Conselhos do fundeb: participação e fiscalização no controle social da educação

Judiciário.

DE ONDE PARTIMOS?

O presente livro tem como situação fundante os dados sistematizados no Mapa consolidado do questionário de fiscalização em municípios a seguir:

Questionários consolidados da CGU sobre os CACS-Fundeb²

Quadro 1

Esse mapa é fruto da aplicação de questionários em ações de fiscalização da CGU nos municípios do nordeste brasileiro, relativos à gestão de 2007 a 2008, anos iniciais da implementação do Fundeb. As Constatações de irregularidades estão sistematizadas no Quadro 3, que apresenta um resumo das principais delas encontradas na gestão do Fundeb, oriundas dessas ações de controle levadas a cabo pela CGU no período.

Esses dados, constantes do Quadro 3, mostram que, ao longo do período estabelecido, a situação da gestão do Fundeb inspira estudos para analisar como ocorre a aplicação desses recursos em prol dos estudantes e profissionais da educação básica pública.

Para fins de atualização desses dados, utilizando-se dos sorteios nas suas edições número 37º a 39º, relativos a gestão de 2012/2013, tem-se o Quadro 2:

Quadro 2

Na consolidação da verificação efetuada pela CGU no Quadro 2, decorridos cinco anos da posição do Quadro 1, tratando dos exercícios de 2012 e 2013, pode-se observar que os quesitos relativos a composição do conselho, a sua forma de escolha, a presença de pessoas impedidas, a capacitação dos conselheiros, o fornecimento de infraestrutura e o acesso a documentos e informações financeiras, todos esses mantém o mesmo patamar, o que é uma situação preocupante, no sentido de não ter ocorrido avanços em situações basilares, como a capacitação dos conselheiros, acesso a documentação e infraestrutura.

Observou-se, no entanto, avanços nos índices de formalização dos registros das reuniões, um prognóstico positivo para a organização dos conselhos. Entretanto, o quesito de atuação dos conselhos no acompanhamento da gestão, fator fundamental para um conselho de qualidade e que interaja com a comunidade e com a gestão, foi registrado uma queda acentuada na atuação destes conselhos, pelos registros do sorteio da CGU. Apesar de não serem inferências estatísticas, os dados obtidos no sorteio, em uma visão global, inspiram que seja revista a dinâmica dos conselhos, como será proposto nas páginas do presente livro.

Em cada edição do Sorteio de Municípios³, a equipe de fiscalização da CGU dirige-se a um dos municípios selecionados. Durante o processo, além das atividades costumeiras de fiscalização, os conselheiros locais são entrevistados pela equipe e aplica-se um questionário. Além disso, com base nos relatórios oriundos dessas ações de controle, os resultados obtidos durante os sorteios, nas edições 25ª(2007), 26ª e 27ª (ambos em 2008)⁴, foram sistematizados no Quadro 3, com destaque para as principais inconsistências encontradas na gestão.

Em cada sorteio são escolhidos municípios diferentes dos anteriores, sempre num total de sessenta. Desses, apenas 27 são fiscalizados pelo Fundeb, por se enquadrarem na faixa daqueles que recebem complementação de recursos financeiros da União⁵. Essa forma de seleção de municípios visa principalmente a escolhê-los de forma impessoal, uma vez que a CGU não tem condições de fiscalizar os 5.565 municípios brasileiros, com a profundidade necessária. Utiliza-se, assim, o Sorteio Público como estratégia para coletar uma amostragem para a verificação da gestão dos programas federais, de forma aleatória e com publicidade e transparência.

Os dados coletados pela CGU revelam que a atuação dos conselheiros apresenta deficiências e distorções. São elas, principalmente: a baixa frequência dos membros às reuniões; os baixos percentuais de verificação de extratos bancários; a pouca emissão de pareceres e a baixa quantidade de denúncias de irregularidades apuradas por parte desses conselhos. Todos dados que indicam fragilidades desses órgãos, denotando uma atuação quase figurativa e formal, em alguns casos.

O Quadro 3, por sua vez, demonstra a diversidade de irregularidades encontradas nas fiscalizações da CGU, muitas delas, envolvendo o desvio de recursos destinados à educação pública daquela comunidade, para o âmbito privado, em que pese à existência dos Conselhos de Acompanhamento e Controle SocialCACS do Fundeb nesses municípios, e com atribuições de zelar pela correta execução desses recursos. A seguir tem-se os dados do Quadro3 com resultado das três edições do Programa de fiscalização da CGU, a partir do sorteio de municípios, envolvendo apenas aqueles que recebem complementação do Fundeb,⁶ sendo cerca de 27 municípios por sorteio, em um total de 78 municípios.

Quadro 3-Consolidação das constatações obtidas nas edições 25ª (2007) e 26ª e 27ª(2008) do Programa de Fiscalização a partir do Sorteio de Municípios da CGU em relação ao Fundeb.

Fonte: Construção do autor e consolidado a partir dos Relatórios de Sorteios da CGU.

Esses dados estão disponíveis no site da CGU e, para fins de análise dos resultados das edições 25ª(2007) e 26ª e 27ª(2008).

De fato, o trabalho de fiscalização da CGU não é, apenas, uma questão de avaliar os documentos na sua conformidade legal. Inclui, também, um processo de verificação da materialização da política pública descentralizada naquelas comunidades, relatando as irregularidades e as impropriedades detectadas. Rompe-se o paradigma de somente analisar documentos, levando o controle, efetivamente, para onde as políticas estão sendo executadas.

