O desmatamento da Floresta Amazônica e a Lei dos Crimes Ambientais brasileira: aspectos do desmatamento e da ineficiência na execução das penas estabelecidas na Lei n.º 9.605/98

CAPÍTULO I O DESMATAMENTO AMBIENTAL

É difícil compreender como atualmente com tanto conhecimento disponível, florestas ainda estão sendo dizimadas sem que as políticas públicas conseguissem sequer fiscalizar e punir os culpados eficazmente. A necessidade de estabelecer normas de preservação dos recursos naturais ao longo dos anos propiciou a criação de decreto de leis para a proteção das espécies, que foram sancionadas para proporcionar, especialmente, benefícios de longo prazo à sociedade, embora limite a livre ação de alguns indivíduos e instituições.

Adeodato et al (2011) ressaltam que a extração ilegal é sem dúvida uma das grandes causadoras de danos sociais e ambientais. Principalmente naqueles países que são produtores de madeiras nativas como no Brasil. Nesses casos, a exploração irresponsável impacta diretamente a biodiversidade ampliando consideravelmente os efeitos do desflorestamento. As queimadas, por exemplo, causam efeitos negativos ao clima, gerando problemas diretamente para as populações locais. O desmatamento ainda contribui com o empobrecimento dessas populações que dependem da floresta para tirar o seu sustento.

Florestas não podem se exterminadas. Atualmente, também se sabe da importância, por exemplo, da agricultura familiar para o homem residente nas florestas, mas hoje existem formas de se desenvolver-se sustentavelmente.

A IMPORTÂNCIA DA FLORESTA

A importância das florestas é notória. Adeodato et al (2011) ressaltam que as florestas abrigam a sobrevivência de centenas de seres vivos. Os autores ressaltam que as matas nativas e plantadas fazem a cobertura de aproximadamente um terço da superfície terrestre. Entre os países que possuem as maiores coberturas vegetais estão: a Rússia, o Brasil, os Estados Unidos, a China e o Canadá. As florestas são refúgios dos seres vivos que buscam em seu interior à multiplicação da vida, e nelas estão mais do que a metade de todas as espécies de fauna e flora do nosso planeta.

Comumente pensa-se que a preservação da floresta não se restringe apenas a conservação das espécies. No caso da preservação da Amazônia brasileira, os benefícios vão muito mais além, conforme descrito:

As florestas desempenham funções ecológicas fundamentais para o bem-estar do planeta. São serviços que vão desde a água para abastecimento das cidades à madeira dos móveis e casas, cosméticos e uma infinidade de outros produtos de uso rotineiro que dependem dos ecossistemas florestais mantidos em bom estado. Eles contribuem entre tantas benesses para o equilíbrio do clima e favorecem padrões indispensáveis à produção de alimentos, como regime de chuvas, solos estáveis, aporte de nutrientes, polinização e controle de pragas. Na Amazônia brasileira, a riqueza natural salta aos olhos pela dimensão e, principalmente, pela diversidade de paisagens. São florestas densas e abertas, integradas a mosaicos de diferentes ecossistemas – várzeas, matas de igapó, campos alagados, savanas e refúgios montanhosos. Lá estão localizados vastos estoques de madeira comercial e carbono, mercadoria estratégica na luta contra as mudanças climáticas. É um cenário irrigado pela maior rede fluvial do mundo, que concentra 15% das águas disponíveis para consumo no planeta – item cada vez mais escasso e caro diante da poluição, do aumento populacional e do crescimento econômico das regiões emergentes. Quando o assunto é água, a Amazônia leva vantagem também no expressivo potencial para uso na geração de energia. A região tem capacidade de produzir 105.500 KW – um terço de toda potência hidrelétrica hoje instalada no país, segundo dados da Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel). (ADEODATO et al, 2011, p.13) (GRIFO NOSSO).

Como observação na citação acima, a Amazônia desempenha um papel crucial na realidade brasileira, pois elas oferecem desde a água para abastecimento das cidades até o fornecimento de madeira para construção de móveis e de casas. A floresta amazônica ainda fornece matéria-prima para a feitura de diversos cosméticos. A floresta ainda atua no equilíbrio do clima favorecendo as condições ideais necessárias à produção de alimentos, como regime de chuvas, solos estáveis, aporte de nutrientes, polinização e controle de pragas. Não obstante, a floresta amazônica ainda possui estoques de madeira comercial e carbono. Ainda, conta com a maior rede fluvial do mundo tendo uma grande capacidade para a geração de energia elétrica.

