilitando o cumprimento do art. 5, da Lei
11.952/2009 c/c art. 18, 2 da Portaria MDA 23/2010.
67.
O efeito direto e real das ocorrncias constatadas na Tabela 1 a perda estimada em
R$ 69.002.473,42 referente ao valor de mercado dos imveis titulados em 887 processos com
irregularidades (excludos os beneficirios que se enquadram em mais de uma irregularidade). J
os indcios de irregularidades constados na Tabela 2 podem causar uma perda potencial estimada
de R$ 233.623.168,16 decorrente do valor de mercado dos imveis titulados, caso confirmadas
todas as irregularidades.
68.
J as falhas formais, quantificadas na Tabela 3, podem causar a ocorrncia de
titulaes indevidas e descumprimento de clusulas resolutivas, que obrigariam o gestor a
proceder o cancelamento dos ttulos e a retomada das propriedades para o patrimnio da Unio,
provocando atrasos na execuo do programa e, consequentemente, baixos ndices de obteno
de resultados.
69.
Como causas para as irregularidades constatadas, destaca-se a inrcia do gestor em
instituir controles internos destinados a promover o intercmbio e o cruzamento de dados com
outros agentes governamentais, especificamente das seguintes bases: SIM (Sistema de
Informaes de Mortalidade) e SISOB (Sistema Nacional de bitos); SNCR; RAIS; SIR/SIPRA
(Sistema de Informaes Rurais); CPF/Receita Federal; CAR/MMA e Estados; Cadastro de
Trabalho Escravo Ministrio do Trabalho.
70.
Outra causa para as ocorrncias constatadas, a ausncia de procedimento de vistoria
prvia dos imveis, qualquer que seja seu tamanho, nos casos em que forem constatados indcios
19

de irregularidade decorrentes desses cruzamentos de bases de dados, bem como a reviso dos
procedimentos administrativos adotados nesses casos.
71.
Pode-se citar ainda como causa a ausncia de procedimentos administrativos para
integrao do Sistema do CAR com o Sisterleg e para exigncia do CAR antes da titulao.
72.
A anlise dos processos in loco (pea 85, 86 e 111) mostrou que o rito processual
estabelecido para o programa se mostrou insuficiente para evitar titulaes indevidas e tambm
se constitui em causa desse achado. Nessa anlise tambm foi possvel observar ocorrncia de
falhas nas questes 15 e 16 (15. Possui documentos que comprovem que a ocupao anterior a
1/12/2004? 16. Possui laudo de vistoria devidamente preenchido?). A falha se deu em 15% e
12%, respectivamente, dos processos analisados, relembrando que se tratou de amostra
estatstica, resultado que pode ser expandido a todo o universo de titulaes.
73.
Por se referir a requisitos especficos para os imveis maiores que 4 mdulos fiscais,
maior cautela deveria resguardar a atuao dos servidores e gestores envolvidos no processo de
titulao de requerimentos desse tipo, o que merece determinao ao rgo auditado.
74.
Na anlise desses processos verificou-se ainda a ausncia de livro fundirio, imposto
pela Portaria MDA 23/2010, art. 29, 3, que no define o que ou quais caractersticas devem
ser reunidas nesse livro, o que d ampla margem de interpretao, confirmada na variedade de
maneiras de arquivamento dessas vias do ttulo observadas nas visitas in loco, sem que houvesse
registro em nenhum livro. Por isso, cabe recomendao ao rgo auditado para que adote as
medidas cabveis a definir e especificar o livro fundirio referido, preferencialmente no modo
eletrnico.
75.
Atribui-se responsabilidade pelas ocorrncias aos gestores: Carlos Mrio Guedes de
Guedes, CPF 606.955.950-91, Secretrio da Serfal no perodo de 16/4/2009 a 16/6/2011; Srgio
Roberto Lopes, CPF 523.873.693-34, Secretrio da Serfal desde 16/2/2012; Jos Dumont
Teixeira, CPF 895.813.851-34, Coordenador Geral de Regularizao Fundiria, desde 21/8/2009,
cujos elementos de responsabilizao encontram-se no anexo 1.
76.
a) estabelea controles internos destinados a promover o intercmbio e o
cruzamento de dados com outros agentes governamentais, especificamente das
seguintes bases: SIM e SISOB; SNCR; RAIS; SIR/SIPRA; CPF/Receita Federal;
CAR/MMA e Estados; e Cadastro de Trabalho escravo Ministrio do Trabalho, de
modo a viabilizar o cumprimento da Lei 11.952/2009; da Portaria MDA 23/2010; e
da Portaria MDA 37/2009;
b) altere seus normativos, de modo a estabelecer procedimento de vistoria prvia dos
imveis a serem titulados, nos casos em que o beneficirio tiver ocupao integral
fora do estabelecimento ou outro indcio de no explorao direta do imvel,
conforme exemplos constantes das Tabelas 2-3.
c)Suspenda os ttulos listados nas peas 107 e 117, respeitados o direito ao
contraditrio e a ampla defesa, adotando as providncias necessrias para a reverso
dos imveis correspondentes para o patrimnio da Unio para sua posterior
destinao pelo Programa Terra Legal;
d) Tabela 2 verifique os casos quantificados na Tabela 2, anulando os ttulos
correspondentes no caso de confirmada a irregularidade (relao de processos na
pea 118), ou suspendendo o processo de regularizao, se for o caso, e procedendo
20

reverso dos imveis correspondentes para o patrimnio da Unio para sua posterior
destinao pelo Programa Terra Legal;
e) exija o cadastro no CAR como condio para a titulao do imvel rural
pleiteado, nos termos do art. 15, I a III, da Lei 11.952/2009 c/c art. 29 da Lei
12.651/2012;
f) apure as responsabilidades dos servidores e dos titulados do programa nos
processos em que forem confirmadas as irregularidades apontadas; e
g) estabelea controles internos destinados a comprovar efetivamente que a
ocupao anterior a 1/12/2004 e a garantir que os laudos de vistorias sejam
elaborados com todas as informaes necessrias.
77.
recomendaes ao Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, com fundamento no RI/TCU, art.
250, III:
a) adotar medidas cabveis para definir e especificar o livro fundirio exigido na
Portaria MDA 23/2010, art. 29 3, preferencialmente no modo eletrnico.
b) em conjunto com o MMA avalie a convenincia e a oportunidade da integrao
das bases do CAR e do Terra Legal, com vistas a facilitar a emisso do CAR para os
titulados do programa Terra Legal.
78.
Tendo em vista as perdas estimadas e apontados na Tabela 1, bem como o
descumprimento do artigo 37 da CF/88, da Lei 11.952/2009; da Portaria MDA 23/2010; e da
Portaria MDA 37/2009, com fundamento na Lei 8.443/1992, art. 43, II; RITCU art. 250, IV,
prope-se tambm promover a audincia dos responsveis identificados no anexo 1.
II.3. O valor cobrado no Programa Terra Legal na titulao de imveis rurais at 4
mdulos fiscais desproporcional ao valor pago em programa gove rnamental com mesmo
perfil de pblico alvo.
79.
O Programa Terra Legal, de 2009 a julho de 2014, cobrou pela terra, nos municpios
dos estados do Acre, Amazonas, Amap, Par e Rondnia (nicos estados da Amaznia Legal
onde h assentamentos do Incra), valores irrisrios se comparados aos preos praticados pelo
Incra em situaes semelhantes (reas entre 1 e 4 MF), com variaes que chegam a menos de
2% do valor da terra cobrado nos assentamentos da reforma agrria.
80.
Igualmente, se comparados ao valor da terra nua da planilha de preos referenciais
do Incra, os valores cobrados pelo programa tambm so irrisrios variando de 7 a 30% (pea
109, p. 3-11).
81.
A tabela a seguir exemplifica o resultado do cruzamento entre os preos da reforma
agrria e do programa terra legal. A planilha completa desse cruzamento est acostada pea
109, p.2.
21

Tabela 4 Valor da terra exemplos dos valores cobrados pelo Incra e pelo Programa
Terra Legal.
UF
Municpio
Valor
mdio/hectare
Incra (R$)
AC
AM
AP
PA
RO
Sena Madureira
Careiro
Porto Grande
Santa Luzia do Par
Theobroma
54,25
165
83,75
700
1.072,66
Valor
mdio/hectare
Sisterleg
(R$)
Relao
percentual
(Sisterleg/Incra)
UF
0,99
2,70
3,07
24,24
33,88
1,830%
1,639%
3,674%
3,464%
3,159%
AC
AM
AP
PA
RO
Fonte: Cruzamento de dados efetuado pelo TCU. 1. At Julho/2014 (Pea 109, p. 2).
82.
Nesses casos, o programa trata o agricultor familiar de maneira diferente, conforme
esteja inserido em assentamento de reforma agrria do Incra ou no Programa Terra Legal. Alis,
trata-se de reas circunscritas no mesmo municpio, o que potencializa e d maior visibilidade
injustia praticada.
83.
certo que o objetivo do programa favorecer os que mais precisam de benefcios
no campo: os pequenos produtores rurais. Por isso foi estabelecida frmula de clculo do valor
da terra que abatesse do preo inicial as dificuldades enfrentadas, como a distncia dos centros
urbanos e dificuldades de acesso ao lote, contudo, existem pontos de partida: os preos
referenciais, que devem ser utilizados para se chegar ao valor final.
84.
Esse caminho percorrido com a aplicao de ndices especificados em norma
infralegal (Portaria Serfal 1/2010) sobre o valor da terra nua da planilha de preos referenciais do
Incra, acarretando os valores irrisrios detectados nas titulaes realizadas pelo Programa. Ao
possibilitar essa prtica, a referida portaria extrapola os ditames legais.
85.
que, apesar de a Lei 11.952/2009 estabelecer como ponto de partida para definio
de valores de terra, o valor mnimo da terra nua da planilha de preos referencias do Incra, em
nenhum momento autorizada a cobrana de valores irrisrios em relao PPR.
86.
Cite-se como exemplos os valores, em 2011, dos municpios de Araguan/MA (onde
os valores mdios do Terra Legal e da PPR foram respectivamente R$ 63,60 e R$ 954,56) e de
Cachoeirinha/TO (onde os valores mdios do Terra Legal e da PPR foram respectivamente
R$ 140,84 e R$ 1.239,67), consoante pea 109, p. 3-11. Nesses casos, o valor cobrado pelo Terra
Legal manteve-se abaixo dos 15% do menor valor da terra nua da planilha de preos referenciais
do Incra (7% e 11%, respectivamente).
87.
Como efeitos reais do presente achado temos o tratamento desigual entre pblicos e
polticas pblicas semelhantes do MDA e a renncia de receita sem previso legal. A causa para
tanto a instituio de ndices na Portaria Serfal 1/2010 para clculo dos valores das terras
tituladas que culminam em preos irrisrios nas reas acima de 1 MF e abaixo de 4 MF.
88.
Guedes, CPF 606.955.950-91, Secretrio da Serfal no perodo de 16/4/2009 a 16/6/2011; e
Srgio Roberto Lopes, CPF 523.873.693-34, Secretrio da Serfal desde 16/2/2012, cujos
elementos de responsabilizao encontram-se no anexo 1.
89.
Tendo em vista os fatos mencionados, prope-se que seja expedida determinao ao
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, com fundamento na Lei 8.443/1992, art. 43, I; RITCU,
art. 250, II, a fim de que reveja os critrios para estabelecimento de valores de terras no mbito
do Programa Terra Legal, de modo a estabelecer percentual mnimo do valor referencial, com
vistas a no cobrar, para reas at 4 mdulos fiscais, valores irrisrios em comparao s
22

planilhas de preos referenciais (PPR) do Incra e aos valores cobrados pela reforma agrria, em
consonncia com o artigo 37 da CF/88; Lei 11.952/2009, artigos 11 e 12; Decreto 6.992/2009,
artigos. 18 e 19.
90.
Ante o descumprimento grave de legislao apontados nos itens 79 a 86 desta
instruo, com fundamento na Lei 8.443/1992, art. 43, II; RITCU art. 250, IV, prope-se
tambm promover a audincia dos responsveis identificados no anexo 1.
II.4. O Valor cobrado no Programa Terra Legal na titulao de imveis rurais acima de 4
mdulos fiscais desproporcional ao valor de mercado.
91.
O Programa Terra Legal, de 2009 a julho de 2014, cobrou pela terra, nos municpios
da Amaznia Legal onde houve titulao de reas superiores a 4 MF, valores irrisrios se
comparados com os preos de mercado (utilizados como parmetro em razo de se tratar de
imveis fora do mbito da agricultura familiar), chegando a menos de 10% do valor de mercado
em diversos municpios, obtido dos relatrios da empresa Informa Economics FNP (IFNP),
que atua h mais de 23 anos em consultoria em agronegcio no Brasil. A tabela a seguir mostra
exemplos desse comparativo.
Tabela 5 Comparativo entre preos do Programa Terra Legal e valor de me rcado.
1- Ano
2- UF
3- Municpio
4- IFNP (R$)
5- Sisterleg (R$)
5- Percentual
(5/4)
2012
TO
Guara
857,70
83,01
10%
2013
MA
Aailndia
920,00
156,26
17%
2014
AC
Manoel Urbano
453,33
12,07
3%
2014
MA
Aailndia
1.600,00
160,42
10%
Fonte: Cruzamento de dados efetuado pelo TCU. 1. At Julho/2014. (Pea 109, p. 13).
92.
O quadro tende se agravar ao se observar na tabela completa (pea 109, p.13) que,
com o passar do tempo, medida em que mais titulaes vo ocorrendo, aumenta o abismo entre
os valores comparados. que, nos casos aqui analisados, no mais se est tratando de agricultura
familiar, como nos mencionados na tabela do achado II.3 (pea 109, p.2). Uma e outra situao,
por serem diferentes, no podem receber o mesmo tipo de tratamento diferenciado para
beneficiar igualmente, sob pena de ofensa ao princpio da isonomia, constante do art. 5, caput da
Constituio e espalhado ao longo de seu texto.
93.
certo que o objetivo do programa favorecer os que mais precisam de benefcios
no campo: os pequenos produtores rurais. Por isso foi estabelecida frmula de clculo do valor
da terra que abatesse do preo inicial as dificuldades enfrentadas, como a distncia dos centros
urbanos e dificuldades de acesso ao lote, contudo, existem pontos de partida: os preos
referenciais, que devem ser utilizados para se chegar ao valor final.
94.
Esse caminho percorrido com a aplicao de ndices especificados em norma
infralegal (Portaria Serfal 1/2010) e acarretam valores irrisrios detectados nas titulaes
realizadas pelo Programa. Ao possibilitar essa prtica, essa portaria extrapola os ditames legais.
95.
que, apesar de a Lei 11.952/2009 estabelecer como ponto de partida para definio
de valores de terra o valor mnimo da terra nua da planilha de preos referencias do Incra, em
nenhum momento autorizada a cobrana de valores irrisrios em relao PPR, como o caso,
dos municpios de Santa Luzia do Paru (onde, este ano, a partir da mdia de R$ 954,56 da PPR,
o Terra Legal cobrou R$ 82,52, em mdia) e Cuiab/MT (onde, em 2012, a partir da mdia de
R$ 1.020,86 definida na PPR, o Terra Legal cobrou R$ 234,30, em mdia), consoante pea 109,
23

p.14-16. Nessas situaes, verifica-se que o valor cobrado no programa em relao ao valor-base
foi de 9% e 23%, respectivamente.
96.
Como efeitos reais do presente achado, temos a distribuio do patrimnio pblico
sem a devida contrapartida, em desamparo ao interesse pblico e a renncia de receita sem
previso legal. A causa para tanto a instituio de ndices na Portaria Serfal 1/2010 para clculo
dos valores das terras tituladas que culminam em preos irrisrios nas reas acima de 4 MF.
97.
Guedes, CPF 606.955.950-91, Secretrio da Serfal no perodo de 16/4/2009 a 16/6/2011; e
Srgio Roberto Lopes, CPF 523.873.693-34, Secretrio da Serfal desde 16/2/2012, cujos
elementos de responsabilizao encontram-se no anexo 1.
98.
Tendo em vista os fatos mencionados, prope-se que seja expedida determinao ao
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, com fundamento na Lei 8.443/1992, art. 43, I; RITCU
art. 250, II, a fim de que reveja os critrios para estabelec imento de valores de terras no mbito
do Programa Terra Legal de modo a estabelecer percentual mnimo do valor de referncia, com
vistas a no cobrar valores irrisrios em comparao s planilhas de preos referenciais (PPR) do
Incra e ao preo de mercado, para reas maiores que 4 MF, em consonncia com o artigo 37 da
CF/88; Lei 11.952/2009, artigo 12; Decreto 6.992/2009, artigo 19.
99.
Ante o descumprimento grave de legislao apontado nos itens 87 a 91 desta
instruo, com fundamento na Lei 8.443/1992, art. 43, II; RITCU art. 250, IV, prope-se
tambm promover a audincia dos responsveis identificados no anexo 1.
II.5. Descumprime nto das clusulas resolutivas previstas no programa, sem a adoo de
providncias pelo MDA para a retomada das reas.
100.
Em visita in loco, constataram-se casos de descumprimento das clusulas resolutivas,
sem que o MDA adotasse providncias de retomada. Os casos so apresentados na tabela a
seguir:
Tabela 6: Casos de descumprimento de clusula resolutiva identificados em visita in loco
Irregularidade identificada
No h ocupao No h explo rao
direta
direta
X
X
N do Processo
UF
56421.003979/2010-51
AM
56421.002220/2010-51
AM
56418.000509/2011-76
MA
56418.000283/2010-22
MA
56419.000117/2010-16
MT
56419.000123/2010-73
MT
56419.000103/2010-01
MT
56419.000049/2011-76
MT
56419.000001/2010-87
MT
56422.001443/2009-58
RO
56422.001355/2009-56
RO
56425.000179/2009-13
TO
56425.000153/2009-67
TO
56421.001488/2011-57
AM
56421.000065/2011-10
AM
56418.001259/2010-19
MA
No h cultura
efetiva
56422.002508/2009-82
RO
Fonte: Ext ratos de entrevistas com posseiros e observao direta (pea 89)
Vendeu
X
24

101.
Observou-se a inexistncia de procedimentos de acompanhamento das clusulas
resolutivas, bem como a ausncia de providncias para a retomada das reas em que haja
descumprimento de clusulas. Em visita in loco, constataram-se casos de descumprimento das
clusulas resolutivas, sem que o MDA adotasse providncias de retomada.
102.
Em 47 observaes diretas de propriedades tituladas no mbito do Programa, 13
(27,66%) no se praticavam ocupao direta, explorao direta e/ou cultivo efetivo, quebrando
clusulas resolutivas, o que descumpre o art. 15, da Lei 11.952/2009 c/c os arts. 15 e 17, do
Decreto 6.992/2009 c/c o art. 28, da Portaria MDA 23/2010.
103.
A clusula segunda do ttulo estabelece: o imvel alienado deve ser destinado
explorao agropecuria, agroindustrial, extrativa, florestal, pesqueira e/ou outra modalidade de
explorao similar, sendo mantida no imvel com objetivo de prover subsistncia e a progresso
social e econmica dos ocupantes, por meio de produo e da gerao de renda , o que torna
irregular a ausncia de cultura efetiva.
104.
A prpria lei veda a ocupao indireta e a explorao indireta. O titulado deve atuar
diretamente na rea pleiteada, no sendo suficiente a mera ocupao e explorao indireta, ou
seja, por intermdio de preposto.
105.
Identificaram-se, ainda, 4 casos de alienao da propriedade na vigncia das
clusulas resolutivas. A clusula quarta estabelece a inalienabilidade, intransmissibilidade e
inegociabilidade, a qualquer ttulo, ressalvada por transmisso causa mortis. De maneira q ue a
transmisso, ainda no prazo resolutivo, infringe o disposto nos arts. 15, 3 e 4 da Lei
11.952/2009 c/c Art. 32, 2 e da Portaria MDA 23/2010.
106.
Os gestores entrevistados mencionaram que a reverso ainda no realizada devido
ao tempo decorrido da emisso dos ttulos. A prpria Superintendente da SRFA e o Coordenador
da SRFA-R afirmaram que o acompanhamento dever ser feito apenas quando passados os 10
anos da emisso do ttulo, prazo previsto na Lei 11.952/2009, ou, quando houver denncias
sobre alguma rea. J o Diretor de Planejamento, Monitoramento e Avaliao mencionou
algumas rotinas de monitoramento, mas tais atividades no foram confirmadas em nenhuma das
coordenaes visitadas.
107.
Em relao ao controle de pagamentos das terras, o Secretrio da Serfal mencionou
que ainda no realizado e que atualmente apenas so emitidas as guias de recolhimento da
Unio (GRU) nos escritrios do Terra Legal e do Incra, contudo, nas anlises processuais,
verificou-se que h dificuldade dos beneficirios em efetuar o pagamento. Como exemplo cita-se
um caso no estado do Mato Grosso, cujo beneficirio requereu a GRU e teve que ser feito um
encaminhamento SRFA-A por no haver rotinas administrativas na regional para a emisso.
108.
Alm disso, conforme informado por meio do Ofcio 202/2014-SERFAL/MDA, de
8/9/2014 (pea 32), o programa no realiza o controle dos custos de cobrana, o que denota
deficincia no controle e refora a falta de acompanhamento das clusulas resolutivas no quesito
pagamento. Restam contrariados os arts. 18, da Lei 11.952/2009, 34 e 36, da Portaria MDA
23/2010.
109.
Constatou-se, outrossim, que no h procedimentos previstos para a reverso de
reas em que foram constatados descumprimentos de clusulas resolutivas, o que compromete
um dos objetivos do programa, qual seja: garantir a funo social a imveis rurais da Unio,
conforme anlise no item II.1.
110.
Dentre os efeitos reais da ausncia de retomada das reas cita-se a ocupao irregular
de reas j tituladas, uma vez que foram constatados casos de venda ps-titulao, no
explorao direta e falta de cultivo. Como efeitos potenciais, citam-se:
25

a) impossibilidade de responsabilizao por infraes relacionadas ao uso da terra,
principalmente ambientais, em virtude de falta de acompa nhamento das clusulas resolutivas;
b) existncia de beneficirios que descumprem as clusulas sem sofrerem as
consequncias previstas na legislao vigente;
c) inadimplncia devido ausncia de rotinas para cobrana e acompanhamento dos
pagamentos.
111.
Como causa, cita-se a ausncia de procedimentos para o acompanhamento do
cumprimento das clusulas resolutivas, incluindo o pagamento e para a reverso das reas em
favor da Unio.
112.
a) estabelecer rotinas e metas de acompanhamento das clusulas resolutivas e de
reverso de terras para os casos de seu descumprimento, conforme os artigos 15, 17 e
18 da Lei 11.952/2009, os artigos 15 a 17 do Decreto 6.992/2009 e os artigos 28, 32,
33, 34, 35, 36 e 37 da Portaria MDA 23/2010;
b) estabelecer rotinas e metas de acompanhamento e controle dos pagamentos dos
ttulos de domnio expedidos, em conformidade com os arts. 15, V e 17, da Lei
11.952/2009 c/c art. 15, V 20 do Decreto 6.992/2009 c/c art. 32, V da Portaria MDA
23/2010 c/c clusulas sexta e stima de todos os ttulos do Programa.
c) apurar as irregularidades apontadas referentes aos ttulos identificados na tabela 6,
adotando as providncias necessrias para a reverso dos imveis correspondentes
para o patrimnio da Unio para sua posterior destinao pelo Programa Terra Legal,
conforme os artigos 18 e 33, da Lei 11.952/2009; c/c arts. 34, 35, 36 e 37, IV, da
Portaria MDA 23/2010.
II.6. Ausncia de procedime ntos aps indeferimento dos processos, tanto para a notificao
dos requerentes, quanto para a retomada das reas.
113.
Os resultados da anlise processual efetuada in loco permitem inferir, com margem
de erro de 10%, que pelo menos 43% dos processos indeferidos em cada estado no possuem
comprovao de notificao do requerente. Verificou-se tambm que, dentre os 263 processos
indeferidos analisados, no houve casos de retomada.
114.
O resultado da anlise processual, realizada por estado, com margem de erro de 10%,
pode ser expresso pela seguinte tabela:
Tabela 7 Processos indeferidos sem comprovao de notificao do reque rente .
Ocorrncia
Processos indeferidos
analisados
Processos
que
carecem
de
notificao
% de processos que
carecem
de
notificao
AM
MA
TO
PA
AC
MT
RO
TOTAL
48
42
47
37
43
40
263
28
25
20
26
23
37
165
70%
59,52% 42,55%
70,27%
100% 53,48% 97%
Fonte: Elaborado pelo TCU, co m base na anlise processual in loco (pea 110)
115.
Em entrevistas, o Secretrio da Serfal, a Superintendente da SRFA, o Coordenador
da SRFA-R e os Coordenadores Regionais e Chefes de Diviso dos estados do Acre, Amazonas,
26

Amap, Maranho, Par, Mato Grosso, Rondnia, Roraima e Tocantins, informaram que no h
procedimentos definidos formalmente para a retomada das reas, cujos pleitos tenham sido
indeferidos, contrariando o 4, do art. 26, da Portaria MDA 23/2010. Os gestores informaram
ainda que, se provocados, enviam o processo para as providncias da AGU.
116.
As reas em que houve indeferimento j podem ser consideradas ocupaes
irregulares, e em muitos casos, podem ser reas griladas, conhecido fenmeno de usurpao de
terras que h muito vitima o Estado brasileiro, que geralmente se inicia com falsificaes de
documentos, cujo autor deve responder criminalmente. A partir do momento em que o
gestor/servidor toma conhecimento da irregularidade e no encaminha os casos para o Ministrio
Pblico Federal (MPF) e a e Polcia Federal e no adota providncias para a retomada das reas,
torna-se solidrio e pode responder pelos danos.
117.
Podem-se citar como efeitos potenciais da ausncia de notificao de requerentes a
falta de publicidade dos atos, comprometendo o conhecimento do andamento do processo pelo
interessado, bem como a impossibilidade de ser feita a reverso judicial dos imveis, em virtude
de ausncia da cincia do indeferimento.
118.
Como efeito real cita-se a ocupao irregular sem reverso Unio de reas cujos
processos tenham sido denegados. A falta de encaminhamento de processos indeferidos ao MPF
e PF dificulta a apurao dos crimes de grilagem nessas reas.
119.
Dentre as causas da ausncia de notificao, cita-se a inexistncia de rotinas para
efetuar a comunicao e o registro do ato nos processos cujos pleitos tenham sido indeferidos. J
em relao ausncia de providncias para a retomada das reas, cujos pleitos tenham sido
indeferidos, aponta-se a ausncia de controle de prazos de recursos, impossibilitando a retomada
das reas, uma vez que no ocorre o trnsito em julgado do pleito.
120.
Outra causa a falta de sistematizao e de padronizao dos motivos de
indeferimento, de modo a ressaltar a ocorrncia de casos graves como crimes ambientais e
grilagem de terras.
121.
a) adotar procedimentos para comunicao do indeferimento dos processos aos
requerentes do Programa Terra Legal, em consonncia com o artigo 26 da Portaria
MDA 23/2010 e o artigo 26, 4 da Lei 9.784/1999;
b) estabelecer mecanismos de controles dos prazos de recursos, a fim de se cumprir o
rito processual com o trnsito em julgado do pleito;
c) padronizar e sistematizar os motivos de indeferimento de modo a ressaltar a
ocorrncia de casos graves como crimes ambientais e falsificaes para grilagem
de terras;
d) estabelecer rotina de acompanhamento e envio dos casos de indeferimento ao
MPF e PF, com vistas a possibilitar a instaurao do devido processo criminal
nos casos em que se aplicar;
e) estabelecer procedimentos de reverso de terras nos casos de indeferimento,
conforme o artigo 26 da Portaria MDA 23/2010.
II.7. Ausncia, nos de monstrativos contbeis da Unio, de registro das operaes com
imveis rurais do Programa Te rra Legal.
122.
Em consultas aos balancetes do rgo 22201-Incra/Gesto:37201, no Siafi, relativos
aos exerccios de 2010 a 2014, no foram localizados os registros dos imveis do Programa
Terra Legal, cujo valor do patrimnio imobilirio previsto para ser transferido at o final do
27

programa, considerando o valor mdio da terra nua de R$ 915,35/ha, alcana um montante
aproximado de R$ 61,7 bilhes.
123.
A partir de cruzamento efetuado entre os valores da terra nua por hectare, divulgados
pela empresa Informa Economics FNP (IFNP), que atua h mais de 23 anos em consultoria em
agronegcio no Brasil, e os valores cobrados pelo Programa Terra Legal dos beneficirios
titulados at julho de 2014 (obtidos a partir da base de dados do Sisterleg-Titulao) constata-se
que no foram contabilizados os imveis titulados no total de R$ 334.000.268,28 e subsdios no
valor de R$ 270.336.328,02.
124.
Esse valor no contempla os ttulos emitidos para o municpio de Moju dos Campos
no Par, devido ausncia de dados do IFNP para esse municpio. A tabela 8 apresenta os
resultados desse cruzamento de dados
Tabela 8 Clculo do Subsdio (Valor de mercado Valor cobrado)
Ano
rea
titulada (ha)
Val or total
IFNP (R$)
Val or total Terra

