ATOS ADMINISTRATIVOS

1. CONCEITO DE ATO ADMINISTRATIVO E OUTRAS DEFINIES RELEVANTES

Atos administrativos so espcie do gnero atos jurdicos, porque so manifestaes
humanas, voluntrias, unilaterais e destinadas diretamente produo de efeitos jurdicos. O
que os peculiariza no mbito do gnero atos jurdicos o fato de serem manifestaes ou
declaraes da administrao pblica, agindo nesta qualidade, ou de particulares investidos em
funes pblicas, que estejam exercendo prerrogativas pblicas. O fato de serem praticados
no exerccio de atribuies pblicas faz com que sejam os atos administrativos submetidos a
regime de direito pblico.
Segundo o conceito elaborado por Hely Lopes Meirelles, ato administrativo toda manifestao unilateral de vontade da Administrao Pblica que, agindo nessa qualidade, tenha
por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos,
ou impor obrigaes aos administrados ou a si prpria. (GRIFO MEU)
Maria Sylvia Di Pietro define ato administrativo como a declarao do Estado ou de quem
o represente, que produz efeitos jurdicos imediatos, com observncia da lei, sob regime jurdico de direito pblico e sujeita a controle pelo Poder Judicirio. (GRIFO MEU)
De nossa parte, baseados nas lies dos grandes mestres, propomos a seguinte definio de
ato administrativo: manifestao ou declarao da administrao pblica, nesta qualidade,
ou de particulares no exerccio de prerrogativas pblicas, que tenha por fim imediato a
produo de efeitos jurdicos determinados, em conformidade com o interesse pblico e sob
regime predominante de direito pblico. (GRIFO MEU)
Embora os atos administrativos sejam os atos tpicos do Poder Executivo no exerccio
de suas funes prprias, no se deve esquecer que os Poderes Judicirio e Legislativo
tambm editam atos administrativos, principalmente relacionados ao exerccio de suas
atividades de gesto interna, como atos relativos contratao de seu pessoal, aquisio
de material de consumo etc. (GRIFO MEU)
Vejamos, agora, outras definies relevantes.
A doutrina costuma utilizar a expresso atos da administrao para se referir aos atos
que a administrao pblica pratica quando est despida de prerrogativas pblicas, quando est
atuando em igualdade jurdica com os particulares, o que ocorre, por exemplo, quando ela atua
como agente econmico. Os denominados atos da administrao, justamente por serem praticados em situaes nas quais a administrao pblica no est atuando como poder pblico,
so regidos predominantemente pelo direito privado (exemplos so a oferta pblica de aes de
propriedade da Unio, a assinatura de um cheque por uma entidade da administrao indireta,
entre outros).

Cumpre alertar que pode perfeitamente ocorrer de a expresso atos da administrao

ser utilizada genericamente, ou de forma ampla, para aludir a qualquer ato praticado pela administrao pblica, sejam ou no atos administrativos propriamente ditos. A rigor, somente
quando os autores contrapem atos administrativos a atos da administrao que se pode
ter certeza de que a segunda expresso foi empregada especificamente para designar os atos da
administrao pblica regidos predominantemente pelo direito privado.
Ainda acerca de definies doutrinrias, importa mencionar os denominados fatos administrativos.
So fatos administrativos qualquer realizao material decorrente do exerccio da fimo
administrativa (atos materiais). Por exemplo, uma estrada construda pela administrao, a
varrio de logradouros pblicos etc.
tambm fato administrativo o silncio (omisso) da administrao que produza efeitos jurdicos. Assim, quando ocorre a decadncia do direito de a administrao anular um ato
administrativo, a inrcia (omisso), da qual resultou a decadncia (efeito jurdico), um fato
administrativo, uma omisso da administrao (no anular o ato dentro do prazo) que produziu
efeitos jurdicos.
So, ainda, fatos administrativos quaisquer atuaes da administrao que produzam efeitos jurdicos, mas que no tenham por finalidade a produo desses efeitos jurdicos. So
atuaes que no correspondem a uma manifestao de vontade da administrao. Exemplo
seria a coliso entre um veculo oficial da administrao pblica dirigido por um agente pblico, nesta qualidade, e um veculo particular. Nessa hiptese, a coliso resultou de uma atuao
administrativa e produzir efeitos jurdicos, mas no se trata de um ato administrativo, porque
no houve uma manifestao de vontade da administrao que tivesse a finalidade de produzir
esses efeitos jurdicos. Trata-se de um fato administrativo.
H, por fim, autores que consideram fatos administrativos eventos da natureza, no decorrentes de manifestao ou declarao humana, que produzam efeitos no mbito do direito
administrativo, a exemplo da morte de um servidor pblico.
Os fatos administrativos no esto sujeitos teoria geral dos atos ad-ministrativos.
Suas principais caractersticas so: (a) no tm como finalidade a produo de efeitos
jurdicos (embora possam deles eventualmente decorrer efeitos jurdicos); (b) no h manifestao ou declarao de vontade da administrao; (c) no faz sentido falar em presuno de
legitimidade; (d) no se pode cogitar revogao ou amdao de "fato" admrnistrativo;(e) no
faz sentido falar em fatos administrativos discricionrios ou vinculados.
Outra definio usual diz respeito aos assim chamados atos polticos ou de governo. So
esses os atos da administrao pblica em sentido amplo, no sujeitos teoria geral dos atos
administrativos, praticados em obedincia direta Constituio (exemplos: iniciativa de lei,

sano ou veto).
Por fim, lembramos que, alm de atos administrativos e atos de governo, o Estado pratica
atos legislativos e atos judiciais (ou jurisdicionais), que correspondem s funes tpicas dos
Poderes Legislativo e Judicirio, respectivamente, no sujeitos, tampouco, teoria geral dos
atos administrativos.
2. CLASSIFICAES
2.1. Atos vinculados e discricionrios
Atos vinculados so os que a administrao pratica sem margem alguma de liberdade de
deciso, pois a lei previamente determinou o nico comportamento possvel a ser obrigatoriamente adotado sempre que se configure a situao objetiva descrita na lei.
Dito de outra forma, temos um ato vinculado quando a lei faz corresponder a um motivo
objetivamente determinado uma nica e obrigatria atuao administrativa.
Para exemplificar, tomemos a concesso da licena-patemidade, regulada na Lei
8.112/1990. Atendidas as condies da lei (cuja base direta a Constituio), ou seja, nascido
o filho de servidor pblico, no cabe ao administrador, sob nenhuma circunstncia, alegar que
o servidor essencial ao servio, que no seria conveniente seu afastamento, ou qualquer outra
tentativa de no editar o devido ato de concesso da licena. Configurada a hiptese legal, somente uma atitude admissvel: a edio do ato concessivo, sem espao para juzo de oportunidade ou convenincia administrativa.
Atos discricionrios so aqueles que a administrao pode praticar com certa liberdade de
escolha, nos termos e limites da lei, quanto ao seu contedo, seu modo de realizao, sua oportunidade e sua convenincia administrativa.
A definio acima a tradicional. S reconhece a existncia de discri- cionariedade quando
a lei explicitamente a confere. A doutrina mais moderna, entretanto, reconhece a existncia de
discricionariedade nesses casos e, tambm, quando a lei usa conceitos jurdicos indeterminados
na descrio do motivo que enseja a prtica do ato.
Portanto, segundo essa corrente de nossa doutrina, atualmente dominante, a discricionariedade existe:
a) quando a lei expressamente d administrao liberdade para atuar dentro de limites
bem definidos;
Exemplificando, tome-se a licena para tratar de interesses particulares, dis-ciplinada na
Lei 8.112/1990. De pronto, observamos que a lei utiliza a expresso a critrio da Administrao para referir-se concesso da licena (art 91). Resulta que, embora o ato esteja previsto

