Os arranjos institucionais e o sistema de regulação: reflexões a respeito da industrialização brasileira nos anos 1930 e da Constituição de 1988

outros.

1. OS ARRANJOS ESTRUTURAIS DOMINANTES DO BRASIL EM SEU ESFORÇO INDUSTRIALIZANTE

O Estado capitalista é um tipo particular de estrutura que corresponde a uma maneira típica das relações de produção. Ele organiza de modo próprio a dominação de classe, correspondendo as relações de produção capitalista (SAES, 1985, p. 25). A reprodução dessa relação de produção só é possível com base em um estrutura jurídico-política específica (SAES, 1985, p. 26). Em suma, o Estado burguês cria as condições ideológicas necessárias à reprodução das relações de produção capitalistas (SAES, 1985, p. 32).

Para Saes (1985, p. 50) a estrutura do Estado capitalista definida por ele como Estado burguês (SAES, 1985, p. 25), é constituído pelo direito burguês e o burocratismo. O direito burguês é o conjunto de regras (escritas ou não) que disciplinam e regularizam as relações entre os agentes da produção de modo a possibilitar a sua reiteração (SAES, 1985, p. 36). Já o burocratismo é um conjunto de recursos materiais e humanos utilizados na conservação do processo de dominação de uma classe por outra (SAES, 1985, p. 39). A aproximação metodológica de Saes é compatível com a Teoria Materialista desenvolvida por Hirsch, evidentemente, com suas respectivas peculiaridades².

O surgimento do Estado capitalista brasileiro bem como a sociedade burguesa, corresponde a um período anterior ao esforço industrializante nacional. O Estado burguês brasileiro teve seus primórdios estruturais com o fim da abolição da escravidão. Essa nova restruturação das forças de produção e, consequentemente a forma que assumiu o Estado brasileiro, imprimiu em seu processo de formação uma configuração e uma política conveniente aos interesses das classes dominantes, vez que estes se reorganizaram e interviram na cena política do país³ (SAES, 1985, p. 266).

Saes atribui a classe média o papel de força dirigente e força principal na construção do Estado burguês brasileiro. Porém, deixa bem evidente que esta classe social não foi a classe dominante naquele período (SAES, 1985, p. 317).

Esta última colocação de Saes evidencia a importância deste primeiro capítulo, no qual é destacar os arranjos estruturais dominantes do Brasil nesse período. Para tanto, a elite cafeeira foi escolhida devido a sua importância econômica. Na tentativa de não ser redundante quanto as informações que demonstram a relevância da elite do café neste período, este trabalho destinou o próximo tópico, especificamente, para tal abordagem. Não obstante a abordagem feita por Saes, este enfrentamento será realizado com base nas leituras de diversos autores, dentre eles Celso Furtado e Sônia Draibe.

1.1 A ELITE DO CAFÉ

A elite cafeeira brasileira não se formou durante o esforço industrializante nacional. Sua história remonta a períodos anteriores a era Vargas e o período subsequente. No final do século XIX a expansão da cultura do café foi favorecida graças a fatores externos, como enfermidades nos cafezais asiáticos, e internos, que ao contrário dos asiáticos, não houve dificuldades no cultivo. Com a descentralização da república, os cafeeiros paulistas tiveram suas demandas particulares de mão de obra supridas pela imigração. Concomitantemente, houve uma grande inflação de crédito proporcionando o financiamento da expansão do cultivo (FURTADO, 2007. p. 251).

A produção de café saltou de 7,5 milhões de sacos no início dos anos de 1900 para quase 40 milhões de sacos no ano de 1950. O Brasil foi responsável por 70% da produção nas quatro primeiras décadas (RUFINO, 2006, p. 30):

No caso do Brasil, o produto que apresentava maior vantagem era o café. Enquanto o preço desse artigo não baixasse a ponto de que aquela vantagem desaparecesse, os capitais formados no país continuariam acorrendo para a cultura do mesmo. Portanto, era inevitável que a oferta de café tendesse a crescer, não em função do crescimento da procura, mas sim da disponibilidade de mão-de-obra e terras subocupadas, e da vantagem relativa que apresentasse esse artigo de exportação (FURTADO, 2007. p. 252).

A abundância de mão-de-obra e de terras, fator comum entre os países produtores de café, e o número limitado de produtos de matéria prima também contribuíram para o seu cultivo. Porém, a longo prazo criou-se uma super oferta em prol de uma demanda, consequentemente, a queda do preço desse artigo era tendência. A expansão do café no Brasil foi tamanha que os empresários brasileiros detinham três quartos da produção mundial ao final do século XIX (FURTADO, 2007. p. 252).