Figura 1: A importância da floresta amazônica

1.2 A EVOLUÇÃO DO DESMATAMENTO NA AMAZÔNIA.

Adeodato et al (2011) ensinam que a Amazônia apesar de ser reconhecida como um patrimônio ambiental brasileiro ela é alvo de destruição, o que certamente é uma grande preocupação. A importância da existência da Floresta Amazônica não é exclusivamente para a manutenção das espécies, é sobretudo, essencial para o controle ambiental para a manutenção do clima, para a preservação ambiental, etc.

E não se trata de impactos globais para um futuro longínquo. Estudos científicos da Universidade de São Paulo já demonstraram que mudanças na cobertura florestal da Amazônia geram reflexos no regime de chuvas em outras regiões do país, como parte do Centro-Oeste, Sudeste e Sul, onde está grande parte da produção agrícola e da população brasileira susceptível a catástrofes, como inundações e deslizamentos de terra nas encostas. Embora sejam crescentes os plantios florestais para abastecer indústrias, grande parte da madeira consumida no mundo provém de áreas naturais. E a urgência em promover a sua extração sustentável faz sentido. Nos últimos cem anos, o mundo perdeu um terço dos recursos genéticos para alimentação e agricultura. A Avaliação Ecossistêmica do Milênio, encomendada pela ONU a cientistas de vários países, registrou que 60% dos 24 serviços ambientais cruciais à sobrevivência humana estão em estágio acelerado de degradação. A população mundial já consome em média 25% mais que o planeta pode naturalmente repor, com impacto negativo nas condições de vida e na provisão de matéria-prima para as indústrias. Diante dessas ameaças, o assunto saiu do gueto ambientalista. Compõe o plano estratégico de governos e a agenda dos negócios nas empresas. Como as causas para a perda da biodiversidade estão também no consumo, o desafio da conservação e do uso sustentável envolve atividades econômicas e toda a sociedade (ADEODATO et al 2011, p.13).

Mas o que motivaria o desmatamento na Amazônia? Um dos principais agravantes é a busca por madeira. Os produtos provenientes de madeira, infelizmente, geram um dos principais retornos econômicos das florestas. Outro ato que também ocorre é a extinção das florestas para a adoção da agropecuária. Uma das medidas que poderiam ser adotadas é o cultivo sustentável da agricultura familiar como forma de incentivar as famílias da floresta preservar o ecossistema amazônico.

A ocupação na Amazônia, desde a decadência da borracha até a década de 1970, produziu o desmatamento em somente 1% de toda a área. E nos 35 anos subsequentes o desmatamento tomou 17% da área amazônica (PRATES, 2008, p.51). A tabela 1 mostra o desmatamento.

Tabela 1: Desmatamento da Amazônia

Fonte: PRATES (2008, p.51).

Figura 2: Cobertura geral na Amazônica Legal em 2009.³

Fonte: ADEODATO et al (2011, p.22)

Neste outro estudo, dados de um boletim do desmatamento da Amazônia Legal (janeiro de 2015) publicado pelo Imazon (2015) mostram que o desmatamento teve um aumento atingindo 288 quilômetros quadrados em janeiro de 2015.

O desmatamento concentrou no Mato Grosso (75%) e Pará (20%), com menor ocorrência em Rondônia (2%), Amazonas (1%), Tocantins (1%) e Roraima (1%). O desmatamento acumulado no período de agosto de 2014 a janeiro de 2015, correspondendo aos seis primeiros meses do calendário oficial de medição do desmatamento, atingiu 1.660 quilômetros quadrados. Houve aumento de 213% do desmatamento em relação ao período anterior (agosto de 2013 a janeiro de 2014) quando atingiu 531 quilômetros quadrados. Considerando os seis primeiros meses do calendário atual de desmatamento (agosto de 2013 a janeiro de 2015), o Mato Grosso lidera o ranking com 35% do total desmatado no período. Em seguida aparece Pará (26%) e Rondônia (20%). Em termos relativos, houve aumento expressivo de 665% em Mato Grosso e 241% no Pará. Em termos absolutos, o Mato Grosso lidera o ranking do desmatamento acumulado com 579 quilômetros quadrados, seguido pelo Pará (427 quilômetros quadrados) e Rondônia (340 quilômetros quadrados) (IMAZON, 2015, p.1).

Como pode observar na citação acima o Estado do Mato Grosso lidera o ranking de desmatamento no Brasil.