na lei, fica a critrio da administrao, sempre obedecidos, entre outros, os princpios da moralidade e da impessoalidade, valorar a oportunidade e a convenincia da prtica ou no do ato.
b) quando a lei emprega conceitos jurdicos indeterminados - tais como boa- -f, conduta escandalosa, moralidade pblica na descrio do motivo determinante da prtica de
um ato administrativo e, no caso concreto, a administrao se depara com uma situao em que
no existe possibilidade de afirmar, com certeza, se o fato est ou no abrangido pelo contedo
da norma; nessas situaes, a administrao, conforme o seu juzo privativo de oportunidade
e convenincia administrativas, tendo em conta o interesse pblico, decidir se considera, ou
no, que o fato est enquadrado no contedo do conceito indeterminado empregado no antecedente da norma e, conforme essa deciso, praticar, ou no, o ato previsto no respectivo consequente; o Poder Judicirio no pode substituir a administrao nesse juzo de valor (porque se
trata de um juzo de mrito administrativo).
Tomemos um exemplo dessa espcie de discricionariedade, a fim de facilitar a compreenso de seu funcionamento. A Lei 8.112/1990 estabelece que a demisso ser aplicada nos
casos de conduta escandalosa na repartio.
A estrutura da norma, portanto, segue o esquema: quando X (antecedente = motivo),
ento ser Y (consequente = objeto).
Note-se que, pela estrutura da norma, poder-se-ia pensar tratar-se de um ato vinculado, em
razo do comando imperativo (a demisso ser aplicada). Entretanto, como o motivo descrito
na lei configura um conceito jurdico indeterminado, a verdade que, no caso concreto, quando
a situao estiver enquadrada na zona de indeterminao do conceito de conduta escandalosa, a administrao poder decidir, discricionariamente, se enquadra ou no a conduta do
servidor na norma legal, valorando a situao da forma mais adequada ao interesse pblico,
conforme o seu juzo de mrito administrativo. Se enquadrar, demitir o servidor; se decidir que
inoportuno ou inconveniente enquadrai; no demitir (considerar que a norma no incidiu,
que no houve subsuno entre o fato concreto e o conceito jurdico indeterminado descrito na
norma como motivo determinante da demisso).
E claro que essa deciso da administrao, assim como qualquer atuao administrativa,
deve ser pautada pela estrita finalidade de bem atender ao interesse pblico e ser orientada,
ademais, por todos os outros princpios jurdicos pertinentes (moralidade, impessoalidade, razoabilidade, proporcionalidade, entre outros); caso contrrio, ser ilegal ou ilegtima, passvel
de anulao, inclusive pelo Poder Judicirio.
Em suma, todo conceito jurdico indeterminado possui uma zona de certeza positiva - a
qual abrange todas as situaes fticas que, com certeza, se enquadram no conceito uma zona de
certeza negativa - a qual abrange todas as situaes fticas que, com certeza, no se enquadram
no conceito e uma zona de indeterminao - na qual reside a discricionariedade.
Por fim, deve-se distinguir discricionariedade de arbitrariedade. A primeira implica exis-

tncia de lei e prtica do ato dentro dos limites por ela impostos, ou dela decorrentes; a segunda
significa prtica de ato contrrio lei, ou no previsto em lei.
2.2. Atos gerais e individuais
Os atos administrativos gerais caracterizam-se por no possuir destinatrios determinados. Eles apresentam apenas hipteses normativas aplicveis a todas as pessoas e situaes
fticas que se enquadrem nessas hipteses abstratamente descritas. Diz-se que tais atos possuem
generalidade e abstrao. No aspecto material, tais atos no diferem das leis. Os atos gerais so
sempre discricionrios, pelo menos quanto ao seu contedo (o contedo limitado ao das leis s
quais o ato se subordina, mas, como o ato no mera reproduo da lei - ou seria intil sempre
h alguma margem de escolha para a administrao). Os atos gerais podem ser revogados a
qualquer tempo. Alm disso, os atos gerais prevalecem sobre os individuais, significa dizer, a
administrao, na prtica de atos individuais, obrigada a observar os atos gerais pertinentes,
por ela prpria editados.
Os atos administrativos individuais so aqueles que possuem destinatrios determinados,
produzindo diretamente efeitos concretos, constituindo ou declarando situaes jurdicas particulares. O ato individual pode ter um nico destinatrio (ato singular) ou diversos destinatrios
(ato plrimo), desde que determinados.
So exemplos de atos individuais a nomeao de aprovados em um concurso pblico (ato
plrimo) e a exonerao de um servidor (ato singular).
Os atos individuais podem ser vinculados ou discricionrios. A revogao de um ato individual somente possvel se ele no houver gerado direito adquirido para seu destinatrio.
2.3. Atos internos e externos
Atos administrativos internos so aqueles destinados a produzir efeito somente no mbito
da administrao pblica, atingindo diretamente apenas seus rgos e agentes.
Como, em princpio, no obrigam nem geram direitos para os administrados, os atos
internos no necessitam ser publicados na imprensa oficial para vigerem e produzirem efeitos,
bastando a comunicao direta aos destinatrios ou a utilizao de outros meios de divulgao
interna. Deve-se observar, entretanto, que qualquer ato, seja qual for a sua espcie, quando
onere o patrimnio pblico, dever ser publicado, como condio para a regular produo de
seus efeitos.
Exemplos de atos internos: portaria de remoo de um servidor, ordens de servio, portaria
de criao de grupos de trabalho etc.
Os atos administrativos externos so aqueles que atingem os administrados em geral,
criando direitos ou obrigaes gerais ou individuais, declarando situaes jurdicas etc.

So tambm considerados atos externos os que, embora no destinados aos administrados,

devam produzir efeitos fora da repartio que os editou ou onerem o patrimnio pblico, casos
em que imprescindvel a observncia do princpio da publicidade.
condio de vigncia e de eficcia dos atos externos a publicao na imprensa oficial,
antes da qual evidentemente no pode ser presumido seu conhecimento nem exigida sua observncia.
So exemplos de atos externos todos os decretos, os regulamentos, a nomeao de candidatos aprovados em concurso pblico etc.
2.4. Ato simples, complexo e composto
to administrativo simples o que decorre de uma nica manifestao de vontade de um
nico rgo, unipessoal (ato simples singular) ou colegiado (ato simples colegiado). O ato simples est completo com essa s manifestao, no dependendo de outras, concomitantes ou
posteriores, para que seja considerado perfeito. No depende, tampouco, de manifestao de
outro rgo ou autoridade para que possa iniciar a produo de seus efeitos.
O principal cuidado observar que no interessa o nmero de pessoas que pratica o ato,
mas sim a expresso de vontade, que deve ser unitria. Portanto, so simplesianto o ato de exonerao de um servidor ocupante de um cargo em comisso (ato singular), ou a deciso de um
processo administrativo de consulta, proferida pelo Superintendente da Receita Federal do Brasil (ato singular), quanto um acrdo administrativo do Conselho Administrativo de Recursos
Fiscais - CARF, rgo colegiado do Ministrio da Fazenda (ato colegiado).
Ato administrativo complexo o que necessita, para sua formao, da manifestao de
vontade de dois ou mais diferentes rgos ou autoridades. Significa que o ato no pode ser
considerado perfeito (completo, concludo, formado) com a manifestao de um s rgo ou
autoridade.
Exemplo de ato complexo a concesso de determinados regimes especiais de tributao
que dependem de aprovao por parte de diferentes ministrios, como ocorre no caso das redues tributrias aplicveis a alguns bens de informtica, que dependem de aprovao, cumulativa, do Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC), do Ministrio
da Cincia e Tecnologia (MCT) e do Ministrio da Fazenda.
Tambm servem de exemplo os atos normativos editados conjuntamente por rgos diferentes da administrao federal, tais como as perlarias conjuntas ou instrues normativas
conjuntas da Secretaria da Receita Federal do Brasil e da Procuradoria, da Fazenda NacionaL.
Ato administrativo composto aquele cujo contedo resulta da manifestao de um s
rgo, mas a sua edio ou a produo de seus efeitos depende de um outro ato que o aprove. A
funo desse outro ato meramente instrumental: autorizar a prtica do ato principal, ou confe-

rir eficcia a este. O ato acessrio ou instrumental em nada altera o contedo do ato principal.

passa por tal condio, como o usurpador de funo.

