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Nabil Georges Bonduki*

Anlise

Social,

vol.

xxix (127), 1994 (3.), 711-732

Origens da habitao social no Brasil

O objetivo deste paper analisar as origens da interveno estatal na questo da habitao de interesse social no Brasil, com destaque para o perodo de Vargas (1930-1954). Ainda sero destacadas as repercusses desta interveno no quadro de solues de moradia e de acesso terra em So Paulo. Trata-se do momento em que o Estado brasileiro passa a intervir tanto no processo de produo como no mercado de aluguel, abandonando a postura de deixar a questo da construo, comercializao, financiamento e locao habitacional s livres foras do mercado, que vigorou at ento. Esta nova postura do Estado brasileiro na questo da habitao parte integrante da estratgia muito mais ampla, colocada em prtica pelo governo Vargas, de impulsionar a formao e fortalecimento de uma sociedade de cunho urbano-industrial, capitalista, mediante uma forte interveno estatal em todos os mbitos da atividade econmica (Oliveira, 1971). Entre as medidas mais importantes implementadas pelo governo no que diz respeito questo habitacional, estiveram o decreto-lei do inquilinato, em 1942, que, congelando os aluguis, passou a regulamentar as relaes entre locadores e inquilinos, a criao das carteiras prediais dos Institutos de Aposentadoria e Previdncia e da Fundao da Casa Popular, que deram incio produo estatal de moradias subsidiadas e, em parte, viabilizaram o financiamento da promoo imobiliria, e o Decreto-Lei n. 58, que regulamentou a venda de lotes urbanos a prestaes. De uma maneira geral, pode-se dizer que estas medidas visavam, ao menos na aparncia, garantir melhores condies de habitao e de vida urbana aos trabalhadores, aspecto que a propaganda oficial sempre buscou enfatizar1. Constituem, portanto, o contraponto, a nvel urbano, do imenso arsenal de medidas tomadas por Vargas e seus seguidores objetivando regulamentar as relaes entre o trabalho e o capital e defender as condies de trabalho dos assalariados urbanos, aes que criaram para o ditador a imagem de pai dos pobres. Considerando-se que as leis trabalhistas j foram exaustivamente analisadas nos seus mltiplos desdobramentos, o estudo da ao estatal sobre a habitao
* Escola de Engenharia de So Carlos da Universidade de So Paulo. 1 O Estado Novo criou um departamento dirigido especificamente para a propaganda (Departamento de Imprensa e Propaganda DIP), utilizando com frequncia a rdio e o cinema. 0 Ministrio de Trabalho, por sua vez, passou a dispor de um boletim que expunha com periodicidade aspectos da poltica social do governo.

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Nabil Georges Bonduki neste perodo que ainda permanece pouco explorada ganha grande relevncia, pois trata-se do momento em que, ao nosso ver, a questo habitacional assumida pelo Estado e pela sociedade como uma questo social, dando incio a uma ainda incipiente poltica habitacional no pas. O estudo se referencia na repercusso desta poltica na situao concreta de moradia e de produo habitacional em So Paulo, que passa no perodo por grandes transformaes urbanas e econmicas. Embora So Paulo seja a referncia de pesquisa, tanto no que se refere produo dos primeiros conjuntos habitacionais promovidos pelo poder pblico, atravs dos Institutos de Aposentadoria e Penses, como em relao ao processo de produo privada de moradias, fortemente abalado pela lei do inquilinato, e em relao ao espontnea dos moradores, atravs do auto-empreendimento da sua casa em loteamentos perifricos, os processos estudados valem, de uma maneira geral, para vrias outras cidades brasileiras. 1. HABITAO NA REPBLICA VELHA: ESTADO AUSENTE DA PRODUO DE MORADIA E DA REGULAMENTAO DO MERCADO DE LOCAO As iniciativas tomadas pelos governos da Repblica Velha (1889-1930) no sentido de produzir habitao ou de regulamentar o mercado de locao residencial so praticamente nulas (GAP, 1985). Fiel ao liberalismo predominante, o Estado privilegiava a produo privada e recusava a interveno direta no mbito da construo de casas para os trabalhadores. Assim, suas iniciativas restringiam-se represso s situaes mais graves de insalubridade, via legislao sanitria e ao policial, e concesso de isenes fiscais, que beneficiavam basicamente os proprietrios de casas de locao, ampliando sua rentabilidade (Rolnik, 1981). A produo da moradia operria no perodo de implantao e consolidao das relaes de produo capitalistas e de criao do mercado de trabalho livre, que corresponde aos primrdios do regime republicano, era uma atividade exercida pela iniciativa privada, objetivando basicamente a obteno de rendimentos pelo investimento na construo ou aquisio de casas de aluguel (Bonduki, 1982). A estrutura da economia brasileira estava centrada nas atividades agro-exportadoras, havendo, nas cidades, forte predomnio do comrcio sobre a produo e ocupando a indstria um papel subordinado e secundrio. Dada a reduzida capacidade de a indstria absorver novos e crescentes investimentos, o negcio de possuir casas de aluguel era uma segura e excelente forma de rentabilizar poupanas e recursos disponveis na economia urbana, fortemente aquecida pela expanso da atividade agrrio-exportadora. Num momento de enorme crescimento das cidades brasileiras, principalmente na regio Sudeste, com destaque para So Paulo e Rio de Janeiro, que recebiam forte contingente populacional egresso da imigrao estrangeira, a valorizao imobiliria era acentuada e se constitua numa importante opo de investimento para reserva de valor, na ausncia de um mercado de capitais (Langenbuch, 1971; Melo, 1992).

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Origens da habitao social no Brasil So Paulo, sobretudo, sediando a economia cafeeira e recebendo um fluxo imigratrio intenso (a populao da cidade cresceu de 40 000 habitantes em 1886 para 260 000 em 1900 e 580 000 em 1920), apresentava um superdinmico processo imobilirio, com forte expanso urbana e uma hipervalorizao de glebas, terrenos e prdios. Em poucos anos, chcaras de caractersticas eminentemente rurais eram loteadas e transformadas em zona urbana, fortemente ocupada. Assim, alm da rentabilidade da locao habitacional, o investimento imobilirio garantia no s uma reserva de valor, como um intenso processo de valorizao (Bonduki, 1982). neste contexto que se inseria a intensa produo habitacional realizada pela iniciativa privada para locao. Em So Paulo, em 1920, apenas 19% dos prdios eram habitados pelos seus proprietrios, predominando largamente o aluguel como forma bsica de acesso a moradia (Bonduki 1982). Considerando-se que boa parte dos prdios ocupados pelos trabalhadores de baixa renda eram cortios e, portanto, ocupados por mais de uma famlia, conclui-se que quase 90% da populao da cidade, incluindo quase a totalidade dos trabalhadores e da classe mdia, era inquilina, inexistindo qualquer mecanismo de financiamento para aquisio da casa prpria. Desta forma, uma espcie de rentiers urbanos pde produzir uma ampla diversidade de solues habitacionais de aluguel para os diferentes segmentos sociais e faixas de renda, dando origem a uma gama variada de tipologias que marcaram a paisagem da cidade nas primeiras dcadas do sculo, quando a moradia operria se localizava prxima zona industrial. Surgem, assim, inmeras solues habitacionais, a maior parte das quais buscando economizar terrenos e materiais atravs da geminao e da inexistncia de recuos frontais e laterais, cada qual destinado a uma capacidade de pagamento do aluguel: do cortio, moradia operria por excelncia, sequncia de pequenas moradias ou cmodos insalubres ao longo de um corredor, sem instalaes hidrulicas, aos palacetes padronizados produzidos em srie para uma classe mdia que se enriquecia, passando por solues pobres mas decentes de casas geminadas em vilas ou ruas particulares que perfuravam quarteires para aumentar o aproveitamento de um solo caro e disputado pela intensa especulao imobiliria. Superada a aguda carncia de moradias que ocorreu no incio da Repblica (lembrar que So Paulo multiplicou por seis sua populao num espao de 14 anos!), a produo de casas e cortios atendeu, do ponto de vista quantitativo, s necessidades da populao, com exceo dos perodos crticos da Primeira Guerra Mundial e da revoluo de 1924. Este relativo equilbrio entre oferta e procura de habitao, no entanto, era proporcionado graas produo ou adaptao para moradia popular de pequenas clulas insalubres, de rea reduzida e precrias condies habitacionais, genericamente denominadas cortios, consideradas o inimigo nmero 1 da sade pblica. A questo dos valores dos aluguis esteve, no perodo, quase sempre entregue livre negociao entre o locador e o inquilino, no intervindo o Estado na sua regulamentao, como era a regra da ao estatal no que se referia aos diversos