Figura 3: Evolução da Degradação Ambiental

Fonte: IMAZON, 2015

Em janeiro de 2015, o SAD registrou 389 quilômetros quadrados de florestas degradadas (florestas intensamente exploradas pela atividade madeireira e/ou queimadas). Em janeiro de 2015, a maioria (80%) do desmatamento ocorreu em áreas privadas ou sob diversos estágios de posse. O restante do desmatamento foi registrado em Assentamentos de Reforma Agrária (12%), Unidades de Conservação (7%) e Terras Indígenas (1%). Os Assentamentos mais afetados pelo desmatamento foram PA Cruzeiro do Norte (Ribeirão Cascalheira; Mato Grosso), PA Tigabi (Brasnorte; Mato Grosso) e PDS Bordolândia (Serra Nova Dourada; Mato Grosso). (IMAZON, 2015, p.1).

Como pode-se observar a maioria do desmatamento ocorreu em áreas privadas, curiosamente com altos índices em assentamentos de Reforma Agrária.

Figura 4: Assentamentos de reforma agrária desmatados em Janeiro de 2015 na Amazônia Legal

Fonte: IMAZON, 2015

Figura 5: Desmatamento por categoria fundiária em Janeiro de 2015 na Amazônia Legal

Fonte: IMAZON, 2015

Estudo acerca do desmatamento na Amazônia Legal ocorrido do ano de 2016 a 2022, observa-se oscilação no desmatamento da Floresta Amazônica, no período citado, onde no mês de janeiro de 2022, teve a maior área com alerta de desmatamento para o mês desde 2016, foram 430,44 km² no mês deste ano, 419,3%, a mais do que os 82,88 km2 registrados no mesmo período em 2021, os dados são da plataforma Terra Brasilis, desenvolvida pelo Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (Inpe).

Até então, o maior índice em janeiro foi registrado em 2020, quando o mês contabilizou 284,28 km². Já em 2016, primeiro ano que contabilizou dados de janeiro, o registrado foi de 229 km², enquanto em 2017 foi de 58 km², em 2018 de 183 km² e, em 2019, 136 km².

Em 2022, o estado da Amazônia Legal, que registrou o maior desmatamento foi o Mato Grosso, com 146,52 km². Em seguida, estão Rondônia, com 116,23 km²; Pará, com 66,56 km²; Roraima com 46 km² e Amazonas com 44 km².

Os dados analisados englobam as áreas dentro da região da Amazônia Legal atingidas com desmatamento com solo exposto, desmatamento com vegetação e mineração. A ferramenta reúne alertas e monitora o desmatamento na região da Amazônia desde 2015; porém, os dados do primeiro semestre começaram a ser computados apenas a partir de 2016.

Segundo o Inpe, as taxas de desmatamento calculadas, são baseadas nas áreas de desmatamento maiores que 6.25 hectares.

Em nota enviada à CNN, o Ministério do Meio Ambiente informou que os resultados do Deter/INPE sobre alertas de desmatamento do último semestre – agosto a janeiro, indicam uma redução 5% em comparação com mesmo período do ano anterior. Por se tratar de alertas, a avaliação mês a mês não traz uma análise estatística consistente sobre as ações, onde o melhor cenário sempre será períodos longos, que refletem com maior precisão os resultados obtidos.

O texto diz ainda que "o governo federal atua de forma ainda mais contundente no ano de 2022 no combate aos ilícitos ambientais, em ações coordenadas pelo Ministério da Justiça e Segurança Pública (MJSP), por meio da Polícia Federal, Polícia Rodoviária Federal e Força Nacional; e com o apoio do Ministério do Meio Ambiente (MMA) – Ibama e ICMBio; e Ministério da Defesa, através do Censipa.¹

Por todo o apresentado, observa-se oscilações acerca do desmatamento ambiental na região analisada, fazendo-se imperioso a redução no desmatamento, vez ser a meta buscada, para redução do aquecimento, bem como preservar o meio ambiente para as presentes e futuras gerações.

A partir dos anos 90 a 2000 de início, a Amazônia brasileira experimentou altas taxas de desmatamento, com um pico em 1995, com mais de 29.000 km2 desmatados e depois novamente 25.000 km² em 2004. A abertura de novas fronteiras de desenvolvimento na Amazônia brasileira segue padrões bem conhecidos de uso da terra. Agentes econômicos financiam a compensação da terra, em parte, com a venda de madeira, em seguida, iniciam a agricultura ou atividades pecuárias.

Esta sinergia entre madeireira e outras atividades econômicas, portanto, desempenha um papel ativo no processo conjunto de desmatamento e especulação de terras.

O Brasil possui problemas comuns a uma série de países com concessões florestais se dividem em duas grandes categorias: falhas de projeto e falhas de implementação, que estão principalmente relacionados com mecanismos para a atribuição de concessões, a geração de renda, acesso desigual, regulação e monitorização.

