Gestão Universitária e a Lei de Cotas

COMITÊ CIENTÍFICO DA COLEÇÃO EDUCAÇÃO - POLÍTICAS E DEBATES 

Aos candidatos às cotas que não conseguiram sua vaga no curso almejado, devido à aplicação inadequada da Lei. Seja em decorrência de fraudes, ou, ainda, em função da omissão frente a elas. Reflexo dos racismos estrutural e institucional, que insistem em retardar a promoção da igualdade racial no Brasil.

AGRADECIMENTOS

Agradeço aos dirigentes da UFMG, Ufop e UFV, que abriram as portas dessas instituições para a realização da pesquisa retratada neste livro. De forma muito afetuosa, agradeço a todos os estudantes e aos pró-reitores que prestaram informações requeridas, que foram fundamentais. Registro, ainda, um agradecimento especial ao Fórum da Igualdade Racial de Ouro Preto (Firop), entidade que me formou para a educação das relações étnico-raciais e que me inspirou para os trabalhos desenvolvidos no mestrado e no doutorado. A convergência entre a militância e o rigor científico são as bases que sustentam esta obra. Agradeço à professora Maria do Carmo de Lacerda Peixoto pela orientação no desenvolvimento da pesquisa.

[...] nas chances de acesso ao ensino superior o resultado de uma seleção que, ao longo de todo o percurso escolar, exerce-se com um rigor muito desigual segundo a origem social dos sujeitos, na verdade, para as classes mais desfavorecidas, trata-se puramente e simplesmente de eliminação

(Bourdieu; Passeron, 2014).

PREFÁCIO

Nesta importante e necessária obra, seu autor, o doutor em Educação, pedagogo, pesquisador, e pró-reitor adjunto de graduação da Universidade Federal de Ouro Preto, Adilson Pereira dos Santos, oferece-nos uma significativa contribuição sobre a efetividade da Lei 12.711/2012, regulamentada pelo Decreto 7.824/2012, ao centrar suas lentes analíticas sobre sua implantação em três universidades federais mineiras, quais sejam as universidades federais de Minas Gerais (UFMG), de Ouro Preto (Ufop) e de Viçosa (UFV).

Popularmente conhecida como a Lei de Cotas, ela garante a reserva de 50% das vagas em todos os cursos e em todos os turnos de todas as instituições federais de educação superior e instituições federais de ensino técnico e de nível médio a alunos que integralmente cursaram o ensino médio em rede pública, que possuam renda per capita de até um salário mínimo e meio e também aqueles cuja renda familiar bruta supere um salário mínimo e meio. Nos dois casos, serão reservadas vagas a pretos, pardos e indígenas (PPIs) de acordo com a realidade regional expressa no último censo demográfico realizado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), levando-se em conta a autodeclaração dos candidatos. Essa lei foi atualizada por uma outra, a Lei n.º 13.409/2016 que inclui, na reserva de vagas, os portadores de deficiência.

Nesta pesquisa realizada, o autor utiliza-se de dados relacionados à identificação, à comparação e à análise dos investimentos, custos, recursos mobilizados, impactos institucionais e medidas de combate ao racismo institucional potencializados pela implantação dessas políticas de ações afirmativas em universidades mineiras, além de operar uma avaliação institucional dessas políticas. Nesse processo, destaca-se a análise do papel desempenhado por gestores institucionais, sujeitos privilegiados nos processos de qualificação de políticas educacionais e, de forma particular, das universidades que integram a pesquisa ora realizada.

Aqui ganham centralidade analítica a identificação e consequente reflexão das dimensões dos impactos institucionais provocados pelas implantação e implementação dessa importante política pública de democratização de acesso à educação superior nessas universidades, bem como as implicações para sua gestão.

Adilson Pereira dos Santos analisou, de forma profunda e acurada, procedimentos institucionais, regulamentações internas, planejamentos, procedimentos administrativos, a interação entre órgãos institucionais dessas universidades, bem como os recursos humanos e materiais disponibilizados para o atendimento dessas demandas, com particular atenção centrada na importância dos mecanismos implantados e implementados garantidores da permanência com sucesso, na educação superior, de alunos negros e indígenas (PPIs) e membros de grupos sociais economicamente fragilizados, ao lado dos necessários acompanhamento e monitoramento dessas políticas.