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aspectos da reproduo da fora de trabalho. O Cdigo Civil, que regulava a


questo, estabelecia o imprio absoluto da propriedade, no prevendo qualquer regra na fixao dos aluguis, que eram regidos por contratos particulares. Apenas num curto perodo, entre 1921 e 1927, houve uma pouco eficaz lei do inquilinato, que congelou os aluguis, como uma resposta crise de moradia e elevao exagerada dos valores locativos gerada pela conjuntura da guerra, quando o nvel de construo caiu a quase zero. Este congelamento de aluguis foi inquo, no entanto, posto que a lei no restringia os despejos, que se tornaram o expediente que permitiu aos locadores escapar da regulamentao e recompor os valores dos aluguis defasados. Sem a proteo do Estado, a definio do valor de locao constitua-se no principal ponto de conflito entre proprietrios e inquilinos e a questo central que movia os inquilinos a se mobilizarem em torno do problema da habitao. Se, por um lado, o Estado no intervm na produo de moradias e no controle dos aluguis, as organizaes populares tambm no parecem reconhecer no Estado o interlocutor capaz de dar andamento a suas reivindicaes em torno da questo. Embora a forte influncia do anarquismo no movimento operrio explique, em parte, esta postura de no reconhecimento da responsabilidade estatal na questo da moradia, a prpria caracterizao do Estado no perodo liberal, sem interferir no mbito da reproduo da fora de trabalho contribua no sentido de levar os movimentos populares a negarem o poder pblico como uma instncia qual deveriam ser dirigidas reivindicaes. Em suma, o Estado no assumia a responsabilidade de prover moradias nem a sociedade lhe atribua esta funo. Esta regra geral, no entanto, no impediu o surgimento de algumas poucas iniciativas de produo estatal, basicamente no Rio de Janeiro e Recife, excees que claramente confirmam a regra. La construccin directa de la vivienda popular por el gobierno, solucin ya de este siglo el Brasil ya era Repblica de hace unos 30 anos, ... no pudo ir adelante. Razones multiples hicieron que esa tentativa del gobierno brasileo no pasase de sus primeros ensayos. Existen todavia algunas viviendas populares construdas directamente por el gobierno, con recursos de su presupuesto, pero nmero muy pequeo. Se comprob que sta no era una solucin brasilea (Repblica Argentina, 1940, i, 62). o caso da construo do provavelmente primeiro grupo de moradias construdas pelo poder pblico no Brasil: 120 unidades habitacionais na Avenida Salvador de S (RJ), em 1906, pela prefeitura do distrito federal, que se via fortemente pressionada pela crise habitacional gerada pela derrubada de milhares de cortios necessria para a abertura da Avenida Central (GAP, 1985). Ou ainda, o incio da construo, pelo governo federal, da Vila Proletria Marechal Hermes, que foi parcialmente abandonada com as obras nos alicerces por quase duas dcadas (Vargas, 1938, i, 241) o que d bem conta da importncia que os governos da Repblica Velha davam questo , e a construo em Recife em 1926 de 40 unidades pela Fundao A Casa Operria (GAP, 1985). Esta Fundao, rgo do governo do estado de Pernambuco criado em 1924 com a finalidade de edificar pequenas casas para habitao de pessoas pobres

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Origens da habitao social no Brasil mediante reduzido aluguel (GAP, 1985), parece ter sido a primeira instituio pblica do pas a ser criada especificamente para produzir habitao com carter social. A iniciativa mostra o pioneirismo de Pernambuco em relao interveno do Estado na produo de habitao num momento em que em So Paulo a questo era debatida no mbito da prefeitura, por iniciativa do prefeito Pires do Rio, concluindo-se que o poder pblico no deveria construir casas para os trabalhadores, pois isto desestimularia a produo privada. Defendendo o afastamento do Estado na produo direta, o relatrio da comisso encarregada de propor iniciativas para enfrentar o problema habitacional taxativo: A Comisso julga dever aconselhar a mxima circunspeco na ao direta do poder pblico na construo de casas populares, procurando incentivar por todos os meios ao seu alcance a iniciativa privada [...] No haja iluses. No estado atual de nossa organizao social, poltica e econmica, a construo de habitaes populares pelo poder pblico diretamente ou por intermdio de emprezas, longe de ser uma soluo, ser uma causa do agravamento da crise atual. O simples anncio de que o poder pblico ir construir alguns milhares de casas que sero oferecidos por preos e aluguis fixos ser o bastante para afastar automaticamente os capitais particulares que anualmente se empregam em construes. (Cintra, 1926, 333.) A viso presente neste relatrio, que aponta no sentido de se conceder favores iniciativa privada, para que ela possa produzir moradias mais baratas e, portanto, a aluguis mais baixos, a predominante em todo o pas. O governo no deve produzir casas para os operrios mas estimular os particulares a investirem a lgica que orienta, de modo geral, o Estado liberal da Repblica Velha. E a soluo tida como a ideal, tendo recebido inmeros incentivos do poder pblico, a promoo de vilas operrias pelos prprios industriais para servirem de moradia a seus empregados. As vilas operrias eram conjuntos de casas construdas pelas indstrias para serem alugadas a baixos aluguis ou mesmo oferecidas gratuitamente a seus operrios. Estas iniciativas tiveram um impacto importante em vrias cidades brasileiras, pois so os primeiros empreendimentos habitacionais de grande porte construdos no pas. Vinculadas emergncia do trabalho livre no pas, grande parte das vilas operrias surgem em decorrncia da necessidade de as empresas fixarem seus operrios nas imediaes das suas instalaes, mantendo-os sob seu controle poltico e ideolgico e criando um mercado de trabalho cativo. Tais necessidades decorriam de aspectos operacionais (por exemplo, trabalhadores indispensveis manuteno das mquinas ou equipamentos vitais ao funcionamento da indstria), de mercado de trabalho (inexistncia de trabalhadores qualificados ou mesmo de trabalhadores em geral devido localizao das unidades de produo) ou poltico-ideolgicas (manter os seus operrios sob controle, evitando greves ou paralisaes, atravs do relacionamento entre a perda do emprego e o despejo da casa) (Blay, 1982). A tendncia do Estado e da elite dominante durante a Repblica Velha sempre foi considerar as vilas operrias como uma iniciativa modelar a ser estimula-