No a conjugao de vontades diversas que d existncia ao ato composto. Seu contedo formado pela manifestao de uma s vontade. Ocorre que se faz necessria uma outra
manifestao para que o ato possa ser praticado ou para que possa produzir os efeitos que lhe
so prprios. Esse outro ato pode ser posterior ou prvio ao principal. Conforme o caso, esse
ato acessrio recebe a denominao de aprovao, autorizao, ratificao, visto, homologao,
dentre outras.

Ato anulvel o ato que contm vcio sanvel e, por isso, poder ser objeto de convalidao, desde que no acarrete leso ao interesse pblico nem prejuzo a terceiros. So sanveis
o vcio de competncia quanto pessoa, desde que no se trate de competncia exclusiva,
e o vcio de forma, a menos que se trate de forma exigida pela lei como condio essencial
validade do ato.

Cabe observar que, na hiptese de o ato acessrio ser prvio, sua funo no simplesmente possibilitar a produo de efeitos do ato principal; mais do que isso, como o ato acessrio
prvio pressuposto do principal - vale dizer, condio imprescindvel para a prtica do ato
principal sem aquele este nem sequer chega a existir.
importante ressaltar que, enquanto no ato complexo temos um nico ato, integrado por
manifestaes homogneas de vontades de rgos diversos, no ato composto existem dois
atos, um principal e outro acessrio ou instrumental.
Esse ato acessrio tem por contedo a aprovao do ato principal, to somente: quando a
aprovao prvia, sua funo autorizar a prtica do ato principal; quando posterior, a aprovao tem a funo de conferir eficcia, exequibilidade ao ato principal.
Para a Prof*. Maria Sylvia Di Pietro, seriam exemplos de atos compostos as nomeaes de
autoridades ou dirigentes de entidades da administrao sujeitas aprovao prvia pelo Poder Legislativo. A autora cita como exemplo de ato composto a nomeao do Procurador-Geral
da Repblica, precedida de aprovao pelo Senado. O ato de nomeao seria o ato principal,
editado pelo Presidente da Repblica, e o ato de aprovao, que nesse caso prvia, seria o ato
acessrio ou instrumental, praticado pelo Senado Federal. Nas palavras da eminente administrativista, a nomeao o ato principal, sendo a aprovao prvia o ato acessrio, pressuposto
do principal.
2,5. Ato vlido, ato perfeito, ato eficaz e definies correlatas
Ato vlido o que est em total conformidade com o ordenamento jurdico, com as exigncias legais e regulamentares impostas para que seja regularmente editado. Por outras palavras,
o ato que no contm qualquer vcio, qualquer irregularidade, qualquer ilegalidade.
Ato nulo aquele que nasce com vcio insanvel, normalmente resultante de defeito substancial em seus elementos constitutivos. No pode produzir efeitos e a declarao de nulidade
opera ex tunc, desfazendo os efeitos que dele tenham decorrido, ressalvados, entretanto, os
efeitos j produzidos em relao a terceiros de boa-f.
Ato inexistente aquele que possui apenas aparncia de manifestao de vontade da administrao pblica, mas, em verdade, no se origina de um agente pblico, mas de algum que se

Ato perfeito aquele que est pronto, terminado, que j concluiu o seu ciclo, suas etapas
de formao; tem-se um ato perfeito quando j se esgotaram todas as fases necessrias sua
produo. Seu processo de formao est concludo.
Ato eficaz aquele que j est disponvel para a produo de seus efeitos prprios; a produo de efeitos no depende de evento posterior, como uma condio suspensiva, um termo
inicial ou um ato de controle (aprovao, homologao, ratificao, visto etc.).
Ato pendente um ato perfeito, mas ineficaz, ou seja, est concludo (perfeito), mas ainda
no pode produzir efeitos (ineficaz), porque depende de autorizao, aprovao, homologao
etc. de uma autoridade controladora, ou h um termo inicial ainda no atingido, ou h uma condio suspensiva ainda no implementada.
Ato exaurido (ou consumado) o ato que j produziu todos os efeitos que poderia ter
produzido, que j esgotou sua possibilidade de produzir efeitos.
Por exemplo, a autorizao para a realizao de uma passeata toma-se um ato consumado
depois que a passeata j foi realizada; o exaurimento do ato ocorre automaticamente, sem necessidade de edio de qualquer outro ato administrativo para que a condio de ato consumado
seja declarada.
3. REQUISITOS OU ELEMENTOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
A doutrina administrativista, com base na lei que regula a ao popular (Lei 4.717/1965),
costuma apontar cinco assim chamados requisitos ou elementos dos atos administrativos: competncia, finalidade, forma, motivo e objeto.
Trata-se de requisitos de validade, pois o ato que desatenda a um deles, isto , o ato praticado em desacordo com o que a lei estabelea para cada requisito, ser, em regra, um ato nulo
(nos casos de vcio nos elementos competncia ou forma, dependendo do vcio, o ato poder ser
apenas anu- lvel, isto , potencialmente apto a ser convalidado).
3.1. Competncia
Podemos definir competncia como o poder legal conferido ao agente pblico para o desempenho especfico das atribuies de seu cargo. A dou- trina tambm se refere, por vezes, ao

elemento competncia, simplesmente, como sujeito.

A competncia um elemento sempre vinculado, isto , no h discri- cionariedade na
determinao da competncia para a prtica de um ato.

e) o ato de delegao um ato discricionrio e revogvel a qualquer tempo pela autoridade delegante;
f) o ato de delegao e sua revogao devero ser publicados no meio oficial;

Quando o agente pblico atua fora ou alm de sua esfera de competncia, temos uma das
modalidades de abuso de poder, especificamente o vcio denominado excesso de poder.

g) o ato praticado por delegao deve mencionar expressamente esse fato e considerado
adotado pelo delegado, ou seja, a responsabilidade recai sobre ele.

O vcio de competncia (excesso de poder), entretanto, nem sempre obriga anulao do

ato. O vcio de competncia admite convalidao, salvo se se tratar de competncia em razo da
matria ou de competncia exclusiva.