A estrutura industrial e da concorrência na madeira demanda do mercado a qualificação da oferta de trabalho e do impacto sobre o emprego local. A concorrência entre grandes e pequenas empresas estimula negativamente a extração ilegal de madeira. Por exemplo, suborno e corrupção na concessão de madeira tem sido amplamente discutido como um processo competitivo, como a licitação, que é recomendado para minimizar o problema. As vantagens de leilões para a atribuição de concessões são mais baixos custos de transação (sem necessidade de previamente selecionadas empresas); o aumento do valor de oferta; e do potencial de geração de receita. Há dois aspectos fundamentais de um leilão eficiente: (1) a receita gerada para o governo deve ser máxima para capturar parte das rendas associadas a áreas de concessão; e a concessão deve ser atribuída à empresa com maior valorização. Argumenta-se ainda que a imposição de um preço mínimo estimula a presença de vários concorrentes nos leilões e deve minimizar baixos valores de lances oferecidos pelos participantes.

Além disso, as condições em que concessões de madeira tornam financeiramente atraente para os potenciais compradores têm sido amplamente debatidos. Alguns acreditam que as concessionárias sob posses de longo prazo e com grandes áreas florestais podem ter pouco incentivo para manejar a floresta. Tem sido sugerido que eles são mais propensos a liquidar a floresta e investir os recursos em outros lugares em uma maior taxa de retorno. Outros defendem o oposto: que, desde concessões de florestas tropicais são geralmente em áreas remotas de difícil acesso, grandes concessões de longo prazo são necessárias para torná-los rentáveis e atraente para potenciais investidores.

A escolha dos instrumentos de coleta de receita também não é trivial e pode ser decisivo para atender às demandas da sociedade em relação à proteção de florestas públicas. Na verdade, mecanismos ineficientes de recolher rendas estão entre as principais falhas em concessões internacionais. Três tipos principais de mecanismos de recolha de receitas do governo foram sugeridos (1) uma taxa inicial mais como um royalty sobre a madeira extraída; (2) receitas para o monitoramento e também a diminuição do comportamento especulação no processo de ação; (3) estipulação de preços mínimos da madeira baseadas na área de concessão. Todos, no entanto, apresentam gargalos. O primeiro é pensado para ser menos viável devido à assimetria de informação entre concessionárias e governo. O segundo pode impor custos pesados antes de o trabalho começar pela concessionária. O terceiro pode incentivar overharvesting. Finalmente, a escolha entre eles deve levar em conta peculiaridades regionais ou nacionais e a capacidade institucional para monitoramento.

Uma vez que uma concessão seja concedida, a implementação de um sistema de vigilância eficaz e credível, com sanções para as atividades de incumprimento e títulos de desempenho claramente definidos para os incentivos estar entre as ações-chave para um sucesso de concessão. Além disso, pode haver algum lugar para monitoramento de terceiros e processo de auditoria para aumentar a transparência e credibilidade.

Outro importante obstáculo é a implementação de superar é a mudança dinâmica dos mercados de trabalho locais, onde a mão de obra qualificada exigida pela extração de madeira bem gerida podem não estar disponíveis, exigindo que o trabalho fora ser importados e minimizando quaisquer benefícios sociais locais. Assim, se as metas sociais estão a serem cumpridas, poderá ter de ser políticas de qualificação de emprego e de formação cuidadosamente elaborados. Além disso, com elevadas barreiras à entrada, é possível que as empresas maiores podem ter vantagens sobre pequenas e locais das empresas, concentrando concessões florestais em poucas mãos. Além disso, se o corte ilegal não é controlado ele deve continuar a competir nos mesmos mercados de madeira, madeireiros é provável que continuem a colheita de áreas de acesso aberto e fornecer madeira mais barata. E, finalmente, sem objetivos claros do governo, compromisso e capacidade de até mesmo o melhor projeto de concessão poderá falhar.

Ciente destas questões que envolvem concessões florestais, o governo brasileiro buscou elaborar um sistema que minimizou os problemas conhecidos ao dar incentivos para uma indústria que teria de transformar a partir de esmagadora ilegalidade a uma supervisão rigorosa. Duas opções principais foram feitas: a concessão de contratos de longo prazo e a utilização de um processo de licitação para a atribuição das concessões. Apesar de não cobrir cada detalhe, houve uma tentativa de transmitir a complexidade da formulação de políticas e os requisitos colocados no concessionário. A concepção e implementação das concessões florestais no Brasil engloba três fases principais: pré-licitação, licitação e execução.

