Finanças e Contabilidade Aplicada ao Setor Público: uma abordagem teórica e prática para estudantes iniciantes

UNIDADE I

PARTE I SÍNTESE DA EVOLUÇÃO DAS FINANÇAS DO ESTADO

1 INTRODUÇÃO

Neste capítulo serão resumidamente abordadas algumas considerações que demonstram algumas situações em que o Estado tem importância significativa nos movimentos da economia, com impactos no seu desenvolvimento, razão que o leva a intervir para assegurar movimentos que possam interferir positivamente na qualidade de vida da sociedade, ou ainda, como agente regulador para intervir nos preços administrativos de agentes econômicos que possam provocar irregularidades na economia induzindo às alterações nas taxas de juros e nos índices de inflação e à desvalorização da moeda nacional e, consequentemente ao recrudescimento da economia, provocando distúrbios que não são interessantes, principalmente em fase de controle e reestruturação do poder econômico do Estado.

Dessa forma, é necessário colocar algumas premissas de como se dá a existência do Estado como organismo instruído para exercer a sua função com adoção de políticas públicas que servem como meio que orientam medidas e/ou condições para a sua sobrevivência, e também, como um sistema de funções para disciplinar e coordenar as diretrizes adotadas de modo a atingir determinados objetivos para o bem da coletividade.

1.1 FUNÇÕES ECONÔMICAS BÁSICAS DO ESTADO

O Estado passa a ter existência a partir do momento em que o povo consciente de sua nacionalidade e com responsabilidade, se organiza politicamente em prol de um objetivo comum, com a finalidade de se desenvolver econômico e socialmente com o estabelecimento de políticas e regras para estabelecer a ordem e conduzir ao convívio social.

Neste sentido, o Estado como instrumento de organização política da comunidade, deve ser estudado como um sistema de funções que servem para disciplinar e coordenar os meios para atingir os objetivos estabelecidos em favor da coletividade. O Estado está representado organicamente, como um conjunto de órgãos destinados a exercer essas funções. E, na sua concepção, tinha e/ou tem como atividades básicas a segurança e o desenvolvimento social. Segurança em razão de a população resolve conscientemente estabelecer uma sociedade (Estado) com os mesmos objetivos comuns, é necessário estabelecer regras que atribuam direitos e obrigações em respeito aos outros cidadãos com os mesmos objetivos. O desenvolvimento, talvez, seja o objetivo mais importante, porque se não for assim, porque se organizar em sociedade. Com isso, temos que essas duas funções para o início da organização de uma sociedade sejam as mais importantes, os quais têm os seguintes objetivos:

Segurança: com o objetivo de manter a ordem política, econômica e social;

Desenvolvimento: com o objetivo de promover o bem comum.

Na busca de um interesse comum, essas duas funções são de fundamental importância por estarem balizadas no interesse coletivo. Quando uma sociedade se organiza politicamente de forma consciente para viver em comunidade, essas funções são determinantes para a sua organização e para contemplar aquilo que se objetiva, em consideração ao interesse do grupo. Neste caso, a função segurança é indispensável para evitar a superposição de interesses, para, em última análise, evitar a desordem política, econômica e social. Enquanto, o desenvolvimento busca qualitativa e quantitativamente o interesse econômico, por isso, e se não fosse assim, não haveria razão para se organizarem.

Mesmo considerando a importância de se estabelecer regras por meio das funções consideradas como básicas, no sentido de evitar as superposições de interesses e de conflitos outros que pudessem interferir de maneira direta e/ou indireta no convívio da sociedade, segundos alguns especialistas, não foram suficientes e levaram a referir-se ao Estado como o poder instituído em uma sociedade para a dominação de certas classes em detrimentos de outras.

Esta é a concepção trazida pelos marxistas, por exemplo, que consideram o Estado como mero instrumento das classes dominantes. Concepções que levaram a posições antagônicas que assinalaram e/ou assinalam diferentes rumos da ação política.

No Estado contemporâneo com a sua evolução ao longo do tempo, além daquelas funções iniciais consideradas importantes no papel de organizar e coordenar as suas políticas mesmo que incipiente, teve que criar novas funções para cumprir outras inúmeras finalidades para desempenhar outras funções para manter a sua organização:

a) Instituir e dinamizar uma ordem jurídica (função normativa, ordenadora ou legislativa);

b) A de cumprir e fazer cumprir as normas próprias dessa ordem resolvendo conflitos de interesses, denominadas função disciplinadora ou jurisdicional;

c) A de cumprir essa ordem, administrando os interesses coletivos, gerindo os bens públicos e atendendo as necessidades gerais (função executiva ou administrativa).