A prpria Lei 9.784/1999, desde logo, em seu art. 13, probe a delegao de competncias
para a prtica de determinados atos administrativos. Isso no impede que outras leis estabeleam outras vedaes especficas, ou mesmo genricas. So as seguintes as proibies enumeradas no art. 13 da Lei 9.784/1999:

Detalhando o afirmado acima, o excesso de poder s acarreta um ato nulo quando se tratar de vcio de competncia quanto matria (um ato cuja matria seja de competncia do
Ministrio da Sade praticado pelo Ministrio da Fazenda), ou de vcio de competncia em
atos de competncia exclusiva. O vcio de competncia quanto pessoa, se no for exclusiva,
pode ser convalidado. Se o superintendente da Receita Federal do Brasil o agente competente
para praticar um ato no exclusivo e o delegado da Receita Federal do Brasil, que no possui
essa competncia, pratica esse ato, temos um caso de excesso de poder, mas o ato resultante
passvel de convalidao. Com efeito, se o superintendente entender que esse ato deva ser convalidado, em vez de anulado, pode convalid-lo, simplesmente apondo sua assinatura embaixo
da do delegado.
O estudo desse requisito traz luz as figuras da delegao de competncia e da avocao.
Nos casos de delegao e avocao no h transferncia da titularidade da competncia, apenas do seu exerccio. Isso evidente, pois a competncia prevista em lei, e no poderia ser
modificada por um ato administrativo (a delegao e a avocao de competncia so efetivadas
por atos administrativos). O ato de delegao ou de avocao discricionrio e revogvel a
qualquer tempo.
Quanto delegao de competncia, devemos conhecer as regias previstas na Lei
9.784/1999. Essa lei, aplicvel a todo o Poder Executivo federal, estabelece, nos seus arts. 11 a
14, as seguintes condies e caractersticas da delegao de competncia:
a) a regra geral a possibilidade de delegao de competncia, a qual somente no
admitida se houver impedimento legal;
b) a delegao pode ser feita para rgos ou agentes subordinados, mas ela tambm
possvel mesmo que no exista subordinao hierrquica, nos expressos termos do art 12 da lei;
c) a delegao deve ser de apenas parte da competncia do rgo ou agente, no de todas
as suas atribuies;
d) a delegao deve ser feita por prazo determinado;

Art. 13. No podem ser objeto de delegao:

I

- a edio de atos de carter normativo;

II - a deciso de recursos administrativos;

III - as matrias de competncia exclusiva do rgo ou auto-ridade.
Relativamente avocao, so muito menos detalhadas as regras estabelecidas pela Lei
9.784/1999. No-nico dispositivo em que cuida da matria (art. 15), afirma a lei, to somente,
que ser permitida, em carter excepcional e por motivos relevantes devidamente justificados,
a avocao temporria de competncia atribuda a rgo hierarquicamente inferior.
Avocao, portanto, o ato mediante o qual o superior hierrquico traz para si o exerccio
.temporrio de determinada competncia atribuda por lei a um subordinado.
Deve ser medida excepcional e fundamentada, mas a Lei 9.784/1999 no exige que os casos especficos em que se admite a avocao estejam expressamente previstos em lei, conforme
propem alguns administrativstas. A nosso ver, a autorizao genrica para a avocao, na
esfera federal, j est dada pelo prprio art. 15 da Lei 9.784/1999, sendo ela possvel mesmo
que no exista uma lei especificamente autorizando a avocao de uma atribuio determinada.
ALei 9.784/1999 nada fala sobre competncias no passveis de avocao. A doutrina preleciona que a avocao no possvel qnando se tratar de competncia exclusiva do subordinado, o que nos parece irrefutavelmente lgico.

3.2. Finalidade
A finalidade foi estudada em captulo anterior desta obra, no como elemento dos atos

administrativos, mas como umas das facetas (a mais tradicionalmente comentada) do princpio
da impessoalidade. Os estudos obviamente se sobrepem; afinal, a finalidade como princpio
de atuao da administrao pblica a mesma finalidade descrita como elemento ou requisito
dos atos administrativos.
A finalidade um elemento sempre vinculado. Nunca o agente pblico quem determina
a finalidade a ser perseguida em sua atuao, mas sim a lei.
Podemos identificar nos atos administrativos;
a) uma finalidade geral ou mediata, que sempre a mesma, expressa ou implicitamente
estabelecida na lei: a satisfao do interesse pblico;
b) uma finalidade especfica, imediata, que o objetivo direto, o resultado especfico a ser
alcanado, previsto na lei, e que deve determinar a prtica do ato.
O desatendimento a qualquer dessas finalidades - geral ou especfica - acarreta vcio insanvel do ato, com sua obrigatria anulao. O vcio de finalidade denominado desvio de poder
pela doutrina, e uma das modalidades do denominado abuso de poder (a outra o excesso de
poder, vcio no elemento competncia).
Conforme seja desatendida a finalidade geral ou a especfica, teremos duas espcies de
desvio de poder:
a) o agente busca uma finalidade alheia ou contrria ao interesse pblico (exemplo, um
ato praticado com o fim exclusivo de favorecer ou prejudicar algum);
b) o agente pratica um ato condizente com o interesse pblico, mas a lei no prev aquela
finalidade especfica para o tpo de' ato praticado (por exemplo, a remoo de ofcio de um servidor, a fim de puni-lo por indisciplina; ser desvio de finalidade, ainda que a localidade para a
qual ele foi removido necessite realmente de pessoal; isso porque o ato de remoo, nos termos
da lei, no pode ter o fim de punir um servidor, mas, unicamente, o de adequar o nmero de
agentes de determinado cargo s necessidades de pessoal das diferentes unidades administrativas em que esses agentes sejam lotados).
Seja qual for o caso, o vcio de finalidade no pode ser convalidado e o ato que o contenha
sempre nulo.
3.3. Forma
A forma o modo de exteriorizao do ato administrativo.
Segundo Hely Lopes Meirelles, a forma requisito vinculado e imprescindvel validade
do ato. Todo ato administrativo , em princpio, formal, e a forma exigida pela lei quase sempre

a escrita (no caso dos atos praticados no mbito do processo administrativo federal, a forma
sempre e obrigatoriamente a escrita).
Existe controvrsia doutrinria sobre a forma ser, ou no, um elemento sempre vinculado.
Apesar de a doutrina tradicional afirmar que a forma elemento sempre vinculado em qualquer
ato administrativo, pensamos que, atualmente, tal assero deve ser vista com muito cuidado.
Alm de existirem autores importantes para quem a forma pode ser elemento vinculado ou
discricionrio, cumpre registrar que o art. 22 da Lei 9.784/1999, embora determine que os atos
dos processos administrativos devem ser produzidos por escrito, em vernculo, com a data e
o local de sua realizao e a assinatura da autoridade responsvel, estatui que esses atos no
dependem de forma determinada seno quando a lei expressamente a exigir.
A nosso ver, o assunto deve ser assim tratado:
a) quando a lei no exigir forma determinada para os atos administrativos, cabe administrao adotar aquela que considere mais adequada, conforme seus critrios de convenincia e
oportunidade administrativas; a liberdade da administrao , entretanto, estreita, porque a forma adotada deve proporcionar segurana jurdica e, se se tratar de atos restritivos de direitos
ou sancionatrios, deve possibilitar que os administrados exeram plenamente o contraditrio e
a ampla defesa;
b) diferentemente, sempre que a lei expressamente exigir determinada forma para a validade do ato, a inobservncia acarretar a sua nulidade.
O afirmado na letra b importante porque, como regra, o vcio de forma passvel de
convalidao. Entretanto, a convalidao no possvel quando a lei estabelece determinada
forma como essencial validade do ato.
interessante observar que a motivao - declarao escrita dos motivos que ensejaram
a prtica do ato ~~ integra a forma do ato administrativo. A ausncia de motivao, quando a
motivao fosse obrigatria, acarreta a nulidade do ato, por vcio de forma (nesses casos, a lei
considera a forma ato com motivao expressa essencial validade do ato).
Devemos, por ltimo, lembrar que, embora no seja essa a regra geral, existem atos administrativos no escritos, como so exemplos: ordens verbais do superior ao seu subordinado;
gestos, apitos e sinais luminosos na conduo do trnsito; cartazes e placas que expressam uma
ordem da administrao pblica, como as que probem estacionar, probem fumar etc*
3.4. Motivo
O motivo a causa imediata do ato administrativo. a situao de fato e de direito que
determina ou autoriza a prtica do ato, ou, em outras palavras, o pressuposto ftico e jurdico
(ou normativo) que enseja a prtica do ato. A doutrina, por vezes, utiliza o vocbulo causa

para aludir ao demento motivo.