Legal (R$)
Subs dio total

(R$)
2010
19.633,04
4.962.126,20
2.730.913,48
2.231.212,72
2011
33.532,61
11.342.014,31
2.942.341,96
8.399.672,35
2012
121.543,07
46.937.163,32
10.563.072,20
36.374.091,12
2013
230.685,40
139.398.141,33
27.998.756,10
111.399.385,23
2014
124.455,60
131.360.823,12
19.428,856,52
111.931.966,60
Total
529.849,72
334.000.268,28
63.663.940,26
270.336.328,02
Fonte: Cruzamento de dados efetuado pelo TCU (pea 98).
125.
As terras objeto do programa, a partir do registro nos cartrios, so passveis de
mensurao, possibilitando sua contabilizao, a fim de configurarem como patrimnio no
balano patrimonial da Unio. Devem ser apresentados pelo seu valor real e justo, cuja definio
: o valor pelo qual um ativo pode ser intercambiado ou um passivo pode ser liquidado entre
partes interessadas que atuam em condies independentes e isentas ou conhecedoras do
mercado, consoante Norma Contbil NBCT 16.10, aprovada pela Resoluo CFC 1.137/2008.
126.
Os diversos setores responsveis devem apurar o valor de mercado dos im veis
rurais com base no valor do metro quadrado e/ou hectare praticado na regio ou em outro critrio
e informar o setor de contabilidade para que se proceda ao devido lanamento pelo seu valor real
e justo. No obstante, o critrio adotado deve ser destacado em nota explicativa, conforme item
27, da NBCT 16.10. A no contabilizao desses imveis contraria o princpio da oportunidade
(art. 6 da Resoluo CFC 750/1993).
127.
Ao mesmo tempo, os imveis j transferidos, que podem reverter ao domnio da
Unio, em decorrncia de clusulas contratuais de reverso, nos termos do art. 18, da Lei
11.952/2009, devem ser registrados em contas especficas do ativo compensado, com indicao
dos beneficirios, em cumprimento ao disposto no art. 87, da Lei 4.320/1964.
128.
Alm disso, a Lei 11.952/2009 autoriza a alienao das terras da Amaznia Legal
utilizando-se ndices diferenciados para reduzir os preos para os requerentes ; este benefcio
deve ser considerado e evidenciado nas demonstraes contbeis da Unio, a fim de evidenciar a
renncia de receita, conforme Lei 10.180/2001, art. 15, inciso VII.
129.
O efeito real corresponde a distores nas demonstraes contbeis da Unio, nos
exerccios de 2010 a 2014, haja vista que deixou de registrar imveis rurais j titulados no valor
aproximado de R$ 334.000.268,28 e renncia de receitas no valor aproximado de
R$ 270.336.328,02, conforme levantamento apresentado na tabela 8.
28

130.
Tais distores impossibilitam que os registros e as demonstraes contbeis reflitam
o valor real dos bens, a verdadeira situao dos direitos e obrigaes, considerando os atos
potenciais que podem afetar a Administrao Pblica e as suas variaes patrimoniais, alm de
impossibilitar que o subsdio repassado ao particular pelo poder pblico proveniente de renncia
de receitas seja quantificado nos balancetes da Unio.
131.
Como efeito potencial aponta-se que, at o final do programa, as distores podem
alcanar o montante aproximado de R$ 61,7 bilhes (considerando o valor mdio da terra nua de
R$ 915,35/ha), se todo o patrimnio imobilirio, previsto para ser transferido, deixar de ser
contabilizado.
132.
Como causas para a irregularidade apontada destaca-se a omisso dos gestores do
Programa Terra Legal em efetuar o levantamento das informaes e os registros contbeis
pertinentes e a ausncia do estabelecimento de rotinas contbeis aplicveis a cada operao
realizada no Programa Terra Legal.
133.
Atribui-se a responsabilidade pela ocorrncia aos servidores que ocuparam, no
perodo auditado, os cargos de Chefe do Setor de contabilidade do Terra Legal, Coordenador
Geral de Contabilidade do Incra e Secretrio da Serfal, cujos elementos de responsabilizao
encontram-se no anexo 1.
134.
determinaes ao Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, com fundamento na Lei 8.443/92, art.
43, I; RITCU art. 250, II:
a) proceder aos registros contbeis das operaes do Programa Terra Legal em
consonncia com os artigos 6, 83, 87 e 94 e 107 da Lei 4.320/1964; art. 15, incisos
IV e VII da Lei 10.180/2001, art. 50, VI, da LRF; e art. 104 da Lei 4.320/1964, bem
como a Norma Contbil NBCT 16.10, aprovada pela Resoluo CFC 1.137/2008;
b) estabelecer rotinas contbeis aplicveis a cada operao realizada no Programa
Terra Legal, tais como:
b.1) registro do imvel pelo seu valor real e justo, consoante Norma Contbil NBCT
16.10, aprovada pela Resoluo CFC 1.137/2008;
b.2) registro em contas especficas do ativo compensado, com indicao dos
beneficirios, das transferncias de domnio, enquanto estiver pendente de
cumprimento de clusulas resolutivas, em cumprimento ao disposto no art. 87, da Lei
4.320/1964;
b.3) registro da renncia de receita, conforme art. 15, inciso VII, da Lei 10.180/2001.
135.
Tendo em vista o descumprimento grave de legislao apontados nos itens 122-128
deste relatrio, com fundamento na Lei 8.443/1992, art. 43, II; RITCU art. 250, IV, prope-se
promover a audincia dos responsveis identificados na matriz de responsabilizao (anexo 1).
136.
Encaminhar cpia do relatrio e da deliberao que vier a ser proferida Secretaria
do Tesouro Nacional (STN) para conhecimento e providncias que achar cabveis, haja vista ser
este rgo responsvel pela contabilidade da Unio.
II.8. Ausncia de critrios normatizados para a priorizao
georreferenciadas.
das reas a ser
137.
Constatou-se que no h critrios normatizados para a priorizao das reas a ser
georreferenciadas no mbito do Programa Terra Legal na Amaznia, desrespeitando o princpio
constitucional da impessoalidade.
138.
Para dar incio ao processo de titulao necessrio que as glebas estejam
certificadas e as peas tcnicas prontas (planta do imvel georrefere nciada e memorial
29

descritivo), ou seja, tudo se inicia com o georreferenciamento das reas. Nesse sentido devem
existir critrios de priorizao de reas a ser georreferenciadas, a fim de garantir que o interesse
pblico prevalea sobre o interesse particular.
139.
Segundo entrevista com o Secretrio da Serfal (pea 96), h critrios informais
usualmente adotados, que so: glebas que possuem um maior nmero potencial de beneficirios
e glebas com muitos conflitos mapeados ou potenciais e foram repassados aos coordenadores
regionais por meio das oficinas do PDCA (Plan, Do, Check, Act) e de e-mails internos.
140.
Em entrevista, os Coordenadores das regionais (pea 94) afirmaram que os critrios
no esto formalizados em documento, o que possibilita que cada regional escolha as reas a ser
georreferenciadas de acordo com interesses particulares.
141.
O Coordenador Regional do Programa no estado do Par informou que os critrios
utilizados so informais, como o de dar prioridade ao georreferenciamento em glebas que
possuem menos pendncias/conflitos e, portanto, mais cleres. J os Coordenadores Regionais
do Programa nos estados do Amap, Maranho, Mato Grosso, Rondnia e Tocantins afirmaram
que no h critrios definidos formalmente.
142.
No Maranho, o Coordenador Regional confirma e acrescenta que naquela regio os
georreferenciamentos comeam onde h mais glebas de at 4MF, por se tratar da maioria dos
casos e envolver a agricultura familiar, que o foco principal do programa.
143.
Alm disso, na anlise das informaes obtidas junto s Ouvidorias do TCU, CGU,
MPF e Agrria Federal (MDA), identificou-se um processo, ainda em anlise pela CGU, no
municpio de Humait-AM e outro, sendo investigado pelo MPF, no municpio de Vilhena-RO,
atinentes a possveis favorecimentos de reas georreferenciadas (pea 102).
144.
O efeito potencial decorrente da informalidade da priorizao analisada a
possibilidade de surgimento de irregularidades, como o favorecimento de regies, pessoas e/ou
grupos empresariais.
145.
Como causa da falha apontada cita-se a ausncia de procedimentos para estabelecer
controles internos e critrios formalizados de priorizao das reas a ser georreferenciadas nos
estados sob jurisdio do Programa Terra Legal Amaznia, com vistas a garantir o princpio da
impessoalidade, disposto no art. 37 da CF/88.
146.
Tendo em vista os fatos mencionados, prope-se que seja expedida a seguinte
determinao ao Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, com fundamento na Lei 8.443/1992,
art. 43, I; RITCU art. 250, II: proceder normatizao dos critrios para seleo das reas a ser
georreferenciadas pelo Programa Terra Legal, em respeito ao princpio constitucional da
impessoalidade.
II.9. Ausncia de controles inte rnos para impedir cadastramentos realizados por um
mesmo procurador para mais de 3 beneficirios e/ou para reas superiores a 15 mdulos
fiscais ou 1.500 hectares.
147.
No foram localizados controles internos formalizados para verificar se h
cadastramentos realizados por meio de procurao que no se enquadrem na Portaria MDA
37/2009.
148.
Ao limitar a atuao de inscrio por meio de procurao a um mximo de trs
requerimentos ou ao total de reas pleiteadas de 1.500 ha por procurador (art. 5 da Portaria
MDA 37/2009), o MDA criou regras para mitigar os riscos de que terceiros possam obter
vantagens dos menos favorecidos ou titular diversas reas em nome de laranjas fora dos
critrios do programa, contribuindo para reconcentrao de terras.
30

149.
Por meio das entrevistas com os gestores responsveis pelo Programa, restou
consignado que no h procedimentos estabelecidos para o controle de cadastramentos
realizados por meio de procurao. Somente o Chefe de Diviso do Estado do Acre alegou
realizar controle de procuradores por meio de planilha em excel, contudo tal controle se restringe
aos cadastros realizados apenas naquele estado, no sendo possvel averiguar se procuradores j
solicitaram cadastros em outras regies.
150.
O coordenador geral de regularizao fundiria da SRFA relatou que todos os
processos que possuem procurao so separados fisicamente, ou seja, o controle fsico, mas
informou tambm que cada regional efetua esse controle de uma forma diferente e que ainda no
existe uma planilha ou algo similar que consolide as informaes.
151.
No h no Sisterleg campo hbil para insero de dados de procurador,
impossibilitando o controle. Ademais, as anlises processuais permitiram observar in loco a
inexistncia de controle especfico quanto aos requerimentos realizados por procurao. Sendo
assim, no se pode afirmar que exista observncia ao art. 5 da Portaria MDA 37/2009. Ora, no
adianta ter regras, se no houver controles internos para garantir o seu cumprimento.
152.
Como efeito potencial da ausncia de controles internos relacionados aos
cadastramentos por meio de procurao aponta-se a utilizao do programa para obteno de
vantagens pessoais, ou a possibilidade de titular diversas reas em nome de laranjas,
desvirtuando os objetivos gerais do programa.
153.
Como causa aponta-se a ausncia de sistematizao e padronizao da informao e
de controles internos para cadastros efetuados por meio de procurao.
154.
art. 43, I; RITCU art. 250, II: sistematizar e padronizar a informao de cadastros efetuados por
meio de procurao, de forma que o sistema s aceite o mximo de trs requerimentos e/ou o
total de reas pleiteadas de 1.500 ha por procurador, em consonncia com o art. 5, da Portaria
MDA 37/2009.
II.10. Risco de fomento do mercado irregular de posse de terra devido ausncia de
inibio de emisso de Certificado de Cadastro de Imvel Rural (CCIR) para posseiros que
no tiveram processo de titulao concludo.
155.
Verificou-se na anlise processual que existe um mercado informal de
comercializao de posses em terras da Unio, cujas bases de comprovao dessa posse so
documentos precrios como por exemplo, o Certificado de Cadastro de Imvel Rural (CCIR).
156.
Por meio de consulta ao Sistema Nacional de Cadastro Rural (SNCR) de 67
processos selecionados mediante amostragem aleatria, com margem de erro de 10%, registrouse que 32,84% dos processos no concludos no possuem inibio de emisso de CCIR, o que
corresponde a 22 processos. Destaca-se que em virtude da metodologia utilizada possvel
extrapolar a amostra e ampliar as inferncias para o universo de 5.264 processos pendentes de
deferimento. A pesquisa ao SNCR foi realizada na data de 4/9/2014, com a base do SisterlegTitulao do mesmo dia.
157.
Nas entrevistas, os Coordenadores Regionais, bem como os Chefes de Diviso e das
equipes tcnicas nos estados do Amazonas, Amap, Acre, Maranho, Mato Grosso, Par,
Rondnia, Roraima e Tocantins informaram que o lanamento de inibio de emisso do CCIR
deve ser automtico quando da incluso do requerente no Sistema Nacional de Cadastro Rural.
Foi registrado, ainda, que a desinibio da referida emisso s poderia ser realizada por meio de
autorizao via sistema de servidor com senha especfica para tal.
31

158.
Apesar dos relatos dos gestores acerca do bloqueio de emisso do CCIR, as
observaes realizadas quando dos procedimentos de consulta ao SNCR contrariam as
alegaes, visto que se observou percentual expressivo de casos em que o CCIR no possua
inibio para processos antes do deferimento do pleito.
159.
Podem-se destacar como efeitos potenciais o fomento ao mercado informal de terras
na Amaznia e o estmulo a grilagem uma vez que a ausncia de inibio de emisso do CCIR
possibilita que os requerentes que ainda no fazem jus ao ttulo de domnio te nham acesso s
vantagens que s poderiam ser gozadas por legtimos detentores de propriedades rurais, como o
acesso a crditos rurais.
160.
Como causa cita-se a inexistncia de controles internos, a fim de verificar a efetiva
inibio do CCIR.
161.
art. 43, I; RITCU art. 250, II: instituir mecanismos de controle, com vistas inibio de emisso
do Certificado de Cadastro de Imvel Rural at que se conclua o processo de titulao do
32

III.
CONCLUSO
162.
Avaliou-se a conformidade da execuo do Programa Terra legal Amaznia em
todos os Estados da Amaznia Legal, de responsabilidade do MDA, do Incra e de credenciados,
compreendendo o perodo de incio do Programa (exerccio de 2009) at julho de 2014.
163.
Para cumprir os objetivos definidos para o presente trabalho, foram elaboradas nove
questes de auditoria, descritas na ntegra na matriz de planejamento (pea 95), relacionadas aos
seguintes processos de trabalho: i. Critrios de priorizao de atendimento aos beneficirios e de
georreferenciamento das reas; ii. Processo de aprovao das reas e de seleo dos beneficirios
a serem contemplados; iii. Instruo processual; iv. Estabelecimento de preos para as reas a
serem regularizadas; v. Processo de anlise e de deferimento de recursos; vi. Processo de
acompanhamento de clusulas resolutivas; vii. Processo de contabilizao dos atos e fatos
envolvidos nas operaes; viii. Cumprimento dos requisitos de transparncia; ix. Cumprimento
de objetivos gerais do Programa.
164.
A questo 8 relativa ao cumprimento dos requisitos de transparncia deixou de ser
respondida haja vista limitao, imposta pela legislao eleitoral (Instruo Normativa 6/2014)
que impossibilitou confirmar se as informaes estavam disponveis aos beneficirios no stio
eletrnico do MDA.
165.
Os principais resultados da anlise efetuada indicam, para a Questo 1, a falta de
critrios normatizados para a priorizao das reas a ser georreferenciadas (II.8).
166.
Quanto Questo 2, foram constatados 887 beneficirios (11%) que no atendem aos
requisitos do programa e 2.931 beneficirios (36,86%) que apresentam indcios de no
enquadramento no programa, alm de falhas formais em processos de titulao (II.2).
167.
Em relao Questo 3, observou-se a inexistncia de controles internos para
impedir cadastramentos realizados por um mesmo procurador para mais de 3 beneficirios e/ou
para reas superiores a 15 mdulos fiscais ou 1.500 hectares (II.9) ; o risco de fomento do
mercado irregular de posse de terra devido ausncia de inibio de emisso de Certificado de
Cadastro de Imvel Rural (CCIR) para posseiros que no tiveram processo de titulao
concludo (II.10).
168.
Como resposta Questo 4, verificou-se que o valor cobrado no Programa Terra
Legal na titulao de imveis rurais desproporcional ao valor pago pelo pblico alvo com o
mesmo perfil (assentados do Incra em relao aos titulados com reas entre 1 e 4 MF) e irrisrio
em relao ao valor de mercado para reas acima de 4 MF, bem como em relao aos valores
estabelecidos nas planilhas de preo referenciais (PPR) do Incra (II.3 e II.4).
169.
Na Questo 5, foi constatada a ausncia de procedimentos aps indeferimento dos
processos, tanto para a notificao dos requerentes, quanto para a retomada das reas (II.6).
170.
Na anlise da Questo 6, foi evidenciada a deficincia do acompanhamento do
cumprimento das clusulas resolutivas e ausncia de controle de pagamentos sem qualquer
providncia para retomada das terras em reas nas quais foi observado descumprimento dessas
clusulas (II.5).
171.
Em relao Questo 7, foi observada a ausncia, nos demonstrativos contbeis da
Unio, de registro das operaes com imveis rurais do Programa Terra Legal (II.7).
172.
Por fim, quanto Questo 9, avaliou-se que houve baixo cumprimento dos objetivos
propostos e baixo grau de obteno de resultados em comparao com as metas estabelecidas nas
normas pertinentes, alm de no estar sendo conferida funo social a imveis rurais da Unio,
(conforme a Constituio Federal em seus arts. 5, XXIII, e 186) na medida em que h
requerentes indevidamente titulados (II.1).
33

173.
Como consequncia desses achados, verificam-se os seguintes efeitos reais: a)
descumprimento da funo social de propriedades rurais da Unio; b) perda estimada em
R$ 69.002.473,42 referente ao valor de mercado dos imveis titulados em 887 processos com
irregularidades (excludos os beneficirios que se enquadram em mais de uma irregularidade); c)
distribuio do patrimnio pblico sem a devida contrapartida, em desamparo ao interesse
pblico; d) renncia de receita sem previso legal; e) ocupao irregular e em desconformidade
com os objetivos do programa de reas j tituladas ou indeferidas; f) impossibilidade de
responsabilizao por infraes relacionadas ao uso da terra, principalmente ambientais; g)
beneficirios que descumprem as clusulas sem sofrer as consequncias previstas nas leis; h)
distores nas demonstraes contbeis da Unio, nos exerccios de 2010 a 2014, pois deixou de
registrar imveis rurais j titulados e renncia de receitas; i) impossibilidade de que os registros e
as demonstraes contbeis reflitam o valor real dos bens; j) impossibilidade de avaliar o
subsdio repassado ao particular pelo poder pblico proveniente de renncia de receitas nos
balancetes da Unio.
174.
Como efeitos potenciais, destacam-se: a) reconcentrao fundiria, especulao
imobiliria e abertura desordenada da fronteira agrcola, alm do descontrole do desmatamento
na Amaznia Legal; b) perda estimada de R$ 233.623.168,16 decorrente do valor de mercado
dos 2.931 imveis titulados, caso confirmadas todas as irregularidades; c) inadimplncia devido
ausncia de rotinas para cobrana e acompanhamento dos pagamentos ; d) desconhecimento do
andamento do processo pelo requerente; e) impossibilidade de ser feita a reverso dos imveis
sem a cincia do indeferimento pelo requerente; e) impossibilidade de responsabilizao por
infraes relacionadas ao uso da terra, principalmente ambientais; f) deixar de contabilizar o
patrimnio imobilirio, previsto para ser transferido at o final do programa, no montante
aproximado de R$ 61,7 bilhes; g) favorecimento indevidos de regies, pessoas e/ou grupos
empresariais; h) utilizao do programa para obteno de vantagens pessoais; i) a possibilidade
de requerentes que ainda no fazem jus ao ttulo de domnio ter acesso s vantagens que s
poderiam ser gozadas por legtimos detentores de propriedades rurais, como o acesso a crditos
rurais.
175.
As principais causas se referem a falta de planejamento e sistematizao dos
trabalhos, para definio de objetivos estratgicos e operacionais e insuficincia de formalizao
e estabelecimento de metas do Programa Terra Legal; ausncia, inadequao e/ou falta de
acompanhamento de indicadores de desempenho do Pro grama; inrcia do Gestor em instituir
controles internos adequados para a verificao e cruzamentos de dados dos requerentes,
acompanhamento das clusulas resolutivas, instituio e acompanhamento de procedimentos de
retomada da terra nas hipteses necessrias e contabilizao devida do patrimnio gerido pelo
programa; instituio pela Portaria Serfal 1/2010 de ndices deflatores do valor-base da terra que
extrapolam a legislao pertinente.
176.
Os principais achados foram apresentados aos gestores que se manifestaram, por
meio de documento enviado por e-mail (pea 114). Algumas informaes foram incorporadas
neste relatrio, mas os argumentos no foram suficientes para elidir as falhas apontadas. A
anlise consta do anexo 5 - Anlise dos comentrios dos gestores.
177.
As principais deliberaes abrangem audincia de responsveis, propostas de
determinaes e recomendaes ao MDA.
178.
Espera-se que a implementao das medidas propostas melhore o desempenho da
poltica na consecuo de seu objetivo de regularizao fundiria das terras pblicas federais no
destinadas na Amaznia Legal, conferindo funo social a imveis rurais da Unio. So
esperados tambm benefcios financeiros estimados em R$ 69.002.473,42 referente ao valor da
terra indevidamente titulada.
34

IV.
PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO
179.
Ante o exposto, submete-se o presente relatrio considerao superior com as
seguintes propostas:
I.
Determinar, com fulcro no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992, combinado com art.
250, inciso II, do Regimento Interno do Tribunal de Contas da Unio, ao Ministrio do
Desenvolvimento Agrrio:
a) estabelecer rotinas e metas de acompanhamento das clusulas resolutivas,
conforme os artigos 15 a 18 da Lei 11.952/2009, os artigos 15 a 17 do Decreto 6.992/2009 e os
artigos 28, 32 a 36 da Portaria MDA 23/2010 (itens II.1 e II.5);
b) estabelecer e acompanhar indicadores adequados de desempenho do Programa, de
modo a conseguir medir e avaliar coerente e tempestivamente sua evoluo e realizar as
mudanas eventualmente necessrias a contento (item II.1);
c) elaborar planejamento contemplando objetivos estratgicos e planos de ao
operacional, formalizando procedimentos e metas exequveis para o Programa Terra Legal,
incluindo critrios para a definio das metas de georreferenciamento, titulao e vistorias ( item
II.1);
d) estabelecer controles internos destinados a promover o intercmbio e o
cruzamento de dados com outros agentes governamentais, especificamente das seguintes bases:
SIM e SISOB; SNCR; RAIS; SIR/SIPRA; CPF/Receita Federal; CAR/MMA e Estados; e
Cadastro de Trabalho escravo Ministrio do Trabalho, de modo a viabilizar o cumprimento da
Lei 11.952/2009; da Portaria MDA 23/2010; e da Portaria MDA 37/2009 (item II.2);
e) alterar seus normativos, de modo a estabelecer procedimento de vistoria prvia
dos imveis a serem titulados, nos casos em que o beneficirio tiver ocupao integral fora do
estabelecimento ou outro indcio de no explorao direta do imvel, conforme exemplos
constantes das Tabelas 2 e 3 (item II.2);
f) suspender os ttulos listados nas peas 107 e 117, respeitados o direito ao
contraditrio e a ampla defesa, adotando as providncias necessrias para a reverso dos im veis
correspondentes para o patrimnio da Unio para sua posterior destinao pelo Programa Terra
Legal (item II.2);
g) verificar os casos quantificados na Tabela 2, anulando os ttulos correspondentes
no caso de confirmada a irregularidade (relao de processos na pea 118), ou suspendendo o
processo de regularizao, se for o caso, e procedendo reverso dos imveis correspondentes
para o patrimnio da Unio para sua posterior destinao pelo Programa Terra Legal (item II.2);
h) exigir o Cadastro Ambiental Rural (CAR) como condio para a titulao do
imvel rural pleiteado, nos termos do art. 15, I a III, da Lei 11.952/2009 c/c art. 29 da Lei
12.651/2012 (item II.2);
i) apurar as responsabilidades dos servidores e dos titulados do programa nos
processos em que forem confirmadas as irregularidades apontadas (item II.2);
j) estabelecer controles internos destinados a comprovar efetivamente que a
ocupao anterior a 1/12/2004 e a garantir que os laudos de vistorias sejam elaborados com
todas as informaes necessrias (item II.2);
k) rever os critrios para estabelecimento de valores de terras no mbito do Programa
Terra Legal, de modo a no cobrar valores irrisrios em comparao s planilhas de preos
referenciais (PPR) do Incra e aos valores cobrados pela reforma agrria, em consonncia com o
artigo 37 da CF/88; Lei 11.952/2009, artigos 11 e 12; Decreto 6.992/2009, artigos. 18 e 19 (item
II.3);
35

l) rever os critrios para estabelecimento de valores de terras no mbito do Programa
Terra Legal de modo a no cobrar valores irrisrios em comparao s planilhas de preos
referenciais (PPR) do Incra e ao preo de mercado, para reas maiores que 4 MF, em
consonncia com o artigo 37 da CF/88; Lei 11.952/2009, artigo 12; Decreto 6.992/2009, artigo
19 (item II.4);
m) estabelecer rotinas e metas de acompanhamento e controle dos pagamentos dos
ttulos de domnio expedidos, em conformidade com os arts. 15, V e 17, da Lei 11.952/2009 c/c
art. 15, V 20 do Decreto 6.992/2009 c/c art. 32, V da Portaria MDA 23/2010 c/c clusulas sexta e
stima de todos os ttulos do Programa (item II.5);
n) adotar procedimentos para comunicao do indeferimento dos processos aos
requerentes do Programa Terra Legal, em consonncia com o artigo 26 da Portaria MDA
23/2010 e o artigo 26, 4 da Lei 9.784/1999 (item II.6);
o) estabelecer mecanismos de controles dos prazos de recursos, a fim de se cumprir o
rito processual com o trnsito em julgado do pleito (item II.6);
p) padronizar e sistematizar os motivos de indeferimento de modo a ressaltar a
ocorrncia de casos graves como crimes ambientais e falsificaes para grilagem de terras (item
II.6);
q) estabelecer rotina de acompanhamento e envio dos casos de indeferimento ao
MPF e PF, com vistas a possibilitar a instaurao do devido processo criminal nos casos em
que se aplicar (item II.6);
r) estabelecer procedimentos de reverso de terras nos casos de indeferimento,
conforme o artigo 26 da Portaria MDA 23/2010 (item II.6);
s) proceder aos registros contbeis das operaes do Programa Terra Legal em
consonncia com os artigos 6, 83, 87 e 94 e 107 da Lei 4.320/1964; art. 15, incisos IV e VII da
Lei 10.180/2001, art. 50, VI, da LRF; e art. 104 da Lei 4.320/1964, bem como a Norma Contbil
NBCT 16.10, aprovada pela Resoluo CFC 1.137/2008 (item II.7);
t) estabelecer rotinas contbeis aplicveis a cada operao realizada no Programa
Terra Legal, tais como (item II.7):
t.1) registro do imvel pelo seu valor real e justo, consoante Norma Contbil NBCT
16.10, aprovada pela Resoluo CFC 1.137/2008;
t.2) registro em contas especficas do ativo compensado, com indicao dos
beneficirios, das transferncias de domnio, enquanto estiver pendente de
cumprimento de clusulas resolutivas, em cumprimento ao disposto no art. 87, da Lei
4.320/1964;
t.3) registro da renncia de receita, conforme art. 15, inciso VII, da Lei 10.180/2001;
u) proceder normatizao dos critrios para seleo das reas a serem
georreferenciadas pelo Programa Terra Legal em consonncia com o artigo 37 da CF/88 (item
II.8);
v) sistematizar e padronizar a informao de cadastros efetuados por meio de
procurao, de forma que o sistema s aceite o mximo de trs requerimentos e/ou o total de
reas pleiteadas de 1.500 ha por procurador, em consonncia com o art. 5, da Portaria MDA
37/2009 (item II.9);
w) instituir mecanismos de controle com vistas inibio de emisso do Certificado
de Cadastro de Imvel Rural at que se conclua o processo de titulao do Programa Terra Legal
(item II.10);
36

x) encaminhar ao Tribunal de contas da Unio, no prazo de 90 dias, plano de ao
contendo o cronograma de adoo das medidas necessrias implementao das determinaes
e recomendaes constantes dos itens I e II, com definio dos responsveis, prazos e atividades
acerca das medidas a serem tomadas;
II.
Recomendar, com fulcro no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992, combinado com art.
250, inciso III, do Regimento Interno do Tribunal de Contas da Unio ao Ministrio do
Desenvolvimento Agrrio:
a) avaliar o processo de contratao e acompanhamento operacional e de resultados
dos servios de georreferenciamento, com vistas a tornar as reas abrangidas pelo programa
aptas titulao, compatibilizando os servios de georreferenciamento com as metas de titulao
(item II.1); e
b) adotar medidas cabveis para definir e especificar o livro fundirio exigido na
Portaria MDA 23/2010, art. 29 3, preferencialmente no modo eletrnico (item II.2);
c) avaliar, em conjunto com o MMA, a convenincia e a oportunidade da integrao
das bases do CAR e do Terra Legal, com vistas a facilitar a emisso do CAR para os t itulados do
programa Terra Legal (item II.2).
III.
Determinar Secretaria de Controle Externo no Amazonas:
III.1
Promover a audincia com fulcro no art. 43, inc. II, da Lei 8.443/1992, combinado
com o art. 250, inciso IV, do Regimento Interno do Tribunal de Contas da Unio dos
responsveis abaixo qualificados:
a) Sr. Carlos Mrio Guedes de Guedes, CPF 606.955.950-91, Secretrio da Serfal no
perodo de 16/4/2009 a 16/6/2011, pelas ocorrncias:
a.1) deixar de exercer o dever legal de vigilncia e controle sobre o modus operandi
de seus subordinados, quando deveria exercer o controle visando a mxima eficcia, eficincia e
efetividade do Programa, contribuindo para omisso na instituio de controles internos
destinados a promover o intercmbio e o cruzamento de dados com outros agentes
governamentais, fato este que ocasionou a titulao de 887 imveis rurais, com valor de
mercado de R$ 69.002.473,42, em nome de requerentes que no se adequavam ao perfil
estabelecido nos arts. 2 e 5 da Lei 11.952/2009 c/c arts. 2, 5, 6, 21, II, IV, V e 22 da Portaria
MDA 23/2010 c/c art. 2 da Portaria MDA 37/2009, contrariando, tambm, o art. 37 da CF/1998,
notadamente o Princpio da Moralidade (item II.2);
a.2) expedir a Portaria Serfal 1/2010 com ndices deflatores que e xtrapolaram os
ditames da Lei 11.952/2009, artigos 11 e 12, e do Decreto 6.992/2009, artigos. 18 e 19,
permitindo a cobrana de valores irrisrios pela alienao de patrimnio da Unio (entre 1 e 4
MF), ao invs de estabelecer ndices que permitissem trata mento isonmico entre pblicos-alvo
semelhantes, possibilitou a cobrana pela terra no mbito do programa de preos que chegaram a
menos de 2% dos preos cobrados pelo Incra de assentados da reforma agrria. Tais ndices
incidiram sobre os menores valores constantes da PPR, resultando em preos finais que variaram
entre 7% e 30% dos valores iniciais, indo bem alm da proposta da Lei 11.952/2009 e seu
regulamento (item II.3);
a.3) expedir a Portaria Serfal 1/2010 com ndices deflatores que extrapolaram os
ditames da Lei 11.952/2009, artigos 11 e 12, e do Decreto 6.992/2009, artigos. 18 e 19,
permitindo a cobrana de valores irrisrios pela alienao de patrimnio da Unio (maiores que
4 MF), ao invs de estabelecer ndices que mantivesse os preos mais prximos do valor de
mercado e da PPR, atendo-se s finalidades da legislao pertinente, o que possibilitou a
cobrana pela terra no mbito do programa de preos que chegaram a menos de 10% do valor de
mercado em diversos municpios. Tais ndices incidiram sobre os menores valores constantes da
37

