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PAULO AFFONSO LEME MACHADO

DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO


12- edição, . revista, atualizada e ampliada
2004
.MALHEIROS 5V5EDITORES

DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO


(c) Paulo Affonso Leme Machado
1* edição, 1982; 2'1 edição, 1989; 3a edição, 1991; í~ 4a edição, 1992;
5a edição, 1995; 6'1 edição, 1996; 7a edição, Ia tiragem, 1998;
03.1998; 2a tiragem, 02.1999;
8a edição, 2000; 91 edição, Ia tiragem, 01.2001; 2a tiragem, 07.2001;
IO1 edição, 02.2002; II'1 edição 03.2003.
ISBN 85-7420-563-X
Direitos reservados desta edição por
MALHEIROS EDITORES LTDA.
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Tel: (Oxxll) 3078-7205
Fax: (Oxxll) 3168-5495
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e-mail: malheiroseditores @ zaz. com. br
Editoração Eletrônica Letra por Letra Studio
Capa Nadia Basso
Impresso no Brasil
Printed in Brazil
03- 2004

À memória de meu pai, Anthero deAlckmin Machado


- generoso e perseverante -, agradecendo
suas imorredouras lições de amor à vida.
À memória de José Geraldo Rodrigues deAlckmin,
José Pedro Galvão de Souza e Mário Calazans Machado,
agradecendo os seus ensinamentos,
que continuam a orientar a minha atuação profissional.
: À memória de minha sogra Leonor
e de meu sogro Antônio Marrocos de Araújo,
o qual me transmitiu grande vibração
pela História e Literatura Regional Brasileira.
• A Laís, minha primeira leitora,
meu afetuoso reconhecimento.
A Elza, Laís, Maria Rita e Maria Regina
• - minha gratidão pelo constante incentivo
aos meus trabalhos jurídico-ambientais.
Aó Gabriel e à Luiza, vendo neles representantes
das futuras gerações, para as quais
' devemos conservar o meio ambiente.

V:1 '"
,5 ,, -h

PLANO ÜA OBRA
Título I - PRINCÍPIOS GERAIS DO DIREITO AMBIENTAL >
Capítulo Único
Título II - CONSTITUIÇÃO FEDERAL E MEIO AMBIENTE > -
Capítulo I - Competência ambiental da União e dos Estados • Capítulo II -
Constituição Federal e meio ambiente
Título III - SISTEMA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE
Capítulo 1 - Introdução i" "
Capítulo II - Sistema Nacional do Meio Ambiente
Título IV - INSTRUMENTOS DA POLÍTICA NACIONAL DO MEIO A
MBIENTE
Capítulo I - Novos procedimentos administrativos ' ,•
Capítulo II - Zoneamento ambiental
Capítulo III - Zoneamento industrial nas áreas críticas' de poluição V
Capítulo IV - Estudo Prévio de Impacto Ambiental ' ' • Capítulo V -
Licenciamento Ambiental Capítulo VI - Auditoria Ambiental Capítulo VII -

Das infrações administrativas ambientais Capítulo VIII - Financiamento -


Meio Ambiente e desenvolvimento sustentável
Título V-RESPONSABILIDADE CIVIL, REPARAÇÃO
DO DANO ECOLÓGICO E MEIOS PROCESSUAIS PARA A DEFESA
AMBIENTAL
Capítulo I - Responsabilidade civil e reparação do dano ecológico *
Capítulo II - Meios processuais para a defesa ambiental
Título VI - MUNICÍPIO - URBANISMO E MEIO AMBIENTE
Capítulo I - Município e Meio Ambiente - Aspectos jurídicos
Capítulo II - Parcelamento do solo urbano
Capítulo III - Proteção das praças e dos espaços livres
Título VII - RECURSOS HÍDRICOS - LEI 9,433/97
Capítulo Único
Título VIU-ASPECTOS JURÍDICOS DA POLUIÇÃO , .,
Capítulo I - Conceito de poluição
Capítulo II - Poluição atmosférica - Aspectos penais

DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO


Capítulo III - Poluição atmosférica - Aspectos administrativos e civis
Capítulo IV - Poluição por resíduos sólidos Capítulo V - Poluição por
rejeitos perigosos r. n t Capítulo VI - Poluição por agrotóxicos Capítulo Vil

- Poluição sonora Capítulo VIII - Exploração mineral


Capítulo IX-Crimes ambientais-A Lei 9.605, de 12.2.fô%&* (>'-**v
.iv-
Título IX - ÁREAS DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE
- FLORESTAS E FAUNA - ASPECTOS JURÍDICOS <* Capítulo
I-
Áreas de preservação permanente nas Constituições
Estaduais -1989
Capítulo II - Áreas de preservação permanente e o Código Florestal
Capítulo III - Reserva Legal Florestal <' •
Capítulo IV- Fauna ' .
Título X - SISTEMA NACIONAL DE UNIDADES
DE CONSERVAÇÃJO DA NATUREZA " v.y r "-n v.vÁ '
Capítulo I - Conceituação das unidades de conservação Capítulo II -
Aspectos jurídicos relativos às unidades de conservação
.}
Título XI- PREVENÇÃO E RESPONSABILIDADE )
PELO DANO NUCLEAR 1
Capítulo I - Prevenção do dano nuclear - Uma das faces
da responsabilidade
Capítulo II - Medidas preventivas específicas do dano nuclear 'tàv
Capítulo III - Direito de informação, prevenção do dano nuclear e
intervenção das associações Capítulo IV - Administração Pública nuclear e
prevenção do dano
nuclear Capítulo V-Rejeitos radioativos: Lei 10.308, de 20.11.2001
Tftufa XII - PROTEÇÃO DA ZONA COSTEIRA -ASPECTOS JURÍDICO
S
Capítulo Único
Título XIII - TOMBAMENTO - INSTRUMENTO JURÍDICO
DE PROTEÇÃO DO PATRIMÔNIO NATURAL E CULTURAL
Capítulo Único
Título XIV - ENGENHARIA GENÉTICA E MEIO AMBIENTE '
- ASPECTOS JURÍDICOS
Capítulo Único
Título XV- COMÉRCIO INTERNACIONAL, MERCOSUL E DIREITO .',

AMBIENTAL INTERNACIONAL ' *u'! '


Capítulo I - Comércio Internacional e Meio Ambiente Capitulou- mercosul e

Direito Ambiental Internacional

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TITULO I - PRINCÍPIOS GERAIS DO DIREITO AMBIENTAL
Capítulo Único - PRINCÍPIOS GERAIS DO DIREITO AMBIENTAL......4
7
1. Princípio do direito à sadia qualidade de
vida.......................................47
2. Princípio do acesso eqüitativo aos recursos naturais
2.1 O acesso aos recursos
naturais.......................................................49
2.2 A eqüidade no acesso aos recursos
naturais...................................50
2.3 A eqüidade no acesso aos recursos naturais e as futuras gerações ....
51
2.4 O acesso aos recursos naturais, as convenções internacionais e os
Direitos nacionais...........................................................................51
3. Princípios usuário-pagador e poluidor-
pagador.....................................53
4. Princípio da precaução
4.1 A prevenção e a introdução do princípio da precaução no
Direito Ambiental...........................................................................55
4.2 Princípio da precaução na Declaração do Rio de Janeiro/92..........57
4.3 O Brasil e o princípio da precaução nas convenções
internacionais.................................................................................59
4.4 O princípio da precaução na jurisprudência
4.4.1 O princípio da precaução e as radiações nucleares..............60
4.4.2 O princípio da precaução e a captura e caça ou a extinção
de habitais de animais em perigo de extinção.....................61
4.4.3 O princípio da precaução e a Engenharia Genética.............62
4.5 Intervenção do Poder Público aplicando o princípio da precaução ...
63
4.6 Características do princípio da precaução
4.6.1 Incerteza do dano ambiental................................................64
4.6.2 Tipologia do risco ou da ameaça.........................................65
4.6.3 Da obrigatoriedade do controle do risco para a vida, a qualidade de
vida e o meio ambiente...................................65
4.6.4 O custo das medidas de prevenção......................................66
4.6.5 Implementação imediata das medidas de prevenção: o não-
adiamento .....................................................................67

8 DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO


4.6.6 O princípio da precaução e os princípios constitucionais
da Administração Pública brasileira.....................................68
4.6.7 A inversão do ônus da prova................................................69
4.7 A Lei 9.605/98 e a incriminação da ausência de precaução...........70
4.8 O Estudo de Impacto Ambiental e a aplicação do princípio da
precaução: diagnóstico do risco ambiental....................................70
5. Princípio da
prevenção..........................................................................73
6. Princípio da reparação
..........................................................................75
7. Princípio da
informação.........................................................................76
8. Princípio da participação
8.1
Introdução......................................................................................80
8.2 Organizações não-governamentais
(ongs)......................................81
8.3 Participação na formação das decisões administrativas.................84
8.4 Participação nos recursos administrativos e nos julgamentos
administrativos...............................................................................85
8.5 Participação no século XXI e instituição do plebiscito ambiental.....85
8.6 Participação nas ações judiciais ambientais...................................86
9. Princípio da obrigatoriedade da intervenção do Poder
Público.............88
9.1 As Constituições Nacionais e a intervenção dos Estados...............88
9.2 Função gestora dos Estados: meio ambiente como bem de uso
comum do povo..............................................................................90
9.3 Novas idéias de gestão ambiental: eficiência e prestação de contas...
91
9.4 Governança ambiental....................................................................92
TITULO II - CONSTITUIÇÃO FEDERAL E MEIO AMBIENTE
Capítulo I - COMPETÊNCIA AMBIENTAL DA UNIÃO E DOS ESTADO
S
1. Direito
estrangeiro.................................................................................94
1.1
Espanha..........................................................................................94
1.2
Bélgica...........................................................................................95
2. Direito brasileiro e Comparado
2.1
Introdução......................................................................................96
2.2 Uma nova concepção de federalismo.............................................96
2.3 A norma geral como limite da legislação federal ambiental..........97
2.4 Competência suplementar dos Estados em matéria ambiental.......98
2.5 A competência ambiental comum na Constituição Federal de .VA .,

1988 . . .. .".,<•.,:> ,. -,.r.

'•'"'' SUMÁRIO ' O: ' 9


2.5.1 A implementação da legislação ambiental...........................99
2.5.2 Inconstitucionalidade de alguns artigos da Resolução 237/97-
conama..................................................................100
2.6 Estabelecimento de normas de cooperação institucional.............102
2.7 mercosul e cooperação ambiental................................................105
Capítulo II - CONSTITUIÇÃO FEDERAL E MEIO AMBIENTE
1.
Introdução............................................................................................10
7
2. Afirmação de um direito ao meio ambiente
2.1 Direito subjetivo e direito de titularidade coletiva.......................108
2.2 O Supremo Tribunal Federal e o conceito do direito ao meio
ambiente.......................................................................................110
2.3 Direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado................ 111
2.4 Direito ao meio ambiente como bem de uso comum do povo.....111
2.5 Direito ao meio ambiente como bem essencial à sadia
qualidade de vida.........................................................................112
3. O Poder Público, a coletividade e a responsabilidade ambiental entre
gerações
3.1 O Poder Público, a coletividade e o meio ambiente..................... 113
3.2 As presentes e futuras gerações -A responsabilidade
ambiental entre gerações..............................................................115
4. Direito à ação judicial: ação popular ambiental e ação civil pública
ambiental
.............................................................................................116
4.1 A ação popular ambiental na Constituição.................................. 116
4.2 A ação civil pública ambiental na Constituição e o Ministério
Público.........................................................................................119
5. As espécies, os ecossistemas e o patrimônio genético
5.1 Do dever do Poder Público de preservar e restaurar os processos
ecológicos essenciais e prover o manejo ecológico das espécies
e dos ecossistemas.......................................................................120
5.2 Do dever do Poder Público de preservar a diversidade e a integridade
do patrimônio genético do País e fiscalizar as entidades dedicadas à
pesquisa e manipulação de material
genético.......................................................................................121
6. O risco
ambiental.................................................................................122
7. Interdição das práticas que submetam os animais a crueldade e
interpretação da expressão "na forma da lei".......................................
123
8. A valorização da prevenção através do Estudo Prévio de Impacto
Ambiental-
EPiA.....................................................................................125

10 DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO


8.1 Caráter prévio do
eia..................................................................125
8.2 O Estudo deve ser exigido "sem qualquer exceção"...................126
8.3 O epia e o direito à informação...................................................126
9. As áreas protegidas
9.1 A alteração e a supressão dos espaços protegidos somente através
de lei...............................................................................127
9.2 Proibição de qualquer utilização que comprometa a integridade dos
atributos que justificam a proteção dos
espaços territoriais......................................................................129
9.3 Áreas protegidas e patrimônio nacional.....................................129
10. O controle da energia
nuclear..............................................................130
11. A obrigação de reparar o dano
ambiental............................................131
12. O direito à educação
ambiental............................................................131
13. O desenvolvimento e o meio ambiente
13.1 Os princípios da atividade econômica brasileira........................132
13.2 Desenvolvimento ambiental e desenvolvimento sustentado.......133
13.3 A função social da propriedade e o meio ambiente.................... 134
TÍTULO III - SISTEMA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE
Capítulo I - INTRODUÇÃO
1. Nomenclatura da disciplina
jurídica....................................................136
2. Conceito de Direito Ambiental............................................................
137
3. Conceito de meio ambiente na legislação
3.1 Legislação
federal.......................................................................140
3.2 Legislação dos Estados...............................................................140
?.
Capítulo II - SISTEMA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE
1. A colegialidade nos órgãos
ambientais................................................142
2. Competência dos organismos colegiados ambientais brasileiros
2.1 Conselho de Governo
2.1.1 Competência e composição do Conselho de Governo ... 143
2.1.2 Câmara de Políticas dos Recursos Naturais................... 143
2.2 Os Conselhos ambientais no Ministério do Meio Ambiente......144
2.2.1 Conselho Nacional do Meio Ambiente-coNAMA............. 145
2.2.2 Comitê do Fundo Nacional do Meio Ambiente.............. 147
2.2.3 Conselho Nacional da Amazônia Legal......................... 148

,:
, SUMARIO 11
2.2.4 Conselho de Gestão do Patrimônio Genético.................149
2.3 Conselhos ambientais nos Estados
2.3.1 Constituições dos Estados..............................................149
2.3.2 Legislação dos Estados...................................................151
3. Composição dos organismos colegiados ambientais brasileiros
3.1 Conselho Nacional do Meio Ambiente-coNAMA.........................152
3.2 Organismos estaduais
3.2.1 Constituições dos Estados..............................................153
3.2.2 Legislação dos Estados...................................................154
4. O meio ambiente na Administração Federal
4.1 Ministério do Meio Ambiente
4.1.1 Competência do Ministério............................................155
4.1.2 Órgãos do Ministério do Meio Ambiente....................... 155
4.2 A transversalidade do tema "meio ambiente" nos Ministérios ... 156
4.3 O quadro funcional da Administração ambiental....................... 157
4.4 iBAMA-Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos
Naturais Renováveis
4.4.1 Finalidade e estrutura do ibama......................................160
4.4.2 O ibama e a instituição de licenças: a atividade petrolífera 160
TITULO IV - INSTRUMENTOS DA POLÍTICA NACIONAL DO MEIO
AMBIENTE
Capítulo I - NOVOS PROCEDIMENTOS ADMINISTRATIVOS
1.
2.
3.
4.
1.
2. 3. 4.
Ação administrativa no tempo.............................................................163
Direito à publicidade ambiental
2.1 Objetivos....................................................................................
164
2.2 Experiência
estrangeira..............................................................166
2.3 Experiência brasileira.................................................................
167
Direito à informação ambiental...........................................................170
Fase conciliatória.................................................................................
172
Capítulo II - ZONEAMENTO AMBIENTAL
Zoneamento e desenvolvimento planejado.......................................... 175
Zoneamento ambiental e segurança nacional.......................................
176
Zoneamento ambiental na experiência estrangeira.............................. 177
Zoneamento, urbanismo e poluição..................................................... 178

12 DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO


5. Elaboração do zoneamento: participação do público
5.1 Experiência
estrangeira................................................................179
5.2 Experiência brasileira...................................................................182
6. Elaboração do zoneamento
municipal.................................................183
7. Zoneamento ambiental, direito adquirido, revogação e
anulação........183
8. Zoneamento ambiental e direito de
propriedade..................................187
,.. Capítulo III - ZONEAMENTO INDUSTRIAL .-;.,. NAS ÁREAS CRÍT
ICAS
DE POLUIÇÃO ;
1.
Introdução............................................................................................19
0
2. Proposta da Sociedade Brasileira de Direito do Meio Ambiente: Estudo

de Impacto...............................................................................191
3. Campo de incidência das disposições
legais........................................192
4. Esquema de zoneamento urbano e sua criação por lei.........................
192
5. O Município e as regiões
metropolitanas.............................................193
6. Os Estados e o zoneamento
industrial.................................................194
7. A União e a implantação de zonas industriais.....................................
195
8. Critérios para estabelecer os padrões
ambientais.................................196
9. As zonas instituídas pela lei
9.1 A implantação da zona e a vigência da lei.................................
197
9.2 Características das zonas industriais
9.2.1 Zona de uso estritamente industrial................................198
9.2.2 Zona de uso predominantemente industrial.................... 199
9.2.3 Zona de uso diversificado...............................................200
9.2.4 Zona de reserva ambiental..............................................200
10. Relocalização de indústrias
poluidoras................................................200
Capítulo IV - ESTUDO PRÉVIO DE IMPACTO AMBIENTAL
1. Previsão na Constituição
Federal.........................................................202
2. Previsão nas Constituições
Estaduais..................................................202
3. Previsão em convenções e declarações internacionais
3.1 Convenção deEspoo....................................................................203
3.2 Declaração do Rio de Janeiro/92..................................................204
4. Planejamento público - Redação dos atos administrativos federais
e Estudo de Impacto Ambiental...........................................................205
5. Financiamento de obras ou atividades e
epia.......................................206
6. Função e natureza jurídica do
epia.......................................................207
7. Competência do conama para estabelecer normas gerais sobre o
Estudo de Impacto Ambiental..............................................................208

;-';!:-: SUMÁRIO '- •" 13


8. Competência dos Estados e Municípios e Estudo de Impacto
Ambiental............................................................................................209
9. Abrangência do Estudo de Impacto Ambiental
9.1 Relação de atividades no Direito brasileiro e no Direito
Comparado..............................................................................209
9.2 Obrigatoriedade da exigência do Estudo de Impacto Ambiental
nos casos especificados na legislação brasileira......................212
10. Conteúdo do Estudo de Impacto Ambiental
10.1 Estudo de Impacto Ambiental-EPiA e Relatório de Impacto
Ambiental-RiMA........................................................................214
10.2 Área de influência do projeto...................................................214
10.3 Planos e programas governamentais - Zoneamento ambiental...
216
10.4
Alternativas..............................................................................216
10.5 Descrição inicial do local.........................................................218
10.6 Identificação e avaliação dos impactos ambientais do projeto ....
219
10.7 Medidas para corrigir os impactos ambientais desfavoráveis... 220
10.8 Impactos desfavoráveis e previsão no orçamento.....................221
10.9 Medidas compensatórias..........................................................222
10.10 Medidas preventivas de riscos maiores e catástrofes................225
10.11 Distribuição dos ônus e benefícios sociais do projeto..............226
10.12 Análise do desenvolvimento sustentado...................................227
10.13 Análise jurídica do projeto.......................................................227
11.0 proponente do projeto ou
empreendedor.........................................228
12. Os consultores do estudo e a responsabilidade civil e penal do
empreendedor......................................................................................22
9
13. Participação do
público........................................................................231
13.1 Pedido do proponente do projeto e comunicação pela
imprensa...................................................................................234
13.2 Acesso ao epia/rima e sigilo
13.2.1 Sigilo..........................................................................234
13.2.2 Acesso ao epia/rima....................................................235
13.2.3 Acesso ao epia/rima integral.......................................236
13.3 Fase de comentários
13.3.1 Conceito - Quem pode comentar - Reabertura da
fase de comentários....................................................237
: 13.3.2 Comunicação da abertura da fase de comentários......237
' 13.3.3 Duração da fase de comentários.................................238
13.4 Audiência Pública
13.4.1 Introdução..................................................................240
: 13.4.2 Finalidade da Audiência Pública................................240
13.4.3 Convocação da Audiência Pública.............................241

14 DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO


13.4.4 Edital de recebimento do epia/rima............................242
13.4.5 Designação da Audiência Pública - Data e local.......242
13.4.6 Direção e procedimento da audiência........................243
13.4.7 Ata da audiência e juntada de documentação.............244
13.4.8 A decisão do órgão licenciador e a Audiência
Pública........................................................................245
13.4.9 Legislação comparada................................................245
14. O órgão público ambiental e o epia
14.1 Relação do órgão público com o proponente do projeto.........247
14.2 Relação do órgão público ambiental com os técnicos
habilitados...............................................................................247
14.3 Relação do órgão público ambiental com o público................248
14.4 Licença Prévia e epia...............................................................248
14.5 O órgão público ambiental e os outros órgãos públicos no
procedimento do epia...............................................................249
14.6 A decisão do órgão público ambiental.....................................249
14.7 Responsabilidade criminal dos servidores públicos e epia.......250
14.8 Indispensabilidade do epia e procedimentos preliminares.......251
14.9 Dos prazos para os órgãos públicos ambientais.......................253
15. Monitoramento e programa de
acompanhamento................................254
16. As licitações e o
epia............................................................................255
.Í.Cl Capítulo V - LICENCIAMENTO AMBIENTAL 1(| o , ,
1. Utilização dos termos "licença" e
"autorização".................................257
2. Licenciamento ambiental e competência
constitucional......................258
3. A instituição do licenciamento
ambiental............................................259
4. O licenciamento ambiental e o ibama
4.1 Quadro do licenciamento obrigatório pelo ibama.........................260
4.2 Licenciamento ambiental supletivo pelo ibama............................261
4.3 Licenciamento ambiental pelo ibama e interesse nacional e
regional........................................................................................261
5. Licenciamento ambiental estadual e legislação
federal.......................262
6. Licenciamento ambiental e zoneamento
ambiental.............................263
7. Licenciamento ambiental e padrões de
qualidade................................263
8. Licenciamento ambiental e normas de
emissão...................................263
9. Licenciamento ambiental: prazo de validade, decadência e revogação
... 264
10. Licenciamento ambiental e financiamento por instituições
oficiais........266
11. Tipos de licenciamento
ambiental........................................................266
12. Licenciamento ambiental e controle da poluição. Tecnologia
apropriada............................................................................................26
8

SUMARIO
15
13. Licenciamento ambiental e unidade do
licenciamento........................268
14. Licenciamento ambiental e crime - Descumprimento das normas
legais e
regulamentares........................................................................269
15. Dos funcionários públicos e dos crimes contra a Administração
ambiental.............................................................................................27
1
16. Do crime de deixar de cumprir obrigação de relevante interesse
ambiental.............................................................................................27
3
17. Do crime de impedir ou dificultar a ação fiscalizadora do Poder
Público.................................................................................................27
4
18. O licenciamento ambiental e o Cadastro Técnico Federal de Atividades

Potencialmente Poluidoras ou Utilizadoras de Recursos Ambientais .. 274


19. O licenciamento ambiental de petróleo, gás natural e amianto
19.1 Exploração e produção de petróleo e de gás natural -A Agência
Nacional de Petróleo-ANP............................................275
19.2 Extração, industrialização, comércio e transporte de
asbesto/amianto.........................................................................277
Capítulo VI -AUDITORIA AMBIENTAL ;,, ,.,.".
!< :'.>
1.
Nomenclatura.......................................................................................28
0
2. Conceito de auditoria ambiental
.........................................................280
3. A auditoria ambiental e o desenvolvimento
sustentável......................282
4. Abrangência da
auditoria.....................................................................283
5. Conteúdo da auditoria ambiental
5.1 Direito brasileiro..........................................................................283
5.2 Direito Comparado.......................................................................285
6. Estudo de Impacto Ambiental-EiA e auditoria
ambiental.....................286
7. Licenciamento e auditoria
ambiental...................................................287
8. Monitoramento e auditoria
ambiental..................................................287
9. Inspeção e auditoria
ambiental............................................................288
10. O órgão público ambiental e a
auditoria..............................................288
11. Auditor ambiental
11.1 Conceito de
auditor...................................................................289
11.2 Capacitação do
auditor..............................................................289
11.3 A independência dos auditores
11.3.1 A independência dos auditores na auditoria ambiental
pública..........................................................................289
11.3.2 Das auditorias ambientais independentes e a Lei 9.966,
de 28.4.2000.................................................................290
' 11.3.3 A independência dos auditores na auditoria ambiental
"p. ...... privada..........................................................................290

16 DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO


11.4 Responsabilidade dos auditores.................................................291
12. Periodicidade da auditoria
ambiental...................................................292
13. Documentação da auditoria
ambiental.................................................292
14. Publicidade e/ou confidencialidade da auditoria
ambiental.................293
15. A auditoria ambiental e as organizações não-
governamentais.............294
16. Ação civil pública e auditoria
ambiental..............................................294
Capítulo Vn - DAS INFRAÇÕES ADMINISTRATIVAS AMBIENTAIS
1.
Introdução............................................................................................29
6
2. Multa
2.1
Introdução....................................................................................298
2.2 O dolo e a negligência na multa simples......................................299
2.3 As multas e a reparação do
dano..................................................300
3. Perda ou restrição de incentivos e benefícios fiscais concedidos pelo
Poder Público e/ou perda ou suspensão de participação em linhas de
financiamento em estabelecimentos oficiais de crédito.......................301
4. Suspensão das
atividades.....................................................................301
4.1 Suspensão de atividades licenciadas............................................301
4.2 Suspensão de atividades não
autorizadas.....................................302
5. Redução das
atividades........................................................................302
6. Sanções administrativas ambientais em nível
federal..........................303
6.1
Apreensão..................................................................................303
6.2 Apresamento de embarcação.....................................................305
6.3 Cassação de matrícula...............................................................305
6.4 Caducidade de autorização de pesquisa.....................................305
6.5 Caducidade da concessão de
lavra.............................................306
6.6 Cancelamento do registro..........................................................306
6.7 Demolição de obra.....................................................................306
6.8 Embargo....................................................................................307
6.9 Interdição..................................................................................307
6.10
Multa.........................................................................................308
7. Poder de polícia ambiental
7.1
Conceito.......................................................................................308
7.2 Quem pode exercer o poder de polícia ambiental........................309
7.3 Contra quem pode ser exercido o poder de polícia ambiental......310
Capítulo VIII - FINANCIAMENTO - MEIO AMBIENTE E DESENVOL
VIMENTO
SUSTENTÁVEL
1. Financiamento e meio ambiente
.........................................................312

;•.• SUMÁRIO .-, ,..-

17
2. Conselho Monetário Nacional.......................................................*,....
312
3. Banco Central do
Brasil.......................................................................313
4. As instituições financeiras públicas federais e o licenciamento
ambiental.............................................................................................31
4
5. As instituições financeiras públicas federais e as normas do
conama.....316
6. Co-responsabilidades das instituições financeiras pelos danos
ambientais............................................................................................31
7
7. As instituições financiadoras e a prevenção do dano
ambiental..........318
8. A ação civil pública e o controle judicial dos
financiamentos.............319
TÍTULO V - RESPONSABILIDADE CIVIL,
REPARAÇÃO DO DANO ECOLÓGICO E MEIOS PROCESSUAIS
PARA A DEFESA AMBIENTAL
Capítulo I - RESPONSABILIDADE CIVIL E REPARAÇÃO DO DANO
ECOLÓGICO
1. Histórico da utilização do termo
"responsável"...................................321
2. Conceito de dano ecológico
2.1 Direito Comparado
2.1.1 Conceito de dano ecológico na Convenção de Lugano (Conselho da
Europa)........................................................323
2.1.2 Alemanha...........................................................................323
2.1.3 Itália...................................................................................324
2.1.4 Grécia.................................................................................325
2.2 Direito brasileiro..........................................................................325
3. Responsabilidade objetiva
3.1 Direito brasileiro..........................................................................325
3.2 Direito Comparado.......................................................................327
4. Responsabilidade de
prevenir..............................................................330
5. Dano residual, licença e co-responsabilidade do órgão público
ambiental.............................................................................................33
1
6. Relação de
causalidade........................................................................333
7. Obrigação de restauração, reparação e recuperação do meio
ambiente... 338
8. Prevenir e restaurar: obrigações não
antagônicas................................341
9. Responsabilidade civil e licenciamento
ambiental..............................342
10. Responsabilidade civil e caso fortuito e força
maior...........................343
11 • Reparação do dano ecológico e
seguro................................................345
12. Fundo para a reparação do dano
ecológico..........................................347
18 DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO
Capítulo II - MEIOS PROCESSUAIS PARA A DEFESA AMBIENTAL ....
348
1. Ação
popular.......................................................................................349
2. A participação do Ministério Público: inquérito civil, as
recomendações do Ministério Público e o compromisso de ajustamento de
conduta
2.1 O inquérito
civil...........................................................................350
2.2 As recomendações do Ministério Público....................................352
2.3 O compromisso de ajustamento da conduta.................................353
3. Ação civil
pública................................................................................355
3.1 Conceito e
objetivos.....................................................................356
3.2 Autores da ação civil pública.......................................................357
3.3 O Ministério Público na ação civil pública..................................357
3.4 Condenação em dinheiro e o Fundo de Defesa dos Direitos
Difusos.........................................................................................358
TÍTULO VI - MUNICÍPIO - URBANISMO E MEIO AMBIENTE
Capítulo I - MUNICÍPIO E MEIO AMBIENTE -ASPECTOS JURÍDICOS
1. A União e o
Município........................................................................360
2. Repartição das
competências...............................................................363
3. Interesse local do Município e sistema de
competências.....................363
4. O Poder Judiciário e a repartição de
competências..............................365
5. Plebiscito, referendo e iniciativa popular e atuação dos munícipes no
meio
ambiente......................................................................................366
6. O Município e a aplicação das legislações federal e estadual
ambiental ... 367
7. A ordem
urbanística.............................................................................367
8. Procedimentos administrativos e intervenção do Município 8.1. Plano
diretor e Estatuto da Cidade (Lei 10.257/2001)
8.1.1 Conceito do plano diretor e sua influência.........................368
8.1.2 Plano diretor municipal, e não plano diretor urbanístico ... 369
8.1.3 Conteúdo mínimo do plano diretor....................................369
8.1.4 Diretrizes ambientais, plano diretor e plano da bacia
hidrográfica........................................................................370
8.1.5 Obrigatoriedade do plano diretor.......................................371
: 8.2 Declaração de Impacto Ambiental e Estudo Prévio de Impacto
Ambiental - Procedimentos de prevenção do dano ambiental
8.2.1 Declaração de Impacto Ambiental.....................................372

BíBLIQ-iTC
SUMÁRIO 19
8.2.2 Estudo Prévio de Impacto Ambiental................................373
8.3 Autorização ambiental municipal: publicidade e auditoria
8.3.1 Autorização e licença.........................................................374
8.3.2 Publicidade e auditoria......................................................374
8.3.3 Competência estadual ambiental e invasão da competência
municipal......................................................375
8.3.4 Invasão da competência estadual ambiental pelo Município.. 377
8.4 Sanção municipal ambiental........................................................378
9. Município e aspectos setoriais do meio ambiente
9.1
Águas...........................................................................................378
9.2
Agrotóxicos.................................................................................380
9.3 Áreas verdes e
praças..................................................................381
9.4 Atmosfera....................................................................................382
9.5 Cultura - Proteção de bens e valores culturais através do
tombamento.................................................................................382
9.6 Fauna e zoológicos municipais....................................................382
9.7
Flora............................................................................................384
9.8 Atividades
nucleares....................................................................385
9.9
Rejeitos........................................................................................386
9.10
Ruído...........................................................................................387
9.11
Tráfego........................................................................................388
10. Município e defesa do meio ambiente em juízo
..................................389
Capítulo H - PARCELAMENTO DO SOLO URBANO
1. Exigências urbanísticas obrigatórias para toda a
Nação......................390
2. A autonomia municipal e as normas urbanísticas federais
..................391
3. Conceito de loteamento e de
desmembramento...................................393
4. Exigências fundamentais para a admissão do
parcelamento................394
5. A intervenção dos organismos estaduais encarregados da
preservação do meio ambiente e a aprovação dos loteamentos............396
6. Novos requisitos urbanísticos para o loteamento: a melhoria da
qualidade de
vida.................................................................................398
7. Fixação das diretrizes pelas Prefeituras Municipais ou pelo Distrito
Federal.................................................................................................40
3
8. Execução de obras pelo loteador - Intervenção do Ministério
Público e ação da Prefeitura Municipal...............................................404
9. Publicidade do
procedimento..............................................................405
10. Impugnação e ação judicial contra a aprovação e o registro do
loteamento
...........................................................................................406

20 DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO


' T Capítulo III - PROTEÇÃO DAS PRAÇAS E DOS ESPAÇOS LIVRES
1. Conceito e função das
praças...............................................................408
2. Defesa da saúde - Uma das funções da praça e dos espaços
livres.....409
3. A praça - Bem de uso comum do
povo...............................................409
4. As praças e a legislação de parcelamento do solo
urbano...................411
5. A praça e sua
destinação......................................................................412
6. Prevalência do interesse "uso comum do povo" sobre outros
interesses ..415
7. Ministério Público, associações ambientais e cidadãos na defesa
judicial das
praças................................................................................417
8. O Poder Judiciário e a defesa das praças e dos espaços
livres.............418
TITULO VII - RECURSOS HÍDRICOS - LEI 9.433/97
Capítulo Único - RECURSOS HÍDRICOS
1. Fundamentos da Política Nacional de Recursos
Hídricos...................420
1.1 Água como bem de domínio público...........................................421
1.1.1 A água é "bem de uso comum do povo"............................421
1.1.2 A água não é bem dominical do Poder Público.................423
1.1.3 A abrangência da dominialidade pública das águas, Código Civil e
Código das Águas. A questão da indenização........423
1.1.4 Águas pluviais, dominialidade pública e Código das Águas... 426
1.2 A água como um bem de valor econômico..................................427
! 1.3 Uso prioritário e uso múltiplo das águas
- 1.3.1 Uso
prioritário....................................................................428
1.3.2 Uso múltiplo das águas......................................................429
1.4 A bacia hidrográfica - A implementação da Política de Recursos
Hídricos e a atuação do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos
Hídricos..........................................429
1.5 Gestão descentralizada e participativa dos recursos hídricos.......432
2. Dos objetivos da Política Nacional de Recursos Hídricos
2.1 As águas e o desenvolvimento
sustentável...................................433
2.2 Prevenção das
enchentes..............................................................434
3. Das diretrizes gerais de
ação................................................................435
4. Dos Planos de Recursos Hídricos
4.1 Conceito, prazo de vigência e órgãos competentes......................436
4.2 Abrangência: Plano de bacia hidrográfica, dos Estados e do País ...
437 ' 4.3
Conteúdo......................................................................................438

SUMARIO
21
4.4 Plano de Recursos Hídricos e outorga de direitos de uso de recursos
hídricos........................................................................440
4.5 Plano de Recursos Hídricos e cobrança do uso de recursos
hídricos......................................................................................440
4.6 Plano de Recursos Hídricos e plano de aplicação dos recursos
arrecadados com a cobrança pelo uso de recursos hídricos.......441
4.7 Plano de Recursos Hídricos e licenciamento ambiental............442
4.8 Plano de Recursos Hídricos, publicidade e Audiência Pública.....442
4.9 Plano de Recursos Hídricos e o Plano Nacional de Irrigação.... 443
4.10 Plano de Recursos Hídricos, planejamento e zoneamento
ambiental...................................................................................443
5. Enquadramento dos corpos de água e competência para classificação
das
águas..............................................................................................443
6. Outorga de direitos de uso de recursos hídricos
6.1
Conceito....................................................................................445
6.2 Abrangência da outorga de uso das
águas.................................448
6.3 Outorga e reserva hídrica
6.3.1 Reserva hídrica para salvaguarda ambiental...................449
6.3.2 Outorga preventiva para declaração de disponibilidade
de água...........................................................................449
6.3.3 Declaração de reserva de disponibilidade hídrica para
uso do potencial de energia hidráulica...........................450
6.4 Outorga dos direitos de uso da água e Estudo Prévio de Impacto
Ambiental....................................................................451
6.5 Outorga dos direitos de uso de recursos hídricos e licenciamento
ambiental............................................................452
6.6 Vinculação, discricionariedade e ônus da prova do
requerente.....453
6.7 Publicidade do procedimento de outorga e direito à informação ...
453
6.8 Outorga dos direitos de uso de recursos hídricos e dever de
fiscalizar....................................................................................454
6.9 Condições constantes da outorga dos direitos de uso das
águas e cobrança do uso............................................................455
6.10 Suspensão da outorga dos direitos de uso de recursos hídricos ....
455
6.11 Outorga do direito de uso das águas e aproveitamento dos
potenciais hidrelétricos..............................................................456
6.12 Não exigibilidade da outorga dos direitos de uso das águas......458
6.13 Infrações relativas à
outorga......................................................459
6.14 Sistema integrado de
outorgas...................................................459
6.15 Delegação da
outorga................................................................460
7. Cobrança do uso de recursos hídricos
7.1
Finalidade..................................................................................461

22
DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO
8. 9.
7.2 Cobrança pelo uso de recursos hídricos e outorga de direitos
de uso de recursos hídricos........................................................462
7.3 Cobrança pelo uso de recursos hídricos pelas concessionárias
de energia elétrica......................................................................463
7.4 Fixação dos valores a serem cobrados.......................................464
7.5 Ás receitas da cobrança nos rios de domínio da União e a
Conta Única do Tesouro Nacional.............................................465
7.6 Aplicação dos valores arrecadados com a cobrança pelo uso de
recursos hídricos
7.6.1 Aplicação prioritária na bacia hidrográfica....................466
•' 7.6.2 Critérios de utilização dos valores arrecadados com a
<"(:,!."/: cobrança pelo uso de recursos hídricos
......... 7.6.2.1 Financiamento de estudos, programas, projetos
e obras incluídos nos Planos de Recursos
, '. Hídricos............................................................466
...... 7.6.2.2 Objeto do financiamento...................................467
7.6.2.3 Os órgãos do Sistema Nacional de
-..... ,.,.<.! Gerenciamento de Recursos Hídricos e o limite
! :i{, j{< das despesas de implantação e de custeio
'..:...' administrativo...................................................467
7.7 Cobrança pelo uso de recursos hídricos e existência de Plano
de Recursos Hídricos.................................................................468
7.8 Natureza jurídica dos valores arrecadados pelo uso dos recursos
hídricos........................................................................468
Sistema de Informações sobre Recursos Hídricos...............................469
Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos
9.1
Introdução..................................................................................471
9.2 Conselho Nacional de Recursos Hídricos
9.2.1 Composição do Conselho Nacional de Recursos
Hídricos..........................................................................473
9.2.2 Competência do Conselho Nacional de Recursos
Hídricos..........................................................................474
9.3 A Agência Nacional de Aguas-ANA
9.3.1 Conceito.........................................................................478
9.3.2 Competência da ana.......................................................479
9.4 Conselhos Estaduais de Recursos Hídricos...............................481
9.5 Comitês de Bacia Hidrográfica..................................................482
9.5.1 Diferentes tipos de Comitês...........................................483
9.5.2 Área de atuação dos Comitês de Bacia Hidrográfica.....484
9.5.3 Instituição dos Comitês de Bacia Hidrográfica em rios
de domínio da União......................................................485
9.5.4 Composição dos Comitês de Bacia Hidrográfica

SUMARIO
23
9.5.4.1 Introdução.............................................................485
9.5.4.2 Os usuários nos Comitês de Bacias Hidrográficas... 487 C
9.5.4.3 Das entidades civis nos Comitês de Bacias
T Hidrográficas.........................................................488
D 9.5.5 Competência dos Comitês de Bacias Hidrográficas em
rios de domínio da União...................................................489
i., 9.5.6 Autonomia dos Comitês de Bacia Hidrográfica e
intervenção do Conselho Nacional de Recursos Hídricos .. 492
9.6 As Agências de Águas
9.6.1 Introdução..........................................................................493
9.6.2 Agências de Águas, Sistema Nacional de Gerenciamento
de Recursos Hídricos e autonomia dos Estados.................493
9.6.3 Agências de Águas e o planejamento................................493
9.6.4 Agências de Águas e a informação....................................494
9.6.5 Agências de Águas e atividade financeira.........................494
9.6.6 Controle da atividade financeira das Agências de Águas.... 495
9.6.7 Consórcios intermunicipais de bacias hidrográficas e Agências de
Águas............................................................495
9.7 Organizações civis de recursos hídricos.......................................496
TÍTULO VIII-ASPECTOS JURÍDICOS DA POLUIÇÃO
Capítulo I - CONCEITO DE POLUIÇÃO -' "' '
1. Legislação
federal................................................................................498
2. Legislação dos
Estados........................................................................499
Capítulo II - POLUIÇÃO ATMOSFÉRICA - ASPECTOS PENAIS
1. Legislação
estrangeira..........................................................................501
2. Legislação brasileira: comentários ao art. 38 da Lei das
Contravenções Penais
2.1 Provocar emissão.........................................................................503
2.2 Emissão
abusiva...........................................................................503
2.3 "Fumaça, vapor ou gás"...............................................................504
Capítulo III - POLUIÇÃO ATMOSFÉRICA - ASPECTOS ADMINISTRAT
IVOS E
CIVIS i
1.
Experiência
estrangeira........................................................................507

24 DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO


1.1 Estados Unidos............................................................................507
1.2
Alemanha.....................................................................................509
1.3
Japão............................................................................................510
1.4
França...........................................................................................511
2. Legislação brasileira e fixação de
padrões............................................512
3. Lei 8.723, de 24.10.1993, dispondo sobre a redução de emissão de
poluentes por veículos automotores
, 1(( 3.1 Destinatários da
lei.......................................................................515
3.2 Abrangência.................................................................................515
,.fí 3.3 Cronograma de implementação para os fabricantes de veículos...
515 3.4 Licença para uso da configuração de veículos ou
motor..............516
, ,-. 3.5 A obrigação dos órgãos responsáveis pelos combustíveis e o
;. cronograma de implementação
3.5.1 A obrigação dos órgãos responsáveis pelos combustíveis .... 517
3.5.2 Cronograma de implementação.........................................518
,. 3.6 Serviços de diagnóstico, regulagem de motores e sistemas de
controle de emissões....................................................................519
3.7 Monitoramento da qualidade do ar..............................................519
4. Proteção da camada de
ozônio.............................................................520
5. Poluição do ar pela queimada da palha de cana-de-
açúcar..................522
Capítulo IV - POLUIÇÃO POR RESÍDUOS SÓLIDOS
1.
Introdução............................................................................................52
5
2. Conceito de resíduo
sólido..................................................................526
3. Normas administrativas gerais sobre coleta, transporte e disposição
de resíduos
sólidos...............................................................................526
4. Formas de destino final dos resíduos
sólidos.......................................528
4.1 Depósito a céu
aberto...................................................................528
4.2 Depósito em aterro sanitário
4.2.1 Conceito.............................................................................529
4.2.2 Escolha do local.................................................................530
4.3
Incineração...................................................................................531
4.4 Transformação do resíduo sólido em composto...........................532
4.5 Reciclagem e recuperação de energia...........................................532
4.6 As baterias e as pilhas. A Resolução conama 257/99...................533
4.7 Proibição de importação de pneu usado.......................................533
5. Atuação da União, dos Estados e dos
Municípios...............................534
6. Punição dos atos poluidores por lançamento e destinação inadequada
dos resíduos sólidos
6.1 Punição administrativa.................................................................535
6.2 Punição
penal...............................................................................535