Concordo plenamente com Adilson quando ele postula como necessidade urgente e fundamental a criação de políticas institucionais de apoio, acompanhamento e assistência estudantil que possibilitem a esses estudantes construírem trajetórias acadêmicas de sucesso. Afinal de contas, não podemos nos esquecer da efetiva correlação estabelecida entre pobreza econômica e baixas taxas de escolaridade, entre capital econômico e capital cultural, como bem nos lembra Bourdieu¹.

O autor não ignora que o racismo institucional desempenha papel fundamental e estruturante nos processos de marginalização e de exclusão daqueles grupos, ou segmentos populacionais que, embora se constituindo como maioria numérica, são percebidos como minoria política, portadoras de baixo poder de decisão. Adilson Pereira dos Santos estende seu crivo analítico também sobre esse racismo, que estrutura a sociedade brasileira em todas as suas dimensões e relações, conferindo suporte e abrigo institucional ao racismo interpessoal. Afinal, desde o final legalmente expresso do regime escravocrata no Brasil, a branquidade aprendeu a se reinventar e a operar com o sentimento de afrofobia, tendo como objetivos manter e reproduzir seus privilégios de cor ou raça, de classe social e seu consequente status na hierarquia social brasileira.

Cumpre registrar a importância deste estudo empreendido pelo autor quando ele aqui nos apresenta os diferentes mecanismos existentes nas universidades federais mineiras integrantes deste estudo no que diz respeito à aferição das condições de alunos beneficiários das vagas reservadas pela Lei de Cotas pelos critérios étnico-racial, da procedência escolar, da renda familiar, bem como sua preocupação com a criação de mecanismos complementares à autodeclaração, principalmente em relação ao colorismo e à atuação de bancas de heteroidentificação étnico-racial.

A complexidade do tema aqui abordado, sua atualidade, as tensões e discussões que ele provoca na academia e fora dela, mobilizando a comunidade acadêmica e a sociedade mais ampla, bem como a profundidade das análises empreendidas pelo autor tornam esta importante leitura fortemente recomendada ao público acadêmico e em geral.

Prof. Dr. Ahyas Siss

Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro (UFRRJ) e

coordenador do Observatório das Políticas de Ação Afirmativa da região sudeste

REFERÊNCIAS

BOURDIEU, Pierre. Avenir de classe et causalité du problable. Revue française de sociologie. Paris, 1974. p. 3-42

APRESENTAÇÃO

Foram as inquietações sobre como seria aplicada na prática a Lei n.º ١٢.٧١١/٢٠١٢ (Lei de Cotas) e quais seriam as suas implicações que me impulsionaram a pesquisar como a gestão universitária recepcionou a nova legislação como, também, o público para o qual ela se destinava. Está no cerne dessa política pública de ação afirmativa a promoção da igualdade de oportunidades. Mas a forma de como ela é recepcionada, aplicada e apropriada pelos beneficiários pode ou não contribuir para minimizar a desigualdade acumulada ao longo dos tempos, isto é, colaborar efetivamente com a inclusão social.

Esta obra tem como objetivo principal trazer à tona, de forma crítica e fundamentada, uma discussão sobre a política pública de reserva de vagas para egressos de escolas públicas, pessoas de baixa renda, pretos, pardos, indígenas e pessoas com deficiências nas instituições federais de ensino superior e técnico de nível médio. Para tanto, ocupou-se de analisar o processo de implementação da Lei de Cotas em três universidades federais mineiras: Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG), Universidade Federal de Ouro Preto (Ufop) e Universidade Federal de Viçosa (UFV). Do ponto de vista metodológico, a pesquisa realizada analisou documentos das três universidades e ouviu gestores e estudantes.

Para discutir com mais profundidade essas questões, os temas foram organizados em cinco capítulos. No primeiro momento, encontra-se a introdução em que apresento a abrangência da Lei de Cotas, as instituições que estariam subordinadas às suas determinações, a distribuição geográfica das universidades federais brasileiras e os critérios adotados para que a pesquisa fosse realizada, ou seja, os aspectos metodológicos adotados.

No primeiro capítulo são discutidas algumas concepções de políticas públicas, desigualdades e de ações afirmativas. Em relação às políticas públicas, demonstro que não há uma única definição de política, e que não existe aquela que poderia ser caracterizada como a melhor². Com relação à abordagem sobre as desigualdades, busquei me fundamentar nas reflexões de Tilly³ e de Sen⁴. Reconstruo a gênese das ações afirmativas e exploro algumas concepções da temática.