PPR, resultando em preos finais que, nos casos crticos, mantm-se at o mximo de 15% do
valor-base da PPR e em apenas oito municpios observou-se que permaneceram acima da metade
do valor-base, variando entre 50% e 68% (item II.4);
a.4) deixar de exercer o dever legal de vigilncia e controle sobre as atividades do
Chefe do Setor de contabilidade do programa Terra Legal, que no contabilizou as operaes
com imveis rurais do Programa Terra Legal, propiciando distores nas demonstraes
contbeis da Unio, nos exerccios de 2010 a 2014, pois deixou de registrar imveis rurais j
titulados no valor aproximado de R$ 334.000.268,28 e renncia de receitas no valor aproximado
de R$ 270.336.328,02, contrariando o princpio da oportunidade, art. 6 da Resoluo CFC
750/1993; os arts. 6, 83, 87 e 94 e 104 da Lei 4.320/1964; art. 15, incisos IV, VI e VII da Lei
10.180/2001; art. 50, VI, da LRF; o Manual de Contabilidade do Setor Pblico (MCASP), parte
II, aprovado pela Portaria STN 437/2012; e a Norma Contbil NBCT 16.10, aprovada pela
Resoluo CFC 1.137/2008 (item II.7);
b) Sr. Srgio Roberto Lopes, CPF 523.873.569-34, Secretrio da Serfal desde
16/2/2012, pelas ocorrncias:
b.1) deixar de exercer o dever legal de vigilncia e controle sob o modus operandi de
seus subordinados, quando deveria exercer o controle visando mxima eficcia, eficincia e
efetividade do Programa, contribuindo para omisso na instituio de controles internos
destinados a promover o intercmbio e o cruzamento de dados com outros agentes
governamentais, fato que ocasionou a titulao de 887 imveis rurais, com valor de mercado de
R$ 69.002.473,42, em nome de requerentes que no se adequavam ao perfil estabelecido nos
arts. 2 e 5 da Lei 11.952/2009 c/c arts. 2, 5, 6, 21, II, IV, V e 22 da Portaria MDA 23/2010
c/c art. 2 da Portaria MDA 37/2009, contrariando, tambm, o Artigo 37 da CF/1998,
notadamente o princpio da moralidade (item II.2);
b.2) deixar em vigncia a Portaria Serfal 1/2010 com ndices deflatores que
extrapolaram os ditames da Lei 11.952/2009, art. 12 e o Decreto 6.992/2009, art. 19, permitindo
a cobrana de valores irrisrios pela alienao de patrimnio da Unio (entre 1 e 4 MF), ao invs
de corrigi- la, alterando esses ndices de modo a permitir tratamento isonmico entre pblicosalvo semelhantes (assentamentos do Incra e Programa Terra Legal) (item II.3);
b.3) deixar em vigncia a Portaria Serfal 1/2010 com ndices deflatores que
extrapolaram os ditames da Lei 11.952/2009, art. 12 e o Decreto 6.992/2009, art. 19, permitindo
a cobrana de valores irrisrios pela alienao de patrimnio da Unio (maiores que 4 MF), ao
invs de corrigi- la, alterando esses ndices de modo a manter os preos mais prximos do valor
de mercado e da PPR e se ater s finalidades da legislao pertinente (item II.4);
b.4) deixar de exercer o dever legal de vigilncia e controle sobre as atividades do
Chefe do Setor de contabilidade do programa Terra Legal, que no contabilizou as operaes
com imveis rurais do Programa Terra Legal, propiciando distores nas demonstraes
contbeis da Unio, nos exerccios de 2010 a 2014, pois deixou de registrar imveis rurais j
titulados no valor aproximado de R$ 334.000.268,28 e renncia de receitas no valor aproximado
de R$ 270.336.328,02, contrariando o Princpio da Oportunidade, art. 6 da Resoluo CFC
750/1993; os arts. 6, 83, 87 e 94 e 104 da Lei 4.320/1964; art. 15, incisos IV, VI e VII da Lei
10.180/2001; art. 50, VI, da LRF; o Manual de Contabilidade do Setor Pblico (MCASP), parte
II, aprovado pela Portaria STN 437/2012; e a Norma Contbil NBCT 16.10, aprovada pela
Resoluo CFC 1.137/2008 (item II.7);
c) Sr. Jos Dumont Teixeira, CPF 895.813.851-34, Coordenador Geral de
Regularizao Fundiria, desde 21/8/2009, por deixar de instituir mecanismos de controles
internos destinados a promover o intercmbio e o cruzamento de dados com outros agentes
governamentais, especificamente das seguintes bases: Sisterleg Titulao; SIM e SISOB; SIR e
38

SIPRA/Incra; e DAP/MDA; quando deveria implementar controles internos com vistas a
viabilizar o cumprimento da Lei 11.952/2009; da Portaria MDA 23/2010; e da Portaria MDA
37/2009. Ao deixar de instituir mecanismos de controles internos e promover o intercmbio e o
cruzamento de dados com outros agentes governamentais, os gestores propiciaram a titulao de
887 imveis rurais, com valor de mercado de R$ 69.002.473,42, em nome de requerentes que
no se adequavam ao perfil estabelecido nos arts. 2 e 5 da Lei 11.952/2009 c/c arts. 2, 5, 6,
21 II, IV, V e 22 da Portaria MDA 23/2010 c/c art. 2 da Portaria MDA 37/2009 (Item II.2).
d) os Coordenadores Gerais de Contabilidade do Incra: Edinar Ferreira Arajo, CPF
093.880.013-20, no perodo de 1/1/2009 a 14/10/2011; Vincius Ferreira de Arajo, CPF
322.833.774-04, de 17/10/2011 a 14/10/2013; e Francisco Jos Nascimento, CPF 068.104.54268, desde 15/10/2013, por no adotar providncias com vistas a efetuar os registros contbeis
relativos s operaes com imveis rurais do Programa Terra Legal, haja vista que todas as
unidades gestoras criadas para execuo do Programa Terra Legal esto subordinadas ao rgo
22201 Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra), propiciando distores
nas demonstraes contbeis da Unio, nos exerccios de 2010 a 2014, pois deixou de registrar
imveis rurais j titulados no valor aproximado de R$ 334.000.268,28 e renncia de receitas no
valor aproximado de R$ 270.336.328,02, contrariando o princpio da oportunidade, art. 6 da
Resoluo CFC 750/1993; os arts. 6, 83, 87 e 94 e 104 da Lei 4.320/1964; art. 15, incisos IV, VI
e VII da Lei 10.180/2001; art. 50, VI, da LRF; o Manual de Contabilidade do Setor Pblico
(MCASP), parte II, aprovado pela Portaria STN 437/2012; e a Norma Contbil NBCT 16.10,
aprovada pela Resoluo CFC 1.137/2008 (Item II.7).
e) os Chefes do Setor de Contabilidade do Programa Terra Legal: Fredson Ferreira
Gomes, CPF 494.854.741-72, no perodo de 25/6/2009 a 7/2/2011; e Luiz Cludio de Oliveira
Castro, CPF 313.542.461-87, desde 8/2/2011, por no adotar providncias com vistas a efetuar
os registros contbeis relativos s operaes com imveis rurais do Programa Terra Legal,
propiciando distores nas demonstraes contbeis da Unio, nos exerccios de 2010 a 2014,
pois deixou de registrar imveis rurais j titulados no valor aproximado de R$ 334.000.268,28 e
renncia de receitas no valor aproximado de R$ 270.336.328,02, contrariando o princpio da
oportunidade, art. 6 da Resoluo CFC 750/1993; os arts. 6, 83, 87 e 94 e 104 da Lei
4.320/1964; art. 15, incisos IV, VI e VII da Lei 10.180/2001; art. 50, VI, da LRF; o Manual de
Contabilidade do Setor Pblico (MCASP), parte II, aprovado pela Portaria STN 437/2012; e a
Norma Contbil NBCT 16.10, aprovada pela Resoluo CFC 1.137/2008 (Item II.7).
III.2.
Constituir processo apartado para realizao das audincias propostas no subitem
III.1, em conformidade com o artigo 24, da Resoluo TCU 175/2005.
IV.
Determinar Secretaria de Controle Externo da Agricultura e do Meio Ambiente
(SecexAmb) que monitore, em processo especfico, o cumprimento das determinaes e
recomendaes.
V.
Determinar Segecex que, em conjunto com a Secex Ambiental e com a Secretaria
de Solues de Tecnologia da Informao STI, disponibilize o Relatrio, Voto e Acrdo, bem
como o Relatrio da Unidade Tcnica que integra os autos, na pgina do Tribunal na Internet,
com acesso pblico;
VI.
Encaminhar, para conhecimento e adoo de providncias cabveis, cpia do
relatrio e da deliberao que vier a ser proferida ao M inistrio do Planejamento Oramento e
Gesto, Secretaria do Tesouro Nacional; Casa Civil da Presidncia da Repblica e a
Procuradoria da Repblica no Estado do Amazonas.
VII.
Dar cincia do Acrdo que vier a ser prolatado, bem como do Voto e do Relatrio
que o fundamentam, alm do Relatrio da Unidade Tcnica: as Comisses do Senado Federal:
Comisso de Agricultura e Reforma Agrria (CRA) e Comisso de Meio Ambiente, Defesa do
39

Consumidor e Fiscalizao e Controle (CMA); da Cmara Federal: Comisso de Agricultura,
Pecuria, Abastecimento e Desenvolvimento Rural (CAPADR) e Comisso de Meio Ambiente e
Desenvolvimento Sustentvel (CMADS); ao Ministrio do Desenvolvimento Agrrio.
VIII.
Apensar os autos ao processo de monitoramento a ser autuado pela SecexAmb.

Manaus, 14 de novembro de 2014
Assinado eletronicamente
Ana Maria Lima dos Santos
AUFC Matrcula 7673-2
Coordenadora
Lcia de Ftima Ribeiro Magalhes
Tiago Modesto Carneiro Costa
Junnius Marques Arifa
Luiz Felipe dos Santos Bringel
Vyrginia da Cruz Rodrigues
TFCE Matrcula 9815-9
40

41

ANEXOS DO RELATRIO.
ANEXO 1 - MATRIZ DE RESPONSABILIZAO
TC 015.859/2014-2
Fiscalis 402/2014
RGO/ENTIDADE: Secretaria Extraordinria de Regularizao Fundiria na Amaznia Legal (Serfal/MDA) do Ministrio do Desenvolvimento
Agrrio (MDA).
OBJETIVO: Avaliar a conformidade da execuo do Programa Terra legal Amaznia em todos os Estados da Amaznia Legal, de responsabilidade
do Incra e do MDA compreendendo o perodo de incio do Programa (exerccio de 2009) at julho de 2014.
NEXO DE
PERODO DE CONDUTA
ACHADO
RESPONSVEIS
CULPABILIDADE
CAUSALIDADE
EXERCCIO
A2. Existncia de
887
(11%)
beneficirios que
no atendem aos
requisitos
do
programa, e 2.931
(36,86%)
beneficirios que
apresentam
indcios de no
enquadramento no
programa, alm de
falhas formais em
processos
de
titulao.
a) Jos Dumont Teixeira (CPF Desde 21/8/ 2009

895.813.851-34), Coordenador
Geral
de
Regularizao
Fundiria.
Deixar de instituir mecanis mos de

controles internos destinados a
promover o
intercmbio e o
cruzamento de dados com outros
agentes
governamentais,
especificamente das seguintes bases:
Sisterleg Titulao; SIM e SISOB;
SIR e SIPRA/Incra; e DAP/MDA;
quando deveria imp lementar controles
internos com vistas a viabilizar o
cumprimento da Lei 11.952/2009; da
Portaria MDA 23/ 2010; e da Portaria
MDA 37/2009.
Ao deixar de instituir
mecan ismos de controles
internos e promover o
intercmbio e o cruzamento
de dados com outros
agentes governamentais os
gestores propiciaram que
887 imveis rurais, com
valor de mercado de
R$ 69.002.473,42, fossem
titulados em nome de
requerentes que no se
adequavam
ao
perfil
estabelecido nos arts. 2 e 5
da Lei 11.952/2009 c/c arts.
2, 5, 6, 21 e 22 da
Portaria M DA 23/ 2010 c/c
art. 2 da Portaria M DA
37/ 2009.
No possvel afirmar que

houve boa-f do responsvel.
razovel afirmar que era
possvel ao responsvel ter
conscincia da omisso que
incorreu, em especial porque
algumas bases so do prprio
MDA. Em face do exposto, de
se concluir que a conduta do
responsvel culpvel, ou seja,
reprovveis, razo pela qual ele
deve ser ouvido em audincia a
fim de avaliar se merece ser
apenado com a aplicao de
pena de multa.
42

ACHADO
RESPONSVEIS
PERODO DE CONDUTA
EXERCCIO
b) Carlos Mrio Guedes de b)

perodo
de
Guedes, CPF 606.955.950-91, 16/ 4/2009
a
Secretrio da Serfal no
16/ 6/2011;
c)
desde
c) Srgio Roberto Lopes, CPF 16/ 2/2012;
523.873.569-34, Secretrio da
Serfal;
Deixar de exercer o dever legal de

vigilncia e controle sob o modus
operandi de seus subordinados,
quando deveria exercer o controle
visando a mxima eficcia, eficincia
e efetividade do Programa.
NEXO DE
CAUSALIDADE
Ao deixarem de exercer a
vigilncia e controle sob
seus
subordinados
possibilitaram a o misso na
instituio de controles
internos
destinados
a
promover o intercmb io e o
cruzamento de dados com
outros
agentes
governamentais, fato este
que ocasionou a titulao de
887 imveis rurais, com
valor de mercado de R$
69.002.473,42, em no me de
requerentes que no se
adequavam
ao
perfil
estabelecido nos arts. 2 e 5
da Lei 11.952/2009 c/c arts.
2, 5, 6, 21 e 22 da
Portaria M DA 23/ 2010 c/c
art. 2 da Portaria M DA
37/ 2009.
CULPABILIDADE
possvel aos responsveis terem
incorreram, u ma vez que, como
dirigentes
mximos
do
Programa, a eles cabia o dever
de vigilncia e controle sob seus
subordinados. Em face do
exposto, de se concluir que as
condutas dos responsveis so
culpveis, ou seja, reprovveis,
razo pela qual eles devem ser
ouvidos em audincia, a fim de
avaliar
se
merecem
ser
apenados com a aplicao de
pena de multa.
43

PERODO DE CONDUTA
EXERCCIO
ACHADO
RESPONSVEIS
A3 - Valor cobrado
no Programa Terra
Legal na titulao
de imveis rurais
desproporcional ao
valor pago em
projetos
de
assentamento
do
Incra, co m mes mo
perfil de pblico
alvo, bem co mo em
relao aos valores
estabelecidos nas
planilhas de preo
referenciais (PPR)
do Incra (acima de
1 mdulo fiscal e
abaixo
de
4
mdulos fiscais).
a) Carlos Mrio Guedes de 16/ 4/2009

Guedes (CPF 606.955.950- 16/ 6/2011
91), Secretrio Ext raordinrio
de Regularizao Fundiria da
Amaznia Legal
a Exped ir a Portaria Serfal 1/ 2010 com

ndices deflatores que extrapolaram os
ditames da Lei 11.952/2009, art. 11 e
12, e do Decreto 6.992/2009, art. 19,
permit indo a cobrana de valores
irrisrios pela alienao de patrimnio
da Unio (entre 1 e 4 MF), ao invs de
estabelecer ndices que permit issem
tratamento isonmico entre pblicos alvo semelhantes (assentamentos do
Incra e Programa Terra Legal) e se
ativessem s finalidades da legislao
pertinente.
NEXO DE
CAUSALIDADE
A expedio da Portaria
Serfal 1/ 2010 nos termos
em que vigora possibilitou
a cobrana pela terra, no
mb ito do programa, de
valores que chegaram a
menos de 2% dos preos
cobrados pelo Incra de
assentados
da reforma
agrria.
Tais
ndices,
incidiram sobre os menores
valores constantes da PPR,
resultando em preos finais
que variaram entre 7% e
30% dos valores iniciais,
indo bem alm da proposta
da Lei 11.952/2009 e seu
regulamento.
CULPABILIDADE
Apesar de o ato praticado estar
fundamentado em metodologia
prvia, razovel afirmar que
era possvel ao responsvel ter
conscincia dos efeitos ilcitos
que os ndices propostos na
portaria causariam. razovel
afirmar que era exig vel do
responsvel conduta diversa
daquela que ele adotou,
consideradas as circunstncias
que o cercavam, pois deveria
ter estabelecido ndices mais
condizentes com a legislao,
uma vez que havia parmetros
para melhor se balizar (os
preos da terra na reforma
agrria e os valores-base da
PPR).
Em face do exposto, de se
concluir que a conduta do
responsvel culpvel, razo
pela qual deve ser ouvido em
audincia, a fim de avaliar se
merece ser apenado com a
aplicao de pena de mu lta.
44

ACHADO
RESPONSVEIS
PERODO DE CONDUTA
EXERCCIO
b) Srgio Roberto Lopes (CPF Desde 16/2/ 2012

523.873.569-34), Secretrio
Extraordinrio
de
Regularizao Fundiria da
Amaznia Legal
Deixar v igorar a Portaria Serfal 1/2010

com
ndices
deflatores
que
extrapolaram os ditames da Lei
11.952/2009, art. 12 e o Decreto
6.992/2009, art. 19, permitindo a
cobrana de valores irrisrios pela
alienao de patrimnio da Un io
(entre 1 e 4 MF), ao invs de corrigi-la,
alterando esses ndices de modo a
permit ir tratamento isonmico entre
pblicos-alvo
semelhantes
(assentamentos do Incra e Programa
Terra Legal) e se ater s finalidades da
legislao pertinente.
NEXO DE
CAUSALIDADE
A vigncia da Portaria
Serfal 1/ 2010 nos termos
atuais
possibilitou
a
cobrana pela terra, no
mb ito do programa, de
valores que chegaram a
menos de 2% dos valores
pelo Incra de assentados da
reforma
agrria.
Tais
ndices, incidiram sobre os
menores valores constantes
da PPR, resultando em
preos finais que variaram
entre 7% e 30% dos valores
iniciais, indo bem alm da
proposta
da
Lei
11.952/2009
e
seu
regulamento.
CULPABILIDADE
afirmar que era exigvel da
que o cercavam, pois deveria
ter estabelecido ndices mais
para melhor se balizar (os
preos da terra na reforma
agrria e os valores-base da
PPR).
audincia a fim de avaliar se
45

PERODO DE CONDUTA
EXERCCIO
ACHADO
RESPONSVEIS
A4
Valo r
cobrado
no
Programa
Terra
Legal na titulao
de imveis rurais
desproporcional ao
valor de mercado,
com mes mo perfil
de pblico alvo
(imveis acima de
4 MF), bem co mo
em relao aos
valores
estabelecidos nas
planilhas de preo
referenciais (PPR)
do Incra.
a) Carlos Mrio Guedes de 16/ 4/2009

Guedes (CPF 606.955.950- 16/ 6/2011
91), Secretrio Ext raordinrio
de Regularizao Fundiria da
Amaznia Legal
a Exped ir a Portaria Serfal 1/2010 co m

ndices deflatores que extrapolaram os
ditames da Lei 11.952/ 2009, art. 12 e
o Decreto 6.992/2009, art. 19,
permit indo a cobrana de valores
irrisrios pela alienao de patrimnio
da Unio (maiores que 4 MF), ao
invs de estabelecer ndices que
mantivesse os preos mais prximos
do valor de mercado e da PPR,
atendo-se s finalidades da legislao
pertinente.
NEXO DE
CAUSALIDADE
CULPABILIDADE
A expedio da Portaria
Serfal 1/2010 nos termos
em que vigora possibilitou a
cobrana pela terra no
mb ito do programa de
preos que chegaram a
menos de 10% do valor de
mercado
em
diversos
municpios. Tais ndices,
que, nos casos crticos,
mantem-se at o mximo de
15% do valor-base da PPR
e
em
apenas
oito
municpios observou-se que
permaneceram acima da
metade
do
valor-base,
variando entre 50% e 68%.

que o cercavam, pois deveria ter
estabelecido
ndices
mais
para melhor se balizar (o valor
de mercado e os valores-base da
PPR).
46

ACHADO
RESPONSVEIS
PERODO DE CONDUTA
EXERCCIO
b) Srgio Roberto Lopes (CPF Desde 16/2/ 2012

523.873.569-34),
Secretrio
Extraordinrio
de
Amaznia Legal
Deixar vigorar a Portaria Serfal

1/2010 co m ndices deflatores que
extrapolaram os ditames da Lei
11.952/2009, art. 12 e o Decreto
6.992/2009, art. 19, permit indo a
cobrana de valores irrisrios pela
alienao de patrimn io da Un io
(maio res que 4 MF), ao invs de
corrig i-la, alterando esses ndices de
modo a manter os preos mais
prximos do valor de mercado e da
PPR e se ater s finalidades da
legislao pertinente.
NEXO DE
CAUSALIDADE
CULPABILIDADE
A vigncia da Portaria
Serfal 1/2010 nos termos
atuais
possibilitou
a
cobrana pela terra no
mb ito do programa de
preos que chegaram a
menos de 10% do valor de
mercado
em
diversos
municpios. Tais ndices,
que, nos casos crticos,
mantem-se at o mximo de
15% do valor-base da PPR
e
em
apenas
oito
municpios observou-se que
permaneceram acima da
metade
do
valor-base,
variando entre 50% e 68%.

que o cercavam, pois deveria ter
estabelecido
ndices
mais
para melhor se balizar (o valor
de mercado e os valores-base da
PPR).
47

ACHADO
A7. Ausncia de
registro
das
operaes
com
imveis rurais do
Programa
Terra
Legal
nos
demonstrativos
contbeis
da
Unio.
RESPONSVEIS
PERODO DE CONDUTA
EXERCCIO
a) Edinar Ferreira Arajo, CPF

a) de 1/ 1/2009 a No adotar providncias com vistas a
093.880.013-20, Coordenador
14/ 10/ 2011;
efetuar os registros contbeis relativos
Geral de Contabilidade do
s operaes com imveis rurais do
Incra;
Programa Terra Legal, haja v ista que
b) Vin cius Ferreira de Arajo, b) de 17/10/ 2011 a todas as unidades gestoras criadas para
CPF
322.833.774-04, 14/ 10/ 2013;
execuo do Programa Terra Legal
Coordenador
Geral
de
esto subordinadas ao rgo 22201
Contabilidade do Incra;
Instituto Nacional de Colonizao e
c) Francisco Jos Nascimento, c)
desde Reforma Agrria (Incra).
CPF
068.104.542-68, 15/ 10/ 2013.
Coordenador
Geral
de
Contabilidade do Incra.
NEXO DE
CAUSALIDADE
A omisso em tomar
providncias junto com o
Chefe
do
Setor
de
contabilidade do
Terra
Legal que permit issem a
contabilizao
das
operaes com imveis
rurais do Programa Terra
Legal, propiciou distores
nas
demonstraes
contbeis da Unio, nos
exerccios de 2010 a 2014,
pois deixou de registrar
imveis rurais j titulados
no valor apro ximado de
R$ 334.000.268,28
e
renncia de receitas no
valor
apro ximado
de
R$ 270.336.328,02.
CULPABILIDADE
exig vel
dos
responsveis
conduta diversa daquela que
eles adotaram, consideradas as
circunstncias que o cercavam,
pois deveriam ter to mado
providncias no sentido de que
todas as operaes com imveis
rurais do Programa Terra Legal
fossem contabilizadas,
em
consonncia com a legislao
vigente.
reprovvel, razo pela qual ele
pena de multa.
48

ACHADO
RESPONSVEIS
PERODO DE CONDUTA
EXERCCIO
d) Fredson Ferreira Go mes, d) de 25/6/2009 a

CPF 494.854.741-72, Chefe 7/2/2011;
do Setor de contabilidade do
Terra Legal;
e) Luiz Cludio de Oliveira e) desde 8/2/2011;
Castro, CPF 313.542.461-87,
Chefe
do
Setor
de
contabilidade do Terra Legal.
No adotar providncias com vistas a

efetuar os registros contbeis relativos
s operaes com imveis rurais do
NEXO DE
CAUSALIDADE
A omisso em tomar
providncias junto com o
Coordenador
Geral de
Contabilidade do Incra que
permit issem
a
contabilizao
das
operaes com imveis
Legal, propiciou distores
nas
demonstraes
contbeis da Unio, nos
exerccios de 2010 a 2014,
pois deixou de registrar
imveis rurais j titulados
no valor apro ximado de
R$ 334.000.268,28
e
valor
apro ximado
de
R$ 270.336.328,02.
CULPABILIDADE
exig vel
dos
responsveis
conduta diversa daquela que
eles adotaram, consideradas as
circunstncias que o cercavam,
pois deveriam ter to mado
providncias no sentido de que
todas as operaes com imveis
rurais do Programa Terra Legal
fossem contabilizadas,
em
consonncia com a legislao
vigente.
reprovvel, razo pela qual ele
pena de multa.
49