O que essa enunciao pretende descrever que os atos administrativos so praticados
quando ocorre a coincidncia, ou subsuno, entre uma situao de fato (ocorrida no mundo
natural, tambm chamado mundo emprico) e uma hiptese descrita em norma legal.
Por exemplo, a lei diz que o servidor que tenha filho tem direito a licena-paternidade por
cinco dias. Se um servidor faz um requerimento perante a administrao provando o nascimento
de seu filho (pressuposto ftico), a administrao, verificando que a situao ftica se encaixa
na hiptese descrita na norma legal, pratica o ato.
Nesse exemplo da licena-paternidade, como temos um ato vinculado, a lei determina que,
vista daquele fato, seja obrigatoriamente praticado aquele ato (concesso da licena-paternidade por cinco dias).
Quando se trata de um ato discricionrio, a lei autoriza a prtica do ato, vista de determinado fato. Nesses casos, constatado o fato, a administrao pode, ou no, praticar o ato, ou
pode escolher seu objeto, conforme critrios de oportunidade e convenincia administrativas, e
sempre nos limites da lei.
O vcio de motivo sempre acarreta a nulidade do ato. So descritas usualmente duas variantes de vcio de motivo, a saber:
a) motivo inexistente;
Melhor seria dizer fato inexistente. Nesses casos, a norma prev; somente quando presente
o fato x, deve-se praticar o ato y. Se o ato y praticado sem que tenha ocorrido o fato
x, o ato viciado por inexistncia material do motivo.
b) motivo ilegtimo (ou juridicamente inadequado).
Nessas hipteses, existe uma norma que prev: somente quando presente o fato x, deve-se praticar o ato y A administrao, diante do fato z, enquadra-o erroneamente na hiptese
legal, e pratica o ato y. Pode-se dizer que h incongruncia entre o fato e a norma, ou seja,
est errado o enquadramento daquele fato naquela norma.
A diferena dessa situao para a anterior que, na anterior, no havia fato algum, ao passo
que falamos em motivo ilegtimo, incongruente, impertinente ou juridicamente inadequado
quando existe um fato, mas tal fato no se enquadra corretamente na norma que determina ou
autoriza a prtica do ato. A administrao pratica o ato, ou porque analisou erroneamente o fato,
ou porque interpretou erroneamente a descrio hipottica do motivo, constante da norma.
3.4.1. Motivao

No podemos confundir motivo com motivao. Motivao a declarao escrita do motivo que determinou a prtica do ato. obrigatria em todos os atos vinculados, e sua exigncia
regra geral nos atos discricionrios.
A motivao faz parte da forma do ato, isto , ela integra o elemento forma e no o elemento motivo. Se o ato deve ser motivado para ser vlido, e a motivao no feita, o ato nulo por
vcio de forma (vcio insanvel) e no por vcio de motivo.
A motivao , simplesmente, a declarao escrita do motivo que levou prtica do ato.
o agente pblico escrever: Fulano, servidor pbHco deste rgo, teve um filho (pressuposto
ftico); como a Lei X determina que deve ser concedida licena de cinco dias nesses casos
(pressuposto de direito), concedo a Fulano, por cinco dias, a referida licena (objeto do ato
administrativo).
Observe-se que todo ato administrativo tem que ter um motivo (inexistncia de motivo
- seja a no ocorrncia do fato, seja a inexistncia da norma - resulta na nulidade do ato), mas
podem existir atos administrativos em que os motivos no sejam declarados (atos que no esto
sujeitos regra geral de obrigatoriedade de motivao).
Na esfera federal, a Lei 9.784/1999 dispe acerca da motivao dos atos administrativos
nos seguintes termos:
Art. 50. Os atos administrativos devero ser motivados, com indicao dos fatos e dos
fundamentos jurdicos, quando:
I

neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses;

II imponham ou agravem deveres, encargos ou sanes;

UI - decidam processos administrativos de concurso ou seleo pblica;
IV dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatrio;
V - decidam recursos administrativos;
VI - decorram de reexame de ofcio;
VII - deixem de aplicar jurisprudncia firmada sobre a questo ou discrepem de pareceres,
laudos, propostas e relatrios oficiais;
Vffl - importem anulao, revogao, suspenso ou convalida- o de ato administrativo.
L A motivao deve ser explcita, clara e congruente, podendo consistir em declarao
de concordncia com fundamentos de anteriores pareceres, informaes, decises ou propostas,

que, neste caso, sero parte integrante do ato.

2. Na soluo de vrios assuntos da mesma natureza, pode ser utilizado meio mecnico
que reproduza os fundamentos das decises, desde que no prejudique direito ou garantia dos
interessados.
3. A motivao das decises de rgos colegiados e comisses ou de decises orais
constar da respectiva ata ou de termo escrito.
Cabe lembrar que o art. 93, X, da Constituio da Repblica impe expressamente a obrigatoriedade de motivao de todas as decises administrativas dos tribunais do Poder Judicirio.
3.4.2.

Teoria dos motivos determinantes

A denominada teoria dos motivos determinantes consiste em, simplesmente, explicitar

que a administrao pblica est sujeita ao controle administrativo e judicial (portanto, controle de legalidade ou legitimidade) relativo existncia e pertinncia dos motivos ftico e
legal - que ela declarou como causa determinante da prtica de um ato.
Caso seja comprovada a no ocorrncia da situao declarada, ou a inadequao entre a
situao ocorrida (pressuposto de fato) e o motivo descrito na lei (pressuposto de direito), o ato
ser nulo.
Como se v, s aos atos em que houve motivao fosse ou no obrigatria a motivao
aplica-se a teoria dos motivos determinantes.
A teoria dos motivos determinantes aplica-se tanto a atos vinculados quanto a atos discricionrios, mesmo aos atos discricionrios em que, embora no fosse obrigatria, tenha havido
a motivao.
3.5. Objeto
O objeto o prprio contedo material do ato.
O objeto do ato administrativo identifica-se com o seu contedo, por meio do qual a administrao manifesta sua vontade, ou atesta simplesmente situaes preexistentes. Pode-se dizer
que o objeto do ato administrativo a prpria alterao no mundo jurdico que o ato provoca,
o efeito jurdico imediato que o ato produz.
Assim, objeto do ato de concesso de uma licena a prpria concesso da licena;
objeto do ato de exonerao a prpria exonerao; objeto do ato de suspenso do servidor a
prpria suspenso (neste caso, h liberdade de escolha do contedo especfico - nmero de dias
de suspenso dentro dos limites legais de at noventa dias, conforme a valorao da gravidade
da falte cometida).