O cenário de prosperidade no mundo cafeeiro enfrentou uma crise no final do século XIX, e por motivos externos à produção nacional, a desvalorização passou a se tornar realidade. O Brasil possuía um estoque de café e o consumo, que era baixo em relação a superprodução, não era suficiente para controla-lo. A retirada dessas reservas do mercado tornou-se uma opção e em fevereiro de 1906, na cidade de Taubaté, foi definido o que se chamaria de política de valorização do produto (FURTADO, 2007. p. 253). A política consistia basicamente em:

a) Com o fim de restabelecer o equilíbrio entre oferta e procura do café, o governo interviria no mercado para comprar os excedentes;

b) Financiamento dessas compras se faria com empréstimos estrangeiros;

c) O serviço desses empréstimos seria coberto com um novo importo cobrado em ouro sobre cada saca de café exportada;

d) A fim de solucionar o problema mais a longo prazo, os governos dos estados produtores deveriam desencorajar a expansão das plantações (FURTADO, 2007. p. 253-254)

Essas articulações evidenciam o poder adquirido pela elite cafeeira neste período por consequência da descentralização. O mecanismo de defesa da economia cafeeira teve relativa eficácia até fins dos anos 1930. A crise de 1929 mudou novamente os rumos da prosperidade no mundo cafeeiro.

O início dos anos 1930 foi marcado por um efeito negativo sobre as exportações brasileiras. O valor caiu de 445,9 milhões de dólares em 1929 para 180,6 milhões de dólares em 1932, cenário em que o café representava 71% das exportações (BAER, 1979, p. 16).

Entre 1925 e 1929 a produção de café teve um aumento de quase 100%, saltou de 15,761 milhões para 28,492 milhões de sacas. De 1927 a 1929 as exportações conseguiram absorver dois terços da quantidade produzida; em números, a produção média nesse período foi de 20,9 milhões de sacas e a exportação foi de 14,1 milhões de sacas (FURTADO, 2007, p. 256-257). O desequilíbrio estrutural entre oferta e procura estava caracterizado. A política de proteção do café brasileiro garantiu elevados lucros aos produtores e estes, por sua vez, aumentaram seus investimentos. A falta de procura do produto tornou toda estrutura impossível de se sustentar não havendo outro caminho senão a retirada de parte dos produtos do mercado (FURTADO, 2007, p. 257).

Era perfeitamente óbvio que os estoques que se estavam acumulando não tinham nenhuma possibilidade de ser utilizados economicamente num futuro previsível. Mesmo que a economia mundial lograsse evitar nova depressão, após a grande expansão dos anos 20, não havia nenhuma porta pela qual se pudesse antever a saída daqueles estoques, pois a capacidade produtiva continuava a aumentar. A situação que se criara era, destarte, absolutamente insustentável (FURTADO, 2007, p. 258).

Em 1933, no auge da produção que se consolidara entre os anos 1927 a 1929, a crise se instaurava e não havia disponibilidade de recursos externos para financiamento devido aos reflexos da crise. Internamente, as reservas nacionais já haviam se esgotado. Em primeiro momento a solução mais racional era abandonar os cafezais, porém a conta havia de ser paga. Como demonstrado por Furtado (2007), o prenuncio do colapso já teria se apresentado e foi repassado à sociedade através de um conjunto de mecanismos em que a elite cafeeira transmitira seus prejuízos à coletividade.

À irregularidade da produção de um ano para outro adicionava-se a sazonalidade dentro de cada ano cafeeiro, dos períodos de safra e entressafra que concentravam a oferta e a remessa de café para os portos durante o segundo semestre, onerando os custos dos produtores e beneficiando os agentes intermediários (RUFINO, 2006, p. 30).

Consequentemente, ocorreu a desvalorização da moeda no exterior, o que proporcionou ao setor cafeeiro repassar as perdas novamente ao conjunto da coletividade, uma vez que a produção continuou a abastecer o mercado internacional e o mercado interno não teria capacidade de absorver tamanha produção. A ciclicidade dessa estrutura de aumento que forçou o mercado vigorou entre 1929 e 1937 no montante de 25%, o que propiciou um agravamento da crise (FURTADO, 2007, p. 265-266). Medidas suplementares se tornaram necessárias.

Uma vez que o mercado externo não mais dispunha de crédito para financiar as altas produções de café, era necessário encontrar um meio para viabiliza-la. A saída para essa situação era a retenção da produção no país ou a expansão do crédito nacional. Retirar a produção excedente do mercado não era suficiente uma vez que, esse montante representava um total maior do que a absorção do mercado nos próximos dez anos e sua venda não seria possível em um prazo de tempo razoável. A pressão exercida no mercado acarretava nova baixa e depreciação dos preços (FURTADO, 2007, p. 266).

A decisão tomada para se estabilizar o preço do café foi abandonar aproximadamente um terço dos produtos nas árvores (FURTADO, 2007, p. 269) o que gerou consequências. A perda da produção excedente provocou uma queda na renda do agricultor, no caso, a redução foi entre 25% e 30%. Em tempos de crise, essa redução não foi exorbitante.