ACHADO
f) Carlos Mrio Guedes de f)

perodo
de
Guedes, CPF 606.955.950-91, 16/ 4/2009
a
Secretrio da Serfal;
16/ 6/2011;
g)
desde
g) Srg io Roberto Lopes, CPF 16/ 2/2012;
523.873.569-34, Secretrio da
Serfal.
Equi pe:
NEXO DE
CAUSALIDADE
PERODO DE CONDUTA
EXERCCIO
RESPONSVEIS
Matrcula
Lotao
Ana Maria Lima dos Santos
7673-2
SECEX-AM
Lu iz Felipe dos Santos Bringel
10179-6
SECEX-AM
10219-9
SECEX-AM
9822-1
SecexA mb
10188-5
SECEX-AP
9429-3
SECEX-AP
Deixar de exercer o dever legal de

vigilncia e controle sob o modus
operandi de seus subordinados,
quando deveria exercer o controle
visando a mxima eficcia, eficincia
e efetividade do Programa.
Ao deixarem de exercer a
vigilncia e controle das
atividades do Chefe do
Setor de contabilidade do
Terra Legal no impediu a
omisso dele em tomar
providncias
que
permit issem
a
contabilizao
das
operaes com imveis
Legal,
propiciando
distores
nas
demonstraes contbeis da
Unio, nos exerccios de
2010 a 2014, pois deixou de
registrar imveis rurais j
titulados
no
valor
aproximado
de
R$ 334.000.268,28
e
valor
apro ximado
de
R$ 270.336.328,02.
CULPABILIDADE
houve boa-f dos responsveis.
possvel aos responsveis terem
incorreram, uma vez que como
dirigentes
mximos
do
Programa, a eles cabia o dever
de vigilncia e controle sob seus
subordinados. Em face do
exposto, de se concluir que as
condutas dos responsveis so
culpveis, ou seja, reprovveis,
razo pela qual eles devem ser
ouvidos em audincia, a fim de
avaliar
se
merecem
ser
apenados com a aplicao de
pena de multa.
Supervisor
Elienai Monteiro dos Santos
AUFC Matr. 3068-6
Secex-AM
50

ANEXO 2 MATRIZ DE ACHADOS
TC 015.859/2014-2
Fiscalis 402/2014
RGO/ ENTIDADE: Secretaria Extraord inria de Regularizao Fundiria na A maznia Legal (Serfal/MDA) do M inistrio d o Desenvolvimento Agrrio (MDA).
OBJETIVO: Avaliar a conformidade da execuo do Programa Terra legal Amaznia em todos os Estados da Amaznia Legal, de resp onsabilidade do Incra, do MDA e de
credenciados, compreendendo o perodo de incio do Programa (exerccio de 2009) at julho de 2014.
PROBLEMA: O Programa Terra Legal A maznia v isa regularizar a ocupao de 67,4 milhes de hectares de terras pblicas, um p atrimn io estimado em R$ 61,7 b ilhes, com
mais de 150 mil famlias rurais beneficirias. Essa regularizao, alm de proporcionar segurana jurdica aos posseiros, pos sibilita diversos ganhos como a identificao de
crimes ambientais, acesso a programas de financiamento, desenvolvimento econmico, au mento na arrecadao de impo stos, dentre outros. Levantamento realizado pela
Secretaria de Controle Externo do Amazonas constatou que, decorridos mais de cinco anos do incio do programa, houve baixo re ndimento operacional, alm de o nvel dos
controles internos aplicados nas operaes do programa mostrarem-se insuficientes para garantir sua conformidade com os normat ivos
A1. Baixo cumprimento dos objetivos e das metas operacionais do Programa Terra Legal.
Situao encontrada Objeto
Crit rios
Evidncias e anlises
Causas
1. Constata-se que, das oito
aes previstas nos PPA
2008-2011 e 2012-2015,
somente trs atingiram
mais
de
50%
de
cumprimento, co m as
demais
mantendo-se
abaixo de 15%, de acordo
com os dados fornecidos
pela Serfal.
1.1
Anexo
do
PPA
2008-2011;
1.2
Anexo
do
PPA
2012-2015;
1.3
Ofcio
202/2014Serfal/MDA;
1.1
Lei
11.952/2009:
Dispe sobre a
regularizao
fundiria
das
ocupaes
incidentes em terras
situadas em reas da
Unio, no mbito da
Amaznia Legal;
1.2
Plano
Plurianual 20082011
(Lei
11.653/2008):
Insere a atuao do
Programa
Terra
Legal nas metas do
objetivo 0138, a
saber, Conhecer a
efetiva distribuio,
concentrao,
regime de domnio,
posse e uso da terra,
1.1 Em relao s metas do PPA

2008-2011:
- Ao 8378 - rea total para
diagnstico: meta de 23.033.320 ha
e
geocadastrados,
at
2011,
11.872.639 ha (51,55% da meta,
grau considerado satisfatrio pela
Serfal).
- Ao 4426 - rea georreferenciada:
meta de 22.426.588 ha entre 2010 e
2011. Atingido 1.849.303 ha, grau
de cumprimento considerado baixo
pelo prprio titular da Serfal
(8,25%).
- Ao 2110: meta de emit ir, at
2011, pouco mais de 127.017 t tulos
de regularizao. Foram emitidos
1.171 t tulos (0,92% da meta),
resultado considerado baixo pela
Serfal.
1.2 Em relao ao PPA 2012-2015:
- Meta: georreferenciar 28 milhes
1.1
Baixa
execuo
dos
contratos
de
georreferenciamen
to at 2012, que
atingiu
apenas
30% ou houve a
desistncia
das
empresas;
1.2
Falta
de
planejamento
e
sistematizao dos
trabalhos,
para
definio
de
objetivos
estratgicos
e
operacionais
e
insuficincia
de
formalizao
e
estabelecimento
de
metas
do
Programa
Terra
Efeitos
Encaminhame nto
Efeito Real:
Descumprimento da funo
social
de
propriedades
rurais da Un io.
1. Tendo em vista os
fatos
mencionados,
prope-se que sejam
expedidas:
1.1
a
seguinte
recomendao
ao
Ministrio
do
Desenvolvimento
Agrrio, co m fundamento
no RITCU art. 250, III:
Avaliar os procedimentos
de
contratao
e
acompanhamento
operacional
e
de
resultados dos servios de
georreferenciamento,
com v istas a tornar as
reas abrangidas pelo
programa
aptas
titulao,
compatibilizando
os
servios
de
georreferenciamento com
Efeitos
Potenciais:
Reconcentrao
fundiria,
especulao
imobiliria
e
abertura
desordenada da
fronteira
agrcola,
alm
do descontrole
do
desmatamento
na
Amaznia
Legal.
51

Crit rios
Evidncias e anlises
Causas
bem co mo assegurar
a gesto fundiria
nas terras pblicas e
incorporar as terras
federais reforma
agrria;
1.3
Plano
Plurianual 20122015
(Lei
12.593/2012):
Insere a atuao do
Programa
Terra
Legal nas metas do
objetivo
0419
(anexo da lei, DOU
de 19/1/2012, p.
297), a saber,
2. No foram cu mp ridos os
objetivos
estabelecidos,
como a destinao das
terras
pblicas
e
a
preservao
contra os
riscos de reconcentrao
fundiria, de especulao
imobiliria
e
abertura
desordenada da fronteira
agrcola.
2.1. Ofcio
202/2014Serfal/MDA;
2.2.
Relatrio de
gesto Incra
2012;
2.3. Pea de
2.1
Constituio
Federal, art. 1, II
a IV: Elenca a
cidadania,
a
dignidade da pessoa
humana e os valores
sociais do trabalho e
da livre in iciativa
como fundamentos
da
Repblica
de hectares de terras pblicas na

Amaznia
Legal,
dos
quais
23.902.102 ha foram concludos
(85,36%), grau considerado elevado
pela Serfal.
- Meta: identificar, cadastrar e
georreferenciar
104
mil
estabelecimentos agropecurios e
domiclios, dos quais foram feitos
68.712 (66,07%), grau considerado
satisfatrio pela Serfal.
- Meta: regularizao fundiria de
11,2 milhes de ha de terras pblicas
federais e estaduais, dos quais foram
feitos 1.480.568 ha (13,22%), grau
considerado baixo pela Serfal.
- Meta: p ro mover a regularizao e a
ratificao de 20 mil t tulos de
posses em faixa de fronteira, dos
quais foram emitidos 509 (2,55%),
grau considerado baixo pela Serfal.
- Meta: regularizao fundiria de
11,2 milhes de ha de terras pblicas
federais e estaduais na Amaznia
Legal, dos quais foram feitos
1.516.718 ha (13,54%), grau
considerado baixo pela Serfal.
2. Consoante a Constituio Federal,
artigo 5, XXIII, e artigo 186, a
propriedade rural deve cumprir sua
funo social. Ou seja, no basta ao
Estado brasileiro possuir terras, deve
conhec-las e dar a elas u ma
destinao, da mesma forma que se
exige do particu lar.
Por isso, existem as clusulas
resolutivas dos ttulos de domnio
Efeitos
Legal;
1.3
Falta
de
critrios para a
definio
das
metas
de
georreferenciamen
to, titulao e
vistorias;
2.1. Ausncia de
metas
e
apresentao
de
resultados
de
avaliao
das
clusulas
resolutivas
e
med idas
corretivas;
Encaminhame nto
as metas de titulao;
1.2 e 1.3 a seguinte

determinao
ao
Ministrio
do
Desenvolvimento
no art. 43, I, da Lei
8.443/1992, c/c art. 250,
II, do RITCU: Elaborar
planejamento
contemplando objetivos
estratgicos e planos de
ao
operacional,
formalizando
procedimentos e metas
exequveis
para
o
Programa Terra Legal,
incluindo critrios para a
definio das metas de
georreferenciamento,
titulao e vistorias;
2. Tendo em vista os
fatos
mencionados,
prope-se que sejam
expedidas as seguintes
determinaes
ao
Ministrio
do
Desenvolvimento
no art. 43 da Lei
8.443/1992, c/c art. art.
52

Crit rios
Evidncias e anlises
Causas
divulgao
do Programa
Terra Legal.
Federativa
do
Brasil;
2.2
Constituio
Federal, art. 3:
Exp ressa
os
objetivos
fundamentais
da
Repblica, os quais,
por isso mesmo,
devem nortear a
elaborao
e
execuo
das
polticas pblicas:
construir
uma
sociedade
livre,
justa e solidria;
2.3
Constituio
Federal, arts. 5,
XXIII,
e
186:
Determina que a
propriedade
deve
atender sua funo
social, expressando
os requisitos que
devem ser reunidos
para
esse
atendimento.
2.4 Exposio de
moti vos da Lei
11.952/2009: Elenca
os
objetivos
pretendidos com a
elaborao
e
execuo
do
Programa
Terra
Legal A maznia.
expedidos pelo programa, que

servem para garantir a consecuo
verdadeira dos objetivos para os
quais foi criado.
Contudo, conforme apurado neste
trabalho (Achado 5), no realizado
o acompanhamento dessas clusulas
resolutivas, tampouco so tomadas
providncias para reverso das reas
ocupadas
irregularmente
ao
patrimnio da Unio (Achados 5 e
6).
A ausncia desses procedimentos
pode acarretar a permanncia de
pessoas que no fazem uso da terra
na forma prevista pela Lei
11.952/2009 e pelo artigo 186 da
CF/ 88.
Efeitos
2.2.
Ausncia,
inadequao e/ou
falta
de
acompanhamento
de indicadores de
desempenho
do
Programa.
Encaminhame nto
250, II, do RITCU:
2.1 estabelecer rotinas e
metas
de
acompanhamento
das
clusulas
resolutivas
conforme os artigos 15 a
18 da Lei 11.952/2009, os
artigos 15 a 17 do
Decreto 6.992/2009 e os
artigos 32 a 36 da
Portaria MDA 23/ 2010.
2.2
estabelecer
e
acompanhar indicadores
adequados
de
desempenho
do
Programa, de modo a
conseguir medir e avaliar
coerente
e
tempestivamente
sua
evoluo e realizar as
mudanas eventualmente
necessrias.
3.
Encaminhar,
para
conhecimento e adoo
de providncias cabveis,
cpia do relatrio e da
deliberao que vier a ser
proferida ao MPOG e
Casa Civil da Presidncia
da Repblica.
53

A2. Existncia de 887 beneficirios (11%) que no atendem aos requisitos do programa e 2.931 beneficirios (36,86%) que apresentam
indcios de no enquadrame nto no programa, alm de falhas formais em processos de titulao.
Crit rios
Evidncias e anlises
Causas
Efeitos
Encaminhame nto
1. Fo ram encontrados 887
(11%
do
total
de
titulaes) processos, j
exclu dos os casos que se
enquadram em mais de
uma ocorrncia, em que os
beneficirios (requerente
e/ou
cnjuge)
no
preenchem os requisitos do
programa, dentre os quais:
1.1. 16 casos de titulao
de cnjuges;
1.2. 46 casos em que o
titulado faleceu antes da
titulao;
titulado e/ou seu cnjuge
foram beneficiados em
programas de reforma
agrria;
titulado
detm
cargo/emprego pblico e
obtm maior parte da renda
fora do estabelecimento
agropecurio;
titulado
possua outro
imvel rural antes de ser
titulado
registrado
no
SNCR.
1. Lista de
beneficirios
do Programa
Terra Legal,
constante do
sistema
Sisterleg;
1.1. Art. 5 II da
Lei 11.952/2009 c/c
Art. 5, II da
Portaria
MDA
23/2010: Definem
que o ocupante e
seu cnjuge no
podem possuir outro
imvel no territrio
nacional;
1.2. Artigo 37 da
CF/1998: Princpio
da
Moralidade
probe a titulao de
falecidos;
1.3. Art. 5, V, da
Lei 11.952/2009 c/c
art. 5, V, da
Portaria
MDA
23/2010: probe que
cnjuge
ou
companheiro
tenham
sido
beneficirios
da
Reforma
Agrria,
salvo se relacionarse rea rural cuja
dimenso do imvel
seja igual ou inferior
frao mnima de
parcelamento
do
municpio;
1.4.
Art.
6,
pargrafo nico, I
1.1. Foram localizados 16 processos

em que o titular e seu cnjuge foram
titulados
com imveis
rurais
distintos, fato vedado pelo art. 5, II,
da Lei 11.952/ 2009 c/c art. 5, II, da
1.2. Os dados do Sisterleg-Titulao
foram cru zados com o banco de
dados do Sisob, identificando-se 46
casos de ttulos em nome de pessoas
que foram declaradas mortas em
mo mento anterior titulao,
contrariando
o
princpio
da
moralidade.
1.3. Foram localizadas ainda 645
ocorrncias em que o titulado e/ou
seu
cnjuge
estavam
co mo
assentados por programas de
reforma agrria, prtica vedada pelo
art. 5, V, da Lei 11.952/2009 c/c
art. 5, V, da Portaria M DA 23/2010.
1.4 Foram localizados tambm 5
casos de servidores pblicos, cujo
valor bruto de produo (VPB)
informado na DAP menor que o
registrado na RAIS, ind icando que a
renda
do
beneficirio
predominantemente oriunda de
salrio e no de atividade econmica
do
prprio
imvel
rural,
contrariando o disposto no art. 6,
pargrafo nico, I da Portaria MDA
23/ 2010. Cabe observar que o
procedimento relativo a esse exame
1. Inrcia do
Gestor
em
instituir
controles
internos
destinados
a
promover
o
intercmbio e o
cruzamento de
dados
com
outros agentes
governamentais,
especificamente
das
seguintes
bases:
1.1.
Sisterleg
Titulao;
1.2.
SIM
e
SISOB;
1.3.
SIR
e
SIPRA/Incra; e
1.4. DAP/MDA.
Efeito Real:
Perda
estimadao em
R$
69.002.473,43
referente
ao
valor
de
mercado dos
imveis
titulados
em
887 processos
com
irregularidades
(excludos os
beneficirios
que
se
enquadram em
mais de uma
irregularidade)
.
1. Tendo em v ista os fatos

mencionados,
prope-se
que sejam expedidas as
seguintes determinaes ao
Ministrio
do
Desenvolvimento Agrrio,
com fundamento no art. 43,
I, da Lei 8.443/ 1992, c/c
art. 250, II, do RITCU:
1.1. estabelea controles
internos
destinados
a
promover o intercmbio e o
outros
agentes
governamentais,
especificamente
das
seguintes bases: SIM e
SISOB; SNCR; RAIS;
SIR/SIPRA; CPF/ Receita
Federal; CA R/MMA ; e
Cadastro
de
Trabalho
Escravo do Ministrio do
Trabalho, de modo a
viabilizar o cu mprimento
da Lei 11.952/2009; da
Portaria MDA 23/2010; e
da Portaria M DA 37/ 2009;
1.2. suspenda os ttulos
identificados, verificando
os casos de irregularidade
apontados nas Peas 87 e
107,
adotando
as
providncias
necessrias
para a reverso dos imveis
54

Crit rios
Evidncias e anlises
Causas
Efeitos
Encaminhame nto
2. Foram identificados
2.931 processos (36,86%
do total de titulaes),
exclu dos beneficirios que
se enquadram em mais de
uma ocorrncia, em que os
beneficirios (requerente
e/ou cnjuge) apresentam
2. Lista de
beneficirios
do Programa
Terra Legal,
constante do
sistema
Sisterleg.
da Portari a MDA
23/2010: determina
que a renda familiar
deve
ser
predominantemente
originada
de
atividades
econmicas
vinculadas
ao
prprio
estabelecimento
(imvel rural), no
caso de servidores
pblicos.
poderia indicar mais casos, devido

ao elevado nmero de casos em que
o campo VPB na DAP encontravase igual a zero, o que significa que o
particular no in formou o valor de
sua produo.
2.1; 2.2; 2.3 e 2.4

Art. 5, III e IV da
lei 11.952/2009 c/c
5,
III e
IV
Portaria
MDA
23/2010: determina
o domn io direto e a
explorao
direta
2.1; 2.2; 2.3 e 2.4 A execuo de

atividade econmica d iversa da
rural, por parte dos beneficirios,
impacta
na
capacidade
da
explorao direta, redu zindo a
produtividade do cultivo efetivo de
suas propriedades, apresentando
fortes indcios de terem sidos
correspondentes para o
patrimnio da Unio para
sua posterior destinao
pelo Programa Terra Legal;
1.3.
apure
as
responsabilidades
dos
servidores e dos titulados
do programa nos processos
em que forem confirmadas
as
irregularidades
apontadas.
Tendo em vista as perdas
estimadas, bem como o
descumprimento da Lei
11.952/2009; da Portaria
MDA 23/2010; e da
Portaria MDA 37/2009,
II, da Lei 8.443/1992, c/c
art. 250, IV, do RITCU,
prope-se
tambm
promover a audincia dos
responsveis identificados
na
matriz
de
responsabilizao (Anexo
1).
2. Inrcia do
Gestor em:
2.1.
instituir
controles
internos
destinados
a
promover
o
intercmbio e o
2.
Efeito
potencial
perda estimada
de
R$
233.623.168,16
decorrente do
valor
de
mercado dos

mencionados,
prope-se
Ministrio
do
I, da Lei 8.443/ 92, c/c art.
55

Crit rios
Evidncias e anlises
Causas
Efeitos
Encaminhame nto
indcios
de
no
enquadramentos
aos
requisitos do programa,
dentre os quais (a soma dos
nmeros abaixo ser maior
que o apresentado acima,
pois, conforme dito o
mes mo beneficirio pode
incorrer e m mais de uma
ocorrncia):
2.1. 860 titulados com
emprego/ cargo pblico;
2.2. 1.290 titulados que
detm emprego/cargo em
empresa privada;
2.3. 309 Scios de empresa
no agrcola;
2.4. 611 casos de titulados
que declararam RFB
residncia fora do Estado
em que foram t itulados;
2.5 79 casos em que o
titulado servidor pblico
e no informou o valor
bruto de produo (VPB);
2.6 535 casos em que o
titulado
possua outro
imvel rural.
(atividade
econmica exercida
em imvel rural,
praticada
diretamente
pelo
ocupante com o
auxlio
de seus
familiares, ou com a
ajuda de terceiros,
ainda
que
assalariados).
2.5
Art.
6,
pargrafo nico, I
da Portari a MDA
23/2010: determina
que a renda familiar
deve
ser
predominantemente
originada
de
atividades
econmicas
vinculadas
ao
prprio
estabelecimento
(imvel rural), no
caso de servidores
pblicos.
2.6. art. 5 II da
Lei 11.952/2009 c/c
Art. 5, II da
Portaria
MDA
23/2010: Definem
que o ocupante e
seu cnjuge no
podem possuir outro
imvel no territrio
titulados em desconformidade com o

art. 5, III e IV da Lei 11.952/ 2009
c/c art. 5, III e IV, da Portaria MDA
23/ 2010.
Outro forte indcio de irregularidade
so os beneficirios que no residem
no estado em que foi titulado o
imvel,
conforme
endereo
constante na base de dados da
Receita Federal do Brasil (RFB).
Cabe ressaltar que o cadastro da
RFB atualizado anualmente na
declarao de imposto de renda ou
de isento PF, sendo, sendo que a
distncia fsica do imvel rural
titulado tende a inviabilizar a sua
explorao direta, a manuteno de
sua produtividade, bem co mo a sua
manuteno
e
recuperao
amb iental.
Tais indcios podem ser confirmados
por visitas de campo exploratrias
realizadas durante a fase de
execuo de auditoria. Foram
realizadas visitas a 64 propriedades.
Em 13 no foi possvel realizar o
procedimento de observao direta,
uma vez que no se localizou o
titulado e a propriedade estava
trancada; em 4 casos as propriedades
foram alienadas, inobstante clusula
de inalienabilidade contida no ttulo
de domn io (clusula quarta dos
ttulos de domnio ), reduzindo a 47 o
universo observado diretamente.
Desse total foram observadas
cruzamento de
dados
com
outros agentes
governamentais,
especificamente
das
seguintes
bases:
2.1.1. SIAPE;
2.1.2.RAIS/M ini
strio
do
Trabalho;
2.1.3.
Sistema
CNPJ/ RFB;
2.1.4.
Sistema
CPF/RFB.
2.1.5.
Sistema
DAP/MDA
2.1.6.
SNCR/Incra;
2.904 imveis
titulados, caso
confirmadas
todas
as
irregularidades
.
2.2.
instituir
procedimento de
vistoria prvia
dos
imveis,
qualquer
que
seja
seu
tamanho,
nos
casos em que
forem
constatados
indcios
de
irregularidade
decorrentes de
cruzamentos de
bases de dados,
bem co mo a
250, II, do RITCU:

internos
destinados
a
outros
agentes
governamentais,
especificamente
das
seguintes bases: SIAPE;
RAIS/M inistrio
do
Trabalho;
Sistema
CNPJ/ RFB;
Sistema
CPF/RFB, DAP/MDA e
SNCR/Incra de modo a
viabilizar o cu mprimento
do art. 5, III e IV, da Lei
11.952/2009 c/c art. 5, III
e IV, da Portaria MDA
23/ 2010; art. 6, pargrafo
nico, I, da Portaria MDA
23/ 2010; e art. 5, II, da Lei
11.952/2009 c/c art. 5, II,
da Portaria M DA 23/ 2010;
2.2. altere seus normativos
internos, de modo a
estabelecer procedimento
de vistoria prvia dos
imveis a serem titulados,
nos casos em que o
beneficirio tiver ocupao
integral
fora
do
estabelecimento ou outro
indcio de no explorao
direta do imvel;
2.3. verifique os casos
apontados na Pea 88,
56

Crit rios
Evidncias e anlises
Causas
Efeitos
Encaminhame nto
nacional;
irregularidades
em 21
casos
(44,68%), e conforme in formaes
prestadas por pessoas interpostas
e/ou residentes nas proximidades, 8
casos (17,02%) podem ser atribudos
a causas impeditivas de titulao
(cuja irregularidade se deu em poca
anterior titulao); nos outros 13
casos (27,66%) as irregularidades
remetem a perodo posterior
titulao, consistindo, assim, em
descumprimento
das
clusulas
resolutivas, contrariando o art. 5, III
e IV, da Lei 11.952/ 2009 c/c art. 5,
III e IV, Portaria M DA 23/2010.
2.5. Cabe observar, ainda, que o
procedimento
relativo
ao
cruzamento do DAP com o RAIS
apresentou 79 casos em que o
campo valor bruto de produo VPB
na DAP encontrava-se igual a zero,
impedindo aferir se a renda do
beneficirio predominantemente
atividade econmica do prprio
imvel rural e no do servio
pblico, nos termos do art. 6,
pargrafo nico, I da Portaria MDA
23/ 2010.
2.6. Aps realiza r cru zamento dos
CPF dos titulados e de seus
respectivos cnjuges com o SNCR,
foram identificados 754 casos em
que o titulado e/ou seu cnjuge
possua registro no SNCR, sendo o
cdigo diferente do cdigo do
imvel alvo de titulao no mbito
reviso
dos
procedimentos
administrativos
adotados nesses
casos.
anulando
os
ttulos
correspondentes no caso de
confirmada
a
irregularidade,
ou
suspendendo o processo de
regularizao, se for o caso,
e procedendo reverso
dos
imveis
correspondentes para o
patrimnio da Unio para
sua posterior destinao
pelo Programa Terra Legal;
2.4.
apure
as
responsabilidades
dos
servidores e dos titulados
do programa nos processos
em que forem confirmadas
as
irregularidades
apontadas.
57

Crit rios
Evidncias e anlises
Causas
Efeitos
Encaminhame nto
3. Foram identificadas as
seguintes falhas formais
que prejudicam o controle
e a qualidade das titulaes
do Programa Terra Legal:
titulado no declarou os
dados do cnjuge;
titulado possui cnjuge
diferente do declarado;
3.3. 6.922 casos em que o
titulado no realizou o
cadastro
no
Cadastro
Ambiental Rural;
titulado consta com nome
diferente no cadastro da
Receita Federal e no
SNCR;
3.5.
7
requerentes
constando na lista de
exploradores de trabalho
escravo do MTE.
3. Lista de
beneficirios
do Programa
Terra Legal,
constante do
sistema
Sisterleg.
3.1 e 3.2. Caput do

art. 5 da Lei
11.952/2009
c/c
arts. 21, II, IV, V, e
22 da Portaria
MDA 23 de 2010
c/c Art. 2 da
Portaria
MDA
37/2009: Estabelece
as condies para
ser beneficirio do
Programa
Terra
Legal.
3.3. Art. 15, I a III
da Lei 11.952/2009
c/c art. 29 da Lei
12.651/2012:
Condiciona
a
manuteno
do
beneficirio
manuteno
e/ou
recuperao
das
condies
amb ientais
do
imvel;
3.4. Art. 5 da Lei
do
Programa.
Contudo,
por
limitaes do banco de dados do
SNCR no foi possvel identificar se
a aquisio do segundo imvel rural
se deu em mo mento anterior ou
posterior titulao do Programa
Terra Legal, revelando assim u m
indcio de descumprimento do art.
5, II, da Lei 11.952/2009 c/c art. 5,
II, da Portaria M DA 23/2010.
3.1. e 3.2. A no declarao do
cnjuge ou a sua declarao
inadequada impossibilita o controle
do
gestor,
propiciando
o
descumprimento do disposto no
caput do art. 5 da Lei 11.952/ 2009
art. 22, II, IV, V c/c art. 22 da
Portaria MDA 23 de 2010 c/c Art. 2
da Portaria M DA 37/ 2009.
3.3. A falta de inscrio no CA R
impossibilita a verificao das
condicionantes
ambientais
do
programa estabelecidas pelo art. 15,
I a III, da Lei 11.952/2009 c/c art. 29
da Lei 12.651/2012.
3.4. Diferenas entre o nome do
beneficirio no Sisterleg e na RFB
impossibilitam o cu mprimento dos
citados normativos, dificultando
controles como cruzamentos de
dados por exemp lo, destinados a
coibir a entrada de beneficirios no
definidos no art. 5 da Lei
11.952/2009.
3.5. A existncia de casos de
beneficirios constantes no cadastro
3. Inrcia do
Gestor em:
3.1.
instituir
controles
internos
destinados
a
promover
o
intercmbio e o
cruzamento de
dados
com
outros agentes
governamentais,
especificamente
das
seguintes
bases: 3.1.1 e
3.1.2. e 3.1.4.
CPF/Receita
Federal; 3.1.3.
CAR/MMA
e
Base
dos
Estados;
3.1.5. cadastro
de empregadores
de trabalhadores
em
condies
anlogas
a
Efeito
potencial :
Ocorrncia de
titulaes
indevidas
e
descumprimen
to de clusulas
resolutivas,
que obrigariam
o gestor a
proceder
o
cancelamento
dos ttulos e a
retomada das
propriedades
para
o
patrimnio da
Unio,
provocando
atrasos
na
execuo
do
programa
e,
consequentem
ente,
baixos
ndices
de
obteno
de

mencionados,
prope-se
Ministrio
do
I, da Lei 8.443/ 1992 c/c art.
250. II, do RITCU:
internos
destinados
a
outros
agentes
governamentais,
especificamente
das
seguintes
bases:
CPF/Receita
Federal;
CAR/MMA e base dos
Estados; e cadastro de
empregadores
de
trabalhadores em condies
anlogas a escravo do
MTE, de modo a cumprir
os seguintes normat ivos:
Caput do art. 5 da Lei
58