SUMARIO
25
Capítulo V - POLUIÇÃO POR REJEITOS PERIGOSOS !•
1. Conceito de rejeito
perigoso................................................................538
2. Tratamento do rejeito no lugar em que ele foi
gerado.........................540
3. O registro como forma de gestão e controle dos rejeitos perigosos
- Tutela penal e administrativa............................................................541
4. O manifesto como forma de controle dos rejeitos
perigosos...............543
5. Zoneamento e condições dos locais aptos para a eliminação dos
rejeitos
perigosos.................................................................................543
6. Sistema de autorização concernente a rejeitos perigosos -Revogação
da autorização e intervenção judicial................................544
7. Responsabilidade pelos danos ambientais e rejeitos perigosos
...........547
8. Movimento transfronteiriço de rejeitos perigosos e Direito
Internacional e Comparado..................................................................548
9. Movimento transfronteiriço de rejeitos e o Direito
brasileiro..............552
9.1 Tipos de
resíduos.......................................................................552
9.2 Proibição ou autorização de importação de resíduos
9.2.1 Importação de resíduos perigosos..................................553
9.2.2 Importação de resíduos "não-inertes" ............................554
9.3 Infrações e
resíduos...................................................................555
Capítulo VI - POLUIÇÃO POR AGROTÓXICOS ' *"C
1. Agrotóxicos - Constituição Federal e Constituições Estaduais:.....;....
556
2. Conceito de agrotóxicos, seus componentes e afins..............."....:......
557
3. Das competências administrativas
3.1 Competências dos Ministérios.......................................V...........
558
3.2 Comitê Técnico de Assessoramento para Agrotóxicos.............. 560
4. Registro de agrotóxicos
4.1
Conceito....................................................................................561
4.2 Competência para registrar o agrotóxico...................................561
4.3 Avaliação técnico-científica e registro.......................................562
4.4 Publicidade prévia do pedido de registro..................................563
4.5 Direito à informação e procedimento de registro......................564
4.6 Autorização para uso emergencial e necessidade de registro .... 565
4.7 Pedido de registro e ônus da prova do registrante.....................566
4.8 Condições para registro de agrotóxicos novos e com inovações ..
567
4.9 Registro de produto equivalente................................................569
4.10 Proibições de registro e informações e provas a serem apresentadas
pelo registrante.....................................................570
4.11 Reavaliação do registro de agrotóxicos que têm como componentes
os organoclorados................................................572

26 DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO


4.12 Reavaliação do registro. Auditoria ambiental e a legislação estadual
de agrotóxicos.............................................................572
4.13 Organismos internacionais e registro.........................................573
4.14 Registro. Embalagem e rótulo...................................................574
4.15 Prazos de tramitação do procedimento de registro e inexistência de
registro por decurso do prazo............................574
4.16 Decisão da Administração Pública no procedimento de
registro e responsabilidade do servidor público........................576
4.17 Análise do produto após o registro............................................577
4.18 Impugnação do registro
4.18.1 Legitimidade para impugnar administrativamente........577
' 4.18.2 Conteúdo da impugnação: descumprimento de
requisitos formais do procedimento..............................578
4.18.3 Argüição sobre o mérito do pedido de registro.............578
4.19 Infração administrativa pela ausência de registro......................579
4.20 Ações judiciais e registro de agrotóxico....................................579
5. Registro especial para pesquisa e experimentação
5.1
Conceito....................................................................................580
5.2 Quem pode requerer registro especial.......................................580
5.3 Responsabilidade da pesquisa e da experimentação..................580
5.4 Órgãos competentes para conceder o registro especial..............581
5.5 Os Estados e o registro especial................................................581
5.6 Destinação dos produtos agrícolas e dos restos de cultura -
Responsabilidade civil e penal...............................................581
5.7 Estudo de Impacto Ambiental e localização de área para destinação
final dos produtos agrícolas e restos de cultura.......582
v 5.8 Controle da Administração sobre a pesquisa e
experimentação com agrotóxicos..............................................583
6. Produção de agrotóxicos
6.1 Registro da empresa - Autorização...........................................583
6.2 Competência para fiscalização..................................................583
7. Importação de agrotóxicos
7.1 Registro do agrotóxico..............................................................584
7.2 Registro da empresa..................................................................585
v 7.3 Restrições à importação e Constituições
Estaduais...................585
7.4 Mercosul e livre circulação de substâncias ativas e/ou suas
formulações de produtos fítossanitários....................................585
8.
Exportação...........................................................................................58
6
9. Comercialização de agrotóxicos
9.1
Conceito....................................................................................587
9.2 Comercialização e obrigação da receita do produto..................587

SUMARIO
27
9.3 Exceção à necessidade de
receita..............................................587
9.4 Venda de agrotóxico a usuário - Necessidade de receita...........588
9.5 Registro da empresa de comercialização - Sanções..................589
9.6 Obrigação de conservar cópia da receita...................................589
9.7 Venda de agrotóxico e receituário.............................................590
10. Transporte de agrotóxicos
10.1 Agrotóxico: produto perigoso para transporte...........................590
10.2 Transporte de agrotóxico em embalagem apropriada................590
10.3 Proibições de transporte rodoviário - Responsabilidade pela
carga...........................................................................................591
10.4 Receita e transporte de
agrotóxico.............................................592
10.5 Itinerário do veículo transportador de agrotóxico......................592
10.6 Procedimentos em caso de emergência, acidente ou avaria
- Responsabilidade civil............................................................593
10.7 Responsabilidade penal e transporte de agrotóxico...................593
11. Usuário de agrotóxicos
11.1
Introdução..................................................................................594
11.2 Responsabilidade civil do usuário de agrotóxico......................594
11.3 Responsabilidade penal do usuário de agrotóxico.....................596
12. Prestador de serviço na aplicação de agrotóxico
12.1
Conceito....................................................................................596
12.2 Registro do prestador de serviço
...............................................597
12.3 Obrigação de autocontrole na prestação de serviços.................597
12.4 Responsabilidade civil do prestador de serviço.........................598
12.5 Responsabilidade penal do prestador de serviço.......................598
13. Empregador
13.1 Das obrigações específicas do empregador...............................599
13.2 Responsabilidade penal do empregador....................................599
14. Análise global da responsabilidade civil na Lei de
Agrotóxicos.........600
15. Armazenagem de
agrotóxicos..............................................................601
16. Embalagens de agrotóxicos: deveres do usuário, das empresas
produtoras e comercializadoras............................................................602
16.1 Do usuário de agrotóxicos, seus componentes e afins...............602
16.2 As empresas produtoras e comercializadoras de agrotóxicos,
seus componentes e afins...........................................................603
16.2.1 Da diferença do conceito de empresas produtoras e
comercializadoras de agrotóxicos e do conceito de
comerciante...................................................................603
16.2.2 A extensão da responsabilidade do produtor do.................
agrotóxico, seus componentes e afins...........................604
16.3 Da destinação das embalagens
..................................................605

28 DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO


17. Receituário de agrotóxicos
17.1 Conteúdo da receita - Legislação federal e estadual.................605
'- 17.2 Especificidade da receita e
diagnóstico.....................................606
•: 17.3 Conteúdo da receita e manejo integrado de
pragas....................607
íj 17.4 Conteúdo da receita: quantidade total de agrotóxico e
dosagens
de aplicação...............................................................................607
:;.; 17.5 Conteúdo da receita: intervalo de
segurança........,....................608
r 17.6 Advertência quanto às precauções de uso, primeiros socorros
e proteção ao meio ambiente.....................................................609
; i." 17.7 Receita - Armazenamento de agrotóxico e época de
aplicação.... 609
?, 17.8 Caráter público da receita
.........................................................610
17.9 Responsabilidade civil do
profissional......................................610
17.10 Responsabilidade penal do profissional....................................611
.v, Capítulo VII - POLUIÇÃO SONORA '., :,
1. Conceito de
ruído................................................................................614
2. Poluição sonora e avaliação
fisiológica...............................................615
3. Efeitos do
ruído...................................................................................615
4. Normas de emissão e de imissão do som
4.1 Direito Comparado.......................................................................616
4.2 A Resolução 1/90-conama...........................................................618
5. Planejamento ambiental e zoneamento ambiental
5.1 Direito
alemão..............................................................................619
5.2 Direito norte-americano...............................................................620
5.3 Direito
japonês.............................................................................621
5.4 Direito brasileiro..........................................................................621
6. Estudo de Impacto Ambiental e
ruído..................................................622
7. Licenciamento ambiental e
ruído.........................................................623
8. Monitoramento e auditoria ambiental do
ruído...................................624
9. Responsabilidade pelo ruído
9.1 Responsabilidade pelos produtos
. 9.1.1 Direito
brasileiro................................................................625
••':'.''. 9.1.2 Direito da União
Européia.................................................628
9.1.3 Direito norte-americano.....................................................628
9.1.4 Direito grego......................................................................629
9.2 Responsabilidade pelo exercício de atividades e pela construção de
obras
9.2.1 Direito brasileiro................................................................629
9.2.2 Direito Comparado............................................................630
9.2.3 Utilização dos aeroportos - Experiência francesa.............631
10i Ação civil pública e
ruído....................................................................631
SUMÁRIO Capítulo Vffl - EXPLORAÇÃO MMERAL
29
1. Introdução
1.1 Impactos ambientais e
mineração..............................................633
1.2 Danos ambientais prováveis da mineração................................633
2. Depósito mineral e/ou jazida -Lavra e lavra garimpeira
2.1 Conceito de
jazida.....................................................................634
2.2 Conceito de lavra.......................................................................634
2.3 Conceito de lavra garimpeira ou garimpagem...........................634
3. A legislação ambiental - Impedimentos e/ou restrições da exploração
mineral
3.1 A Constituição Federal e a vedação de exploração mineral......635
3.2 Parques nacionais, estaduais e municipais.................................635
3.3 Reservas biológicas...................................................................636
3.4 Estações ecológicas...................................................................636
3.5 Áreas de Proteção Ambiental (apas)..........................................637
3.6 Áreas tombadas.........................................................................638
3.7 Áreas de Preservação Permanente.............................................638
3.8 Reservas Legais Florestais.........................................................639
3.9 Cavidades naturais
subterrâneas................................................640
4. Competência para legislar sobre jazidas e minas e competência para
legislar sobre o meio ambiente............................................................640
5. Princípio da precaução e do desenvolvimento sustentável - As
empresas mineradoras e o dnpm
5.1 O princípio da precaução...........................................................641
5.2 O princípio do desenvolvimento sustentado..............................641
6. O dnpm e sua atuação ambiental
.........................................................642
7. Exploração mineral e deveres
ambientais............................................643
7.1 Dever ambiental na pesquisa mineral........................................643
7.2 Dever ambiental do concessionário da lavra.............................644
7.3 Dever ambiental do permissionário da lavra garimpeira...........644
8. Estudo de Impacto Ambiental e exploração mineral
8.1
Introdução..................................................................................645
8.2 eia e a classe dos minerais.........................................................645
9. O dnpm e o conama - Necessidade de normas de automonitoramento,
auditoria e inspeção - Dever de informar............................................647
10. Licenciamento ambiental e autorização de pesquisa
mineral..............648
11 • Licenciamento ambiental e exploração mineral
H.l Análise do Decreto 97.507/89...................................................649
11.2 Licenciamento ambiental de lavra garimpeira...........................650
11.3 Licença ambiental para exploração mineral -A Lei 7.805/89
eas Resoluções 9/90 e 10/90-conama ......................................651

30 DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO


12. Competência comum de registro, acompanhamento e
fiscalização.....652
13. Crime e exploração
mineral.................................................................652
14. Sanções
administrativas.......................................................................653
15. Dever de recuperar o meio ambiente degradado pela exploração de
recursos
minerais.................................................................................654
;;,• Capítulo IX - CRIMES AMBIENTAIS . -> 'i
-A LEI 9.605, DE 12 DE FEVEREIRO DE 1998 ç
1.
Introdução............................................................................................65
8
2. Aplicação de penas restritivas de direitos às pessoas físicas
> 2.1
Introdução....................................................................................659
2.2 Prestação de serviços à comunidade............................................659
2.3 Interdição temporária de
direitos..................................................661
i 2.4 Suspensão parcial ou total de
atividades......................................661
.; 2.5 Prestação
pecuniária.....................................................................661
: 2.6 Recolhimento
domiciliar..............................................................662
1. Responsabilidade penal da pessoa jurídica
-' 3.1 Direito brasileiro
rrs ... 3.1.1
Introdução..........................................................................662
; 3.1.2 A Constituição Federal e a responsabilidade penal da
5* • pessoa
jurídica...................................................................663
3.1.3 Reparação e sanção............................................................665
3.1.4 A tipificação do comportamento da pessoa jurídica
-• - Interesse ou benefício da
entidade..................................665
' ' 3.1.5 Abrangência da responsabilidade penal: pessoa jurídica
de Direito Privado e de Direito Público.............................667
'' 3.1.6 Das penas aplicáveis às pessoas
jurídicas..........................668
'' 3.1.6.1 Pena de multa cominada à pessoa
jurídica...........668
3.1.6.2 Pena de restrição de direitos cominada à
•"')•* pessoa jurídica.....................................................669
3.1.6.2.1 Suspensão parcial ou total de atividades.. 669
3.1.6.2.2 Interdição temporária de
;; estabelecimento, obra ou atividade......670
3.1.6.2.3 Proibição de contratar com o Poder Público, bem como dele
obter subsídios, subvenções ou doações.......670
3.1.6.3 Pena de prestação de serviços à comunidade cominada à pessoa
jurídica..................................671
<3.1.7 As pessoas físicas autoras, co-autoras ou partícipes e a
responsabilidade penal das pessoas jurídicas.....................671

SUMARIO
31
3.2 Responsabilidade penal da pessoa jurídica no Direito Comparado
3.2.1 Congresso da Associação Internacional de Direito Penal.....672
3.2.2 Noruega.............................................................................672
3.2.3 Portugal..............................................................................672
3.2.4 França................................................................................673
3.2.5 Canadá...............................................................................675
3.2.6 Venezuela...........................................................................676
3.2.7 Conselho da Europa...........................................................676
4. Do crime de
poluição...........................................................................677
4.1 Crimes contra o meio ambiente, leis e regulamentos...................677
4.2 Crime de poluição
4.2.1 Art. 54, caput, e seu § 1B, da Lei 9.605/98: incriminação
de todas as formas de poluição..........................................679
4.2.2 Crime qualificado de poluição...........................................681
4.2.2.1 Art. 54, § 2a, I - Proteção de áreas urbanas e
rurais para ocupação humana...............................682
4.2.2.2 Art. 54, § 2°, II - Poluição atmosférica
qualificada............................................................682
4.2.2.3 Art. 54, § 2a, III - Poluição hídrica qualificada ... 682
4.2.2.4 Art. 54, § 2U, IV - Proteção do uso das praias.....683
4.2.2.5 Art. 54, § 2a, V - Lançamento de resíduos sólidos, líquidos ou
gasosos, ou detritos, óleos
ou substâncias oleosas.........................................683
4.2.3 Criminalização da ausência de medidas de precaução.......684
4.3 Criminalidade na exploração mineral
4.3.1 Pesquisa, lavra e extração de recursos minerais.................684
4.3.2 Deixar de recuperar a área pesquisada ou explorada: art.
55, parágrafo único............................................................686
4.4 Produto ou substância tóxica, perigosa ou nociva à saúde e
criminalidade (art. 56 da Lei 9.605/98)........................................687
4.4.1 Produto ou substância tóxica em relação à saúde humana
ou ao meio ambiente .........................................................687
4.4.2 Produto ou substância perigosa em relação à saúde humana ou ao
meio ambiente............................................687
4.4.3 Produto ou substância nociva à saúde humana ou ao meio
ambiente.............................................................................688
4.4.4 Abandono de agrotóxicos, de substâncias perigosas e de
substâncias nocivas à saúde...............................................688
4.4.5 Utilização de agrotóxicos, de substâncias perigosas e de
substâncias nocivas à saúde...............................................689
4.4.6 Permanência do art. 16 da Lei 7.802/89 ............................689

32 DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO


4.4.7 Substância nuclear ou radioativa........................................689
4.5 Disseminação de doenças, pragas e espécies...............................691
5. Juizado Especial Criminal e crime
ambiental......................................692
TÍTULO IX - ÁREAS DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE - FLORESTA
SE
FAUNA -ASPECTOS JURÍDICOS
Capítulo I - ÁREAS DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE
NAS CONSTITUIÇÕES ESTADUAIS-1989.................694
Capítulo II - ÁREAS DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE E O CÓDIGO

FLORESTAL
1. Introdução
1 1.1 As florestas, o interesse comum e o uso nocivo da propriedade ..
697 '.': 1.2 Área de preservação permanente-app e floresta de
preservação
'
permanente...................................................................................698
1.3 Conceito de florestas de preservação permanente........................698
2. A existência das apps e das florestas ou demais formas de vegetação
de preservação
permanente..................................................................699
3. A supressão de vegetação em
apps.......................................................700
3.1 A Constituição Federal, os espaços territoriais especialmente
protegidos e as
apps......................................................................700
3.2 Supressão de vegetação em apps e o Código Florestal.................701
3.2.1 A supressão da vegetação nas apps, utilidade pública e interesse
social...................................................................701
3.2.2 A supressão da vegetação nas apps, o epia
e o procedimento administrativo próprio...........................702
3.2.3 Supressão da app urbana....................................................703
3.3 Supressão da vegetação e publicidade.........................................704
4. Reservatório artificial e
app..................................................................705
5. Demarcação e averbação das
apps........................................................705
6. Competência constitucional - Ação da União, dos Estados e dos
Municípios...........................................................................................705
7. O direito de propriedade, função social da propriedade, a lei, a app
e O CONAMA
7.1 Direito de
propriedade.................................................................706
7.2 Função social da propriedade e lei...............................................706
7.3 A app e o
conama..........................................................................708

SUMARIO
33
g Destinação do solo - Criação de florestas de preservação
permanente e
reflorestamento..............................................................709
9. Utilização das florestas de preservação
permanente............................710
10. Florestas de preservação permanente e
indenização............................711
11 Tutela penal das florestas de preservação permanente e crimes
florestais...............................................................................................71
3
12. Infrações administrativas referentes às florestas de preservação
permanente...........................................................................................71
6
Capítulo III - RESERVA LEGAL FLORESTAL
.'•? -'
1. Conceito e
abrangência........................................................................717
2. Reserva Legal Florestal e sua relação com outros espaços territoriais
protegidos............................................................................................71
8
3. A Constituição Federal e a Reserva Legal Florestal
3.1 A Reserva Legal Florestal é espaço territorialmente protegido,
na acepção do art. 225, § Ia, III, da CF........................................719
3.2 A Reserva Legal Florestal e a legislação dos Estados..................719
4. O poder de polícia concernente à Reserva Legal
Florestal..................719
5. Área da
Reserva...................................................................................720
6. Localização da
Reserva........................................................................720
7. Características da Reserva Legal Florestal
7.1 Inalterabilidade relativa da destinação.........................................721
7.2 Regime de manejo florestal sustentável.......................................722
7.3 Gratuidade da constituição da Reserva Legal Florestal................723
7.4 Averbação da Reserva Legal Florestal no Registro de Imóveis
7.4.1 Legislação federal..............................................................723
7.4.2 Legislação estadual............................................................724
7.5 Medição e demarcação da Reserva Legal Florestal......................724
7.6 Isenção de imposto territorial rural sobre a Reserva Legal
Florestal.......................................................................................725
8. Redução ou ampliação da Reserva Legal Florestal pela Administração
Pública.........................................................................725
9. Infrações
administrativas.....................................................................726
10. Ações judiciais e a Reserva Legal
Florestal.........................................727
Capítulo IV - FAUNA . , •
1. Conceito de fauna
silvestre..................................................................728
2. Competência para legislar sobre
fauna................................................729
3. A fauna e os modos de aquisição da propriedade móvel no Direito
anterior.................................................................................................72
9

34 DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO


4. A fauna silvestre como bem
público....................................................731
5. A caça
5.1 A caça e a conservação da fauna silvestre.................................734
5.2 Modalidades de caça.................................................................736
5.2.1 Caça profissional............................................................736
5.2.2 Caça de controle.............................................................737
5.2.3 Caça amadorista.............................................................738
5.2.4 Caça de subsistência.......................................................739
5.2.5 Caça científica................................................................739
6. A intervenção do Poder Público na
caça..............................................740
7. Avaliações preliminares para abertura da caça e Estudo de
Impacto Ambiental...............................................................................741
8. Proibições específicas de
caça.............................................................742
9. A caça e a propriedade
privada............................................................743
10. A caça e a destruição do "habitat" - Reparação de
danos...................744
11. Crimes contra a
fauna..........................................................................745
12. Comércio da fauna silvestre
12.1 Comércio ilegal.........................................................................750
12.2 Comércio legal...........................................................................754
12.3 Comércio internacional.............................................................755
TITULO X - SISTEMA NACIONAL DE UNIDADES DE CONSERVAÇÃ
O DA
NATUREZA
Capítulo I - CONCEITUAÇÃO DAS UNIDADES DE CONSERVAÇÃO...
759
1. Unidades de Proteção
Integral.............................................................759
2. Unidades de Uso
Sustentável...............................................................760
Capítulo II-ASPECTOS JURÍDICOS RELATIVOS ÀS UNIDADES DE
CONSERVAÇÃO
1. Procedimento de criação, de alteração e de supressão das unidades
de conservação
1.1 Criação das unidades de
conservação........................................762
1.2 A desafetação da unidade de conservação e a modificação de
seus limites................................................................................763
2. Compensação do dano ambiental e unidades de conservação
2.1 Compensação Ambiental...........................................................764

SUMARIO
35
3.
4.
5.
6.
7.
2.2 Obrigação do empreendedor de apoiar as unidades de proteção
e o Estudo de Impacto Ambiental................................................765
2.3 Pagamento a ser efetuado pelo empreendedor.............................766
2.4 Do cálculo do pagamento a ser efetuado pelo empreendedor......768
2.5 Abrangência do dever jurídico de compensar na Lei 9.985/2000 ...
769
2.6 Possibilidade de o empreendedor ser proprietário e mantenedor
de uma unidade de conservação...................................................771
2.7 Compensação e população tradicional.........................................772
Plano de Manejo e unidades de conservação
3.1
Conceito.......................................................................................772
3.2 Conteúdo do Plano de Manejo: parte vinculada e parte
discricionária................................................................................773
3.3 Plano de Manejo e participação pública.......................................774
3.4 Plano de Manejo, o Estudo de Impacto Ambiental e o princípio
da precaução.................................................................................774
3.5 Plano de Manejo e defesa nacional
3.5.1 Plano de Manejo de unidades de conservação situadas
fora da faixa de fronteira e as ações militares e policiais ... 775
3.5.2 Plano de Manejo das unidades de conservação situadas
na faixa de fronteira...........................................................776
Direito de propriedade, zonas de amortecimento e corredores
ecológicos............................................................................................77
8
Direitos e deveres da população tradicional das unidades de conservação
5.1 Direitos da população tradicional.................................................781
5.2 Deveres da população tradicional ................................................783
A pesquisa científica nas unidades de conservação.............................783
6.1 Objetivos da pesquisa nas unidades de
conservação....................784
6.2 A autorização para a pesquisa científica nas unidades de
conservação..................................................................................784
6.3 Responsabilidade criminal dos pesquisadores e dos administradores
das unidades de conservação..............................785
O acesso do público às unidades de conservação
7-1 A regulamentação do acesso público...........................................786
7.2 Dos direitos dos visitantes e dos deveres do Poder Público e das
pessoas físicas ou jurídicas de direito privado.............................787
Da gestão das unidades de conservação
o- O princípio da autonomia dos entes políticos federados e o
Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza..........787
8-2 A gestão do Sistema Nacional de Unidades de Conservação
-snuc e os órgãos competentes.....................................................788

36 DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO


8.3 A gestão das unidades de conservação e os recursos financeiros ....
790 ' •" • 8.4 A gestão das unidades de conservação e as organizações
da
""'• sociedade civil de interesse
público.............................................790
8.4.1 As organizações da sociedade civil de interesse público
' '' (oscips) e o Ministério da
Justiça.......................................791
'" 8.4.2 Unidade de conservação, oscip, contrato de parceria e
licitação..............................................................................792
7' 8.4.3 O Decreto 4.340/2002: gestão compartilhada e
insuficiência da regulamentação
8.4.3.1 Gestão compartilhada............................................792
8.4.3.2 A insuficiência do Decreto 4.340/2002 quanto
às oscips.................................................................793
8.4.4 O controle público das organizações sociais civis de
'' interesse público e responsabilidade civil..........................794
8.4.5 As organizações sociais civis de interesse público teriam poder de
polícia nas unidades de conservação?.................795
9. Proteção penal das unidades de
conservação.......................................795
10.
Conclusão............................................................................................79
7
TITULO XI - PREVENÇÃO E RESPONSABILIDADE PELO DANO NU
CLEAR
Capítulo I - PREVENÇÃO DO DANO NUCLEAR - UMA DAS FACES D
A
RESPONSABILIDADE........................798
Capítulo II - MEDIDAS PREVENTIVAS ESPECÍFICAS DO DANO NU
CLEAR
1.
Introdução............................................................................................80
2
2. Medição das
radiações.........................................................................802
2.1 Medida das radiações e controle da poluição nuclear pelos
Estados e Municípios...................................................................805
3. Notificação do
público.........................................................................805
4. Zoneamento da área adjacente à instalação nuclear
4.1 Experiência
estrangeira................................................................806
4.2 Direito brasileiro
4.2.1 Experiência brasileira e poder de autorizar atracação de navios
nucleares - Uso da ação civil pública.....................807
4.2.2 Zoneamento nuclear e competência federal e municipal ... 808
4.2.3 A estação ecológica como entorno da usina nuclear..........809

SUMARIO
Capítulo III - DIREITO DE INFORMAÇÃO, PREVENÇÃO DO DANO
NUCLEAR
E INTERVENÇÃO DAS ASSOCIAÇÕES.....
37
812
Capítulo IV -ADMINISTRAÇÃO PUBLICA NUCLEAR E PREVENÇÃO
DO DANO
NUCLEAR
1. Experiência estrangeira
1.1
Espanha........................................................................................815
1.2
França...........................................................................................815
1.3 Estados Unidos da América.........................................................816
2. Experiência brasileira
2.1 Fiscalização e fomento da energia nuclear: atividades a serem
separadas......................................................................................818
2.2 Composição da cnen - Necessidade de reformulação..................819
2.3 Poder de polícia nuclear: licenciamento e suspensão da licença.. 819
2.4 Poder de polícia nuclear: autorização e suspensão da operação
das instalações nucleares..............................................................820
2.5 Normas de segurança nuclear e de segurança
radioativa..............821
2.5.1 Instalação nuclear..............................................................822
2.5.2 A supervisão técnica independente em usinas núcleo-elétricas e
outras instalações: forma inovadora de cooperação privada na
fiscalização...................................822
2.6 O Sistema de Proteção ao Programa Nuclear - Intervenção da União e
situação de emergência...................................................824
2.7 Medicina, Odontologia e radioproteção
2.7.1 Legislação básica...............................................................826
2.7.2 Princípios da radioproteção...............................................827
2.7.3 Medicina Nuclear...............................................................829
2.7.4 Direito à informação na radioproteção...............................830
2.8 Atribuições da cnen e da Agência Nacional de Vigilância Sanitária
concernentes à radiação ionizante e a competência
dos Estados e dos Municípios......................................................830
2.9
Conclusões...................................................................................831
Capítulo V - REJEITOS RADIOATIVOS: LEI 10.308, DE 20.11.2001
1-
Introdução............................................................................................83
3
2- Conceito de rejeito
radioativo..............................................................834
3- Responsabilidade civil e rejeitos radioativos
3.1 Responsabilidade civil sem culpa.................................................836
3.2 Responsabilidade civil por danos causados ao meio ambiente
por rejeitos radioativos.................................................................837
4- Tipos de depósitos de rejeitos
radioativos...............................................838

38 DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO


4.1 Depósitos provisórios...................................................................838
4.2 Depósitos iniciais
4.2.1 Introdução..........................................................................839
4.2.2 Atividade geradora do rejeito radioativo, depósito inicial
e responsabilidade civil......................................................839
4.3 Depósitos intermediários e depósitos finais.................................840
5. Seleção de locais para depósitos de rejeitos radioativos
5.1 Seleção de locais para depósitos iniciais......................................840
5.2 Seleção de depósitos intermediários e finais................................841
5.3 Seleção dos locais para depósitos e plano diretor dos Municípios ..
842
6. Descomissionamento e fechamento dos depósitos de rejeitos
radioativos
6.1
Descomissionamento....................................................................842
6.2 Fechamento do depósito radioativo..............................................843
7. Licença ambiental dos depósitos: controle
indispensável....................843
8. As proibições expressas na Lei
10.308/2001.......................................844
9. Os Estados e os Municípios e os rejeitos
radioativos..........................845
9.1 Os Estados e a responsabilidade pela guarda dos depósitos
provisórios: possível inconstitucionalidade..................................845
9.2 Os Municípios e a compensação financeira pelos depósitos de
rejeitos
radioativos........................................................................846
10. Gestão dos rejeitos radioativos segundo a Convenção Comum sobre a
Segurança do Combustível Usado e sobre a Segurança da Gestão
dos Rejeitos Radioativos......................................................................847
11. A informação na gestão dos rejeitos
radioativos..................................847
11.1 Informação na seleção dos locais para depósitos de rejeitos
radioativos....................................................................................848
11.2 Informação durante a gestão dos depósitos de rejeitos
radioativos....................................................................................848
11.3 Informação anual ao Congresso Nacional...................................849
12. A CNEN-Comissão Nacional de Energia Nuclear e seus
poderes..........849
TITULO XII - PROTEÇÃO DA ZONA COSTEIRA -ASPECTOS JURÍDI
COS
Capítulo Único - PROTEÇÃO DA ZONA COSTEIRA ' . ' -ASPECTOS

JURÍDICOS '.. '


1.
Introdução............................................................................................85
1
2. O litoral nas Constituições Estaduais de
1989.....................................851

SUMARIO
39
2.1 Áreas de preservação permanente litorâneas.............................852
2.2 Autorização
2.2.1 Alagoas ..........................................................................852
2.2.2 Maranhão .......................................................................852
2.2.3 Piauí...............................................................................852
2.2.4 Rio de Janeiro.................................................................853
2.2.5 São Paulo........................................................................853
2.3 Autorização pelo órgão estadual competente e homologação
pela Assembléia Legislativa.......................................................853
2.4 Gerenciamento costeiro estadual obrigatório ............................853
2.5 Obrigatoriedade de combater a poluição...................................854
2.6 Comportamentos específicos
2.6.1 Esgotos...........................................................................854
2.6.2 Lixo....................................'............................................854
2.6.3 Gabaritos para construções.............................................854
3. Zona
costeira........................................................................................855
4. Praias - Conceito - Uso e acesso
4.1
Conceito.....................................................................................858
4.2
Uso.............................................................................................859
4.3
Acesso........................................................................................859
5. Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro (pngc) e competência
da
União...............................................................................................861
5.1 Ausência de plano e utilização da Zona Costeira......................861
5.2 Planejamento e Zona Costeira...................................................861
5.3 Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro - Inovação da Lei
7.661/88 - Conteúdo e elaboração do plano
5.3.1 Inovação.........................................................................862
5.3.2 Conteúdo........................................................................862
5.3.3 Elaboração......................................................................863
"• Relacionamento federal, estadual e municipal na gestão da Zona
Costeira........................................................................'............................
....864
7- Estudo de Impacto Ambiental na Zona
Costeira..................................864
°- Licenciamento e sanção do descumprimento das condições da licença
.. 866
9- Responsabilidade civil na Zona
Costeira.............................................866
10. Comunicação ao conama das sentenças condenatórias e Ministério
Público.................................................................................................86
6
Gestão de resíduos nos portos, instalações portuárias e plataformas e
poluição causada por descarga de óleo ou de substâncias nocivas
ou perigosas - A Lei 9.986/2000.........................................................867
11.1 Das obrigações ambientais e das infrações dos portos
organizados, instalações portuárias e plataformas '• ! v

40
DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO
,(-, - 11.1.1 Dos conceitos e das
competências................................867
11.1.2 Das instalações de recebimento e tratamento dos , .
resíduos e dos meios destinados ao combate à poluição... 868 ,.-,-.
11.1.3 Dos planos de emergência............................................869
11.1.4 O manual de procedimento interno...............................870
11.1.5 Das auditorias ambientais independentes.....................870
,- 11.2 O risco e a classificação das substâncias nocivas ou
perigosas.....871
11.3 Da descarga de óleo, substâncias nocivas e perigosas e lixo.....872
12. A Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar e a '.. Proteção

do Meio Ambiente................................................................873
TITULO XIII - TOMBAMENTO - INSTRUMENTO JURÍDICO DE PRO
TEÇÃO DO
PATRIMÔNIO NATURAL E CULTURAL
Capítulo Único - TOMBAMENTO - INSTRUMENTO JURÍDICO ; DE

PROTEÇÃO DO PATRIMÔNIO NATURAL E CULTURAL


1. Conceito de
tombamento.....................................................................875
2. Conceito de patrimônio
cultural..........................................................876
2.1 Legislação Comparada..............................................................878
3. Proteção do patrimônio cultural nas Constituições Estaduais
3.1 Instituição do tombamento pelas Constituições Estaduais........880
3.2 Proteção especial a etnias..........................................................880
3.3 Alteração e/ou supressão da proteção........................................881
3.4 O tombamento como forma de proteção do patrimônio cultural ..
881
3.5 Os Conselhos como órgãos de proteção do patrimônio cultural
3.5.1 Competência dos Conselhos.........................................881
3.5.2 Composição dos Conselhos..........................................882
: 3.6 Fundo Estadual de
Cultura........................................................883
3.7 Criação de incentivos.................................................................884
4. Tombamento e o planejamento nacional, estadual e
municipal...........884
5. A vizinhança como área
protegida.......................................................886
6. Poder de polícia do patrimônio e atividade
privada.............................889
7. Estrutura dos organismos administrativos de proteção do patrimônio
e participação social.............................................................................889
8. Previsão constitucional - Competência concorrente - Análise
crítica.....891
9. Desconcentração e
tombamento..........................................................893
10. Natureza jurídica do bem tombado
10.1 Bem tombado de propriedade privada.......................................894
SUMARIO
41
10.1.1 Limitação ao direito da propriedade.............................894
10.1.2 Servidão administrativa................................................895
10.1.3 Domínio eminente do Estado.......................................895
10.1.4 Bem cultural como bem imaterial.................................896
10.1.5 Propriedade com função social.....................................896
10.1.6 Bem de interesse público..............................................896
10.2 Bem tombado de propriedade pública.......................................897
11 Co-responsabilidade da Administração em conservar o bem tombado
... 898
12. Espécies de
tombamento......................................................................899
13. Instituição do tombamento: por lei e por ato do Poder Executivo
13.1 Instituição por
lei.......................................................................900
13.2 Instituição por ato do Poder Executivo......................................901
14. Processo do
tombamento.....................................................................903
15. Tombamento
provisório.......................................................................906
16. Área de proteção ambiental e
tombamento..........................................907
17. Parques e
tombamento.........................................................................909
18. Tombamento e áreas especiais e locais de interesse
turístico...............909
19. Autorização para realizar
obras...........................................................909
20. Direito de preferência diante de alienação
onerosa..............................912
21. A indenização e o
tombamento............................................................914
22. Sanções
administrativas.......................................................................918
22.1
Multa.........................................................................................919
22.2
Demolição.................................................................................920
22.3 Sanção reparatória: restauração da coisa
tombada.....................921
22.4 Embargo e
interdição.................................................................922
23.
Crimes..................................................................................................92
2
24. Participação do público na defesa judicial do
patrimônio...................925
25. Proteção internacional do patrimônio cultural e natural
25.1
Introdução..................................................................................927
25.2 Tombamento
internacional?.......................................................927
25.3 Significado da inclusão na lista do patrimônio mundial............928
26.
Conclusões...........................................................................................92
9
TITULO XIV - ENGENHARIA GENÉTICA E MEIO AMBIENTE - ASPE
CTOS
JURÍDICOS
Capítulo Único - ENGENHARIA GENÉTICA E MEIO AMBIENTE -ASP
ECTOS
IURÍDICOS

42 DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO


2. Riscos da Engenharia
Genética............................................................933
3. Utilização da Engenharia
Genética......................................................935
4. Antecedentes da legislação brasileira - Direito
Comparado................936
5. A Lei 8.974, de 5.1.1995 -Linhas
gerais............................................936
6. Finalidade da
lei...................................................................................937
7. Abrangência da Lei 8.974/95
7.1 Atividades e
projetos.................................................................938
7.2 Exercício das atividades de Engenharia Genética somente por
.:. pessoas
jurídicas........................................................................938
7.3 Vedação do exercício da Engenharia Genética para as pessoas
físicas - Duvidosa constitucionalidade.....................................939
8. Atividades não abrangidas pela Lei
8.974/95......................................941
9. Competências constitucionais da União, dos Estados e dos
Municípios com relação à Engenharia Genética..................................941
10. Ministérios e órgãos competentes no plano
federal.............................943
11. Registro e autorizações
11.1
Introdução..................................................................................946
11.2 Do registro de produtos contendo ogm e a aplicação das normas
sobre agrotóxicos.......................................................................946
1 '•' 11.3 Das
autorizações........................................................................947
•'•' ' 11.3.1 Da autorização para funcionamento de laboratório,
'''''•' instituição ou empresa relacionada a
ogm.....................948
11.3.2 Da autorização para entrada no País de qualquer produto
contendo ogm ou derivado de ogm ..................949
11.3.3 Da autorização para liberação ou descarte de ogm no meio
ambiente..............................................................951
12. Cadastramento, Estudo de Impacto Ambiental, Análise de Risco e
monitoramento.....................................................................................95
3
13. Comissão Técnica Nacional de Biossegurança-
CTNBio........................954
13.1 Competência da ctnbío..............................................................955
13.1.1 Competência para estabelecer normas..........................955
13.1.2 Competência para emitir cqb........................................956
13.1.3 Competência para emitir pareceres...............................956
13.1.4 Competência para exigir Estudo de Impacto Ambiental e Avaliação

de Risco...................................957
. 13.2 Composição da
ctnbío...............................................................960
-..-. 13.2.1 Os cientistas na
ctnbío.................................................961
13.2.2 Os representantes do Governo na ctnbío......................962
13.2.3 Os conselheiros da ctnbío que exerçam representação
de associações...............................................................963
13.3 Publicidade nas reuniões da ctnbío...........................................965
;:"-. --. : SUMÁRIO -" '
43
13.4 A Instrução Normativa-crNBio 19, de 19.4.2000, e a Audiênóia
Pública.....................................................................................,.966
13.4.1 Audiência Pública: convocação só com decisão da ' .-. própria
ctnbío...............................................................967
13.4.2 A audiência da ctnbío não é pública: é uma audiência
seletiva..........................................................................968
14. Comissão Setorial Específica
14.1 Composição da Comissão Setorial Específica...........................969
14.2 Competência da Comissão Setorial Específica e ctnbío............969
15. Certificado de Qualidade em Biossegurança-CQB
15.1 Criação pela Lei 8.974/95
.........................................................970
15.2 O cqb e a
cmio...........................................................................971
15.3 O conteúdo do requerimento para obtenção do cqb..................971
15.4 Dos prazos para a obtenção do cqb...........................................972
15.5 As vistorias e o cqb
...................................................................973
16. Comissão Interna de Biossegurança-cmio
16.1
Introdução..................................................................................974
16.2 Composição da cibío.................................................................975
16.3 Competência da cibío
16.3.1 Informação...................................................................976
16.3.2 Inspeção.......................................................................976
16.3.3 Monitoramento............................................................976
16.3.4 Avaliação de propostas e seu encaminhamento à
ctnbío..........................................................................977
16.3.5 Identificação e análise dos riscos e sua gestão.............977
16.3.6 Dever da cibío de informar os riscos e infração...........977
16.3.7 Criação de normas.......................................................978
16.3.8 Documentação a ser conservada..................................978
16.3.9 Inadequação da cibío para fazer requerimento para a obtenção
do cqb...........................................................979
16.3.10 Relacionamento da cibío com o pesquisador principal .. 979
17- O pesquisador principal de cada
projeto..............................................980
18. Informação e ogm
18.1 Informação prévia ao julgamento do pedido
18.1.1 Direito brasileiro..........................................................982
18.1.2 Direito Comparado......................................................983
8.2 Informação posterior ao julgamento do pedido.........................985
18.3 Publicidade como regra geral e sigilo como exceção nos
julgamentos da ctnbío...............................................................985
'9- Rotulagem nos produtos oriundos da
Biotecnologia...........................986
°- Responsabilidade penal na Lei 8.974/95
.............................................988

44 DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO


20.1 Crime de manipulação genética de células germinais
f"
humanas.....................................................................................988
20.2 Crime de intervenção em material genético humano "in vivo" ....
989
20.3 Crime de produção, armazenamento ou manipulação de embriões
humanos destinados a servirem como material
';, biológico
disponível..................................................................991
20.4 Crime de intervenção "in vivo" em material genético de
:
animais......................................................................................992
- 20.5 Crime de liberação ou descarte no meio ambiente de ogm em
desacordo com as normas estabelecidas pela ctnbío e
f •• constantes da regulamentação desta
Lei....................................993
20.6 Aumento de pena em razão de inobservância de regra
técnica de profissão...................................................................994
21. Responsabilidade penal da pessoa jurídica e
ogm................................995
22. Infrações e penalidades
administrativas...............................................996
23. Responsabilidade civil objetiva e
ogm.................................................998
24. Financiamento das atividades ligadas a ogm e co-responsabilidade
.... 999
25. Normas para o trabalho em contenção com ogms..............................
1000
26. Ação civil pública e ogm....................................................................
1001
27. mercosul - Comércio internacional e
ogm........................................1002
28. Clonagem - Problemas jurídicos
... 28.1 A dignidade humana................................................................
1003
28.2 O clone....................................................................................1005
, 28.3 Discussão jurídica do clone na espécie
humana......................1005
TITULO XV- COMERCIO INTERNACIONAL, MERCOSUL E DIREITO

AMBIENTAL INTERNACIONAL
'' .;;•, Capítulo I - COMERCIO INTERNACIONAL E MEIO AMBI
ENTE
1.
Introdução.........................................................................................100
9
2. O comércio internacional e o
gatt/omc............................................1010
Capítulo II - MERCOSUL E DIREITO AMBIENTAL INTERNACIONAL
1. Das finalidades do Mercado Comum do SuI-
mercosul.....................1012
2. Responsabilidade ambiental dos Estados e soberania........................
1013

SUMÁRIO 45
3. As Constituições nacionais dos Estados-Partes e o meio ambiente ...
1015
4. O Federalismo e o mercosul..............................................................
1015
5. Acordo-Quadro sobre Meio Ambiente do mercosul..........................
1018
5.1 Os princípios no Acordo ambiental.......................................... 1018
5.2 A cooperação no Acordo ambiental: sociedade civil e
governos...................................................................................1019
5.3 Áreas
temáticas........................................................................1020
6. O meio ambiente nos acordos bilaterais entre os membros do
mercosul............................................................................................102
0
7. Procedimentos administrativos de prevenção do dano ambiental
nacional transfronteiriço
7.1 Estudo de Impacto
Ambiental..................................................1021
7.2 Monitoramento
ambiental........................................................1022
7.3 Avaliação e institucionalização do controle ambiental
contínuo...................................................................................1023
8. Aplicação interna das normas emanadas dos órgãos do
mercosul.....1024
9. Solução de controvérsias e acesso à Justiça no mercosul
9.1 Solução de controvérsias
9.1.1 As controvérsias e a estrutura do Protocolo de Olivos .. 1027
9.1.2 Jurisdição dos Tribunais do mercosul........................... 1028
9.1.3 Reclamações de particulares...................;......................1029
9.2 Acesso ao Poder Judiciário no mercosul.................................1030
10. Normas jurídico-ambientais comunitárias e o sistema da Comunidade
Européia-
CE........................................................................................1031
10.1 As diferentes normas jurídicas da
ce........................................1032
10.2 O conteúdo das normas: "nível de proteção elevado"..............
1033
10.3 Os Estados-membros podem ter normas mais severas que as
da ce?....................................................................................... 1033
11. Normas jurídico-ambientais comunitárias e o sistema do
nafta........1034
Bibliografia...............................................................................................
1037
índice alfabético-
remissivo.......................................................................1057

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TITULO I
PRINCÍPIOS QERAIS DO DIREmMíBIElfFL
(.1
.,, /.' o.
Capítulo Único
PRINCÍPIOS GERAIS DO DIREITO AMBIENTAL
"Princípio" é, aqui, utilizado como alicerce ou fundamento do Direito.
Alguns princípios aqui expostos têm apoio em declarações internacionais,
o que, como assevera Maurice Kanto, "cresce a potencialidade de seus
princípios tornarem-se normas costumeiras, quando não se transformarem
em normas jurídicas oriundas de convenções".1 Os princípios aqui
abordados estão formando e orientando a geração e a implementação do
Direito Ambiental.
1- Princípio do direito à sadia qualidade de vida
As Constituições escritas inseriram o "direito à vida" no cabeçalho dos
direitos individuais. No século XX deu-se um passo a mais ao se formular
o conceito do "direito à qualidade de vida".
A Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente, na Declaração de

Estocolmo/72, salientou que o homem tem direito fundamen-,,a "'"


a<equadas condições de vida, em um meio ambiente de qualidade •••
(Princípio 1). A Conferência das Nações Unidas sobre MeioAmbiente e
Desenvolvimento, na Declaração Rio de Janeiro/92, afirmou que os seres
humanos "têm direito a uma vida saudável" (Princípio 1).
1. Les nouveaux príncipes du Droit International de l'Environnement",
Revue unchque de VEnviwnnement l/l 1-30, Limoges, sfde, 1993.