É importante destacar que quando os auditores da CGU vão aos municípios, eles não examinam apenas contas e documentos, mas fazem, principalmente, a inspeção física das obras e serviços, e privilegiam, sobretudo, o contato com a população. Vão às escolas verificar se há merenda escolar e se ela está sendo preparada em boas condições de higiene [...] (HAGE, 2010, p. 59)

Esses relatórios revelam que, na aplicação desses recursos – destinados ao pagamento de professores, transporte escolar, manutenção e construção de escolas, aquisição de material didático e tantas outras despesas de suporte material ao processo educacional – há indícios⁷ de ocorrência de desvios, de uso inadequado e de superfaturamentos nas aquisições efetuadas com esses recursos, privando, em parte, a efetivação de um direito social subjetivo, de uma educação melhor, pelo menos nos seus aspectos almejados.

Os dados do Quadro 3, por exemplo, indicam irregularidades quando apresentam despesas custeadas com recursos do Fundeb em aplicações distintas daquelas elencadas nos arts. 70 e 71 da Lei nº 9.394/1996 (LDB-Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional), que definem de forma clara as aplicações do Fundeb, evitando que os recursos sigam para aplicações diferentes da política educacional.

As irregularidades detectadas na aplicação de recursos, somadas aos aspectos históricos de carências no acompanhamento popular da gestão dos recursos públicos, trazem como consequência, no plano concreto, a negação desse direito social. São recorrentes casos de professores que não recebem a remuneração condigna, de falta de material didático nas escolas, de escolas em número insuficiente, de pagamento de docentes atrasados, além de transporte escolar em condições subumanas, dentre outras deficiências na gestão da política educacional, como documentado em relatórios da Controladoria-Geral da União e em artigos da imprensa⁸.

A verificação da CGU tem a finalidade de fiscalizar todos os recursos repassados⁹ pelo Governo Federal aos municípios, inclusive os recursos do Fundeb nos municípios sediados nos estados que recebem complementação da União. Após a fiscalização, as situações encontradas são consignadas em relatórios, que, além de disponibilizados na internet, são encaminhados a outras instâncias, como os Tribunais de Contas¹⁰ e o Ministério Público¹¹, no que couber, indicando as irregularidades constatadas naquela gestão. Além disso, em termos de promoção da transparência do controle social, nos municípios de pequeno porte, a ação da CGU mostra a presença da União na fiscalização de seus programas e, no dizer de Pires (2005, p. 26-27):

[...] se o município é maior, você põe doze, quinze auditores para ir lá, ou vinte. Se for menor, põe cinco, seis e até sete. E é uma surpresa para a sociedade local. Chega num municipiozinho, quanto mais recuado, mais eles se sentem honrados e valorizados.

É nessa atividade de fiscalização, nesse Brasil diverso e pouco revelado no disciplinamento de proventos, que se afere a atuação dos CACS-Fundeb. Essas experiências, tabuladas em relatórios e registradas pelos integrantes das atividades de fiscalização e controle da CGU, justificam o estudo e desvendamento dessa questão, permitindo, assim, construir um conhecimento sobre o desenvolvimento da política educacional na região nordeste e sobre a atuação dos conselheiros, entendendo-se, sempre, o controle como uma forma de garantia de direitos e como um campo de disputas e de tensões.

O problema fundante da discussão do presente livro pode ser formulado da seguinte maneira: os conselhos do Fundef apresentavam deficiência na atuação dos seus conselheiros, seja pela baixa representatividade popular, seja pela falta de acompanhamento da execução dos recursos. Esse problema persiste no Fundeb? De que forma a atuação dos conselheiros do Fundeb imputa outras práticas que conduzem e aperfeiçoam o controle social sobre os recursos da educação básica pública?

No Fundef, a atuação dos conselhos, em estudos realizados por Mendes (2004), indicava a pouca efetividade desse modelo e se observavam inúmeras constatações de deficiência na gestão dos recursos educacionais, como asseverado pelo autor:

O tipo mais corriqueiro de irregularidade, constatado em 73% dos municípios analisados, é a ineficácia do Conselho de Acompanhamento e Controle Social do Fundef, principalmente por subserviência dos conselheiros aos prefeitos, seguindo-se (indícios de) desvios de recursos (63%), desvio de finalidade (60%), baixa qualidade de controle gerencial (52%) e indícios de fraudes em processos licitatórios (43%) (MENDES, 2004, p.3).

Ou, também, quando ele afirma:

[...] Se a comunidade não se envolve (a ineficácia da quase totalidade dos Conselhos é uma demonstração cabal disso), a municipalização perde muito de sua atratividade. Por isso, parece ser urgente que se encontrem novas formas de monitoramento dos recursos do Fundo nos municípios mais carentes (MENDES, 2004, p. 3).

As situações selecionadas parecem assemelhar-se à gestão do Fundeb descrita no Quadro 3, apesar da criação desse novo fundo prescrever na legislação avanços sobre a constituição e atuação dos conselhos. Estudos de Bassi e Camargo (2008) indicam a inserção de novos dispositivos, ainda que nos aspectos formais, mecanismos estes que sugerem a melhoria da atuação do CACS do Fundeb em relação ao Fundef, principalmente em relação à autonomia, aos critérios de composição, às regras de indicação dos representantes, aos impedimentos na indicação e à forma de apoio aos