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Nabil Georges Bonduki da, pois garantia condies dignas de moradia, superando a insalubridade dos cortios, sem exigir a interveno do poder pblico, e, ainda, proporcionando um controle ideolgico, poltico e moral aos trabalhadores, muito bem visto frente ao sempre presente temor de uma revolta operria (Rago, 1985). A Vila Maria Zlia, em So Paulo, o modelo mais acabado deste processo de tutela do empresariado sobre o operrio. Localizada ao lado da fbrica, a Vila Maria Zlia contava com escola, creche, igreja, armazm e salo de recreao, alm, obviamente, das moradias, permitindo um controle absoluto do tempo livre dos operrios e suas famlias. Vila exemplar em termos da qualidade habitacional, ela realizava a utopia empresarial do controle total dos trabalhadores, sendo saudada pelo poder pblico como um modelo a ser reproduzido (Rolnik, 1981). No entanto, vilas como a Maria Zlia so raras excees. Foram poucas as empresas que construram vilas modelares e alugaram moradias decentes a preos reduzidos. Predominaram empresas que edificaram moradias apenas com o objetivo de manter trabalhadores indispensveis prximos a elas, atendendo um nmero reduzido de seus empregados. As excees serviram apenas como referncias sobre uma idealidade impossvel de ser alcanada. Muitos industriais agiam, na verdade, como qualquer outro investidor, que buscava rentabilizar seus capitais em um negcio altamente lucrativo como era o aluguel de casas. Esta era a lgica que presidia construo da habitao popular na Repblica Velha. 2. O ESTADO ENTRA EM CENA: SIGNIFICADO DAS POLTICAS SOCIAIS NO POPULISMO Sinteticamente, pode-se dizer que a revoluo de 30 marcou um ponto de ruptura na forma de interveno do Estado na economia e na regulamentao das relaes capital/trabalho. A partir da destruio das regras do jogo que faziam do poder pblico um mero representante dos interesses da economia agro-exportadora, vai-se desenvolver, depois de 1930, um longo processo de criao das novas condies que passam a fazer das atividades urbano-industriais as centrais na nossa economia (Oliveira, 1971). A base de sustentao poltica do novo regime teve de ser modificada atravs da incorporao de novos setores sociais emergentes entre os quais se destacam as massas populares urbanas. Premido pela necessidade de legitimar o poder poltico que passou a deter a partir da revoluo de 30, Vargas teve de estabelecer uma soluo de compromisso de novo tipo, j que nenhum dos grupos participantes do poder classes mdias, tenentes, oligarquias perifricas, etc. podia oferecer as bases de legitimidade do Estado. Surge assim na histria brasileira um novo personagem: as massas populares urbanas, que passam a garantir a legitimidade ao novo Estado brasileiro (Weffort, 1980). Assim legitimado e de certa forma pairando sobre todas as classes, o que significava abrir-se a todos os tipos de presses sem se subordinar exclusivamente aos objetivos imediatos de qualquer uma delas, o Estado brasileiro ps-30 pode formular uma poltica econmica e social que, apesar de s vezes ser contraditria e descontnua, apresenta certas caractersticas bem definidas.

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Origens da habitao social no Brasil Entre estas caractersticas, a necessidade de impulsionar uma poltica dirigida aos trabalhadores passa a ser uma exigncia tanto para firmar a soluo de compromisso com as massas como para montar uma estratgia de desenvolvimento econmico baseado na indstria e que requeria a definio de um horizonte de clculo para os encargos trabalhistas das empresas capitalistas, at ento deixados ao livre jogo do mercado. sob estas circunstncias que deve ser vista a longa srie de intervenes de Vargas no campo trabalhista2. A hiptese deste paper que tambm a interveno do Estado na questo habitacional teve o duplo sentido de ampliar a legitimidade do regime e viabilizar uma maior acumulao de capital no setor urbano atravs da reduo do custo de reproduo da fora de trabalho. Necessitados do apoio das massas urbanas, os detentores do poder se vem obrigados a decidir, no jogo dos interesses, pelas alternativas que se enquadram nas linhas de menor resistncia ou de maior apoio popular. (Weffort, 1966, 144.) Como a habitao sempre representou um grande nus e um problema dos mais graves a ser resolvido pela classe trabalhadora urbana, visto o aluguel da moradia consumir uma parcela considervel do salrio3, a formulao pelo Estado de um programa de produo de moradias e de uma poltica de proteo ao inquilinato tinha ampla aceitao pelas massas populares urbanas e mostrava um governo preocupado com as condies de vida da populao menos favorecida. 3. AS AES DOS GOVERNOS POPULISTAS NA HABITAO SOCIAL: A CONSTRUO DE UMA POLTICA? Seria equivocado considerar que o governo Vargas e os que se lhe seguiram chegaram a formular uma poltica habitacional articulada e coerente. No houve, efetivamente, a estruturao de uma estratgia para enfrentar o problema nem a efetiva delegao de poder a um rgo encarregado de coordenar a implementao de uma poltica habitacional em todos seus aspectos (regulamentao do mercado de locao, financiamento habitacional, gesto dos empreendimentos e poltica fundiria). E, menos ainda, um ao articulada entre os vrios rgos e ministrios que de alguma maneira interferiram na questo. A maneira como se deu a criao pelo governo Dutra, em 1946, da Fundao da Casa Popular, uma resposta do Estado crise de moradia no ps-guerra, , contraditoriamente, o melhor exemplo desta ausncia de poltica (Melo, 1991; Aureliano & Azevedo, 1980). A proposta da Fundao da Casa Popular revelava objetivos surpreendentemente amplos, demonstrando at mesmo certa megalomania (ela se propunha financiar, alm de moradia, infra-estrutura, saneamento, indstria de material de
Vargas instituiu as leis trabalhistas, criou os Institutos de Previdncia e Penses e acabou com a liberdade sindical, estabelecendo o sindicalismo compulsrio e dependente do Estado. 3 Diversas pesquisas realizadas entre 1930 e 1940 apontavam para que cerca de 20% dos
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oramentos familiares eram gastos com o aluguel.

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construo, pesquisa habitacional e at mesmo a formao de pessoal tcnico dos