Antes de qualquer unidade de conservação (UC) é designado como elegível para uma Lei de Concessões 9.985, que cria o Sistema Nacional de Unidades de Conservação, requer que diversos estudos sejam realizados como base para o plano de gestão proposto. O plano de gestão para o UC (diferente de um plano de manejo florestal sustentável) indica, entre outras coisas, onde o manejo florestal é permitido dentro da UC. Apenas uma vez que o plano de manejo é aprovado - um processo de tempo indeterminado - pode a UC ser elegível para uma concessão. O Serviço Florestal Brasileiro (SFB), em seguida, prepara um plano anual Grant, que contém todas as áreas potenciais para a concessão tanto em florestas nacionais ou florestas de produção. Este plano deve ser aprovado pelo Ministério do Meio Ambiente antes de qualquer processo de licitação poder começar.

Com a gestão da UC e a instauração do processo de concessão gerido por diferentes instituições governamentais (Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade - ICMBio e SFB, respectivamente), o processo provou ser muito demorado e mal orquestrado. Atualmente, a falta de sinergia entre as duas instituições pode ser responsável pela demora excessiva na ampliação de concessões no Brasil.

Com florestas qualificadas para concessões, a preparação de um edital de licitação começa. Em primeiro lugar, reuniões técnicas são organizadas com os diferentes atores nas regiões onde as concessões estão a serem estabelecidas. As reuniões introduzem esses atores para o sistema de concessão e os benefícios socioeconômicos que podem ser gerados por sua implementação. Exemplos de atores são prefeitos municipais, comunidades organizadas, o parlamento local, produtores de madeira, e os cidadãos locais, entre outros. O SFB produz então um rascunho do edital de licitação e por meio de consulta pública nos municípios onde a concessão é proposta, recebe comentários e sugestões para melhorar o documento de licitação. Somente após as sugestões são incorporadas e o documento aprovado pode o leilão começar. O edital de licitação compreende as regras do processo e é normalmente composta de mais de 20 documentos para ajudar os investidores a decidir sobre a participação no concurso público. Exemplos de documentos são mapas, infraestrutura disponível, relatório de inventário florestal, estudos de viabilidade econômica, métodos de preços de produtos, estudos socioeconômicos, regras para critérios de licitação e seleção, um projeto dos contratos de concessão, as regras para as garantias, os indicadores para a seleção da melhor proposta, etc. o vencedor poderá reembolsar o Governo para estudos e outros investimentos na unidade de manejo florestal e os itens serão descritos nos documentos.

De acordo com a lei 11.284 / 2006, apenas empresas brasileiras com sede no Brasil podem concorrer para concessões florestais. Além disso, o futuro concessionário poderá explorar produtos florestais e serviços, mas não genética, minerais e recursos hídricos, bem como animais selvagens, recursos pesqueiros e créditos de carbono. Os recursos usados por comunidades tradicionais também são excluídos do processo. Na primeira etapa dos concorrentes do processo de licitação apresentam provas da sua capacidade técnica e financeira, da coerência jurídica e fiscal. Para aqueles que passar este primeiro filtro exigente, as propostas são selecionadas usando uma combinação do melhor preço e a melhor descrição técnica (incluído o menor impacto ambiental, os maiores benefícios sociais diretos, a maior eficiência e maior valor acrescentado ao produto ou serviço). Os critérios de julgamento da proposta são estabelecidos a priori e incluídos nos documentos disponíveis para os participantes.

Antes da colheita pode começar, no entanto, o vencedor deverá depositar uma garantia equivalente à receita estimada de um ano de produção e pago em dinheiro, ou como títulos do governo, seguro ou caução bancário. Após a primeira concessão foi outorgada em 2007, este foi reduzido para 60% da produção anual estimado e pago em três parcelas: 30% no momento da assinatura do contrato de concessão; 30% pela aprovação do plano de manejo florestal; e 40% pela aprovação do segundo plano anual de operações.

No Brasil, as taxas cobradas para concessão florestal incluem os investimentos oferecidos pela concessionária no processo de licitação agora consagrado no contrato. Acreditava-se que, embora mais fácil de aplicar, a alternativa de carregamento com base na área de concessão não era uma boa alternativa, uma vez que poderia ser um incentivo para a exploração excessiva dos recursos pela concessionária, especialmente em unidades altamente produtivos. As taxas podem ser divididas em parcelas durante o primeiro ano. Independentemente do volume de colheita, no entanto, a concessionária deve pagar um preço mínimo de 30% da receita projetada. Se a produção for inferior a 30% do previsto para a época de colheita, a concessionária continua obrigada a pagar o mínimo. Acredita-se que este mecanismo iria desencorajar tanto a especulação do mercado e as concessionárias mais interessadas na preservação da floresta de produção (por exemplo, instituições ambientais). A realeza final