COMITÊ CIENTÍFICO DA COLEÇÃO SUSTENTABILIDADE, IMPACTO, DIREITO, GESTÃO E EDUCAÇÃO AMBIENTAL

Dedico este trabalho à minha família e a quem mais interessar possa...

AGRADECIMENTOS

Aos meus pais, Betty e Hans, pelo apoio incondicional.

À minha filha, Nicole, que me incentiva a pensar no futuro com mais urgência e esperança de um mundo melhor.

Às minhas irmãs, Heidi e Ana, aos cunhados, Christoph e Leonardo, e aos sobrinhos, Adrian, Patrick e Sabrina, pela companhia, o apoio e a compreensão.

Aos professores doutores Celso Romanel, Alexandre Barbosa Brandão da Costa, Ricardo Abranches Felix Cardoso Junior e Rafael Soares Gonçalves, pelos comentários e pelas sugestões.

Aos colegas e professores do mestrado em Engenharia Urbana e Ambiental – PUC-Rio.

Aos colegas e amigos do Ibama, onde esta história começa.

Aos colegas de Vale na Diat, Diam, Disg e Dirc e também aos que diretamente trabalharam comigo em Carajás, na Alpa, CSU, CSA, por me ensinarem sempre.

Aos consultores que confirmam a teoria de que vivemos em universos paralelos e sempre é possível aprender mais.

Aos amigos, que tornaram tão interessantes e divertidos estes últimos anos.

Aos que estiveram aqui antes, com fábricas, piano e trabalho duro, agindo com amor e fidelidade, servindo de exemplo.

A Deus, por tudo.

APRESENTAÇÃO

No Brasil, o licenciamento é extremamente relevante, pois a implantação de empreendimentos de grande porte de forma sustentável é de interesse de toda a sociedade.

O processo de licenciamento ambiental não é meramente uma autorização para um projeto, mas deve ser uma licença que atesta a viabilidade socioambiental de um determinado empreendimento, buscando a compatibilidade de múltiplos interesses de cunho econômico, político, ambiental, social e cultural que pode interferir e provocar modificações profundas em determinados ambientes urbanos, unindo assim as questões associadas ao licenciamento socioambiental com a ocupação territorial. Embora o licenciamento ambiental seja um processo administrativo, o desenrolar e as consequências são permanentes para os espaços urbanos e interferem na sociedade como um todo.

Muito já foi discutido sobre possíveis melhoras no processo e algumas já foram implementadas. Neste trabalho queremos discutir pontos como a necessidade de aprimoramento do processo por mudança na legislação, criação de guias e manuais, participação de órgãos intervenientes... Mas principalmente os resultados da análise de 35 processos de diferentes tipologias, ou seja, o resultado na prática.

A autora

PREFÁCIO

Recebi com muita honra o convite para prefaciar este livro. Conheci Andrea Hafner quando assumi a Gerência Geral de Licenciamento Ambiental da então Companhia Vale do Rio Doce e, posteriormente, a Diretoria de Meio Ambiente e Sustentabilidade da Vale S/A. Andrea era uma dos poucos profissionais da equipe da Diretoria que – como eu – havia forjado suas bases do conhecimento em meio ambiente em uma Agência Governamental (no caso dela, o Ibama) e, posteriormente, conduzindo sua trajetória de trabalho pelas veredas ambientais das grandes empresas privadas.