Nos EUA, por exemplo, essa redução excedeu a cinquenta por cento, não obstante aos índices de preços por atacado, desse país, tenham sofrido quedas muito inferiores às do preço do café no comércio internacional. A diferença está em que nos EUA a baixa dos preços acarretava enorme desemprego, ao contrário do que estava ocorrendo no Brasil, onde se mantinha o nível de emprego se bem que se tivesse de destruir o fruto da produção. O que importa ter em conta é que o valor do produto que se destruía era muito inferior ao montante da renda que se criava (FURTADO, 2007, p. 271).

Os arranjos políticos e estruturais do setor cafeeiro – nos períodos que antecederam a era Vargas, centralizado e intervencionista – são marcados por grande instabilidade política e busca por segurança. Diante do fracasso das tentativas de proteção do setor em esfera federal, a burguesia cafeeira viu no Estado de São Paulo a possiblidade de estabelecer práticas defensivas para o setor. Não menos importante, o processo de acumulação do ramo gerou a necessidade de estruturas e organismos que tivessem como finalidade regular e organizar a produção e o mercado. Em 1924, foi criado o Instituto Paulista de Defesa Permanente do Café, e no ano seguinte, o Instituto do Café de São Paulo (DRAIBE, 2004. p. 259).

A crise de 1929 enfraqueceu a burguesia cafeeira, cumulado ao final da Revolução de 1930 na composição de um órgão federal de regulação e controle dos negócios cafeeiros. Diferentemente dos governos anteriores, na era Vargas foram criadas estruturas que comportavam tais órgãos. As forças unificadoras, além dos reforços de cunhos político e ideológico, movimentaram-se para criar coesão de determinados grupos de interesse, sendo a elite cafeeira parte desse movimento⁴.

Em maio de 1931 o governo criou o Conselho Nacional do Café como reivindicação da elite cafeeira. Em 1933 o governo deu um passo adiante, criou por meio do Decreto 22.452 de fevereiro de 1933 o Departamento Nacional do Café em substituição ao órgão criado em 1931 (RUFINO, 2006, p. 41).

Essa institucionalização nacional do café elevou os interesses da elite a nível nacional, as políticas do café passaram a ser políticas do Estado (DRAIBE, 2004, p. 260), porém, com redução dos interesses privados. Os interesses predominantes eram aqueles aceitos pela ótica do Estado, o que gerou muitas críticas por parte do setor cafeeiro.

A crítica pautava-se em argumentos de que a função do órgão era estabilizar a relação de oferta e demanda.

Com a crise do Estado Novo e o prenúncio do final da guerra, a extinção dos institutos de regulação da produção e do consumo tornou-se uma das bandeiras da normalização da economia e da eliminação dos controles considerados de emergência. (DRAIBE, 2004, p. 261).

Apesar das inúmeras críticas e pedidos de extinção do órgão, nenhum consenso foi alcançado. A pressão pela extinção do Departamento Nacional do Café ganhou corpo em 1944 percorrendo até a Assembleia Constituinte e seguiu por todo o governo Dutra (DRAIBE, 2004, p. 263)

O Convênio dos Estados Cafeicultores, em uma reunião no começo de 1945 presidida pelo ministro da fazenda de Vargas, reforçou a necessidade de prosseguimento da política do café sobre égide do governo federal, porém, recomendou a extinção do órgão. Era de grande interesse daquela elite o fim da intervenção estatal e da burocratização no setor cafeeiro. No final de 1945, as vésperas do fim do departamento, a política norte-americana ameaçou o setor cafeeiro com a baixa dos preços dos produtos agrícolas. Concomitantemente, as associações e representações de classes no Brasil sugeriram: o fim do Departamento Nacional do Café; a liberdade para comercializar; e, medidas do governo brasileiro no mercado internacional. Em 15 de março de 1946 o governo federal decretou a extinção do departamento e, posteriormente a sua liquidação. A Comissão Liquidante possuía como objetivo a venda do estoque em poder do departamento no total de 4 milhões e 800 mil sacas e destino ao patrimônio tais como agências escritórios, acervo e pessoal. Os recursos auferidos deveriam ser destinados para constituir os investimentos iniciais do Banco Nacional do Café. (DRAIBE, 2004, p. 263). Dispõe o artigo 7º do Decreto-Lei 9410/1946:

Art. 7º Compete, ainda, à Comissão Liquidante a atribuição primordial de realizar o ativo e liquidar o passivo do Departamento Nacional do Café, observando principalmente o seguinte: as alienações dos imóveis que constituem o acervo da entidade somente poderão ser feitas mediante concorrência pública, salvo autorização expressa do Presidente da República para cada caso particular; as vendas de café dos estoques do Departamento Nacional do Café, inclusive os de cota de equilíbrio e os apenhados ao empréstimo de £ 20.000.000, serão efetuados por intermédio dos canais do comércio normal; as alienações de móveis, utensílios, máquinas de escritório, veículos e demais bens físicos serão efetuadas em lotes, mediante concorrência administrativas, à medida que se formarem desnecessárias aos serviços do Departamento Nacional do Café (MINISTÉRIO DA AGRICULTURA, 2020).