municpios); no entanto, sua fragilidade, carncia de recursos, desarticulao com os outros rgos que, de alguma maneira, tratavam da questo e, principalmente, a ausncia de ao coordenada para enfrentar de modo global o problema habitacional mostram que a interveno dos governos do perodo foi pulverizada e atomizada, longe, portanto, de constituir efetivamente uma poltica. Podemos atribuir este fato mais existncia de lutas polticas e desarticulao no mbito do prprio aparato estatal do que ausncia de uma viso ampla que permitisse formular uma estratgia global para equacionar o problema. O debate intelectual, com participao inclusive de tcnicos e funcionrios governamentais, intenso no perodo e revela uma grande amplitude nos temas abordados4. Melo (1991) aponta o forte jogo de interesses que esteve presente no processo de criao da Fundao da Casa Popular. Seu anteprojeto era realmente ambicioso uma verdadeiramente superagncia, como fala Melo , mas sua implementao exigia a centralizao sob sua gesto dos recursos acumulados nos Institutos de Aposentadoria e Penses (IAPs), com a extino ou centralizao de suas carteiras prediais. A forte resistncia dos IAPs ligados aos esquemas populistas dos partidos governistas e a deposio, em 1945, de Vargas que, necessitado de apoio popular, expressava vontade poltica para enfrentar com energia a grave crise de moradia , abortaram o projeto de um rgo de grande envergadura para formular e implementar a poltica nacional de habitao, que estava sendo proposto ao final do Estado Novo. O fracasso da Fundao da Casa Popular como rgo central e coordenador de uma emergente poltica habitacional, no entanto, no obscurece o fato de que sua criao, como o primeiro rgo nacional destinado exclusivamente proviso de moradias para a populao de baixa renda, representou o reconhecimento de que o Estado brasileiro tinha obrigao de enfrentar, atravs de uma interveno direta, o grave problema da falta de moradias. Embora as carteiras prediais dos IAPs sejam anteriores, estes rgos no eram destinados especificamente a enfrentar o problema de habitao, e sim instituies previdencirias, agindo complementarmente dentro de uma lgica marcada pela necessidade de investir os imensos fundos de reserva da Previdncia Social para preservar seu valor. A hiptese que defendemos que no perodo que estamos estudando se desenvolve um certo consenso a nvel da sociedade de que a questo da habitao dos trabalhadores no se enfrenta atravs do livre jogo do mercado, mas que indispensvel a interveno do Estado. Esta viso est clara no discurso do empresrio Roberto Simonsen, presidente da importantssima Federao das
Interessante exemplo dos debates sobre habitao social realizada no perodo a realizao, em So Paulo, das Jornadas de Habitao Econmica, publicadas na Revista do Arquivo Municipal, n. 82, PMSP, SP, 1942. Inmeras outras fontes, como a Revista do Ministrio do Trabalho, Indstria e Comrcio, as revistas de debates econmicos, como O Observador Econmico-Financeiro e Digesto Econmico, alm das publicaes dos Institutos de Aposentadoria e Penses e da imprensa diria, mostram que havia, no perodo em estudo, amplo debate sobre a questo da habitao social.
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Origens da habitao social no Brasil Indstrias do Estado de So Paulo (FIESP) e influente mentor da industrializao brasileira no perodo getulista: [...] problema de soluo difcil por simples iniciativa privada, porque num pas onde o capital escasso e caro e onde o poder aquisitivo mdio to baixo no podemos esperar que a iniciativa privada venha em escala suficiente ao encontro das necessidades da grande massa, proporcionando-lhe habitaes econmicas [...]. O problema das moradias das grandes cidades populares passa a ser questo de urbanismo, subordinada s necessidades de ordem individual, social, tcnica, demogrfica e econmica. Para sua integral soluo, torna-se indispensvel a interveno decisiva do Estado. (Simonsen, 1942.) Em decorrncia do crescimento nos meios governamentais, empresariais e acadmicos de vises como a de Simonsen, ressaltando a incapacidade (ou desinteresse) da iniciativa privada de produzir moradias, o governo passa a tomar iniciativas dispersas de interveno, como resposta gravidade do problema. Mostra, assim, como caracterstico dos regimes e governos de cunho populista, sensibilidade para atacar questes com grande repercusso na vida do trabalhador, como o peso do aluguel no oramento familiar, ou de grande visibilidade pblica e apelo clientelista, como construo de conjuntos habitacionais. Assim, o Estado brasileiro assume o problema da habitao como uma questo social; as iniciativas tomadas, no entanto, so desarticuladas, posto que emanadas de diferentes rgos e interesses polticos. O resultado a ausncia de uma poltica centralizada e o surgimento de uma colcha de retalhos de intervenes. Isto, no entanto, no obscurece a importncia da ao governamental neste perodo, pois ela representou uma ao concreta que deu incio idia da habitao social no Brasil. No se pode deixar de ressaltar tambm, como veremos adiante, que algumas das mais importantes medidas implementadas, como a lei do inquilinato, tinham alcance muito mais amplo na estratgia econmica do governo do que uma mera defesa e garantia de moradia do inquilino e que sua adoo estava ligada a decises tomadas no mbito dos ministrios econmicos, dificultando sua insero numa estratgia exclusiva de poltica habitacional. 4. LEI DO INQUILINATO: A REGULAMENTAO DA RELAO ENTRE PROPRIETRIOS E INQUILINOS O decreto-lei do inquilinato, em 1942, instituindo o congelamento dos valores locativos e regulamentando as relaes entre proprietrios e inquilinos, foi uma medida de enorme alcance e que provocou grandes consequncias na produo, distribuio e consumo de moradias populares. Trata-se de medida de grande repercusso social e econmica, que suspende o direito absoluto de propriedade e que, para se legitimar no quadro do Estado capitalista, requereu uma justificativa onde se assume a peculiaridade da habitao como uma mercadoria especial, onde o interesse social ultrapassa os me-

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canismos de mercado. Refora, portanto, independentemente da inteno de seus