Crit rios
Evidncias e anlises
Causas
Efeitos
Encaminhame nto
11.952/2009: Define
o
perfil
do
beneficirio
do
Programa
Terra
Legal.
3.5. Art. 18, 2 da
Portaria
MDA
23/2010: estabelece
a
proibio
de
beneficirios
constantes
no
cadastro
de
empregadores
de
trabalhadores
em
condies anlogas
a escravo.
de empregadores de trabalhadores
em condies anlogas a escravo do
MTE sugere que o procedimento
no
vem
sendo
realizado,
impossibilitando o cumprimento do
art. 5 da Lei 11.952/ 2009 c/c art.
18, 2, da Portaria MDA 23/ 2010.
escravo
do
MTE;
3.2.
instituir
procedimento de
vistoria prvia
dos
imveis,
qualquer
que
seja
seu
tamanho,
nos
casos em que
forem
constatados
indcios
de
irregularidade
decorrentes
desses
cruzamentos de
bases de dados,
bem co mo a
reviso
dos
procedimentos
administrativos
adotados nesses
casos;
3.3. fragilidade
na
instruo
processual
relativa
comprovao da
ocupao
anterior
a
1/12/2004
e
laudos
de
vistorias
nos
imveis maio res
que 4 mdulos
resultados.
11.952/2009 c/c arts. 21, II,

IV, V, e 22 da Portaria
MDA 23 de 2010 c/c Art.
2 da Portaria MDA
37/ 2009; art. 15, I a III, da
Lei 11.952/ 2009 c/c art. 29
da Lei 12.651/2012; e art.
18, 2, da Portaria MDA
23/ 2010;
3.2 exija o cadastro no
CAR co mo condio para a
titulao do imvel rural
pleiteado, nos termos do
art. 15, I a III, da Lei
11.952/2009 c/c art. 29 da
Lei 12.651/2012.
internos
destinados
a
comprovar
efet ivamente
que a ocupao anterior a
1/12/2004 e realizar laudos
de vistorias devidamente
preenchidos (acima de 4
mdulos fiscais).
3.4. Expedir a seguinte
recomendao
ao
Ministrio
do
com
fundamento
no
RITCU art. 250, III:
que adote as medidas
cabveis
a definir
e
especificar o livro fundirio
exig ido na Portaria MDA
23/ 2010, art. 29, 3,
59

Crit rios
Evidncias e anlises
Causas
Efeitos
Encaminhame nto
fiscais;
3.4. ausncia de
definio
do
liv ro fundirio.
preferencialmente no modo
eletrnico
A3. Valor cobrado no Programa Terra Legal na titulao de imveis rurais desproporcional ao valor pago em projetos de assenta mento
do Incra, com mesmo perfil de pblico alvo, be m como e m relao aos valores estabelecidos nas planilhas de preo referenciais (PPR) do
Incra (acima de 1 mdulo fiscal e abaixo de 4 mdulos fiscais).
Crit rios
Evidncias e anlises
Causas
Efeitos
Encaminhame nto
1. O Programa Terra
Legal, de 2009 a ju lho de
2014, cobrou pela terra,
nos municp ios dos estados
AC, AM, AP, PA e RO
(listados no Anexo I da
anlise deste achado),
valores
irrisrios
se
comparados aos preos
praticados em situaes
semelhantes,
com
variaes que chegam a
menos de 2% do preo da
terra
cobrados
nos
assentamentos da reforma
agrria.
1.1
Ofcio
75/Incra/DD
de 5/9/2014;
1.2 Base de
dados
do
SisterlegTitulao;
1.3
Resultado do
cruzamento
de
dados
entre
os
valores
cobrados
pelo
Terra
Legal e os
valores
cobrados dos
beneficirios
da reforma
agrria em
reas
prximas;
1.1.
Constituio
Federal, arts. 5,
caput e 37, caput:
Estabelece
a
isonomia no trato
dos cidados pelo
Estado, bem co mo
os
princpios
basilares de toda a
administrao
pblica
brasileira
(legalidade,
publicidade,
impessoalidade,
moralidade,
eficincia).
Alm
desses, os princpios
da
proporcionalidade e
da
razoabilidade,
implcitos ao longo
do
texto
constitucional.
1. O cru zamento de dados entre os

valores cobrados pelo Programa
Terra Legal e os cobrados pela
reforma agrria revelou u ma
disparidade grande entre os dois
valores.
Por exemplo, no municpio de
Theobroma/RO, o valor mdio do
hectare cobrado pela reforma agrria
foi de R$1.072,66, enquanto pelo
Terra Legal fo i de R$33,88.
Outros
municpios
e
seus
respectivos valores mdios: Santa
Lu zia do Par/PA (R$700,00 e
R$24,24),
Porto
Grande-AP
(R$83,75 e R$3,07) e Careiro/AM
(R$165,00 e R$2,70).
Ou seja, embora sejam pblicos
semelhantes a serem atendidos em
reas acima de 1 MF e abaixo de 4
MF, o tratamento dado pelo MDA
est sendo desigual.
Tal situao agravada pelo fato de
terem sido localizados beneficirios
que no atendem aos requisitos
exig idos pelo Programa Terra Legal.
1.1 Instituio
de ndices na
Portaria Serfal
1/2010
para
clculo
dos
valores
das
terras tituladas
que culminam
em
preos
irrisrios nas
reas acima de
1 MF e abaixo
de 4 MF.
Efeitos Reais:
Tratamento
desigual
entre
pblicos
e
polticas
pblicas
semelhantes do
MDA;
Renncia
de
receita
sem
previso legal.
1.1 Tendo em vista os fatos

mencionados,
prope-se
que seja expedida a
seguinte determinao ao
Ministrio
do
da Lei 8.443/ 1992 c/c art.
250, II, do RITCU: rever os
critrios
para
estabelecimento de valores
de terras no mbito do
Programa Terra Legal, de
modo
a
estabelecer
percentual mnimo do valor
referencial
ev itar
a
cobrana
de
valores
irrisrios em co mparao
s planilhas de preos
referenciais (PPR) do Incra
e aos valores cobrados pela
reforma
agrria,
em
consonncia com o artigo
37
da
CF/ 88;
Lei
11.952/2009, arts. 11 e 12;
Decreto 6.992/2009, arts.
60

Crit rios
Evidncias e anlises
Causas
Efeitos
Encaminhame nto
18 e 19.
2. Igualmente, os valores
cobrados aps a aplicao
dos ndices da Portaria
Serfal 1/2010 sobre o
menor valor da terra nua da
planilha
de
preos
referenciais (Anexo II da
2.1 Planilhas
de
preos
referenciais
do valor da
terra nua do
Incra (PPR);
2.1
Lei
11.952/2009,
art.
12:
Estabelece
parmetros para a
avaliao
dos
imveis;
2. Embora a Lei 11.952/ 2009

autorize a criao de ndices para
cobrana de preos diferenciados na
regio da Amaznia Legal, na
edio da Portaria Serfal 1/2010 o
MDA (Serfal) extrapola a lei ao
cobrar valores irrisrios. Ao cobrar
2.1 Instituies
de ndices na
Portaria Serfal
1/2010
para
clculo
dos
valores
das
terras tituladas
Efeitos Reais:
Tratamento
desigual
entre
pblicos
e
polticas
pblicas
semelhantes do
1.2 Pro mover, nos termos

do art. 43, II, da Lei
8.443/1992, e do art. 250,
II, do RITCU, a audincia
do Sr. Carlos Mrio Guedes
de
Guedes
(CPF
606.955.950-91), Secretrio
Extraordinrio
de
Amaznia
Legal
(16/4/ 2009 a 16/6/2011)
que expediu a Portaria
Serfal 1/2010, a fim de que
apresente
razes
de
justificativa da edio do
normativo supracitado, que
extrapola
a
Lei
11.952/2009, arts. 12, e o
Decreto 6.992/2009, arts
19,
criando
graves
distores nos preos da
terra
praticados
pelo
Programa Terra Legal em
relao aos assentamentos
do Incra e aos valores
consignados na PPR.
mencionados,
prope-se
que seja expedida a
Ministrio
do
61

Crit rios
Evidncias e anlises
Causas
Efeitos
Encaminhame nto
anlise deste achado) so
irrisrios em relao a essa
mes ma plan ilha (7 a 30%).
2.2
Resultado do
cruzamento
de
dados
entre
os
valores
cobrados
pelo
Terra
Legal e os
constantes
das Planilhas
de
preos
referenciais
(PPR)
do
Incra;
2.3 Po rtaria
Serfal
1/2010;
2.4 Estudos
que
embasaram a
Portaria
Serfal
1/2010.
2.2
Decretos
6.992/2009, art. 19:
Estabelece
parmetros para a
avaliao
dos
imveis.
valores irrisrios, o Programa fere a

legislao
pertinente
(Lei
11.952/2009, art. 12; Decreto
6.992/2009, art. 19), bem co mo
afronta os princpios constitucionais
da economicidade, impessoalidade,
moralidade, proporcionalidade e
razoabilidade.
Apesar de a Lei 11.952/ 2009
estabelecer co mo ponto de partida,
para defin io de valores de terra, o
valor mn imo da terra nua da
planilha de preos referencias do
Incra, em nenhum mo mento
autorizada a cobrana de valores
irrisrios em relao PPR, co mo
o caso, em 2011, dos municp ios de
Araguan/MA (onde os valores
md ios do Terra Legal e da PPR
foram respectivamente R$ 63,60 e
R$ 954,56) e Cachoeirinha/TO
(onde os valores mdios do Terra
Legal
e
da
PPR
foram
respectivamente R$ 140,84 e R$
1.239,67).
Nos exemp los acima, o valor
cobrado pelo Terra Legal mantevese abaixo dos 15% do menor valor
da terra nua da planilha de preos
referenciais do Incra (7% e 11%,
respectivamente).
que culminam
em
preos
irrisrios nas
reas acima de
1 MF e abaixo
de 4 MF.
MDA;
Renncia
de
receita
sem
previso legal.
I, da Lei 8.443/ 1992, e do

art. 250, II, do RITCU:
rever os critrios para
modo a no cobrar valores
com as planilhas de preos
e com os valores cobrados
pela reforma agrria, em
consonncia
com
o
princpio
da
proporcionalidade
e
razoabilidade, bem assim o
art. 12 da Lei 11.952/2009,
e
19
do
Decreto
6.992/2009.
8.443/1992, e do art. 250,
IV, do RITCU, a audincia
de
Guedes
(CPF
606.955.950-91), Secretrio
Extraordinrio
de
Amaznia
Legal
(16/4/ 2009 a 16/6/2011)
apresente
razes
de
62

Crit rios
Evidncias e anlises
Causas
Efeitos
Encaminhame nto
extrapola
a
Lei
11.952/2009, art. 12, e o
Decreto 6.992/ 2009, art.
19,
criando
graves
terra
praticados
pelo
relao aos assentamentos
do Incra e aos valores
consignados na PPR.
A4. Valor cobrado no Programa Terra Legal, na titulao de imveis rurais, desproporcional ao valor de mercado com mesmo perfil de
pblico alvo (imveis acima de 4 MF), be m como em relao aos valores estabelecidos nas planilhas de preo referenciais (PPR) do Incra.
Crit rios
Evidncias e anlises
Causas
Efeitos
Encaminhame nto
1. O Programa Terra
Legal, de 2009 a ju lho de
2014, cobrou pela terra,
nos
municpios
da
Amaznia Legal onde
houve titulao (listados no
anexo I da anlise deste
achado),
em
reas
superiores a 4 MF, valores
irrisrios se comparados
com os preos de mercado
(utilizados como parmetro
em razo de se tratar de
imveis fora do mbito da
agricultura
familiar),
chegando a menos de 10%
do valor de mercado em
diversos municpios.
1.1
Relatrios de
anlises do
mercado de
terras IFNP;
1.2 Base de
dados
do
SisterlegTitulao;
1.3
Resultado do
cruzamento
de
dados
entre
os
valores
cobrados
pelo
Terra
Legal e os
1.1
Constituio
Federal, arts. 5,
caput e 37, caput:
Estabelece
a
isonomia no trato
dos cidados pelo
Estado, bem co mo
os
princpios
basilares de toda a
administrao
pblica
brasileira
(legalidade,
publicidade,
impessoalidade,
moralidade,
eficincia).
Alm
desses, os princpios
da
proporcionalidade e
1. O cru zamento de dados entre os

valores cobrados pelo Programa
Terra Legal e os constantes nos
relatrios do IFPN (valor de
mercado) revelou uma disparidade
grande entre os dois valores.
1.1 Co mo exemp los, vale citar os
casos de Guara/TO (onde, em 2012,
o valor mdio cobrado pelo
programa foi de R$ 83,01/ha,
enquanto o valor avaliado pelo IFNP
no mes mo perodo fo i de R$
857,70/ha) e Manoel Urbano/AC
(onde, em 2014, o valor mdio
cobrado pelo programa foi de R$
12,07/ha, enquanto o valor avaliado
pelo IFNP no mes mo perodo foi de
R$ 453,33/ha).
1.2 Nessas situaes, verifica-se que
1.1 Instituio
de ndices na
Portaria Serfal
1/2010
para
clculo
dos
valores
das
terras tituladas
que culminam
em
preos
irrisrios nas
reas maiores
que 4 MF.
Efeitos Reais:
Distribuio do
patrimnio
pblico sem a
devida
contrapartida,
em desamparo
ao
interesse
pblico;
Renncia
de
receita
sem
previso legal.

mencionados,
prope-se
que seja expedida a
Ministrio
do
I, da Lei 8.443/ 1992, e art.
critrios
para
modo a no cobrar valores
com as planilhas de preos
e com o preo de mercado,
para reas maiores que 4
63

Crit rios
Evidncias e anlises
Causas
Efeitos
Encaminhame nto
2. Igualmente, os valores
valores
de
mercado
cobrados
analisados
pelo
IFNP
nos
municpios
onde houve
titulao nos
mes mos
perodos;
1.4 Manual
de Obteno
de Terras e
Percia
Judicial do
Incra;
da
razoabilidade,
implcitos ao longo
do
texto
constitucional.
2.1 Planilhas
2.1
o valor cobrado no programa em

relao ao mercado foi de 10% e
3%, respectivamente.
MF, em consonncia com o

art. 37 da CF/ 88; Lei
11.952/2009,
art.
12;
19.
8.443/1992, e do art. 250,
de
Guedes
(CPF
606.955.950-91), Secretrio
Extraordinrio
de
Amaznia
Legal
(16/4/ 2009 a 16/6/2011)
apresente
razes
de
justificativa para a edio
do normativo supracitado,
que extrapola a
Lei
11.952/2009, art. 12, e o
19,
criando
graves
terra
praticados
pelo
relao
ao
preo
de
mercado,
para
reas
maiores que 4 MF, e aos
valores consignados na
PPR.
Lei
2.
Embora
Lei
11.952/ 2009
2.1 Instituies
Efeitos Reais:

64

Crit rios
Evidncias e anlises
Causas
Efeitos
Encaminhame nto
cobrados aps a aplicao
dos ndices da Portaria
Serfal 1/2010 sobre o
menor valor da terra nua da
planilha
de
preos
referenciais (Anexo II da
anlise deste achado) so
irrisrios em relao a essa
mes ma planilha (nos casos
crticos, chegou a menos
de 15%).
de
preos
referenciais
do valor da
terra nua do
Incra (PPR);
11.952/2009,
art.
12:
Estabelece
parmetros para a
avaliao
dos
imveis;
2.2
Resultados
do
cruzamento
de
dados
entre
os
valores
cobrados
pelo
Terra
Legal e os
constantes
das Planilhas
de
preos
referenciais
(PPR)
do
Incra;
2.2
Decretos
6.992/2009, art. 19:
Regulamenta o art.
12
da
Lei
11.952/2009, para
estabelecimento de
planilha referencial
editada pelo Incra
para o valor mnimo
da terra nua.
2.3 Po rtaria
Serfal
1/2010;
2.4 Estudos
que
embasaram a
Portaria
Serfal
1/2010.
autorize a criao de ndices para

cobrana de preos diferenciados na
regio da Amaznia Legal, na
edio da Portaria Serfal 1/2010 o
MDA (Serfal) extrapola a lei ao
cobrar valores irrisrios. Ao cobrar
valores irrisrios, o Programa fere a
legislao
pertinente
(Lei
11.952/2009, art. 12; Decreto
6.992/2009, art. 19), bem co mo
afronta os princpios constitucionais
da economicidade, impessoalidade,
moralidade, proporcionalidade e
razoabilidade.
Apesar de a Lei 11.952/ 2009
estabelecer, como ponto de partida,
para definio de valores de terra o
valor mn imo da terra nua da
planilha de preos referencias do
Incra, em nenhum mo mento
autorizada a cobrana de valores
irrisrios em relao PPR, co mo
o caso, em 2011, dos municp ios de
Santa Luzia do Paru (onde, este
ano, a partir da md ia de R$ 954,56
da PPR, o Terra Legal cobrou
R$ 82,52, em md ia) e Cuiab/MT
(onde, em 2012, a partir da md ia de
R$ 1.020,86 definida na PPR, o
Terra Legal cobrou R$ 234,30, em
md ia).
Nessas situaes, verifica -se que o
valor cobrado no programa em
relao ao valor-base foi de 9% e
23%, respectivamente.
de ndices na
Portaria Serfal
1/2010
para
clculo
dos
valores
das
terras tituladas
que culminam
em
preos
irrisrios nas
reas maiores
que 4 MF.
Distribuio do
patrimnio
pblico sem a
devida
contrapartida,
em desamparo
ao
interesse
pblico;
Renncia
de
receita
sem
previso legal.
mencionados,
prope-se
que seja expedida a
Ministrio
do
I, da Lei 8.443/ 1992, e art.
critrios
para
modo
a
estabelecer
percentual mnimo do valor
referencial, a fim de no
cobrar valores irrisrios em
comparao
com
as
planilhas
de
preos
e com o preo de mercado,
para reas maiores que 4
MF, em consonncia com o
art. 37 da CF/ 88; Lei
11.952/2009,
art.
12;
19.
8.443/1992, e do art. 250,
de
Guedes
(CPF
606.955.950-91), Secretrio
Extraordinrio
de
Amaznia
Legal
65

Crit rios
Evidncias e anlises
Causas
Efeitos
Encaminhame nto
(16/4/ 2009 a 16/6/2011)
apresente
razes
de
extrapola
a
Lei
11.952/2009, art. 12 e o
19,
criando
graves
terra
praticados
pelo
relao
ao
preo
de
mercado,
para
reas
maiores que 4 MF, e aos
valores consignados na
PPR.
A5. Descumpri mento das clusulas resolutivas previstas nos artigos 15, 16 e 18 da Lei 11.952/2009, nos artigos 15 a 17 do Decreto 6.992/2009 e nos arts. 28 e 32 a 35 da
Portaria MDA 23/2010, sem a adoo de provi dncias pelo MDA para a retomada das reas.
Situao encontrada
Objeto
Crit rios
Evidncias e anlises
Causas
Efeitos
Encaminhame nto
1. Foram identificados
descumprimento
das
clusulas resolutivas, sem
que o MDA adotasse
providncias de retomada:
1.1 e
1.2
Extratos
de
observao
direta.
1.3 Extratos
de entrevistas
realizadas
com
Coordenadore
1. Foram realizadas visitas a no bojo

do
programa.
Em
13
64
propriedades no foi possvel
realizar
o
procedimento
de
observao direta, uma vez que no
se localizou o titulado e a
propriedade estava trancada; em 4
casos
as propriedades foram
alienadas, inobstante clusula de
inalienabilidade contida no Ttulo de
Do mn io (clusula quarta dos ttulos
1. Ausncia
de
procedimento
s
para
o
acompanhame
nto
do
cumprimento
das clusulas
resolutivas e
da
reverso
das reas em
Efeitos Reais:
1.1. 13 casos em 47
observaes diretas em
propriedades tituladas no
mb ito
do
Programa
(27,66%) nas quais se
praticavam
ocupao
1.1 Art. 15 da Lei

11.952/2009
c/c
Art. 15, 16 e 17 do
Decreto
6.992/2009 c/c Art.
28
da Portaria
MDA 23/2010 c/c
clusulas primeira
e segunda de todos
os
ttulos
do
Programa:
1. Tendo em vista os fatos

mencionados, prope-se que
sejam expedidas as seguintes
determinaes ao Ministrio do
Desenvolvimento Agrrio, co m
fundamento na Lei 8.443/ 92,
Ocupao
irregular e em
desconformidad
e
com
os
objetivos
iniciais
do
programa
de
reas
j
tituladas, uma
vez que foram
1.1 estabelecer rotinas e metas

de
acompanhamento
das
clusulas resolutivas, bem co mo
a para a retomada nos casos de
66

Situao encontrada
Objeto
Crit rios
Evidncias e anlises
Causas
indireta,
explo rao
indireta e/ou ausncia de
cultivo;
s Regionais,
Chefes
de
Div iso
Estadual,
Coordenador
da SRFA-R,
Diretor
de
Planejamento,
Avaliao e
Monitorament
o,
Superintenden
te da SRFA e
Secretria da
Serfal; e
normativos
que
determinam que os
TD sero emit idos
sob
condio
resolutiva;
e
estabelecem co mo
uma das condies
resolutivas que o
imvel
alienado
deve ser destinado
exp lorao
agropecuria,
agroindustrial,
extrativa, flo restal,
pesqueira
e/ou
outra modalidade
de
exp lorao
similar,
sendo
mantida no imvel
com objetivo de
prover subsistncia
e a progresso
social e econmica
dos ocupantes, por
meio de produo e
da gerao
de
renda.
de domnio), reduzindo o universo

observado diretamente a 47.
favor
Unio.
1.2. 4 casos de alienao da

propriedade na vigncia
das clusulas resolutivas.
1.3. Constatou-se que no
existem
rotinas
estabelecidas
para
o
acompanhamento
do
cumprimento das clusulas
resolutivas, tampouco de
retomada das reas em que
houve
descumprimento
dessas.
Processos de
regularizao
fundiria
analisados in
loco.
1.2. Art. 15, 3 e

4
da
Lei
11.952/2009
c/c
art. 32, 2 e 33 da
Desse total, 13 (27,66%) no se

praticavam
ocupao
direta,
explorao direta e/ou cultivo
efetivo,
quebrando
clusulas
resolutivas, o que descumpre o art.
15, da Lei 11.952/ 2009 c/c os arts.
15 e 17, do Decreto 6.992/ 2009 c/c
o art. 28, da Portaria M DA
23/ 20101.1. A ocupao indireta,
explorao indireta e/ou ausncia de
cultivo quebram as clusulas
resolutivas, notadamente a clusula
segunda, que estabelece que o
imvel alienado deve ser destinado
explorao
agropecuria,
agroindustrial, ext rativa, florestal,
pesqueira e/ou outra modalidade de
explorao similar, sendo mantida
no imvel com objetivo de prover
subsistncia e a progresso social e
econmica dos ocupantes, por meio
de produo e da gerao de renda.
O que descumpre o art. 15 da Lei
11.952/2009 c/c Art. 15 e 17 do
Decreto 6.992/2009 c/c Art. 28 da
Portaria MDA 23/ 2010;
da
Efeitos
Encaminhame nto
constatados
casos de venda
ps-titulao;
no explorao
direta;
no
ocupao
direta; e falta de
cultivo.
seu descumprimento, conforme

os arts. 15, 16 e 18 da Lei
11.952/2009, arts. 15 a 17 do
Decreto 6.992/ 2009 e arts. 28,
32, 33, 34, 35, e 37, IV, da
Impossibilidade
de
responsabiliza
o por infraes
relacionadas ao
uso da terra,
principalmente
amb ientais.
1.2. apurar as irregularidades

apontadas referentes aos ttulos
identificados na Pea 107,
adotando
as
providncias
necessrias para a reverso dos
imveis correspondentes para o
patrimnio da Unio para sua
posterior destinao pelo Terra
Legal, conforme o art. 18 da Lei
11.952/2009 c/c arts. 34, 35, e
37, IV, da Portaria MDA
23/ 2010.
Beneficirios
que
descumprem as
clusulas sem
sofrer
as
consequncias
previstas
nas
leis.
1.2. A clusula quarta estabelece

clusula
de
inalienabilidade,
intransmissibilidade
e
67

Situao encontrada
Objeto
Crit rios
Evidncias e anlises
Portaria
M DA
23/ 2010
c/c
clusulas quarta
de todos os ttulos
do Programa: onde
se estabelecem a
inalienabilidade
dos ttulos de at 4
mdulos fiscais e
condies
especficas para a
alienao
de
ttulos.
inegociabilidade, a qualquer ttulo,

ressalvada por transmisso causa
mort is. De
maneira que a
transmisso,
ainda no
prazo
resolutivo, infringe o disposto no
art. 15, 3 e 4 da Lei 11.952/2009
c/c Art. 32, 2 e da Portaria M DA
23/ 2010
art. 18 da Lei
11.952/2009
c/c
art. 34, 35, e 37,
IV,
da Portaria
MDA
23/ 2010:
Onde se estabelece
a obrigatoriedade
de
reverso
Unio da rea cujo

titulado
tenha
descumprido
clusulas
resolutivas,
a
competncia
do
MDA
para
coordenar,
normatizar
e
supervisionar
o
Causas
Efeitos
Encaminhame nto
1.3. Os gestores entrevistados

mencionaram que a reverso ainda
no realizada, co mo a prpria
Superintendente da SRFA e o
Coordenador da SRFA -R, que
afirmaram que o entendimento que
o acompanhamento dever ser feito
quando passados os 10 anos da
emisso do ttulo, prazo previsto na
Lei 11.952/2009 ou, ainda, quando
h denncias.
68

Situao encontrada
Objeto
Crit rios
Evidncias e anlises
Causas
Efeitos
Encaminhame nto
2. Em relao ao controle de
pagamentos das terras, o Secretrio
da Serfal mencionou que ainda no
realizado e que atualmente apenas
so emitidas as GRU nos escritrios
do Terra Legal e do Incra. Contudo,
nas anlises processuais, verificouse que h dificu ldade dos
beneficirios
em
efetuar
o
pagamento, como exemplo cita-se
um caso no estado do Mato Grosso,
cujo beneficirio requereu a GRU e
2. Ausncia
de
procedimento
s
para
o
acompanhame
nto
do
cumprimento
das clusulas
resolutivas e
da
reverso
das reas em
favor
da
Efeitos
Potenciais:

seja expedida a seguinte
determinao ao Ministrio do
processo
de
regularizao
fundiria de reas
rurais na Amaznia
Legal
e
a
obrigatoriedade de
se estabelecer em
normativos
prprios
procedimentos
administrativos
visando a reverso
do
imvel
ao
patrimnio
da
Unio, nos casos
dos ocupantes no
atenderem
aos
requisitos da Lei
11.952/2009.
2. Constatou-se que no
existe
controle
de
pagamentos dos ttulos.
2. Extratos de
entrevistas
realizadas
com
Coordenadore
s Regionais,
Chefes
de
Div iso
Estadual,
Coordenador
da SRFA-R,
Diretor
de
2. Art. 15, V e 17
da Lei 11.952/2009
c/c Art. 15, V 20
do
Decreto
6.992/2009 c/c Art.
32, V da Portaria
MDA 23/2010 c/c
clusulas sexta e
stima de todos
os
ttulos
do
Programa:
estabelecem
a
Inadimplncia
devido
ausncia
de
rotinas
para
cobrana
e
acompanhamen
to
dos
pagamentos.
1.1 Sejam estabelecidas rotinas

e metas de acompanhamento e
controle dos pagamentos dos
ttulos de domnio expedidos,
em conformidade com os Art.
69

Situao encontrada
Objeto
Crit rios
Evidncias e anlises
Causas
Planejamento,
Avaliao e
Monitorament
o,
Superintenden
te da SRFA e
Secretria da
Serfal; e
obrigatoriedade
dos titulados em
realizarem
os
pagamentos
em
prestaes anuais,
sob
pena
de
descumprimento de
clusulas
resolutivas.
teve
que
ser
feito
um
encaminhamento SRFA-A por no
haver rotinas admin istrativas na
regional para a emisso.
Unio.
Processos de
regularizao
fundiria
analisados in
loco.
Efeitos
Encaminhame nto
15, V e 17 da Lei 11.952/ 2009
c/c Art. 15, V 20 do Decreto
6.992/2009 c/c Art. 32, V da
Portaria MDA 23/ 2010 c/c
clusulas sexta e stima de
todos os ttulos do Programa.
Alm disso, o programa no realiza

o controle dos custos de cobrana, o
que denota deficincia no controle e
refora a falta de acompanhamento
das clusulas resolutivas no quesito
pagamento.
Co m exceo do Diretor de
Planejamento, Monitoramento e
Avaliao, que mencionou algumas
rotinas de monitoramento, os demais
atores, incluindo o Secretrio da
Serfal, rat ificaram a ausncia de
controles para acompanhamento das
clusulas resolutivas durante as suas
entrevistas.
A6. Ausncia de procedi mentos aps indeferi mento dos processos, tanto para a noti ficao dos requerentes, quanto para a retomada das terras.
Situao encontrada
Objeto
Critrios
1. Os resultados da anlise
processual efetuada in loco
1.
1.1 Art.
Portaria
- Processos de
26 da
M DA
Evi dncias e anlises
Causas
Efeitos
Encaminhamento
O resultado da anlise processual,

realizada por estado, indicou com
1.1
Inexistncia
Efeito Real:

Ocupao
70

Situao encontrada
Objeto
Critrios
Causas
Efeitos
Encaminhamento
permitem inferir, co m
margem de erro de 10%,
que:
regularizao
rural;
23/ 2010 c/c Art.