Com essas novas funções para manter sua organização, o Estado teve que se reestruturar criando órgãos autônomo e independente para atuarem em áreas diferentes, criando as funções normativas com a responsabilidade de criar e aprovar leis com a determinação de regras; a função jurisdicional para cumprir e fazer cumprir as leis e a função executiva para administrar os interesses coletivos e garantir a administração dos bens públicos para atender às necessidades da comunidade de modo geral. Essas três funções é o que chamamos hoje dos Três Poderes: Legislativo, Judiciário e Executivo.

1.2 QUAIS SÃO OS MEIOS PARA A MANUTENÇÃO DO ESTADO

O Estado depois de organizado de modo que pudesse atender aos interesses coletivos, precisou obter meios considerados indispensáveis para manter a sua existência e cumprir as múltiplas atividades que foram criadas; políticas, administrativas, econômicas e financeiras. Sendo, portanto, a financeira àquela que mais preocupava-se no momento, uma vez que é necessário obter, gerir e aplicar recursos para fazer funcionar as instituições que fora criada.

Portanto, todas as atividades do Estado, mesmo em sua fase incipiente, elas eram pensadas e concretizadas nos objetivos nacionais, que fornecia critérios norteadores da política financeira adotada, segundo as quais, o Estado deveria limitar-se ao estritamente necessário: defesa nacional, justiça, diplomacia e obras públicas, consideradas as atividades mais importantes balizada na soberania nacional.

Esta nova concepção ocorreu até as teorias mais modernas das finanças funcionais do Estado intervencionista, de influenciar o processo de formação e distribuição de riquezas. No Estado moderno, as finanças públicas não são mais um meio de assegurar as despesas do governo tão somente, mas fundamental como meio de intervir na economia, para exercer pressão sobre a estrutura produtiva e de modificar as regras da distribuição de renda.

Esse contexto trouxe para o centro da discussão as finanças públicas, que ganhou importância e passou de simples provedora de recursos para confundir-se com a nova realidade do Estado, com o propósito de estabelecer o equilíbrio das estruturas institucionais: jurídica, política, moral e religiosa, que ultrapassou o conceito clássico e restrito somente voltado para o equilíbrio orçamentário.

Com esses novos propósitos as finanças públicas ganharam complexidade, passando a envolver toda a ação do Estado que dizem respeito à satisfação das necessidades coletivas. O interesse comum passou a ter prioridade, obviamente que tudo isso passa por uma consequência: de conveniência e oportunidade para adequabilidade das ações a serem desenvolvidas para o atendimento das necessidades. Isto é, as finanças eram alteradas de acordo com a realidade e/ou as ocorrências dos movimentos cotidianos, tudo aquilo que extrapolavam os limites das regras impostas eram estudados e incorporados como novas regras – oportunidade e adequabilidade das ações.

Em função desse envolvimento do Estado e, principalmente dentro dessa nova realidade e de adaptabilidade de acordo com a conveniência e a oportunidade, em que as necessidades originadas da realidade são adequadas de maneira que pudesse atender a essa nova realidade, acarretou a classificação das finanças públicas em dois momentos distintos: Finanças Positivas e Finanças Normativas:

Finanças Positivas: significa o estudo das finanças públicas dentro da teoria da realidade, observando e explicando as uniformidades do Estado;

Finanças Normativas: significa o estudo das regras e normas para melhor atingir os seus fins.

Dentre os aspectos que envolvem as finanças públicas é importante trazer para o debate, a necessidade constante do Estado no desenvolvimento de suas atividades, a busca para alcançar a eficiência, eficácia e a efetividade. A propósito dessa necessidade, foi incluída na Constituição Federal do Brasil de 1988, no seu texto no art. 37, além de outros princípios importantes na condução da coisa pública, a eficiência como princípio fundamental, assim como a LRF – Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 101/00), posteriormente, reforça em seu escopo a premissa da eficiência, eficácia e a efetividade.

1.3 EFICIÊNCIA, EFICÁCIA E EFETIVIDADE.

A Constituição Federal de 1988 estabelece em seu artigo 37 que A Administração Pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito federal e dos Municípios obedecerá aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.

Percebem que a Constituição Federal acrescentou o princípio da eficiência no artigo 37, impondo aos gestores esses normativos como princípios personalizados. O descumprimento de qualquer um desses princípios incorre em improbidades administrativas. Portanto, o princípio da ‘eficiência’ não está restrito apenas a gestão de finanças públicas, mas envolve a gestão pública de modo geral, uma vez que estes princípios se aplicam ao gestor no exercício de suas atividades. Verificando a Constituição Federal de 1988, existem vários outros princípios daquele artigo que estão orientados para instruir condicionantes que se todos forem cumpridos estaríamos nos encaminhando para uma gestão plena em termos de eficiência.