De forma mais detida e aprofundada, as políticas de ação afirmativa são alvo de reflexão no segundo capítulo. Apresento experiências de variados contextos internacionais e a sua recepção no Brasil, especificamente no ensino superior brasileiro. No que se refere às experiências internacionais, foram retratados países de todos os continentes, e, no caso do Brasil, recuperei a gênese dos debates a seu respeito.

Considerando que a Lei de Cotas representa uma estratégia, na perspectiva da democratização do ensino superior, no terceiro capítulo recorro ao modelo teórico de Martin Trow (1973 - 2005). Segundo esse autor, os sistemas de ensino superior percorrem três etapas/fases: (i) sistema de elite, (ii) o de massa e (iii) o sistema universal. Nesse contexto, procuro demonstrar quando se iniciou, no Brasil, o processo de transição do sistema de elite para o sistema de massa. Em seguida, apresento um panorama atual do ensino superior brasileiro, com base em dados do Censo da Educação Superior de 2016 e na literatura especializada. Ressalto uma reflexão sobre a democratização do ensino superior e retrato a Lei de Cotas, o seu conteúdo, a operacionalização e as iniciativas de acompanhamento e avaliação que foram empreendidas pelo Ministério da Educação (MEC) e pela Secretaria de Políticas de Promoção da Igualdade Racial (Seppir).

O quarto e o quinto capítulos foram reservados para a discussão do processo de implementação da Lei de Cotas nas universidades pesquisadas, suas principais influências e implicações do programa de reserva de vagas na gestão das universidades, no sentido dos seus efeitos iniciais e na política de assistência estudantil. Aponto a forma como se deu a transição dos modelos de políticas de ação afirmativa, antes praticados nas universidades investigadas, para o novo paradigma, instituído pela Lei de Cotas. Analiso como ocorreu a recepção desse programa e como ele influenciou a rotina administrativa.

O quinto capítulo é dedicado à reflexão sobre os procedimentos requeridos para a verificação das condições dos beneficiários de cada um dos grupos de reservas de vagas definidos pela Lei. São discutidas algumas implicações desses processos tendo como referência os documentos institucionais, as entrevistas com os gestores e as respostas dos estudantes aos questionários.

Para finalizar o trabalho, são apresentadas as considerações finais da pesquisa contendo as suas principais conclusões, percepções e implicações da implementação da Lei de Cotas na gestão das universidades.

Como se observa, este livro traz à luz uma temática recente e analisa uma política pública ainda jovem, que se encontra na sua fase embrionária de implementação e/ou execução, o que a torna apenas o início das reflexões sobre os seus efeitos. Apesar de jovem, trata-se de uma modalidade de ação afirmativa, que, sem dúvidas, é o tema de maior repercussão no Brasil, neste século XXI. A problemática investigada é complexa e envolve múltiplas dimensões e sujeitos. Nesse sentido, ao longo do percurso de pesquisa foram encontrados alguns limites, que podem ser fruto de análises futuras.

O autor

Lista de abreviaturas e siglas

Sumário

Introdução

Natureza, métodos e instrumentos da pesquisa

Abrangência da Lei de Cotas e escolha da UFMG, Ufop e UFV como campo de aplicação da pesquisa

1

Políticas públicas, desigualdades e as políticas de ação afirmativa

1.1 Desigualdades

1.2 Ação afirmativa: concepções e gênese

2

Políticas de ação afirmativa: experiências internacionais e o caso brasileiro

2.1 Algumas experiências nacionais com as políticas de ação afirmativa

2.1.1 Ação afirmativa na Índia

2.1.2 Ação afirmativa nos Estados Unidos

2.1.3 Ação afirmativa na África do Sul

2.1.4 Ação afirmativa na Malásia

2.1.5 Ação afirmativa na França

2.1.6 Ação afirmativa na América Latina

2.2 A recepção da ação afirmativa no Brasil e sua aplicação no ensino superior

2.3 As políticas de ação afirmativa no ensino superior

3

O ensino superior brasileiro e a política pública de reserva de vagas instituída pela lei de cotas

3.1 O modelo teórico de Trow e o ensino superior brasileiro: breves considerações

3.2 Panorama atual do ensino superior brasileiro

3.3 A democratização do ensino superior: fenômeno global e complexo

3.4 A Lei de Cotas: programa de reservas de vagas nas instituições de ensino federais 

3.4.1 A Lei propriamente dita: concepção e conteúdo 

3.4.2 Operacionalização

3.4.3 Acompanhamento e avaliação

4

Implicações da Lei de Cotas na gestão das universidades: efeitos iniciais e a política de assistência estudantil