26, 4 da Lei
9.784/1999:
estabelece
a
obrigatoriedade de
se
notificar
o
interessado
em
dando-lhe cincia
dos termos
da
deciso, para no
prazo de 30 dias do
recebimento
do
ofcio
oferecer
recurso.
1.2. Art. 26, 4 da
Portaria
M DA
23/ 2010:
estabelece
que
passado o prazo de
30
d ias,
ou
indeferido
o
recurso, adotar-se-
as
medidas
cabveis reverso
do
imvel
ao
patrimnio
da
Unio.
margem de erro de 10%, que:
de rotinas
para efetuar
a
comunica
o
e
o
registro do
ato
nos
processos
cujos pleitos
tenham sido
indeferidos;
irregular
sem
reverso Unio
de reas cujos
processos foram
indeferidos.
sejam expedidas as seguintes

Efeito Potencial:
1.1 adotar procedimentos para

comunicao do indeferimento
dos processos aos requerentes
do Programa Terra Legal, em
consonncia com o artigo 26 da
Portaria MDA 23/ 2010 e o
artigo
26, 4 da
Lei
9.784/1999.
- Ext ratos de
1.1 pelo menos 43% dos entrevistas
processos indeferidos em realizadas
cada estado no possuem com
comprovao
de Coordenadore
notificao do requerente.
s Regionais,
de
1.2. Verificou-se tambm Chefes
Div
iso
que,
dentre
os
257
processos
indeferidos Estadual,
analisados, no
houve Coordenador
da SRFA-R,
casos de retomada.
Diretor
de
Planejamento,
Avaliao e
Monitorament
o,
Superintenden
te da SRFA e
Secretria da
Serfal;
- Processos de
regularizao
fundiria
analisados in
loco;
- Ofcio n
202/2014
SERFA L/MD
A
1.1 dentre os processos indeferidos,

carecem de comprovao
de
notificao: 58% no A mazonas,
100% no Acre, 60% no Maranho,
53% no Mato Grosso, 70,27% no
Par, 97% em Rondnia e 43% no
Tocantins.
1.2 Em relao aos procedimentos
de retomada das reas cujos pleitos
tenham sido indeferidos, por meio
das entrevistas com Coordenadores
Regionais, Chefes de Diviso,
Coordenador da SRFA-R, Diretor de
Planejamento,
Avaliao
e
Monitoramento,
Secretrio
da
Serfal, Conjur M DA, bem co mo
anlises dos processos, observou-se
que no h procedimentos adotados
para a retomada das terras aps o
indeferimento do pleito.
1.2
Ausncia de
controle de
prazos
de
recursos,
impossibilit
ando
a
retomada
das reas;
1.3 Falta de
sistematiza
o
e de
padroniza
o
dos
motivos de
indeferiment
o de modo a
ressaltar a
ocorrncia
de
casos
graves como
- Ausncia de
publicidade dos
atos,
compro metendo
o conhecimento
do andamento do
processo
pelo
requerente.
-Impossibilidade
de ser feita a
reverso
dos
imveis sem a
cincia
do
indeferimento
pelo requerente.
-Impossibilidade
de
responsabilizao
por
infraes
relacionadas ao
uso da terra,
principalmente
amb ientais.
1.2. estabelecer mecanismos de

controles
dos
prazos
de
recursos, a fim de se cumprir o
rito processual com o trnsito
em ju lgado do pleito;
1.3. padronizar e sistematizar os
motivos de indeferimento de
modo a ressaltar a ocorrncia de
casos graves como crimes
amb ientais e falsificaes para
grilagem de terras;
1.4. estabelecer rotina de
acompanhamento e envio dos
casos de indeferimento ao MPF
e PF, co m vistas a possibilitar
a instaurao
do devido
processo criminal nos casos em
que se aplicar;
1.5 estabelecer procedimentos
de reverso de terras, conforme
o artigo 26 da Portaria MDA
71

Situao encontrada
Objeto
Critrios
Causas
Efeitos
crimes
amb ientais e
grilagem de
terras.
Encaminhamento
23/ 2010.
A7. Ausncia, nos demonstrati vos contbeis da Unio, de registro das operaes com imveis rurais do Programa Terra Legal .
Situao encontrada
1. No foram localizados
os registros contbeis das
operaes com imveis
Legal. Desde 2009 at
julho de 2014 no foram
contabilizados
imveis
rurais
no
valor
de
R$ 334.000.268,28
e
renncia de receita no valor
de R$ 270.336.328,02 no
balano da Unio.
Objeto
1. Balancetes
do Siafi 2009
a 2014, rgo:
22201/ Gesto
:37201.
Critrios
Princpi o
da
Oportuni dade,
art.
6
da
Resoluo
CFC
750/1993: refere-se
ao processo de
mensurao
e
apresentao dos
componentes
patrimoniais para
produzir
informaes
ntegras
e
tempestivas;
Artigos 6, 83, 87
e 94 e 104 da Lei
4.320/1964;
normatizam
a
contabilidade para
Unio, estados e
municpios;
Art. 15, incisos
IV, VI e VII da
Lei 10.180/2001:
disciplina
o
sistema
de
contabilidade
federal;
Ev idncias e anlises
1. As terras objeto do programa, a
partir do registro nos cartrios, so
passveis
de
mensurao,
possibilitando sua contabilizao, a
fim de que configurem co mo
patrimnio no balano patrimonial
da Unio. Essa no contabilizao
contraria
o
princpio
da
oportunidade (art. 6 da Resoluo
CFC 750/1993).
Devem ser apresentados pelo seu
valor real e justo, cuja definio : o
valor pelo qual u m at ivo pode ser
intercambiado ou um passivo pode
ser
liquidado
entre
partes
interessadas
que
atuam
em
condies independentes e isentas
ou conhecedoras do mercado,
consoante Norma Contbil NBCT
16.10, aprovada pela Resoluo
CFC 1.137/2008.
Os diversos setores responsveis
devem apurar o valor de mercado
com base no valor do metro
quadrado e/ou hectare praticado na
regio ou em outro critrio e
informar o setor de contabilidade
para que se proceda o devido
Causas
Omisso
dos gestores
do
Programa
Terra Legal
em efetuar o
levantament
o
das
informaes
e
os
registros
contbeis
pertinentes.
Ausncia de
rotinas
contbeis
aplicveis a
cada
operao
realizada no
Programa
Terra Legal.
Efeitos
Efeito
Real :
distores nas
demonstraes
contbeis
da
Unio,
nos
exerccios
de
2010 a 2014,
pois deixou de
registrar
imveis rurais
j titulados no
valor
aproximado de
R$ 334.000.268
,28 e renncia
de receitas no
valor
aproximado de
R$ 270.336.328
,02;
Impossibilidade
de
que
os
registros e as
demonstraes
contbeis
reflitam o valor
real dos bens, a
verdadeira
Encaminhamento
mencionados, prope-se que:
1.1 Sejam ouvidos em audincia,
com fundamento na Lei 8.443/92,
art. 43, II; RITCU art. 250, IV, os
responsveis identificados na
matriz de
responsabilizao
(Anexo 1)
1.2 sejam expedidas as seguintes
fundamento na Lei 8.443/ 92, art.
a) proceder os registros contbeis
das operaes do Programa Terra
Legal em consonncia com os
artigos 6, 83, 87 e 94 e 107 da
Lei 4.320/1964; art. 15, incisos
IV e VII da Lei 10.180/2001, art.
50, VI, da LRF; e art. 104 da Lei
4.320/1964, bem co mo a Norma
Contbil NBCT 16.10, aprovada
pela Resoluo CFC 1.137/2008.
b) estabelecer rotinas contbeis
aplicveis a cada operao
realizada no Programa Terra
72

Situao encontrada
Objeto
Critrios
Art. 50, VI, da
LRF:
a
escriturao
das
contas
pblicas
observar que a
demonstrao das
variaes
patrimoniais dar
destaque origem
e ao destino dos
recursos
provenientes
da
alienao de ativos.
Manual
de
Contabili dade do
Setor
Pblico
(MCASP), parte
II, aprovado pela
Portaria
STN
437/2012: dispe
sobre padres a
serem observados
pela Administrao
Pblica, no que se
refere s variaes
patrimoniais
aumentativas
e
diminutivas, suas
classificaes,
destinaes
e
registros,
para
permit ir
a
evidenciao e a
consolidao das
contas
pblicas
nacionais.
Norma Contbil
NBCT
16.10,
lanamento. O critrio adotado deve
ser destacado em nota exp licat iva,
conforme item 27, da NBCT 16.10.
Ao mes mo tempo, os imveis j
transferidos, que podem reverter ao
domn io da Unio, em decorrncia
de clusulas contratuais de reverso,
nos termos do art. 18, da Lei
11.952/2009, devem ser registrados
em contas especficas do ativo
compensado, com indicao dos
beneficirios, em cu mprimento ao
disposto no art. 87, da Lei
4.320/1964.
Alm disso, a Lei 11.952/2009
autoriza a alienao das terras da
Amaznia
Legal
utilizando-se
ndices diferenciados para reduzir os
preos para os requerentes, este
benefcio deve ser considerado e
evidenciado nas demonstraes
contbeis da Unio, a fim de
evidenciar a renncia de receita,
conforme Lei 10.180/2001, art. 15,
inciso VII.
Causas
Efeitos
situao
dos
direitos
e
obrigaes,
considerando os
atos potenciais
que
podem
afetar
a
Admin istrao
Pblica e as
suas variaes
patrimoniais,
haja vista que
no
foram
contabilizados
imveis rura is
j titulados;
Impossibilidade
de avaliar o
subsdio
repassado
ao
particular pelo
poder pblico
proveniente de
renncia
de
receitas
nos
balancetes da
Unio.
Efeito
Potencial:
Deixar
de
contabilizar o
patrimnio
imobilirio,
previsto
para
ser transferido
at o final do
programa, no
montante
Encaminhamento
Legal, tais co mo:
b.1) reg istro do imvel pelo seu
valor real e justo, consoante
Norma Contbil NBCT 16.10,
aprovada pela Resoluo CFC
1.137/2008
b.2)
registro
em
contas
especficas do ativo compensado,
com indicao dos beneficirios,
das transferncias de domnio,
enquanto estiver pendente de
cumprimento
de
clusulas
resolutivas, em cumprimento ao
disposto no art. 87, da Lei
4.320/1964;
b.3) registro da renncia de
receita, conforme art. 15, inciso
VII, da Lei 10.180/2001;
3. Encaminhar cpia do relatrio
e da deliberao que vier a ser
proferida para a STN para
conhecimento e providncias que
achar cabveis.
73

Situao encontrada
Objeto
Critrios
aprovada
pela
Resoluo
CFC
1.137/2008:
estabelece critrios
e
procedimentos
para a avaliao e a
mensurao
de
ativos e passivos
integrantes
do
patrimnio
de
entidades do setor
pblico.
Causas
Efeitos
aproximado de
R$ 61,7 bilhes
(considerando o
valor mdio da
terra nua de
R$ 915,35/ha).
Encaminhamento
Causas
1. Ausncia
de
procediment
os
para
estabelecer
critrios
formalizado
s
que
garantam a
impessoalid
ade prevista
no art. 37 da
CF/ 88.
Efeitos
1.
Efeito
Potencial:
a
ausncia
de
critrios
e
controles
de
priorizao dos
trabalhos
do
Programa Terra
Legal
pode
culminar
em
irregularidades
e favorecimento
indevidos
de
regies, pessoas
e/ou
grupos
empresariais.
Encaminhamento
mencionados, prope-se que seja
expedida a seguinte determinao
ao
Ministrio
do
fundamento na Lei 8.443/ 92, art.
proceder normatizao dos
critrios para seleo das reas a
serem georreferenciadas pelo
respeito
ao
princpio
constitucional da impessoalidade .
A8. Ausncia de critrios normatizados para a pri orizao das reas a serem georreferenciadas.
Situao encontrada
1. No h formalizao de
critrios para seleo das
reas que iro compor os
lotes
do
Prego
de
georreferenciamento.
Objeto
1. Extratos de
entrevistas
com
os
Coordenadore
s da SRFA-C
e da SRFA-R,
Superintenden
te da SRFA,
Secretrio da
Serfal,
Coordenadore
s Regionais e
Chefes
de
Div iso
Estadual.
Critrios
1. Art. 37 da
CF/88: norma que
estabelece
os
princpios
constitucionais
aplicveis
administrao
pblica,
notadamente
o
Princpio
da
impessoalidade.
1.
No
foram
encontrados
documentos
formalizados
que
estabeleam os critrios de escolha
das reas a serem georreferenciadas.
Segundo entrevista com o Secretrio
da Serfal, h critrios informais
usualmente adotados, que so:
glebas que possuem u m maior
nmero potencial de beneficirios e
glebas
com muitos
conflitos
mapeados ou potenciais. Mas esses
critrios no esto normatizados e
foram repassados aos coordenadores
regionais por meio das oficinas do
PDCA e de e-mails internos.
Segundo entrevistas realizadas com
outros atores, foi relatado tambm
que h orientaes ou critrios
usados para priorizao, mas que
74

A8. Ausncia de critrios normatizados para a pri orizao das reas a serem georreferenciadas.
Situao encontrada
Objeto
Critrios
no
esto
formalizadas
documento.
Causas
Efeitos
Encaminhamento
em
A9. Ausncia de controles internos para i mpedir cadastramentos realizados por um mesmo procurador para mais de 3 beneficiri os e/ou para reas superior es a 15
mdulos fiscais ou 1.500 hectares.
Situao encontrada
1. No foram localizados
controles
internos
formalizados para verificar
se
h
cadastramentos
realizados por meio de
procurao que no se
enquadrem na Portaria
MDA 37/2009.
Objeto
1. Ext rato de
entrevista
com
Coordenadore
s Regionais,
Chefes
de
Div iso
Estadual,
Coordenador
da SRFA-R;
Processos de
regularizao
fundiria rural
analisados na
visita in loco;
Base de dados
do SisterlegTitulao.
Critrios
1.
Art.
5,
Portaria
MDA
37/2009: que limita
a atuao de um
mes mo procurador
a um mximo de
trs requerimentos
ou o total de reas
pleiteadas de 1500
ha.
1. As anlises dos extratos de
entrevistas permitiram inferir que
nos Estados do Amap, Amazonas,
Maranho, Mato Grosso, Par,
Rondnia e Roraima no existem
procedimentos de controle de
processos cadastrados por meio de
procurao. J no Acre, o chefe de
diviso alegou que o controle de
procuradores realizado via p lanilha
em Excel. Todavia, o controle se
restringe aos cadastros realizados
apenas naquele estado, no sendo
possvel
averiguar
se
os
procuradores
j
solicitaram
cadastros em outras regies. O de
Tocantins relata que no se realiza
cadastro para reas inferiores a 4
mdulos fiscais, por procurao,
contudo no h previso de controle
deste tipo de processo.
O
coordenador
geral
de
regularizao fundiria da SRFA
relatou que todos os processos que
possuem procurao so separados
fisicamente, ou seja, o controle
fsico, mas informou tambm que
cada regional efetua esse controle de
uma forma diferente e que ainda no
Causas
1. Ausncia
de
sistematiza
o
e
padroniza
o
da
informao
e
de
controles
internos
para
cadastros
efetuados
por meio de
procurao.
Efeitos
Efeito Potencial:
Utilizao
do
programa
para
obteno
de
vantagens
pessoais,
com
desvirtuamento
dos
objetivos
gerais
do
programa.
Encaminhamento
fundamento na Lei 8.443/92,
sistematizar e padronizar a
informao
de
cadastros
efetuados
por
meio
de
procurao, de forma que o
sistema s aceite o mximo de
trs requerimentos e/ou o total
de reas pleiteadas de 1.500 ha
por procurador, em consonncia
com o art. 5, da Po rtaria MDA
37/ 2009.
75

A9. Ausncia de controles internos para i mpedir cadastramentos realizados por um mesmo procurador para mais de 3 beneficiri os e/ou para reas superior es a 15
mdulos fiscais ou 1.500 hectares.
Situao encontrada
Objeto
Critrios
existe u ma planilha ou algo similar
que consolide as informaes.
No h no sistema utilizado pelo
programa u m campo para serem
inseridos os dados do procurador,
possibilitando controle.
Ademais, as anlises processuais
permit iram observar que no h
controle especfico quanto aos
requerimentos
realizados
por
procurao.
Causas
Efeitos
Encaminhamento
A10 Risco de fomento do mercado irregular de posse de terra devi do ausncia de ini bio de emisso de Certificado de Cadastro de Imvel Rural (CCIR) para
posseiros que no ti veram processo de titulao conclu do.
Situao encontrada
1.
Os
resultados
da
consulta
no
SNCR
Objeto
Base de dados
do SNCR.
Critrios
1. Art. 37, caput
da
Constituio
Nas entrevistas realizadas com os
atores, foi mencionado que a
Causas
1.
Inexistncia
Efeitos
Efeito Potencial :
A possibilidade
Encaminhamento
76

permitem inferir, co m
margem de erro de 10%,
que 32,84% (n mero de
caso) dos processos no
concludos no possuem
inibio de emisso de
CCIR.
Base de dados
do SisterlegTitulao.
Extratos
de
entrevistas
com
Coordenador
da SRFA-R,
Coordenadore
s Regionais,
Chefes
de
Div iso
Estadual e da
equipe tcnica
dos estados.
Federal
c/c
pargrafos 1 e 2
do art. 22 da Lei
4.947/1966:
estabelece
a
obrigao do gestor
inibir a emisso do
CCIR
enquanto
no
estiver
regularizada
a
posse, como forma
de
evitar
a
obteno
de
benefcios
creditcios
ou
subsdios
governamentais
por quem esteja
ocupando
irregularmente
patrimnio rural da
Unio.
emisso do CCIR fica inib ida at a

titulao.
Contudo, aps pesquisa no SNCR de
processos que ainda no estavam
deferidos e que foram selecionados
med iante amostragem aleatria,
constatou-se que 32,84% desta
amostra no estavam inibidos para
emisso do CCIR.
A pesquisa ao SNCR fo i realizada
na data 4/9/2014, e foi utilizada a
base de dados do Sisterleg-Titulao
de 4/9/2014 para a seleo da
amostra.
de controles
internos, a
fim
de
verificar a
efetiva
inibio do
CCIR.
de
requerentes
que ainda no
fazem jus ao
ttulo de domnio
ter acesso s
vantagens que s
poderiam
ser
gozadas
por
legtimos
detentores
de
propriedades
rurais, co mo o
acesso a crditos
rurais.

instituir
mecanis mos
de
controle com vistas inibio
de CCIR at que se conclua o
processo de titulao do
77

ANEXO 3 TABELA DE EVIDNCIAS E PEAS PROCESSUAIS
Achado 1: No atingi mento dos objeti vos do Programa Terra Legal e bai xo cumpri mento das metas
operacionais.
Situao Encontrada
1. Constata-se que, das sete aes
previstas nos PPA 2008-2011 e 20122015, apenas duas atingiram mais de
50% de cu mprimento, com as demais
mantendo-se abaixo de 15%, de
acordo com os dados fornecidos pela
Serfal.
2. No cumprimento dos objetivos
estabelecidos, como a preservao do
meio ambiente e o planejamento de
polticas pblicas e a funo social da
propriedade rural.
Nome do Documento
Referncia
processual
Referncia no
Relatrio
(pargrafos)
Anexo do PPA 2008-2011;
Pea 65
34; 35
Anexo do PPA 2012-2015;
Pea 66
33; 34
Ofcio n 202/2014SERFA L/MDA;
Pea 64
34; 42
Ofcio n 202/2014SERFA L/MDA;
Pea 64
34; 42
Achado 2: Existncia de 712 beneficiri os (9% ) que no atendem aos requisitos do programa e 3.075
beneficirios (38,87% ) que apresentam indcios de no enquadramento no programa, alm de falhas formais em
processos de titulao.
Situao Encontrada
Referncia
processual
Nome do Documento
Referncia no
Relatrio (pargrafos)
Conformidade processual at 1
mdulo fiscal; Conformidade
processual entre 1 e 4 mdulos Peas 111; 85; 86
fiscais; Conformidade processual
maiores que 4 mdulos fiscais;
1. Foram encontrados 887 (11% do
total de titulaes) processos, j
exclu dos os casos que se enquadram
em mais de uma ocorrncia, em que
os beneficirios (requerente e/ou
cnjuge) no preenchem os requisitos
do programa, dentre os quais: 1.1. 16
casos de titulao de cnjuges; 1.2. 46
casos em que o titulado faleceu antes
da titulao; 1.3. 645 casos em que o
titulado e/ou seu cnjuge foram
beneficiados em programas de
reforma agrria; 1.4. 5 casos em que o
titulado detm cargo/emprego pblico
e obtm maior parte da renda fora do
estabelecimento agropecurio.
Relao
de
duplicidade;
titulados
em
72
Pea 69
50; 53
Relao de titulados com bito

registrado antes da titulao
Pea 70
50; 54
Relao de titulados que obtm

maior parte da renda fora do
estabelecimento agropecurio
Pea 71
50; 56
Relao
de
titulados
beneficirios da Refo rma Agrria
Pea 72
50; 55
Lista dos processos em que se

identificaram
irregularidades
tabela 1
Pea 117
67
Extrato de Entrevistas com

Posseiros e Observaes Diretas
Pea 89
61; 62
78

Relao de titulados com imveis
rurais matricu lados em cartrio
anteriormente titulao no
Programa Terra Legal A maznia
2.
Foram
identificados
3.075
processos (38,87% do total de
titulaes), exclu dos beneficirios
que se enquadram em mais de uma
ocorrncia, em que os beneficirios
(requerente e/ou cnjuge) apresentam
indcios de no enquadramentos aos
requisitos do programa, dentre os
quais (a soma dos nmeros abaixo
ser maio r que o apresentado acima,
pois, conforme dito o mesmo
beneficirio pode incorrer em mais de
uma ocorrncia): 2.1. 860 t itulados
com emprego/ cargo pblico; 2.2.
1.290
t itulados
que
detm
emprego/cargo em empresa privada;
2.3. 314 Scios de empresa no
agrcola; 2.4. 611 casos de titulados
que declararam RFB residncia fora
do Estado em que foram titulados; 2.5
79 casos em que o titulado servidor
pblico e no informou o valor bruto
de produo (VPB); 2.6 754 casos em
que o titulado possua outro imvel
rural;
Pea 115
50
Pea 73
51; 58
Pea 74
51; 58
Relao
de titulados com
empresas no agrcolas ativas
Pea 75
51; 58
Relao
de
titulados
que
declararam
residncia
no
Imposto de Renda em UF distinta
da do Imvel Rural
Pea 76
51; 59
Relao
de
titulados
declararam VBP = 0
Pea 77
51
Relao de titulados que detm

outra rea rural no SNCR
Pea 116
51; 60
Lista dos processos em que se

identificaram
irregularidades
tabela 2
Pea 118
67
Relao de titulados que no

declararam cnjuges no Sisterleg
Pea 79
52; 63
Relao
de titulados
emprego pblico
com
Relao
de titulados
emprego privado
com
que
Relao
de
titulados
que
possuem
cnjuge
diferentes
dos
Pea 80
3. Foram identificadas as seguintes
declarados
falhas formais que prejudicam o
controle e a qualidade das titulaes
de
titulados
no
do Programa Terra Legal: 3.1. 268 Relao
Pea 81
casos em que o titulado no declarou cadastrados no CAR
os dados do cnjuge; 3.2. 12 casos em
que o titulado possui cnjuge diferente No me diferente na RFB e no
Pea 82
do declarado; 3.3. 6.922 casos em que SNCR
o titulado no realizou o cadastro no
Cadastro Ambiental Rural; 3.4. 24
de
requerimentos
casos em que o titulado consta com Relao
nome diferente no cadastro da Receita realizados por pessoas listadas na
Pea 83
Federal e no SNCR; 3.5. 7 requerentes divulgao de trabalho escravo
constando na lista de exploradores de do MTE
trabalho escravo do MTE.
processual entre 1 e 4 mdulos Peas 111; 85; 86
52; 63
52; 65
52; 66
52; 66
72
79

Achado 3: Val or cobrado no Programa Terra Legal na titulao de i mveis rurais desproporcional ao val or
pago em projetos de assentamento do Incra, com mes mo perfil de pblico al vo, bem como em relao aos
val ores estabeleci dos nas pl anilhas de preo referenci ais (PPR) do Incra (aci ma de 1 mdul o fiscal e abaixo de 4
mdulos fiscais).
Situao Encontrada
Nome do Documento
Referncia
processual
Referncia no
1. O Programa Terra Legal, de 2009 a

julho de 2014, cobrou pela terra, nos
municpios dos estados AC, AM, AP,
PA e RO (listados no Anexo I da
anlise deste achado), valores
irrisrios se comparados aos preos
praticados em situaes semelhantes,
com variaes que chegam a menos
de 2% do preo da terra cobrados nos
assentamentos da reforma agrria.
Ofcio 75/INCRA/DD, de
5/9/2014
Pea 90
79; 98
Portaria Serfal 1/ 2010
Pea 91
80; 84; 87; 94; 96
Estudos que embasaram a

Pea 92
97
2. Igualmente, os valores cobrados

aps a aplicao dos ndices da
Portaria Serfal 1/ 2010 sobre o menor
valor da terra nua da planilha de
preos referenciais (Anexo II da
anlise deste achado) so irrisrios em
relao a essa mesma plan ilha (7 a
30%).
Achado 4: Valor cobrado no Programa Terra Legal na titulao de imveis rurais desproporcional ao val or de
mercado, com mes mo perfil de pblico al vo (i mveis aci ma de 4 MF), bem como em relao aos valores
estabelecidos nas pl anilhas de preo referenciais (PPR) do Incra.
Situao Encontrada
Nome do Documento
Ofcio 75/INCRA/DD, de
5/9/2014
1. O Programa Terra Legal, de 2009 a
julho de 2014, cobrou pela terra, nos
municpios da Amaznia Legal onde
houve titulao (listados no anexo I da
anlise deste achado), em reas
superiores a 4 MF, valores irrisrios
se comparados com os preos de
mercado (utilizados como parmetro Manual de Obteno de Terras e
em razo de se tratar de imveis fora
Percia Judicial, Incra
do mbito da agricultura familiar),
chegando a menos de 10% do valor de
mercado em diversos municpios
2. Igualmente, os valores cobrados
aps a aplicao dos ndices da
Portaria Serfal 1/ 2010 sobre o menor
valor da terra nua da planilha de
preos referenciais (Anexo II da
anlise deste achado) so irrisrios em
Referncia
processual
Referncia no
Pea 90
91
Pea 93
94; 95
Pea 91
94
80

relao a essa mesma plan ilha (7 a
30%).
Estudos que embasaram a
Pea 92
96
Achado 5: Descumpri mento das clusulas resoluti vas previstas nos artigos 15 a 18 da Lei 11.952/2009, nos
artigos 15 a 17 do Decreto 6.992/2009 e nos artigos 32 a 36 da Portaria MDA 23/2010, sem a adoo de
provi dncias pel o MDA para a retomada das reas.
Situao Encontrada
Referncia
processual
Referncia no
Peas 111; 85;

86
101
Pea 89
102; 105
Pea 94
106
Pea 95
106
Pea 96
106; 107
pea 32
108
Extratos de entrevistas com os