Nos atos vinculados, a um motivo corresponde um nico objeto; verificado o motivo, a

prtica do ato (com aquele contedo estabelecido na lei) obrigatria.
Nos atos discricionrios, h liberdade de valorao do motivo e, como resultado, escolha
do objeto, dentre os possveis, autorizados na lei; o ato s ser praticado se e quando a administrao consider-lo oportuno e conveniente, e com o contedo escolhido pela administrao,
nos limites da lei.
Pode-se afirmar, portanto, como o faz a doutrina em geral, que: (a) nos atos vinculados,
motivo e objeto so vinculados; (b) nos atos discricionrios, motivo e objeto so discricionrios.
Consoante se constata, so os elementos motivo e objeto que permitem verificar se o ato
vinculado ou discricionrio.
3.5.7. Mrito administrativo
Nos atos discricionrios, o binmio motivo-objeto determina o denominado mrito administrativo.
Mrito administrativo o poder conferido pela lei ao agente pblico para que ele decida
sobre a oportunidade e convenincia de praticar determinado ato discricionrio, e escolha o
contedo desse ato, dentro dos limites estabelecidos na lei. Vale repetir, s existe mrito administrativo em atos discricionrios.
O mrito administrativo no est sujeito ao controle judicial. Entenda-se bem: controle de
mrito sempre controle de oportunidade e convenincia; portanto, controle de mrito resulta
na revogao ou no do ato, nunca em sua anulao; o Poder Judicirio, no exerccio de firao
jurisdicional, no revoga atos administrativos, somente os anula, se houver ilegalidade.
O Poder Judicirio, se provocado, pode controlar a legalidade de um ato discricionrio,
quanto a qualquer elemento desse ato, inclusive nos casos em que a administrao pblica
alegue estar atuando legitimamente dentro da sua esfera privativa de apreciao do mrito administrativo, mas tenha, na verdade, extrapolado os limites da lei,
o que acontece, por exemplo, no controle de razoabilidade e propor-cionalidade, controle
que incide sobre os elementos motivo e objeto do ato discricionrio, resguardado, entretanto, o
mrito administrativo, dentro dos limites legitimamente estabelecidos na lei.
Em resumo, em um ato discricionrio o Poder Judicirio pode apreciar, quanto legalidade,
a sua competncia, a sua finalidade, a sua forma e, tambm, o seu motivo e o seu objeto, ressalvada a existncia, nesses elementos motivo e objeto, de uma esfera privativa de apreciao
pela administrao pblica (o mrito administrativo), estabelecida pela lei; a extrapolao ou
no, pela administrao, dos limites dessa esfera de mrito administrativo passvel de controle
pelo Poder Judicirio, o que configura controle de legalidade ou legitimidade, e no controle

de mrito.
Frise-se, o Poder Judicirio, no exerccio de funo jurisdicional, nunca vai adentrar o
mrito administrativo para dizer se o ato foi ou no conveniente e oportuno, substituindo a administrao nessa anlise. Isso seria controle de mrito, pelo Judicirio, de atos administrativos
de outro Poder, o que nosso ordenamento jurdico no permite (ofende o princpio da separao
dos Poderes). O Judicirio deve se limitar a controlar a legalidade do exerccio da discricionariedade pela administrao, mas no substitu-la no juzo de convenincia e oportunidade, vale
dizer, no juzo de mrito.
4. ATRIBUTOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
Atributos so qualidades ou caractersticas dos atos administrativos. Enquanto os requisitos dos atos administrativos constituem condies que devem ser observadas para sua vlida
edio, seus atributos podem ser entendidos como as caractersticas inerentes aos atos administrativos,
Os atributos dos atos administrativos descritos pelos principais autores
so:
a) presuno de legitimidade;
b) imperatividade;
c) autoexecutoriedade;
d) tipicidade.
Os atributos imperatividade e autoexecutoriedade so observveis somente em determinadas espcies de atos administrativos.
4.1. Presuno de legitimidade
A presuno de legitimidade ou presuno de legalidade o nico atributo presente em
todos os atos administrativos, quer imponham obrigaes, quer reconheam ou confiram direitos aos administrados.
uma presuno relativa (jris tantum), ou seja, admite prova em contrrio.
O fato de ser uma presuno relativa leva principal consequncia desse atributo: o nus
da prova da existncia de vcio no ato administrativo de quem alega, ou seja, do administrado.
Por outras palavras, uma vez praticado o ato, ele se presume legitimo e, em princpio, apto

a produzir os efeitos que lhe so prprios; incumbe ao administrado a prova de eventual vcio no
ato, caso pretenda ver afastada a sua aplicao (o administrado ter que obter algum provimento
judicial que suspenda a aplicao do ato, ou interpor algum recurso administrativo ao qual a lei
atribua efeito suspensivo).
Registramos que a Prof1. Maria Sylvia D Pietro desmembra esse atributo em duas facetos,
uma relativa ao plano normativo e outra ao plano ftico, desta forma:
a) presuno de legitimidade ou legalidade, significando que so corretas a interpretao
e a aplicao da norma jurdica pela administrao;
b) presuno de veracidade, significando que os fatos alegados pela administrao existem, ocorreram, so verdadeiros.
4.2. Imperatividade
Rigorosamente, imperatividade traduz a possibilidade de a administrao pblica, unilateralmente, criar obrigaes para os administrados, ou impor- lhes restries.
A imperatividade decorre do denominado poder extroverso do Estado.
um atributo que no est presente em todos os atos administrativos. Por exemplo, no
so imperativos atos que reconheam ou confiram direitos ao particular, ou declarem situaes
preexistentes, entre outros.
Da mesma forma que ocorre relativamente presuno de legitimidade (e em decorrncia
dela), os atos revestidos de imperatividade podem, em princpio, ser imediatamente impostos
aos particulares a partir de sua edio, mesmo que estejam sendo questionados administrativa
ou judicialmente quanto sua validade, salvo na hiptese de recurso administrativo que tenha
efeito suspensivo, ou de deciso judicial que suste ou impea a aplicao do ato.
4.3. Autoexecutoriedade
Atos autoexecutrios so os que podem ser materialmente implementados pela administrao, diretamente, inclusive mediante o uso da fora, se necessria, sem que a administrao
precise obter autorizao judicial prvia.
Entenda-se bem: a autoexecutoriedade nunca afasta a apreciao judicial do ato; apenas
dispensa a administrao de obter ordem judicial prvia para poder pratic-lo. Alis, nada impede at mesmo o controle judicial prvio de um ato autoexecutrio, desde que provocado
pelo particular que seria o destinatrio do ato. Se o particular, com antecedncia, souber que
a administrao praticar determinado ato autoexecutrio, pode conseguir no Judicirio uma
liminar impedindo sua prtica, desde que demonstre a potencial ilegalidade do ato que seria
praticado. O que nunca necessrio no ato autoexecutrio que a administrao, previamente,

procure o Poder Judicirio para ser autorizada a pratic-lo.

No atributo presente em todos os atos administrativos. Os atos au-toexecutrios mais
comuns so os atos de polcia, como a apreenso de mercadorias entradas ou encontradas no
Pas irregularmente, a retirada dos moradores de um prdio que ameaa desabar, a demolio
desse mesmo prdio, a destruio de alimentos imprprios para o consumo encontrados numa
prateleira de supermercado, a demolio de obras clandestinas que ponbam em risco a segurana da populao, a dissoluo de uma passeata etc.
Exemplo tradicional de ato no revestido de autoexecutoriedade a cobrana de multa,
quando resistida pelo particular. Nesses casos, em que o particular se recusa a pagar, a administrao somente pode haver a quantia a ela devida mediante uma ao judicial de cobrana,
denominada execuo fiscal, ou seja, no pode a administrao obter por meios prprios, sem a
intervenincia do Poder Judicirio, o valor a ela devido.
Segundo importantes administrativistas, a autoexecutoriedade est presente em duas situaes:
a) quando a lei expressamente a prev; e
b) em situaes de urgncia, quando for necessria a adoo imediata de medida destinada a evitar um prejuzo maior para o interesse pblico.
4.4. Tipicidade
Para a Prori. Maria Sylvia, a tipicidade o atributo pelo qual o ato administrativo deve
corresponder a figuras definidas previamente pela lei como aptas a produzir determinados resultados.
O fundamento desse atributo a segurana jurdica, representando mrua garantia para o
administrado.
Na prtica, essa exigncia de que haja um ato especfico para cada medida que se pretenda
adotar no observada, de maneira nenhuma, na administrao pblica brasileira; no obstante, a tipicidade usualmente mencionada pela doutrina como um atributo dos atos administrativos.
5. EXTINO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
O ato administrativo em vigor permanecer no mundo jurdico at que algo capaz de alterar
esta situao lhe acontea. Uma vez publicado, esteja eivado de vcios ou no, tem vigncia e
dever ser cumprido, em respeito ao atributo da presuno de legitimidade, at que ocorra formalmente o seu desfazimento.