... ... , .........

48
DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO
O Instituto de Direito Internacional, na sessão de Estrasburgo, em 4.9.97,
afirmou que "todo ser humano tem o direito de viver em um ambiente
sadio".2 A tendência preponderante dos membros do Instituto foi a de
considerar o direito a um meio ambiente sadio como um direito individual
de gestão coletiva.3
Não basta viver ou conservar a vida. É justo buscar e conseguir a
"qualidade de vida". A Organização das Nações Unidas-oNU anualmente
faz uma classificação dos países em que a qualidade de vida é medida,
pelo menos, em três fatores: saúde, educação e produto interno bruto. "A
qualidade de vida é um elemento finalista do Poder Público, onde se unem
a felicidade do indivíduo e o bem comum, com o fim de superar a estreita
visão quantitativa, antes expressa no conceito de nível de vida".4
A saúde dos seres humanos não existe somente numa contraposição a
não ter doenças diagnosticadas no presente. Leva-se em conta o estado
dos elementos da Natureza - águas, solo, ar, flora, fauna e paisagem -
para se aquilatar se esses elementos estão em estado de sanidade e de
seu uso advenham saúde ou doenças e incômodos para os seres
humanos.
Essa ótica influenciou a maioria dos países, e em suas Constituições
passou a existir a afirmação do direito a um ambiente sadio.5 O Protocolo
Adicional à Convenção Americana de Direitos Humanos prevê, em seu art.

11, que: "1. Toda pessoa tem direito de viver em meio ambiente sadio e a
dispor dos serviços públicos básicos. 2. Os Estados
2. Annuaire de VInstituí de Droit International, Session de Strasbourg, v.
67, II, Paris, Éditions A. Pedone, 1998, p. 478. Um questionário,
preparatório dessa Sessão, fora distribuído aos sócios do Instituto em
janeiro/92.
3. Luigi F. Bravo, Relator da Oitava Comissão (Meio Ambiente), Annuaire

de 1'Institut de Droit International, Session de Milan, v. 65, II, Paris,


Éditions A. Pedone,
1993, p. 303.
4. Fernando López Ramón, "El Derecho Ambiental como Derecho de Ia
función pública de protección de los recursos naturales", Ctiadernos de
Derecho Judicial XXVIII/ 125-147, 1994.
5. África do Sul (Constituição de 1996, art. 24); Angola (Constituição de
1992, art. 24); Argentina (Reforma da Constituição em 1994, art. 41);
Azerbarjão (Constituição de 1995, art. 39); Bélgica (Constituição de
1994, art. 23, 4); Bulgária (Constituição de 1991, art. 55); Cabo Verde
(Constituição de 1992, art. 70); Colômbia (Constituição de
1991, art. 79); Congo (Constituição de 1992, art. 46); Croácia
(Constituição de 1990, art. 69); Equador (Constituição de 1998, art. 23,
4); Eslovênia (Constituição de 1995, art. 72); Finlândia (Reforma da
Constituição em 1999, art. 20); Macedônia (Constituição de 1991, art.
43); Mali (Constituição de 1992, art. 15); Moldávia (Constituição de
1994, art. 37); Nicarágua (Constituição de 1987, art. 60); Paraguai
(Constituição de
1992, art. 72); Portugal (Constituição de 1976, art. 66, 1); Seychelles
(Constituição de
1993, art. 38); Tailândia (Constituição de 1997, art. 56); Uganda
(Constituição de 1995, art. 39) e Venezuela (Constituição de 1999, art.
127).

PRINCÍPIOS GERAIS DO DIREITO AMBIENTAL


49
Partes promoverão a proteção, preservação e melhoramento do meio
ambiente".6
O Tribunal Europeu de Direitos Humanos, com sede em Estrasburgo,
decidiu, em 9.12.94, no caso López Ostra, que "atentados graves contra o
meio ambiente podem afetar o bem-estar de um pessoa e privá-la do gozo
de seu domicílio, prejudicando sua vida privada e familiar".7
2. Princípio do acesso eqüitativo aos recursos naturais
2.1 O acesso aos recursos naturais '
Os bens que integram o meio ambiente planetário, como água, ar e solo,
devem satisfazer as necessidades comuns de todos os habitantes da
Terra. As necessidades comuns dos seres humanos podem passar tanto
pelo uso como pelo não uso do meio ambiente. Desde que utilizável o
meio ambiente, adequado pensar-se em um meio ambiente como "bem de
uso comum do povo". É necessário alargar-se esse conceito com relação
àquele empregado pelo Direito Romano.
O Direito Ambiental tem a tarefa de estabelecer normas que indiquem
como verificar as necessidades de uso dos recursos ambientais. Não basta
a vontade de usar esses bens ou a possibilidade tecnológica de explorá-
los. É preciso estabelecer a razoabilidade dessa utilização, devendo-se,
quando a utilização não seja razoável ou necessária, negar o uso, mesmo
que os bens não sejam atualmente escassos.
"Es un derecho individual ai uso y disfrute de una cosa de titularidad
común: usus in res communis".*
6. Decreto 3.321, de 30.12.99, promulga o Protocolo Adicional à
Convenção Americana sobre Direitos Humanos em Matéria de Direitos
Econômicos, Sociais e Culturais, "Protocolo de São Salvador", concluído
em 17.11.88, em São Salvador/El Salvador (DOU 31.12.99, pp. 12-15).
7. "Los hechos dei caso López Ostra pueden ser resumidos destacando Ia
producción, por una depuradora de propiedad privada construída en Lorca
(Murcia), de moléstias y perjuicios (emanaciones de gas, olores
pestilentes y contaminación), que alectaron especialmente a Ia vivienda
de Ia demandante, situada a 12 metros de Ia depuradora. El Tribunal
establece Ia responsabilidad de Ias autoridades espanolas por talta de
reacción y aun por colaboración con Ia empresa privada, puesto que ei
Município no adoptó Ias medidas adecuadas para ei cese de Ia actividad"
(Fernando López Ramón,
Deiechos fundamentales, subjetivos y colectivos ai médio ambiente",
Civitas - Revista Espanoht de Derecho Administrativo 95/347-364, julho-
setembro/97).
8. Demetrio Loperena Rota, El Derecho ai Médio Ambiente Adecuado,
Madri, Editorial Civitas, 1996.

50
DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO
O acesso dos seres humanos à natureza supõe a aceitação do Princípio 1
da Declaração do Rio de Janeiro/92, que diz: "Os seres humanos
constituem o centro das preocupações relacionadas com o
desenvolvimento sustentável. Têm direito a uma vida saudável e
produtiva em harmonia com a natureza".
O homem não é a única preocupação do desenvolvimento sustentável. A
preocupação com a natureza deve também integrar o desenvolvimento
sustentável. Nem sempre o homem há de ocupar o centro da política
ambiental, ainda que comumente ele busque um lugar prioritário. Haverá
casos em que para se conservar a vida humana ou para colocar em prática
a "harmonia com a natureza" será preciso conservar a vida dos animais e
das plantas em áreas declaradas inacessíveis ao próprio homem. Parece
paradoxal chegar-se a essa solução do impedimento do acesso humano,
que, a final de contas, deve ser decidida pelo próprio homem.
A Declaração de Estocolmo/72, tratou também da matéria em seu Princípio

5: "Os recursos não renováveis do Globo devem ser explorados de tal


modo que não haja risco de serem exauridos e que as vantagens
extraídas de sua utilização sejam partilhadas a toda a humanidade".
"A querela concernente às finalidades antropocêntricas ou ecocên-tricas
da proteção do meio ambiente obscureceram um pouco a evolução para
conceitos globais e de longo termo, os quais deveriam necessariamente
conduzir ao reconhecimento das convergências com a proteção da saúde
humana."9
Dependerá da legislação de cada país o regime de propriedade dos bens
ambientais. Conforme for essa legislação, encontraremos ou não o acesso
eqüitativo aos recursos naturais.
2.2 A eqüidade no acesso aos recursos naturais ' ' ''
A eqüidade deve orientar a fruição ou o uso da água, do ar e do solo. A
eqüidade dará oportunidades iguais diante de casos iguais ou
semelhantes.
Dentre as formas de acesso aos bens ambientais destaquem-se pelo
menos três: acesso visando ao consumo do bem (captação de água, caça,
pesca), acesso causando poluição (acesso à água ou ao ar para lança-

9. Alexandre Kiss, "Législation sanitaire et environnement. La législation


sanitaire à 1'aube du XXI1-'- Siècle", Recueil International de Législation
Sanitaire 49/204, n. 1, 1998.

PRINCÍPIOS GERAIS DO DIREITO AMBIENTAL


51
mento de poluentes; acesso ao ar para a emissão de sons) e acesso para
a contemplação da paisagem.
Uma ordem hierárquica no acesso aos bens ambientais observará a
proximidade ou vizinhança dos usuários com relação aos bens. Podemos
dizer que a prioridade no uso dos bens deve percorrer uma escala que vai
do local ao planetário, passando pela região, pelo pais e pela comunidade
de países.
A prioridade do uso dos bens ambientais não implica exclusividade de uso.
Os usuários prováveis ou simplesmente os que desejam usar os bens e
não os usam precisam provar suas necessidades atuais. Os usuários só
poderão usar os bens ambientais na proporção de suas necessidades
presentes, e não futuras.
Pode contrariar o uso eqüitativo dos bens ambientais negar-se o acesso a
usuários potenciais somente com o argumento de ser reservado o uso
desses bens para o próprio usuário atual. É necessário, também, constatar
a existência de tecnologia que permita o uso imediato dos bens
ambientais.
2.3 A eqüidade no acesso aos recursos naturais e as futuras gerações
A reserva dos bens ambientais, com a sua não utilização atual, passaria a
ser eqüitativa se fosse demonstrado que ela estaria sendo feita para
evitar o esgotamento dos recursos, com a guarda desses bens para as
gerações futuras.
A eqüidade no acesso aos recursos ambientais deve ser enfocada não só
com relação à localização espacial dos usuários atuais, como em relação
aos usuários potenciais das gerações vindouras. Um posicionamento
equânime não é fácil de ser encontrado, exigindo considerações de ordem
ética, científica e econômica das gerações atuais e uma avaliação
prospectiva das necessidades futuras, nem sempre possíveis de serem
conhecidas e medidas no presente.
4 O acesso aos recursos naturais, as convenções internacionais ' e os
Direitos nacionais '"' "
A Convenção para a Proteção e Utilização dos Cursos de Água
Transfronteiriços e dos Lagos Internacionais, de Helsinque, 1992,10 em
suas disposições gerais, preconiza que "os recursos hídricos são geridos
10. Em 2 de dezembro de 1998 já contava com 23 ratificações.

52
DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO
&
de modo a responder às necessidades da geração atual sem comprometer
a capacidade das gerações futuras de satisfazer suas próprias
necessidades" (art. 2Ü, 5, c).
A Convenção sobre os Usos dos Cursos de Água Internacionais para Fins
Distintos da Navegação" diz em seu art. 5.1: "Os Estados do curso de
água utilizam, em seus territórios respectivos, o curso de água
internacional de modo eqüitativo e razoável. Em particular, um curso de
água internacional será utilizado e valorizado pelos Estados do curso de
água com o objetivo de chegar-se à utilização e às vantagens ótimas e
duráveis - levando-se em conta os interesses dos Estados do curso de
água respectivos - compatíveis com as exigências de uma proteção
adequada do curso de água".
Quanto ao acesso aos recursos genéticos, diz a Convenção da Diversidade
Biológica, em seu art. 15.7 "Cada Parte Contratante deve adotar medidas
legislativas, administrativas ou políticas, conforme o caso e em
conformidade, mediante o mecanismo financeiro estabelecido nos arts. 20
e 21, para compartilhar de forma justa e eqüitativa os resultados da
pesquisa e do desenvolvimento de recursos genéticos e os benefícios
derivados de sua utilização comercial e de outra natureza com a Parte
Contratante provedora desses recursos. Essa partilha deve dar-se de
comum acordo".
Podemos ver em legislações nacionais a busca de facilitação do acesso ao
uso de determinado bem ambiental. A Lei brasileira 9.433/97 diz em seu
art. 11: "O regime de outorga de direitos de uso de recursos hídricos tem
como objetivos assegurar o controle quantitativo e qualitativo dos usos da
água e o efetivo exercício dos direitos de acesso à água". A Constituição
do Estado da Baviera (Alemanha), em seu art. 141, 3 (modificado em
1984), prevê: "A fruição da beleza da natureza e a recreação na natureza
livre, em particular o acesso aos bosques e às pastagens de montanha, à
navegação da água, e a apropriação dos frutos selvagens dos bosques, na
medida dos usos locais, são garantidas a todos. No exercício deste direito,
cada um está obrigado a tratar a natureza e a paisagem com respeito. O
Estado e os Municípios são autorizados e obrigados a garantir ao público o
acesso às montanhas, aos lagos, aos rios e a outras belezas da paisagem,
e em todos os casos, ainda que através de limitação do direito de
propriedade, assim como construir caminhos e parques de recreação".12
11. Aberta à adesão, pela onu, aos 25 de maio de 1997.
12. Beniamino Caravita, Diritto Pubblico deli'Ambiente, Bolonha, II Mulino
,
1990, pp. 13 e 14.

PRINCÍPIOS GERAIS DO DIREITO AMBIENTAL 53


3, Princípios usuário-pagador e poluidor-pagador
O uso dos recursos naturais pode ser gratuito como pode ser pago. A
raridade do recurso, o uso poluidor e a necessidade de prevenir
catástrofes, entre outras coisas, podem levar à cobrança do uso dos
recursos naturais.
A valorização econômica dos recursos naturais não pode ser admitida para
excluir faixas da população de baixa renda.
No Brasil, a Lei 6.938, de 31.8.1981, diz que a Política Nacional do Meio
Ambiente visará "à imposição, ao usuário, da contribuição pela utilização
de recursos ambientais com fins econômicos" e "à imposição ao poluidor e
ao predador" da obrigação de recuperar e/ou indenizar os danos
causados" (art. 4Ü, VII).
"Em matéria de proteção do meio ambiente, o princípio usuário-pagador
significa que o utilizador do recurso deve suportar o conjunto dos custos
destinados a tornar possível a utilização do recurso e os custos advindos
de sua própria utilização. Este princípio tem por objetivo fazer com que
estes custos não sejam suportados nem pelos Poderes Públicos, nem por
terceiros, mas pelo utilizador. De outro lado, o princípio não justifica a
imposição de taxas que tenham por efeito aumentar o preço do recurso ao
ponto de ultrapassar seu custo real, após levarem-se em conta as
externalidades e a raridade".'3
O princípio usuário-pagador contém também o princípio poluidor-pagador,
isto é, aquele que obriga o poluidor a pagar a poluição que pode ser
causada ou que já foi causada.
O uso gratuito dos recursos naturais tem representado um
enriquecimento ilegítimo do usuário, pois a comunidade que não usa do
recurso ou que o utiliza em menor escala fica onerada. O poluidor que usa
gratuitamente o meio ambiente para nele lançar os poluentes invade a
propriedade pessoal de todos os outros que não poluem, confiscando o
direito de propriedade alheia.
Guilherme Cano - um dos pioneiros do Direito Ambiental na Amé-nca
Latina - afirma: "Quem causa a deterioração paga os custos exigidos para
prevenir ou corrigir. É óbvio que quem assim é onerado redistribuirá esses
custos entre os compradores de seus produtos (se é uma indústria,
onerando-a nos preços), ou os usuários de seus serviços (por exemplo,
uma Municipalidade, em relação a seus serviços de rede
13. Henri Smets, Le Príncipe Utilisateur-Payeurpour Ia Gestion Durable des

Res-
sources Naturelles, gep/upp, doe 1998. . .. ...

,,

54
DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO
de esgotos, aumentando suas tarifas). A eqüidade dessa alternativa
reside em que não pagam aqueles que não contribuíram para a
deterioração ou não se beneficiaram dessa deterioração".14 Ludwig
Krámer, comentando a inclusão do princípio no Tratado da Comunidade
Européia, diz que "a coletividade não deve suportar o custo das medidas
necessárias para assegurar o respeito da regulamentação ambiental em
vigor ou para evitar os atentados contra o meio ambiente".15 Acrescenta
que esse custo deve ser um ônus do fabricante ou do utilizador do
produto poluente, que poderá repassá-lo aos utilizadores posteriores.
"É conhecido o custo do controle e do pessoal que deve realizar o
controle, como também é conhecida a ineficácia das sanções pecuniárias.
A tributação antipoluição é paga sem possibilidade de transação, incentiva
a introdução de tecnologia menos poluidora e avançada, minimiza o custo
administrativo e o tempo da aplicação das sanções; enfim, é mais
transparente".16
O princípio usuário-pagador não é uma punição, pois mesmo não existindo
qualquer ilicitude no comportamento do pagador ele pode ser
implementado. Assim, para tornar obrigatório o pagamento pelo uso do
recurso ou pela sua poluição não há necessidade de ser provado que o
usuário e o poluidor estão cometendo faltas ou infrações. O órgão que
pretenda receber o pagamento deve provar o efetivo uso do recurso
ambiental ou a sua poluição A existência de autorização administrativa
para poluir, segundo as normas de emissão regularmente fixadas, não
isenta o poluidor de pagar pela poluição por ele efetuada.
Temos que diferenciar dois momentos da aplicação do princípio "poluidor-
pagador" ou "predador-pagador": um momento é o da fixação das tarifas
ou preços e/ou da exigência de investimento na prevenção do uso do
recurso natural, e outro momento é o da responsabilização residual ou
integral do poluidor. Com muita acuidade, diz Cristiane Derani: "O custo a
ser imputado ao poluidor não está exclusivamente vinculado à imediata
reparação do dano. O verdadeiro custo está numa atuação preventiva".17
O pagamento efetuado pelo poluidor ou pelo predador não lhes confere
qualquer direito a poluir.
14. "Introducción ai tema de los aspectos jurídicos dei principio
contaminador-pagador", in El Principio Contaminado!'-Pagador -
Aspectos Jurídicos de su Adopción en América, Buenos Aires, Editorial
Fraterna, 1983, 191 pp.
15. "Le príncipe du pollueur-payeur (Verrursacher) en Droit
Communautaire", in Aménagement-Environnement, Ed. Story-Scientia,
1991, pp. 3-13.
16. Gerelli, Ambiente-Sviluppo - II Convegno di Milano, Roma, Ministero

deli'Ambiente, 1989, 167 pp.


17. Direito Ambiental Econômico, São Paulo, Max Limonad, 1997, 297 pp.

PRINCÍPIOS GERAIS DO DIREITO AMBIENTAL


55
O investimento efetuado para prevenir o dano ou o pagamento do tributo,
da tarifa ou do preço público não isentam o poluidor ou predador de ter
examinada e aferida sua responsabilidade residual para reparar o dano.
"O poluidor-que-deve-pagar é aquele que tem o poder de controle
(inclusive poder tecnológico e econômico) sobre as condições que levam à
ocorrência da poluição, podendo, portanto, preveni-las ou tomar
precauções para evitar que ocorram" - salienta Maria Alexandra de Souza
Aragão.18 No caso do consumo de um produto, havendo poluidor direto e
poluidor indireto, afirma a jurista portuguesa que, tendo sido a produção
poluente, "o poluidor-que-deve-pagar é quem efetivamente cria e controla
as condições em que a poluição se produz, que neste caso é o produtor".
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4. Princípio da precaução
4.1 A prevenção e a introdução do princípio da precaução no Direito
Ambiental
Prevenir a degradação do meio ambiente no plano nacional e internacional
é concepção que passou a ser aceita no mundo jurídico especialmente nas
últimas três décadas. Não se inventaram todas as regras de proteção ao
ambiente humano e natural nesse período. A preocupação com a higiene
urbana, um certo controle sobre as florestas e a caça já datam de séculos.
Inovou-se no tratamento jurídico dessas questões, procurando interligá-
las e sistematizá-las, evitando-se a fragmentação e até o antagonismo de
leis, decretos e portarias.
A Lei de Política Nacional do Meio Ambiente no Brasil (Lei 6.938, de
31.8.1981) inseriu como objetivos dessa política pública a compa-
tibilização do desenvolvimento econômico-social com a preservação da
qualidade do meio ambiente e do equilíbrio ecológico e a preservação dos
recursos ambientais, com vistas à sua utilização racional e disponibilidade
permanente (art. 4Q, I e VI). Entre os instrumentos da Política Nacional do
Meio Ambiente colocou-se a "avaliação dos impactos ambientais" (art. 9-,
III). A prevenção passa a ter fundamento no Direito Positivo nessa lei
pioneira na América Latina. Incontestável tornou-se a
18.0 Princípio do Poluidor Pagador - Pedra Angular da Política Comunitária

do Ambiente, Coimbra, Coimbra Editora, 1997, p. 139.

56
DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO
obrigação de prevenir ou evitar o dano ambiental quando o mesmo
pudesse ser detectado antecipadamente. Contudo, no Brasil, em 1981,
ainda não havíamos chegado expressamente a introduzir o princípio da
precaução.
O princípio da precaução (vorsorgeprinzip) está presente no Direito alemão

desde os anos 70, ao lado do princípio da cooperação e do princípio


poluidor-pagador. Eckard Rehbinder acentua que "a Política Ambiental não

se limita à eliminação ou redução da poluição já existente ou iminente


(proteção contra o perigo), mas faz com que a poluição seja combatida
desde o início (proteção contra o simples risco) e que o recurso natural
seja desfrutado sobre a base de um rendimento duradouro".19
Gerd Winter diferencia perigo ambiental de risco ambiental. Diz que, "se
os perigos são geralmente proibidos, o mesmo não acontece com os riscos.
Os riscos não podem ser excluídos, porque sempre permanece a
probabilidade de um dano menor. Os riscos podem ser minimizados. Se a
legislação proíbe ações perigosas, mas possibilita a mitigação dos riscos,
aplica-se o 'princípio da precaução', o qual requer a redução da extensão,
da freqüência ou da incerteza do dano".2"
Os riscos são "reais e irreais ao mesmo tempo. De um lado, existem
ameaças e destruições que são já bem reais: a poluição ou a morte das
águas, a desaparição de florestas, a existência de novas doenças etc. Do
outro lado, a verdadeira força social do argumento do risco reside
justamente nos perigos que se projetam para o futuro. Na sociedade do
risco, o passado perde sua função determinante para o presente. É o
futuro que vem substituí-lo e é, então, alguma coisa de inexistente, de
construído, que se torna a 'causa' da experiência e da ação no presente" -
assinala Ulrich Beck.21 "O princípio da precaução é atualmente uma
referência indispensável em todos as abordagens relativas aos riscos" -
afirma Michel Prieur.22
A implementação do princípio da precaução não tem por finalidade
imobilizar as atividades humanas. Não se trata da precaução que tudo
impede ou que em tudo vê catástrofes ou males. O princípio da precaução
visa à durabilidade da sadia qualidade de vida das gerações humanas e à
continuidade da natureza existente no planeta.
19. Ambiente. Economia. Diritto, Rimini, Maggioli Editore, 1988, pp. 205-
221.
20. European Environmental Law - A Comparative Perspective, Aldershot,

Dartmouth Publishing Co., 1996, p. 41.


21. La Société du Risque - Sur Ia vaie d'une Aittre Modernité, trad. do
Alemão, Paris, Alto-Aubier, 2001, p. 61.
22. Droit de VEnvironnement, 4l ed., Paris, Dalloz, 2001, p. 145. .
, ...

PRINCÍPIOS GERAIS DO DIREITO AMBIENTAL -87


4.2 Princípio da precaução > <
"'
na Declaração do Rio de Janeiro/92 ;
A Conferência das Nações Unidas para o Meio Ambiente e o
Desenvolvimento, reunida no Rio de Janeiro em 1992, votou, por
unanimidade, a chamada "Declaração do Rio de Janeiro", com 27
princípios.
O Princípio 15 diz: "De modo a proteger o meio ambiente, o princípio da
precaução deve ser amplamente observado pelos Estados, de acordo com
suas capacidades. Quando houver ameaça de danos sérios ou
irreversíveis, a ausência de absoluta certeza científica não deve ser
utilizada como razão para postergar medidas eficazes e economicamente
viáveis para prevenir a degradação ambiental".23
O Princípio 15 utiliza expressões como "precaução" e "ameaça de danos
sérios e irreversíveis", que merecem conceituação, como, também, a
pesquisa dos termos empregados em diferentes línguas. Precaução é
"cautela antecipada", do Latim precautio-onis.24 "Precaution: 1. An action
taken in advance to protect against possible failure or danger; a
safeguard. 2. Caution practiced in advance; forethought; circums-
pection."23 "Précaution: Action de prendre garde. Disposition prise par
prévoyance pour éviter un mal. Circonspection, ménagement, pruden-
ce."26 "Precaución: Reserva, cautela para evitar o prevenir los
inconvenientes, dificultades o danos que pueden temerse."27
"Precauzione:
23. Tradução não-oficial, conforme publicada como anexo, apud
Ministério das Relações Exteriores, Divisão do Meio Ambiente, Conferência

das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, Relatório da


Delegação Brasileira, 1992, Fundação Alexandre de Gusmão-
FUNAG/Instituto de Pesquisa de Pesquisa de Relações Interna-cionais-
ipRi, Coleção Relações Internacionais, n. 16 (cit. por Guido Fernando Silva

Soares, As Responsabilidades no Direito Internacional do Meio Ambiente,


Campinas, Komedi Editores, 1995,598 pp.). O texto em Inglês diz: "In
order to protect the environment, the preeautionary approach shall be
widely appiied by States according of their capabilities. Where there are
threats of serious or irreversible damage, lack of full scientific certainty
shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to
prevent envi-ronmental degradation".
24. Antônio G. Cunha, Dicionário Etimológico Nova Fronteira da Língua
Portuguesa, Rio de Janeiro, Nova Fronteira, 1982. No mesmo sentido:
Aurélio Buarque de Holanda Ferreira, Novo Dicionário da Língua
Portuguesa, Ia ed., 7a impr., Rio de Janeiro, Nova Fronteira, s/d.; Antônio
M. Silva, Diccionário da Língua Portugueza, t. II, Lisboa, Typographia de
Joaquim Germano de Sousa Neves, 1878.
25. The American Heritage Dictionary of the English Language, Nova
York, American Heritage Publishing Co., 1970.
26. Petit Larousse lllustré. Paris, Librairie Larousse, 1978.
,. . _. ' eal Academia Espanola, Diccionário de Ia Leneua Espanola,
Madri, Edito-"alEspasaCalpe, impr. 1997.

58
DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO
Atto e comportamento diretto ad evitare un pericolo imminente o
possibile."28
Não há divergência de conceituação nas cinco línguas mencionadas: a
precaução caracteriza-se pela ação antecipada diante do risco ou do
perigo.
"O mundo da precaução é um mundo onde há a interrogação, onde os
saberes são colocados em questão. No mundo da precaução há uma dupla
fonte de incerteza: o perigo ele mesmo considerado e a ausência de
conhecimentos científicos sobre o perigo. A precaução visa a gerir a espera

da informação. Ela nasce da diferença temporal entre a necessidade


imediata de ação e o momento onde nossos conhecimentos científicos vão
modificar-se."29
A versão em língua portuguesa da Declaração do Rio de Janeiro/ 92 deve
ter tomado por base o texto em inglês quando escreveu "ameaça" de
danos. Em inglês empregou-se threat. Na versão francesa empregou-se
risque;30 e na versão espanhola, peligro.31
Os termos "precaução" e "prevenção" guardam semelhanças nas
definições dos dicionários consultados. Contudo, há características
próprias para o princípio da precaução, conforme o texto da Declaração do
Rio de Janeiro/92 e de convenções internacionais que mencionaremos
abaixo.
A Declaração do Rio de Janeiro/92 foi menos exigente em relação à Carta
Mundial da Natureza, oriunda da Resolução 37/7, de 1982, da Assembléia
Geral das Nações Unidas, como notaTullio Scovazzi. Afirma também que,
"diante das atividades humanas, dois comportamentos são tomados: ou
se privilegia a prevenção do risco - se eu não sei que coisa sucederá, não
devo agir; ou se privilegia (de modo francamente excessivo) o risco e a
aquisição de conhecimento a qualquer preço - se eu não sei que coisa
acontecerá, posso agir, e, dessa forma, no final, saberei o que fiz".
Acrescenta o acatado internacionalista: "Um desenvolvimento muito
interessante do moderno Direito Internacional do Meio Ambiente está
representado no princípio da precaução. Este princípio não se apresenta
como uma genérica exortação à precaução com o fim
II
28. Giacomo Devotto e Gian Cario Oli, Vocabulário delia Lingua Italiana,
Florenca, Felice Le Monnier, 1979 (13a reimpr. 1994).

.
29. Nicolas Treich e Gremaq, Université de Toulouse (France), "Vers une
théorie économique de Ia précaution?", texto colhido na Internet, tendo
sido atualizado aos 28 de abril de 1997.
30. Revue Juridique de 1'Environnement 1/112, Limoges, 1993.
31. Ramón Martin Mateo, Tratado de Derecho Ambiental, t. II, Madri,
Editorial Trivium, 1992, p. 770.

princípios gerais do direito ambiental


59
de proteger o ambiente. Ao invés, ele tem um significado mais específico,
querendo fornecer indicação sobre as decisões a tomar nos casos em que
os efeitos sobre o meio ambiente de uma determinada atividade não
sejam ainda plenamente conhecidos sob o plano científico".32
As declarações internacionais, ainda que oriundas das Nações Unidas, não
são transpostas automaticamente para o Direito interno dos países, pois
não passam pelo procedimento de ratificação perante o Poder Legislativo.
Diferentemente, as convenções ou tratados passam a ser obrigatórios no
Direito interno após sua ratificação e entrada em vigor.
4.3 O Brasil e o princípio da precaução :
nas convenções internacionais , ...u: ', . .'
Duas convenções internacionais assinadas, ratificadas e promulgadas pelo
Brasil inseriram o "princípio da precaução".
A Convenção da Diversidade Biológica33 diz, entre os considerandos de
seu "Preâmbulo": "Observando também que, quando exista ameaça de
sensível redução ou perda de diversidade biológica, a falta de plena
certeza científica não deve ser usada como razão para postergar medidas
para evitar ou minimizar essa ameaça ...".34
A Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre a Mudança do Clima35 diz

em seu art. 3Ü: "Princípios - 3. As Partes devem adotar medidas de


precaução para prever, evitar ou minimizar as causas da mudança do
clima e mitigar seus efeitos negativos. Quando surgirem ameaças de
danos sérios ou irreversíveis, a falta de plena certeza científica não deve
ser usada como razão para postergar essas medidas, levando em conta
que as políticas e medidas adotadas para enfrentar a mudança do clima
devem ser eficazes em função dos custos, de modo a assegurar benefícios
mundiais ao menor custo possível".36
Vemos que as duas Convenções mencionadas diferem na redação do
princípio da precaução.
. • Sul principio piecauzionale nell Diritto Internazionale deli'
Ambiente",Rivista Dhilto Internazionale LXXV/699-705, fase. 3, Milão,
Giuffrè Editore, 1992.
33. Assinada no Rio de Janeiro em 5 de junho de 1992, ratificada pelo
Congresso acionai pelo Decreto Legislativo 2, de 3.2.1994, tendo entrado
em vigor para o Brasil
em 29 de maio de 1994.
34. Decreto 2.519, de 16.3.98, promulgando a Convenção (DOU
17.3.98).
N . 35: Assinada em Nova York em 9 de maio de 1992, ratificada pelo
Congresso de maio d° DeC'et° Leãislativo 1, de 3.2.1994, passou a
vigorar para o Brasil em 29
36. Decreto 2.652, de 1.7.1998, promulgando a Convenção (DOU
2.7.1998).

60
DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO
Na Convenção da Diversidade Biológica, basta haver ameaça de sensível
redução de diversidade biológica ou ameaça sensível de perda de
diversidade biológica. Não se exigiu que a ameaça fosse de dano sério ou
irreversível, como na Convenção de Mudança do Clima. A exigência
fundamental para a conservação da diversidade biológica é a conservação
in situ dos ecossistemas e dos habitais naturais e a manutenção de
populações viáveis de espécies no seu meio natural.
A Convenção da Mudança do Clima preconiza que as medidas adotadas
para enfrentar a mudança do clima devem ser eficazes em função dos
custos. A Convenção da Diversidade Biológica silencia acerca dos custos
das medidas.
As duas Convenções apontam, da mesma forma, as finalidades do
emprego do princípio da precaução: evitar ou minimizar os danos ao meio
ambiente. Do mesmo modo, as duas Convenções são aplicáveis quando
houver incerteza científica diante da ameaça de redução ou de perda da
diversidade biológica ou ameaça de danos causadores de mudança do
clima.
É interessante trazer ao conhecimento uma convenção de que o Brasil não
faz parte, mas que conceitua o princípio da precaução. Trata-se da
Convenção de Paris para a Proteção do Meio Marinho do Atlântico
Nordeste de 22 de setembro de 1992. Para essa Convenção, em
consonância com o princípio de precaução, "medidas de prevenção devem
ser tomadas quando existam motivos razoáveis de se inquietar do fato de
a introdução, no meio marinho, de substâncias ou energia, direta ou
indiretamente, poder acarretar riscos para a saúde humana, prejuízo aos
recursos biológicos e aos ecossistemas marinhos, representar atentado
contra os valores de lazer ou entravar outras utilizações legítimas do mar,
mesmo se não existam provas indicando relação de causalidade entre as
causas e os efeitos".37
4.4 O princípio da precaução na jurisprudência ' * •->
4.4.1 O princípio da precaução e as radiações nucleares ' '" ,
. -
Na vizinhança da usina nuclear Krümmel, perto de Hamburgo, na
Alemanha, foi constada a doença conhecida como leucemia. Quando
37. Apud Chantal Cans, "Grande et petite histoire des príncipes généraux
du Droit de l'Environnement dans Ia Loi du 2 février 1995", Revuç
Juridique de VEnvironnement 2, 1995. <•-, .....••.....
:•

PRINCÍPIOS GERAIS DO DIREITO AMBIENTAL


61
nova e suplementar autorização foi solicitada, uma pessoa, vivendo a
20km, apresentou queixa dizendo que foi atingida pela doença referida,
provavelmente, pela radiação da usina nuclear. A Administração Pública
contestou, afirmando que os limites e condições de funcionamento da
instalação nuclear tinham sido cumpridos. O Tribunal Administrativo de
Schleswig-Holstein rejeitou a queixa. Houve recurso para o Supremo
Tribunal Administrativo, que deu provimento ao recurso. O Supremo
Tribunal determinou que a Administração Pública constatasse se a
radiação da usina nuclear estava ou não nos limites da "precaução"
exigida pela Lei de Energia Atômica. Se as novas descobertas científicas
indicarem que as normas fixadas anteriormente não são mais suficientes,
aAdministração deve fixar padrões de precaução mais altos. A
investigação e a ponderação dos riscos é tarefa da Administração.38
4.4.2 O princípio da precaução e a captura e caça ou a extinção de
habitais de animais em perigo de extinção
Na Austrália, pediu-se autorização para a captura e caça de espécies em
extinção.39 O Juiz J. Stein decidiu que "o princípio de precaução é uma
avaliação de bom senso e ela sempre foi aplicada pelos que tomam as
decisões nas circunstâncias apropriadas, antes de o princípio ser
descoberto. O princípio está voltado para a prevenção de prejuízo
ambiental sério ou irreversível nas situações de incerteza. A premissa é de
que, onde exista incerteza ou ignorância concernente à natureza ou
extensão do prejuízo ambiental (se isto resulta de políticas, decisões ou
atividades), os que decidem devem ser cautelosos". A autorização foi
negada, afirmando o Juiz que o princípio da precaução deveria ser
aplicado, pois no caso havia "escassez de conhecimentos científicos sobre
a população das espécies, sobre o habitai e sobre os impactos". "O Juiz, ao
fazer a aplicação do princípio da precaução, enfatizou a insuficiente
análise das rãs no Estudo de Impacto Ambiental."40
3%-famdesverwalhmgsgericht, 21.8.1996 {BverwG 11 C 9.95), apuei
Wybe Th.
ouma, "The precautionary principie", T.M.C. Asser Institute, The Hague,
Netherlands
W artigo consta da Internet, no arquivo Principie of Precaution, sendo que
seu autor o
4 19o0U' de forma semelhante. no Iceland Legal Journal, Úlfjótur
49/417-430, ns. 3 e
(1999 "Leatch w. National Parks and Wildlife Service and Shoalhaven City

Council Th D ' LC?ERA 270 at 281-285 Stein J. of Land and Environment


Court", apuelWybe br>ir ,Uma' he precautionary principie", cit. As
espécies em questão são the yellow-
ecl Süder and the giant burrowing. Revi, / 'ler'ne Giraud, "Le Droit et
le príncipe de precaution: leçons d'Australie",
le Jundique de 1'Environnemenl 1/21-36, Limoges, sfde, 1997.

62
DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO
Nos EUA, a Suprema Corte decidiu impedir a continuidade da construção
de uma hidrelétrica porque poderia haver a destruição do habitai do
molusco snail darter. Disse o Tribunal: "O valor desse patrimônio genético
é incalculável (...) É interesse da humanidade limitar as perdas das
variações genéticas. A razão é simples: aí se encontram as chaves dos
enigmas que somos incapazes de resolver e elas podem fornecer as
respostas às questões que nós não aprendemos a colocar. O mais simples
egocentrismo nos ensina a sermos prudentes".41
4.4.3 O princípio da precaução e a Engenharia Genética
Na França, o Conselho de Estado42 concedeu medida liminar (sursis à
exécution) em processo movido pela Association Greenpeace France
contra a empresa Norvartis, suspendendo a portaria do Ministro da
Agricultura de 5 de fevereiro de 1998 que permitia o cultivo do "milho
transgênico" ou obtido através de manipulação genética. O Tribunal
francês acolheu a argumentação de que o processo estava incompleto no
referente "à avaliação de impacto sobre a saúde pública do gene de
resistência à ampicilina contido nas variedades de milho transgênico",
como, também, o não-respeito ao "princípio da precaução", enunciado no
art. L. 200-1 do Código Rural.
A ex-Ministra do Meio Ambiente, jurista Corinne Lepage, afirmou que o
posicionamento do Conselho de Estado "ultrapassa o caso do milho
transgênico, pois o princípio deverá ser aplicado para todos os organismos
geneticamente modificados (ogms)".43 O art. L. 200-1 do Código Rural,
mencionado no julgado, diz que o princípio da precaução é aquele
"segundo o qual a ausência de certeza, levando em conta os
conhecimentos científicos e técnicos do momento, não deve retardar a
adoção de medidas efetivas e proporcionais visando a prevenir o risco de
danos graves e irreversíveis ao meio ambiente, a um custo
economicamente aceitável".
Martine Remond-Gouillod, comentando a referida decisão, afirma: "Longe
de paralisar o progresso, a precaução disciplina a inovação,
41. Paulo A. L. Machado, Estudos de Direito Ambiental, São Paulo,
Malheiros Editores, 1994, p. 98. A decisão da Suprema Corte norte-
americana é a "Tenessee Valley Authorithy vs. Hill, 98, S.Ct 2279 (1978)".
42. Seção contenciosa do Conselho de Estado da França (julgamento
194.348, relator M. Derepas, leitura do julgado em 25.9.98 ). V. jornal O
Estado de S. Paulo, ed. 26.9.1998. /
43. Jornal Le Figuro, ed. 26-27.9.1998, p. 10.

princípios gerais do direito ambiental


63
assegurando-lhe um lugar legítimo em nossa civilização tecnológica. A
precaução ensina a resistir à pressão da conjuntura imediata, podendo
extrair-se da decisão do Conselho de Estado a seguinte mensagem: pode
ser urgente esperar".44
No Brasil intentou-se medida cautelar, ajuizada45 pelo Instituto Brasileiro
de Defesa do Consumidor-iDEC contra a União Federal, Monsanto do
Brasil Ltda. e Monsoy Ltda., visando a impedir a autorização para qualquer

pedido de plantio da soja transgênica round up ready antes que se


proceda à devida regulamentação da matéria e ao prévio Estudo de
Impacto Ambiental. O parecer do Ministério Público Federal é da autoria do

Dr. Aurélio Veiga Rios.


O Juiz Federal titular da 6a Vara da Seção Judiciária do Distrito Federal,
Antônio Souza Prudente, decidiu,46 entre outras medidas, que: 1) as
empresas rés, Monsanto do Brasil Ltda. e Monsoy Ltda., apresentem
Estudo Prévio de Impacto Ambiental como condição indispensável para o
plantio, em escala comercial, da soja round up ready; 2) ficam impedidas
as referidas empresas de comercializar as sementes da soja
geneticamente modificada até que sejam regulamentadas e definidas,
pelo Poder Público competente, as normas de biossegurança e de
rotulagem de ogms; 3) sejam intimados, pessoalmente, os Sr. Ministros
da Agricultura, da Ciência e Tecnologia, do Meio Ambiente e da Saúde,
para que não expeçam qualquer autorização às promovidas antes de
serem cumpridas as determinações judiciais, ficando suspensas as
autorizações que, porventura, tenham sido expedidas nesse sentido. O
Juiz acolheu expressamente o princípio da precaução.
O Tribunal Regional Federal da Ia Região, com sede em Brasília, em
erudito e independente julgamento manteve a decisão de primeira
instância, sendo Relatora a Juíza Assusete Magalhães, participando os
Juizes Jirair Aram Meguerian e Carlos Fernando Mathias.47
Intervenção do Poder Público aplicando o princípio da precaução
O Governo da França, com relação à alimentação e à fabricação de
a imentos destinados aos animais das espécies cuja carne ou produtos
jam destinados ao consumo humano, suspendeu a fabricação e a utili-
44. "Les ogms au ConseiS d'État", Gazette áu Palais 22-23.1.1999, pp. 13
e 14.
Advogadas Andréa Lazzarini Salazar e Flávia Lefèvre Guimarães. 46.
Brasília (DF), 18 de junho de 1999. 47- Processo n. AC
2000.01.00.014661-1-DF (no Tribunal),]. 8.8.2000.

64
' DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO
zação das "farinhas de carne, farinhas de osso, farinha de carne com
ossos e todas as proteínas de origem animal, com exceção das proteínas
oriundas do leite e de ovos e o uso das gorduras oriundas da
transformação de ossos destinados à produção de gelatina".48
O Governo solicitara o parecer da Agência Francesa de Segurança
Sanitária Alimentar, em 31.10.2000, sobre os riscos eventualmente
ligados ao uso dessas farinhas. Antes da apresentação do referido
parecer, aos 14.11.2000, foram determinadas por ele "medidas de
precaução".49
Há indícios de que o uso dessas farinhas provoque o surgimento de
"encefalopatia espongiforme bovina", chamada vulgarmente de "doença
da vaca louca". A ingestão pelos seres humanos de carne oriunda de
animal atacado por essa doença tem provocado o surgimento da moléstia
chamada "Creutzfeldt-Jakob".5" Na incerteza científica, e mesmo tendo
de fazer grandes despesas na apreensão das farinhas animais e sua
posterior incineração, o Governo francês foi levado a proceder à interdição
referida, na tentativa de evitar a propagação da moléstia e a
generalização do pânico.
4.6 Características do princípio da precaução ' '
4.6.1 Incerteza do dano ambiental . ,. ,
José Juste Ruiz acentua que, "durante muito tempo, os instrumentos
jurídicos internacionais limitavam-se a enunciar que as medidas
ambientais a serem adotadas deveriam basear-se em posições científicas,
supondo que este tributo à Ciência bastava para assegurar a idoneidade
dos resultados. Esta filosofia inspirou a maioria dos convênios
internacionais celebrados até o final da década de 80, momento em que o
pensamento sobre a matéria começou a mudar para uma atitude mais
cautelosa e também mais severa, que levasse em conta as incertezas
científicas e os danos às vezes irreversíveis que poderiam decorrer de
atuação fundada em premissas científicas, que logo poderiam mostrar-se
errôneas".51
48. Le Journal Officiel - Lois et Décrets n. 264, 15.11.2000, p. 18.081.
49. Le Journal Officiel, cit.
50. A doença "Creutzfeldt-Jakob" é geralmente mortal. É urna doença
cerebral, transmissível, sem ser contagiosa, de longa incubação, mas de
desenvolvimento rápido quando os sinais clínicos aparecem. De 1985 a
2000 já morreram 80 pessoas na Inglaterra, com essa doença. ('"La vache
folie': le mea-culpa britanmque", Le Monde eléctro-nique, ed.
27.10.2000).
51. Derecho Internacional dei Médio Ambiente, Madri, McGraw Hill, 1999,

479 pp.