4.1 A recepção da lei e seus efeitos iniciais para a gestão das universidades investigadas

4.1.1 Recepção da Lei de Cotas na UFMG: do sistema de bônus ao novo programa de reserva

4.1.2 Recepção da Lei de Cotas na Ufop: da reserva de vagas exclusiva para escola pública ao novo programa de reserva

4.1.3 Recepção da Lei de Cotas na UFV: do sistema de bônus ao novo programa

de reserva

4.2 Implementação gradativa da reserva, recursos orçamentários e assistência estudantil

5

Os sujeitos do programa de reservas de vagas e os critérios de verificação das condições de beneficiários: implicações para a gestão

5.1 Os critérios de verificação das condições de beneficiários: quanto à procedência escolar

5.2 Os critérios de verificação das condições de beneficiários: quanto À renda familiar

5.3 Os critérios de verificação das condições de beneficiários: quanto ao pertencimento étnico-racial 

5.4 A heteroidentificação como mecanismo complementar à autodeclaração: panorama nacional em 2017

5.5 Autodeclaração versus heteroidentificação: implicações na gestão das universidades investigadas

Considerações finais

Referências

ÍNDICE REMISSIVO

Introdução

Esta obra focalizou a política pública, expressa pelo programa de reserva de vagas para egressos de escolas públicas nas instituições federais de ensino superior e técnico de nível médio, instituída pela Lei n.º 12.711/2012, conhecida como Lei de Cotas. O trabalho teve como objetivo geral analisar o processo de implementação dessa lei em três universidades federais mineiras: Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG), Universidade Federal de Ouro Preto (Ufop) e Universidade Federal de Viçosa (UFV).

A lei faz parte de um conjunto mais amplo de iniciativas que vêm sendo adotadas na perspectiva da democratização do ensino superior, com inclusão social. Insere-se, ainda, no contexto da transição do ensino superior brasileiro, de um sistema de elite para um sistema de massa, conforme o modelo teórico de Trow (1973-2005). Trata-se de uma política pública de ação afirmativa que se destina aos egressos de escolas públicas, pessoas de baixa renda, pretos, pardos, indígenas e pessoas com deficiências.

As ações afirmativas são medidas especiais e temporárias, adotadas pelo poder público ou pela iniciativa privada, que objetivam mitigar desigualdades historicamente acumuladas, promover a igualdade de oportunidades e compensar prejuízos decorrentes da discriminação passada ou presente. Tal como as conhecemos atualmente, é possível afirmar que iniciativas dessa natureza têm origem na Índia, mas são adotadas em diversos países ao redor do mundo. São, portanto, os Estados Unidos da América o país que tem a mais expressiva experiência na sua utilização. No Brasil, foi um tema amplamente debatido durante a primeira década do século XXI, ocasião em que dividiu e continua dividindo opiniões, e envolveu múltiplos atores políticos, na sua defesa e contrários a elas.

O programa de reserva de vagas, aprovado pela Lei de Cotas, corresponde, em parte, ao que foi proposto no Projeto de Lei (PL) n.º 3.627/2004, encaminhado pelo presidente Luís Inácio Lula da Silva ao Congresso Nacional, que institui Sistema Especial de Reserva de Vagas para estudantes egressos de escolas públicas, em especial negros e indígenas, nas instituições públicas federais de educação superior [...]⁵. No Congresso, esse PL foi aditado a outras iniciativas semelhantes e tramitou por vários anos. Durante o seu longo período de análise no Legislativo, houve muito debate e muita negociação, especialmente em relação aos públicos a serem beneficiados. Foram explicitadas manifestações favoráveis e contrárias, até que se chegou ao formato materializado na lei.

A Lei n.º 12.711 foi sancionada pela presidente Dilma Vana Rousseff no dia 29 de agosto de 2012 e determinou que em todas as instituições federais de ensino superior e de ensino técnico de nível médio seriam reservadas, no mínimo, 50% das vagas, em todos os seus cursos e turnos, para candidatos egressos de escolas públicas. Dessas vagas, a metade deve ser destinada a pessoas com renda familiar bruta mensal per capita de até um salário mínimo e meio. A outra metade pode ser destinada a pessoas com renda superior a esse valor. Além disso, nos dois subconjuntos de cotistas, deve ser reservado um percentual de vagas específico para pretos, pardos e indígenas, de acordo com a representação destes grupos nas respectivas unidades da federação em que estejam sediadas as IES, com base no último Censo Demográfico do IBGE.⁶

A Lei de Cotas foi regulamentada pelo Decreto n.º