Entretanto, é difícil de imaginar o Estado atingir um nível de eficiência, eficácia e efetividades em todas as suas atividades, considerando a sua complexidade federativa e seu tamanho continental. Mas existe a possibilidade de o Estado executar suas atividades próximas da eficiência e efetividade, principalmente quando há a participação da população como usuárias dos serviços do Estado, e esta estarem contribuindo por meio da fiscalização na entrega dos serviços e, desse modo, ajudando na eficiência e efetividades dos serviços. A participação da população não só como críticos do Estado, mas como fiscal dos serviços públicos, de acordo com o que estão previstos nos vários §§ e incisos do artigo ora referido. Podem ser observadas várias formas de participação dos usuários na administração pública direta e indiretamente, de modo a contribuir para uma melhor eficiência na prestação dos serviços públicos, tais como: reclamações relativas à prestação dos serviços públicos em geral, asseguradas a manutenção de serviços de atendimento ao usuário e a avaliação periódica, externa e interna da qualidade dos serviços.

Não obstante ao que foi contextualizado, a Constituição Federal traz outros artigos que podem contribuir inibindo os atos relacionados com a improbidade administrativa e, por isso, evitando a descontinuidade dos serviços públicos e a falta de eficiência. Alguns desses artigos, citando o 31 da Constituição Federal, como exemplo, é um mecanismo que coloca de forma clara que a fiscalização da União, do Distrito Federal, dos Estados e os Municípios serão exercidos pelo Poder Legislativo, órgão autônomo independente que representa a sociedade brasileira, auxiliado por um órgão criado especialmente para essa função de assessoramento que são os Tribunais de Contas Estaduais, Municipais e Federal. Além disso, qualquer cidadão pode verificar as contas de qualquer entidade pública pessoalmente. Segundo a legislação, o Executivo e o Legislativo deverão deixar disponível durante sessenta dias, anualmente, à disposição de qualquer contribuinte as contas da Entidade (Executivo Municipal, por exemplo) e do Legislativo para exame e apreciação daqueles contribuintes.

A função eficácia e efetividade é uma consequência da eficiência. A eficácia pode ser entendida quando as ações do governo atinjam os seus objetivos de forma concreta. Isto é, quando os bens e serviços chegam até o cidadão e este esteja plenamente satisfeito. Já em relação à efetividade, esses serviços precisam ser prestados de forma contínua, não só em períodos de comoção social e/ou de calamidade pública.

Outro instrumento importante criado para combater os desperdícios de recursos, foi a Lei Complementar n.º 101/00 – LRF – Lei de Responsabilidade Fiscal, que tem como escopo o planejamento e vários dispositivos de limitação de despesas, para que as escolhas das prioridades sejam contempladas de acordo com as necessidades do momento e os recursos sejam bem administrados.

A Lei de Responsabilidade Fiscal foi concebida/criada sob vários aspectos: um deles é dar maior eficiência na ação governamental propondo mecanismos que, em função das dificuldades e escassez de recursos, levem os governos a fazer mais com criatividade para conseguir executar os projetos considerados essenciais do plano de governo, e a conduzirem os governantes a administrarem com mais eficiência seus recursos, inclusive, a Lei (LRF) exercer o seu ‘Estado da Arte’, ao determinar mais transparência na condução da gestão fiscal, por meio da participação popular em audiências públicas, tanto para a elaboração dos orçamentos como na verificação dos resultados e se as metas programadas foram atingidas ou não.

Vale ressaltar que todos esses arcabouços jurídicos e complementados pela LRF – Lei de Responsabilidade Fiscal, são mecanismos que fazem parte das Finanças Públicas, por isso, é importante essa compreensão e entender melhor a participação do cidadão neste contexto, afinal, como já colocado em itens anteriores, o Estado é constituído a partir da organização da sociedade que tem um objetivo em comum que levem à busca da prosperidade. Por isso, e entre outras razões, à dificuldade de definir como maior precisão finanças públicas pela sua dimensão e complexidade.

1.4 DEFINIÇÃO DE FINANÇAS PÚBLICAS

Alguns especialistas da área de finanças públicas não a conceituam com precisão em função da sua dinamicidade, em razão da inclusão de diversas pessoas jurídicas de direito privado vinculadas à esfera estatal, e abrangência dos demais poderes além do executivo.

Entretanto, colocam as finanças públicas de maneira abrangente de como devemos compreendê-la, a partir do pressuposto de que ela é um conjunto de atividades realizadas pela Administração Pública, direta e indireta, dos três poderes, de todas as unidades federadas e da União, com o objetivo de definir as riquezas do Estado, de arrecadar receitas e estabelecendo a aplicação e a realização das despesas, bem como de gerir o patrimônio público.

Nesta esteira e para melhor compreendê-la serão colocadas as atribuições do Estado de modo a orientar as suas principais funções, e de como são acionadas para dar equilíbrio aos movimentos econômicos de forma que possa impactar positivamente para/na sociedade.

1.5 AS ATRIBUIÇÕES ECONÔMICAS DO ESTADO

Normalmente, quando se trata