Chefes de Diviso das SRFA
Pea 95
106
Solicitao de pagamento no
atendida - Mato Grosso
pea 104
107
Nome do Documento
1.
Foram
identificados processual entre 1 e 4 mdulos
descumprimento
das
clusulas fiscais; Conformidade processual
resolutivas, sem que o MDA adotasse maiores que 4 mdulos fiscais;
providncias de retomada: 1.1. 13
casos em 47 observaes diretas em
propriedades tituladas no mbito do Extrato de Entrevistas com
Programa (27,66%) nas quais se Posseiros e Observaes Diretas
praticavam
ocupao
indireta,
explorao indireta e/ou ausncia de Extratos de entrevistas com os
cultivo; 1.2. 4 casos de alienao da Coordenadores Regionais
propriedade na vigncia das clusulas
resolutivas. 1.3. Constatou-se que no Extratos de entrevistas com os
existem rotinas estabelecidas para o Chefes de Diviso das SRFA
acompanhamento do cumprimento das Extratos de entrevistas com
clusulas resolutivas, tampouco de gestores do programa DF
retomada das reas em que houve
Resposta da Serfal, por meio do
descumprimento dessas.
Ofcio 202/2014-SERFA L/MDA
de 8/9/2014
2. Constatou-se que no existe

controle de pagamentos dos ttulos.
Achado 6: Ausncia de procedi mentos aps indeferi mento dos processos, tanto para a notificao dos
requerentes, quanto para a retomada das terras.
Situao Encontrada
Nome do Documento
1. Os resultados da anlise processual processual entre 1 e 4 mdulos
efetuada in loco permitem inferir, com fiscais; Conformidade processual
margem de erro de 10%, que: 1.1. maiores que 4 mdulos fiscais;
pelo menos 43% dos processos Extratos de entrevistas com os
indeferidos em cada estado no Coordenadores Regionais
possuem comprovao de notificao
do requerente; 1.2. Verificou-se Extratos de entrevistas com os
tambm que, dentre os 257 processos Chefes de Diviso das SRFA
indeferidos analisados, no houve Extratos de entrevistas com
gestores do programa DF
casos de retomada.
Conformidade processual de
processos indeferidos
Referncia
processual
Referncia no
Peas 111; 85;

86
117; 119
Pea 94
115
Pea 95
115
Pea 96
115
Pea 99
113; 114
81

Co mpilados
Estado
Indeferidos
por
Pea 110
114
Achado 7: Ausncia de registro das operaes com i mveis rurais do Programa Terra Leg al nos demonstrati vos
contbeis da Uni o.
Situao Encontrada
Nome do Documento
1. No foram localizados os registros

contbeis das operaes com imveis Extratos de entrevistas com
rurais do Programa Terra Legal. gestores do programa DF
Desde 2009 at julho de 2014 no
foram contabilizados imveis rurais
no valor de R$ 334.000.268,28 e
renncia de receita no valor de
R$ 270.336.328,02 no balano da
Unio.
Rotinas de contabilizao de
imveis por arrecadao
Planilhas relativas ao clculo da
renncia de receita
Referncia
processual
Referncia no
Pea 96
132
pea 97
125; 126; 127
Pea 98
128;
Achado 8: Ausncia de critri os normatizados para a priorizao das reas a serem georreferenci adas ;
Situao Encontrada
Nome do Documento
Referncia
processual
Referncia no
processual entre 1 e 4 mdulos
Peas 111; 85;

86
137
Pea 94
140
Pea 95
140
Pea 96
139
Pea 102
143
1. No h formalizao de critrios
para seleo das reas que iro
Coordenadores Regionais
compor os lotes do Prego de
georreferenciamento.
Extratos de entrevistas
com
Denncias CGU e M PF
Achado 9: Ausncia de controles internos para i mpedir cadastramentos realizados por um mesmo procurador
para mais de 3 beneficirios e/ou para reas superi ores a 15 mdul os fiscais ou 1.500 hectares.
Situao Encontrada
Nome do Documento
processual entre 1 e 4 mdulos
1. No foram localizados controles fiscais; Conformidade processual
internos formalizados para verificar se maiores que 4 mdulos fiscais;
h cadastramentos realizados por meio Extratos de entrevistas com os
de procurao que no se enquadrem Coordenadores Regionais
na Portaria M DA 37/ 2009.
Extratos de entrevistas
com
Referncia
processual
Referncia no
Peas 111; 85;

86
147
Pea 94
149
Pea 95
149
Pea 96
149; 150
82

Extratos de entrevistas com as
Pea 103
149
equipes tcnicas
Achado 10: Ausncia de ini bio de emisso de CCIR para posseiros que no ti veram processo de titul ao
conclu do.
Referncia
processual
Referncia no

Coordenadores Regionais
Pea 94
157
1. Os resultados da consulta no SNCR

permitem inferir, com margem de erro
de 10%, que 32,84% (n mero de caso)
dos processos no concludos no Extratos de entrevistas com os
possuem inibio de emisso de Chefes de Diviso das SRFA
CCIR.
Extratos de entrevistas com as
equipes tcnicas
Pea 95
157
Pea 103
157
Pea 100
156
Pea 101
156
Situao Encontrada
Nome do Documento
Prints
das
telas
cruzamento CCIR
Amostra Sisterleg CCIR
83

ANEXO 4 METODOLOGIA
Organizao e escopo
1.
Conforme descrito no objetivo do relatrio, pretendeu-se, a partir do estudo do
Programa Terra Legal em cada estado no qual atua, verificar a conformidade de sua execuo e
as possveis oportunidades de melhoria.
2.
Para isso, foram elaboradas nove questes de auditoria, que abrangem os principais
processos gerenciais do Programa, quais sejam: 1. Critrios de priorizao de atendimento aos
beneficirios e de gerreferenciamento das reas; 2. Processo de aprovao das reas e de seleo
dos beneficirios a serem contemplados; 3. Instruo processual; 4. Estabelecimento de preos
para as reas a serem regularizadas; 5. Processo de anlise e de deferimento de recursos; 6.
Processo de acompanhamento de clusulas resolutivas; 7. Processo de contabilizao dos atos e
fatos envolvidos nas operaes; 8. Cumprimento dos requisitos de transparncia; 9.
Cumprimento de objetivos gerais do Programa.
No escopo
3.
A presente auditoria no tem o escopo de avaliar a atuao do Programa Terra Legal
em relao regularizao de reas urbanas e liberao de clausulas resolut ivas de ttulos
anteriores ao programa (Portaria MDA 80/2010), limitando-se apenas a avaliar os processos
gerenciais envolvidos na regularizao de reas rurais.
Critrios
4.
Os principais critrios de avaliao que foram adotados nas investigaes a ser
empreendidas so:
a.Lei 11.952/2009;
b.Decreto 6.992/2009;
c.Portaria MDA 37/2009;
d.Portaria MDA 23/2010;
e.Lei Complementar 101/2000, Lei de Responsabilidade Fiscal;
f.Lei 4.320/1964;
g.Lei 9.784/1999;
h.Princpios da Administrao Pblica inscritos no artigo 37 da CF.
Instrumentos de Coleta de Dados
5.
Para que as questes de auditoria fossem satisfatoriamente respondidas, foram
adotados como instrumentos de coleta de dados os dispostos a seguir e relacionados na matriz de
planejamento (pea 45): Entrevistas de questes abertas; Benchmark; Reviso documental;
Reviso Legal; Cruzamentos de bases de dados; Amostragem estatsticas; Anlise de
demonstraes contbeis; e Observao direta.
6.
As entrevistas foram realizadas a partir de questes estruturadas elaboradas em
consonncia com as atividades que os entrevistados desempenham na execuo do programa.
Foram entrevistados os seguintes atores:
a) gestores lotados em Braslia/DF: Secretrio da Serfal; Diretor do Departamento de
Planejamento, Monitoramento e Avaliao; Coordenador Geral de Cadastro e Cartografia;
Superintendente Nacional de Regularizao Fundiria da Amaznia Legal; Coordenador Geral
de Regularizao Fundiria; representantes da Conjur MDA; Assessor Especial e Controle
84

Interno do MDA; Chefe do Setor de Contabilidade do Terra Legal; Coordenadora Administrativa
da SRFA, Chefe da Coordenao Geral de Contabilidade do Incra (pea 96)
b) nos estados do Acre, Amazonas, Amap, Par, Mato Grosso, Rondnia, Tocantins
e Maranho: Coordenadores Regionais de Regularizao Fundiria na Amaznia Legal (pea
94); Equipes Tcnicas (pea 103) e Chefes de Diviso dos citados estados e o de Roraima (pea
95);
7.
As bases de dados em que o TCU no tem acesso foram solicitadas por ofcios de
requisio. Foram realizados cruzamentos de dados entre os CPF dos requerentes e seus
cnjuges, contidos no Sistema Terra Legal - Sisterleg, com banco de dados da Receita
Federal/CNPJ, Relao de Beneficirios da Reforma Agrria - RB, Relao Anual de
Informaes Sociais- RAIS, Tribunal Superior Eleitoral - TSE, Sistema Nacional de Cadastro
Rural - SNCR, Lista Suja do MTE, Sistema de Controle de bitos - SISOBI, Declarao de
Aptido ao Pronaf - DAP; e Cadastro Ambiental Rural - CAR;
8.
Inicialmente os dados do Sisterleg foram cruzados com as bases de dados
supracitadas para identificar CPF em que o requerente e/ou seu cnjuge apresentavam algumas
incompatibilidades com o perfil do programa ou fatores de risco como:
Beneficirios titul ados pelo Terra Legal que no se enquadram no perfil requeri do pel o programa e
perda estimada.
Cruzamento
Base de dados
H outra rea regularizada em no me do cnjuge.
BD TCU RELA O (CAD_NICO)
Falecidos.
BD SISOBI
Obtm maior parte da renda fo ra do estabelecimento

agropecurio.
BD RAIS X DAP
Beneficirios da Reforma Agrria.
BD SIPRA (RB)
Beneficirios com i ndcios de no enquadramento no perfil requeri do pelo programa.

Cruzamento
Base de dados
Titulados que detm emprego/cargo pblico.
BD RAIS
Titulados que detm emprego/cargo em emp resa privada.
BD RAIS
Scio de empresa no agrcola.
BD RECEITA
Beneficirios que declararam residncia em outra UF na

declarao de IR.
BD RECEITA
Obtm maior parte da renda fo ra do estabelecimento

agropecurio (VBP = 0).
BD RAIS X DAP
Detm outra rea rural no SNCR.
BD SNCR
Falhas formais identificadas no Programa Terra Leg al.

Cruzamento
Base de dados
Emisso do CCIR desbloqueada antes da titulao
SNCR ONLINE
Titulado no declarou os dados do cnjuge.
BD RECEITA
Titulado possui cnjuge diferente do declarado.
BD RECEITA
Titulado no cadastrado no CAR.
BD CAR
No me diferente na RFB e no SNCR.
BD_RECEITA x BD SNCR
Requerimento realizado por pessoa listada na divulgao
PLANILHA TEM INTERNET

85

de trabalho escravo do MTE.
9.
No que se refere a verificar a duplicidade de titulao, do requerente e/ou cnjuge,
cruzaram-se os CPF cadastrados no Sisterleg com a base de dados da Receita Federal, para
localizar cnjuges no declarados no Sisterleg, mas declarados na base da Receita Federal; uma
vez levantados os CPF dos cnjuges no declarados cruzaram-se com o Sisteleg para buscar
casos em que ambos os cnjuges foram titulados em lotes distintos.
10.
Para confirmar a informao, enviaram-se ofcios s Divises de Regularizao
Fundiria na Amaznia Legal nos respectivos estados, solicitando cpias dos Formulrios de
Requerimento de Regularizao Fundiria (a via contida nos processos e assinada pelo
requerente), dos RG e CPF dos solicitantes e cnjuges e Ttulos de Domnio; e analisaram-se as
informaes.
11.
Foram selecionadas amostras aleatrias, com margem de erro de 10%, de processos
j titulados, em oito, dos nove estados participantes do Programa Terra Legal, quais sejam, Acre,
Amap, Amazonas, Maranho, Mato Grosso, Par, Rondnia e Tocantins, com o objetivo de se
verificar as conformidades processuais. Os dados foram compilados por meio da ferramenta
Access, cujos resultados constam das peas 85, 86, 99 e 111.
12.
Tambm por meio de amostra aleatria, com margem de erro de 10%, foram
selecionados 67 processos no concludos para verificao no Sistema Nacional de Cadastro
Rural quanto situao de inibio de emisso do Certificado de Cadastro do Imvel Rural. A
pesquisa ao SNCR on line foi realizada na data de 4/9/2014, com a base do Sisterleg-Titulao
do mesmo dia.
13.
O plano amostral que descreve todos os mtodos e medidas envolvidos na execuo
da amostragem compe a pea 113. O uso da amostragem estatstica permitiu extrapolar a
amostra e ampliar as inferncias para o universo de processos.
14.
Efetuaram-se visitas in loco de 64 beneficirios escolhidos segundo o critrio de
localizao e de facilidade de acesso, devido ao tempo disponvel para o deslocamento da
equipe. Os resultados foram tratados como estudos de casos mltiplos.
15.
A seleo foi feita entre os processos titulados de 2009 a julho de 2014, nos estados
do Amap, Rondnia, Mato Grosso, Amazonas, Maranho, Tocantins e Par. Aplicou-se a
tcnica de observao direta e entrevistaram-se os moradores nas propriedades visitadas. Para os
no localizados buscou-se informaes junto a vizinhos.
16.
Os estados do Acre e de Roraima no foram visitados. No primeiro, optou-se pela
no realizao das visitas de campo devido a aspectos logsticos e de capacidade da equipe,
priorizando-se os outros estados nos quais j houve mais titulao, contudo nesse estado tambm
houve a seleo de processos para anlise, que foram requisitados em meio digital. No caso de
Roraima, ainda no houve atuao do programa no estado, no existindo reas rurais tituladas
com fulcro na Portaria MDA 23/2010, escopo do trabalho.
17.
Para verificar a regularidade do estabelecimento de preos para as reas a serem
regularizadas (Questo 4), foi solicitado ao Incra, a relao de valores cobrados dos assentados
do Incra para titulao de imveis da reforma agrria em municpios abrangidos pelo Terra Legal
ou prximos; a base de dados de avaliao de imveis do Incra nos municpios que tiverem
imveis titulados no Programa Terra Legal por exerccio; e os valores constantes de tabelas
referenciais (Incra).
18.
Esses dados foram tabulados, a fim de comparar o valor pago por hectare no
Programa Terra Legal com os valores a serem cobrados dos assentados da reforma agrria para
titulao de suas parcelas em municpios prximos (1 a 4 mdulos fiscais) e com os valores de
86

mercado de imveis situados nos mesmos municpios, a partir de dados da empresa Informa
Economics FNP (IFNP) fornecidos pelo Incra, (reas acima de 4 MF).
19.
Posteriormente, realizou-se comparao dos valores cobrados pelo Programa Terra
Legal com os constantes da planilha de preos referenciais da terra nua (PPR), elaborada pelo
Incra e utilizada por critrio legal como ponto de partida para se chegar ao valor da terra no
Programa.
20.
Para verificar o processo de contabilizao dos atos e fatos envolvidos nas operaes
do programa efetuou-se consulta ao Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo
Federal (Siafi), 2010-2014, transao balancete, relativo ao rgo 22201-Incra/Gesto:37201.
21.
Realizou-se ainda reviso legal e anlise documental dos demais documentos
solicitados por meio de ofcio de requisio.
Conformidade com as NAT do TCU:
22.
As anlises e concluses finais do presente trabalho foram efetuadas em
conformidade com as normas e tcnicas de auditoria aceitas pelo Tribunal.
23.
Todas as evidncias coletadas durante a execuo do trabalho foram submetidas
aplicao de testes de suficincia, relevncia e confiabilidade.
87

ANEXO 5 - ANLISE DOS COMENTRIOS DO GESTOR AOS ACHADOS DE

AUDITORIA.
I.1. Baixo cumprime nto dos objetivos e das metas operacionais do Programa Terra Legal.
Comentrios do Gestor
1.
A Ao 8378 (PPA 2008-2011) se refere apenas a cadastro e no geocadastro como
grafado no documento.
2.
A regularizao fundiria no PPA 2008/2011 era de responsabilidade do Incra e
planejada para todo territrio nacional. Com a criao da Serfal, as atribuies de regularizao
fundiria na Amaznia Legal passaram a ser de responsabilidade da mesma sem, entretanto,
separar a quantidade do resultado que cada unidade (Incra e Serfal) deveria atingir. Os primeiros
anos da Secretaria foram dedicados ao processo de estruturao, definio das estratgias,
elaborao de normativos, formatao do modelo de contratao do georreferenciamento,
formao e capacitao das equipes. Neste contexto, no possvel comparar os resultados
especficos da Serfal na Amaznia com as metas gerais estabelecidas para todo territrio.
3.
Em relao ao PPA 2012/2015 importante ressaltar que os resultados se referem a
apenas 2,5 anos de execuo. Sendo que os resultados da Serfal vm numa curva ascendente no
que se refere ao georreferenciamento e a destinao das reas. Permitindo afirmar que a meta de
11,2 milhes de hectares a serem destinados ser alcanada at 2015.
Anlise
4.
Em relao ao item 1, o ttulo do grfico correspondente, na figura 2 do relatrio foi
alterado para rea para diagnstico, de modo a corrigir a impreciso terminolgica.
5.
Quanto ao ponto seguinte, as comparaes foram feitas a partir das informaes
fornecidas pela prpria Serfal, que, mediante Ofcio 202/2014-SERFAL/MDA (pea 64)
devidamente analisado nesta fiscalizao, declarou as metas, resultados e considerao a respeito
do grau de cumprimento. Foi promovida alterao no relatrio para explicitar o
compartilhamento desses dados entre a Serfal e o Incra, indicando a ausncia de separao das
metas entre o que deveria ser atingido na Amaznia, pelo Programa Terra Legal, e no restante do
territrio nacional, pelo Incra.
6.
Importa ressaltar que esses dados foram remetidos pela prpria Serfal, por meio do
Ofcio 202/2014-SERFAL/MDA, de 8/9/2014 (pea 64, p. 4), em resposta a questionamento do
TCU especificamente a respeito de metas e resultados do Terra Legal, escopo da presente
auditoria. Nesse documento no foram discriminadas as metas para a Amaznia Legal, tampouco
o foram os resultados, o que no altera as concluses da anlise efetuada, haja vista que o baixo
grau de atingimento de metas verificado ao longo de toda a execuo do programa.
7.
Se o programa foi originalmente concebido para funcionar por cinco anos, no se
concebe que esse perodo tenha sido utilizado, ao menos em boa medida, fazendo o que deveria
ter sido feito antes de ter comeado a funcionar. Nesse sentido, fazer durante a execuo da
poltica pblica atividades de planejamento, denota que, na verdade, no houve planejamento.
Em ltima instncia, a atuao estatal levada a cabo sem planejamento, por ser mal elaborada,
no consegue cumprir sua razo de ser e atingir os objetivos propostos, podendo redundar em
desperdcio de recursos.
8.
Por fim, relativamente ao PPA 2012-2015, os comentrios em nada alteram a
situao histrica consolidada (objeto de avaliao do trabalho do TCU), de que em 2,5 anos s
cumpriram 13,54% da meta de regularizao fundiria em hectares. A afirmao de que os
88

outros mais de 85% sero cumpridos em um 1,5 ano, sem apresentao de qualquer providncia
que altere essa tendncia, no permite alterar a concluso do achado.
II.2. Existncia de 712 (9%) beneficirios que no atendem aos requisitos do programa e
3.075 (38,87%) beneficirios que apresentam indcios de no enquadrame nto no programa,
alm de falhas formais em processos de titulao.
II.2.1. 16 casos de titulao de cnjuges.
9.
Registra-se que o MDA no tem acesso base de dados da Receita Federal, j foram
realizadas tratativas com aquele rgo, sem que no entanto se tivesse acesso aos dados. Assim,
tendo em vista que as informaes so declaratrias, conforme o estabelecido em legislao, so
considerados os documentos apresentados pelo requerente que comprovam a informao. Alm
disso, a qualquer tempo, o Programa Terra Legal, na identificao de indcios de irregularidades
na informao apresentada, pode promover a anulao do ttulo de domnio.
Anlise
10.
A responsabilidade pelo sucesso da poltica pblica em comento dos gestores do
programa, cabendo a eles institurem mecanismos de controle que garantam a aderncia da
execuo do programa Lei 11.952/2009 e normativos afins.
11.
Observou-se que as informaes declaratrias no so suficientes para garantir a
adequada qualificao dos requerentes, haja vista que os dados apresentados na Tabela 2 no so
desprezveis.
12.
De maneira geral, os gestores no contestaram os casos de titulao de cnjuges em
reas distintas (pea 69), contrariando os art. 5, II da Lei 11.952/2009 c/c art. 5, II da Portaria
MDA 23/2010. Apenas informam da negativa da Receita Federal em liberar o acesso sua base
de dados, porm no apresentaram documentao comprobatria dessas tratativas. Ademais, o
Programa Garantia Safra e o Programa Nacional de Crdito Fundirio, ambos de
responsabilidade do MDA, j esto fazendo cruzamentos de dados com essas bases.
13.
Quanto possibilidade de poder a qualquer tempo anular ttulos de domnio, a
inexistncia de controles internos impossibilita que a administrao tome conhecimento da
irregularidade e, sem saber do problema, no tem como tomar providncias para san- lo, ou seja,
a anulao no ir ocorrer.
II.2.2. 46 casos em que o titulado faleceu antes da titulao.
14.
No h cruzamento porque no a ltima fase da titulao, o controle acontece no
ato de entrega do ttulo, onde exigida a presena dos dois requerentes, se casados ou em unio
estvel. Ademais a simples expedio do ttulo no gera direito, pois o ato s se aperfeioa com a
assinatura do contrato.
Anlise
15.
A justificativa dos gestores permite concluir que parte do j baixo rendimento do
programa (achado II.1) composto por pessoas que foram indevidamente tituladas, como os 46
falecidos (pea 70), haja vista que o sucesso do programa medido em ttulos expedidos e no
em ttulos recebidos pelos requerentes.
16.
Outra consequncia importante a se salientar que devido ao bito, o requerente no
ir recolher o ttulo, que poder ficar at 3 anos, prazo da lei para reverso dos ttulos no
sacados pelo requerente (art. 30 da Portaria MDA 23/2010), sem qualquer destinao de fato, o
que certamente no o objetivo do programa. Como exemplo dessa fragilidade, tem-se que de
89

254 ttulos observados in loco, em ttulos de 1 a 4 mdulos fiscais (pea 85, p. 1), 113 (44%) no
tinham sido entregues.
17.
Torna-se importante, tanto para a medio real do sucesso do programa como a sua
efetividade, que os controles sejam realizados antes da titulao, evitando, assim, desperdcio de
recursos.
II.2.3. 645 casos em que o titulado e/ou seu cnjuge foram beneficiados em programas de
reforma agrria.
18.
No universo de casos tratados pelo TCU, h registros no Sipra que se enquadram nos
seguintes casos: a) o requerente no recebeu ttulo, lote ou crdito; b) se referem a requerentes de
regularizao fundiria que no tiveram seus processos antigos concludo s e foram cadastrados
no Sipra como assentados; c) tiveram seus registros includos no Sipra, sem que tenham sido
beneficirios, de fato, de programas de reforma agrria. Numa anlise preliminar de amostra do
universo apresentado pelo TCU, identificou-se que mais de 80% dos casos se enquadram nas
situaes acima e, portanto, no representam descumprimento dos requisitos legais.
19.
Sobre os demais casos, em funo dos status constantes no Sipra no ensejarem
concluso de que o cidado beneficirio, e luz do disposto na exceo prevista no art. 5,
inciso V, da Lei 11.952/09, necessrio anlise caso-a-caso em cada um dos processos que
ensejaram na titulao do requerente.
Anlise
20.
O fato de o requerente constar nas duas bases de dados do MDA j caracteriza a
irregularidade. Afinal, a forma de se verificar se o requerente beneficirio da reforma agrria
a consulta ao Sipra e as excees admitidas pelo MDA (art. 5, inciso V, da Lei 11.952/2009)
devem implicar em providncias do requerente para ser retirado do banco de dados do Sipra.
21.
Ademais, diferentemente do que alegam os gestores, dos 645 casos (pea 72)
apontados 583 (90%) esto enquadrados como: aguarda transferncia; assentado; titulado; e
transferido, o que significa que ainda constam como contemplados nos programas de reforma
agrria.
22.
Os outros 62 (10%) j foram contemplados em algum momento (ou ainda esto
contemplados), contudo, no foi possvel precisar em que momento o titulado mudou sua
classificao como beneficirio da reforma agrria. As classificaes desses casos so: cadastro
inativo; desistente; desistente do processo de homologao; eliminado; evadido; e registro
suspenso Ao Civil Pblica/STM 07100/07. Dessa maneira, o achado mostra-se relevante.
II.2.4. 5 casos em que o titulado detm cargo/e mprego pblico e obtm maior parte da
renda fora do estabelecime nto agropecurio.
23.
A anlise processual realizada com base em informao declaratria, alm de que,
a depender do tamanho do imvel, exigida a apresentao de contracheque e declarao de
imposto de renda. Ressalte-se que, em funo das peculiaridades da vida no campo e
desenvolvimento da agricultura de subsistncia, h dificuldade em se precisar o valor obtido na
explorao do imvel. Ressalte-se ainda que a DAP tambm uma base de dados declaratria
cuja validade da informao de at cinco anos, podendo, portanto, a informao estar
desatualizada.
Anlise
90

24.
A responsabilidade pelo sucesso da poltica pblica em comento dos gestores do
programa, cabendo a eles institurem mecanismos de controles que garantam a aderncia da
25.
A lei impe, em seu art. 6, pargrafo nico, I, da Portaria MDA 23/2010, que a
renda familiar deve ser predominantemente originada de atividades econmicas vinculadas ao
prprio estabelecimento (imvel rural), no caso de servidores pblicos.
26.
O resultado foi oriundo do cruzamento de dados de duas bases oficiais (pea 71),
sendo assim, os gestores do programa devem criar mecanismos, ou fortalecer os j existentes,
para garantir o cumprimento do estabelecido na norma supracitada.
II.2.5 3.075 processos (38,87% do total de titulaes) com indcios de no enquadramentos
aos requisitos do programa (860 titulados com emprego/ cargo pblico; 1.290 titulados que
detm emprego/cargo em e mpresa privada; Scios de empresa no agrcola).
27.
Aparentemente o TCU entendeu que o exerccio de emprego ou cargo na iniciativa
pblica ou privada ou estar na condio de scio de empresa no agrcola, representa um indcio
de que no haveria compatibilidade com o exerccio de explorao direta e prtica de cultura
efetiva na rea.
28.
O MDA por sua vez possui entendimento diferenciado, j que a Lei 11.952/2009
permite que a explorao da rea se d em conjunto com a famlia do ocupante ou mediante
contrao de empregado. Ou seja, o exerccio de outra atividade econmica pelo requerente no
configura indcio de no enquadramento nos quesitos do Programa, j que as referidas atividades
podem conviver harmonicamente.
29.
Ressalte-se que a contratao de empregados gera renda e empregos, contribuindo
para o desenvolvimento local/regional. Por fim, um dos avanos considerados na legislao
exatamente o fato de no ser exigido que o beneficirio tenha renda exclusivamente advinda do
imvel.
Anlise
30.
O critrio de auditoria utilizado foi o art. 2 c/c art. 5, III e IV, da Lei 11.952/2009:
Art. 2 [...]
Pargrafo nico Para os efeitos desta Lei, entende-se por:
I - ocupao direta: aquela exercida pelo ocupante e sua famlia;
II - ocupao indireta: aquela exercida somente por interposta pessoa;
III - explorao direta: atividade econmica exercida em imvel rural, praticada diretamente
pelo ocupante com o auxlio de seus familiares, ou com a ajuda de terceiros, ainda que
assalariados;
IV - explorao indireta: atividade econmica exercida em imvel rural por meio de preposto
ou assalariado;
V - cultura efetiva: explorao agropecuria, agroindustrial, extrativa, florestal, pesqueira ou
outra atividade similar, mantida no imvel rural e com o objetivo de prover subsistncia dos
ocupantes, por meio da produo e da gerao de renda;
VI - ocupao mansa e pacfica: aquela exercida sem oposio e de forma contnua;
[...]
Art. 5 Para regularizao da ocupao, nos termos desta Lei, o ocupante e seu cnjuge ou
companheiro devero atender os seguintes requisitos:
III - praticar cultura efetiva; e
IV - comprovar o exerccio de ocupao e explorao direta, mansa e pacfica, por si ou por
91

seus antecessores, anterior a 1 de dezembro de 2004.
31.
A prpria lei veda a ocupao indireta e a explorao indireta. O titulado deve atuar
diretamente na rea pleiteada, no sendo suficiente a mera ocupao e explorao indireta, ou
seja, por intermdio de preposto, mormente um caseiro.
32.
No obstante ter emprego formal e ser proprietrio de empresas no serem fatores
impeditivos da titulao no mbito do programa, so fatores de risco, uma vez que a Lei
determina o domnio direto e a explorao direta (atividade econmica e xercida em imvel rural,
praticada diretamente pelo ocupante com o auxlio de seus familiares, ou com a ajuda de
terceiros, ainda que assalariados, nos termos do art. 5, III e IV, da lei 11.952/2009 c/c art. 5, III
e IV, Portaria MDA 23/2010). A execuo de atividade econmica diversa da rural impacta na
capacidade da explorao direta, reduzindo a capacidade produtiva (tempo) a ser dedicada ao
cultivo efetivo (peas 73, 74 e 75).
33.
A contratao de pessoas possvel, desde que se explore diretamente (praticada
diretamente pelo ocupante com o auxlio de seus familiares, ou com a ajuda de terceiros, ainda
que assalariados).
34.
Assim o risco existe e deve ser mitigado, impondo a instituio de controles
adicionais nesses casos.
II.2.6. 611 casos de titulados que declararam RFB residncia fora do Estado em que
foram titulados.
Comentrios do gestor
35.
No h impedimento legal para a expedio de ttulos aos cidados que residem em
outro estado. A Lei no faz qualquer exigncia quanto ao local da moradia. perfeita mente
possvel residir em outro estado e explorar diretamente o imvel, uma vez que o entendimento
consolidado do MDA quanto explorao direta leva em considerao a capacidade de
administrar e gerir o imvel rural, mesmo que a distncia.
Anlise
36.
O critrio de auditoria utilizado foi o art. 2 c/c art. 5, III e IV, da Lei 11.952/2009.
A prpria lei veda a ocupao indireta e a explorao indireta. Como j comentado, o titulado
deve atuar diretamente na rea pleiteada, no sendo suficiente a mera ocupao e explorao
indireta, ou seja, por intermdio de preposto, mormente um caseiro, de maneira que seria
impossvel, nos termos da lei, a explorao direta morando em outro estado.
37.
Assim, o risco existe e deve ser mitigado (pea 76), impondo instituio de
controles adicionais nesses casos.
II.2.7. 79 casos em que o titulado servidor pblico e no informou o valor bruto de
produo (VPB).
38.
A verificao da renda feita por meio de declarao constante no processo. O fato
de no ter sido declarado o VPB na DAP no influencia na verificao dos requisitos de
regularizao fundiria pelo Terra Legal. Ressalte-se que no h obrigatoriedade legal de que
haja preenchimento do VPB na DAP.
Anlise
39.
A responsabilidade pelo sucesso da poltica p blica em comento dos gestores do
programa, cabendo a eles institurem mecanismos de controle que garantam a aderncia da
92