Ainda em 1946 a Sociedade Rural Brasileira, composta massivamente por fazendeiros do café do estado de São Paulo, manifestou uma preocupação quanto as políticas do café no Brasil. A sociedade reconhecia a importância do Departamento Nacional do Café, porém a avaliação negativa do órgão era predominante. Em outros termos, a elite julgava necessário a existência de um órgão do Estado que regulasse as políticas do café, entretanto, este órgão estatal deveria ser dirigido pela iniciativa privada. A elite cafeeira queria a segurança de um órgão estatal, porém com controle total de suas atitudes (DRAIBE, 2004. p. 264).

As características do Estado brasileiro não mais tornavam possível reatar com as velhas estruturas. A centralização política e o Executivo Federal dispunham de ferramentas de controle da economia, desde os anos 30 existia uma vedação de contratação de empréstimos no exterior. A elite cafeeira via no federalismo criado pela Constituinte de 1946 uma tentativa de descentralização, uma vez que não mais possuía poderes para impor tal condição. Era um reforço das autonomias estaduais (DRAIBE, 2004, p. 266), como interesse passava muito além da defesa da democracia do país. Cabe ressaltar que o aparelho econômico centralizado não era de todo contrário aos interesses da elite do café. O controle da economia pelo Estado, com ferramentas fundamentais econômicas como políticas de salário, juros, crédito e taxa de câmbio implicariam obrigatoriamente no controle das políticas do café, consequentemente, o controle do Estado. (DRAIBE, 2004, p. 266).

A disputas no mundo do café se acirraram, desta vez com agentes externos à elite paulista do café. No início de 1949 o ápice das disputas teve seu marco. O governo decidiu vender as reservas de posse do Departamento Nacional do Café e imediatamente a elite paulista se manifestou veementemente contra esta política do governo federal. Assim, os interessados recorreram a tentativa de imposição do presidente do executivo. Como se tratava de um regime democrático, a pressão da elite cafeeira paulista não seria a única exercida naquele momento, a bancada federal paulista que, até o momento era a favor do presidente, retirou seu apoio. A queda do ministro da fazenda foi consequência de toda disputa, Dutra havia recusado seu pedido de demissão anteriormente, porém sua permanência se tornara insustentável. Novas expectativas tomaram de assalto a elite paulista com a nomeação do novo ministro da Fazenda uma vez que o nome era muito forte entre os integrantes da elite, Guilherme da Silveira, ex-presidente do Banco do Brasil. As primeiras providências do ministro foram abrir a participação das associações de classes rurais na Comissão Liquidante e apressar a extinção do órgão. Ao mesmo tempo, expediu normas de regulação da exportação e a colocou em funcionamento através do Decreto-Lei 9784/46 a Divisão da Economia Cafeeira em meados de 1946. (DRAIBE, 2004, p. 268-269).

De acordo com o Decreto-Lei as atribuições da Divisão eram as seguintes: regulamentação e fiscalização do trânsito do café das fontes de produção para os portos ou pontos de escoamento; regulamentação e fiscalização dos tipos e qualidades do café em grão, no trânsito e comércio internos e na exportação; liberação nos portos; manutenção de limites dos estoques dos portos; fiscalização dos preços de exportação para efeito de controle cambial; política da defesa externa de preços e incremento da exportação estatística dos principais fatos da economia cafeeira, inclusive, a avaliação das safras; expedição de instruções às empresas transportadoras e o exercício. Por fim, competia a Divisão da Economia Cafeeira requisitar em liquidação, sem qualquer ônus, os móveis, utensílios, máquinas de escritório e demais bens físicos necessários à sua instalação; receber do Departamento Nacional do Café, em liquidação, os imóveis cuja venda for desaconselhável, bem como os arquivos documentários indispensáveis aos serviços que foram transferidos (MINISTÉRIO DA AGRICULTURA, 2020).

As atribuições da Divisão da Economia Cafeeira eram similares ao órgão no qual se propunha a extinguir, o Departamento Nacional do Café. Os problemas da burguesia cafeeira não estavam solucionados (DRAIBE, 2004, p. 270). A elite do café não tinha alcançado seu objetivo que era o efetivo comando da Divisão, órgão que regulava os interesses do café.

Entre a fase de extinção do Departamento Nacional do Café e o real funcionamento da Divisão da Economia Cafeeira,