Direito Eleitoral: reflexões contemporâneas

PROPOSTAS DE REFORMA ELEITORAL PARA 2022

Gabriel Augusto Mendes Borges¹

1 INTRODUÇÃO

Sem a pretensão da onissapiência sobre os fatos ocorridos no Congresso Nacional, mas buscando-se pincelar algumas medidas que estiveram em discussão na Câmara dos Deputados em um curto primeiro semestre de 2021, com limite em maio – mês em que foi proferida a palestra –, realizou-se levantamento e acompanhamento das discussões no âmbito da Câmara dos Deputados sobre a Reforma Eleitoral a vigorar em 2022. Boa parte dessas discussões não surtiram efeito em alteração legislativa, embora não se possa mensurar, objetivamente, os efeitos em construção de uma memória legislativa a afetar ou influenciar a aprovação de projetos em próximos anos.

De modo corriqueiro, no ano que precede as Eleições ocorre uma corrida pelo aprimoramento da legislação eleitoral, mormente as questões que despertaram algum tipo de controvérsia ou insatisfação em pleitos anteriores. E, como em 2022, haverá eleições para deputados, senadores, governadores e presidente, em 2021 não poderia ser diferente, ocorreu um amplo debate pela Reforma Eleitoral, segundo uma lógica de dois grupos:

1º) De âmbito constitucional. Destinada a alterar disposições do ordenamento jurídico mais profundas, como seria o caso de alterações do sistema eleitoral ou do mecanismo do voto eletrônico para o impresso.

2º) De âmbito legal. Destinada a melhorar os procedimentos para registro, tempo de campanha, ações judiciais, entre muitos outros procedimentos legais relativos às eleições.

É possível comparar a necessidade de ajustes eleitorais e, às vezes, reformas mais profundas, com os cortes de custos empresariais. A revisitação e análise constantes dos procedimentos, em face de avanços tecnológicos, influências culturais, assimilação de novos padrões de comportamento, parecem ser tão pertinentes ao ambiente político-eleitoral de uma democracia, quanto as reduções de despesas são para as sociedades empresariais. Há uma necessidade permanente de renovação em nome da preservação dos efeitos essenciais, quer de pluralidade e isonomia ao se falar da democracia, quer de custos e lucratividade ao se falar de sociedade empresária.

Por essas bases, nas próximas páginas, inicia-se a discussão sobre necessidade/ utilidade da reforma eleitoral. O Brasil precisa de mudanças nas condições atuais de eleição? Quais as alterações estão em discussão?

2 O BRASIL PRECISA DE REFORMA ELEITORAL?

O Brasil ocupa o último lugar no ranking de confiança em políticos, segundo análise do Fórum Econômico Mundial² (2018). Na mesma direção, aponta o índice de democracia "Varieties of Democracy" (V-Dem, 2021), de acordo com o qual o Brasil foi o quarto país que mais se distanciou da noção de democracia liberal em 2020: perdeu 0,28, alcançando o valor de 0,51, em um índice cujo valor máximo é 1,0. E o mais grave: estas verificações têm repercussão na descrença com o regime. Conforme relatório do Instituto da Democracia e da Democratização da Comunicação (AVRITZER, INCT/IDDC, s/d), 72,6% ³ da população se declararam insatisfeitos ou muito insatisfeitos com a democracia.

Mas não é só isso, o Brasil é também a democracia mais fragmentada do mundo, segundo o cálculo de partidos efetivos⁴, de Markku Laaksu e Rein Taagepera, nas eleições de 2018, o número registrado foi de 16,4 partidos efetivos. Ou seja, os assentos da Câmara dos Deputados foram distribuídos a cerca de 16,4 partidos que efetivamente teriam condições de influenciar a política no País. Na mesma época, a média mundial estava pouco superior a 4 partidos efetivos.

Construiu-se, ao longo do tempo, uma tendência pluripartidária⁵, com amplo número de partidos no cotidiano legislativo e, até mesmo, no executivo, mas que se teria enveredado para um cenário de excessos, ao permitir o nascimento das legendas de aluguel⁶, assim nomeadas as siglas admitidas ao processo eleitoral com o objetivo de barganhar apoio, em vez de, efetivamente, apresentar propostas e candidaturas com objetivos políticos claros.

Outro dado sobre a questão: existem 33 partidos com registro válido no TSE e 24 partidos com assento na Câmara dos Deputados, sem que haja 33 ou 24 modelos distintos de gestão – programas de governo – para gerir o País ou para distinguir tantas siglas partidárias. Portanto, pode-se dizer que há uma representação fragmentada e que ela enfraquece a democracia, dando espaço para as legendas de aluguel, ou mesmo para o famoso toma lá dá cá.

Os números estariam, por esses critérios, indicando a necessidade de reformas em vista do risco de ruptura crescente. Com efeito, as minorias não se sentem incluídas nas instituições políticas nem os eleitores se sentem conectados a seus mandatários. Esses problemas se associam ao frágil relacionamento entre cidadãos e partidos políticos, bem como ao entendimento generalizado de que a classe governante tende a sobrepor os interesses individuais aos coletivos (FURQUIM, 2017; AGUIAR, 2009). Em matéria de Direito, por conseguinte, parece latente a necessidade por reformas no campo do ordenamento político-eleitoral.