O desfazimento do ato administrativo poder ser resultante do reconhecimento de sua

ilegitimidade, de vcios na sua formao, ou poder simplesmente advir da desnecessidade de
sua existncia, isto , mesmo legtimo, o ato pode tomar-se desnecessrio e pode ser declarada
inoportuna ou inconveniente a sua manuteno. Poder, ainda, resultar da imposio de um ato
sancionatrio ao particular que deixou de cumprir com os requisitos exigidos para a manuteno do ato.
Dessa distino surge a noo de revogao, anulao e cassao, espcies do gnero desfazimento do ato administrativo.
5,1. Anulao
A anulao deve ocorrer quando h vcio no ato, relativo legalidade ou legitimidade
(ofensa lei ou ao direito como um todo). sempre um controle de legalidade, nunca um controle de mrito.
Um vcio de legalidade ou legitimidade pode ser sanvel ou no. Quando for insanvel, a
anulao obrigatria; quando for sanvel, o ato pode ser anulado ou convadado (a convalidao ato discricionrio, privativo da administrao).
Tanto atos vinculados quanto atos discricionrios so passveis de anulao. O que nunca
existe anulao de um ato discricionrio por questo de mrito administrativo, ou seja, a esfera
do mrito no passvel de controle de legalidade; significa dizer que um ato nunca pode ser
anulado por ser considerado inoportuno ou inconveniente.
Como a anulao retira do mundo jurdico atos com defeito de validade (atos invlidos),
ela retroage seus efeitos ao momento da prtica do ato (ex unc). Dessa forma, todos os efeitos
produzidos pelo ato devem ser desconstitudos. O ato invlido no gera direitos ou obrigaes
para as partes e no cria situaes jurdicas definitivas; ademais, caso se trate de um ato nulo,
no possvel sua convalidao.
Devem, entretanto, ser resguardados os efeitos j produzidos em relao aos terceiros
de boa-f. Isso no significa que o ato nulo gere direito adquirido. No h direito adquirido
produo de efeitos de um ato nulo. O que ocorre que os efeitos j produzidos at a data da
anulao, perante terceiros de boa-f, no sero desfeitos.
A anulao pode ser feita pela administrao, de ofcio ou mediante provocao, ou pelo
Poder Judicirio, mediante provocao.
Na esfera federal, o art 54 da Lei 9.784/1999 estabelece em cinco anos o prazo para a
anulao de atos administrativos ilegais, seja qual for o vcio, quando os efeitos do ato forem
favorveis ao administrado, salvo comprovada m-f (o nus da prova, nesse caso, da administrao).

5.2. Revogao
Revogao a retirada, do mundo jurdico, de um ato vlido, mas que, segundo critrio
discricionrio da administrao, tomou-se inoportuno ou inconveniente.
A revogao tem fimdamento no poder discricionrio. Ela somente se aplica aos atos discricionrios. A revogao , em si, um ato discricionrio, uma vez que decorre exclusvamente
de critrio de oportunidade e convenincia.
A revogao somente produz efeitos prospectivos, para frente (ex nunc\ porque o ato revogado era vlido, no tinha vcio nenhum. Alm disso, devem ser respeitados os direitos adquiridos.
A revogao ato privativo da administrao pblica que praticou o ato revogado. O Poder
Judicirio jamais pode revogar um ato administrativo editado pelo Poder Executivo ou pelo
Poder legislativo.
O poder de revogao da administrao pblica sofre uma srie de restries. Com efeito,
existem determinadas situaes, seja pela natureza do ato praticado, seja pelos efeitos por ele
j produzidos, que so insuscetveis de modificao por parte da administrao, com base em
critrios de convenincia ou oportunidade. So as hipteses de atos irrevogveis ou situaes
em que a revogao no cabvel, decorrentes das limitaes ao poder de revogar.
So insuscetveis de revogao:
a) os atos consumados, que exauriram seus efeitos (a impossibilidade de revog-los decorre
de uma questo lgica, uma vez que, sendo a revogao
prospectiva, ex nunc, no faz sentido revogar um ato que no tem mais nenhum efeito a
produzir);
b) os atos vinculados, porque no comportam juzo de oportunidade e convenincia;
c) os atos que j geraram direitos adquiridos (CF, art 5, XXXVI);

editou determinado ato. Por exemplo, se uma pessoa apresentou recurso administrativo contra
uma deciso proferida em um processo administrativo, e o recurso j est sendo apreciado pela
instncia superior, a autoridade que praticou o ato recorrido no mais poder revog-lo, porque
j est exaurida sua competncia nesse processo.
Por fim, julgamos oportuno lembrar que a revogao de atos administrativos e a anulao
de atos administrativos pela prpria administrao pblica so decorrncias do denominado
poder de autotutela administrativa, h muito consagrado em nosso ordenamento jurdico, como
comprova a Smula 473 do Supremo Tribunal Federal, cuja redao :
473 - A administrao pode anular seus prprios atos quando eivados de vcios que os
tomem ilegais, porque deles no se originam direitos; ou revog-los, por motivo de. convenincia ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a
apreciao judicial.
5.3. Cassao
A cassao a extino do ato administrativo quando o seu beneficirio deixa de cumprir
os requisitos que deveria permanecer atendendo, como exigncia para a manuteno do ato e de
seus efeitos. No mais das vezes, a cassao funciona como uma sano para aquele particular
que deixou de cumprir as condies exigidas para a manuteno de um determinado ato.
Por exemplo, a cassao de uma licena para construir, concedida pelo poder pblico sob
determinadas condies previstas em lei, na hiptese de o particular vir a descumprir tais condies; a cassao de uma licena para o exerccio de certa profisso, quando o profissional
incorrer numa das hipteses em que a lei autorize essa medida.
5.4. Outras formas de extino do ato administrativo
A anulao, a revogao e a cassao so classificadas como formas do chamado desfazimento volitivo, resultante da manifestao expressa do administrador ou do Poder Judicirio,
relativamente ao ato que esteja sendo extinto. H, porm, formas de extino do ato administrativo que independem de manifestao expressa relativa ao ato extinto, ou mesmo que independem de qualquer manifestao ou declarao. Enumeramos as principais delas a seguir.

d) os atos que integram um procedimento, porque, sendo o procedimento ad-ministrativo

uma sucesso ordenada de atos, a cada ato praticado passa-se a uma nova etapa do procedimento, ocorrendo a precluso administrativa relativamente etapa anterior, ou seja, toma-se
incabvel uma nova apreciao do ato anterior quanto ao seu mrito;

A extino natural desfaz um ato administrativo pelo mero cumprimento normal de seus
efeitos. Por exemplo, uma permisso de uso concedida por dois meses ser extinta, naturalmente, no termo final desse prazo.

e) os atos denominados pela doutrina meros atos administrativos, que sim-plesmente

declaram situaes preexistentes, a exemplo de uma certido ou um atestado.

A extino subjetiva ocorre quando h o desaparecimento do sujeito que se beneficiou do

ato. Por exemplo, uma autorizao para o porte de arma para o particular extingue-se com o seu
falecimento.