idealizadores, a viso da habitao social no Brasil. O congelamento dos aluguis inclui-se entre aquelas medidas aplicadas pelo Estado populista das quais fica difcil saber se fazem parte da poltica econmica ou se so apenas uma deciso til para ampliar as bases de apoio do poder. Na verdade, os dois objetivos estavam presentes na estratgia governamental. No incio da dcada de 40, a grande maioria dos trabalhadores e da classe mdia eram inquilinos5. Como o aluguel representava uma parcela fixa de grande peso a ser despendida mensalmente, seu congelamento teve forte impacto para as massas urbanas os ndices do custo de vida e da inflao subiram exageradamente desde 1938 , ampliando as bases de sustentao do regime. No entanto, preciso ressaltar que o governo sempre procurou supervalorizar o aspecto cie defesa da economia popular da lei, quando este foi apenas um dos objetivos de uma lei que foi tambm instrumento de poltica econmica. Neste sentido, importante ressaltar que entre 1937 e 1942 antes do congelamento, portanto a elevao do custo da habitao foi o menor entre vrios itens de consumo popular, situando-se abaixo do aumento mdio do custo de vida e muito abaixo do aumento do custo da alimentao6. Assim, exagerado se falar em abusivos aumentos de aluguis, como fez o governo para justificar o congelamento, sem se referir elevao de todos os produtos de consumo popular, de resto muito mais acentuada. Parece que se buscava atribuir habitao um peso muito maior do que ela realmente tinha no encarecimento geral do custo de vida para justificar uma medida drstica de interveno no mercado, como foi o controle dos aluguis. A anlise da poltica de desenvolvimento nacional implementada no Brasil pelo governo Vargas e seguintes revela outros aspectos significativos para a explicao da poltica oficial de locao, que, praticamente, manteve o congelamento dos valores nominais dos aluguis entre 1942 e 1964. Como se sabe, buscou-se impulsionar um processo de industrializao que no contava com uma base de acumulao prvia nem com disponibilidade de capitais externos. Seria, portanto, necessrio mobilizar capitais internos, canalizando para a empresa industrial recursos que normalmente se inclinariam para outros setores da economia. Com esse objetivo o governo tomou uma srie de medidas de controle administrativo que substituem os mecanismos de mercado, visando fazer a economia funcionar de forma no automtica (Oliveira, 1971). Acreditamos que a lei do inquilinato foi fixada, pelo menos complementarmente, com este objetivo. O congelamento dos aluguis em 1942 e suas sucessivas renovaes, que faziam as novas construes cair nas mesmas condies das demais, num perodo de inflaEm 1940 apenas 25% dos domiclios eram ocupados por seus proprietrios (IBGE, 1940). Segundo a Subdiviso de Documentao e Estatsticas Municipais da Prefeitura Municipal de So Paulo, o aumento dos gastos familiares entre 1939 e 1944 foi: alimentao, 46,4%; habitao, 3,6%; total dos itens, 45,6%. Para a Associao Comercial de So Paulo, entre 1935 e 1943 os ndices foram: alimentao, 89,4%; habitao, 26,6%; geral, 58,4%. Em todas as fontes pesquisadoras, apesar de haver discrepncia entre os nmeros, sempre o aumento do custo da habitao foi menor que os demais.
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Origens da habitao social no Brasil o crescente criaram uma situao absolutamente desfavorvel ao investimento em moradias de aluguel, forando, ao contrrio, a venda das casas ento alugadas, como forma de reaver o capital desvalorizado por aluguis desatualizados. Assim, o investimento em casas de aluguel, at ento atraente, deixa de ser rentvel, liberando recursos e estimulando a aplicao de capitais na indstria. O congelamento dos aluguis tambm se situa entre as medidas que visam reduzir o custo de reproduo da fora de trabalho para elevar o patamar de acumulao da empresa capitalista sem rebaixar acentuadamente as condies de vida dos trabalhadores, uma das estratgias utilizadas para intensificar o processo de crescimento industrial, salvaguardando o pacto de classes7. Neste sentido, a lei do inquilinato servia excepcionalmente ao modelo de desenvolvimento econmico que se impulsionava, seja por canalizar recursos ao setor industrial, seja por contribuir para a reduo do valor da fora de trabalho e dos salrios. 5. AS REPERCUSSES DA LEI DO INQUILINATO: COLAPSO DA PRODUO RENTISTA E CRISE DE MORADIA DOS ANOS 40 As consequncias da lei do inquilinato para o processo de produo habitacional so muito fortes e geram escassez, mostrando que nem sempre a adoo de instrumentos supostamente sociais no mbito de intervenes no mercado habitacional positiva. A iniciativa privada, principalmente os grandes investidores, reduz drasticamente a construo de casas de aluguel, aumentando de forma dramtica a carncia de habitaes nas grandes cidades brasileiras. Estas, ademais, recebiam um intenso fluxo migratrio interno, do campo para as cidades, provocado pelas novas condies econmicas, principalmente crescimento industrial8. Gera-se, assim, como mostram Bonduki (1988) e Melo (1992), uma grave crise da habitao9. A estabilizao dos valores locativos pode ter beneficiado os j alojados. Este benefcio, entretanto, relativo: de um lado, os incrementos salariais, quando ocorrem, baseiam seus clculos, no que se refere ao custo da habitao, nos valores dos aluguis congelados, o que significa que os j alojados somente no foram to prejudicados como os demais; por outro lado, os proprietrios vo utilizar todos os expedientes possveis para elevar os rendimentos de suas casas de aluguel ou reaver seus imveis, recuperando assim o direito pleno de propriedade. A efetivao da maior parte destes expedientes passar pelo despejo ou pela sua ameaa, que se constitui no principal problema que afligiu os inquilinos. Os despejos se intensificam nos anos do ps-guerra, quando se tornou quase impossvel
Diversos estudos realizados no perodo por instituies voltadas para equacionar uma poltica de desenvolvimento econmico e social sugerem solues indirectas para melhorar o padro de vida operrio, ao invs de aumentos salariais. A reduo do custo de habitao aparece com frequncia (v. Arajo, 1942). 8 A populao de So Paulo eleva-se, entre 1940 e 1950, de 1 300 000 habitantes para 2 250 000 (IBGE, 1940 e 1950). 9 A imprensa diria farta em reportagens sobre o dramtico problema da moradia.
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Nabil Georges Bonduki

encontrar uma moradia por aluguel compatvel com o salrio percebido pela
populao de baixos rendimentos, uma vez que os aluguis novos eram elevadssimos em decorrncia da escassez de oferta. O despejo foi, neste perodo, o grande problema habitacional dos bairros operrios tradicionais e consolidados de So Paulo e das principais cidades brasileiras. Tornou-se o instrumento concreto do processo de expulso da populao das moradias de aluguel, produzidas comercialmente por empreendedores privados em reas urbanas bem equipadas e situadas prximas aos locais de emprego. Considerando que a grande transformao que ocorreu na produo e distribuio de moradias populares em So Paulo foi o gradativo abandono pela iniciativa privada do mercado habitacional de baixa renda e a consolidao do padro perifrico de crescimento urbano, onde o prprio morador produz sua casa, o despejo foi um dos principais instrumentos deste processo de transformao. difcil estimar o total de famlias despejadas durante o perodo mais agudo da crise de habitao, entre 1945 e 1948. Uma estimativa aproximada calcula que cerca de 10% da populao paulistana foi despejada neste perodo (Bonduki, 1988). Esta imensa dimenso dos despejos explicada pelos mecanismos formais e informais que passaram a reger o mercado de locao. O decreto de 1942 congelou por dois anos todos os aluguis pelos valores de dezembro de 1941. Os proprietrios passaram, assim, a ter rendimentos reais declinantes, sendo fortemente penalizados numa economia crescentemente inflacionada. Sem instrumentos legais para aumentar os aluguis, o jeito passou a ser despejar os inquilinos para, na nova situao, elevar os valores locativos, alterar a destinao dos imveis ou mesmo renovar a construo. Como as novas construes eram insuficientes para atender uma demanda crescente, o proprietrio que tivesse sua casa desocupada poderia alug-la a um preo muitas vezes superior ao valor congelado. Alm disso, frente cada vez mais grave falta de moradia, os locatrios passam a s alugar suas moradias mediante o pagamento antecipado de uma quantia fixa, a ttulo de luvas. Assim, despejar o inquilino antigo passa a ser um excelente negcio, pelo menos a curto prazo, pois com o tempo novamente os aluguis tendiam a se desvalorizar. Os dispositivos legais no garantiam, efetivamente, tranquilidade aos inquilinos. Muito pelo contrrio, apenas delimitavam claramente o terreno onde se daria o conflito entre inquilinos e proprietrios: o campo das artimanhas e brechas judiciais. Frente a uma resistncia legal da populao contra as burlas da lei do inquilinato, vai se desenvolvendo gradativmente uma srie de expedientes jurdicos para possibilitar o despejo legal. Os casos de despejo previstos na lei eram limitados; no entanto, os advogados dos proprietrios encontraram inmeras brechas na legislao que permitiram aos juizes mais favorveis aos proprietrios despachar ordens de despejo10.
10 Os casos de despejos estavam limitados aos proprietrios que conseguissem provar terem necessidade da casa para moradia prpria, para si ou para ascendente ou descendente directo, ou que tivesse planta aprovada para construir edificao de maior rea no terreno resultante da