PRINCÍPIOS GERAIS DO DIREITO AMBIENTAL


65
A primeira questão versa sobre a existência do risco ou da probabilidade
de dano ao ser humano e à natureza. Há certeza científica ou há incerteza
científica do risco ambiental? Há ou não unanimidade no posicionamento
dos especialistas? Devem, portanto, ser inventariadas as opiniões
nacionais e estrangeiras sobre a matéria. Chegou-se a uma posição de
certeza de que não há perigo ambiental? A existência de certeza necessita
ser demonstrada, porque vai afastar uma fase de avaliação posterior. Em
caso de certeza do dano ambiental, este deve ser prevenido, como
preconiza o princípio da prevenção. Em caso de dúvida ou de incerteza,
também se deve agir prevenindo. Essa é a grande inovação do princípio
da precaução. A dúvida científica, expressa com argumentos razoáveis,
não dispensa a prevenção.
"O princípio da precaução consiste em dizer que não somente somos
responsáveis sobre o que nós sabemos, sobre o que nós deveríamos ter
sabido, mas, também, sobre o de que nós deveríamos duvidar" -assinala o
jurista Jean-Marc Lavieille.52
Aplica-se o princípio da precaução ainda quando existe a incerteza, não se
aguardando que esta se torne certeza.
4.6.2 Tipologia do risco ou da ameaça
O risco ou o perigo serão analisados conforme o setor que puder ser
atingido pela atividade ou obra projetada. Por exemplo, como já se
mencionou, a Convenção da Diversidade Biológica não exige que a
ameaça seja "séria ou irreversível", mas que a ameaça seja "sensível",
quanto à possível redução ou perda da diversidade biológica. Ameaça
sensível é aquela revestida de perceptibilidade ou aquela considerável ou
apreciável.
A Convenção-Quadro sobre a Mudança do Clima refere-se à ameaça de
danos "sérios ou irreversíveis". A seriedade no dano possível é medida
pela sua importância ou gravidade. A irreversibilidade no dano potencial
pode ser entendida como a impossibilidade de volta ao estado ou condição
anterior (constatado o dano, não se recupera o bem atingido).
d-3 Da obrigatoriedade do controle do risco para a vida, a qualidade de
vida e o meio ambiente
atejna
risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente não é dej Que
Possa ser relegada pelo Poder Público. A Constituição Fe-d. foi. expressa

no art. 225, § P. Para assegurar a efetividade desse re>to, incumbe ao


Poder Público: "V - controlar a produção, a co-
52. Droit lutem
ational de l 'Envimnnement, cit.

66
DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO
mercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias que
comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente".
A Constituição Federal manda que o Poder Público não se omita no exame
das técnicas e métodos utilizados nas atividades humanas que ensejem
risco para a saúde humana e o meio ambiente.
O inciso V do § Ia necessita ser levado em conta, juntamente com o
próprio enunciado do art. 225 CF, onde o meio ambiente é considerado
"essencial à sadia qualidade de vida". Controlar o risco é não aceitar
qualquer risco. Há riscos inaceitáveis, como aquele que coloca em perigo
os valores constitucionais protegidos, como o meio ambiente
ecologicamente equilibrado, os processos ecológicos essenciais, o manejo
ecológico das espécies e ecossistemas, a diversidade e a integridade do
patrimônio biológico - incluído o genético - e a função ecológica da fauna
e da flora.
4.6.4 O custo das medidas de prevenção • .,
A terceira questão a ser enfrentada é o custo das medidas de prevenção
em relação ao país, à região ou ao local. A Convenção-Quadro sobre a
Mudança do Clima preconiza que "as políticas e medidas adotadas para
enfrentar a mudança do clima devem ser eficazes em função dos custos,
de modo a assegurar benefícios mundiais ao menor custo possível". A lei
francesa também aponta que as medidas de prevenção, aplicadas em
razão do princípio da precaução, devam ser tomadas "a um custo
economicamente aceitável". O Reino Unido tem adotado a abordagem
"bat" (Best Available Technology" - melhor tecnologia disponível), inserida

na Lei de Proteção do Meio Ambiente de 1990 (seção 7, § 4), se bem que


balizada pelas considerações de custo (Best Available Technology not
entailing excessive cost).53 O custo excessivo deve ser ponderado de
acordo com a realidade econômica de cada país, pois a responsabilidade
ambiental é comum a todos os países, mas diferenciada.
Os Profs. Alexandre-Charles Kiss e Dinah Shelton, do cnrs-Estrasburgo e
da Universidade de Santa Clara, respectivamente, salientam que "as
opiniões dos cientistas e dos economistas são freqüentemente
divergentes na matéria, especialmente quando se trata de avaliar os
danos evitados e aqueles que ficam sob a responsabilidade das gerações
futuras, como, por exemplo, no caso do aumento possível do número de
câncer, devido ao empobrecimento da camada de ozônio".54
53. G. Winter, ob. cit., p. 41.
54. Traité de Droit Européen de 1'Envirormement, Paris, Éditions Frison-
Roche.
1995, 554 pp. ..-....- ...-,. .-.".;.; .:,-: .,;- •........".;,.,..•.....

PRINCÍPIOS GERAIS DO DIREITO AMBIENTAL 67


Cristiane Derani cita o entendimento do Prof. Gerd Winter, de que
compartilho inteiramente: "A participação do Poder Público não se
dírecionaria exatamente à identificação e posterior afastamento dos riscos
de determinada atividade. À pergunta 'causaria A um dano?' seria
contraposta a indagação 'precisamos áeA? Não é o risco, cuja identificação
torna-se escorregadia no campo político e técnico-científico, causado por
uma atividade que deve provocar alterações no desenvolvimento linear da
atividade econômica. Porém, o esclarecimento da razão final do que se
produz seria o ponto de partida de uma política que tenha em vista o bem-
estar de uma comunidade. No questionamento sobre a própria razão de
existir de uma determinada atividade colocar-se-ia o início da prática do
princípio da precaução".55
4.6.5 Implementação imediata das medidas de prevenção: . ."'. o não-
adiamento
Os documentos internacionais citados entendem que as medidas de
prevenção não devem ser "postergadas" (Declaração do Rio de
Janeiro/92, Convenção da Diversidade Biológica e Convenção-Quadro
sobre a Mudança do Clima).
"Postergar" é adiar, é deixar para depois, é não fazer agora, é esperar
acontecer. A precaução age no presente para não se ter que chorar e
lastimar no futuro. A precaução não só deve estar presente para impedir o
prejuízo ambiental, mesmo incerto, que possa resultar das ações ou
omissões humanas, como deve atuar para a prevenção oportuna desse
prejuízo. Evita-se o dano ambiental, através da prevenção no tempo certo.
O princípio da precaução, para ser aplicado efetivamente, tem que
suplantar a pressa, a precipitação, a improvisação, a rapidez insensata e a
vontade de resultado imediato. Não é fácil superar esses comportamentos,
porque eles estão corroendo a sociedade contemporânea. Olhan-o-se o
mundo das Bolsas, aquilata-se o quanto a "cultura do risco" on amina os
setores financeiros e os governos, jogando, na maior parte
ezes, com os bens alheios. O princípio da precaução não significa
prostração diante do medo, não elimina a audácia saudável, mas se
da el na busca da segurança do meio ambiente e da continuidade
dos H necess'a<e do adiamento das medidas de precaução em acor-
deve semimstratlV0s ou em acordos efetuados pelo Ministério Público
er exaustivamente provada pelo órgão público ambiental ou pelo
5S-Direito Ambiental Econômico, cit. - ! '•' '

68
DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO
próprio Ministério Público. Na dúvida, opta-se pela solução que proteja
imediatamente o ser humano e conserve o meio ambiente (in dúbiopro
salute ou in dúbio pro natura).
4.6.6 O princípio da precaução e os princípios constitucionais , da
Administração Pública brasileira
O princípio da precaução, abraçado pelo Brasil com a adesão, ratificação e
promulgação das Convenções internacionais mencionadas, com a adoção
do art. 225 da CF e com o advento do art. 54, § 3fl, da Lei 9.605, de
12.2.1998, deverá ser implementado pela Administração Pública, no
cumprimento dos princípios expostos no art. 37, caput, da CF.
"Em sede de formulação e implementação de políticas ambientais, não
basta afastar a possibilidade concreta de dano ambiental, é preciso que
tais políticas orientem-se no sentido de não estabelecerem situações das
quais venha surgir a probabilidade dessa espécie dano" - afirma Afrânio
Nardy.56
Contraria a moralidade e a legalidade administrativas o adiamento de
medidas de precaução que devam ser tomadas imediatamente. Violam o
princípio da publicidade e o da impessoalidade administrativas os acordos
e/ou licenciamentos em que o cronograma da execução de projetos ou a
execução de obras não são apresentados previamente ao público,
possibilitando que os setores interessados possam participar do
procedimento das decisões.57
"O princípio da precaução entra no domínio do direito público que se
chama 'poder de polícia' da administração. O Estado, que,
tradicionalmente, se encarrega da salubridade, da tranqüilidade, da
segurança, pode e deve para este fim tomar medidas que contradigam,
reduzam, limitem, suspendam algumas das liberdades do homem e do
cidadão: expressão, manifestação, comércio, grandes empresas. O
princípio da precaução estende este poder de polícia. Em nome desse
princípio, o Estado pode suspender uma grande liberdade, ainda mesmo
que ele não possa apoiar sua decisão em uma certeza científica", afirma
François Ewald.58
56. José Adércio Leite Sampaio, Chris Wold e Afrânio José Fonseca Nardy,

Princípios de Direito Ambiental, Belo Horizonte, Del Rey, 2003, p. 174.


57. Ao aplicar-se a Medida Provisória 2.163-41, de 23.8.2001, poderemos
encontrar a concessão de prazos administrativos sem a devida motivação,
o que provocará adiamento da implementação de medidas de prevenção e
de precaução. Cresce a necessidade de o Ministério Público, as pessoas e
as associações ambientais fiscalizarem esses acordos e buscarem junto ao
Poder Judiciário a anulação das ilegalidades cometidas.
58."Laprécaution, uneresponsabilitédeLÉtat", LeMonde-édiüon
électronique. 10.3.2000. . .....-
........ .

PRINCÍPIOS GERAIS DO DIREITO AMBIENTAL


69
Acrescenta o autor, que o legislador, segundo a lógica do balanço custo-
vantagem, abre a possibilidade para a interposição de recurso por excesso
de poder (desde que as disposições tomadas pela administração tenham
sido desproporcionais).
Ao aplicar o princípio da precaução, "os governos encarregam-se de
organizar a repartição da carga dos riscos tecnológicos, tanto no espaço
como no tempo. Numa sociedade moderna, o Estado será julgado pela sua
capacidade de gerir os riscos".59
Deixa de buscar eficiência a Administração Pública que, não procurando
prever danos para o ser humano e o meio ambiente, omite-se no exigir e
no praticar medidas de precaução, ocasionando prejuízos, pelos quais será
co-responsável.
4.6.7 A inversão do ônus da prova
"Em certos casos, em face da incerteza científica, a relação de causalidade
é presumida com o objetivo de evitar a ocorrência de dano. Então, uma
aplicação estrita do princípio da precaução inverte o ônus normal da prova
e impõe ao autor potencial provar, com anterioridade, que sua ação não
causará danos ao meio ambiente" - ensinam Alexandre Kiss e Dinah
Shelton.60 Citam o exemplo da Lei alemã sobre Responsabilidade
Ambiental (v., neste livro, o Tít. V, Cap. I, item 6, "Relação de
causalidade"). No Brasil, pela Lei de Política Nacional do Meio Ambiente
aplica-se a responsabilidade civil objetiva (art. 14, § Ia).
Jean Malafosse diz que "a dúvida aproveita ao 'poluído'. O princípio da
precaução traduz-se por uma inversão do ônus da prova em proveito da
proteção do meio ambiente".61 Cita Christian Huglo, que afir-rna:
Quando a prova da inocuidade de uma substância não é demonstrada.,é
necessário abster-se de agir".62 Sérgio Marchisiso afirma que "o Principio
da precaução emergiu nos últimos anos como um instrumento e política
ambiental baseado na inversão do ônus da prova: para não °tar medida
preventiva ou corretiva é necessário demonstrar que cer-
Cnir 9' FranÇ°is Ewald e Kessler, "Les noces du risque et de Ia politique",

Le Débat, uall>mard, n. 109, mars/avnl 2000


60- Ob. cit., p. 42.
de 'mal msis a ''exécution de 1'arrêté ministériel introduisant en
France trois variétés 23 l2lQQSaenetlqUement m°difié'", JCP-La Semaine
Juridique-Édition Générale n. 52, '998, pp. 2.273-2.276.
Juris-Classeur de VEnvironnement 3/1, setembro de 1997. . lVJ......

70
DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO
ta atividade não danifica seriamente o ambiente e que essa atividade não
causa dano irreversível".63
"A inversão do ônus da prova tem como conseqüência que os
empreendedores de um projeto devem necessariamente implementar as
medidas de proteção do meio ambiente, salvo se trouxerem a prova de
que os limites do risco e da incerteza não foram ultrapassados" - afirma
Cathérine Giraud. Essa autora cita D. Freestone, "que focaliza o
procedimento de justificação prévia (prior justification procedure) como
uma expressão da inversão do ônus da prova. Aplicado ao problema
específico da imersão dos rejeitos industriais no mar do Norte, este
procedimento exige a prova de que nenhum efeito nefasto será causado
ao meio ambiente, como condição para a expedição da autorização de
imersão".64
4.7A Lei9.605/98 e a incriminação •.-.••...
da ausência de precaução t. . " . . , .. .
A Lei 9.605, de 12.2.1998, diz, no art. 54: "Causar poluição de qualquer
natureza em níveis tais que resultem ou possam resultar em danos à
saúde humana, ou que provoquem a mortandade de animais ou a
destruição significativa da flora: Pena - reclusão, de um a quatro anos, e
multa".
O § 32 do referido art. 54 diz: "Incorre nas mesmas penas previstas no
parágrafo anterior quem deixar de adotar, quando assim o exigir a
autoridade competente, medidas de precaução em caso de risco de dano
ambiental grave ou irreversível" (v., neste livro, Tít. VIII, Cap. IX, item
4.2.3).
A conceituação de "medidas de precaução" não é dada pela lei penal,
devendo-se procurá-la nos entendimentos referidos nos textos
internacionais, aqui interpretados, e na doutrina. Não se trata de outro
tipo de precaução senão aquele inserido no princípio ora estudado, tanto
que as medidas a serem exigidas serão cabíveis "em caso de risco de
dano ambiental grave ou irreversível".
4.8 O Estudo de Impacto Ambiental e a aplicação
do princípio da precaução: diagnóstico do risco ambiental
A aplicação do princípio da precaução relaciona-se intensamente com a
avaliação prévia das atividades humanas. O "Estudo de Impacto
63. "Gli atti di Rio nel Diritto Internazionale", Rivista di Dirittn
Internazionale 3/ 581-621, Milão, Giuffrè Editore, 1992.
64. Cathérine Giraud. "Le Droit et le príncipe de precaution: leçons
d'Australie". Revue Juridique de 1'Envimnnement cit., p. 33.

princípios gerais do direito ambiental


71
Ambiental" insere na sua metodologia a prevenção e a precaução da
deeradação ambiental. Diagnosticado o risco, pondera-se sobre os meios
de evitar o prejuízo. Aí entra o exame da oportunidade do emprego dos
meios de prevenção.
A Declaração do Rio de Janeiro/92 preconizou também o referido Estudo
de Impacto Ambiental, dizendo no Princípio 17: "A avaliação de impacto
ambiental, como instrumento nacional, deve ser empreendida para
atividades planejadas que possam vir a ter impacto negativo considerável
sobre o meio ambiente, e que dependam de uma decisão de uma
autoridade nacional competente".
Na Austrália, as recomendações do Relatório Young de 199365 contêm
mecanismos de aplicação do princípio de precaução. "O instrumento
especial proposto é o Estudo de Impacto Ambiental. Este instrumento
deverá, segundo o relatório, ser adaptado e conter uma etapa de
fiscalização mais importante, como, da mesma forma, os padrões a serem
respeitados devem ser mais estritos, levando-se em conta os fenômenos
da irreversibilidade."66
O Brasil já havia adotado em sua legislação esse instrumento jurídico de
prevenção do dano ambiental.
A CF/88 diz no § l2 do art. 225: "Para assegurar a efetividade desse
direito, incumbe ao Poder Público: ... IV - exigir, na forma da lei, para
instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa
degradação do meio ambiente, Estudo Prévio de Impacto Ambiental, a que
se dará publicidade".
Nesse estudo avaliam-se todas as obras e todas as atividades que possam
causar degradação significativa ao meio ambiente. A palavra
potencialmente"67 abrange não só o dano de que não se duvida, como o
dano incerto e o dano provável.
"A implementação do princípio de precaução pode ser olhada como
exigências que os Estados incorporam, entre outras, no planejamento e
na legislação, através do procedimento do estudo de impacto ambiental",
afirma Catherine Tinker.68
. ' ounS> "For °ur children's children: some praticai implications of
inter-Co eiatlonal equity and the precaucionary principie", Resource
Assesment Commission
mmonwelth of Austrália, occasional publication 6, november 1993. Revi

Cathérine Giraud, "Le Droit et le príncipe de précaution: leçons


d'Australie",
ue Jundique de 1'Environnement cit., p. 33. gua P ' Auréll° Buarque de
Holanda Ferreira, ob. cit.; e Dicionário Brasileiro da Lín-
lTeSa' M'rador Internacional, 1976.
'"nment I r resP°nsability and the precautionary principie", Internationa!
Envi-1996 and Policy< Edited by David Freestone and Ellem
Hey, Kluwer Press,
72
DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO
A Resolução 1/86-conama diz que o Estudo de Impacto Ambiental
desenvolverá "a análise dos impactos ambientais do projeto e de suas
alternativas, através de identificação, previsão da magnitude e
interpretação da importância dos prováveis impactos relevantes,
discriminando: ... os impactos positivos e negativos (benéficos e
adversos), diretos e indiretos, imediatos e a médio e longo prazo;
temporários e permanentes; seu grau de reversibilidade; suas
propriedades cumulativas e sinérgicas; a distribuição dos ônus e
benefícios sociais" (art. 6e, II).
Determinar o grau de perigo, ou seja, apontar a extensão ou a magnitude
do impacto, é uma das tarefas do Estudo de Impacto Ambiental, como se
vê da regulamentação acima referida. É também objeto da avaliação o
grau de reversibilidade do impacto ou sua irreversibilidade. Como se
constata, a legislação do Estudo de Impacto Ambiental contempla,
também, uma avaliação de risco.
É preciso ressaltar a necessidade de os consultores do Estudo de Impacto
Ambiental serem "competentes e independentes para avaliar os riscos".69
Falando da "crise da perícia", diz Axel Kahn: "Assiste-se, às vezes, ao
fenômeno singular e humano da confusão entre perícia e promoção da
técnica examinada, pela razão de que os peritos (ou especialistas), sendo
experientes no terreno que examinam, são levados, às vezes, a defendê-
lo em vez de avaliar verdadeiramente".70
No caso da aplicação do princípio da precaução, é imprescindível que se
use um procedimento de prévia avaliação, diante da incerteza do dano,
sendo este procedimento o já referido Estudo Prévio de Impacto
Ambiental. Outras análises, por mais aprofundadas que sejam, não podem
substituir esse procedimento.
Decidiu o egrégio TRF da 5a Região, com sede em Pernambuco, que "o
Relatório de Viabilidade Ambiental não é idôneo e suficiente para substituir

o Estudo de Impacto Ambiental e respectivo relatório".71 Muito acertada a


decisão judicial, pois a multiplicidade de procedimentos não só geraria
confusão, como enfraqueceria as garantias jurídicas de seriedade, de
amplitude e de publicidade já inseridas no Estudo de Impacto Ambiental.
A prática dos princípios da informação ampla e da participação ininterrupta

das pessoas e organizações sociais no processo das deci-


69. Conférence de Citoyens sur 1'Utilisation des ogms en Agriculture et
dans l'Alimentation, Office Parlemantaire d'Évaluation des Choix
Scientifiques et Téchno-logiques, Paris, Communiqués à Ia Presse, 20-
21.6.1998.
70. "Le progrès de Ia Génétique", Fuluribles 27.9.1997, p. 5.
71. Ap. cível 5.173.820-CE, rei. Juiz José Delgado, j. 2.8.1994, DJU
23.9.1994.

PRINCÍPIOS GERAIS DO DIREITO AMBIENTAL


73
ões dos aparelhos burocráticos é que alicerça e torna possível viabilizar
jmpjementação da prevenção e da precaução para a defesa do ser
humano e do meio ambiente.
5. Princípio da prevenção :;,*.. •
O dever jurídico de evitar a consumação de danos ao meio ambiente vem
sendo salientado em convenções, declarações e sentenças de tribunais
internacionais, como na maioria das legislações internacionais.
A Convenção de Basiléia sobre o Controle de Movimentos Trans-
fronteiriços de Resíduos Perigosos e seu Depósito, de 1989, expressa seu
posicionamento de prevenção do dano, dizendo em seu "Preâmbulo": "As
Partes da presente Convenção", "atentas também ao fato de que a
maneira mais eficaz de proteger a saúde humana e o meio ambiente dos
perigos que esses resíduos representam é a redução ao mínimo de sua
geração em termos de quantidade e/ou potencial de seus riscos" e
"determinadas a proteger, por meio de um controle rigoroso, a saúde
humana e o meio ambiente contra os efeitos adversos que podem resultar
da geração e administração de resíduos perigosos e outros resíduos ...".72
Nas obrigações gerais constantes do art. 4a, item 2, estatui que cada
Parte deverá tomar medidas adequadas para assegurar que as pessoas
envolvidas na administração de resíduos perigosos tomem medidas
necessárias para evitar a poluição por resíduos perigosos e outros resíduos
(alínea c).
A Convenção da Diversidade Biológica73 diz em seu "Preâmbulo" que 'é
vital prever, prevenir e combater na origem as causas da sensível redução
ou perda da diversidade biológica".
O Tratado de Maastricht sobre a União Européia indica como princípios da

Política Ambiental, entre outros, o "da ação preventiva, baseada na


correção prioritariamente na origem".74
A Corte não perde de vista que, no domínio da proteção do meio
ambiente, a vigilância e a prevenção impõem-se em razão do caráter
reqüentemente irreversível dos prejuízos causados ao meio ambiente e
°s limites inerentes aos mecanismos de reparação deste tipo de dano"
sentenciou a Corte Internacional de Justiça no processo Gabcikovo-
iNagymaros (Hungria/Eslováquia).75 ............
72- DOU 20.7.1993, Seção 1. '"".'.
73-OOC/17.3.1998, Seção 1. "...,..,-..., ..... '...', v
74- Kiss e Shelton, ob. cit. ''' -V í'. 'j:-"
>>,.,:.
75-Decisão de 25 de setembro de 1997, § 140. : : , :,!,:,:"
'i'< '

74
DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO
Essas Convenções apontam para a necessidade de prever, prevenir e
evitar na origem as transformações prejudiciais à saúde humana e ao
meio ambiente. Todos esses comportamentos dependem de uma atitude
do ser humano de estar atento ao seu meio ambiente e não agir sem
prévia avaliação das conseqüências. O Direito Positivo internacional e
nacional irá traduzindo, em cada época, através de procedimentos
específicos, a dimensão do cuidado que se tem com o presente e o futuro
de toda forma de vida no planeta.
"Prevenir" em Português, prevenir em Francês, prevenir em Espanhol,
prevenire em Italiano e to prevent em Inglês - todos têm a mesma raiz
latina, praevenire, e têm a mesma significação: agir antecipadamente.
Contudo, para que haja ação é preciso que se forme o conhecimento do
que prevenir. Com razão, o biologista francês Jean Dausset -prêmio Nobel
de Medicina de 1980 - afirma que "para prevenir é preciso predizer".76
Sem informação organizada e sem pesquisa não há prevenção. Por isso,
"divido em cinco itens a aplicação do princípio da prevenção: 1B)
identificação e inventário das espécies animais e vegetais de um território,
quanto à conservação da natureza e identificação das fontes
contaminantes das águas e do mar, quanto ao controle da poluição; 2a)
identificação e inventário dos ecossistemas, com a elaboração de um
mapa ecológico; 3-) planejamentos ambiental e econômico integrados;
42) ordenamento territorial ambiental para a valorização das áreas de
acordo com a sua aptidão; e 52) Estudo de Impacto Ambiental".77
No Brasil, quando a Lei 6.938/81 diz, em seu art. 2-, que em sua Política
Nacional do Meio Ambiente observará como princípios a "proteção dos
ecossistemas, com a preservação das áreas representativas", e "a
proteção de áreas ameaçadas de degradação", está indicando
especificamente onde aplicar-se o princípio da prevenção. Não seria
possível proteger sem aplicar medidas de prevenção.
Os meios a serem utilizados na prevenção podem variar conforme o
desenvolvimento de um país ou das opções tecnológicas. O Princípio 8 da
Declaração do Rio de Janeiro/92 diz: "A fim de conseguir-se um
desenvolvimento sustentado e uma qualidade de vida mais elevada para
todos os povos, os Estados devem reduzir e eliminar os modos de
produção e de consumo não viáveis e promover políticas demográficas
apro-
76. AuxFmntières de Ia Vie: Paroles d'Éthique, Lenoir, N. Paris, La
Documentation Française, 1991.
77. Paulo A. L. Machado, Estudos de Direito Ambiental, p. 36.

PRINCÍPIOS GERAIS DO DIREITO AMBIENTAL


75
ri fidas".78 A prevenção empregada no sentido de previdência é "uma
chance para a sobrevivência .'"
A prevenção não é estática; e, assim, tem-se que atualizar e fazer
valiações, para p0Cjer influenciar a formulação das novas políticas
ambientais, das ações dos empreendedores e das atividades da
Administração Pública, dos legisladores e do Judiciário. ,. , %-v:,.A .

, •..
6. Princípio da reparação .,••
A Declaração do Rio de Janeiro/92 diz em seu Princípio 13 que: "Os
Estados deverão desenvolver legislação nacional relativa à
responsabilidade e à indenização das vítimas da poluição e outros danos
ambientais. Os Estados deverão cooperar, da mesma forma, de maneira
rápida e mais decidida, na elaboração das novas normas internacionais
sobre responsabilidade e indenização por efeitos adversos advindos dos
danos ambientais causados por atividades realizadas dentro de sua
jurisdição ou sob seu controle, em zonas situadas fora de sua jurisdição".
A Declaração do Rio de Janeiro/92 é tímida em relação ao regime da
reparação, pois se limita a preconizar "indenização às vítimas". O Direito
Ambiental Internacional tem que evoluir no sentido da obtenção da
"reparação" ao meio ambiente danificado. No derramamento de 230.000t
oriundo do naufrágio do navio Amoco-Cadiz, nas costas da Bretanha
(França), em 1976, a empresa norte-americana Amoco foi condenada, por
um Tribunal americano, a pagar as despesas de restauração do litoral e
dos portos, as despesas da Administração Pública, mas os danos ocorridos
com a biomassa não foram indenizados.80 Contudo, as legislações
nacionais exigem medidas de restauração de terras degradadas ou a
reintrodução de espécies em vias de extinção.81
Já no "Preâmbulo" da Declaração de Estocolmo, n. 7, consta: "Atin-
g'r tal fim, em relação ao meio ambiente, exigirá a aceitação de respon-
a dades por parte de cidadãos e comunidade, e por empresas e insti-
•Çoes, em todos os níveis, participando todos de maneira justa nos
esrorços comuns".82
neiam aU'° tachado, Maria Regina Machado e Marcos Perrotti,
"Direito do pla-mento familiar", RT 749/46-59, São Paulo, Ed. RT, março
de 1998.
ean-Marc Lavieille, Droit International de 1'Environnement, cit. m- Kiss e
Shelton, ob. cit.
82 r'SS C Shelton (°b- cit-) citam a Alemanha como exemplo. '- . Jf °
F- S. Soares, As Responsabilidades no Direito Internacional do Meio
Ê'Lampmas,Komedi Editores, 1995. ... .., x ...v_v
?,,. , .

76
DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO
Ocorrendo o dano ao meio ambiente, surge a discussão jurídica da
obrigação de reparação desse dano no plano internacional. Dependerá da
existência de convenção onde esteja prevista a responsabilidade objetiva
ou sem culpa ou a responsabilidade subjetiva ou por culpa. A Comissão de
Direito Internacional das Nações Unidas está estudando a possibilidade de
os Estados poderem chegar a incorrer em responsabilidade pelas
conseqüências prejudiciais de atos não proibidos pelo Direito Internacional
(responsabilidade por danos causados, ainda que sem ato ilícito).83
Jean-Marc Lavieille relaciona algumas Convenções que acolheram a
responsabilidade objetiva: "Convenção de Bamako (1991, art. 42, alínea
3), responsabilidade objetiva e ilimitada em relação aos rejeitos perigosos;
Convenção de Paris (1960, art. 3Ü) e Convenção de Viena (1963, art.
42), sobre a responsabilidade no domínio da energia nuclear, prevendo
uma responsabilidade imputada automaticamente ao explorador;
Convenção de Bruxelas (1969, art. 3Ü, alínea 1), sobre a responsabilidade
civil por danos devidos à poluição por hidrocarbonetos, imputando-se a
responsabilidade ao proprietário do navio".84
José Juste Ruiz assevera que, "quaisquer que sejam as dificuldades que
experimenta o estabelecimento da responsabilidade internacional dos
Estados na esfera do meio ambiente, não cabem dúvidas de que as regras
de Direito Internacional existentes na matéria são também aplicáveis
mutatis mutandis neste âmbito particular. O princípio mesmo da
responsabilidade e reparação dos danos ambientais constitui, sem dúvida,
um dos princípios reconhecidos no Direito Internacional do Meio
Ambiente".85
No Direito interno, o Brasil adotou na Lei de Política Nacional do Meio
Ambiente (Lei 6.938/81) a responsabilidade objetiva ambiental, tendo a
Constituição brasileira de 1988 considerado imprescindível a obrigação de
reparação dos danos causados ao meio ambiente (v. Tít. V, Cap. I, deste
livro).
7. Princípio da informação : í , ' ;, .,
A Declaração do Rio de Janeiro/92, em uma das frases do Princípio 10,
afirma que, "no nível nacional, cada indivíduo deve ter acesso adequado a
informações relativas ao meio ambiente de que disponham
83. Guido F. S. Soares, ob. cit.; e José Juste Ruiz, ob. cit.
84. Dmit International de 1'Envimnnement, Paris, Ellipses, 1998.
85. Derecho Internacional dei Médio Ambiente, cit.

PRINCÍPIOS GERAIS DO DIREITO AMBIENTAL


77
autoridades públicas, inclusive informações sobre materiais e atividades
perigosas em suas comunidades".
Adequado procurar-se a dimensão da informação sobre meio ambiente. A
Convenção sobre o Acesso à Informação, a Participação do Público no
Processo Decisório e o Acesso à Justiça em Matéria de Meio Ambiente86
prevê, no art. 2Ü, item 3: "A expressão 'informações sobre meio ambiente'
designa toda informação disponível sob forma escrita, visual, oral ou
eletrônica ou sob qualquer outra forma material, sobre: a) o estado do
meio ambiente, tais como o ar e a atmosfera, as águas, o solo, as terras, a
paisagem e os sítios naturais, a diversidade biológica e seus componentes,
compreendidos os ogms, e a interação desses elementos; b) fatores tais
como as substâncias, a energia, o ruído e as radiações e atividades ou
medidas, compreendidas as medidas administrativas, acordos relativos ao
meio ambiente, políticas, leis, planos e programas que tenham, ou possam
ter, incidência sobre os elementos do meio ambiente concernente à alínea
a, supramencionada, e a análise custo/ benefício e outras análises e
hipóteses econômicas utilizadas no processo decisório em matéria de meio
ambiente; c) o estado de saúde do homem, sua segurança e suas
condições de vida, assim como o estado dos sítios culturais e das
construções na medida onde são, ou possam ser, alterados pelo estado
dos elementos do meio ambiente ou, através desses elementos, pelos
fatores, atividades e medidas visadas na alínea b, supramencionada".
A Ia Conferência Européia sobre Meio Ambiente e Saúde, realizada em
Frankfurt (1989), sugeriu à Comunidade Econômica Européia uma Carta
Européia do Meio Ambiente e da Saúde prevendo que "cada pessoa tem o
direito de beneficiar-se de um meio ambiente permitindo a realização do
nível o mais elevado possível de saúde e de bem-estar; de ser informado
e consultado sobre os planos, decisões e atividades suscetíveis de afetar
ao mesmo tempo o meio ambiente e a saúde; de participar no processo de
tomada das decisões".87
A Declaração de Limoges coloca em relevo a informação como ase
indispensável do procedimento de autorização ambiental.88
c . ,Aarnus (Dinamarca), 25 de junho de 1998. A Convenção foi
preparada pelo Çõeslf h Po'íticas de Meio Ambiente da Comissão
Econômica para a Europa das Na-
mdas. Entrou em vigor em 30 de outubro de 2001. in /{e , il-
"Waddington, "La Charte Européenne de l'Environnement et de Ia Santé",
ueu International de Législation Sanitaire, v. 41, n. 3, 1990, pp. 594-597.
fõetí/e n- araÇao e Limoges, Recomendações da Reunião Mundial das
Associa-cês no~lrell0 Ambiental, publicação da Universidade de Limoges
em Espanhol, Fran-' b es> p°rtuguês e Japonês, 1991.

78
DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO
Como mostram esses documentos internacionais, há ligação inegável
entre meio ambiente e direito de ser informado. Desde já, temos que
reconhecer que vivemos em todo o mundo, principalmente após a década
de 60, a era das comunicações. A todo momento temos a impressão de
estarmos sendo informados. Dizemos "a impressão" pois, muitas vezes, a
informação recebida não é capaz de ser eficaz ou produzir os resultados
devidos.
A informação serve para o processo de educação de cada pessoa e da
comunidade. Mas a informação visa, também, a dar chance à pessoa
informada de tomar posição ou pronunciar-se sobre a matéria informada.
Como já salientaram os juristas da Comissão Mundial sobre Meio Ambiente

e Desenvolvimento, os dados ambientais devem ser publicados. A


publicidade está ligada à informação. O segredo, ao contrário, distancia
e/ou elimina a informação. Contudo, tanto no exercício da política como
na prática empresarial, o culto do segredo tem sido apontado como um
instrumento de sucesso. Daí, não é de surpreender a resistência de
governos e de empresários em transmitir as informações ambientais.
No âmbito do Direito Internacional já se consolida o costume de troca de
informações ambientais entre os países. Neste Continente, a Convenção
para a Proteção da Flora, da Fauna e das Belezas Panorâmicas Naturais
dos Países da América, de 1940, previu o intercâmbio científico em seu
art. 6a. O Tratado da Antártica, de 1959, preconiza a troca de observações
e de resultados científicos obtidos, que serão colocados livremente à
disposição. Nota-se avanço nessa livre disponibilidade dos informes
científicos, idéia que retomaremos nesta exposição. O Tratado de
Cooperação Amazônica, de 1978, prevê em seu art. VII: "Tendo em vista a
necessidade de que o aproveitamento da flora e da fauna da Amazônia
seja racionalmente planejado, a fim de manter o equilíbrio ecológico da
região e preservar as espécies, as Partes Contratantes decidem: a)
promover a pesquisa científica e o intercâmbio de informações e de
pessoal técnico entre as entidades competentes dos respectivos países, a
fim de ampliar os conhecimentos sobre os recursos da flora e da fauna de
seus territórios amazônicos e prevenir e controlar as enfermidades nesses
territórios; b) estabelecer um sistema regular de troca adequada de
informações sobre as medidas conservacionistas que cada Estado tenha
adotado ou adote em seus territórios amazônicos, as quais serão matéria
de um relatório anual por cada país".
O Tratado de Cooperação Amazônica menciona, no referido art. VII, que a
troca de informações deve estar inserida em "um sistema regular" e que
haja a apresentação de um relatório. Um dos grandes

PRINCÍPIOS GERAIS DO DIREITO AMBIENTAL


79
empecilhos ao fluxo das informações ambientais é que os relatórios e/ ou
informes são passados somente entre os governos ou seus órgãos
especializados em meio ambiente, ficando a informação mofando nos
arquivos.
Temos a salientar a ação do informe provindo dos organismos
internacionais sobre o Direito interno dos países. O Brasil, na Lei de
Agrotóxicos (Lei 7.802/89) e sua regulamentação de 1990, valorizou as
informações que os organismos internacionais de alimentação (fao), meio
ambiente (pnuma) e saúde (oms) transmitirem, obrigando imediatamente
os órgãos competentes a proceder à avaliação técnica do produto e
tomando medidas como proibição ou suspensão do uso, cancelamento ou
suspensão do registro, restrição à comercialização, proibição da
importação.
Com o surgimento da catástrofe de Chernobyl, em 1986, é que os países
resolveram assinar a Convenção sobre Pronta Notificação de Acidente
Nuclear.89 À época, muitos países, notadamente europeus, dificultaram o
repasse de informações sobre os perigos da radiação, expondo suas
populações ao risco de contágio. De outro lado, anotem-se as dificuldades
que estão sendo colocadas por certos países para a ratificação da
Convenção da Basiléia, que trata da transferência de rejeitos perigosos,
com sua nefasta "exportação" e "importação" para os países pobres ou em
via de desenvolvimento. Nessa Convenção é inequívoca a importância da
informação. O Fórum de Siena, preparatório da reunião das Nações Unidas
de 1992, salienta a necessidade de a informação ser fornecida, também, a
entidades locais.90
A Comunidade Européia criou, em 1990, a Agência Européia,
compreendendo uma rede de informação e de observação para o meio
ambiente.91 Interessa indicar que uma das finalidades dessa Agência é a
de fornecer à Comunidade e aos Estados-membros "informações
objetivas, fiáveis e comparáveis ao nível europeu", como, também,
"registrar, colecionar e avaliar os dados sobre o estado do meio ambiente,
redigir relatórios periciais sobre a qualidade e a sensibilidade do meio
ambien-assim como as pressões que ele sofre no território da
comunidade; ornecer, para a avaliação dos dados ambientais, critérios
uniformes para
89 Decreto 9, de 15.1.91 (Brasil).
abril de)"i'qgor"m &°bK Direit0 internacional do Meio Ambiente (Siena,
Itália, 17-21 de 803-808 ' '" Recueií International de Législation
Sanitaire, v. 41, n. 4, 1990, pp.
de75 199,?gulament0 d° Conselho da Comunidade Econômica Européia
n. 1.210/90, 56T-571 ' '" Remeíl Interncaional de Législation
Sanitaire, v. 41, n. 3. 1990, pp.

80
DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO
aplicar em todos os Estados-membros". Quando se procura impulsionar o
mercosul, é o momento necessário para, entre outras preocupações
ambientais, instituir uma Agência de Informação Ambiental.
A informação ambiental não tem o fim exclusivo de formar a opinião
pública. Valioso formar a consciência ambiental, mas com canais próprios,
administrativos e judiciais, para manifestar-se. O grande destinatário da
informação - o povo, em todos os seus segmentos, incluindo o científico
não-governamental - tem o que dizer e opinar.
As informações ambientais recebidas pelos órgãos públicos devem ser
transmitidas à sociedade civil, excetuando-se as matérias que envolvam
comprovadamente segredo industrial ou do Estado. A informação
ambiental deve ser transmitida sistematicamente, e não só nos chamados
acidentes ambientais.
A informação ambiental deve ser transmitida de forma a possibilitar tempo
suficiente aos informados para analisarem a matéria e poderem agir
diante da Administração Pública e do Poder Judiciário. A informação
ambiental deve ser prevista nas convenções internacionais de forma a
atingir não somente as pessoas do país onde se produza o dano ao
ambiente, como também atingir as pessoas de países vizinhos que possam
sofrer as conseqüências do dano ambiental.
O monitoramento das informações ambientais deve ser levado a efeito
não só pelo Poder Público, mas também pelas organizações não-
governamentais, que, para esse fim, merecem receber auxílio científico e
financeiro. Os métodos e recursos da Informática devem ser utilizados
para a informação e o monitoramento ambientais, insistindo-se na
cooperação internacional, de forma a que os países subdesenvolvidos e
em desenvolvimento possam implementar esses procedimentos.
A não-informação de eventos significativamente danosos ao meio
ambiente por parte dos Estados merece ser considerada crime
internacional.
8. Princípio da participação •
8.1 Introdução
A participação popular, visando à conservação do meio ambiente, insere-
se num quadro mais amplo da participação diante dos interesses difusos e
coletivos da sociedade. É uma das notas características da segunda
metade do século XX.
O voto popular, em escrutínio secreto, passou a não satisfazer totalmente
o eleitor. A ausência de um conjunto de obrigações dos eleitos,

princípios gerais do direito ambiental


81
previamente fixadas, tem levado as cidadãs e os cidadãos a pleitear uma
participação contínua e mais próxima dos órgãos de decisão em matéria
de meio ambiente.
O tema já passou a ser objeto das Constituições. A Finlândia modificou
sua Constituição em 1995, passando a dispor no art. 14, a: "Cada um é
responsável pela natureza, pela biodiversidade e pelo meio ambiente Os
Poderes Públicos devem garantir a cada um o direito a um meio ambiente
sadio, assim como a possibilidade de influenciar na tomada de decisões
sobre as questões relativas a seu meio ambiente".
A Declaração do Rio de Janeiro, da Conferência das Nações Unidas para o
Meio Ambiente e o Desenvolvimento, de 1992, em seu art. 10 diz: "O
melhor modo de tratar as questões do meio ambiente é assegurando a
participação de todos os cidadãos interessados, no nível pertinente". No
nível nacional, cada pessoa deve ter a "possibilidade de participar no
processo de tomada de decisões". Contudo, temos que reconhecer que
"são indissociáveis 'informação/participação', pois é evidente que a
'participação' dos ignorantes é um álibi ou uma idiotice", como assinala
Gerard Monédiaire.92
"O Direito Ambiental faz os cidadãos saírem de um estatuto passivo de
beneficiários, fazendo-os partilhar da responsabilidade na gestão dos
interesses da coletividade inteira."1-13
8.2 Organizações não-governamentais-ongs '''
A participação dos indivíduos e das associações na formulação e na
execução da política ambiental foi uma nota marcante dos últimos vinte e
cinco anos.
Os sindicatos, desde o início do século XX, passaram a estruturar a
participação dos trabalhadores. A atuação dos sindicatos foi decisiva
para a defesa da dignidade dos trabalhadores. A participação para a prote-
Çao do meio ambiente não tem a mesma característica. Não se trata da
e esa de uma classe profissional, mas de interesses que transcendem
profissões e concernem a diversos segmentos sociais.
92 "À
A propôs de Ia décision publique en matière d'environnement", in Les
ms de Ia Régulation Juridique, v. 5, Paris, Recherches etTravaux du
RED&S les Sciences de rHomme/Librairie Générale de Droit et de
Jurisprudence,
Problema,- eXandre"Charles Kiss, "La mise en oeuvre du Droit de
1'Environnement. ''/íownie-c6,6' m°yens". in 2' Conférence Ewopéenne
"Environnement et Droits de

82
DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO
As associações ambientais, ao terem como metas a valorização da água,
do ar, do solo, da fauna, da flora e do próprio homem, tratam de
interesses difusos, que não só dizem respeito a cada um de seus
associados, mas também a um número indeterminado de pessoas.
A Declaração Rio/92 deu um passo significativo ao dizer que "o melhor
modo de tratar as questões ambientais é com a participação de todos os
cidadãos interessados, em vários níveis". No Princípio 10 abre-se um
grande espectro na participação. Contudo, o princípio não chega a
explicitar um duplo caráter da participação: dos cidadãos edas
associações. A Convenção de Aarhus,94 ao conceituar "público
interessado", afirma que, para os fins da definição, as organizações não-
governamen-tais são consideradas como tendo interesse em participar do
processo decisório ambiental, desde que atuem em prol da proteção do
meio ambiente e preencham as condições exigidas pelo Direito interno dos
países (art. 2, 5).
Os indivíduos isolados, por mais competentes que sejam, não conseguem
ser ouvidos facilmente pelos governos e pelas empresas. Os partidos
políticos e os parlamentos não podem ser considerados os únicos canais
das reivindicações ambientais.
As ongs não têm por fim o enfraquecimento da democracia representativa.
As ongs não são - e não devem ser - concorrentes dos Poderes Executivo
e Legislativo, mas intervém de forma complementar, contribuindo para
instaurar e manter o Estado Ecológico de Direito. Há matérias que
interessam o meio ambiente que devem permanecer reservadas para o
Poder Legislativo.
A participação dos cidadãos e das associações não merece ser entendida
como uma desconfiança contra os integrantes da Administração Pública,
sejam eles funcionários públicos ou pessoas exercendo cargos em caráter
transitório ou em comissão. Essa participação também não é substitutiva
da atuação do Poder Público. A proteção dos interesses difusos deve levar
a uma nova forma participativa de atuação dos órgãos públicos, desde
que não seja matéria especificamente de segurança dos Estados.
Não podem as ongs ser transformadas em massa-de-manobra dos
governos e das empresas privadas e públicas.. Por isso, é essencial que
essas entidades sejam independentes, não sendo nem criadas pelos
governos, nem por eles manipuladas.95 Disse a. Agenda 21: "As
organizações
94. "La Convention cTAarhus", Revue Juridique de 1'Environnement n.
especial, Limoges, 1999, p. 92.
95. A Constituição do Brasil de 1988 preceitua que "é plena a liberdade de
associação para fins lícitos, vedada a de caráter paramilitar" (art. 5-,
XVII); "a criação de associa-

princípios gerais do direito ambiental


83
njjO.governamentais desempenham um papel fundamental na
modelagem e implementação da democracia participativa. A natureza do
papel independente desempenhado pelas organizações exige uma
participação eenuína; portanto, a independência é um atributo essencial
dessas organizações e constitui condição prévia para a participação
genuína"
(item 27, § l).96
Passou-se a enxergar como útil e legítima a participação das associações
ambientais ou das organizações não-governamentais na própria estrutura
governamental. A Declaração de Johannesburg/2002, em seu item 23,
afirma: "O desenvolvimento sustentado supõe uma perspectiva de longo
prazo e uma larga participação na elaboração das políticas, na tomada de
decisões e na implementação em todos os níveis. Como parceiros sociais,
nós continuaremos na ação em prol de parcerias estáveis, que reúnam os
principais grupos interessados, respeitando sua independência, tendo
cada um importante papel a desempenhar".97
Essa atuação da comunidade, através das associações, não mostrou ainda
toda sua vitalidade. Em alguns órgãos colegiados a participação do público
é numericamente ínfima, não dando às associações a menor chance de
influir no processo decisório. Nesse caso as associações passam a ter
papel mais de fiscal do processo decisório do que de participantes da
tomada de decisão, evitando, pelo menos, que esse processo fique
fechado pelo segredo.
As associações ambientais ou ongs serão eficazes se tiverem credibilidade
moral, pluralidade e idoneidade na sua composição, e se procurarem
autenticamente os fins estatutários. Desvirtuamentos eventuais -como,
por exemplo, agirem como "testas-de-ferro" de interesses espúrios ou
atuarem como empresas, objetivando a obtenção de lucro financeiro -
terão que ser corrigidos prontamente. Se as ongs utilizarem dinheiro
público, deverão ser fiscalizadas pelos Tribunais de Contas.
A participação cívica na conservação do meio ambiente não é um Processo
político já terminado. Os fundamentos foram bem-lançados em todo o
mundo, mas o edifício da participação tem muitos setores Para serem
concluídos. Aponto três áreas:
* As ongs devem poder participar da tarefa pública de inspeção e
es°n"oramento das fontes poluidoras. Não basta o Poder Público executar
unçao - que deve continuar a ser sua obrigação - de forma solitá-
interfer" .orma a 'e'. a de cooperativas independem de autorização,
sendo vedada a
encia estatal em seu funcionamento" (art. 5", XVIII). 2001 p 68U'd° S
Soares' Digito Internacional do Meio Ambiente, São Paulo, Atlas,
97 "Ti
U>* and P ;16 °hannesburg Declaration on Sustainable Development",
Enviwnmental outy J2-5, setembro/2002 (trad. do autor).