Por várias vezes, Andrea me ouviu criticar os caminhos que o licenciamento ambiental tomou no país. Como membro da equipe da Feema, do Rio de Janeiro, que foi treinada pela Unep nos primeiros anos de 1980 para desenvolver as ferramentas da Avaliação de Impactos Ambientais no Brasil, eu costumava me declarar – de certa forma – culpado por esse destino (ou, pelo menos, cúmplice). De fato, as metodologias de AIA que estudamos à época pretendiam trazer a dimensão ambiental para a implantação e o licenciamento dos projetos de desenvolvimento. Ao lado das tradicionais análises de viabilidade técnica e financeira, a AIA funcionaria como elemento de suporte à decisão pela alternativa de projeto mais viável também do ponto de vista ambiental. Traria ainda o conceito de mitigação de impactos, propiciando o embarque de melhores tecnologias e práticas de controle ambiental nos projetos de engenharia das atividades de alto potencial poluidor. Contudo, as mudanças políticas e sociais e as novas regulações que se sucederam mudaram radicalmente os rumos do licenciamento ambiental e da AIA no país.

Estudos extensos, custosos e demorados. Falta de eficiência. Falta de delimitação da discricionariedade dos agentes públicos. Excessos ideológicos. Descompasso entre pontos de vista de múltiplos atores. Cipoal normativo. Confusão institucional. Judicialização. Essas expressões revelam algumas das críticas ao processo de licenciamento ambiental elencadas neste livro, todas apontadas por entidades representantes dos vários segmentos envolvidos no processo. Na prática, as reclamações partem de empreendedores e consultores, pela insegurança jurídica e por precisarem virar essa página; dos agentes públicos, pela falta de recursos e pelos riscos pessoais de quem assina a licença; da sociedade organizada, por não se sentir ouvida, representada e devidamente compensada; e do Ministério Público, pelas constantes inconsistências formais e processuais.

Em sua pesquisa, Andrea analisa 35 EIA/Rima de empreendimentos de grande potencial de impacto, cujos licenciamentos se deram na esfera Federal. Para que houvesse sempre relação de vizinhança, não foram incluídos na pesquisa projetos offshore. Trata-se, portanto, de ferrovias, rodovias, dutos, linhas de transmissão, portos, hidrelétricas, termelétricas, projetos de mineração e industriais, sobre os quais Andrea levanta os impactos apontados nos estudos prévios, bem como os programas ambientais propostos para amplificar seus efeitos socioambientais positivos, ou para evitar, reduzir ou mesmo compensar suas externalidades negativas. O foco principal de sua observação é a evolução numérica dos impactos e programas em dois recortes no tempo (2001 a 2007 e 2008 a 2014), e a conexão (ou falta dela) entre tais impactos e programas ambientais propostos. Andrea nos conduz a observar que, nos últimos anos, enquanto impactos socioeconômicos permanentes ganham mais e mais destaque e desdobramentos nos estudos prévios – sobrepujando em número os impactos sobre o meio físico e biótico, estes mais restritos à fase de obras – não parece que os programas propostos tenham o condão de fazer frente aos impactos apontados, quer por meio da maximização dos positivos, quer pela mitigação dos negativos.

Por trás do permanente sorriso de aparência alpina e angelical, Andrea cultiva um humor ferino e um senso crítico inconformado e agudo, características que a tornam uma observadora extremamente competente. Agora, ela nos brinda com esta obra, sobre um tema que permeou todas as fases de seu exercício profissional e que deu substância à sua dissertação de mestrado em Engenharia Urbana e Ambiental pela PUC-Rio e pela Technische Universität Braunschweig. Com seu livro, Andrea nos conduz a pensar na necessidade de mudança, para que o licenciamento ambiental possa cumprir com sua função precípua: garantir a sustentabilidade dos empreendimentos e a qualidade socioambiental de suas áreas de influência.

Luiz Claudio Ferreira Castro

Consultor em Sustentabilidade desde 1979

M.Sc. em Engenharia Urbana e Ambiental pela PUC-Rio

MBA pela Fundação Dom Cabral

Bacharel em Ecologia pela UFRJ.

Sumário

1 - O LICENCIAMENTO AMBIENTAL NO BRASIL

1.1 Introdução

1.2 Delimitação do tema neste livro

2 - COMEÇANDO PELO COMEÇO...

3 - DETALHANDO O LICENCIAMENTO...