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Origens da habitao social no Brasil As diversas leis do inquilinato sempre deixaram abertas as portas que acabam possibilitando o despejo, pois no Congresso o debate em torno do assunto era polmico, com a formao de lobbies de inquilinos e proprietrios e longas discusses entre os defensores do carter social da habitao e do direito de propriedade. Para influenciar as decises governamentais e, a partir da redemocratizao, sensibilizar o Congresso, os inquilinos se organizaram na Aliana de Solidariedade e Proteo aos Inquilinos, que em 1946 chegou a ter 5000 membros (Melo, 1992); com o mesmo objetivo surgiram tambm associaes de proprietrios. Muitos expedientes, no entanto, passavam por fora do esprito da lei. Assim, o proprietrio que contasse com recursos para levar adiante um processo judicial podia, caso no encontrasse uma forte resistncia do inquilino, conseguir o despejo legal, utilizando-se de advogados especializados neste tipo de ao que usavam, via de regra, argumentos falsos. Os despejos passam a crescer medida que os anos foram se passando e o controle dos aluguis permaneceu, tornando a situao cada vez mais incomoda para os proprietrios. A especulao imobiliria e a elevao dos preos dos imveis, sobretudo nas reas centrais, agravam a situao. A valorizao imobiliria se explica por motivos de ordem geral, em decorrncia dos elevados ndices de inflao e do crescimento da demanda gerados pela expanso econmica, e por razes locais, consequncia das transformaes urbanas. Em So Paulo, durante o Estado Novo (1935-1945), a implantao, pelo prefeito Prestes Maia, do Plano de Avenidas, na zona central e adjacncias, gerou um inusitado movimento imobilirio, valorizando os imveis situados nas zonas de interveno. Foram abertas ou alargadas dezenas de vias que visavam ampliar o centro de negcios e revitalizar zonas que, embora fossem centrais, eram consideradas deterioradas e, portanto, habitadas pela populao pobre da cidade. Processos semelhantes de grandes obras virias e renovaes urbanas ocorreram em vrias outras cidades brasileiras, como Rio de Janeiro e Recife. A abertura ou alargamento de ruas, as demolies e, consequentemente, as modificaes imobilirias provocam uma acentuada elevao nos preos dos terrenos nas reas da cidade atingidas pela cirurgia urbana, acompanhada por um intenso processo de verticalizao. Este estava sendo promovido por um novo setor de empreendimentos imobilirios, os incorporadores que, por sua vez, tambm se beneficiavam das facilidades de crdito garantidas tanto pelos IAPs (Plano C) como pela expanso das caixas econmicas promovidas pelo governo Vargas (Melo, 1992; Bonduki, 1981; Ribeiro, 1992). A possibilidade aberta pela lei do inquilinato de se despejar locatrios para edificar construo de maior dimenso facilita enormemente o processo de renovao das edificaes, pois, enquanto o valor de venda dos terrenos se elevava, o aluguel real dos imveis locados se reduzia. Esta disparidade imensa entre o
demolio do prdio alugado. Muitas aces foram, no entanto, montadas de modo artificial, com alegaes mentirosas. Segundo pareceres de advogados da poca, apenas em 30% das aces havia

sinceridade.

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Nabil Georges Bonduki valor do terreno e o aluguel de um prdio nele construdo foi uma das causas principais que levaram os proprietrios a procurar se desvencilhar dos antigos inquilinos atravs da prpria demolio da construo, facilitando um acelerado processo de verticalizao11. Os efeitos da lei do inquilinato foram muito fortes. Suas consequncias, porm, no podem ser compreendidas fora de um quadro mais geral do processo de transformao das solues de moradia em So Paulo, principalmente no mbito da crescente difuso da casa prpria autoconstruida, que foi a sada encontrada pelos trabalhadores frente ao colapso da produo rentista da habitao popular. 6. ORIGEM DA PRODUO ESTATAL DA HABITAO SOCIAL O incio, em larga escala, da produo de conjuntos habitacionais pelo Estado, cujo marco foi a criao, em 1937, das carteiras prediais dos Institutos de Aposentadoria e Penses (IAPs), seguida pela instituio da Fundao da Casa Popular, em 1946, foi outra iniciativa relevante dos governos populistas no sentido da habitao social. A produo estatal de moradias para os trabalhadores representa o reconhecimento oficial de que a questo habitacional no seria equacionada apenas atravs do investimento privado, requerendo, necessariamente, interveno do poder pblico. Ao contrrio do que ocorria antes de 30, quando a participao estatal na produo de moradia era considerada uma concorrncia desleal iniciativa privada, a partir do governo Vargas forma-se uma forte corrente de opinio segundo a qual torna-se indispensvel a interveno do Estado. Assim, ningum contesta, em tese, esta ingerncia do governo num setor de produo at ento praticamente cativo da iniciativa privada. Na verdade, os grandes investidores j estavam gradativamente deixando de investir na produo de casas de aluguel, setor de intensa atividade na Repblica Velha, que, como vimos, apresentava alta rentabilidade e segurana frente aos outros negcios possveis. medida em que a economia se diversificava e cresciam as oportunidades de investimento industrial, na segunda metade da dcada de 30 e, sobretudo, nos anos 40, os que dispunham de capital comeam a se desinteressar pela construo de casas populares para locao. Evidentemente, o congelamento dos aluguis acentuou drasticamente este processo (era uma das intenes da lei do inquilinato), de modo que a entrada do poder pblico na promoo, financiamento e construo de conjuntos habitacionais tem mais o sentido de ocupar o espao deixado pela iniciativa privada do que de concorrer com ela. Por outro lado, a progressiva reduo dos investimentos privados na produo habitacional tomou a indstria de construo interessada em receber recursos
Projeto-lei apresentado por deputado comprometido com os inquilinos na Cmara de Deputados, proibindo inteiramente as demolies e os despejos, nunca chegou a ser colocado em votao, permanecendo a ambiguidade da lei, que estava plenamente de acordo com a maneira como o Estado populista manipulava os setores populares (Bonduki, 1988).
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Origens da habitao social no Brasil pblicos para manter sua atividade, situao que, alis, se mantm at hoje. Neste sentido, pode-se inferir que o desenvolvimento da concepo de habitao social, definida como um setor de atividade econmica em que indispensvel a presena estatal, interessava indstria da construo civil. A defesa rigorosa da interveno estatal na produo de moradias, feita por homens como Roberto Simonsen, lder empresarial originrio do setor da construo civil, talvez seja gerada pela defesa destes interesses, mais do que uma suposta preocupao social. Efetivamente, a criao das carteiras prediais dos Institutos de Aposentadoria e Penses representou um mecanismo atravs do qual os imensos recursos que afluam aos cofres dos IAPs e que no tinham destinao imediata (estes recursos proviam do depsito compulsrio de empresas e trabalhadores para o pagamento futuro de aposentadorias e penses) podiam financiar a construo civil, no s na habitao social (Planos A e B), mas tambm no Plano C, que financiava a incorporao imobiliria para os setores mdios (Farah, 1984; Melo, 1987). Em relao Fundao da Casa Popular, a questo um pouco mais complexa, pois setores da indstria da construo civil se opuseram sua criao como uma superagncia da habitao social, temendo que ela monopolizasse recursos, inclusive os dos IAPs, e acabasse por contribuir na escassez de materiais de construo, principalmente cimento, trazendo dificuldades para as incorporaes imobilirias privadas destinadas a renda mdia (Melo, 1987 e 1991). Embora tanto as carteiras prediais dos IAPs como a Fundao da Casa Popular tivessem objetivo de viabilizar a construo de habitao, a diferena entre elas marcante. Nos IAPs, a funo de edificao secundria (seu objetivo primeiro garantir aposentadoria e penses aos associados), servindo tambm como forma de garantir rentabilidade para as reservas dos institutos, enquanto que o objetivo nico da FCP produzir moradia para a populao de baixa renda. Frente baixa rentabilidade dos investimentos em habitao social nos IAPs (Planos A e B), trava-se no interior destes organismos intenso debate sobre a pertinncia deste investimento, que poderia colocar a perder suas reservas necessrias ao pagamento das aposentadorias, postura que enfim prevaleceu, redundando numa substancial reduo da produo de habitao social dos institutos, sobretudo a partir de 1954. Apesar dos protestos de sindicatos, polticos e imprensa, gradativamente os IAPs optam por investir quase que exclusivamente no Plano C, cuja rentabilidade estava garantida por financiar a produo habitacional para a renda mdia, alm de outras aplicaes de alta lucratividade (Farah, 1984). Os recursos da FCP, por sua vez, eram limitados. Dependia, basicamente, do oramento da Unio, uma vez que interesses regionais impediram a viabilizao da cobrana da taxa de 1% sobre as transaes imobilirias, prevista originalmente no decreto que a criou, enquanto que a oposio dos IAPs tambm inviabilizou a utilizao das suas reservas pela FCP (Melo, 1987). Os parcos resultados obtidos pela FCP refletem esta penria. Finalmente, a ausncia de critrios sociais rigorosos para garantir o retorno dos investimentos realizados