Tambm no cabvel a revogao quando j se exauriu a competncia da autoridade que

A extino objetiva se d quando desaparece o prprio objeto do ato praticado. Em razo de

um fato superveniente, o ato fica sem objeto, desfazendo-se. Por exemplo, o ato de interdio
de um estabelecimento desfeito se este vem a ser extinto pela empresa de que ele fazia parte.
A caducidade acontece quando uma nova legislao impede a permanncia da situao
anteriormente consentida pelo poder pblico. Surge uma nova norma jurdica que contraria
aquela que respaldava a prtica do ato. O ato, que passa a contrariar a nova legislao, extingue-se. O Prof. Jos dos Santos Carvalho Filho cita o seguinte exemplo: uma permisso para
uso de um bem pblico; se, supervenientemente, editada lei que probe tal uso privativo por
particular, o ato anterior, de natureza precria, sofie caducidade, extinguindo-se.
Por fim, cabe citar a contraposio, na qual um ato, emitido com fundamento em uma
determinada competncia, extingue outro ato, anterior, editado com base em competncia diversa, ocorrendo a extino porque os efeitos daquele so opostos aos deste. O ato anterior ser
extinto pelo ato superveniente cujos efeitos so a ele contrapostos. O exemplo dado pela Prof.
Maria Sylvia Di Pietro a exonerao, que tem efeitos contrapostos aos da nomeao (o ato de
nomeao extinto automaticamente pelo ato de exonerao, sem que seja necessrio praticar
um terceiro ato, afirmando que ficou cancelada, ou que se tomou sem efeitos a nomeao
do servidor exonerado).
6. CONVALIDAO DE ATOS ADMINISTRATIVOS
Para os atos administrativos, a regra geral os vcios de legalidade ou legitimidade acarretarem sua nulidade. Por outras palavras, como regra, a inobservncia de qualquer dos elementos ou requisitos de validade dos atos administrativos implica considerar o ato nulo, sendo,
nesses casos, obrigatria a sua anulao, pela administrao pblica, de ofcio ou provocada,
ou pelo Poder Judicirio, desde que provocado.
Algumas poucas hipteses de vcios de legalidade, entretanto, do origem a atos meramente anulveis, isto , atos que, a critrio da administrao pblica, podero ser anulados ou
convalidados.
Convalidar um ato corrigi-lo, regulaiiz-l, desde a origem (ex tunc), de tal sorte
que: (a) os efeitos j produzidos passem a ser considerados efeitos vlidos, no passveis de
desconstituio; e (b) esse ato permanea no mundo-jurdico-como um ato vlido, apto a produzir efeitos regulares.
A convalidao de atos administrativos, na esfera federal, est inteiramente disciplinada no
art. 55 da Lei 9.784/1999, cuja redao :
Art. 55. Em deciso na qual se evidencie no acarretarem leso ao interesse pblico nem
prejuzo a terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanveis podero ser convalidados pela
prpria Administrao.
Temos, portanto, as seguintes condies para que um ato possa ser convatidado: (i) defeito

sanvel; (ii) o ato no acarretar leso ao interesse pblico; (iii) o ato no acarretar prejuzo a
terceiros.
Os defeitos sanveis so:
a) vcios relativos competncia quanto pessoa (no quanto matria), desde que no
se trate de competncia exclusiva;
b) vcio de forma, desde que a le no considere a fornia elemento essencial validade
daquele ato.
Uma observao faz-se oportuna: a Lei 9.784/1999 no emprega, em nenhum ponto, a
expresso atos anulveis. A doutrina administrativista, entretanto, frequentemente utiliza a
expresso atos anulveis como sinnimo de atos com defeitos sanveis, ou seja, atos passveis de convalidao expressa.
A Lei 9.784/1999 trata a convalidao como um ato discricionrio: os atos que apresentarem defeitos sanveis podero ser convalidados pela prpria Administrao. Alm disso, a
lei trata a convalidao como ato privativo da administrao (isso evidente, uma vez que s a
prpria administrao pode praticar atos discricionrios, exatamente porque eles dependem de
juzo privativo de convenincia e oportunidade administrativas).
A convalidao pode recair sobre atos vinculados ou discricionrios, uma vez que no se
trata de controle de mrito, e sim de controle de legalidade, relativo a vcios sanveis verificados
nos elementos competncia ou forma (caso se tratasse de controle de mrito, teria que recair
sobre os elementos motivo e objeto; ademais, o controle de mrito s pode acarretar a revogao de um ato; o controle de mrito no , em nenhuma hiptese, uma escolha entre anular e
convalidar um ato).
Abaixo, sintetizamos as principais diferenas entre a anulao, a revogao e a convalidao de atos administrativos descrita no art 55 da Lei 9.784/1999.
ANULAO
REVOGAO
CONVALIDAO
Retirada de atos invlidos, Retirada de atos vlidos, sem Correo de atos com Vcom vcio, ilegais.
qualquer vcio.
CIOS sanveis, desde que
tais atos no tenham acarretado leso ao interesse pblico
nem prejuzo a terceiros.
Opera retroativamente, resguardados os efeitos j produzidos perante terceiros de
boa-f.

Efeitos prospectivos; no
possvel revogar atos que j
tenham gerado direito adquirido.

Opera retroativamente. Corrige o ato, tomando regulares

os seus efeitos, passados e futuros.

ANULAO
Pode ser efetuada pela administrao, de ofcio ou provocada, ou pelo Judicirio, se
provocado.
Pode incidir sobre atos vinculados e discricionrios, exceto sobre o mrito administrativo.
A anulao de ato com vcio
insanvel um ato vinculado.
A anulao de ato com vcio
sanvel que fosse passvel de
convalidao um ato discricionrio.

REVOGAO
CONVALIDAO
S pode ser efetuada pela S pode ser efetuada pela
prpria administrao que prpria administrao que
praticou o ato.
praticou o ato.
S incide sobre atos discri- Pode incidir sobre atos vincucionrios (no existe revoga- ladose.discricionrios.
o de ato vinculado).
A revogao um ato discri- A convalidao um ato discionrio.
cricionrio. Em tese, a administrao pode optar por anular o ato, mesmo que eie fosse
passvel de convalidao.

Por fim, mencionamos a existncia, na Lei 9.784/1999, de uma outra possibilidade de convalidao, na qual no h um ato de convalidao, mas exatamente o contrrio, uma omisso do
poder pblico cujo resultado impedir a anulao de um ato inicialmente viciado, acarretando
sua manuteno no mundo jurdico como um ato vlido, cujos efeitos, produzidos e a produzir,
passam a ser efeitos regulares, no passveis de desconstituio.
Trata-se do disposto no art 54 da Lei 9.784/1999, segundo o qual, quando os efeitos do ato
ilegal (qualquer que seja o vcio) forem favorveis ao administrado, a administrao publica
dispe de cnco anos para anul-lo. Esse um prazo decadencal. Findo esse prazo sem manifestao da administrao, a decadncia do direito de anular o ato importar sua convalidao, uma
vez que ser mantido no mundo jurdico como um ato vlido, tomando-se definitivos os efeitos
dele decorrentes passados e futuros , salvo comprovada m-f do beneficirio (o nus da
iprova da : administrao). Vale repetir, trata-se de hiptese de convalidao por decurso de
prazo, decorrente de omisso da administrao, ou seja, de situao em que a administrao
no efetuou o controle de legalidade e no mais poder faz-lo, em razo da decadncia de seu
direito de anular o ato viciado.
Registramos, por oportuno, que a Lei 9.784/1999 no emprega o vocbulo convalidao
para referir-se regra de decadncia do direito de anular atos ilegais constante de seu art. 54,
embora seja evidente, conforme explicado, que a consequncia da extino do direito de anular
o ato ilegal a sua convalidao (por omisso).