84
DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO
ria. Chegou o momento de haver participação numa parte do exercício do
poder de polícia, derrubando-se preconceitos não razoáveis. É saudável
aceitar-se a colaboração cívica das pessoas e das ongs na parte que não
implicar atuação no campo da segurança nacional ou quebra do sigilo
legalmente protegido.
• As ongs devem poder agir como assistentes do Ministério Público no
processo penal. A defesa dos interesses difusos precisa ser alargada no
campo penal, e a atuação das ongs, desde o inquérito policial, poderia
diminuir a impunidade penal nos crimes ambientais.
• O acesso das ongs aos tribunais foi um dos grandes sucessos da
renovação processual do final do século XX. Mas neste novo século é
preciso tornar esse acesso ao processo judicial mais amplo, para que seja
eficiente. Não basta a intervenção do Ministério Público, que, mesmo
revelando-se de grande utilidade, não é suficiente. Muitas ongs não têm
recursos para contratar advogados. Temos que evoluir no sentido de que
o Poder Público conceda os benefícios da assistência judiciária às ongs
carentes, para que possam estar em juízo para defender os direitos
fundamentais da vida humana e da sobrevivência das espécies.
8.3 Participação na formação das decisões administrativas
Interessa apontar experiências de países em que as decisões
administrativas ambientais passaram das mãos de um só funcionário, ou
de uma comissão de funcionários públicos, para conselhos, em que a
chamada "sociedade civil" ou as "organizações não-governamentais"
tivessem voz e voto.
O Prof. Gomes Canotilho afirma que "em primeiro lugar, o princípio
democrático acolhe os mais importantes postulados da teoria democrática
- órgãos representativos, eleições periódicas, pluralismo partidário,
separação de poderes. Em segundo lugar, o princípio democrático implica
democracia participativa, isto é, estruturação de processos que ofereçam
aos cidadãos efetivas possibilidades de aprender a democracia, participar
nos processos de decisão, exercer controle crítico na divergência de
opiniões, produzir inputs políticos democráticos".98
Generalizou-se a implantação de conselhos com poderes consultivos não
só nas matérias já costumeiras em meio ambiente, como nas mais
recentes, tais os "organismos geneticamente modificados-OGMs".
Outros países passaram a organizar conselhos com poderes consultivos e
deliberativos nas mais variadas matérias ambientais.
98. José J. G. Canotilho, Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 2"

ed.. Coimbra, Livraria Almedina, 1998.

PRINCÍPIOS GERAIS DO DIREITO AMBIENTAL


85
A prática registra que em alguns países são as próprias organiza-ões não-
governamentais que elegem seus representantes para esses conselhos,
sem que os governos interfiram nessa eleição.
A questão não é isenta de dificuldades. Na maioria dos conselhos,
governos - sejam eles de natureza central, regional ou municipal -
têm a maioria dos votos. Assim, as organizações não-governamentais,
ainda que possam apresentar seus argumentos nas discussões, podem
ficar vencidas, dando legitimidade, contudo, às decisões tomadas.
"Discussões e debates públicos, permitidos pelas liberdades políticas e
pelos direitos civis, também, podem desempenhar um papel fundamental
na formação de valores. Até mesmo a identificação das necessidades é
influenciada pela natureza da participação e do diálogo públicos. A
discussão pública mais bem fundamentada e menos marginalizada sobre
as questões ambientais pode ser não apenas benéfica ao meio ambiente,
como também importante para a saúde e o funcionamento do próprio
sistema democrático", afirma o Prêmio Nobel de Economia Amartya Sem.
8.4 Participação nos recursos administrativos •
e nos julgamentos administrativos ' < '
A participação na interposição de recursos administrativos é fundamental
para que haja possibilidade de os interessados baterem às portas da
própria Administração, para que ela reveja seus atos irregulares. O recurso
administrativo enseja a conciliação e a correção do ato administrativo
ambiental, evitando-se que seja interposta ação judicial. A Lei 7.802/89 -
sobre agrotóxicos - dá legitimidade às associações de defesa do meio
ambiente e do consumidor para impugnar o registro de pesticidas ou pedir
o cancelamento do registro já efetuado.
A participação individual e coletiva nas ações judiciais em defesa do meio
ambiente - fato marcante do final do século XX - é tratada no "tYC. II,
deste livro. ... ;, ..,,"• , " ,-..
8-5 Participação no século XXI , . • ,>; , .,*,.--. .. v--.
.
e mstituição do plebiscito ambiental . ' .•: * ':'/ - .:.•
'ntrod S_assoc'aÇões de defesa do meio ambiente sempre reclamaram a
çao do referendo de iniciativa popular em nível locai com o fim
99 r~) 186. ' uesenv"lvimento como Liberdade, Sã
São Paulo, Companhia das Letras, 2000, p.

86
DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO
de levar os poderes locais a instaurar um debate democrático sobre as
opções de ordenamento do meio ambiente de um Município. Essa
reivindicação choca-se com a posição dos eleitos locais, inquietos de
serem despojados de seus poderes."100
A Itália e a Suécia usaram a consulta popular, principalmente sobre a
política nuclear, modificando o uso de reatores nucleares e, até, proibindo
a construção de novas unidades.
No Brasil, diz a CF, em seu art. 14: "A soberania popular será exercida
pelo sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para
todos e, nos termos da lei, mediante: I - plebiscito; II - referendo; III -
iniciativa popular".
Se a manifestação popular, com poder decisório, no plano regional e
nacional, não deve ser banalizada, nem por isso deve ser excluída. Não
basta pretender-se o alargamento da participação popular, pois é
necessário que as regras dessa participação sejam estabelecidas de forma
a permitir o emprego dos mesmos recursos financeiros na propaganda dos
diversos pontos de vista.
A consulta direta às populações em matéria ambiental que diga respeito
aos interesses das gerações presentes e futuras merece ser corporificada
pelo legislador brasileiro.
8.6 Participação nas ações judiciais ambientais
A Convenção de Aarhus, já mencionada, coloca especial relevância sobre o

acesso à Justiça para a obtenção de informações, insistindo que os


procedimentos devem oferecer recursos "suficientes e efetivos", aí
incluído o mandado de injunção, devendo ser "objetivos, eqüitativos e
rápidos, sem que o custo seja proibitivo". Preconiza a implementação de
mecanismos apropriados de assistência para eliminar ou reduzir os
obstáculos financeiros que entravam o acesso à Justiça.'01
A Declaração do Rio de Janeiro/92 afirma que: " Deve ser propiciado
acesso efetivo a mecanismos judiciais e administrativos, inclusive no que
diz respeito a compensação e reparação de danos".102
A possibilidade de as pessoas e de as associações agirem perante o Poder
Judiciário é um dos pilares do Direito Ambiental. Para que isso se
100. M. Prieur, Droit de VEnviroimement, 4a ed., Paris, Dalloz, 2001, p.
126.
101. Ait. 92, §§ 1-5.
102. Princípio 10 (o período tem quatro frases, sendo essa parte a quarta
frase).

PRINCÍPIOS GERAIS DO DIREITO AMBIENTAL


87
tornasse realidade foi necessária a aceitação do conceito de que a defesa
do meio ambiente envolve interesses difusos ou coletivos.
Os EUA103 começaram a abertura do acesso popular para a defesa do
ambiente. Entre outros países, na América do Sul, o Brasil, com a ação civil
pública, e a Colômbia104 têm registrado um avanço no acesso aos
tribunais. Na Europa, Áustria,105 Luxemburgo106 e Portugal107
avançaram em tornar mais acessível a Justiça nas questões ambientais.
A Convenção Nórdica sobre a Proteção do Meio Ambiente108 prevê que
"quem está sendo, ou possa ser, vítima de danos decorrentes de uma
atividade prejudicial ao meio ambiente praticada em um outro Estado
contratante tem o direito de instaurar um procedimento diante de
umajurisdição ou órgão administrativo apropriado nesse país, concernente
à licítude dessa atividade, pedindo especialmente que providências sejam
tomadas para evitar que os danos sejam produzidos, como interpor
recurso da decisão tomada pela jurisdição ou pelo órgão administrativo,
na mesma medida e nas mesmas condições que uma pessoa jurídica do
Estado onde essa atividade é exercida" (art. 3).
O acesso de qualquer pessoa para a defesa do meio ambiente diante dos
tribunais de um outro país ainda não se implantou na maioria das
103. Roger Findley, "Descentralização da proteção do meio ambiente nos
Estados Unidos: políticas e problemas", Revista de Direito Ambiental 2/7-
13, São Paulo, Ed. RT, abril-junho de 1996.
104. "Acciones populares para Ia protección de los derechos e intereses
colectivos relacionados con ei ambiente", art. 88 da Constituição Política
da Colômbia de 1991.
105. O Fundo Mundial da Natureza interveio em processo de construção
de uma barragem no rio Danúbio, em razão de danos a uma velha
floresta. O Governo abandonou o projeto após as decisões da Alta Corte
de Justiça tomadas em janeiro de 1985 e em setembro de 1986 (apud
Kiss e Shelton, Traité de Droit Européen de UEnvironnement, cit.).
106. Em Luxemburgo, de acordo com a Lei de 10 de agosto de 1992, as
associações ambientais podem agir judicialmente com referência a
eliminação de rejeitos, posição da atmosfera, poluição sonora e pesca
(apud Kiss e Shelton, Traité de Droit Européen de VEnvironnement, cit.).
107. Na Lei de Bases do Ambiente (Lei 11/87) consta a rubrica "Direito a
uma .ust>Ça acessível e pronta", dizendo o art. 44: "É assegurado aos
cidadãos o direito à
nÇao de preparos nos processos em que pretendam obter reparação de
perdas e danos ergentes de fatos ilícitos que violem regras constantes da
presente Lei e de diplomas
co a lefu'arnentem> desde que o valor da causa não exceda o da alçada
do Tribunal da aica . As associações de defesa do ambiente passaram a ter
legitimidade para pro-
Ou a?Oes necessárias à prevenção ou cessação de ato ou omissões de
entidade públicas
criü 1V tiue degradem o ambiente, e poderão constituir-se assistentes
nos processos Cns(art7
el0/87)
m0 iq Convenção assinada por Dinamarca, Finlândia, Noruega e Suécia
(Estocol-' ly de f
0 iq Convenção assinad ' ly de fevereiro de 1974).

88 . DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO


convenções internacionais,109 pois a maior parte dos tribunais
internacionais - como a Corte Internacional de Justiça das Nações Unidas
(Haia) - só permite que um processo seja instaurado por um dos países
que aceitam sua jurisdição, vedando a participação dos cidadãos.
Há, portanto, um caminho longo a ser percorrido para a consolidação do
direito de acesso aos tribunais, tanto nas legislações nacionais como no
Direito Internacional.
9. Princípio da obrigatoriedade da intervenção do Poder Público
"Deve ser confiada às instituições nacionais competentes a tarefa de
planificar, administrar e controlar a utilização dos recursos ambientais dos
Estados, com o fim de melhorar a qualidade do meio ambiente"
(Declaração de Estocolmo/72).
A Declaração do Rio de Janeiro/92, em seus 27 princípios, menciona pelo
menos vinte vezes o termo "Estados", dizendo no Princípio 11: "Os
Estados deverão promulgar leis eficazes sobre o meio ambiente".
A gestão do meio ambiente não é matéria que diga respeito somente à
sociedade civil, ou uma relação entre poluidores e vítimas da poluição. Os
países, tanto no Direito interno como no Direito internacional, têm que
intervir ou atuar. ,;
9.1 As Constituições Nacionais e a intervenção dos Estados
Qual deva ser a dimensão dessa atuação, ou em que condições ela deve
ser efetuada, é assunto que vem sendo objeto de atenção das
Constituições Nacionais,110 do Direito nacional infraconstitucional e das
conferências internacionais.
109. Antônio A. C. Trindade, "O acesso direto à Justiça Internacional",
Correio Braziliense 6.8.2001 ("Caderno Direito & Justiça"), em que aponta

a entrada em vigor, em 17 de junho de 2001, do Regulamento de


24.11.2000, podendo os demandantes em todas as etapas do
procedimento recorrer à Corte Interamericana dos Direitos Humanos.
1 Q. Argentina (reforma constitucional de 1994, art. 41, segunda frase):
"Las autoridades proveerán a Ia protección de este derecho, a Ia
utilización racional de los recursos naturales, a Ia preservación dei
patrimônio natural y cultural y de Ia diversidad biológica, y a Ia
información y educación ambientales". Brasil (CF de 1988, art. 225, § l2):
"Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público: I -
preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais e prover o manejo
ecológico das espécies e ecossistemas; II - preservar a diversidade e a
integridade do patrimônio genético do país e fiscalizar as entidades
dedicadas à pesquisa e manipulação de material genético;

PRINCÍPIOS GERAIS DO DIREITO AMBIENTAL


89
A atuação do Poder Público nos anos 1980-2000 registrou mudan-aS
sensíveis nos países desenvolvidos e em desenvolvimento. Houve a
rTminuição da presença estatal no setor da produção, por exemplo, nas
hidroelétricas e nas telecomunicações. Mas não se instaurou um Estado
ausente, em que só as relações de mercado fixariam as regras. O Poder
Público passa a ter as chamadas "agências reguladoras", onde continuará
obrigado a controlar a utilização dos recursos ambientais.
III - definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e
seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e
a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização
que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua
proteção; IV - exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade
potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente,
Estudo Prévio de Impacto Ambiental, a que se dará publicidade; V -
controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos
e substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o
meio ambiente; VI - promover a educação ambiental em todos os níveis de
ensino e a conscientização pública para a preservação do meio ambiente;
VII - proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as práticas que
coloquem em risco sua função ecológica, provoquem a extinção de
espécies ou submetam os animais a crueldade". Cabo Verde (Constituição
de 1992, art. 70, § 22): "O Estado e os Municípios, com a colaboração das
associações de defesa do meio ambiente, adotarão políticas de defesa e
de preservação do meio ambiente e velarão pela utilização de todos os
recursos naturais". Chile (Constituição de 1980, art. 19, 8): "É dever do
Estado velar para que este direito não seja afetado e tutelar a preservação
da natureza". Colômbia (Constituição de 1991, art. 79): "É dever do
Estado proteger a diversidade e a integridade do ambiente, conservar as
áreas de especial importância ecológica". Croácia (Resolução de
22.12.1990, promulgando a Constituição, art. 69): "A República deve
garantir aos cidadãos o direito ao meio ambiente sadio". Cuba (texto
adotado aos 12.7.1992, art. 27): O Estado protege o meio ambiente e os
recursos naturais do país". Equador (reforma da Constituição em 1983,
art. 19): "É dever do Estado velar para que este direito não seja afetado e
tutelar a preservação da natureza". Eslováquia (texto adotado aos
3.9.2002, ar' 4)- "O Estado fiscaliza o bom uso econômico dos recursos
naturais, o equilíbrio ecológico e a proteção eficaz do meio ambiente".
Espanha (Constituição de 1978, art. L°S Poderes Públicos velarán por Ia
utilización racional de todos los recursos C°n e' fin de Prote§er y mejorar
Ia calidad de Ia vida y defender y restaurar ei
g nat
96Q110 ambiente' aPoyándose en Ia mdispensable solidaridad colectiva".
Finlândia (Lei • de 17.7.1995, modificando a Constituição, art. 14a): "Os
Poderes Públicos devem infiamir a °ada Um ° d'reit0 a um me'° ambiente
sadio assim como a possibilidade de moTr'" a tomada de decisões sobre
questões relativas a seu meio ambiente". Guate-nais" stituiÇao de 1985,
art. 64): "O Estado fomentará a criação de parques nacio-PiosetS?VaS 6
refLlgios naturais, os quais serão inalienáveis". "O Estado, os Municí-
mento ° •°S|°S llabÍtantes do território nacional estão obrigados a
propiciar o desenvolvi-lha o eQ01 economico e tecnológico que previna a
contaminação do ambiente e mante-Presentese'f° eCOlÓgÍC0"- Gukma
(Constituição de 1980, art. 36): "No interesse das sos rnineraisUtUlaS-
SeiaÇÕeS' ° Estado Protegerá e fará uso racional da terra, dos recur-Para
conserv &- aqül'feros' assim como da fauna e da flora, e tomará medidas
adequadas 25.2.1992 art e,melorar ° mel° ambiente". Mali (Constituição
da República, texto de • 5). A proteção, a defesa do ambiente e a
promoção da qualidade da

90
DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO
9.2 Função gestora dos Estados: meio ambiente como bem de uso comum
do povo
A inovação está na qualidade e na quantidade de medidas decon-trole.
O Poder Público passa a figurar não como proprietário dos bens ambientais

- águas, ar e solo, fauna e florestas, patrimônio histórico -, mas como um


gestor111 ou gerente,112 que administra bens que não são dele e, por
isso, deve explicar convincentemente sua gestão. A aceita-
vida são dever de todos e do Estado". Paraguai (Constituição de 1992,
art. 6e): "El Estado también fomentará Ia investigación de los factores de
población y sus vínculos con ei desarrollo económico-social, con Ia
preservación dei médio ambiente y con Ia calidad de vida de los
habitantes". Polônia (Constituição de 2.4.1997): "Art. 5a. A República da
Polônia protege a soberania e a inviolabilidade de seu território, garante as
liberdades e os direitos humanos e do cidadão como a segurança da
população, preserva o patrimônio nacional e assegura a proteção do meio
ambiente, segundo um princípio de desenvolvimento equilibrado".
Portugal (Constituição de 1976, reformada em 1989, arts. 9a, "e", e 66-
2): "São tarefas fundamentais do Estado: (...) e) proteger e valorizar o
patrimônio cultural do povo português, defender a natureza e o ambiente,
preservar os recursos naturais e assegurar um correcto ordenamento do
território"; "2. Incumbe ao Estado, por meio de organismos próprios e por
apelo e apoio a iniciativas populares: a) prevenir e controlar a poluição e
os seus efeitos e as formas prejudiciais de erosão; b) ordenar e promover
o ordenamento do território, tendo em vista uma conecta localização das
actividades, um equilibrado desenvolvimento sócio-económico e
paisagens biológicas equilibradas; c) criar e desenvolver reservas e
parques naturais e de recreio, bem como classificar e proteger paisagens e
sítios, de modo a garantir a conservação da natureza e a preservação de
valores culturais de interesse histórico ou artístico; d) promover o
aproveitamento racional dos recursos naturais, salvaguardando a sua
capacidade de renovação e a estabilidade ecológica". Seychelles
(Constituição de 21.6.1993, art. 38): "O Estado reconhece a todas as
pessoas o direito de viver em um ambiente limpo, sadio e ecologicamente
equilibrado". Suíça (Constituição de 18.4.1999). "Art. 74.1 A
Confederação legisla sobre a proteção do ser humano e de seu meio
ambiente natural contra os atos danosos ou incômodos. 2. Ela age para
prevenir esses atos. As despesas de prevenção e de reparação serão de
responsabilidade daqueles que os causam. 3. A execução das disposições
federais incumbe aos Cantões, na medida em que esta não for reservada
à Confederação, pela lei". Vietnã (texto adotado aos 15.4.1992, art. 29):
"Os órgãos do Estado, as unidades das Forças Armadas, as organizações
econômicas e sociais e os indivíduos têm o dever de executar os
regulamentos do Estado relativos ao uso racional dos recursos naturais e
à proteção do meio ambiente".
111. A expressão "gestor" é encontrada com a mesma grafia em
Espanhol: "Gestor: El que, sin tener mandato para ello, cuida de bienes,
negócios o intereses ajenos, en pro de aquel a quien pertenecen"
(Diccionario de Ia Lengua Espanola, Real Academia Espanola, cit., p.
1.038).
1 12. Em Francês - gérant ~ "qui administre pour autrui" (Dictionnaire
Universel de Poche, cit., p. 248).
PRINCÍPIOS GERAIS DO DIREITO AMBIENTAL
91
ção prestar
dessa concepção jurídica vai conduzir o Poder Público a ter que
contas sobre a utilização dos bens "de uso comum do povo".1
9 3 Novas idéias de gestão ambiental: -..'-.. "'.'"
eficiência e prestação de contas ' .] .:',./ ,;::.;;r
A Declaração de Johannesburg/2002 afirma: "Para conseguirmos nossos
objetivos de desenvolvimento sustentado temos necessidade de
instituições internacionais e multilaterais mais efetivas, democráticas e
que prestem contas"."4
Três idéias passam a nortear a matéria: eficiência, democracia e prestação
de contas.U5
Os Estados passam a ter responsabilidade em exercer um controle que dê
bons resultados, e devem ser responsáveis pela ineficiência na
implementação de sua legislação. A co-responsabilidade dos Estados
deverá atingir seus agentes políticos e funcionários, para evitar que os
custos da ineficiência ou das infrações recaiam sobre a população
contribuinte, e não sobre os autores dos danos ambientais.
A democracia na gestão ambiental abre espaço para a efetividade da
participação.
A prestação de contas, que já se vê introduzida no mundo anglo-saxão,
pela expressão accountable,u(l deverá ser traduzida pela aplicação dos
princípios da motivação convincente, ampla e contínua, publicidade,
razoabilidade e proporcionalidade.
113. V. o Direito Romano sobre a matéria neste livro, Tít. VI (Município -
Urbanismo e Meio Ambiente), Cap. III ("Proteção das Praças e dos Espaços

Livres"), item 3 ( A praça - Bem de uso comum do povo").


114. "28.To achieve our goals of sustainable development, we need more
effective, etnocratic and accountable international and multilateral
institutions" ("The
annesburg Declaration on Sustainable Development", Envinmmental Law
and Policy, "- p- 236 - trad. do autor).
Ewa p concepção de accountability não é isenta de contradições, como
assinala crátT ei"e' apontand° como exemplo a tensão entre os princípios
gerenciais e demo-Ção'Co°d na accountablllty'- "A perspectiva gerencial
enfatiza a eficiência da organiza-aberto eS,empenho; e a liberdade; a
perspectiva democrática valoriza o processo devido, -rê'tlm0" ("Public
management in the United Kingdom: efficiency and ility" Politi M
aco
âCco
gement in the United Kingdo Politiques et Management Public 19-3/122,
2001).
"igman âCcomtable'- 0 with the duty of having to give an explanation; 2)
responsible" 2) capab|1 lctwnc"'y rfContemporary English, cit., p. 7).
"Accountable: ) answerable; LangUag being explained" (The American

Heritage Dictionary of the English

92 DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO "


9.4 Governança ambiental "';'' '''"'
Após a Conferência das Nações Unidas de 1992, no Rio de Janeiro, tomou
forma a teoria da governança111 ambiental, que procura incorporar
algumas das idéias aqui expostas.1'8 Afirma Gerard Monediaire que
"coexistem duas concepções sobre governança (algumas vezes
qualificada de 'boa governança'): a primeira visa essencialmente ao
reforço do Liberalismo econômico pela retirada do Estado, e a segunda
constata o funcionamento contraprodutivo dos sistemas institucionais
oriundos da Modernidade, para enxergar modalidade da evolução desses
sistemas, numa perspectiva de definição de políticas territoriais
coerentes".119 Não entendo que a teoria da governança ambiental
implique necessariamente a retirada do Poder Público, mas ocasionará a
adoção de uma gestão compartilhada com a sociedade civil no
concernente às responsabilidades ambientais. O êxito ou o fracasso dessa
concepção dependerão da real implementação dos novos instrumentos
jurídico-institucionais de gestão.
"Os Estados devem ainda cooperar de forma explícita e determinada para
o desenvolvimento de normas de Direito Internacional Ambiental relativas
à responsabilidade e indenização por efeitos adversos de danos
ambientais causados, em áreas fora da sua jurisdição, por atividades
dentro de sua jurisdição ou seu controle."120 A Comissão de Direito
Internacional das Nações Unidas vem trabalhando no tema da
responsabilidade internacional dos Estados. Interessa colocar em relevo o
projeto, adotado provisoriamente naCDIem 1994e 1995, relativo às
atividades não proibidas pelo Direito Internacional e realizadas no
território ou sob a jurisdição e controle de um Estado. Estão abrangidas as
ativida-
117. "Governança - s.f. administração, governo" (Dicionário Brasileiro da
Língua Portuguesa, cit., v. 1, p. 878).
118. "Os capitais não virão e as instituições não prosperarão onde a boa
governança estiver ausente (...) assim como o Estado de Direito, a luta
contra a corrupção, a gestão econômica, a transparência, a possibilidade
de verificar as contas, uma maior participação, processos de decisão
baseados em uma ciência sadia e nos direitos humanos. Estes aspectos da
governança contribuem para o crescimento econômico, para melhores
condições de vida, para a igualdade social e para uma gestão ambiental
responsável" ("U.S. Department of State", maio/2002, apud François
Bernard, La Pauvreté Durable, Paris, Éditions du Félin, 2002, p. 29).
119. "De Ia gouvernance proclamée à Ia gouvernance institutionnalisé:
biens communs et territoires", Taller - Gestión de los Recursos Hídricos y
Governanza Ambiental, Montevidéu, Faculdade de Direito da Universidade

da República Oriental do Uruguai, 23-24.11.2002 (documento não


publicado).
120. Declaração Rio de Janeiro/92, Princípio 13, segunda frase.
':'"

princípios gerais do direito ambiental


93
des que comportam risco de causar um dano transfronteiriço significati-v0
'21 Caminha-se para um regime mais estrito de responsabilidade, que
obrigará o Estado a reparar, em qualquer caso, os danos ecológicos
derivados de atividades perigosas.122
Os Estados têm o papel de guardiães da vida, da liberdade, da saúde e do
meio ambiente. Garantir a liberdade responsável: liberdade para
empreender, liberdade para descobrir e aperfeiçoar tecnologias, liberdade
para produzir e comercializar, sem arbitrariedades ou omissões dos
Estados, liberdade que mantém a saúde dos seres humanos e a sanidade
do meio ambiente. A liberdade que engrandece a humanidade e o meio
ambiente exige um Estado de Direito, em que existam normas, estruturas,
laboratórios, pesquisas e funcionários, independentes e capazes.
As gerações presentes querem ver os Estados também como protetores do
meio ambiente para as gerações que não podem falar ou protestar. Os
Estados precisam ser os curadores dos interesses das gerações futuras.
Então, não será utopia um Estado de Bem-Estar Ecológico, fundado na
eqüidade.
, • Pissillo Mazzeschi, "Le Nazione Uniti e Ia codificazione delia
responsabilità
" r danno arnbientale", Rivista Giuridica deli'Ambiente, Milão, Giuffrè
Editore, 1996, PP- 371-386.
I - osé R- Ruiz, Derecho Internacional dei Médio Ambiente, Madri,
Ciências
Jl"-idicas/McGraw-Hm, 1999. "•.,-;-.,-,•,. , -. ; , ,: ...,..;. ..-:.,.....
" . ....

TITULOU
CONSTITUIÇÃO FEDERAL E MEIO AMBIENTE
Capítulo I - COMPETÊNCIA AMBIENTAL DA UNIÃO E DOS ESTADOS
.
Capitulo II - CONSTITUIÇÃO FEDERAL E MEIO AMBIENTE.
Capítulo I
COMPETÊNCIA AMBIENTAL DA UNIÃO
E DOS ESTADOS
1. Direito estrangeiro
Citaremos recentes decisões judiciais referentes a questões ambientais
em dois países em que se reserva para o Estado a função de estabelecer
as normas gerais ambientais.
1.1 Espanha
O art. 149.1.23 reserva, com exclusividade, ao Estado a "legislação sobre
os princípios da proteção do ambiente, sem prejuízo do poder das
Comunidades Autônomas de estabelecer regras adicionais de proteção". O
Prof. Tomás-Ramon Fernandez acentua que os princípios ge-

COMPETÊNCIA AMBIENTAL DA UNIÃO E DOS ESTADOS


95
rais "desempenham o papel, a serviço dos interesses superiores da Nação
inteira, de um comum denominador normativo, um minimum de
uniformidade de cada regulamentação, a partir do qual o poder legislativo
territorial poderá procurar a via que julgue a mais correta, levadas em
conta circunstâncias especiais de seu território regional e singularidades e
especificidades dos problemas particulares que ele deve resolver".
Acrescenta o Professor espanhol, que é também Conselheiro no Conselho
de Estado: "a Constituição quis adicionar, indo além do simples
desenvolvimento dos princípios gerais, permitindo às Comunidades
Autônomas elaborarem regras novas para melhorar e reforçar o nível de
proteção. Essas regras adicionais podem traduzir-se no estabelecimento
de medidas mais rigorosas contra a poluição de restrições mais severas
para o uso de veículos, de limitações mais fortes para certas indústrias ou
para as atividades turísticas, etc. Tudo o que reforça o regime geral é, em
princípio, possível, pois a Constituição fala de uma proteção adicional.
Somente é interdito às Comunidades Autônomas de serem menos
exigentes ou de enfraquecerem os padrões fixados pelo Estado".1
c
1.2 Bélgica
Menciona-se a decisão da Corte de Arbitragem 47, de 25.2.1988, que
visou à anulação parcial de decreto da região Wallonne de 7.10.1985,
sobre a proteção das águas de superfície contra a poluição. Foram
relatores os Juizes J. Sarot e L. P. Suetens (este último ministrou Curso de
Direito Ambiental Belga no II Curso Internacional de Direito Comparado do

Meio Ambiente, realizado pela Sociedade Brasileira de Direito do Meio


Ambiente, em Salvador, Estado da Bahia, 1981). O Conselho de Ministros
Belga argumentou no recurso interposto "que a competência atribuída às
regiões em matéria de proteção do ambiente deve ser exercida
respeitando-se as normas legais gerais e setoriais, e que, em outros
termos, esta disposição não concede às regiões senão o poder de adotar
normas mais severas que as normas elaboradas pelo legislador nacional e
não o poder de ab-rogar estas últimas". A Corte de Arbitragem entendeu
que normas "gerais" compreendem normas que sao aplicáveis a todos os
setores da atividade e que normas "setoriais" Oesignam aquelas que só
se aplicam a um ou diversos setores de atividade determinada. O Tribunal
anulou o art. 70 do decreto da região Wallonne.
1- "Environnement dans Ia Consütution espagnole et dans Ia doctrine du
Tribunal onstitutionnel", in Revue Juridique de V Environnement 3/197-
95, de 1984. ......

96 .-.<:<:,'•;--'* DIREITO AMBIENTALÃKÂSILEIRO -''* v


2. Direito brasileiro e Comparado , t > ..r, > h
2./ Introdução - '
A Constituição de 1988 pela primeira vez no Brasil insere o tema "meio
ambiente" em sua concepção unitária. Não foi a primeira Constituição da
América Latina a fazê-lo, tendo sido precedida pelas Constituições do
Equador e do Peru de 1979, Chile e Guiana de 1980, Honduras de 1982,
Panamá de 1983, Guatemala de 1985, Haiti e Nicarágua de 1987. Nossos
ancestrais na Europa - Portugal e Espanha - inovaram em 1976 e 1978 -
introduzindo o tema nas Constituições.
A Constituição brasileira garante o direito de todos ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado e essencial à sadia qualidade de vida. Além
disso, conceitua o meio ambiente como "bem de uso comum do povo" e,
dessa forma, não pode ser apropriado e é extracomércio. Voltamos, assim,
o nosso olhar para o Direito Romano, base de nossa legislação.
2.2 Uma nova concepção de federalismo - -:
O meio ambiente - assim especificamente denominado pela Constituição
- está previsto como sendo de competência da União, dos Estados e do
Distrito Federal, de forma concorrente (art. 24). Como competência
comum para a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios estão
previstos a proteção do meio ambiente e o combate à poluição em
quaisquer de suas formas (art. 23).
O termo ou a noção de competência concorrente já fora utilizado na
Constituição de 1934 (art. 10). A concorrência enseja a possibilidade de
iniciativa na área da legislação ambiental para os Estados e para o Distrito
Federal, se a União se mantiver inerte. A competência concorrente poderá
exercer-se não só quanto à elaboração de leis, mas de decretos,
resoluções e portarias.
Para atender às peculiaridades próprias, os Estados poderão exercer a
competência legislativa plena, desde que não exista "lei federal sobre
normas gerais" (art. 24, § 3Ü). Essa competência chamada "plena",
entretanto, sofre dupla limitação - qualitativa e temporal: a norma
estadual não pode exorbitar da peculiaridade ou do interesse próprio do
Estado e terá que se ajustar ao disposto em norma federal ambiental
superveniente.
No Direito Comparado vemos que a Alemanha passou a prever, em 1972,
na reforma da Constituição de 1949, a competência concorrente

COMPETÊNCIA AMBIENTAL DA UNIÃO E DOS ESTADOS


97
no concernente à poluição do ar e do ruído e no referente à eliminação de
rejeitos (art. 74, n. 24).
2 3 A norma geral como limite da legislação federal ambiental
As Constituições brasileiras de 1946 (art. 5Ü, XV) e de 1967 (art. 8fl,
XVII) previram o estabelecimento de "normas gerais pela União" sobre
determinadas matérias. Assim, também, a EC 1/69 (art. 8Ü, XVII). Não
previam, contudo, normas gerais sobre meio ambiente, pois o tema nelas
não estava incluído especificamente com essa nomenclatura.
A expressão "norma geral" foi também utilizada pela Constituição da
Alemanha de 1949 no sentido de que poderia ser editada pela Federação
para a "caça, proteção de sítios naturais e de paisagens, regime de águas"
(art. 75).
A Lei italiana 394, de 8.7.1986, prevê, dentro das competências do
Ministério do Meio Ambiente, propor ao Conselho de Ministros "norma
geral de direção e de coordenação para a gestão das áreas protegidas de
caráter geral e local" (art. 52, 3).
A Constituição da Espanha de 1978 traça a repartição de competências
entre o Estado (poder central) e as Comunidades Autônomas nos arts.
148 e 149 especialmente. O art. 149-1 diz: "O Estado tem competência
exclusiva sobre as seguintes matérias: (...) 23a) Legislação básica sobre
proteção do meio ambiente, sem prejuízo das Comunidades Autônomas de
estabelecer normas adicionais de proteção".
A Constituição brasileira não conceitua norma geral. Resta à doutrina e à
jurisprudência essa tarefa. A norma geral visa à aplicação da mesma regra
em um determinado espaço territorial. A norma geral federal ambiental, ou
em outra matéria de competência concorrente, não precisa
necessariamente abranger todo o território brasileiro. Uma nor-ma geral
ambiental federal poderá dispor, por exemplo, sobre as áreas Previstas no
art. 225, § 4Ü - Floresta Amazônica Brasileira, Serra do Mar, Mata
Atlântica, Pantanal e Zona Costeira. A norma geral pode abranger somente
um ecossistema, uma bacia hidrográfica ou somente Uma espécie vegetal
ou animal.
A União está obrigada a inserir na norma geral o conteúdo dos acordos,
tratados ou convenções internacionais já ratificados, deposita-os e
promulgados pelo Brasil, como, evidentemente, guardar fidelida-de à
Constituição em vigor.
_ Na Alemanha a regra constitucional difere quanto à forma de altera-
Çao da concorrência legislativa dos Estados (Lãnder). >.. ; ,.....

98
DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO
No sistema alemão, a Federação pode legislar no domínio da competência
concorrente, "quando aparece a necessidade de regulamentação
legislativa federal:
"1) porque uma questão não pode ser regulamentada eficazmente pela
legislação nos diferentes Estados (Lander);
"2) porque a regulamentação de uma questão por uma lei de um Estado
(Land) poderia afetar os interesses de outros Estados (Lander) ou da
coletividade;
"3) porque a proteção da unidade jurídica ou econômica e especialmente
a manutenção da homogeneidade das condições de vida além das
fronteiras de um Estado (Land) exigem tal medida."
Assim, na Alemanha, na matéria de combate à poluição do ar e do ruído
como na matéria relativa à eliminação de rejeitos (matérias de
competência concorrente), se ocorre uma das três hipóteses mencionadas,
a Federação alemã pode editar uma regra ambiental sobre normas gerais.
2.4 Competência suplementar dos Estados em matéria ambiental
Diz o art. 24, § 2-, da CF: "A competência da União para legislar sobre
normas gerais não exclui a competência suplementar dos Estados".
Suplemento é o que supre, a "parte que se ajunta a um todo para ampliá-
lo ou para aperfeiçoá-lo. O que serve para suprir qualquer falta".2
Assim, não se suplementa a legislação que não exista. Portanto, quando a
competência da pessoa de Direito Público interno for somente suplementar
a legislação de outro ente, se inexistirem normas, não existirá o poder
supletório. Não se suplementa uma regra jurídica simplesmente pela
vontade de os Estados inovarem diante da legislação federal. A
capacidade suplementaria está condicionada à necessidade de aperfeiçoar
a legislação federal ou diante da constatação de lacunas ou de
imperfeições da norma geral federal.
Nossas anteriores Constituições mostram essa tradição jurídica. A
Constituição de 1934 dizia: "As leis estaduais, nestes casos, poderão,
atendendo às peculiaridades locais, suprir as lacunas ou deficiências da
legislação federal, sem dispensar as exigências desta" (art. 5a, § 3Ü). A
CF/37 é no mesmo sentido em seu art. 18.
2. Aurélio Buarque de Holanda Ferreira. Novo Dicionário da Língua
Portuguesa, Ia ed., 7a reimpr., Rio de Janeiro, Nova Fronteira, s/d. ..-
.. ,. ...

COMPETÊNCIA AMBIENTAL DA UNIÃO E DOS ESTADOS


99
A Constituição de 1967, ao prever a competência dos Estados para ieeislar
supletivamente, indica que a lei federal deve ser respeitada (art. g2 §
22). A EC 1/69 é no mesmo sentido em seu art. 82, parágrafo único.
Ressalte-se que não se pode suplementar um texto legal para descumpri-
lo ou para deturpar sua intenção, isto é, para desviar-se da mens legis
ambiental federal.
2.5 A competência ambiental comum na Constituição Federal de 1988
2.5.1 A implementação da legislação ambiental
A Constituição Federal de 1988 inovou na técnica legislativa, tratando em
artigos diferentes a competência para legislar e a competência para
administrar.
Vejamos as matérias incluídas no campo ambiental pelo art. 23: "É
competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios: ... III - proteger os documentos, as obras e outros bens de
valor histórico, artístico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais
notáveis e os sítios arqueológicos; IV - impedir a evasão, a destruição e a
descaracterização de obras de arte e de outros bens de valor histórico,
artístico ou cultural;... VI - proteger o meio ambiente e combater a
poluição em qualquer de suas formas; VII - preservar as florestas, a fauna
e a flora; ... XI - registrar, acompanhar e fiscalizar as concessões de
direitos de pesquisa e exploração de recursos hídricos e minerais em seus
territórios".
No art. 23, a CF faz uma lista de atividades que devem merecer a atenção
do Poder Público. O modo como cada entidade vai efetivamente atuar em
cada matéria dependerá da organização administrativa de cada órgão
público federal, estadual e municipal. O art. 23 merece ser colocado em
prática em concordância com o art. 18 da mesma CF, que
etermina: "A organização político-administrativa da República Fede-raüva
do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os
Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição".
__ A autonomia não significa desunião dos entes federados. Também "ao
deve produzir conflito e dispersão de esforços. Mas a autonomia
,Ve ensejar que o Município tenha ou possa ter sistemas de atuação
tnmistrativa não semelhantes ou desiguais aos vigentes nos Estados.
, tstados, por sua vez, poderão ter, também, sua organização admi-
s ratiya ambiental diferente do Governo Federal. Assim, as normas
ls federais ambientais não podem ferir a autonomia dos Estados e

100
DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO
dos Municípios, exigindo dos mesmos uma estrutura administrativa
ambiental idêntica à praticada no âmbito federal.
A competência dos Estados para legislar, quando a União já editou uma
norma geral, pressupõe uma obediência à norma federal, se editada de
acordo com a Constituição Federal. Situa-se no campo da hierarquia das
normas e faz parte de um sistema chamado de "fidelidade federal". Não é
a mesma situação perante a implementação administrativa da lei (art. 23
da CF), onde não há hierarquia nas atuações das diferentes
Administrações Públicas. A Administração Pública federal ambiental não
está num plano hierárquico superior ao da Administração Pública
ambiental estadual, nem esta situa-se em plano superior ao da
Administração Pública ambiental municipal.
As atribuições e obrigações dos Estados e dos Municípios só a Constituição

Federal pode estabelecer. O arcabouço do país tem que estar estruturado


na lei maior que é a Constituição. Se leis ordinárias, se decretos, portarias
ou resoluções, por mais bem intencionados que sejam, começarem a criar
direitos e obrigações para os entes federados, subvertem-se totalmente os
fundamentos da Federação.
Leis infraconstitucionais não podem repartir ou atribuir competências, a
não ser que a própria Constituição Federal tenha previsto essa situação,
como o fez explicitamente no art. 22, parágrafo único, quando previu que
a competência comum estabelecendo normas de cooperação será objeto
de lei complementar.
2.5.2 Inconstitucionalidade de alguns artigos > •. • '. ', -da
Resolução 237/97-conama >.' • > .->•
O Conselho Nacional do Meio Ambiente-coNAMA, através da Resolução
237/97,3 procurou partilhar a competência ambiental administrativa,
dispondo sobre o licenciamento ambiental a ser feito pelo ibama (art. 4Ü),
estabeleceu as competências dos Estados e do Distrito Federal (art. 5Ü),
determinou a área de competência dos Municípios (art. 6a) e estabeleceu
que "os empreendimentos e atividades serão licenciados em um nível de
competência" (art. 7U).
Sobre a atuação do conama em matéria de licenciamento há o preceito do
art. 8Ü, I, da Lei 6.938/81, que diz que compete ao conama "estabelecer,
mediante proposta do ibama, normas e critérios para o licenciamento de
atividades efetiva ou potencialmente poluidoras, a sei"
3. Resolução 237, de 19.12.1997, DOU 22.12.1997, Seção 1, p. 30.841.