num perodo em que a inflao corroa os valores locativos e prestaes, gerada

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Nabil Georges Bonduki pela predominncia de uma viso clientelista e paternalista ( que o inverso do que deveria orientar uma poltica de habitao social), reduziu e finalmente inviabilizou a capacidade de ao destas instituies. A expresso quantitativa da produo destes organismos, embora reduzida frente s necessidades de moradia da populao urbana brasileira, est longe de ser desprezvel, como muitas vezes tem se afirmado. Principalmente no perodo de maior intensidade das atividades das carteiras prediais dos IAPs (1946-1950), a produo estatal de habitao bastante significativa, chegando, no distrito federal (Rio de Janeiro), a representar cerca de 25% do total de imveis licenciados nesse perodo (Varon, 1988). Uma anlise crtica desta produo deve ser relativizada, levando-se em conta que antes destas iniciativas o poder pblico praticamente nada realizava no campo da habitao social e que, ao contrrio do que aconteceu a partir de 1964, com a criao do BNH, no existiam taxas ou depsitos compulsrios cobrados especificamente para financiar a produo habitacional, como o caso do FGTS. Assim, uma produo superior a 140 000 unidades habitacionais (nmero parcial, posto incluir apenas a ao dos IAPs e da FCP, excluindo a produo realizada por estados, municpios e os financiamentos habitacionais do Plano C dos IAPs), abrigando quase 1 milho de pessoas nas grandes cidades brasileiras, no chega a ser decepcionante. Produo ou financiamento estatal de habitao
(excluindo a produo realizada por estados e municpios)
[TABELA N. 1]

IAPs (Plano A)

IAPs (Plano B)

FCP

Total

47 789

76 236

16 964

140 989

Ainda sem entrar nos aspectos qualitativos, possvel afirmar, frente a esta produo expressiva, que no perodo populista a questo da habitao social impe-se na sociedade brasileira como responsabilidade do Estado. Se, por um lado, a iniciativa do poder pblico, ao criar em 1937 as carteiras prediais, na verdade se antecipou prpria reivindicao social e dos setores empresariais, a partir do momento em que esta interveno se tornou uma realidade e, sobretudo, com o aguamento da crise de moradia nos anos 40, o Estado passou a sofrer uma crescente presso, no podendo mais deixar de atuar neste setor.

7. A QUALIDADE DA PRODUO HABITACIONAL DOS IAPs Ao contrrio da Fundao da Casa Popular, que no deixou nenhuma marca na capital de So Paulo, onde nada construiu, a produo dos IAPs bastante signi-

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Origens da habitao social no Brasil ficativa do ponto de vista da qualidade da interveno. Os conjuntos representam uma face quase deconhecida da implantao de arquitetura moderna no Brasil, tendo sido pioneiros como empreendimentos promovidos pelo poder pblico. Esta anlise ganha maior relevncia se comparados com o que se realizou depois de 1964. Diferentemente dos conjuntos do perodo do BNH, boa parte dos ncleos habitacionais dos IAPs estavam localizados em zona de urbanizao j consolidada na poca, como a Moca, Baixada do Glicrio, Santo Andr, Bela Vista, Tatuap, etc, tinham dimenses compatveis com as necessidades de uma famlia trabalhadora e renovaram do ponto de vista arquitetnico e urbanstico, aplicando vrios pressupostos de racionalismo e introduzindo o conceito de habitao econmica nos seus projetos. Neste sentido, ntido que pelo menos uma parte da produo habitacional realizada pelos institutos, principalmente pelo IAPI, est fortemente influenciada pela produo habitacional pblica na Europa, com marcante vinculao ao movimento moderno, que buscou solues para viabilizar uma produo massiva de habitao e incorporar equipamentos sociais nos conjuntos. Dentre os aspectos que merecem, numa breve anlise, ser destacados est: 1. A introduo de blocos de apartamentos multifamiliares padronizados, de vrios pavimentos, que constitui uma novidade na produo de habitao para trabalhadores no Brasil. At ento sempre se construram diferentes tipologias baseadas em casas unifamiliares. Alm de inmeros projetos de conjuntos com blocos de trs a cinco pavimentos (Conjunto residencial da Moca, Baixada do Glicrio, Santa Cruz, etc), destaca-se a construo de edifcios de doze a dezoito andares, em alguns casos com apartamentos tipo duplex (edifcio Japur); 2. A introduo de vrias solues propostas no repertrio da arquitetura moderna, como pilotis (Conjunto de Santo Andr, Moca), implantao racional e cartesiana (Baixada do Glicrio), utilizao da cobertura para atividades recreativas (Japur), limpeza de ornamentao nas fachadas, etc. A historiografia da arquitetura no Brasil tem ignorado esta produo, destacando, no mbito da habitao social, apenas os projetos de Pedregulho e Gvea; no entanto, vrios destes empreendimentos so anteriores, como o conjunto do IAPI de Santo Andr, inaugurado em 1942 e que pioneiro em vrios aspectos na introduo da arquitetura moderna no Brasil; 3. A qualidade, solidez e tamanho dos apartamentos e casas construdas. A preocupao dos institutos com a qualidade no pode ser comparada com nada do que se fez posteriormente em termos de habitao social. As unidades habitacionais eram amplas, muito bem detalhadas e construdas com cuidado; 4. O excelente resultado em termos de projeto e obra deve ser atribudo tambm participao dos arquitetos, que participaram ativamente nestes empreendimentos. Em boa parte da produo dos IAPs, arquitetos experientes puderam contribuir nos projetos destes conjuntos habitacionais, como Paulo Antunes Ribeiro, MMM Roberto, Eduardo Knesse de Melo, Hlio Uchoa Cavalcanti e Marcai Fleury de Oliveira.