40.
A norma impe em seu art. 6, pargrafo nico, I da Portaria MDA 23/2010 que a
renda familiar deve ser predominantemente originada de atividades econmicas vinculadas ao
prprio estabelecimento (imvel rural), no caso de servidores pblicos.
41.
Sendo ou no declaratrio o resultado foi oriundo do cruzamento de dados de duas
bases oficiais e deve ser investigado (pea 77). Sendo assim, os gestores do programa devem
criar mecanismos, ou fortalecer os j existentes, para garantir o cumprimento do estabelecido na
lei supracitada.
II.2.8. 754 casos em que o titulado possua outro imvel rural.
42.
A incidncia do nome do requerente no SNCR no significa que se trate de registro
de propriedade, visto que o sistema tambm admite o registro de posse por simples ocupao ou
posse a justo ttulo. Isto posto, a verificao de existncia de propriedade realizada no campo
situao jurdica. Os casos em que h verificao de existncia de outra propriedade geram
indeferimento do requerimento. Por fim, no vedada aquisio de imveis posteriormente
titulao, e nestes casos pode haver mais de um registro de propriedade no SNCR.
Anlise
43.
Diante da informao do gestor de um campo no SNCR em que se pode verificar
com certeza se o requerente possui ou no outro imvel, efetuou-se uma nova consulta ao
sistema, a fim de identificar esse campo. No se localizou o campo situao jurdica, cont udo
observou-se que o SNCR possui registro do nmero de matrcula do cartrio que condio sine
qua non para que uma pessoa se declare proprietria de um imvel.
44.
Assim, efetuou-se novo cruzamento entre as bases do SNCR e do Sisterleg e
obtiveram-se 220 titulados no programa que so proprietrios de outro imvel rural, subtraindo
22, cuja data da matrcula foi posterior da titulao, obtm-se 198 casos de irregularidades,
haja vista que o titulado possua outro imvel rural antes de ser titulado, contrar iando o art. 5, II,
da Lei 11.952/2009 c/c art. 5, II, da Portaria MDA 23/2010.
45.
Nesse sentido, esses 198 casos (pea 115) foram acrescidos tabela 1, do relatrio
que trata das irregularidades, enquanto os 535 casos (pea 116) sem matrcula, em que o titulado
e/ou seu cnjuge possua registro no SNCR diferente do cdigo do imvel alvo de titulao, no
mbito do Programa, compem a tabela 2, pois continuam representando risco ao cumprimento
do art. 5, II, da Lei 11.952/2009 c/c art. 5, II, da Portaria MDA 23/2010, haja vista que
possuem registro no SNCR de reas distintas, o que indica a possibilidade do requerente ou seu
cnjuge possuir outro imvel rural ainda no cadastrado em cartrio e deve ser investigado.
46.
Dessa maneira, houve uma modificao nos quantitativos citados no comando do
achado, passando de 712 (9%) beneficirios que no atendem aos requisitos do programa e 3.075
(38,87%) beneficirios que apresentam indcios de no enquadramento no programa para 887
(11%) e 2931 (36,89%), respectivamente, alm de falhas formais em processos de titulao.
II.2.9. Foram identificadas as seguintes falhas formais que pre judicam o controle e a
qualidade das titulaes do Programa Terra Legal: 268 casos em que o titulado no
declarou os dados do cnjuge; 12 casos em que o titulado possui cnjuge diferente do
declarado; 6.922 casos em que o titulado no realizou o cadastro no Cadastro Ambiental
Rural; 24 casos em que o titulado consta com nome diferente no cadastro da Receita; 7
requerentes constando na lista de exploradores de trabalho escravo do MTE.
47.
No que tange s situaes citadas pelo TCU, manifestamo- nos que: a) a informao
quanto ao estado civil declaratria e aferida com base nos documentos apresentados. Ademais,
93

o estado civil solteiro no passvel de comprovao. Caso haja alterao do cnjuge no
decorrer do processo, a situao ser identificada e solucionada no momento da entrega do ttulo ;
b) no h dispositivo legal que impute ao MDA a realizao do CAR para os beneficir ios
titulados pelo PTL; em adendo, o prazo para realizao de tal cadastro se esgota apenas em
dezembro de 2015; c) utiliza-se na titulao, os dados do documento apresentado; alm disso,
quando do registro do ttulo h controle pelos cartrios, com a conferncia dos documentos e se
houver divergncia, o titulado deve voltar a procurar o PTL e solicitar retificao do ttulo; d) o
fato de haver requerentes constantes na lista de trabalho escravo no implica dano, assegurado
o direito dos mesmos realizarem o requerimento, sendo que o mesmo ser obrigatoriamente
indeferido.
Anlise
48.
A informao dos itens a e b (peas 79 e 80) so falhas formais que podem
prejudicar o controle da adequada titulao, e se confirmaram no caso dos 16 cnjuges que
foram ambos titulados conforme j analisado, impondo, assim, a instituio de controles
adicionais nesses casos.
49.
Em relao ao CAR (pea 81), o critrio utilizado foi o disposto no art. 15, inc. I a III
da Lei 11.952/2009 c/c art. 29 da Lei 12.651/2012:
Art. 15. O ttulo de domnio ou, no caso previsto no 4 do art. 6, o termo de concesso de
direito real de uso devero conter, entre outras, clusulas sob condio resolutiva pelo prazo
de 10 (dez) anos, que determinem:
I - o aproveitamento racional e adequado da rea;
II - a averbao da reserva legal, includa a possibilidade de compensao na forma de
legislao ambiental;
III - a identificao das reas de preservao permanente e, quando couber, o compromisso
para sua recuperao na forma da legislao vigente;
---Art. 29 da Lei 12.651/2012 criado o Cadastro Ambiental Rural - CAR, no mbito do
Sistema Nacional de Informao sobre Meio Ambiente - SINIMA, registro pblico
eletrnico de mbito nacional, obrigatrio para todos os imveis rurais, com a finalidade de
integrar as informaes ambientais das propriedades e posses rurais, compondo base de
dados para controle, monitoramento, planejamento ambiental e econmico e combate ao
desmatamento.
50.
As informaes contidas no CAR so as informaes que devem constar no ttulo de
domnio, art. 15, I, II, III, da Lei 11.952/2009.
51.
Deve-se realizar uma interpretao sistemtica, o CAR obrigatrio para imveis
rurais, sejam posses ou propriedades, segundo o 3, do art. 29 a inscrio no CAR ser
obrigatria para todas as propriedades e posses rurais, devendo ser requerida no prazo de um ano
contado da sua implantao, prorrogvel, uma nica vez, por igual perodo por ato do Chefe do
Poder Executivo.
52.
Se no mbito do Programa Terra Legal o posseiro deve comprovar o exerccio de
ocupao e explorao direta, mansa e pacfica, por si ou por seus antecessores, anterior a 1 de
dezembro de 2004, nos termos do Art. 5, IV da Lei 11.952/2009, como a Lei do CAR de 2012,
e segundo o seu art. 83 entrou em vigor na data de sua p ublicao, era de se imaginar que todos
os imveis tivessem com o registro no CAR.
53.
Inobstante o prazo de 2015, as informaes necessrias emisso do CAR j esto
presentes no processo antes da titulao, sendo interessante ressaltar que o programa no pode
agir de maneira isolada. O Programa Terra Legal Amaznia um importante instrumento para a
94

implementao efetiva do CAR, e este por sua vez um instrumento de controle para o adequado
cumprimento do art. 15, I, II, III da Lei 11.952/2009.
54.
Quanto ao item c (pea 82), diferenas entre o nome do beneficirio no SNCR e na
RFB impossibilitam o cumprimento dos citados normativos, dificultando controles como
cruzamentos de dados por exemplo, destinados a coibir a entrada de beneficirios no definidos
no art. 5, da Lei 11.952/2009 (pea 82).
55.
A falha formal pode prejudicar o controle da adequada titulao, sendo necessria a
aplicao dos controles, o que mostra a importncia da consulta a outras bases de dados
governamentais.
56.
Por fim, durante os procedimentos desta auditoria, a anlise de processos em que j
houve titulao (peas 85, 86 e 111) revelou que apenas nos processos de regularizao de reas
acima de 4 mdulos fiscais a consulta ao cadastro do MTE realizada com frequncia, tendo
sido identificada em 97% da amostra. Nos processos de reas de 1 a 4 mdulos fiscais, em 56%
dos casos no foi feita a consulta ao cadastro do MTE e, nos de reas abaixo de 1 mdulo fiscal,
nenhum apresentava registro de consulta ao cadastro do MTE (pea 83).
57.
Desta forma, embora no haja registros de titulados no cadastro do MTE, a ausncia
de procedimentos para a verificao da presena dos requerentes nesse Cadastro pode culminar
em titulaes indevidas.
58.
No faz sentido permitir o andamento do processo, consumindo recursos, que ser
obrigatoriamente indeferido.
II.3. Valor cobrado no Programa Terra Legal na titulao de imveis rurais
desproporcional ao valor pago em projetos de assentamento do Incra, com mesmo perfil de
pblico alvo, bem como em relao aos valores estabelecidos nas planilhas de preo
referenciais (PPR) do Incra (acima de 1 mdulo fiscal e abaixo de 4 mdulos fiscais).
II.4. Valor cobrado no Programa Terra Legal na titulao de imveis rurais
desproporcional ao valor de mercado, com mesmo pe rfil de pblico alvo (imveis acima de
4 MF), be m como e m relao aos valores estabelecidos nas planilhas de preo referenciais
(PPR) do Incra.
59.
A definio dos valores a serem cobrados, segue estritamente o que determina a Lei
11.952/09 e seus regulamentos, delegando ao MDA a discricionariedade na definio dos valores
a serem praticados. A metodologia de clculo procura ser coerente ao sair de uma condio de
doao, para reas de at 01 mdulo fiscal, seguindo uma funo matemtica crescente e linear,
reduzindo assim as disparidades entre ocupantes com reas de dimenso aproximadas.
60.
A poltica de regularizao fundiria tem como principal objetivo dar regularidade
aos imveis rurais localizados em terras da Unio e que estejam sendo ocupados por c idados
que atendem aos requisitos legais; em muitos casos, tratam-se de indivduos que participaram do
processo de colonizao promovido pelo governo federal h dcadas. No se deve tratar a
regularizao fundiria como um mercado de terras; o esprito da Lei permitir a incorporao
dos imveis ao sistema produtivo de forma sustentvel, gerando mais empregos e renda nas
regies onde ocorre a regularizao.
61.
Entende-se que no pertinente a comparao de valores praticados em reas de
regularizao e em reas de reforma agrria, uma vez que as legislaes que tratam das duas
polticas so diferentes. Na reforma agrria, normalmente estamos tratando de reas que foram
objeto de aquisio pelo governo federal por meio da desapropriao, ou seja, com custos
absolutamente diferentes da regularizao em terras pblicas.
95

62.
Outro fator a ser destacado que a regra para definio dos valores a serem cobrados
foi amplamente discutida no Grupo Executivo Interministerial - GEI, do qual fazem parte o
Ministrio Pblico Federal, representantes da sociedade civil, organizaes no governamentais,
representantes dos nove governos estaduais da Amaznia e outros rgos do governo federal.
63.
Alm disso, no ano de 2010, previamente publicao da Portaria Serfal 01/2010, o
tema foi objeto de apresentao ao Tribunal de Contas da Unio, ocasio em que no houve
questionamento quanto metodologia a ser aplicada.
64.
A Lei 13.001/2014 atribuiu ao MDA/Incra novas regras para definio de valores a
serem cobrados na poltica de reforma agrria e j h entendimento interno de que as regras
sejam semelhantes ao do PTL.
65.
Por fim, no h qualquer dispositivo legal que determine a cobrana de valor de
mercado nas aes de regularizao fundiria e portanto no faz sentido comparao entre o
valor cobrado pelo PTL na regularizao fundiria e o valor de mercado.
Anlise
66.
A Portaria no segue estritamente a legislao. O relatrio desta auditoria demonstra
justamente o contrrio, evidenciando por que e em que aspectos e situaes se considera que a
portaria extrapola a legislao.
67.
A alegao de que a mentalidade do programa no deveria ser a mesma do mercado
livre de terras no merece prosperar, haja vista que os ndices poderiam ser outros e, ainda assim,
haver benefcios e tratamentos diferenciados para os mais desfavorecidos. Regularizar a posse de
terras por titulados que sequer visitam essas reas (achado II.2), por outro lado, parece favorecer
aquela mentalidade de mercado, medida em que pode, alis, contribuir para a especulao
imobiliria.
68.
No cabe aqui avaliar o argumento de que os preos da terra na reforma agrria
seriam maiores em funo de custos diferenciados na sua aquisio, pois caso coubesse, deveria
ser feita a seguinte questo: por que, ento, o governo federal no realizou a reforma agrria com
as terras que j possua e que passaram para o mbito do Terra Legal? Ao contrrio, mais
importante do que isso o raciocnio desenvolvido no relatrio, a saber: o Estado brasileiro deu
tratamento diametralmente oposto isonomia e impessoalidade determinadas pela Constituio
ao tratar de maneira desigual pessoas na mesma situao (pequenos produtores rurais da mesma
regio).
69.
Se, a partir da Lei 13.001/2014, o tratamento passar a ser isonmico sendo o Terra
Legal parmetro para os assentamentos, em nada invalidada a anlise desta auditoria, j que
seu escopo avanou no tempo at perodo anterior ao vigor desse diploma legal. Por outro lado,
sendo feita essa opo, cai por terra a justificativa de que os preos na reforma agrria eram
maiores por terem custos maiores na obteno das terras, dada a possibilidade de reduzir aqueles
valores aos patamares do Programa Terra Legal.
70.
Ademais, no foi comprovada que houve manifestao favorvel a essa apresentao
prvia dos ndices ao TCU, razo pela qual sua meno no pode ser aqui avaliada.
71.
Por fim, o texto do relatrio (item 79) justifica a comparao dos preos das terras
maiores que 4 MF com os de mercado (no se trata mais de agricultura familiar). de se
ressaltar, porm, que a legislao estabelece que o valor-base para aplicao de ndices deflatores
o menor preo da terra nua na PPR.
72.
Esta, por sua vez, elaborada pelo Incra a partir do valor de mercado, conforme
procedimentos estabelecidos em manual especfico da entidade. Nesse manual, so adaptadas
96

tcnicas da Norma 14.653-3 da ABNT em sistematizao do mtodo para resultar a partir do
valor de mercado o preo do imvel rural (pea 93, p. 65-66).
II.5.1.
Descumprimento das clusulas resolutivas previstas nos artigos 15 a 18 da Lei
11.952/2009, nos artigos 15 a 17 do Decreto 6.992/2009 e nos artigos 32 a 36 da Portaria
MDA 23/2010, sem a adoo de providncias pelo MDA para a retomada das reas.
II.5.2 Constatou-se que no existe controle de pagame ntos dos ttulos
73.
Deve-se considerar que h uma quantidade muito pequena de ttulos que j venceram
em funo da carncia de 3 anos, e est em fase final de desenvolvimento um sistema que
controlar os pagamentos. Alm do mais est em processo de discusso a contratao de
instituio financeira para realizar gesto da cobrana e pagamentos. Atualmente para facilitar a
preparao dos clculos foi desenvolvida planilha e equipes nos estados foram treinadas para
realizao destes clculos. O MDA discorda da afirmao de que no h controle dos
pagamentos dos ttulos, visto que h acompanhamento fsico do pagamento em cada um dos
processos, bem como possvel realizar consulta dos pagamentos via Siafi.
Anlise
74.
Em consulta ao sistema Sisterleg-Titulao foi possvel verificar que 384 ttulos
maiores que 1 mdulo fiscal venciam a primeira prestao at outubro de 2014. O que mostra
que no so to poucos ttulos que j venceram a primeira parcela.
75.
Quanto ao controle fsico de cada processo, no se mostra o ideal, a equipe de
auditoria possui diversos e-mail em que os coordenadores regionais mostraram grandes
dificuldades em localizar determinados processos solicitados.
II.6.
Ausncia de procedime ntos aps indeferime nto dos processos, tanto para a
notificao dos requerentes, quanto para a retomada das terras.
76.
O procedimento para notificao dos requerentes do indeferimento do seu pleito de
regularizao fundiria tambm est sendo construdo, e a minuta respectiva j est no aguardo
de anlise e emisso de parecer jurdico; quanto ao rito para a reverso dos lotes ao patrimnio
da Unio, tambm est em fase de produo normativa, como indicado alhures;
77.
Em verdade, a reverso do imvel ao patrimnio da Unio, tanto nos casos de
implemento de condio resolutiva em rea dantes titulada, como nas hipteses de indeferimento
de pleito de regularizao fundiria, perpassa por um juzo de valor, de convenincia e
oportunidade, por meio do qual se ir sopesar e averiguar quais as possveis destinaes a serem
conferidas, para que ao final, se opte pela mais adequada, diante da realidade ftico- geogrfica a
ser aferida caso a caso. Este processo pode envolver aes integradas com outros rgos e
entidades pblicas federais, a exemplo do Incra, em virtude da gra nde demanda para criao de
projetos de interesse social; e
78.
imperioso que se ressalte a importncia da adequao da destinao da rea pblica
para a soluo de inmeros conflitos fundirios, contribuindo assim para a reduo da violncia
no campo, ao tempo em que se estimulam destinaes que primem pela evoluo econmica em
parceria com o desenvolvimento sustentvel a exemplo das criaes de unidade de conservao
de regime menos restritivo. O processo eletivo da destinao, sem dvida, deve ser conduzido de
forma criteriosa, e tais respostas so comumente exigidas da Administrao, notadamente nas
demandas judiciais.
Anlise
97

79.
Os gestores reconheceram a falha e informaram que os procedimentos de reverso
esto sendo construdos, contudo, deve-se observar que o programa iniciou em 25/6/2009 e que
j foi at prorrogado, no sendo razovel tardar mais de 5 anos para se instituir instrumentos que
garantam o cumprimento da lei, conforme art. 26 da Portaria MDA 23/2010 c/c art. 26, 4 da
Lei 9.784/1999.
80.
E o art. 26, 4, da Portaria MDA 23/2010 estabelece que passado o prazo de 30 dias,
ou indeferido o recurso, adotar-se-o as medidas cabveis reverso do imvel ao patrimnio da
Unio. De maneira que no h que se falar em convenincia e oportunidade na reve rso das
terras.
81.
O Programa, ao indeferir requerimento de regulamentao de terras, deixa patente
que o requerente est ocupando indevidamente o imvel rural da Unio e cometendo crime de
grilagem. A manuteno de pessoas, que reconhecidamente pela adminis trao pblica esto na
condio de posseiros, perpetua o estado que o programa inicialmente se props a eliminar, e de
nada ajuda a estancar a grilagem de terras, uma vez que o registro negado no eliminaria novas
ocupaes, apenas se negaria o papel, e decorridos anos criaria um grande problema de direito
fundirio ao Brasil.
II.7.
Ausncia, nos demonstrativos contbeis da Unio, de registro das operaes
com imveis rurais do Programa Terra Legal.
82.
O gestor no se manifestou sobre esse achado.
II.8. Ausncia de critrios normatizados para a priorizao das reas a serem

georreferenciadas.
83.
Apesar de no haver uma norma que formalize os critrios, h um profundo processo
de planejamento, no qual so utilizados critrios objetivos e que conta com a participao das
Divises Regionais do Terra Legal, da Diviso de Agrimensura, alm de consultas formais feitas
a outros rgos pblicos que atuam com questes fundirias na Amaznia Legal. O resultado
desse planejamento registrado nos autos de processos administrativos arquivados na
Coordenao-Geral de Cadastro e Cartografia.
84.
Ressalta-se que o cenrio para definio de reas a serem georreferenciadas
dinmico e envolve inmeros fatores que so considerados no processo de discusso. Assim a
proposio de uma norma abarcaria vrios critrios, resultando numa norma geral. Frisamos que
a direo do PTL se pauta e atua de forma impessoal neste processo.
Anlise
85.
No se dvida nem se questiona a ocorrncia do planejamento entre as coordenaes
regionais e o rgo central e Braslia. Seja como for, a normatizao dos critrios para
georreferenciamento visa inclusive a subsidiar esses planejamentos.
86.
O princpio da legalidade, estatudo no caput do art. 37 da Constituio e repetido no
art. 2, da Lei de Processo Administrativo, impe administrao pblica o dever de agir dentro
e conforme o ordenamento jurdico. Mais do que fazer o que a lei permite, deve ser feito o que a
lei determina.
87.
Nessa esteira, a impessoalidade constante do mesmo art. 37 supracitado estabelece
que o trato com o administrado seja balizado por critrios objetivos, de modo a impedir o
paternalismo e o clientelismo na atuao estatal.
88.
Diante desse quadro, importante a formalizao em documentos escritos dos
critrios objetivos estabelecidos para seleo e ordem de reas a serem georreferenciadas.
98

89.
Mais do que atas ou autos arquivados numa coordenao-geral, a edio de
documentos a serem publicados demonstraria a obedincia ao princpio da legalidade, a
observncia da impessoalidade e o cumprimento do dever de accountability, na medida em que
permitiria o exerccio do controle social e colaboraria com a misso institucional dos rgos de
controle.
90.
No se desconhece que mesmo o bioma amaznico abarque inmeras diferenas
regionais, o que, por si s, justificaria a adoo de critrios igualmente diferenciados para a
atividade de georreferenciamento, contudo, como essa situao pode ser avaliada se o acesso ao
conhecimento desses critrios dificultado pela ausncia de formalizao?
91.
Essas diferenas no impedem antes solicitam o estabelecimento de critrios
gerais, que poderiam nortear as adaptaes eventualmente necessrias s peculiaridades locais.
II.9. Ausncia de controles inte rnos para impedir cadastramentos realizados por um
mesmo procurador para mais de 3 beneficirios e/ou para reas superiores a 15 mdulos
fiscais ou 1.500 hectares.
92.
O requerimento por procurao envolve necessariamente a realizao de vistoria in
loco e assim representa maior controle do procedimento. Embora conste em norma do MDA, a
limitao sobre as procuraes discutvel, e j h tratativas internas sobre revogao desta
limitao.
Anlise
93.
Os argumentos no alteram o fato de que, at aqui, o comando do art. 5 da Portaria
MDA 37/2009 foi sistematicamente descumprido. que a realizao de vistorias in loco, por si
s, no garante que um mesmo procurador no cadastrou mais de trs beneficirios, ou reas
superiores a 15 MF ou a 1.500 ha.
94.
Com isso, o risco que a norma pretendia evitar no pode ser sequer diminudo, pois
no h controle a respeito do recurso a procuradores como meio de fraude ao programa pela
utilizao de laranjas.
95.
A situao agravada pelo fato de que, passados os cinco anos inicialmente previstos
para o programa cumprir seu papel, no foi implementada, por exemplo, uma soluo de
tecnologia da informao para que o prprio Sisterleg, mediante o preenchimento de campo
apropriado com os dados de procuradores e no apenas de que o requerimento foi feito por
procurao, como tem sido feito , pudesse fazer a crtica e emitir um alerta nas hipteses
vedadas pelo art. 5 da Portaria MDA 37/2009.
II.10. Risco de fomento do mercado irregular de posse de terra devido ausncia de
inibio de emisso de Certificado de Cadastro de Imvel Rural (CCIR) para posseiros que
no tiveram processo de titulao concludo.
96.
Em que pese ter sido citados como critrios o Art. 37, caput da Constituio Federal
c/c pargrafos 1 e 2, do art. 22 da Lei 4.947/1966, no se verifica em nenhum deles a
obrigatoriedade para inibio de CCIR para imveis cujos processos de titulao ainda no
foram concludos. Ademais, o pargrafo nico do artigo 3 da Lei 5.868/72 define que Os
documentos expedidos pelo INCRA, para fins cadastrais, no fazem prova de propriedade ou de
direitos a ela relativos.
Anlise
99

97.
Em verdade, primeira vista, a literalidade da lei no permite a concluso de que a
emisso de CCIR deveria ser inibida antes da titulao.
98.
Conforme o art. 22 da Lei 4.947/1966:

A partir de 1 de janeiro de 1967, somente mediante apresentao do Certificado de
Cadastro, expedido pelo IBRA e previsto na Lei 4.504, de 30 de novembro de 1964, poder
o proprietrio de qualquer imvel rural pleitear as facilidades proporcionadas pelos rgos
federais de administrao centralizada ou descentralizada, ou por empresas de economia
mista de que a Unio possua a maioria das aes, e, bem assim, obter inscrio, aprovao e
registro de projetos de colonizao particular, no IBRA ou no INDA, ou aprovao de
projetos de loteamento.
99.
Entretanto, o ordenamento jurdico um todo sistmico que, a fim de ser
harmonicamente interpretado, no pode ser reduzido semntica, sob pena de o direito desprezar
a mesma realidade da vida que pretende regular e, dessa maneira, para nada servir.
100.
Ora, se fosse adotada a interpretao acima mencionada, chegar-se-ia ao absurdo de
concluir que um proprietrio de imvel rural, por sua condio de proprietrio, teria uma
situao mais gravosa do que aquele que ainda est na condio de requerente.
101.
Por bvio, tal tese no se sustenta, sobretudo pela Unio e em se tratando de imveis
que integram seu patrimnio. certo que o requerimento cadastrado no Terra Legal no faz
prova de propriedade da terra pelo requerente. Isso apenas refora a necessidade de inibir a
emisso do CCIR para ele at eventual deciso favorvel, mitigando assim, a utilizao desse
documento como comprovante de posse precria.
102.
Alm do mais, em homenagem aos princpios da impessoalidade e moralidade (art.
37 da Constituio), necessrio conferir tratamento uniforme a quem est na mesma situao.
Por isso, no cabvel que mais da metade dos requerentes recebam um tratamento e os demais,
sem qualquer justificativa, sejam favorecidos, como identificado no presente achado.
100

DOCUMENTOS JUNTADOS
Documentos
Portarias de Fiscalizao
Rol de Responsveis
Ofcios de apresentao
Ofcios de requisio
Ofcios encaminhados equipe pelo fiscalizado
Evidncias
Peas
1; 5; 9; 18; 21; 43 e 105
46
2, 3, 4, 11; 13; 23; 24; 25; 26; 27;
14; 15; 16; 17; 19; 20; 22; 29; 34; 35; 38;
47; 48; 49; 51; 52; 53; 54; 55;
30; 31; 32; 33; 41; 106
Listadas no Anexo 5
101

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Relator: Ministro Weder de Oliveira.

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Histrico de valores orados no Programa Terra Legal (2011 2014)..................................................................... 8

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II. ACHADOS DE AUDITORIA ...................................................................................................... 11

III. CONCLUSO ............................................................................................................................. 33

DOCUMENTOS JUNTADOS ...........................................................................................................101

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Os principais processos de trabalho envolvidos na regularizao rural so:

Fonte: Sistema Siope.

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Processos de titulao do Terra Legal

Beneficirios que no atendem os

Demais processos: 4.133

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16.059.420,64 8.535.667,34 26.756.261,14

Titulados que detm

Titulados que detm

Obtm maior parte da

Detm outra rea

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Quanto aos nmeros mostrados na Tabela 2 Quanti dade de indci os de ocorrnci as de

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