Nessa área, há dois mecanismos de reforma da legislação:

1) Um que importa em emenda à Constituição, com vistas a modificar questões complexas, como, por exemplo, o sistema eleitoral ou alteração do meio de votação de eletrônico para impresso e suas inúmeras variações. Precisa tramitar sob a forma de Proposta de Emenda à Constituição⁷ e exige quórum de três quintos dos parlamentares para aprovação, em dois turnos de votação em cada casa;

2) Outro mecanismo que importa em inovação legislativa pela aprovação de projeto de lei⁸, buscando a melhorar os procedimentos para registro, tempo de campanha, ações judiciais, entre muitos outros temas legais relativos às eleições. Tramita sob a forma de lei ordinária ou complementar, conforme a matéria de que trate.

3 PROPOSTAS EM TRAMITAÇÃO NO CONGRESSO NACIONAL

Essas duas linhas de reforma passaram por desdobramentos na Câmara dos Deputados ao longo de 2021, mediante a instalação, ainda no primeiro semestre, de comissões para alteração do regramento específico.

O Ato do presidente da Câmara dos Deputados, Arthur Lira, de 11/02/2021, instalou o Grupo de Trabalho para avaliar e propor estratégias normativas com vistas ao aperfeiçoamento e sistematização da legislação eleitoral e processual eleitoral brasileiras, com o prazo de 90 dias para conclusão dos trabalhos – contexto no qual foram realizadas audiências públicas⁹ e aprovado o Projeto de Lei Complementar nº 112/2021. Por essa via, sob a relatoria da Deputada Margarete Coelho, foram mapeadas inovações importantes, a saber:

1- O fortalecimento das ações em favor das mulheres, negros e índios, mediante a previsão – já aprovada na recente Emenda à Constituição nº 111, de 2021 –, de que para efeitos de distribuição de recursos do Fundo Especial de Assistência Financeira aos Partidos Políticos e do Fundo Especial de Financiamento de Campanha (FEFC) haverá contagem em dobro de votos em mulheres ou negros uma única vez por pleito;

2- Incorporação de mudanças previstas no PL nº 783/2021, transformado na Lei nº 14.211/2021 ¹⁰, relativamente à fórmula eleitoral, de tal modo que se habilitam a concorrer à distribuição das sobras de vagas apenas os candidatos que obtiverem votação mínima equivalente a 20% do quociente eleitoral, assim como somente ficam aptos a ser eleitos representantes dos partidos que obtiverem um mínimo de 80% desse quociente;

3- A admissão da modalidade de candidaturas coletivas para os cargos de deputado e vereador. Por essa tipologia eleitoral, estaria autorizada a tomada de decisão coletiva em procedimentos legislativos, todavia com a representação formalmente de apenas uma pessoa (esta medida ainda não foi definitivamente aprovada);

4- Previsão de novos crimes eleitorais, como os de divulgar notícias falsas (as fake news), bem como o de violência política contra as mulheres ou o caixa dois de campanha, que são aqueles recursos utilizados para propaganda eleitoral sem a devida contabilização (esta medida ainda não foi definitivamente aprovada);

5- Por último, vale mencionar que o projeto busca à limitação dos poderes do Tribunal Superior Eleitoral (TSE) quanto à regulamentação das normas eleitorais, ao se atribuir ao Congresso Nacional a prerrogativa para sustar resoluções do TSE que se revelarem exorbitantes em seu poder regulamentar (esta medida ainda não foi definitivamente aprovada).

Verifica-se, portanto, que algumas das inovações foram contempladas em recentes alterações legislativas, e outras deverão ser enfrentadas por debates e construção de consenso. São inúmeras alterações a serem discutidas em 902 artigos do Projeto de Lei Complementar nº 112/2021, aprovado na Câmara dos Deputados, e em tramitação no Senado Federal.

Passando-se, agora, à dimensão constitucional, importa mencionar que foi criada a Comissão Especial destinada a proferir parecer à Proposta de Emenda à Constituição nº 125, de 2011 ¹¹, de autoria do Deputado Carlos Sampaio e outros. Por esta proposta legislativa ficaria proibida a realização de eleições em data próxima a feriado nacional. Embora este tenha sido o objeto inicial da Comissão, expandiram-se os debates sobre outros temas, como a alteração de data da posse dos eleitos; o apoio às candidaturas de mulheres, negros e índios; a mudança da fórmula para a distribuição de assentos pelo cálculo de sobras eleitorais.

A discussão sobre a adoção de sistema majoritário simples para cargos, hoje, ocupados mediante votação proporcional¹², não avançou e não compôs o texto da Proposta de Emenda à Constituição enviada ao Senado Federal, que veio a se converter na Emenda à Constituição nº 111, de 2021. Igualmente, não prosperou a discussão em torno da adoção de mecanismos de voto impresso, que se propunham a substituir o modelo de voto em urna eletrônica ou, de alguma forma, complementá-lo.

4 INOVAÇÕES PARA AS ELEIÇÕES DE 2022

Embora, as reformas tenham sido, ao final, em menor número do que o prenúncio de meados do ano, que levou à instalação de comissões e grupos de trabalho, é possível considerar que houve alterações de impacto e que merecem ser observadas para a definição de estratégia de campanha, ou mesmo para fiscalização das ações político-eleitorais. Entre as mais importantes, apontam-se:

1- Nova data de posse: a Emenda à Constituição nº 111/2021 modificou o dia da posse: para presidente passa ser o dia 5 de janeiro e para os governadores passa a ser o dia 6 de janeiro, a partir de 2027. Na atualidade, o presidente e