COMPETÊNCIA AMBIENTAL DA UNIÃO E DOS ESTADOS 101

•oncedido pelos Estados e supervisionado pelo ibama". O inciso é claro ern

sua redação, mostrando que instituir "normas e critérios para o


licenciamento" não se confunde com atribuir competência para os entes
federativos licenciarem. Tanto é que o mencionado art. 8Ü liga a
instituição das normas e critérios com o licenciamento "a ser concedido
pelos Estados". Da mesma forma o art. 10, caput, da mencionada lei
indica nue o licenciamento será feito pelo "órgão estadual competente".
Uma resolução federal não pode alterar uma lei federal. Sob todos os
ângulos em que se vejam esses quatros artigos, constata-se invasão de
competência e quebra de hierarquia administrativa, acarretando o vício de
incons-titucionalidade e ilegalidade dos arts. 4Ü a 1- da resolução
inquinada. Nesse sentido o posicionamento dos juristas Francisco Thomaz
van Acker4 e Filippe Augusto Vieira de Andrade.5
A Lei de Política Nacional do Meio Ambiente - Lei 6.938/81 -procurou
inserir em todo o território nacional o sistema de licenciamento ambiental.
Esse sistema já existia em alguns Estados da Federação. Gradativamente
conseguiu-se implantar o mesmo sistema em todo o Brasil, ainda que isso
tenha demandado um grande esforço dos Estados, pois não houve um
programa de auxílio financeiro da União para com os Estados. De outro
lado, a Lei 6.938/81 previu uma suplementação administrativa em sentido
inverso do que estamos acostumados: se os Estados não intervierem
adequadamente, a União deverá intervir para fazer os que os Estados não
fizerem no campo ambiental.
Não se trata de sujeitar os Estados ao poder revisional ou de homologação
da União. O controle da aplicação da legislação federal de normas gerais
ambientais é diferente do exercício da competência ambiental comum. O
controle da implementação das normas gerais ambientais só pode ser feito
pela União através de ação judicial, procurando anular o ato
administrativo estadual acusado de invasão da competência federal u
escumprimento das normas gerais federais. Deixando de lado a busca nas
soluÇões judiciais, a União tem a possibilidade de não fazer convê- °S
stad°s e Municípios que descumprirem as normas fede-
rai Nr p q p
ao se pode negar que o controle efetivo da implementação das
4 "R
estabelece J.eVes.consideraÇões sobre a Resolução 237, de 19.12.1997,
do Conama, que 1 Cntf'0S para lii

d Dii Abil 8/
165-169 a ?"0S Para ° ''cenciamento ambiental", Revista de Direito
Ambiental 8/
5 "Re° Sa° Paul0' Ed- RT- outubro-dezembro de 1997. de '"constifucio a°
C°NAMA 237- de 19.12.1997: um ato normativo inválido pela eiva (-
°ngresso de "J1 de e de ilegalidade", Promotoria de Justiça - Meio
Ambiente, 2a dos Giupos Es ei° Ambiente do Ministério Público de São
Paulo. 32 Encontro Anual do Estado dp o?e°'ais de Promotores de Justiça
do Meio Ambiente, Ministério Público ue o Paulo, 1998, pp.63-80.

102
DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO
normas gerais federais pelos Estados e pelos Municípios é uma tarefa
difícil, dado o número de questões abrangidas e a vastidão do território
nacional.
Na redução das situações de conflito no licenciamento ambiental merece
ser utilizado o "princípio da subsidiariedade". Nesse sentido, aborda o
tema, de forma percuciente, Paulo José Leite Farias.6 Quem deve resolver
o problema inicialmente é quem está perto dele. No quadro das pessoas
de Direito Público é o Município que deve ter competência administrativa
prioritária para controlar e fiscalizar as questões ambientais. Contudo, sem
embargo de meu entusiasmo pela atuação dos Municípios nesse campo,
assinalo que não é matéria fácil essa municipalização do licenciamento
ambiental, pois muitos deles não têm recursos financeiros e alguns deles
usarão de forma ineficiente o controle ambiental, querendo aumentar a
receita ou o emprego, com sacrifício da sanidade do ambiente. A
implementação da política ambiental não pode desconhecer a dimensão
dos ecossistemas, principalmente os aquáticos, que não estão contidos só
nos Municípios.
2.6 Estabelecimento de normas '' i , f . .
de cooperação institucional , <v ,,>., v
O art. 23 da CF, em seu parágrafo único, dispõe: "Lei complementar fixará
normas para a cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e
os Municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-
estar em âmbito nacional".
A lei complementar tem como característica necessitar da aprovação da
maioria absoluta da Câmara dos Deputados e do Senado Federal,
conforme prevê o art. 69 da CF.
Visando à cooperação entre a União e os Estados, a Constituição Federal
de 1967 estabelecia: "A União poderá celebrar convênios com os Estados
para a execução, por funcionários estaduais, de suas leis, serviços ou
decisões" (art. 8e, § lü).
"Cooperar" significa "operar ou obrar simultaneamente; trabalhar em
comum; colaborar. 2. Ajudar, auxiliar, colaborar".7 "Cooperate: 1-To work

together toward a common end or purpose. 2. To practice


6. Competência Federativa e Proteção Ambiental, Porto Alegre, Sérgio
Antôm0 Fabris Editor, 1999.
7. Aurélio Buarque de Holanda Ferreira, ob. cit.

COMPETÊNCIA AMBIENTAL DA UNIÃO E DOS ESTADOS


103
conomic cooperation".8 "Coopérer - agir conjointement avec quel-
qu'un".9
A cooperação há de ter duas finalidades indeclináveis - o equilíbrio do
desenvolvimento e o equilíbrio do bem-estar em âmbito nacional Portanto,
é uma das tarefas da lei complementar criar instrumentos nue evitem que
um Estado da Federação ou um Município possam des-cumprir a
legislação ambiental ao atrair investimentos, praticando um
desenvolvimento não sustentado.
O trabalho no meio ambiente já vem sendo feito conjuntamente pelos
órgãos federais e estaduais com a formulação do siSNAMA-Sistema
Nacional do Meio Ambiente, concebido pela Lei de Política Nacional do Me
io
Ambiente de 1981. O conama, onde têm assento permanente todos os
Estados da Federação, é um fórum de encontro quadrimestral de
discussão da política de meio ambiente. Se possível as reuniões desse
colegiado mereceriam ter maior duração para que a política regional de
meio ambiente fosse discutida, como, também, para que se incluísse na
pauta de trabalhos uma avaliação periódica e concreta dos resultados
obtidos com a implementação das políticas públicas ambientais.
Na normatização das ações administrativas, a lei complementar poderia
prever uma troca permanente e sistemática da informação ambiental. Esse
intercâmbio de informações abrangeria os pedidos de licenciamento em
tramitação em cada órgão, os Estudos Prévios de Impacto Ambiental em
elaboração e a serem elaborados (inclusive as audiências públicas
realizadas e a serem realizadas), as auditorias ambientais realizadas e em
processo de realização e as sanções administrativas aplicadas.
O fornecimento recíproco dessas informações tornaria realidade o ai"t- 9a
da Lei 6.938/81, que, ao dispor sobre os instrumentos da política nacional
do meio ambiente, afirma, no inc. XI, "a garantia da prestação
e informações relativas ao meio ambiente, obrigando-se o Poder Pú-
llco a produzi-las, quando inexistentes".
Inf - 'nf°rmaÇ°es corporificariam o siSNAMA-Sistema Nacional de fo Çao

Ambiental. A coleta, a organização e a transmissão dos in-p e


amWentais necessitam de uma efetiva cooperação financeira da
a União, para que possam abranger todo o território nacional. ca ~ °m a
informação produzida evitar-se-ia a duplicação ou a tripli-
as ações administrativas em muitos licenciamentos administra-
Q --p.
American lf,Alnencan Heritage Dictionary ofThe English Language, Willia
m
Morris, 9 p Henta§e Publishing Co., Nova York, 1970.
Cht Ulmue lüustré, Paris, Librairie Larousse, 1978. • •'

104
DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO
tivos, pelo desconhecimento recíproco das atividades dos órgãos
ambientais. Note-se que a ignorância das múltiplas atividades dos órgãos
ambientais dos entes federados age negativamente, provocando
desesperança da coletividade e desconfiança nos próprios escalões
administrativos.
Nas diretrizes para a elaboração da lei orçamentária para o exercício de
1997 (Lei 9.293, de 15.7.1996), constam no Anexo 8 - Meio Ambiente -,
como prioridades, "aprimorar o sistema de informação ambiental, com a
implantação de sistema de monitoramento, e melhorar os níveis de
eficiência dos órgãos federais, estaduais e municipais em gestão do meio
ambiente".10
A lei complementar, com base no art. 23, parágrafo único, da CF, deve ter
como fundamento a mútua ajuda dos entes federados. Dessa forma, essa
lei não visa, e não pode visar, à diminuição da autonomia desses entes,
despojando-os de prerrogativas e de iniciativas que consti-tucionalmente
possuem, ainda que não as exerçam, por falta de meios ou de
conscientização política. A lei complementar não pode, pois, especificar
quais os tipos de licenças ambientais a serem fornecidas pelos Estados e
pelos Municípios. Não é função da lei federal mencionada estabelecer
prazos para os procedimentos administrativos estaduais e municipais, pois
essa matéria integra a organização administrativa autônoma desses
entes.
Outra vertente do intercâmbio de informações está na cooperação dos
órgãos financiadores oficiais com os órgãos ambientais. O art. 12 da Lei
de Política Nacional do Meio Ambiente, a que o "Protocolo Verde" deu
ênfase, para operar com a eficiência desejada, necessita de sistemática
troca de informações entre os órgãos de meio ambiente e os bancos. A
implementação dessas medidas merece ser contemplada na lei
complementar pretendida.
A União poderá limitar-se em sua atuação ao elaborar a lei complementar
do art. 23 da CF, pois se trata de uma lei federal e, assim, decidirá em
causa própria. Exemplifique-se com a norma contida no art. 14,1, da Lei
6.938/81, vedando-se a cobrança de multa se a mesma já tiver sido
aplicada pelos Estados, Distrito Federal ou pelos Municípios.
A Lei 7.797/89, que criou o Fundo Nacional de Meio Ambiente, já previu
como aplicações prioritárias dos recursos financeiros os projetos das áreas
de controle ambiental e desenvolvimento institucional (art-5U). Existem
Estados na Federação brasileira que precisam, de forma
10. DOU 16.7.1996, p. 13.069.

COMPETÊNCIA AMBIENTAL DA UNIÃO E DOS ESTADOS


105
se permanente, de auxílio financeiro para a contratação de consultoria
ecializada, para que possam bem examinar os Estudos de Impacto
Ambiental e fazer monitoramentos ambientais. Sem que se dispense a
álise minuciosa da aplicação do dinheiro público, há necessidade de
ntir-se um fiux0 permanente de verbas para esses setores institucio-ais
sob pena de ficar paralisada a atividade administrativa essencial no meio
ambiente dos Estados carentes.
A lei complementar precisa interessar-se em fornecer diretrizes sobre a
forma de as empresas públicas e privadas retribuírem as atividades
governamentais de fiscalização no setor ambiental.
O perigo da simultaneidade de competências para a implementação do
controle ambiental é que todos os entes federados ficaram competentes,
mas nenhum deles tem assumido especificamente a melhoria da
qualidade das águas, do ar e do solo e nenhuma instância governamental
se responsabiliza pela conservação das florestas e da fauna.
2.7 mercosul e cooperação ambiental ,. . ,.;j >n!'-
•••;->
A cooperação no Direito Internacional tem sido apontada como sendo o
início da solução de muitos problemas que assolam o planeta Terra.
Percorrendo-se a Declaração Rio/92 constatam-se várias formas indicadas
para a cooperação ambiental.
Na América do Sul estamos vivendo o começo da estruturação do
relacionamento integrado dos países do Cone Sul, visando,
preliminarmente, à integração econômica. A isenção de entraves
alfandegários pressupõe uma evolução jurídica harmônica de diversas
áreas, entre as quais a do meio ambiente.
Devemos olhar os passos seguidos pela União Européia. Passaram-se 40
anos e chegaram os países-membros a afirmar no Tratado de aastricht,
que a melhoria do meio ambiente é prioridade e que os da-s ambientais
devem ser corrigidos na sua fonte geradora. A evolução ireito Ambiental
no mercosul haverá de observar o quadro geral de uiçoes semelhantes,
como a União Européia, apressando a imple-n ação de soluções benéficas
para a saúde do ambiente.
experiência européia de união entre países com regime unitário e ão d 1
rat'V0 desPerta a atenção para a responsabilidade na elabo-Instânc.a
leglslação ambiental. A Corte de Justiça de Luxemburgo -diretiv 1Ciaria
da União Européia -já decidiu que os efeitos das dades sComunitarias
atingem os Estados-membros em todas as enti-
Noiw°entra''Zaí'aS' seJam elas Províncias ou Municípios, tina o s' RC0SUL

do's países têm regime federativo: o Brasil e a Argen-"tema brasileiro já


foi aqui tratado. : .,, ..,.

106
DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO
A República Argentina reformou sua Constituição em 1994. O art. 41, § Ia,

diz: "Todos los habitantes gozan dei derecho de un ambiente sano,


equilibrado, apto para ei desarrollo humano y para que Ias activi-dades
productivas satisfagan Ias necesidades presentes, sin comprometer Ias
generaciones futuras y tienen ei deber de preservalo. El dano ambiental
generará prioritariamente Ia obligación de recomponer, según Io
establezca Ia ley". O § 3a deste artigo determina: "Corresponde a Ia
Nación de dictar Ias normas que contengan los presupuestos mínimos de
protección y a Ias Províncias, Ias necesarias para complementadas, sin
que aquéllas alteren Ias jurisdicciones locales".
Há uma inovação na regra constitucional da Argentina que é preciso
apontar - a possibilidade de o Governo nacional elaborar normas
fundamentais para o meio ambiente, o que antes era tarefa das
Províncias. Comenta o Prof. Jorge Atílio Franza, da Universidade de
Buenos Aires: "O Congresso da Nação tem a faculdade primitiva de
estabelecer os pressupostos mínimos de proteção ambiental, o que implica
em que em todo o país haverá uma proteção ambiental mínima e em cada
província uma igual ou maior. As Legislaturas provinciais poderão elevar os

pressupostos mínimos de proteção, porém, não podem baixá-los".11 Como


se assinala, o poder legiferante ambiental, na Argentina, caminhou da
periferia para o centro, dando-se espaço para que o poder central possa
uniformizar as normas ambientais fundamentais.
No mercosul, o Protocolo de Ouro Preto de 1994, que veio aperfeiçoar o
Tratado de Assunção de 1991, afirma, em seu art. 25, que o progresso da
integração leva à harmonização das legislações dos países integrantes.12
Para que essa integração no plano jurídico-ambiental possa acontecer,
não se impede que a descentralização administrativa aconteça e que a
desconcentração de poder atue na implementação da legislação. Contudo,
a procura da semelhança de institutos jurídicos está a indicar que as
instâncias centrais ou federais de cada país têm um papel insubstituível
na unificação das normas gerais ambientais. A omissão desses níveis de
poder levaria a uma pulverização das normas, com a possibilidade de
conflitos, o que dificultaria a integração pretendida no Mercado Comum
do Sul.
11. Jorge A. Franza, Manual de Derecho Ambiental, lu ed., v. 1, Buenos
Aires, Ediciones Jurídicas, 1995.
12. Protocolo de Ouro Preto, assinado em Ouro Preto, Brasil, em 17 de
dezembro de 1994, promulgado pelo Decreto 1.901, de 9.5.1996, DOU
10.5.1996.

Capítulo II
CONSTITUIÇÃO FEDERAL E MEIO AMBIENTE
1. Introdução
A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 é a primeira
Constituição Brasileira em que a expressão "meio ambiente" é
mencionada.
A Emenda Constitucional 1/1969 utiliza - pela primeira vez em um texto
constitucional - a expressão "ecológico", dizendo seu art. 172: "A lei
regulará, mediante prévio levantamento ecológico, o aproveitamento
agrícola de terras sujeitas a intempéries e calamidades. O mau uso da
terra impedirá o proprietário de receber incentivos e auxílios do Governo".
É já um sinal promissor que antes da Conferência de Estocolmo/72 o
Poder Público procurasse criar um sistema de avaliação prévia relacionada
à ecologia e instituísse como princípio o bom uso da terra, inclusive
proibindo, na própria Constituição, o recebimento de incentivos e auxílios
para aqueles que degradassem o solo. A Constituição atual não incluiu o
texto citado.
Em 1985, ainda que com um sistema de eleição indireta, é eleito
m Presidente civil. Passa-se a preparar uma nova Constituição. Reúne-
ma Assembléia de notáveis, onde a questão do meio ambiente é
• an ac*a- A sociedade civil, através de suas organizações, faz seminá-
n°S por todo o país. A Sociedade Brasileira de Direito do MeioAmbiente
dosnesrno ano de 1985 organizou seminários nas principais Capitais
(Est dStados e um Curso de Direito Ambiental na cidade de Salvador
res ° a Bahia), com o comparecimento de uma quinzena de professo-
nal r range'ros' preparando um texto a ser proposto à Assembléia Nacio-dl
Constituinte.
inserida 'Sp°sições sobre meio ambiente na Constituição de 1988 estão
social")S Cm diversos títulos e capítulos. O Título VIII ("Da Ordem c°ntém

em SEU CaP'tul° VI, trata do meio ambiente, no art. 225, que seis
parágrafos. ' .

108 DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO


2. Afirmação de um direito ao meio ambiente ; .
2. / Direito subjetivo e direito de titularidade coletiva
"Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de
uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impon-do-se
ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para
as presentes e futuras gerações" (art. 225, caput, da CF).
Todos1 têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. O
direito ao meio ambiente equilibrado é de cada um, como pessoa humana,
independentemente de sua nacionalidade, raça, sexo, idade, estado de
saúde, profissão, renda ou residência.
O uso do pronome indefinido - "todos" - alarga a abrangência da norma
jurídica, pois, não particularizando quem tem direito ao meio ambiente,
evita que se exclua quem quer que seja.
"O meio ambiente é um bem coletivo de desfrute individual e geral ao
mesmo tempo."2 O direito ao meio ambiente é de cada pessoa, mas não
só dela, sendo ao mesmo tempo "transindividual".3 Por isso, o direito ao
meio ambiente entra na categoria de interesse difuso, não se esgotando
numa só pessoa, mas se espraiando para uma coletividade indeterminada.
Enquadra-se o direito ao meio ambiente na "problemática dos novos
direitos, sobretudo a sua característica de 'direito de maior dimensão', que
contém seja uma dimensão subjetiva como coletiva, que tem relação com
um conjunto de utilidades" - assevera o Prof. Domenico Amirante.4
A locução "todos têm direito" cria um direito subjetivo, oponível erga
omnes, que é completado pelo direito ao exercício da ação popular
ambiental5 (art. 52, LXXIII, da CF).
1. A mesma palavra "todos" foi utilizada pela Constituição de Portugal de
1976 (com a Emenda Constitucional 1/1989), art. 66a-l, e pela
Constituição da Espanha de 1978, art. 45-1.
2. Raul Canosa Usera, "Aspectos constitucionales dei Derecho Ambiental",

Revista de Estúdios Políticos 94/79, Madri, Centro de Estúdios


Constitucionales, 1996.
3. "Um meio ambiente sadio e ecologicamente equilibrado representa um
bem e interesse transindividual, garantido constitucionalmente a todos,
estando acima de interesses privados" (TRF-4a Região, 4a T., Ap. em Ação

Civil Pública 1998.04.01.009684-2-SC, rei. Juiz Federal Joel Ilan


Paciornik, DJU 16.4.2003, in Interesse Público 19/288. 2003).
4. "Ambiente e principi costituzionali ne) Diritto Comparato", Diritto
Ambientale e Costituzione. A Cura di Domenico Amirante, Milão, Franco
Angeli, 2000, p. 15.
5. V. item 5.1.

CONSTITUIÇÃO FEDERAL E MEIO AMBIENTE


109
"Após a entrada em vigência da Carta de 1988, não se pode mais
pensar
em tutela ambiental restrita a um único bem. Assim é porque o
bem jurídico ambiente é complexo. O meio ambiente é uma totalidade e só
assim pode ser compreendido e estudado" - assinala Paulo de Bessa
Antunes.6
No Direito Comparado, citamos comentários referentes a duas
Constituições - de Portugal e da Espanha - nas quais os constituintes
brasileiros, em parte, se inspiraram.
"Todos têm direito a um ambiente de vida humano, sadio e
ecologicamente equilibrado e o dever de o defender"; "Incumbe ao
Estado, por meio de organismos próprios e por apelo e apoio a iniciativas
populares: a) prevenir e controlar a poluição e os seus efeitos e as formas
prejudiciais de erosão, b) ordenar e promover o ordenamento do território,
tendo em vista uma correta localização das atividades, um equilibrado
desenvolvimento sócio-econômico e paisagens biologicamente
equilibradas; c) criar e desenvolver reservas e parques naturais e de
recreio, bem como classificar e proteger paisagens e sítios, de modo a
garantir a conservação da Natureza e a preservação de valores culturais
de interesse histórico ou artístico; d) promover o aproveitamento racional
dos recursos naturais, salvaguardando a sua capacidade de renovação e a
estabilidade ecológica" (art. 66a-1 e 2 da Constituição de Portugal).
Jorge Miranda afirma: "Considerando um pouco mais os direitos atinentes
ao ambiente: a) enquanto reconduzíveis a direitos, liberdades e garantias
ou a direitos de natureza análoga, são direitos de autonomia ou de defesa
das pessoas perante os poderes, públicos e sociais, que os condicionam ou
envolvem; avulta neles uma estrutura negativa - embora não sem
incidências positivas -, visto que têm por contrapartida o respeito, a
abstenção, o non facere; o seu objeto é a conservação do ambiente e
consiste na pretensão de cada pessoa a não ter afetado hoje, ja, o
ambiente em que vive e, para tanto, na pretensão de obter os
indispensáveis meios de garantia".7
Todos tienen ei derecho a disfrutar de un médio ambiente adecuado P ra
ei desarollo de Ia persona, así como ei deber de conservado" (art. 5-l da
Constituição da Espanha).
Escobar Roca afirma que há "doble caracter dei médio ambiente: Pod °

e,cno subjetivo y como mandato de actuación, dirigido a los


eres Públicos".8 Luís Pomed Sanches assevera que "ei derecho sub-
1 UlreUo Ambiental, 4a ed., Rio de Janeiro, Lumen Júris, 2000, p. 46.
'nstituto N .OnstituiÇ5° e o Direito do Ambiente", in Direito do Ambiente,

Lisboa, 8 Clonal de Administração-iNA, 1994, pp. 353-365. ut- Por


Raul Canosa Usera, ob. cit, p. 81.

110
DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO
'/.':
jetivo ai médio ambiente adecuado se configura antes que nada como un
derecho de goce oponible erga omnes, como expresamente se deduce dei
establecimiento, en ei mismo art. 45-1 Constitución, de un deber general
de conservación de ese médio ambiente, correlato necesario dei derecho
subjetivo".9
A universalização dos direitos individuais, sociais e difusos é uma das
características da Constituição de 1988. A concepção é também usada
para a "saúde" (art. 196) e para a "educação" (art. 205), como um
"direito de todos".
O caput do art. 225 é antropocêntrico. "É um direito fundamental da
pessoa humana, como forma de preservar a 'vida e a dignidade das
pessoas' - núcleo essencial dos direitos fundamentais, pois ninguém
contesta que o quadro da destruição ambiental no mundo compromete a
possibilidade de uma existência digna para a Humanidade e põe em risco
a própria vida humana" - assevera Álvaro L. V. Mirra.10 A Declaração da
Conferência do Rio de Janeiro/92 ratificou esse posicionamento ao
colocar, no seu Princípio 1: "Os seres humanos constituem o centro das
preocupações relacionadas com o desenvolvimento sustentável".
Nos parágrafos do art. 225 equilibra-se o antropocentrismo com o
biocentrismo (nos §§ 42 e 5- e nos incisos I, II, III e VII do § lü), havendo
a preocupação de harmonizar e integrar seres humanos e biota.
2.2 O Supremo Tribunal Federal
e o conceito do direito ao meio ambiente
-oo
O Supremo Tribunal Federal, através do voto do Min. Celso de Mello
(relator), conceituou o direito ao meio ambiente "como um típico direito de

terceira geração que assiste, de modo subjetivamente indeterminado, a


todo o gênero humano, circunstância essa que justifica a especial
obrigação - que incumbe ao Estado e à própria coletividade - de defendê-
lo e de preservá-lo em benefício das presentes e futuras gerações"."
9. "El derecho ai médio ambiente. Nuevos escenarios y nuevos colectivos
de los derechos humanos", Revista Aragonesa de Administración Pública
1998, Zaragoza, p. 583.
10. "Fundamentos do Direito Ambiental no Brasil", RT 706/7-29, São
Paulo, Ed. RT, agosto/1994.
11. MS 22.164-0-SP, j. 30.10.1995, DJU 17.11.1995. V. JoséAdércio L.
Sampaio, A Constituição Reinventada pela Jurisdição Constitucional, Belo
Horizonte, Del Rey, 2002, p. 701.
, . ( , •,, ,.,,, ,, .

CONSTITUIÇÃO FEDERAL E MEIO AMBIENTE


111
2 3 Direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado
Equilíbrio ecológico "é o estado de equilíbrio entre os diversos fatores que
formam um ecossistema ou habitai, suas cadeias tróficas, vegetação,
clima, microorganismos, solo, ar, água, que pode ser deses-tabilizado pela
ação humana, seja por poluição ambiental, por eliminação ou introdução
de espécies animais e vegetais".12
Na Natureza "cada espécie vê suas ambições limitadas por aqueles que as
devoram, pela falta de nutrição ou pelos incômodos meteorológicos. Todo
o paraíso terrestre funciona como uma estufa munida de um termostato:
ele oscila, em cada um de seus parâmetros, entre dois limites
próximos".13
O equilíbrio ecológico não significa uma permanente inalterabili-dade das
condições naturais. Contudo, a harmonia ou a proporção e a sanidade
entre os vários elementos que compõem a ecologia - populações,
comunidades, ecossistemas e a biosfera14 - hão de ser buscadas
intensamente pelo Poder Público, pela coletividade e por todas as pessoas.
2.4 Direito ao meio ambiente
como bem de uso comum do povo
Nas Institutas de Justiniano consta: "Et quidem naturali iure com-munia
sunt omnium haec: aêr et aqua profuens et maré et per hoc litora maris"
("Por direito natural são comuns todas as coisas seguintes: o ar, a água
corrente, o mar e o seu litoral").15
O Código Civil Brasileiro de 1916 já havia inserido a noção de bem de uso
comum do povo" (art. 66,1), com a inclusão de no mínimo
12. Gilberto Giovanetti e Madalena Lacerda, Melhoramentos Dicionário de

Geografia, São Paulo, Melhoramentos, 1996, p. 70, "puí/Roxana Borges,


Função Ambiental da Propriedade Rural, São Paulo, LTr, 1999, p. 213.
rei ' qu'ílbrio ec"lógico "é o equilíbrio da Natureza; estado em que as
populações inta lvas de espécies diferentes permanecem mais ou menos
constantes, mediadas pelas ações das diferentes espécies" (Dicionário de
Ecologia e Ciências Ambientais, São auio, Melhoramentos, 1998, p. 194).
Pari "eni"i Friedel, "Les grandes lois de Ia biosphère", Encyclopédie de

VÉcologie, ' Llbiairie Larousse, 1977, p. 23.


]4. Eugene Odum, Ecologia, 2a ed., São Paulo/Brasíla, Pioneira/iNL, 1975,
p. 24. Direit " xandre Correia, Gaetano Sciascia e Alexandre Augusto
Correia, Manual de " Komano, 2a ed., v. II, São Paulo, Saraiva, 1955, pp.
358-359. ... . . :;.

112
DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO
os seguintes bens: mares, rios, estradas, ruas e praças.16 As praias foram
também incluídas nessa categoria pela Lei 7.661/1988.
A Constituição, em seu art. 225, deu uma nova dimensão ao conceito de
meio ambiente como bem de uso comum do povo. Não elimina o conceito
antigo, mas o amplia. Insere a função social e a função ambiental da
propriedade (arts. 5a, XXIII, e 170, m e VI) como bases da gestão do meio
ambiente, ultrapassando o conceito de propriedade privada e pública.
O Poder Público passa a figurar não como proprietário de bens ambientais
- das águas17 e da fauna18 -, mas como um gestor19 ou gerente,20
que administra bens que não são dele e, por isso, deve explicar
convincentemente sua gestão. A aceitação dessa concepção jurídica vai
conduzir o Poder Público a melhor informar, a alargar a participação da
sociedade civil na gestão dos bens ambientais e a ter que prestar contas
sobre a utilização dos bens "de uso comum do povo", concretizando um
"Estado Democrático e Ecológico de Direito" (arts. lü, 170 e 225).
2.5 Direito ao meio ambiente
como bem essencial à sadia qualidade de vida
A sadia qualidade de vida só pode ser conseguida e mantida se o meio
ambiente estiver ecologicamente equilibrado. Ter uma sadia qualidade de
vida é ter um meio ambiente não-poluído.21
Além de ter afirmado o direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado, a Constituição faz um vínculo desse direito com a qualidade
de vida. Os constituintes poderiam ter criado somente um direito ao meio
ambiente sadio - isso já seria meritório. Mas foram além.
16. O Código Civil vigente-Lei 10.406, de 10.1.2002-repete o mesmo
conceito (art. 99,1).
17. Lei 9.433/1997, art. P, I.
18. Lei 5.197/1967, art. Ia.
19. A expressão "gestor" é encontrada com a mesma grafia em Espanhol:
"Gestor. El que, sin tener mandato para ello, cuida bienes, negócios o
intereses ajenos, en pio de aquel a quien pertenecen" (Diccionario de Ia
Lengua Espanola, 21a ed., 1.1, Madri, Rea' Academia Espanola/Editorial
Espasa Calpe, 1997, p. 1.038).
20. "Gérant - qui administre pour autrui" (Dictionnaire Universel de
Poche, cit-p. 248).
21. A poluição está conceituada no art. 3C, III, da Lei 6.939, de
31.8.1981 -Lei de Política Nacional do Meio Ambiente, tendo sido este
artigo recepcionado pela ConstiW ção de 1988. Não só os seres humanos
devem ser protegidos da poluição, como a Natureza, conforme a referida
lei e a própria Constituição. *

CONSTITUIÇÃO FEDERAL E MEIO AMBIENTE


113
O direito à vida foi sempre assegurado como direito fundamental nas
Constituições Brasileiras. Na Constituição de 1988 há um avanço.
Resguarda-se a dignidade da pessoa humana (art. Ia, III) e é feita a
introdução do direito à sadia qualidade de vida. São conceitos que
precisam de normas e de políticas públicas para serem dimensionados
completamente. Contudo, seus alicerces estão fincados
constitucionalmente para a construção de uma sociedade política
ecologicamente democrática e de direito.
A saúde dos seres humanos não existe somente numa contraposição a
não ter doenças diagnosticadas no presente. Leva-se em conta o estado
dos elementos da Natureza - águas, solo, ar, flora, fauna e paisagem -
para aquilatar se esses elementos estão em estado de sanidade e se de
seu uso advêm saúde ou doenças e incômodos para os seres humanos.
"A qualidade de vida é um elemento finalista do Poder Público, onde se
unem a felicidade do indivíduo e o bem comum, com o fim de superar a
estreita visão quantitativa, antes expressa no conceito de nível de
vida."22
Essa ótica influenciou a maioria dos países, e em suas Constituições
passou a existir a afirmação do direito a um ambiente sadio.23 O Protocolo

Adicional à Convenção Americana de Direitos Humanos prevê, em seu art.

11, que: "1. Toda pessoa tem direito de viver em meio ambiente sadio e a
dispor dos serviços públicos básicos. 2. Os Estados-Partes promoverão a
proteção, preservação e melhoramento do meio ambiente".24
3. O Poder Público, a coletividade
e a responsabilidade ambiental entre gerações
1 O Poder Público, a coletividade e u meio ambiente
de A ConstituiÇão de 1988 impôs ao Poder Público e à coletividade o er
de defender e preservar o meio ambiente para as presentes e futu-ras
gerações.
Pública de einando°Pez Ramón, "El Derecho Ambiental como Derecho de
Ia función I25-I47 ggCCl6n de los recursos naturales", Cuademos de
Derecho Judicial XXVIII/
24 n nncipio do direito à sadia qualidade de vida", Tít. I, Cap. Único,
item 1.
Ame|icana To 3'321' de 30.12.1999 (promulga o Protocolo Adicional à
Convenção
'Urais ~ "pro° le Dlre'tos Humanos em Matéria de Direitos Econômicos,
Sociais e Cul-
Salvador doím, de Sa° Salvador", concluído em 17.11.1988, em São
Salvador, El
ÜOt/31.12.1999,pp. 12-15).

114
DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO
O texto emprega figuras genéricas - "Poder Público" e "coletividade" -
como sendo aquelas obrigadas a preservar e defender o meio ambiente.
"Poder Público" não significa só o Poder Executivo, mas abrange o Poder
Legislativo e o Poder Judiciário, tanto que no art. 2- esses três Poderes
constam como "Poderes da União". Os constituintes engajam os três
Poderes da República na missão de preservação e defesa do meio
ambiente, agindo eles com independência e harmonia recíproca. Não vejo
como figura de retórica esse envolvimento de todo o Poder Público no
problema ambiental, pois o legislador infraconstitucional tem elaborado
leis para combater a omissão dos integrantes do Poder Público, tanto no
campo civil como criminal.
À "coletividade"25 cabe também o dever de defender e preservar o meio
ambiente. Entendo que os constituintes fizeram um chamamento à ação
dos grupos sociais em prol do meio ambiente. O termo abrange a
"sociedade civil" (expressão acolhida na Constituição - art. 58, II), não
integrando formalmente o Poder Público, compreendendo as organizações
não-governamentais (ongs), constituídas em associações e fundações,26
e as organizações da sociedade civil de interesse público.27 A
Constituição Federal poderia ter feito menção de forma mais clara à
participação da coletividade.28 A ação da coletividade,29 diferentemente
da do Poder Público, em geral é facultativa, ainda que no caso das
organizações da sociedade civil de interesse público, quando houverem
celebrado contratos de parceria com o Poder Público, poderão ser
compelidas a cumprir os deveres desses contratos.
"Progresso imensamente maior foi a coletividade conquistar a posição de
poder dividir com o Estado as responsabilidades ambientais. O triunfo do
particular foi trazer a si parcela do exercício da função ambiental" - no
entender de Antônio Herman V. Benjamin.30 A presença e a atuação da
sociedade civil na defesa do meio ambiente revela-se como uma das
marcas inconfundíveis do novo Direito Ambiental.
25. "Grupo mais ou menos extenso de indivíduos que possuem interesses
comuns; agrupamento, agremiação" (Dicionário Eletrônico Houaiss da
Língua Portuguesa). "2. Conjunto, agrupamento, agremiação. 3. Sociol.
Sociedade" (Dicionário Aurélio - Século XXI).
26. Conforme o Código Civil (arts. 53-69).
27. Lei 9.790, de 23.4.1999.
28. Treze Estados inseriram o direito de participação da sociedade civil
nos Conselhos Ambientais.
29. Para as "comunidades" indígenas a Constituição deu legitimidade para
ingressar em juízo em defesa de seus direitos e interesses (art. 232).
30. "Função ambiental", inAntônio Herman V. Benjamin (coord.), Dano
Ambiental: Prevenção, Reparação e Repressão, São Paulo, Ed. RT, 1993, p.

51. . , .

CONSTITUIÇÃO FEDERAL E MEIO AMBIENTE


115
Ao valorizar-se somente o conceito de "coletividade" olvida-se do oapel a
ser desempenhado pelas pessoas de per si. O texto constitucional poderia
ter acentuado o dever dos indivíduos na defesa e preservação do meio
ambiente.
A Constituição foi bem-formulada ao terem sido colocados conjuntamente
o Poder Público e a coletividade como agentes fundamentais na ação
defensora e preservadora do meio ambiente. Não é papel isolado do
Estado cuidar sozinho do meio ambiente, pois essa tarefa não pode ser
eficientemente executada sem a cooperação do corpo social.
O Poder Público e a coletividade deverão defender e preservar o meio
ambiente desejado pela Constituição, e não qualquer meio ambiente. O
meio ambiente a ser defendido e preservado é aquele ecologicamente
equilibrado. Portanto, descumprem a Constituição tanto o Poder Público
como a coletividade quando permitem ou possibilitam o desequilíbrio do
meio ambiente. >
3.2 As presentes e futuras gerações '.
- A responsabilidade ambiental entre gerações
A Constituição estabelece as presentes e futuras gerações como
destinatárias da defesa e da preservação do meio ambiente. O
relacionamento das gerações com o meio ambiente não poderá ser levado
a efeito de forma separada, como se a presença humana no planeta não
fosse uma cadeia de elos sucessivos. O art. 225 consagra a ética da
solidariedade entre as gerações, pois as gerações presentes não podem
usar o meio ambiente fabricando a escassez e a debilidade para as
gerações vindouras.
Uma geração deve tentar ser solidária entre todos os que a compõem. A
Constituição da Espanha (1978) afirma que os Poderes Públicos devem
defender e restaurar o meio ambiente, "apoyándose en Ia indispensable
solidaridad colectiva".31 A continuidade da vida no planeta pede que esta
solidariedade não fique represada na mesma geração, mas ultrapasse a
própria geração, levando em conta as gerações que virão aPos. O princípio
cria um novo tipo de responsabilidade jurídica: a res-P°nsabilidade
ambiental entre gerações.
A continuidade na boa gestão do meio ambiente traduz o que se
ama de "desenvolvimento sustentado". Esse conceito encontra sua
mais arnpla elaboração no art. 170 da CF, ainda que tenha seu
fundamento
art- 225. "O gênero humano tem perfeitamente os meios de assumir
3l.Art.45-2. ;,-•-.•;, ., . . . .-j; •. - - -
. .. .--..- .".:.; -• - -.v.,-- v.

116
DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO -
o desenvolvimento sustentado, respondendo às necessidades do presen-
j te, sem comprometer a possibilidade para as gerações futuras de vir a
satisfazer as suas necessidades."32
O princípio da responsabilidade ambiental entre gerações "refere-se a um
conceito de economia que conserva o recurso sem esgotá-lo, orientando-
se para uma série de princípios. O dano ambiental das emissões e dos
lançamentos de rejeitos não deve superar a absorção da parte do próprio
meio ambiente. O consumo dos recursos não-renováveis deve-se limitar a
um nível mínimo. Grandes riscos ambientais, que possam prejudicar
outros recursos, devem ser reduzidos numa medida calculá-vel e
submetida a contrato de seguro. Esta norma geral, já exigida pela geração
atual, causa enormes problemas à ordenação atual da sociedade
industrial, orientada para o crescimento contínuo" - afirma o Prof. Hel-
muth Shultze-Fielitz.33
A inserção de um princípio - abrangente e prospectivo - como a
responsabilidade ambiental entre gerações pode ser motivo de crítica, pela
dificuldade de sua implementação. A razoabilidade e a proporcionalidade
hão de ajudar na fundamentação dos atos legislativos, administrativos e
jurisdicionais, para evitar arbitrariedades. Não se pode negar o
merecimento de um mandamento constitucional que não permitirá mais a
ausência de um balanceamento dos interesses das gerações, onde num
prato da balança estará a geração dos que, por não poderem falar ou
votar, nem por isso são menos amados ou menos importantes.
4. Direito à ação judicial: ação popular ambiental e ação civil pública
ambiental
Se não houvesse direito ao processo judicial ambiental, o art. 225 da CF
ficaria morto, ou restaria como uma idéia digna mas sem concre-tude.
4.1 A ação popular ambiental na Constituição
A Constituição previu no art. 5Ü, LXXIII: "Qualquer cidadão é parte
legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao
32. Notre Avenir à Tom. La Commission Mondiale sur V'Enviwnnement et

!e Développement, Montreal, Les Éditions du Fleuve, 1987, p. 10.


33. Helmuth Shultze-Fielitz, "LaprotezionedeH'ambiente nel
DirittoCostituzionale Tedesco", in Diritto Ambientale e Costituzione. A Cur
a
di Domenico Amirante, Milão-Franco Angeli, 2000, pp. 78-79.

CONSTITUIÇÃO FEDERAL E MEIO AMBIENTE


117
trimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à morali-K Je
acjministrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultu-1
ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do
ônus da sucumbência".
Esta ação judicial, antiga no Brasil, que já data da Constituição do
Império, passa a proteger constitucionalmente o "meio ambiente" na
Constituição de 1988.
"A diferença primordial da tutela jurisdicional subjetiva, via ação popular,
das demais de índole individualista está no fato de que esta última funda-
se num interesse próprio", e no caso da ação popular "o ressarcimento não
se faz em prol do indivíduo, mas sim indiretamente em favor da
coletividade, por se tratar de um bem indivisível e de conotação social."34
Qualquer cidadão está legitimado para propor ação popular ambiental. A
Constituição de 1988 não define o que é cidadão, mas emprega o termo
"cidadania" por diversas vezes. O art. lü diz que a República constitui-se
em "Estado Democrático de Direito", tendo cinco fundamentos: "I - a
soberania; II - a cidadania; III - a dignidade da pessoa humana; IV - os
valores sociais do trabalho e da livre iniciativa; V - o pluralismo político".
A educação visa ao pleno desenvolvimento da pessoa e a "seu preparo
para a cidadania" (art. 205); às Comissões do Congresso Nacional e suas
Casas caberá "solicitar depoimento de qualquer autoridade ou cidadão"
(art. 58, § 2a); qualquer cidadão é parte legítima, na forma da lei, para
denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da
União (art. 74, § 2U); conceder-se-á mandado de injunção sempre que a
norma regulamentadora torne inviável o exercício dos direi-os e liberdades
constitucionais e das prerrogativas inerentes à cidadania (art. 5Ü, LXXI);
e não será objeto de delegação a legislação sobre
cionahdade, cidadania, direitos individuais, políticos e eleitorais" (art. 68,
II).
Cumpre destacar que o art. 5U, LXXIII, que trata da ação popular, o
referiu a expressão "na forma da lei". A ação popular é de "aplica-
direi'to edÍata" (art 5ü' § lü)' Pois se trata de uma norma definidora de a
le °,?arant'a fundamental. Quando o constituinte quis que pudesse ressal

ã° infraconstitucional dispor também sobre a matéria ele o


Ui3 V?U' como se vê nos casos de denúncias ao Tribunal de Contas da u

(art 74; §
Rev>na de°iT R' M- Leite' "A?5° Popular - Um ex "euo Ambiental 17/128,

São Paulo, Ed.


exercício da cidadania ambiental?", RT, janeiro-março/2000.