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Nabil Georges Bonduki

Outro aspecto a ser destacado a forma de acesso s unidades habitacionais,


Embora a ideologia dominante desde o Estado Novo buscasse estimular o acesso casa prpria, os institutos conservavam a propriedade dos conjuntos habitacionais produzidos pelo Plano A, alugando as moradias aos seus associados. Esta opo foi consequncia de uma perspectiva presente na burocracia dos IAPs, que julgava necessrio manter a propriedade dos conjuntos como uma forma de impedir a delapidao das reservas da Previdncia. Esta poltica explica, em parte, a busca de qualidade e durabilidade nos conjuntos. Entretanto, num pas de inflao alta e regido por uma lei do inquilinato que impedia aumentos de aluguis, o valor obtido com a locao das unidades habitacionais tornou-se progressivamente insignificante. J os financiamentos concedidos para construo ou aquisio da casa prpria (Plano B), a definio de prestaes fixas, tambm tornaram irrisrio o retorno do investimento, delapidando as reservas dos institutos. Nestas condies, conseguir uma unidade ou um financiamento habitacional dos institutos num perodo de crise de moradia passava a ser um privilgio que favoreceu uma poltica clientelista desenvolvida a partir do Ministrio do Trabalho, a quem se subordinavam os IAPs e a FCP. Sem conseguirem reaver os investimentos realizados, em poucos anos os institutos foram deixando de construir habitaes populares. Perdeu-se, assim, um dos mais interessantes processos de produo de habitao social do pas. Os institutos, ento, passam a privilegiar ainda mais as aplicaes rentveis, que a rigor sempre existiram, pois eram consideradas indispensveis para valorizar os fundos previdencirios. Concentrando uma soma significativa de recursos, os IAPs tiveram participao importante no financiamento de inmeras incorporaes destinadas a venda para a classe mdia e alta, viabilizando o processo de renovao e verticalizao das reas centrais e nobres das principais cidades brasileiras. Para se ter uma noo do impacto desta interveno, ressalta-se que apenas o IAPI, Instituto de Aposentadoria dos Industririos, financiou entre 1937 e 1950 quase 5000 unidades habitacionais para classe mdia, promovidas por incorporadoras imobilirias, 90% das quais no Rio de Janeiro, onde viabilizou a construo de 618 edifcios de apartamentos. Infelizmente, os institutos no deram divulgao ampla aos dados do nmero de unidades financiadas para renda mdia, pois este tipo de investimento era questionado como no social por sindicatos e opinio pblica, impedindo uma avaliao completa sobre a dimenso desta interveno. Alm da relevncia urbanstica e arquitetnica dos empreendimentos viabilizados pelos IAPs, a importncia da ao pblica esteve no fato de iniciar um processo de produo de moradias patrocinado pelo Estado, mostrando, de modo propagandstico, um governo preocupado em contribuir para atenuar a crise de habitao e, ao mesmo tempo, estabelecendo padres de qualidade exemplar. Mas, por outro lado, esta interveno do poder pblico demarca simbolicamente o momento em que o nus necessrio resoluo do problema da moradia passa definitivamente para o Estado e, principalmente, dada a expresso insuficiente desta produo pblica, para os prprios trabalhadores.

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Origens da habitao social no Brasil Embora, de uma maneira geral, possa-se dizer que a interveno habitacional iniciada pelo governo Vargas e colocada em prtica em todo o perodo populista tivesse, em tese, sido baseada, de uma maneira geral, em critrios sociais ao contrrio do que ocorre a partir de 64 , seus erros e ambiguidades provocaram efeitos contraproducentes que acabaram por contribuir para uma piora das condies habitacionais e urbanas da moradia popular. 8. A INTERVENO ESTATAL PELA SUA AUSNCIA: O AUTO-EMPREENDIMENTO E A EXPANSO PERIFRICA No se pode atribuir apenas lei do inquilinato o agravamento da crise da habitao da dcada de 40. Na verdade, esta crise consequncia de um processo mais amplo, que se caracteriza, por um lado, pela transferncia para o prprio trabalhador e para o Estado dos encargos necessrios edificao da moradia popular que at ento era majoritariamente construda pela iniciativa privada e paga atravs do aluguel por uma parcela do salrio e, por outro, pela emergncia de novos tipos de empreendimentos imobilirios, como a incorporao de prdios de escritrios e apartamentos destinados venda para empresas e classes de renda mais elevada. A lei do inquilinato atuou, sobretudo, como um instrumento deste processo de transformao, pois, ao congelar o aluguel, provocou uma reduo da parcela do salrio comprometida com o pagamento da habitao. Se para os trabalhadores que j estavam alojados e que escaparam dos despejos a situao no se agravou, para os milhares de migrantes recm-chegados em So Paulo ou para os despejados encontrar uma moradia digna a um custo compatvel com os salrios tornou-se impossvel. Assim, surgem ou se desenvolvem novas alternativas habitacionais baseadas na reduo significativa, ou mesmo na eliminao, do pagamento regular e mensal de moradia: a favela e a casa prpria autoconstruda ou auto-empreendida em loteamentos perifricos carentes de infra-estrutura urbana. As primeiras favelas de So Paulo e a intensificao do crescimento das favelas no Rio de Janeiro ocorrem exatamente nesta conjuntura nos primeiros anos da dcada de 40, ocupando terrenos pblicos e abrigando famlias despejadas ou migrantes recm-chegados. Em So Paulo, no entanto, ao contrrio do Rio de Janeiro, as favelas no logram expandir-se em larga escala at dcada de 70, tanto em decorrncia da sua estigmatizao como pelo fato de que, em So Paulo, a alternativa casa prpria em loteamentos perifricos tornou-se vivel. Neste sentido, ntida a preocupao existente em So Paulo de viabilizar a soluo perifrica, que vinha sendo destacada como a alternativa habitacional que mais convinha ao processo de expanso industrial, baseada em altas taxas de acumulao 2. A edificao da casa prpria a baixo custo era de acordo com
A possibilidade de o trabalhador obter a casa prpria, reduzindo drasticamente o custo da habitao, era considerada a melhor sada para o problema (Arajo, 1942).
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Nabil Georges Bonduki

o pensamento dominante na poca a melhor sada para a habitao operria,


pois garantia a soluo do problema sem implicar numa elevao dos nveis salariais e, ainda, difundiria a propriedade entre os trabalhadores, dando melhor estabilidade ao sistema poltico e econmico. O grande problema, no entanto, era viabilizar o acesso ao lote prprio tanto do ponto de vista fsico como financeiro e incutir nos trabalhadores a necessidade de se submeterem a grandes sacrifcios para construrem, sem nenhum apoio, sua casa. O Decreto-Lei n. 58 de 1938, que regulamentou a aquisio de terrenos a prestaes, dando garantias ao comprador do lote, entre outros aspectos, um elemento importante na ampliao do padro perifrico como alternativa de habitao popular. At ento, embora proliferassem loteamentos na rea externa da cidade, ainda no estava configurado um mercado de terrenos destinados especificamente aos setores populares. Esse forma-se a partir da dcada de 30, estruturando todo um sistema que visa estimular o trabalhador a edificar sua casa, como a entrega, concomitantemente com a venda do lote, do material de construo j colocado no local. A enorme capacidade de ampliao da rea urbanizvel em So Paulo, realizada atravs de conhecidos processos especulativos (Kowarick, 1981; Bonduki e Rolnik, 1978), possibilitava prestaes bastante baixas para os compradores de lotes distantes e situados em zonas de ocupao pioneira13. Os problemas desta soluo habitacional, principalmente a carncia de transporte e de infra-estrutura, assim como as dificuldades inerentes ao processo construtivo, acabaram por no se constituir em obstculos intransponveis sua expanso, devido absoluta ausncia de alternativas, que provocava uma aspirao crescente pela casa prpria, s factvel mediante tais sacrifcios. Assim, entre 1940 e 1950, cerca de cem mil novas casas prprias so edificadas em So Paulo, elevando de 25% para 37,5% a sua participao no total de domiclios na cidade. Ao contrrio do que ocorreu na questo do inquilinato, onde houve uma forte interveno governamental, na questo da expanso perifrica a presena estatal limitou-se a garantir o acesso propriedade aos compradores dos lotes sem o que esta soluo no poderia difundir-se. Em todos os demais aspectos, como na exigncia de padres mnimos de urbanizao previstos na lei, a administrao pblica fez-se ausente, como se existisse um acordo para permitir-se a ampliao deste tipo de assentamento habitacional popular, nica maneira de superar a crise de habitao. Na periferia, como na favela, a concepo de habitao social tambm esteve presente. No como uma ao positiva, mas como uma desculpa, que justificava a aceitao de qualquer tipo de assentamento habitacional, por mais precrio e insalubre que fosse, pois era a nica maneira de enfrentar de fato a ausncia de moradias.
13 A preocupao em garantir transporte, mesmo que precrio, para a ento chamada rea suburbana explicitamente citada como condio necessria para viabilizar o padro perifrico (Barros, 1942).

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Origens da habitao social no Brasil


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Nabil Georges Bonduki


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