4 - NA PRÁTICA... CRÍTICAS E GARGALOS AO LICENCIAMENTO

5 - O PROCESSO NA PRÁTICA – ESTUDO DE CASO

6 - E, PARA FINALIZAR...

REFERÊNCIAS

1

O LICENCIAMENTO AMBIENTAL NO BRASIL

O objetivo principal deste livro é apresentar o processo de licenciamento ambiental no Brasil na prática, ou seja, identificar ritos e possíveis alterações temporais que contribuem para seu avanço, verificando se há similaridades entre as diferentes tipologias de empreendimentos no que se refere à identificação de impactos e programas.

Para tanto, iniciaremos com uma breve contextualização.

1.1 Introdução

Muito embora o processo de avaliação dos impactos ambientais, tanto no Brasil como em outros países, já exista a algumas décadas, é possível observar que alguns ajustes vêm sendo realizados, demonstrando dinamismo nas abordagens metodológicas e na legislação. No Brasil, a avaliação de impactos ambientais está fortemente inserida nos processos de licenciamento ambiental, que são normalmente avaliados em função do seu resultado, ou seja, em função da quantidade de licenças obtidas e do número de condicionantes atendidas, o que seria suficiente se considerarmos que o objetivo do licenciamento é a avaliação prévia da viabilidade socioambiental que um projeto.

No entanto, no caso brasileiro, se transfere para o licenciamento ambiental outras questões que devem ser contempladas para atender as expectativas da sociedade. A eficiência do processo, portanto, precisa ser avaliada em sua forma de condução, avaliando a participação da sociedade e dos demais órgãos ambientais e intervenientes.

A implantação de grandes empreendimentos em pequenos ou médios municípios causa bastante temor por parte da sociedade, e queixas principalmente de ordem socioeconômicas. Isso porque o histórico destes processos tem mostrado que é comum o agravamento de problemas sociais devido ao crescimento demográfico explosivo que leva à elevação do custo de vida e à pressão sobre os equipamentos públicos, como ocorreu em Macaé e Açu, no Rio de Janeiro, dentre muitos outros municípios que poderiam ser citados.

Para melhor analisar o processo, elaboramos uma série de questionamentos que queríamos ver respondidos pela pesquisa. São eles:

•  O processo de licenciamento ambiental no Brasil tem se alterado ao longo dos anos?

•  É possível estabelecer relações entre os impactos e programas de várias tipologias a fim de simplificar o processo?

Nivelando alguns conceitos e entendimentos

Licenciamentos ambientais e socioambientais serão usados neste livro como sinônimos, uma vez que o termo ambiental inclui a dimensão física, biótica e antropológica ou socioeconômica.

No estudo o foco será em grandes empreendimentos, aqueles com potencial de causar impactos socioambientais significativos, sendo no caso brasileiro, aqueles que por lei necessitam de um Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e um Relatório de Meio Ambiente (Rima).

O licenciamento ambiental no Brasil, segundo o Ibama¹, é um processo administrativo sistemático das consequências ambientais da atividade que se pretende desenvolver, desde sua fase de planejamento, e das medidas adotadas para seu controle. Incluindo os procedimentos de acompanhamento das licenças concedidas, por meio de inspeções e verificações periódicas realizadas pelos órgãos ambientais.

O impacto ambiental é conceituado pela Resolução Conama n.º 1/86, do Conselho Nacional do Meio Ambiente – Conama, em seu artigo 1.º, da seguinte forma:

Impacto ambiental é qualquer alteração das propriedades físicas, químicas e biológicas do meio ambiente, causada por qualquer forma de matéria ou energia resultante das atividades humanas que, direta ou indiretamente, afetam:

I – a saúde, a segurança e o bem-estar da população;

II – as atividades sociais e econômicas;

III – a biota;

IV – as condições estéticas e sanitárias do meio ambiente;

V – a qualidade dos recursos ambientais.

Impacto significativo é considerado no sentido de considerável, suficientemente grande