118
3'
DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO
A cidadania não se limita somente ao exercício dos direitos políticos, pois
senão o constituinte não teria empregado explicitamente as expressões
"cidadania, direitos políticos e eleitorais" (art. 68, II).
Vejo a cidadania como ação participativa onde há interesse público ou
interesse social. Ser cidadão é sair de sua vida meramente privada e
interessar-se pela sociedade de que faz parte e ter direitos e deveres para
nela influenciar e decidir. No caso da cidadania ecológica participa-se em
defesa de um interesse difuso, tratando-se de "exigir cuidado público da
vida".35 Por isso, a Constituição de 1988 é chamada de "Constitui-ção-
cidadã".
Ser cidadão já não é só ser eleitor ou poder ser eleito para cargos ou
funções eletivos. É mais: é, entre outros direitos, poder integrar órgãos
públicos como o Conselho da República (art. 89, VII) ou falar perante as
Comissões do Congresso Nacional (art. 58, § 2Ü), onde não se exigirá a
apresentação de título de eleitor para o exercício da cidadania.
Não é nenhum excesso entender que todos os habitantes do País,
brasileiros e estrangeiros (art. 5Ü, caput), estão legitimados a utilizar a
"ação popular" ambiental. "A cidadania foi ampliada no sentido de
estender ao estrangeiro o direito subjetivo fundamental à ação popular
ambiental, desde que esteja residindo no País. Apesar da não-
regulamenta-ção deste direito do estrangeiro, crê-se plausível a sua
existência e vigência no sistema jurídico brasileiro, considerando a sua
imediata aplicabilidade, nos termos da Lei Fundamental" - afirma José
Rubens Morato Leite.36
A lei infraconstítucional,37 ao exigir a apresentação do título de eleitor,
não merece ser aplicada, pois não foi recepcionada, nesse aspecto, pela
atual Constituição. Celso Fiorillo, Marcelo Rodrigues e Rosa Nery
asseveram: "A Constituição não recepcionou o conceito infraconstitu-
cional, no exato sentido de que forneceu o seu próprio conceito".38
Estamos fiéis à nossa primeira Constituição, quando se empregou a
expressão "qualquer do povo".
A Constituição teve a audácia dos tempos propícios ao maior acolhimento
das liberdades e das garantias fundamentais. O meio ambiente, o
patrimônio público, a moralidade administrativa, o patrimônio histórico
35. Luís Alberto Warat, "Ecocidadania e Direito -Alguns aspectos da
modernidade, sua decadência e transformação", apud Paulo J. L. Farias,
Competência Federativa e Proteção Ambiental, Porto Alegre, Sérgio
Antônio Fabris Editor, 1999, p. 258.
36. Ob. cit., p. 132.
37. Lei 4.717, de 29.6.1965.
38. Direito Processual Ambiental Brasileiro, Belo Horizonte, Del Rey, 1996,

p. 225.

CONSTITUIÇÃO FEDERAL E MEIO AMBIENTE 119


e cultural, apelam para a participação, em juízo, de todas as pessoas, sem
que os autores da ação judicial tenham que pagar custas judiciais ou
responsabilizar-se financeiramente pela improcedência do processo.
4.2 A ação civil pública ambiental na Constituição . l '"
e o Ministério Público
A Constituição considerou como "função institucional do Ministério
Público" promover "a ação civil pública para a proteção do meio ambiente"

(art. 129, III).


A ação civil pública foi instituída pela Lei 7.347, de 24.7.1985.39
"A competência do Ministério Público para iniciar a ação civil em juízo é
criação brasileira. Na maioria dos países ela não é admitida. A solução
brasileira passa certamente por dois fatores. O primeiro é a estrutura
administrativa existente e as garantias dadas pela Constituição Federal ao
Ministério Público. O segundo é o ainda recente processo de
democratização que afeta o País, fazendo com que somente agora, e aos
poucos, se exercitem os direitos de cidadania" - afirma Wladimir Passos
de Freitas.40
O meio ambiente passou a ter no delineamento constitucional do
Ministério Público um robusto suporte, confirmando a legislação infra-
constitucional anterior.
O Ministério Público41 é definido como "a Instituição permanente,
essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da
ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e
individuais indisponíveis" (art. 127).
39. Nessa lei, o Ministério Público, a União, os Estados, Municípios,
autarquias, empresas públicas, fundações, sociedades de economia mista
e associações ambientais sao legitimados para propor a ação cautelar e a
ação principal. Antes da Lei 7.347/1985, "f7ei de Política Nacional do Meio

Ambiente (Lei 6.938/1981) houvera previsto que:


Ministério Público da União e dos Estados terá legitimidade para propor
ação de sponsabilidade civil e criminal, por danos causados ao meio
ambiente". V. Paulo A. L. achado, "A implementação da ação civil pública
no Brasil", in Funções Institucionais " Mintério Público, São Paulo, Saraiva,

2001, pp. 371-388.


40. A Constituirão Federal e a Efetividade das Normas Ambientais, 2â ed.,

São Paulo, Ed. RT, 2002, p. 38.


tui _ 4' ° Ministério Público está presente nas Constituições Brasileiras
desde a Consti-dor r" de 1891> qUe' Sem mencionar ° nome da
Instituição, preceitua como o Procura-sam eial dS RePublica será indicado
(art. 58, § 2-). A Instituição passa a constar expres-ção T6 C°m°
"Ministélio Público" na Constituição de 1934 (arts. 95-98); na Constitui-e
'937 (art. 99); na Constituição de 1946 (arts. 125-128 - onde a seleção
por

120
DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO
Ganha muito o meio ambiente em ter como um dos atores da ação civil
pública um Ministério Público bem preparado, munido de poderes para
uma atuação eficiente e independente. O inquérito civil, atribuição
constitucional do Ministério Público, servirá para uma apurada colheita de
provas para embasar a ação judicial. Aponte-se que essa Instituição vem
propondo uma grande quantidade de ações civis públicas ambientais em
que no pólo passivo estão os Governos Federal ou Estaduais, além de
poderosas empresas públicas ou privadas.
O Ministério Público, que guardou o monopólio da ação penal pública (art.
129,1), não pretendeu monopolizar a ação civil pública ambiental, uma
vez que sua legitimação para as ações civis previstas nesse artigo não
impede a de terceiros (art. 129, § Ia).
5. As espécies, os ecossistemas e o patrimônio genético >
5.7 Do dever do Poder Público de preservar e restaurar " '
os processos ecológicos essenciais e prover o manejo ecológico das
espécies e dos ecossistemas
Para a efetividade do direito assegurado no art. 225, caput, da CF,
incumbe ao Poder Público "preservar e restaurar os processos ecológicos
essenciais" (art. 225, § P, I).
José Afonso da Silva ressalta a dificuldade jurídica e científica da
interpretação desse inciso, apresentando o conceito da União
Internacional de Conservação da Natureza, que afirma que "os processos
ecológicos essenciais sao os governados, sustentados ou intensamente
afetados pelos ecossistemas, sendo indispensáveis à produção de
alimentos, à saúde e outros aspectos da sobrevivência humana e do
:esenvolvimento humano r-
0 termo "restaurar" aplica-se a um processo e -arece, portanto permitir
uma dinâmica de restabelecimento. Comenta1 do essa disposi-
concurso e a estabilidade de seus membros já sao apresentadas 1967
(arts. 137-139); e na Emenda Constitucional 1/1969 (arts. 9-A
Constituição de 1988 consolida as garantias constitucional; co, aprofunda
os alicerces de sua autonomia funcional e adminisü: independência,
inclusive pelo mandato do Procurador-Geral da • Procuradores-Gerais da
Justiça dos Estados.
42. Direito Ambiental Constitucional, 4a ed., São Paulo, Mall: p. 90.
na Constituição de
96).
:o Ministério Públi-
::va e aperfeiçoa sua
;pública como dos
sitos Editores, 2002,

CONSTITUIÇÃO FEDERAL E MEIO AMBIENTE


121
ção da Constituição, Myriam Fritz-Legendre diz que ela "traduz a idéia de
reencontrar a dinâmica do que existia anteriomente".43
Cabe também ao Poder Público "prover o manejo ecológico das espécies e
dos ecossistemas" (art. 225, § lü, I).
Pode-se entender por "manejo ecológico a utilização dos recursos naturais
pelo homem, baseada em princípios e métodos que preservam a
integridade dos ecossistemas, com redução da interferência humana nos
mecanismos de auto-regulação dos seres vivos e do meio físico".44
5.2 Do dever do Poder Público de preservar a diversidade e a integridade
do patrimônio genético do País e fiscalizar as entidades dedicadas à
pesquisa ",. f,
e manipulação de material genético
A Constituição, na ordem dos seus valores, colocou com prioridade o
patrimônio45 genético do País. Patrimônio genético pode ser entendido
como o conjunto de material genético, aí compreendido todo o material de
origem vegetal, animal, microbiana ou outra que contenha unidades
funcionais de hereditariedade, com valor real ou potencial, que possa ser
importante para as gerações presentes e futuras.46
Diante dessa obrigação constitucional de ser preservada a diversidade
genética no País, parecem-me inconstitucionais as atividades e obras que
possam extinguir uma espécie ou ecossistema, pois constituem a fonte
dessa diversidade.
"Outro aspecto de grande importância é a estrutura em espécies do
ecossistema. A estrutura em espécies não inclui somente o número e
43. "Biodiversité et irreversibilité", Revue Juridique de VEnvironneinent,
número especial -"Irreversibilité", Limoges, Société Française pour le Droit

de l'Environnement, ll"8,pp. 79-100.


44. Maria da Graça Krieger, Ana Maria B. Maciel, João Carlos C. Rocha,
Maria ose B. Finatto e Cleci Regina Bevilácqua (orgs.), Dicionário de
Direito Ambiental: e">ünologia das Leis do Meio Ambiente, Porto
Alegre/Brasília, ur-Rs/Procuradoria-Ge-
ral da República, 1998.
45. "1. Herança paterna. 2. Bens de família. (...) 4. Bem, ou conjunto de
bens urais ou naturais, de valor reconhecido para determinada localidade,
região, país, ou
a Humanidade, e que, ao se tornar(em) protegido(s), deve(m) ser
preservado(s) Para o usufruto de todos os cidadãos" (Dicionário Aurélio -
Século XXI).
46. Para a elaboração desse conceito levei em conta as definições de
"material £ f,lco e e "recursos genéticos" constantes do art. 2a da
Convenção da Diversidade
°g"Ca' Conforme ° Decret0 2-519, de 16.3.1998 (DOU 17.3.1999), e o
sentido do patrimônio" como uma relação econômica e espiritual entre as
diversas gerações.

122
" DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO
tipos de espécies presentes, porém a diversidade das espécies, isto é, a
relação entre as espécies e número de indivíduos ou biomassa e a
dispersão (arranjo espacial) dos indivíduos de cada espécie, que estão
presentes na comunidade."47 Acrescenta Eugene Odum: "O homem deve
pensar mais em termos de controle e utilização da Natureza, e não em
termos de extermínio total, exceto no caso de algumas espécies que são
parasitas diretos ou competidores. Conservação do ecossistema em lugar
da conservação desta ou daquela espécie. Enquanto não tivermos uma
evidência realmente científica que indique o contrário, é claramente do
nosso interesse preservar a extraordinária diversificação representada por
alguns táxons que se desenvolveram durante a evolução da biosfera
através de milhões de anos. A diversidade de formas de vida deveria ser
encarada como um tesouro nacional e internacional".48
Não basta permitir a perpetuidade das espécies e dos ecossistemas, mas a
Constituição ordena que o Poder Público zele pela integridade desse
patrimônio. Assim, a redução voluntária dos territórios em que vivem
normalmente as espécies, por atividades e obras, ocasionando
acasalamentos que provoquem degenerescência da espécie, agride o
dever da conservação íntegra do patrimônio genético. A Constituição
determina ao Poder Público "fiscalizar as entidades dedicadas à pesquisa
e manipulação de material genético". Entendo que o art. 225, § 1-, II, não
consagra qualquer monopólio das pessoas jurídicas para fazer pesquisa ou
manipulação genética,49 ainda que a Lei 8.974/1995, sobre Engenharia
Genética, tenha tomado essa posição. • •• -
>í.
6. O risco ambiental
O risco para a vida, a qualidade de vida, a fauna e a flora - enfim, o risco
para o meio ambiente - foi objeto de um posicionamento de vanguarda
dos constituintes de 1988. O Poder Público precisa prevenir na origem os
problemas de poluição e de degradação da Natureza. Entre a competência
comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios está a
de "combater a poluição em qualquer de suas formas" (art. 23,VI),
competindo à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar
concorrentemente sobre o "controle da poluição" (art. 24, VI).
7.3,
47. Eugene Odum, ob. cit., p. 30.
48. Ob. cit., p. 61.
49. V. Tít. XIV, "Engenharia Genética e meio ambiente -Aspectos
jurídicos", item

CONSTITUIÇÃO FEDERAL E MEIO AMBIENTE


123
A Constituição incorporou a metodologia das medidas liminares,
'indicando o periculum in mora como um dos critérios para antecipar a cão
administrativa eficiente para proteger o homem e a biota. Se a onstituição
não mencionou expressamente o princípio da precaução (nue manda
prevenir mesmo na incerteza do risco), é inegável que a semente desse
princípio está contida no art. 225, § 1Q, V e VII, ao obrigar à prevenção do

risco do dano ambiental.


O risco na produção (da energia nuclear, por exemplo), na
comercialização, no emprego de técnicas (como a biotecnologia) e de
substâncias (como agrotóxicos), tem que ser controlado pelo Poder
Público (art.225, §12,V).
As práticas que provoquem a extinção das espécies (como represa-mento
das águas em grandes áreas ou uso incontrolado de queimadas) devem
ser vedadas. Analisando a Constituição Brasileira, Myriam Fritz-Legendre
afirma que "o termo 'extinção' parece traduzir a idéia de irre-
versibilidade".50 Quando se chega a uma situação irreversível é porque
nada há mais para fazer - e, por isso, a Constituição diz, sem rodeios, que
é preciso proibir as práticas que põem risco a existência da fauna e da
flora, que, inegavelmente, têm função ecológica (art. 225, § Ia, VII).
Diante das situações de risco previstas na Constituição, o Poder Público e
a coletividade têm o dever de exigir medidas eficazes e rápidas na
manutenção de toda forma de vida, não só a humana.
7. Interdição das práticas que submetam os animais a crueldade e
interpretação da expressão "na forma da lei"
Diz a Constituição: "Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe
ao Poder Público: (...) VII - proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma
da lei, as práticas que coloquem em risco sua função ecológica,
provoquem a extinção de espécies ou submetam os animais a crueldade".
No art. 225 foram empregadas, em algumas de suas normas, duas
"lologias: a primeira, "através de lei" (§ l2, III) ou "em lei federal" l§ 6ü);
e a segunda, "na forma da lei" (§§ Ia, IV e VII, 2" e 4fl). on aPucaÇão
da interdição de prática cruel contra os animais deu
r unidade ao Supremo Tribunal Federal de interpretar a expressão na
forma da lei".
da r ISSC ° 'n' Francisco Rezek: "Atentei, de início, na interpretação
constitucional, à qualificativa 'na forma da lei'. Imaginei uma
esPecial . lVers'té et irreversibilité", Revue Juridique de
1'Environnement, número

124
DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO
possível crítica à ação onde se dissesse que da própria Carta da República
não se tira diretamente um comando que obrigue a autoridade
catarinense a agir como pretendem as Instituições recorrentes, porque
isso deveria ser feito na forma da lei. Ora, a ação é dirigida ao Estado, e,
portanto, ao legislador também. Ao Estado como expressão do Poder
Público. O que se quer é que o Estado, se necessário, produza,
justamente para honrar esse 'na forma da lei', o regramento normativo
capaz de coibir a prática considerada inconsistente com a Norma
Fundamental. Não vi, assim, nenhuma espécie de falha no encadeamento
normativo. Pode-se, efetivamente, invocar o inciso VII do § lfi do art. 225
da Carta para, em ação civil pública, compelir o Poder Público a, legislando

ou apenas agindo administrativamente, conforme lhe pareça apropriado,


coibir toda prática que submeta animais a tratamento cruel".
A interpretação da Corte Constitucional Brasileira não deixa uma norma
constitucional inerte e sem possibilidade de ser aplicada se a legislação
infraconstitucional não lhe der forma. Omitindo-se a legislação ordinária
ou a Administração Pública, importa é o conteúdo da norma constitucional,

que é auto-aplicável.
Crueldade é "a característica ou condição do que é cruel; prazer em
derramar sangue, causar dor".51 A Constituição teve o mérito de focalizar
o tema e de proibir a crueldade contra os animais. O texto constitucional
fala em "práticas" - o que quer dizer que há atos cruéis que acabam
tornando-se hábitos, muitas vezes chamados erroneamente de
manifestações culturais. "Percebe-se o equívoco que muitas vezes
acontece, consistente em acobertar perversidades ou violências sob o
manto antropocentrista, sustentado no valor cultural ou recreativo que
possa representar determinada atividade humana em relação aos animais"
- aponta Edis Milaré.52
O Supremo Tribunal Federal julgou procedente ação civil pública movida
contra o Estado de Santa Catarina para que este procedesse "à proibição
da denominada festa da farra do boi por atos e medidas formais e
práticas, como obrigação de fazer".53 O mesmo Tribunal suspendeu
cautelarmente lei do Estado do Rio de Janeiro que permitia competição
entre aves combatentes (rinhas, brigas de galos).54 .... .,
'.' 5. Dicionário Eletrônico Houaiss da Língua Portuguesa. ''' 52. Direito
do Ambiente, 2a ed., São Paulo, Ed. RT, 2001, p. 251.
53. 2a T, RE 153.531-8-SC, rei. design. Min. Francisco Rezek, rei. para o
acórdão Min. Marco Aurélio, j. 3.6.1997, m.v., DJU 13.10.1998.
54. Pleno, ADIn 1.858-6-RJ, rei. Min. Carlos Velloso, j. 3.9.1998, v.u.,
22.9.2000.

CONSTITUIÇÃO FEDERAL E MEIO AMBIENTE 125


g A valorização da prevenção através ' do Estudo Prévio de Impacto
Ambiental-EPiA
A Constituição preceitua que: "Para assegurar a efetividade desse d'rei to
{ao meio ambiente ecologicamente equilibrado) incumbe ao Poder
Público: IV - exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade
potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente,
Estudo Prévio de Impacto Ambiental, a que se dará publicidade" (art. 225,
§ Ia, IV).
A Constituição Brasileira foi a primeira a inserir o Estudo de Impacto
Ambiental-EiA. "O disposto no art. 225 da Constituição Federal encerra,
sem sombra de dúvidas, normas-objetivo determinantes dos fins a serem
perseguidos pelo Estado e pela sociedade, em matéria ambiental, para a
indução e direção de comportamentos, por meio de políticas públicas,
possibilitando, destarte, seja efetivada a ênfase na prevenção do dano
ambiental" - aponta Paulo José Leite Farias.55
Três pontos podem ser destacados no mandamento constitucional:
8. ] Caráter prévio do eia
O Estudo Prévio de Impacto Ambiental deve ser anterior ao licenciamento
ambiental da obra ou da atividade. Esse Estudo não pode ser
concomitante e nem posterior à implantação da obra ou à realização da
atividade. A Constituição criou especificamente esse instituto jurídico, que
tem uma diferença com o instituto já existente - o Estudo de Impac-o
Ambiental-EiA. O texto constitucional inseriu o termo "Prévio" para si uar,

sem nenhuma dúvida, o momento temporal em que ele deverá ser


utilizado. Visa a evitar uma prevenção falsa ou deturpada, quando o
preendimento já iniciou sua implantação ou quando os planos de
arnh'1Zacã° foram elaborados sem o eia. A implementação da legislação
se ICn aP°s a Constituição revelou a argúcia dos constituintes, pois avnrm
tentado escapar, de muitas formas, da obrigação de elaborar a aval'ação
ambiental.
Serex- a"tei"ioridade da exigência do eia não afasta a possibilidade de
a apre§1 a' renovacao ou na revisão dos licenciamentos ambientais,
previst enta,Ção de um novo Estudo. Na essência, é o mesmo Estudo
Pe a Constituição; somente não se trata do primeiro Estudo,
pabri
ris
Cla Fedemtiva e Proteção Ambiental, Porto Alegre, Sérgio Antônio

126
DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO
isto é, ck
atividad n';6fior a implantação do empreendimentÇK0iv<do início da
'<';>
8.2 O Es,
'"o deve ser exigido sem qualquer exceção
A G suieita " íl1stituição empregou o termo
Não é uma faculdade
"exigir 'sericionariedade da Administração.
em um .'"'emo Tribunal Federal,56 em medida liminar, posicionou-se
t,,;õ j " emblemático sobre o epia. Tratava-se do exame da ConSti-
lUIÇdO U(; I • .
caso de ' ta°° "e anta Catarina, que previa a dispensa do epia no '"•is
de florestamento ou reflorestamento para fins empresariais.
restricã '" ° Re'ator' Min. Urnar Galvão: "Em tese, a norma impõe ria o se
Judicial à tutela do meio ambiente, razão pela qual contra-exieênc' a
norma constitucional que, sem qualquer exceção, fixa a dade n .('c
Estudo Prévio de Impacto Ambiental, a que se dará publici- ' 'l instalaÇao
de obra ou atividade que seja potencialmente
causado
instalaÇao de obra ou atividade que seja potencialmente significativa
degradação do meio ambiente".
forma d r''lcmo Tribunal Federal57 voltou a julgar o mesmo caso, de direta
na 'l'tva' dando pela procedência do pedido formulado na ação tuicão do
VCcarar a mconst'tucionalidade do § 32 do art. 182 da Consti-'tado de
Santa Catarina.
Durai ii
mais doi esse Ju'gament0 expuseram seus votos, além do Relator,
"litros Juizes.
225 S ia /* Min. Sepúlveda Pertence: "A Constituição Federal, no art.
Rima co ' 'exigiu'o Estudo Prévio de Impacto Ambiental, chamado seguinte
'llorrna absoluta. Não pode a Constituição Estadual, por con-petência' -
?Vcetuar ou dispensar essa regra, ainda que, dentro de sua com-, Eletiva,
pudesse criar formas mais rígidas de controle. Não l'x flexíveis ou
permissivas".
8.3 O epia
direito à informação
tituicão n~ II1 como uma de suas características a publicidade.58 ACons-
aboliu o segredo industrial e comercial; contudo, afasta do
56. ADI..
57. ADl
58. "Púi. o, doqi
nário Elétron
"..086-7-SC/Medida Liminar, j. 1.8.1994. '. ,. '"','.'.""
.086-7-SCJ. 7.6.2001, vx.,DJU 10.8.2001.
-o + -i- + -dade, prov. por infl. do Fr. publicité (1694), 'caráter do que e
•,ão é mantido secreto, propriedade do que é conhecid(c)',(1829)" (Dici"'
Houaiss da Língua Portuguesa). *- .: .''.': ;

CONSTITUIÇÃO FEDERAL E MEIO AMBIENTE


127
cedimento do epia o que for coberto por sigilo. Por isso é que a pró-P .
Constituição, ao usar a expressão "a que se dará publicidade", está Jj.
en£jo que nada há de secreto nesse Estudo, sendo todo seu conteúdo
não uma parte - acessível ao público. Não há epia meio sigiloso e
meio público.
Dar publicidade ao Estudo transcende o conceito de possibilitar a leitura
do Estudo ao público, pois passa a ser dever do Poder Público levar o teor
do Estudo ao conhecimento público. Deixar o Estudo à disposição do
público não é cumprir o preceito constitucional, pois -salvo melhor juízo -
o sentido da expressão "dará publicidade" é publicar- ainda que em
resumo - o Estudo de Impacto em órgão de comunicação adequado. A
audiência pública no epia, ainda que não prevista expressamente pela
Constituição, implicitamente está contida no texto constitucional, pois dar
publicidade é partilhar a informação, por todos os meios eficazes e
disponíveis.
9. As áreas protegidas
9.1 A alteração e a supressão dos espaços protegidos '
somente através de lei , ',
Diz a Constituição Federal: "Para assegurar a efetividade desse direito,
incumbe ao Poder Público: (...) III - definir, em todas as unidades da
Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem
especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas
somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a
integridade dos atributos que justificam sua proteção" (art. 225, § Ia).
A Constituição inova profundamente na proteção dos espaços ter-onais,
como, por exemplo, unidades de conservação, áreas de preservação
permanente-APPs e reservas legais florestais. Poderão essas áreas r
criadas por lei, decreto, portaria ou resolução. A tutela constitucio-to n?°
6St '(tm)'taca a nomes ou regimes jurídicos de cada espaço terri-que s P°1S

qualcluer esPaÇO entra na órbita do art. 225, § Ia, III, desde


se reconheça que ele deva ser especialmente protegido. SUDI lnciso em
análise é auto-aplicável, não demandando legislação inserentar Para ser
implementado, sublinhando-se que nele não está são n a a exPressao "na
forma da lei". Ainda que contivesse tal expres-
' Qe(tm) Por isso retiraria sua força abrangente.59
tTn toda constitucional preceitua que o Poder Público deve definir, as
Unidades da Federação, espaços territoriais e seus componen-
59. v o
v°to do Min. Francisco Rezek no caso "farra do boi".

128
DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO
tes a serem especialmente protegidos. Definir60 os espaços territoriais
compreende localizá-los. Aí começa a proteção constitucional, não se
esperando que se implantem quaisquer acessórios, como cercas ou casas
de guardas.
Não se pode ter a ilusão de que esses espaços tornaram-se perenes pelo
sistema constitucional ora introduzido; mas, sendo a alteração e a
supressão somente através de lei, abrem-se tempo e oportunidade para
que os interesses pró-meio ambiente se façam presentes perante os
parlamentares. Como se sabe, o procedimento de elaboração dos atos do
Poder Executivo não prevê um debate público e um lapso de tempo antes
da sua edição. Não se quer sobrecarregar o Poder Legislativo, mas, sem
uma intensa participação democrática, as áreas protegidas serão
mutiladas e deturpadas ao sabor do imediatismo e de soluções
demagógicas, às vezes intituladas como de interesse social ou de
interesse público.
A norma constitucional não abriu qualquer exceção à modificação dos
espaços territoriais; e, assim, mesmo uma pequena alteração só pode ser
feita por lei. A Sociedade Brasileira de Direito do Meio Ambiente propôs
essa inovação aos constituintes e buscou inspiração na Convenção
Africana sobre a Conservação da Natureza e dos Recursos Naturais."
A Constituição Federal no aspecto aqui tratado já foi objeto de apreciação
pelo Supremo Tribunal Federal.62 Foi deferida medida cau-telar
suspendendo decreto do Governador do Estado de São Paulo. O decreto
paulista63 possibilitava a modificação de parque estadual somente com
epia, sem que houvesse lei autorizando a modificação. Oportuno citar-se o
voto do Relator, Min. Moreira Alves: "Tendo em vista que possibilidade de

danos ecológicos é de difícil reparação e, por vezes, de reparação


impossível, está presente no caso o requisito do periculum in mora, que,
aliado à relevância jurídica da questão, justificam a concessão da liminar".
60. Paulo A. L. Machado, Estudos de Direito Ambiental, São Paulo,
Malheiros Editores, 1994, p. 131.
61. Adotada em 15 de setembro de 1968 e em vigor em 9 de outubro de
1969 0n Alexandre Charles Kiss (editor), Recueil des Traités Multilatéraux

Relatifs à Ia Protecti'"1 de VEnvironnement, Nairóbi/Programme des


Nations Unies pourl'Environnement, 1982. pp. 23 e 199).
62. ADIn 73-0-SP (reqte.: Procurador-Geral da República; reqdo.:
Governador d° Estado de São Paulo), rei. Min. Moreira Alves, j. 9.8.1989,
v.u., DJU 15.9.1989.
63. Decreto 29.762, de 20.3.1989, que acrescentou parágrafo único ao
art. 24 d° Regulamento aprovado pelo Decreto 25.341, de 4.6.1986 (o
qual dispõe sobre parque estaduais). ...

CONSTITUIÇÃO FEDERAL E MEIO AMBIENTE 129


a 2 Proibição de qualquer utilização que comprometa /'í-il
a integridade dos atributos que justificam >'-
a proteção dos espaços territoriais : -'"'. '
A utilização dessas unidades de conservação e/ou áreas de proteção
ambiental só poderá ser feita de modo que não comprometa a totalidade
dos atributos que justificam a proteção desses espaços. A Constituição foi
explícita ao vedar toda forma de utilização que fira qualquer atributo do
espaço territorial protegido. E vemos que foi necessária a previsão
constitucional, pois recentemente tentou-se transformar uma via interna
de comunicação do Parque Nacional de Iguaçu em estrada de rodagem,
tendo a tentativa - apoiada por forças poderosas - sido obstada pelo Poder
Judiciário, através de ação civil pública.
Ao dizer a Constituição "vedada qualquer utilização que comprometa a
integridade dos atributos que justificam sua proteção", a dimensão da
vedação de utilização não ficou unificada para todos os tipos de unidades
de conservação. Conforme for o tipo de unidade de conservação haverá
uma justificativa para sua proteção. As características de cada tipo de
unidade de conservação é que farão surgir o regime de proteção para
esse espaço territorial, ficando proibida "qualquer utilização" que
comprometa a integridade64 das referidas características ou atributos.
Veda-se a utilização para não fragmentar a proteção do espaço e para não
debilitar os "componentes" do espaço (fauna, flora, águas, ar, solo,
subsolo, paisagem) - isto é, a unidade de conservação fica integralmente
protegida conforme seu tipo legal. Não se protege um ou outro atributo,
mas todos ao mesmo tempo e em conjunto.
Areas protegidas e patrimônio nacional , , 'j_
A FlorestaAmazônica Brasileira, a Mata Atlântica, a Serra do Mar,
ri anal Mato-Grossense e a Zona Costeira são patrimônio nacional,
rerna utl"zaÇão far-se-á, na forma da lei, dentro de condições que
assegu-
,". Preservação do meio ambiente, inclusive quanto ao uso dos recur-
0S "durais" (art. 225, § 4").
l'rQue d °nstltu'Ção quis enfocar algumas partes do território para insis-
VaÇão H Vam SCr utzac*as dentro de condições que assegurem a preser-
meio ambiente. Há de se reconhecer que são áreas frágeis e
64 "i
qualqUer diniijfy1 ? estado ou característica daquilo que está inteiro,
que não sofreu °niíSue.ia) Çao; Plen"ude, inteireza" (Dicionário
Eletrônico Houaiss da Língua

130
DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO
possuidoras de expressiva diversidade biológica. Houve omissão no texro
constitucional, pois se deixou de incluir o cerrado e a caatinga.
O texto é pedagógico no dizer que essas áreas integram o "patrimônio
nacional", indicando que os regionalismos não se devem sobrepor aos
interesses ambientais nacionais. O § 42, em exame, não torna permissiva
a legislação ambiental nas áreas não contempladas no texto.
O Supremo Tribunal Federal entende que essas áreas não se
transformaram em bens da União por serem chamadas de "patrimônio
nacional". Além disso, "não impede a utilização, pelos próprios
particulares, dos recursos naturais existentes naquelas áreas que estejam
sujeitas ao domínio privado, desde que observadas as prescrições legais e
respeitadas as condições necessárias à preservação ambiental".65
10. O controle da energia nuclear • •
1
A Constituição teve uma atenção especial para tratar da matéria. Inovou,
dizendo que "toda atividade nuclear em território nacional somente será
admitida para fins pacíficos" (art. 21, XXIII, "a"), vetando, portanto,
qualquer atividade nuclear militar. Entrou na matéria de responsabilidade
civil por danos nucleares, para afirmar que "independe da existência de
culpa" (art. 21, XXIII, "c").
O traço marcante no texto constitucional é o controle da energia nuclear
pelo Congresso Nacional. Assim, toda atividade nuclear só será admitida
mediante a aprovação do Congresso Nacional (art. 21, XXIII, "a"), e é da
competência exclusiva do Congresso Nacional "aprovar iniciativas do
Poder Executivo referentes a atividades nucleares" (art. 49, XIV).
Sobre a localização das usinas nucleares, o parágrafo que encerra o art.
225 diz: "As usinas que operem com reator nuclear deverão ter sua
localização definida em lei federal, sem o quê não poderão ser instaladas"
(§ 6a). É, portanto, condição indispensável para a instalação de usina
nuclear que sua localização seja definida em lei federal. São duas etapas
diferentes: escolha do local para situar a usina e, depois, o licenciamento
da mesma.
Nem toda atividade nuclear ficou submetida à prévia fiscalização do
Congresso Nacional (só a usina nuclear), pois "aprovar as iniciativas
nucleares do Poder Executivo" é uma competência do Parlamento exercida
a posteriori. Mas já é um avanço enorme o poder que passou a tef o
Congresso Nacional, pois pode vetar as iniciativas nucleares do Podef
65. Ia T, RE 300.244-9-SC, rei. Min. Moreira Alves, j. 20.11.2001, v.u.,
19.12.2001. .
..

CONSTITUIÇÃO FEDERAL E MEIO AMBIENTE


131
cutivo, no uso de sua competência "exclusiva", isto é, não sujeita à nção
do'Presidente da República.
li A obrigação de reparar o dano ambiental
A Constituição agasalha os princípios da restauração, recupera-~o e
reparação do meio ambiente no art. 225. Em seu § Ia, I, aponta a brigação
de "restaurar os processos ecológicos essenciais". "Esta disposição traduz
a idéia de reencontrar a dinâmica que existia antes."66
No § 3a do art. 225 consta a obrigação de reparar o dano causado ao
meio ambiente. Acentua este parágrafo que a obrigação de reparar é
independente da aplicação de sanções penais e administrativas.
O Direito Ambiental, na Constituição, valorizou a prevenção mas não
esqueceu da reparação. De tal magnitude estava a degradação causada
pela exploração dos recursos minerais, que a Constituição Federal
precisou entrar especificamente na aplicação do princípio da reparação.
Diz o § 2- do art. 225: 'Aquele que explorar recursos minerais fica
obrigado a recuperar o meio ambiente degradado, de acordo com a
solução técnica exigida pelo órgão público competente, na forma da lei".
A recuperação do meio ambiente passou, constitucionalmente, a fazer
parte do processo de exploração de recursos minerais. Nenhum órgão
público poderá autorizar qualquer pesquisa ou lavra mineral em que não
esteja prevista a recuperação ambiental. Diante da obrigação do § 2Ü do
art. 225, a legislação infraconstitucional não poderá ser complacente ou
omissa com os que deixarem de efetuar a referida recuperação.
12. O direito à educação ambiental , ..
A Constituição diz que incumbe ao Poder Público "promover a 'u?-a°
ambiental em todos os níveis de ensino e a conscientização Publica para a
preservação do meio ambiente" (art. 225, § Ia, VI). da Uas at'v'dades
estão preconizadas pela Constituição: promoção
Reaçã bil
p p ç p
Rç ambiental e promoção da conscientização pública. inse ' romover a
educação ambiental em todos os níveis de ensino" é n° esr a tr.ansm'ssao
dos conhecimentos sobre meio ambiente no ensi-if anzac!0- noção
de níveis de ensino é fornecida pela legislação nStltUCÍOna:fl7 educacão
básica (educação infantil, ensino funda-e ensino médio) e educação
superior.
vironnemmm Fntz~Lege"dre, "Biodiversité et irreversibilité", Revue
Juridique de nem, número especial, cit, p. 99
e Dlretrizes e Bases da Educação Nacional (Lei 9.394, de 20.12.1996).

132
DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO
A Lei 9.795/1999 dispôs sobre a educação ambiental e instituiu a Política
Nacional de Educação Ambiental. Entre seus principieis básicos está a
"concepção do meio ambiente em sua totalidade, considerando a
interdependência entre o meio natural, o sócio-econômico e o cultural, sob
o enfoque da sustentabilidade". Como um dos objetivos da lei está o
incentivo à participação individual e coletiva. Não se criou a disciplina
"Educação Ambiental" no currículo de ensino (art. 10, § 2a) - o que
acredito mereça ser objeto de mais reflexão. .-::, _
13. O desenvolvimento e o meio ambiente :
13.1 Os princípios da atividade econômica brasileira t '". ,
A Constituição propõe como objetivos da República Federativa do Brasil:
construir uma sociedade livre, justa e solidária; garantir o
desenvolvimento nacional, erradicar a pobreza e a marginalização; reduzir
as desigualdades sociais e regionais; promover o bem de todos, sem
preconceitos de origem, raça, sexo, cor e idade (art. 3a). Esses objetivos
corpo-rificam um ideal de felicidade.
No Título VII ("Da Ordem Econômica e Financeira") são apresentados os
princípios gerais da atividade econômica.
"Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho
humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência
digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes
princípios: I - soberania nacional; II - propriedade privada; III - função
social da propriedade; IV - livre concorrência; V - defesa do consumidor;
VI - defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado
conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus
processos de elaboração e prestação; VII - redução das desigualdades
regionais e sociais; VIII - busca do pleno emprego; IX - tratamento
favorecido para as empresas de pequeno porte constituídas sob as leis
brasileiras e que tenham sua sede e administração no País".
"Parágrafo único. É assegurado a todos o livre exercício de qualquer
atividade econômica, independentemente de autorização de órgãos
públicos, salvo nos casos previstos em lei."
Os constituintes de 1988 foram sábios em fazer essa junção de princípios
para tentar bem conduzir o País e formar uma sociedade "livre, justa e
solidária".
No início, no meio e no fim do art. 170 estão colocadas a idéias da livre
iniciativa, da livre concorrência e do livre exercício de qualque1

CONSTITUIÇÃO FEDERAL E MEIO AMBIENTE 133


tividade econômica. O Poder Público não existe para subjugar a liberdade
profissional e empresarial das pessoas físicas e jurídicas. De outro lado o
Poder Público não poderá ficar omisso ou indiferente diante do uso do
meio ambiente, do tratamento do consumidor, da busca do emprego e da
redução das desigualdades frente à liberdade profissional e empresarial.
Os nove princípios não têm uma ordem de importância. A receita de uma
sociedade feliz não está contida só nesses princípios, pois também, em
outras partes da Constituição, outros princípios podem ser extraídos. Mas
esses princípios representam o mínimo que o constituinte indica para uma
"existência digna". Muitas vezes todos os princípios funcionarão em
uníssono, e algumas vezes haverá tensão, dissonância e até
enfrentamento.
No desenrolar da vida cotidiana, as pessoas, as empresas e os governos
terão que se perguntar, em procedimentos como o licenciamento
ambiental ou outras formas de autorização: cada um desses nove
princípios está sendo observado? ;,,.,.. .
13.2 Desenvolvimento ambiental e desenvolvimento sustentado
A defesa do meio ambiente é uma dessas questões que obrigatoriamente
devem constar da agenda econômica pública e privada. A defesa do meio
ambiente não é uma questão de gosto, de ideologia e de moda, mas um
fator que a Carta Maior manda levar em conta.
A defesa do meio ambiente passa a fazer parte do desenvolvimento
nacional (arts. 170 e 32).68 Pretende-se um desenvolvimento ambiental,
um desenvolvimento econômico, um desenvolvimento social. É preciso
egra-los no que se passou a chamar de desenvolvimento sustentado. O
evolu " h ° onav'des ensina que os direitos de terceira geração
representam uma ram ele°d E an°S "a este'ra da concretização dos
direitos fundamentais: "Emergi-te. à co a' ao sobre temas referentes ao
desenvolvimento, à paz, ao meio ambienta/ To""' Ha?ã° 6 a° Patrimonio
comum da Humanidade" (Curso de Direito Constitu-
An ' S3° Paulo> Malheiros Editores, 2000, p. 523).
Ções entre h" er fa'a em direitos de "terceira dimensão",
apontando duas posi-
de solidaried ,Outrinadores brasileiros: a) interpretação abrangente acerca
dos direitos direitos relativ °U fraternidade (Lafer, Bonavides, Bedin,
Sarlet), aqui incluindo os ç5° específica°S a° desenvolvimento, meio
ambiente e qualidade de vida; e b) interpreta-c°letiva e difu acerca de
direitos transindividuais (Oliveira Jr.) - direitos de titularidade çSo aos
fundam*' °S qUa'S Diveit0 Ambiental e Direito do Consumidor ("Introdu-
e J°sé R. M L T* de Uma te°lia geral dos 'novos' direitos", in Antônio C.
Wolkmer 1 e (°rgs.), Oí "Novos" Direitos no Brasil, São Paulo, Saraiva,
2003, p. 9).

134
DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO
conceito de desenvolvimento sustentado foi desfraldado pela onu através
de sua Comissão Mundial para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento.69
Nessa integração das diversas formas de desenvolvimento, a adequada
gestão da propriedade privada e da propriedade pública tem um peso
relevante. A Constituição dá uma fórmula para o uso da propriedade: a
sua "função social".
13.3 A função social da propriedade e o meio ambiente .,.-_"
Pelo menos oito vezes a expressão "função social" está presente na
Constituição: arts. 5a, XXIII; 170, III; 173, § P, I; 182, caput; 182, § 2a;
184, caput; 185, parágrafo único; e 186, II. A expressão "função social da
propriedade" foi inserida pela primeira vez na Constituição Federal de
1967 (art. 157, III).
O Prof. Léon Duguit já utilizara, em 1920, a expressão "a propriedade é
função social indispensável" à sociedade. A solidariedade conduz a esta
concepção da propriedade-função social.70
"Não existe um conflito entre o direito de propriedade e a proteção jurídica
do meio ambiente. Os direitos de propriedade e do meio ambiente, desde
que se tenha uma compreensão sistemática do ordenamento jurídico
brasileiro, são compatíveis" - afirma Roxana Cardoso B. Borges.71
Registro a determinação da Constituição de que a Administração indireta
(empresas públicas e sociedades de economia mista e suas subsidiárias -
como, por exemplo, Petrobrás, Banco do Brasil) coloque no seu estatuto
jurídico "sua função social e formas de fiscalização pelo Estado e pela
sociedade" (173, § Ia, I). Juntam-se, aí, função social e fiscalização pela
sociedade. Cristiane Derani assevera que "a realiza-

69. A Assembléia-Geral das Nações Unidas, em 1983, constituiu essa


Comissão, que foi presidida pela Dra. Gro Harlem Brundtland (Médica. Foi

Ministra do Meio Ambiente e Primeira-Ministra da Noruega e, depois,


Diretora-Geral da Organização Mundial da Saúde-OMs). A Comissão foi
integrada por 23 membros, um dos quais ° brasileiro Prof. Dr. Paulo
Nogueira Neto. Visitou diversos países, entre eles o Brasil, tendo ouvido a
sociedade civil e os Poderes Públicos em duas sessões: em São Paulo e em
Brasília (onde tive a oportunidade de fazer uma exposição) (Notre Avenir
à Tom- Commission Mondiale sur VEnvironnement et le Développement,
Montreal, Les EditionS du Fleuve, 1987, p. 444).
70. Léon Duguit, "Les transformations générales du Droit Prive depuis le
Cod Napoleón", 2a ed., Paris, FelixAlcan, 1920, apuí/CyrilleCousin, "La
doctrine solidai'8'6 de Léon Duguit", in Droit Prospectif- Revue de Ia
Recherche Juridique 4/1.931-1-9°"' Presses Universitaires D'Aix-Marseille,

2001.
71. Função Ambiental da Propriedade Rural, São Paulo, LTr, 1999, p. 204.

CONSTITUIÇÃO FEDERAL E MEIO AMBIENTE 135


"o do princípio da função social da propriedade reformula uma prática H
"torcida de ação social traduzida na privatização dos lucros e na socia-
lização das perdas".72
"Reconhecer que a propriedade tem, também, uma função social é
"o tratar a propriedade como um ente isolado na sociedade. Afirmar
a propriedade tem uma função social não é transformá-la em vítima
da sociedade. A fruição da propriedade não pode legitimar a emissão de
ooluentes que vão invadir a propriedade de outros indivíduos. O conteúdo
da propriedade não reside num só elemento. Há o elemento individual,
que possibilita o gozo e o lucro para o proprietário. Mas outros elementos
aelutinam-se a esse: além do fator social, há o componente ambiental."73
Ao tratar da "política agrária e fundiária e da reforma agrária", diz
a Constituição:
"Compete à União desapropriar por interesse social, para fins de reforma
agrária, o imóvel rural que não esteja cumprindo sua função social" (art.
184, caput).
"A função social é cumprida quando a propriedade rural atende,
simultaneamente, segundo critérios e graus de exigência estabelecidos
em lei, aos seguintes requisitos: (...) II - utilização adequada dos recursos
naturais e preservação do meio ambiente" (art. 186).
O Supremo Tribunal Federal, através do voto do Min. Celso de Mello,
afirmou: "A defesa da integridade do meio ambiente, quando venha este
a constituir objeto de atividade predatória, pode justificar atividade estatal
veiculadora de medidas - como a desapropriação-san-Ção - que atinjam o
próprio direito de propriedade".74
A função social da propriedade é um princípio que, de forma ope-rante e
contínua, emite sua mensagem para os juizes,75 legisladores76 e orgãos
daAdministração, além de ser dirigido aos próprios proprietários.
• Direito Ambiental Econômico, São Paulo, Max Limonad, 1997, p. 250.

_> 74 mU'° A' L' Machado> Estudos de Direito Ambiental, cit., p. 127.
75S22.164-0-SP,j. 30.10.1995, DJU 17.11.1995.
Costeiro de lQPss m° Tribunal Federal aplicou o princípio, antes da Lei de
Gerenciamento CorTêa, j. 12 j* ,' para Sarantir o livre acesso às praias: RE
94.253-SP, rei. Min. Oscar
Pl°- criou a con° S'Stenia Nacional das Unidades de Conservação,
aplicando o princí-
Uando o empreTnd"Saçã" ambiental, estipulando um percentual mínimo a
ser pago
código Civj[ " (tm)ent0 tIver potencialidade de causar significativo impacto

ambiental.
° a tríPlice flnalid , lnc°iporou a letra e o espírito dos arts. 5a e 170 da
CF, acentuan-
aQe da propriedade - econômica, social e ambiental (art. 1.228).
>. /->, y 1
TITULO III
SISTEMA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE
Capítulo I - INTRODUÇÃO. Capítulo II-SISTEMA NACIONAL DO MEIO

AMBIENTE. .
. Capítulo I INTRODUÇÃO
1. Nomenclatura ',.,<,'
da disciplina jurídica
Direito do Meio Ambiente, ou Direito do Ambiente, ou Direito Ambiental -

são as expressões utilizadas.


Acentuam autores portugueses que a expressão "meio ambiente", embora
seja "bem sonante", não é, contudo, a mais correta, isto porque envolve
em si mesma um pleonasmo. O que acontece é que "ambiente" e "meio"
são sinônimos, porque "meio" é precisamente aquilo que envolve, ou seja,
o "ambiente". A questão, contudo, "tem reduzido interesse, pois que é
mais formal do que de conteúdo".1 Ramón Martin Mateo afirma que "aqui
se utiliza decididamente a rubrica Derecho Ambiental em vez de Derecho
dei Médio Ambiente, desembaraçando-se de uma prática lingüística pouco
ortodoxa que utiliza cumulativa-
1. Rita Mota Campos, Sebastião Costa Pereira, Fernando Azevedo e Silva
Moreiia e João Corrêa, O Direito do Ambiente, p. 13.

INTRODUÇÃO
137
ente expressões sinônimas ou ao menos redundantes, em que incide o
próprio legislador".2
Não queremos empregar exclusivamente o termo "ambiente", ainda aue
tenhamos preferência pela sua utilização. Respeitamos o emprego da
expressão "meio ambiente", que a própria Constituição Federal utilizou.
O termo "ambiente" tem origem latina - ambiens, entis: que rodeia.3
Entre seus significados encontramos "meio em que vivemos".4 A
expressão "ambiente" é encontrada em Italiano - "ambiente che va
intorno, che circonda";5 em Francês - "ambiant: qui entoure" ou "envi-
ronnement: ce qui entoure; ensemble des éléments naturels et artificieis
oü se deroule Ia vie humaine".6 Em Inglês: "environment: something that
surrounds; the combination of externai or extrinsic physical condi-tions
that affect and influence the growth and development of orga-
msms
2. Conceito de Direito Ambiental
No Brasil procuraram conceituar a nova disciplina jurídica com o nome de
"Direito Ecológico" os Profs. Sérgio Ferraz (1972) e Diogo de Figueiredo
Moreira Neto (1975). O primeiro denominou "Direito Ecológico ao conjunto

de técnicas, regras e instrumentos jurídicos organi-camente estruturados,


para assegurar um comportamento que não atente contra a sanidade
mínima do meio ambiente".8 O segundo conceituou Direito Ecológico
"como conjunto de técnicas, regras e instrumentos jurídicos
sistematizados e informados por princípios apropriados, que tenham por
fim a disciplina do comportamento relacionado ao meio ambiente".9 Como

se vê, os dois ilustres Autores delimitam a disciplina


2- Derecho Ambiental, 1977, p. 71.
José Cretella Júnior e Geraldo de Ulhôa Cintra, Dicionário Latino-
Português. p 77. fi. -Toninha, Dicionário Português-Latino, Porto, Ed.
Domingos Barreira, 1939, p.2 m"nário Brasileiro da Língua Portuguesa,
Melhoramentos de São Paulo, 1975,
e 53
2
ar ° Parlagreco, Dizionario Portoghese-haliano, Italiano-Portoghese, pp.
22
8
Es'ado 9
le"o U
7 Th" UlrOUSSe Ilustré- Librairie Larousse, 1978, pp. 37 e 381.
8 uDe America>i Heritage Dictionary of the English Language, ¥ ed., p.
438.
do nreit°,Ecológ1co; perspectivas e sugestões", Revista da Consultoria
Geral do ° Urande do Sul 2/44, 1972, n. 4.
de Figueiredo Moreira Neto, Introdução ao Direito Ecológico e ao Di-

138
DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO
ao ambiente, como nota o Prof. Ramón Martin Mateo.10 Parece-nos que a
denominação "Direito do Ambiente" abarcará o que se pretende proteger e
normatizar.
A questão da denominação da disciplina não é idêntica em outros países.
O Prof. chileno Rafael Valenzuela Fuenzalida denomina-a Derecho dei
Entorno e a conceitua como "o conjunto de normas jurídicas, cuja
vigência prática se traduz ou é suscetível de se traduzir em efeitos
ambientais estimáveis, benéficos ou prejudiciais, seja ou não que a
motivação de ditas normas jurídicas haja reconhecido uma inspiração
fundamentada em considerações de índole ecológica"."
Em obra pioneira na França, Lamarque, Constantin, Pacteau e Macrez dão
como denominação do livro Direito de Proteção à Natureza e do
Ambiente}1 O Prof. Michel Despax prefere a denominação "Direito do
Ambiente", pois o conceito de "ambiente" é mais amplo do que "natureza".

"Seria algo arbitrário restringir o campo de estudo, limitan-do-o aos


elementos naturais tais, como exemplo, a água e o ar que o homem
encontrou sobre a Terra, com exclusão, dessa forma, de tudo aquilo que
ele mesmo construiu ou remodelou."13
Entre nós, o Prof. Tycho Brahe Fernandes Neto conceitua Direito
Ambiental como o "conjunto de normas e princípios editados objetivando a

manutenção de um perfeito equilíbrio nas relações do homem com o meio


ambiente".14 Acentua o referido jurista que a expressão "Direito
Ambiental" é mais ampla do que Direito Ecológico. Por essa razão a nossa
preferência pela primeira das denominações referidas.
O tempo haverá de consagrar uma definição. Importante, presentemente,
é o conteúdo dessa nova disciplina jurídica.
O Prof. William H. Rodgers Júnior, do Centro de Direito da Universidade da

Geórgia/EUA, assinala que o Direito do Ambiente tem um vasto campo,


sendo o "Direito da economia doméstica planetária", "protegendo o
planeta e sua população das atividades que transtornam a Terra e sua
capacidade de manutenção da vida".15
O Prof. Michel Prieur, da Universidade de Limoges, França, e Diretor do
Centro de Direito Ambiental, de forma apropriada acentua: "o
10. Ob. cit., p. 72.
11. "EI Derecho dei Entorno y su ensenanza", Revista de Derecho de Ia
Universidad Católica de Valparaiso 1/224, 1977.
12. Droit de Ia Protection de Ia Nature et de l'Environnement. ,;:_
13. Droit de VEnvironnement. . >• '
'' 14. Direito Ambiental - Uma Necessidade, p. 15. . ú ;'•! -;í;
•:-.
15. Environmental Law, p. 1. •'• :

INTRODUÇÃO
139
njreito do Ambiente, constituído por um conjunto de regras jurídicas
elativas à proteção da natureza e à luta contra as poluições. Ele se define
portanto, em primeiro lugar pelo seu objeto. Mas é um Direito tendo urna
finalidade, um objetivo: nosso ambiente está ameaçado, o Direito deve
poder vir em seu socorro, imaginando sistemas de prevenção ou de
reparação adaptados a uma melhor defesa contra as agressões da
sociedade moderna. Então o Direito do Ambiente, mais do que a descrição
do Direito existente, é um Direito portador de uma mensagem, um Direito
do futuro e da antecipação, graças ao qual o homem e a natureza
encontrarão um relacionamento harmonioso e equilibrado". Ressalta o
acatado jurista: "Na medida em que o ambiente é a expressão de uma
visão global das intenções e das relações dos seres vivos entre eles e com
seu meio, não é surpreendente que o Direito do Ambiente seja um Direito
de caráter horizontal, que recubra os diferentes ramos clássicos do Direito
(Direito Civil, Direito Administrativo, Direito Penal, Direito Internacional),
e
um Direito de interações, que se encontra disperso nas várias
regulamentações. Mais do que um novo ramo do Direito com seu próprio
corpo de regras, o Direito do Ambiente tende a penetrar todos os sistemas
jurídicos existentes para os orientar num sentido ambientalista".16
"El derecho ambiental tiene por objeto ei estúdio de Ias relaciones dei
hombre con Ia naturaleza, y en este sentido es posible que supere Ias
puras obligaciones personales y aun ei principio de los derechos reales,
según ei cual existe en relación a los bienes una obligación pasivamente
universal de respetar a sus titulares de domínio" assinala o prof. Eduardo
Pigretti, da Universidade de Buenos Aires.17 "El derecho ambiental, es un
derecho de tracto sucesivo que ha tenido que dejar atrás ei conser-
vacionismo o ei proteccionismo para tomar una visión más amplia ai jgual
que ha tenido que tomar distancia o subsumir a otras ramas como a
agraria", afirma Ramón Ojeda Mestre, professor na Universidade Na-c'onal

do México.18
I _ Direito Ambiental é um Direito sistematizador, que faz a articu-V o
da legislação, da doutrina e da jurisprudência concernentes aos ementos
que integram o ambiente. Procura evitar o isolamento dos as ambientais e
sua abordagem antagônica. Não se trata mais de Um 're'to as águas, um
Direito da atmosfera, um Direito do urn direito florestal, um Direito da
fauna ou um Direito da biodi-
6-Droitdel'Environneme Der,
erecho Ambiental y Desarrollo Sustentable, México, Editora Laguna, 2000.
Derecho Ambiental, Buenos Aires, Ediciones Depalma, 1993.
140
DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO
versidade. O Direito Ambiental não ignora o que cada matéria tem de
específico, mas busca interligar estes temas com a argamassa da
identidade dos instrumentos jurídicos de prevenção e de reparação, de
informação, de monitoramento e de participação.
O Direito Ambiental passou a constar da lista de disciplinas exigidas no
Exame Nacional de Cursos, para avaliação dos cursos de graduação em
Direito.19 Destaca-se na portaria ser um "tema transversal", porque o
Direito Ambiental, na sua estruturação, busca elementos em todos os
ramos do Direito, não se fechando em si mesmo.
3. Conceito de meio ambiente na legislação
3.1 Legislação federal
Nota-se a ausência de definição legal e/ou regular de meio ambiente até o
advento da Lei de Política Nacional do Meio Ambiente.20 Conceituou-se
meio ambiente como "o conjunto de condições, leis, influências e
interações de ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege
a vida em todas as suas formas" (art. 3a, I).
Destarte, o meio ambiente é considerado como "um patrimônio público a
ser necessariamente assegurado e protegido, tendo em vista o uso
coletivo" (art. 2C, I).
A definição federal é ampla, pois vai atingir tudo aquilo que permite a
vida, que a abriga e rege. No entendimento de Odum estão abrangidos as
comunidades, os ecossistemas e a biosfera.21
pi '
3.2 Legislação dos Estados
A legislação fluminense considerou como meio ambiente "todas as águas
interiores ou costeiras, superficiais ou subterrâneas, o ar e o solo" (art. -,
parágrafo único, do Decreto-lei 134/75). Em Alagoas dis-pôs-se que
"compõem o meio ambiente os recursos hídricos, a atmosfera, o solo, o
subsolo, a flora e a fauna, sem exclusão do ser humano'
19. Portaria 3.816, de 24.12.2002, art. 4a, "q" (DOU 26.12.2002, p. 24).
20. V. a excelente monografia Legislação Ambiental do Brasil - Subsídios
para a História do Direito Ambiental, de Ann Helen Wainer, "Prefácio" do
eminente jurista José de Aguiar Dias, l3 ed., Rio de Janeiro, Forense,
1991.
21. Ecologia, p. 24. . -.. •. .

INTRODUÇÃO
141
( r[ 3a da Lei 4.090/79). Em Santa Catarina conceituou-se meio ambiente
orno a "interação de fatores físicos, químicos e biológicos que condi-ionam

a existência de seres vivos e de recursos naturais e culturais" Cart 2a, I,


da Lei 5.793/80). Em Minas Gerais "meio ambiente é o espaço onde se
desenvolvem as atividades humanas e a vida dos animais e vegetais"
(art. lü, parágrafo único, da Lei 7.772/80). Na Bahia "ambiente é tudo o
que envolve e condiciona o homem, constituindo o seu mundo, e dá
suporte material para a sua vida biopsicossocial" (art. 2E da Lei 3 858, de
3.11.1980). No Maranhão "meio ambiente é o espaço físico composto dos
elementos naturais (solo, água, e ar), obedecidos os limites deste Estado"
(art. 2-, parágrafo único, a, da Lei 4.154/80). No Rio Grande do Sul é o
"conjunto de elementos - águas interiores ou costeiras, superficiais ou
subterrâneas, ar, solo, subsolo, flora e fauna -, as comunidades
humanas, o resultado do relacionamento dos seres vivos entre si e com os
elementos nos quais se desenvolvem e desempenham as suas atividades"
(art. 3a, II, da Lei 7.488, de 14.1.1981).
A maioria das conceituações estaduais não limita o campo ambiental ao
homem, mas a todas as formas de vida, antecipando assim a definição
federal. "Trata-se do homem (com seus problemas) ou de qualquer outro
animal, ou vegetal; uma espécie viva insere-se em um tecido de coações
entre os seres que ocupam o meio que os acolhe e este mesmo meio.
Deverá submeter-se, portanto, às mesmas exigências, se quiser
sobreviver."22
22.
' Dussart> "Conceitos e unidades
em ecologia". Enciclopédia de Ecologia.

l! '
> ' , Capítulo II SISTEMA NACIONAL DO MEIÚ AMBIENTE
/. A colegialidade nos órgãos ambientais
Um colegiado para poder funcionar bem depende primeiramente da
clareza com que suas finalidades são definidas e, portanto, do
dimensionamento de sua competência. Se for deliberativo ou se for
somente consultivo, variará a força dos pronunciamentos do órgão.
O critério de escolha dos componentes do colegiado, os requisitos prévios
dessa opção e composição, a duração do mandato, o processamento das
votações, a freqüência das reuniões e o modo de convocá-las, entre
outros dados, mostram a possibilidade de eficiência de um órgão coletivo.
Importa saber se as deliberações do colegiado são públicas no decorrer da
sessão ou se, após a deliberação ou a manifestação consultiva, os votos
serão tornados públicos. Disso dependerá a possibilidade de os
administrados se inteirarem da maneira como as decisões foram tomadas
e terem oportunidade de elogiar ou criticar o posicionamento dos que
devem zelar pelos seus interesses.
A periodicidade regular das reuniões será ou não sinal de eficiência do
organismo, pois a fluência das matérias com rapidez evitará a confirmação
do pensamento popular de que quando se quer resolver um assunto,
atribui-se a matéria para a responsabilidade de uma só pessoa, e quando
se pretende procrastinar, confere-se a responsabilidade da solução a um
colegiado.
E preciso evitarem-se alguns obstáculos ao bom funcionamento do órgão
colegiado como: 1) as questões a serem debatidas já vêm com soluções
imutáveis, tornando inócuo o debate; 2) ausência de obrigação de
freqüência dos componentes dos órgãos, causando posterior reaça° de
insurgência contra as decisões tomadas, ainda que de forma sub-reptícia;
3) diluição da responsabilidade pessoal do membro do colegiad0 ante a
decisão coletiva (defeito que se remove tornando obrigatório °
pronunciamento de cada um e a motivação de seu voto); 4) ordens "°

SISTEMA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE


143
,. pceparadas de forma superficial e apressada, sem que enviem as
atérias, com a necessária antecedência, aos componentes do órgão.
Os colegiados visam na pureza de sua conceituação a inventariar opiniões
de setores que têm interesse na matéria a ser tratada. Colhem-se idéias e
informações, confrontando-se as mesmas em busca da formação de uma
posição comum ou, pelo menos, uma posição majoritária. O Prof. Morris
Shaefer salienta a vantagem de uma larga participação no organismo
colegiado dizendo que "as pessoas se sentem mais incorporadas à decisão
finalmente adotada, mesmo se a escolha realizada pela instância
responsável não é aquela da preferência da maioria dos participantes.
Considera-se igualmente que a tomada de decisão participativa é um
antídoto contra a apatia dos agentes da organização".1
2. Competência dos organismos colegiados ambientais brasileiros
2.1 Conselho de Governo
2.1.1 Competência e composição do Çorrselho de Governo ?
O Conselho de Governo tem por competência assessorar o Presidente da
República na formulação de diretrizes da ação governamental.2
O Conselho de Governo pode atuar em dois níveis: o Conselho de
Governo e as Câmaras do Conselho de Governo.
•]-2 Câmara de Políticas dos Recursos Naturais
Câniaras do Conselho de Governo têm a finalidade de formular cas
setoriais cujo escopo ultrapasse as competências de ico Minitério, e são
criadas por ato do Poder Executivo.
eT 1>696' de 13-111995 (D0U 14.11.1995), criou a Calmara t°
dos Recursos Naturais, do Conselho de Governo. Essa m Por objetivo
"formular as políticas públicas e diretrizes
2- A com""'"'?"'"" deS ProSrammes de VEnvironnement, p. 28.
S1?a2 Conselho consta do m'1- 7C- caPut< daLei 10-683, de 28.5.2003
urn ú cas nico Ministé

144
DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO
relacionadas com os recursos naturais e coordenar sua implementação"
(art. lü).
A composição da Câmara de Políticas dos Recursos Naturais e do Comitê
Executivo da mesma Câmara difere profundamente do conama-Conselho
Nacional do Meio Ambiente, pois a Câmara e seu Comitê Executivo são
integrados exclusivamente por representantes de órgãos do Governo
Federal. Assim, nem a sociedade civil e nem os Estados terão voz e voto
nesses dois colegiados.
Dupla é a competência da Câmara: formular políticas públicas e diretrizes
relacionadas com os recursos naturais. A tarefa de traçar as linhas das
políticas públicas dos recursos naturais está ligada à estruturação da
estratégia e ao plano de governo. Antes de debater os assuntos com a
Comunidade no foro do conama, não é nocivo o debate e o ajustamento
das ações envolvendo os recursos naturais no interior do próprio governo
federal. Será nocivo, contudo, esse colegiado se pretender alijar e
menosprezar o conama que, desde 1984, presta eficiente serviço ao
Brasil, com reconhecimento internacional. Saliente-se que as
competências estabelecidas no art. 8Ü da Lei 6.938/81 não sofreram
qualquer alteração.
Ao definir as políticas públicas dos recursos naturais, evidentemente, a
Câmara está vinculada às regras constitucionais, notadamente as normas
do meio ambiente (art. 225), da saúde (arts. 196-200), da política urbana
(arts. 182-183), agrícola, fundiária e da reforma agrária (arts. 184-191).
Dentro da competência da União, será importante o pronunciamento da
Câmara sobre os planos nacionais e regionais de ordenação do território e
de desenvolvimento econômico (art. 21, IX, da CF) e do aproveitamento
energético dos cursos d'água (art. 21, XII, b, da CF).
No âmbito desta Câmara foi criada a Comissão de Políticas de
Desenvolvimento Sustentável e da Agenda 21 Brasileira.3
í
2.2 Os Conselhos ambientais no Ministério do Meio Ambiente
Quatro Conselhos integram o Ministério do Meio Ambiente: Cofl' selho
Nacional do Meio Ambiente, Conselho Nacional da Amazônia Legal,
Conselho Nacional de Recursos Hídricos4 e Comitê do Fundo Nacional do
Meio Ambiente.5
3. Decreto (não numerado) de 3.2.2004 {DOU 4.2.2004, p. 4).
4. O Conselho Nacional de Recursos Hídricos é tratado no Tít. VII, Cap.
Únic°-
5. Medida Provisória 2.216-37, de 31.8.2001. .....-

SISTEMA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE 145


o 2 1 Conselho Nacional do Meio Ambiente-coNAMA
Em 1973 era criada a SEMA-Secretaria Especial do Meio Ambiente 6 pelo
Decreto federal 73.030, de 30 de outubro. No art. 3a foi instituído o
Conselho Consultivo do Meio Ambiente (ccma), com nove membros serem

nomeados pelo Presidente da República, por proposição do Ministro do


Interior. Contudo, esse Conselho foi extinto na prática.
Com a Lei de Política Nacional do Meio Ambiente, cria-se o coNAMA-
Conselho Nacional do Meio Ambiente. Interessa no momento focalizar a
competência dos organismos ambientais, tanto federal como dos Estados.
Como instrumentos da política do meio ambiente foram propostos: o
estabelecimento de padrões de qualidade ambiental, o zoneamento
ambiental, a avaliação de impactos ambientais, o licenciamento e a revisão
de atividade efetiva ou potencialmente poluidora, os incentivos à
produção e instalação de equipamentos e a criação ou absorção de
tecnologia voltados para a melhoria da qualidade ambiental, a criação de
Estados ecológicos e áreas de proteção ambiental, sistema nacional de
informações sobre o ambiente, cadastro técnico federal das atividades e
instrumentos de defesa ambiental e penalidades disciplinares ou
compensatórias ao não cumprimento das medidas necessárias à
preservação ou correção da delegação ambiental.
A Lei 8.028/90, ao dar nova redação ao art. 6Ü da Lei 6.938/81, deu a
seguinte redação para o art. 62, II: "Órgão Consultivo e Deliberativo: o
Conselho Nacional do Meio Ambiente-coNAMA, com a finalidade de
assessorar, estudar e propor ao Conselho de Governo, diretrizes de polí-
ícas governamentais para o meio ambiente e os recursos naturais e de-
erar, no âmbito de sua competência, sobre normas e padrões compa-
sad'1S C°m ° me'° am':)'ente ecologicamente equilibrado e essencial à la
Cidade de vida". A redação da Lei 8.028/90 somente substituiu
"Conselho Superior do Meio Ambiente", que fora criado
89> P°r "Conselh° Governo".
ama- apontar 1ue estao bem marcadas as competências do no e as de d'
,md°"S? entre as de assessoramento do Conselho de Gover-de 1984 ess
aÇâ°' Exercendo Ja a última função desde 5 de junho nao foi a SSC
COnse1]10 tem 0 uma atuação digna de elogios. Se maior Q
reuni~atUaÇã°' atrilDUa"se ao restrito número de suas reuniões '"es
ordinárias ao ano) e a brevidade de seus encontros.
apuulo, n. 47 "O mej0 ambiente na Administração Federal".

146
DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO
O estabelecimento de normas e critérios para o licenciamento, como,
também, o estabelecimento de padrões de controle do ambiente é
competência do conama, consoante o art. 8B, I, da Lei 6.938/81. Esse
artigo diz que a competência do colegiado é "estabelecer, mediante
proposta do ibama ...". No art. 8a, V, há também a mesma expressão.
Acreditamos que esses dois incisos que compõem o total de sete incisos
acerca da competência do conama não visam a manietar o referido
Conselho. Assim, não fica vedado aos componentes do Conselho propor
normas e critérios para o licenciamento diferentes daqueles propostos pelo
ibama, como, também, em relação a perda e restrição de benefícios fiscais.
O ibama opinará sobre as proposições, e, então, o conama cumprirá uma
de suas atribuições, deliberando. Entender-se o contrário seria fazer o
Conselho caudatário do órgão de execução.
O art. 8a, II, da Lei 6.938/81 teve sua redação modificada pelo art. 35 da
Lei 8.028/90, passando a constar: "determinar, quando julgar necessário,
a realização de estudo das alternativas e das possíveis conseqüências
ambientais de projetos públicos ou privados, requisitando aos órgãos
federais, estaduais e municipais, bem assim a entidades privadas, as
informações indispensáveis para a apreciação dos Estudos de Impacto
Ambiental, e respectivos relatórios, no caso de obras ou atividades de
significativa degradação ambiental, especialmente nas áreas consideradas
patrimônio nacional". Desde o início de suas atividades o conama teve a
competência de determinar a realização de Estudo de Impacto Ambiental
e, portanto, de apreciá-lo após sua elaboração. Entretanto, é de ser
acentuado que essa competência não exclui a mesma competência dos
órgãos estaduais e municipais e nem invade as atribuições dos colegiados
estaduais. Nos casos de licenciamento federal, com a prévia elaboração de
Estudo de Impacto, competente é também o conama para apreciar esse
estudo e, inclusive, em todos os casos, converter o julgamento em
diligência para complementação de dados.
Temos que fazer reparo à constitucionalidade do art. 8a, VI, da Lei
6.938/81, quando dá atribuição ao conama de "estabelecer,
privativamente, normas e padrões nacionais de controle da poluição por
veículos automotores, aeronaves e embarcações, mediante audiência dos
ministérios competentes". O conama não tem a atribuição dessas normas
e padrões de forma privativa. O conama, pelo art. 24, § Ia, da CF, tem
competência para estabelecer normas e padrões gerais, que, entretanto,
poderão ser suplementados pelos Estados, conforme o art. 24, § 2a, da
mesma CF.
Como acentuou o Juiz Anthony Kennedy, da Suprema Corte dos EUA:
"Respeitar a Constituição tem um preço. Nós pagamos o preço,

SISTEMA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE


147
igum frustração, alguma irritação quando vemos os direitos
constitucionais terem força".7
-A competência do conama não foi atingida pelo disposto no art. 25 das
Disposições Constitucionais Transitórias. Diz o caput do art. 25: "Ficam
revogados, a partir de 180 dias da promulgação da Constituição, sujeito
este prazo a prorrogação por lei, todos os dispositivos legais que atribuam
ou deleguem a órgão do Poder Executivo competência assinalada pela
Constituição ao Congresso Nacional, especialmente no que tange a: I -
ação normativa; II - alocação ou transferência de recursos de qualquer
espécie".
É necessário verificar as competências assinaladas pela Constituição ao
Congresso Nacional e as competências do conama previstas no art. 8Ü da
Lei 6.938, de 31.8.1981, pois somente foram abrangidos os órgãos do
Poder Executivo que estivessem exercendo funções que a Constituição
reservou para o Congresso Nacional.
As atribuições do Congresso Nacional estão inseridas no Tít. IV, Cap. I -
Do Poder Legislativo, Seção II, arts. 48 e 49. Constata-se que nenhuma
das atribuições do Congresso Nacional são exercidas pelo conama. Aliás, a
matéria que tem uma clara conotação ambiental - "iniciativas do Poder
Executivo referente a atividades nucleares" (art. 49, XIV, da CF) - é
atribuição do CNEN-Conselho Nacional de Energia Nuclear. Portanto,
inobstante meu grande apreço ao Prof. Toshio Mukai, que pensa
diferentemente,8 entendo que o art. 25 das Disposições Constitucionais
Transitórias não revogou as resoluções do conama.
2-2.2 Comitê do Fundo Nacional do Meio Ambiente
O Fundo Nacional do Meio Ambiente tem como objetivo desen-
volver os projetos que visem o uso racional e sustentável de recursos
faturais, incluindo a manutenção, melhoria ou recuperação da qualida-
e ambiental no sentido de elevar a qualidade de vida da população. Foi
lr>stituído pela Lei 7.797, de 10.7.1989.
consideradas prioritárias as aplicações de recursos financei-em projetos
nas seguintes áreas: unidades de conservação; pesqui- "eli li

d bil j
projetos nas seguintes áreas: unidades de conservação; p t
"envolvimento tecnológico; educação ambiental; manejo nsao florestal;
desenvolvimento institucional; controle ambiental;
e ex-
g; ç ; j
; desenvolvimento institucional; controle ambiental; apro-
g' Foíha de S. Paulo, ed. 21.8.1990, pp. 4-9.
* shio Mukai, Direito Ambiental Sistematizado, Rio de Janeiro, Forense
Limaria, 1992, p. 94..........

148
DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO
veitamento econômico racional e sustentável da flora e fauna nativas.
Sem prejuízo das ações de âmbito nacional, será dada prioridade a
projetos que tenham sua área de atuação na Amazônia Legal.
O Decreto 3.524, de 26.6.2000, regulamentou o Fundo Nacional do Meio
Ambiente. Criou um Conselho Deliberativo composto por 13 pessoas,
sendo 1 do Ministério do Planejamento e Orçamento, 3 do IBAMA, 3 do
Ministério do Meio Ambiente, 1 representante da abema-Associação
Brasileira de Entidades do Meio Ambiente e 5 de ongs ambientalistas, na
proporção de 1 representante para cada região geográfica do país.
2.2.3 Conselho Nacional da Amazônia Legal
!;;
O Conselho Nacional da Amazônia Legal foi regulamentado pelo Decreto
964, de 22.10.1993 (DO£/25.10.1993). Estranhamente, não há uma
representação permanente da sociedade civil nesse colegiado, ficando a
critério do Presidente da República convidar "lideranças regionais e
representantes dos meios acadêmicos e científicos ligados à questão
amazônica". Fica, assim, empobrecido esse Conselho, pois ganharia se
tivesse a contínua colaboração de associações ambientais, indígenas e
científicas.
A conservação do meio ambiente na Amazônia Legal merece a
estruturação de organismos administrativos ágeis e que promovam a
integração das ações entre os governos dos Estados e a sociedade civil. O
desmatamento, a fauna, a diversidade biológica e a ordenação territorial
no espaço amazônico brasileiro e seus aspectos transfronteiriços haverão
de ser objeto de uma atuação constante e revigorada desse segmento
ministerial. O zoneamento ecológico-econômico, antes coordenado pela
Secretaria de Assuntos Estratégicos (que foi extinta), passou a ser
competência não exclusiva do Ministério do Meio Ambiente, pois essa
competência será exercida em conjunto com os Ministérios da Agricultura
e Abastecimento, do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior e da
Integração Nacional.9
Falta, ainda, ao Ministério em exame uma ramificação de execução para os

assuntos amazônicos, como o ibama, que tem como atribuição o meio


ambiente.10
9. Medida Provisória 2.216-37, de 31.8.2001, modificando a Lei 9.649. de
27.5.19 (art. 14, XII,/, e § 7a).
10. V. Portaria 313, de 24.11.1994, do Ministro de Estado, e a Resolução
1, 17.11.1994 (DOU 28.11.1994, pp. 18.028-18.040), com o Anexo -
Política i Integrada para a Amazônia Legal.

SISTEMA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE 149


9 9 4 Conselho de Gestão do Patrimônio Genético .;
O Conselho de Gestão do Patrimônio Genético foi criado pela Me-H'da
Provisória 2.186-16, de 23.8.2001, tendo caráter deliberativo e
normativo. As principais competências desse Conselho são: coordenar a
implementação de políticas para a gestão do patrimônio genético;
estabelecer: normas técnicas; critérios para as autorizações de acesso e
de messa de recursos genéticos; diretrizes para elaboração do Contrato
de Utilização do Patrimônio Genético e de Repartição de Benefícios;
critérios para a criação de base de dados para o registro de informação
sobre conhecimento tradicional associado; deliberar sobre: autorização de
acesso e de remessa de amostra de componente do patrimônio genético,
mediante anuência prévia de seu titular; autorização de acesso a
conhecimento tradicional associado, mediante anuência prévia de seu
titular; dar anuência aos Contratos de Utilização do Patrimônio Genético e
de Repartição de Benefícios."
O Conselho é composto de representantes de órgãos e de entidades da
Administração Pública Federal e é presidido por representante do
Ministério do Meio Ambiente. "
2.3 Conselhos ambientais nos Estados 2.3.1 Constituições dos Estados
No Estado do Amazonas, competirá ao Conselho Estadual do Meio
mbiente, Ciência e Tecnologia autorizar a derrubada de seringueiras e
ShÍ- nativas' de ProPriedade pública ou privada (art. 232, § 2", , análise
do depósito de rejeitos radioativos, lixo atômico, resí- lndustriais tóxicos e
corrosivos (art. 233, § 22, da CE); expedição normas para regulamentar
os sistemas de controle da poluição, de e J9 e de redução de riscos e
acidentes ecológicos (art. 233, caput, Estud a ' ' estarjelecer outras
exigências para a elaboração do 23s vi j ImPacto Ambiental, além das
constantes dos incs. I a V (art. do de u'' parecer conclusivo"
sobre a implantação no Esta-
tal radi aS ener§'a nuclear, instalação e armazenamento de mate-ivo
e implantação de unidades de grande porte, geradoras de
aos c"nhecimeni!ífir'emÍ Shimada Kishi> Tulela Jurídica do Acesso à
Biodiversidade e a Faculdacie de D' '.'onah no Brasil, Dissertação de
Mestrado, Curso de Mestrado weito da Universidade Metodista de
Piracicaba, novembro/2003.

150
DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO
energia hidroelétrica (art. 235, § lü, da CE); gerir o fundo criado pelo art.
238 da Constituição.
No Estado da Bahia, competirá ao Conselho Estadual do Meio Ambiente
formular a política do meio ambiente (arts. 212, caput, e art. 213, § l2, da
CE,. No Estado do Ceará compete ao Conselho Estadual do Meio
Ambiente-COEMA apreciar o Estudo Prévio de Impacto Ambiental referent
e
a obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação
do meio ambiente ou que comporte risco para a vida ou a qualidade de
vida (art. 264, caput, e seu § 22), sendo que a obra ou a atividade
somente poderá ser licitada, aprovada ou executada se obtiver parecer
favorável do conselho (art. 264, § 2a, da CE).
No Estado de Mato Grosso, compete ao Conselho Estadual do Meio
Ambiente aprovar qualquer projeto público ou privado que implique
impacto ambiental; definir e coordenar a implantação dos espaços
territoriais escolhidos para serem especialmente protegidos; apreciar os
Estudos Prévios de Impacto Ambiental; avaliar e propor normas de
proteção e conservação do meio ambiente (art. 267, I a IV, da CE). No
Estado de Mato Grosso do Sul competirá ao "Conselho Estadual de
Controle Ambiental" a deliberação e a formulação da política estadual de
proteção ao meio ambiente (art. 226 da CE).
No Estado de Minas Gerais, competirá ao órgão colegiado estabelecer
normas regulamentares e técnicas, padrões e demais medidas de caráter
operacional para a proteção do meio ambiente e controle da utilização
racional dos recursos ambientais (art. 214, § lfi, IX, da CE).
A Constituição do Estado do Pará criou "conselho específico, com atuação
colegiada" que inclui entre suas competências: a) acompanhar, avaliar,
controlar e fiscalizar o meio ambiente; b) opinar, obrigatoriamente, sobre a
política estadual do meio ambiente, oferecendo subsídios à definição de
mecanismos e medidas que permitam a utilização atual e futura dos
recursos hídricos, minerais, pedológicos, florestais e fau-nísticos, bem
como o controle da qualidade da água, do ar e do solo, como suporte do
desenvolvimento econômico; c) assessorar o Poder Público em matérias e
questões relativas ao meio ambiente; d) emitir parecer prévio sobre
projetos públicos ou privados, que apresentem aspectos potencialmente
poluidores ou causadores de significativa degradação do meio ambiente,
como tal caracterizados na lei" (art. 255 da CE).
Na Paraíba, o Conselho é competente para a "conservação e prote' ção dos
componentes ecológicos e o controle da qualidade do mei° ambiente" (art.
230 da CE). No Estado de Pernambuco, o Conselh0 Estadual de Meio
Ambiente - órgão colegiado e deliberativo - é f

SISTEMA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE 151


ado da definição da Política Estadual do Meio Ambiente (art. 208). nf
Estados do Rio de Janeiro (art. 258, § lü, XXII, da CE) e de Sergipe rt
232, § 7a, da CE) criaram o Conselho Estadual do Meio Ambiente, a
xando para a lei ordinária estabelecer a competência.
Em São Paulo, apesar de não estarem definidas na Constituição as
ibuições Q çonseiho Estadual do Meio Ambiente e terem as mesmas sido
remetidas para serem definidas em lei, ficou consignado que o órgão é
"normativo e recursal" (art. 193, parágrafo único, a, da CE). Rondônia
criou o Conselho Estadual de Política Ambiental, cujas atribuições serão
definidas em lei (art. 229 da CE). O Estado do Paraná não explicitou na
Constituição Estadual a criação de um órgão colegiado, mas no art. 207, §
l2,1, da CE, apontou que o Poder Público deve estabelecer a política
estadual do meio ambiente, com a colaboração de representantes de
entidades ecológicas, de empresários e das universidades.
Treze Estados optaram por inserir nas suas Constituições os órgãos
colegiados de meio ambiente. É realmente significativo o avanço do
Direito Ambiental, através de uma concepção participada de Administração

Pública. Espera-se de outros Estados, que não colocaram o colegiado em


suas constituições, que suas legislações ordinárias o façam sem demora.

1 '!<>'" -, ;jy
• ' -- iO
2.3.2 Legislação dos Estados ':'•' ;
/M)'
. . > .•j.';(.i..-
Sem pretender apresentar uma lista exaustiva de todos os Estados
rasileiros, examinamos algumas legislações estaduais onde foram ins-
i uidos órgãos colegiados para tratar dos assuntos ligados ao ambiente,
ividimos o setor de competência e procuramos comparar os poderes
d°s órgãos.
Est j°ram estudadas as legislações dos seguintes órgãos: Conselho 3
uQal de Proteção Ambiental-CEPRAM - Alagoas (Lei 3.989, de (Lei 3 "s '
Consemo Estadual de Proteção Ambiental-CEPRAM - Bahia Minas r de
3111980); Comissão de Política Ambiental-COPAM -da SUpereraiS {Lei
7'772'de 8-9-1980); Conselho de Proteção Ambiental Sos Hí Tmtendência
de Administração do Meio Ambiente e dos Recur-22.10 l97olOS da
Paraíba-suDEMA - Paraíba (Decreto 8.246, de Jar>eiro rn Comissao
Estadual de Controle Ambiental-CECA - Rio de do Mei9 AeC[et0"lei 134'
de 16.6.1975); Comissão Especial de Defesa 2311-1977? pnte'CEDEAM -
Rio Grande do Norte (Decreto 7.242, de (Decret0 7 7onselho de
Tecnologia e Meio Ambiente - Santa Catarina '•/55, de 1.6.1979).

152
DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO
Há semelhança de competência no que tange à atuação dos organismos
na formação dos programas ambientais e na fixação de normas para a
proteção do ambiente (no Rio de Janeiro, as normas são propostas pela
Fundação Estadual do Meio Ambiente-FEEMA), aprovadas ou não pela
ceca e propostas para o Secretário de Estado de Obras e Serviços Públicos.
A competência para licenciamento e suspensão das atividades poluidoras
ou potencialmente poluidoras já apresenta marcante diferença nos vários
órgãos colegiados. Esses poderes estão expressos nos Estados de Alagoas
(art. 6Q, IX e VI), Bahia (art. Ia, IV e III), Minas Gerais (art. 5", IX). No
Estado do Rio de Janeiro, o Decreto-lei 134/75 dá poderes para a ceca
autorizar a operação de instalações ou atividades potencialmente
poluidoras (art. 4a, II). Entretanto, o Regimento Interno da ceca entra no
terreno do decreto-lei e corta poderes do plenário da ceca, atribuindo
somente poderes residuais para a Comissão, enfeixando o Presidente os
principais poderes de licenciamento. Parece-nos que o Regimento feriu o
texto e o espírito do Decreto-lei 134/75. Nos Estados da Paraíba, Rio
Grande do Norte e Santa Catarina os entes colegiados não têm
competência para licenciar e para suspender o licenciamento.
Alguns desses órgãos têm o poder de polícia expresso de modo genérico,
sendo que no Estado de Alagoas explicitamente previu-se no Decreto
4.302, de 4.6.1980, que o Conselho poderá requisitar força policial com o
fim de permitir o livre exercício de suas atribuições e competência em todo

o Estado, prevendo, ainda, outras ações contidas no poder de polícia da


Administração ambiental.
3. Composição dos organismos colegiados ambientais brasileiros
3.1 Conselho Nacional do Meio Ambiente-CONAMA
O Decreto federal 99.274/90 foi alterado pelo Decreto 3.942,de
27.9.2001 (DOU de 28.9.2001), dando-se nova composição aocoNAMA:
todos os Ministérios e Secretarias da Presidência da República passam a
ter representantes; os Municípios terão 8 lugares, as entidades de
trabalhadores e da sociedade civil, 21 representantes, as entidades
empresariais, 8 representantes; e um membro honorário indicado pelo
Plenário-Integram também o Plenário, sem direito a voto, um
representante do Ministério Público Federal, um representante dos
Ministérios Públicos Estaduais e um representante da Comissão de Defesa
do Consumidor, Meio Ambiente e Minorias da Câmara dos Deputados.

SISTEMA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE


153
A alteração eleva a dois representantes de entidades ambientalistas
região. A Sociedade Brasileira para o Progresso da Ciência passa a ndicar
um representante. Haverá um representante do Centro Nacional le
Desenvolvimento Sustentável das Populações Tradicionais e um
representante da comunidade indígena indicado pelo Conselho de
Articulação dos Povos e Organizações Indígenas do Brasil. Oportuna a
inclusão no conama de um representante do Conselho Nacional de
Comandantes Gerais das Polícias Militares e Corpos de Bombeiros
Militares, mas não me parece adequada sua classificação no mesmo inciso
VIII - representantes de entidades de trabalhadores e da sociedade civil.
3.2 Organismos estaduais '• Jl'
5.2.1 Constituições dos Esladios
Prevêem a participação da sociedade civil, sem discriminar a forma e o
número de representantes, os Estados de Minas Gerais (art. 214, § l2, IX,
da CE), Rio de Janeiro (art. 258, § l2, XXII, da CE) e Sergipe (art. 232, §
72). Deixam para a lei definir a composição do colegiado não
mencionando a participação da sociedade civil os Estados do Amazonas
(arts. 232, § 2a, 233, §§ 2a e 72, 235, § l2, e 238 da CE), Mato Grosso
do Sul - que fixa a composição em nove membros (art. 226 da CE) -, São
Paulo (art. 193, parágrafo único, a, da CE) e Rondônia (art. 229 da CE).
Estabelece composição paritária entre os representantes dos órgãos
públicos e os representantes das associações civis, sem apontar quais sao
as associações ou a origem profissional das mesmas: Estado de
Pernambuco (art. 208 da CE).
, _ A composição do colegiado é tripartite entre os representantes dos
°rgãos públicos, associações ambientais e outros segmentos da socie-
pe civil: Bahia (art. 213, § l2, da CE), Mato Grosso (art. 267 da CE) e
waíba (art. 230 da CE). O Estado do Pará textualmente diz que a socie-
jWe civil será majoritária no conselho (art. 255, VIII, da CE), sendo
os Estados da Bahia, Mato Grosso e da Paraíba não o afirmam ex-
ter a!nente; entretanto, com a tripartição dos membros - sendo um
soc' d C rnernkros do governo - por conseqüência, é dada a maioria à
será c C'VÍ1" Estado da Paraíba indica que um terço do conselho
cOnl mP°sto por "entidades cujas atividades estejam associadas ao
de En C a,mk'ental e um terço de representantes do Conselho Regional
senharia, Arquitetura e Agronomia da Paraíba" (art. 230).

154
DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO
O Estado do Ceará não estabelece a proporção entre os componentes do
conselho, mas indica que a "participação da comunidade" é garantida
através das entidades representativas de classe de profissionais de nível
superior de Engenharia, Arquitetura, Agronomia, Biologia, Medicina e
Direito" (art. 264, § 22, da CE).
O fato de a maioria dos Estados ter feito a escolha de um sistema de
administração ambiental com a participação de organizações não-
governamentais está a mostrar a presença de uma concepção em que o
governo não tem necessariamente a chave da solução dos problemas do
meio ambiente. Entretanto, é preciso encorajar o sistema tripartite, pois,
do contrário, haverá sempre a possibilidade de farsa participativa, em que
as associações ambientais e outros segmentos da sociedade civil têm
lugar nos órgãos colegiados, mas serão sempre minori a. A tripartição do
colegiado possibilitará a presença de organismos "neutros" ou imparciais,
como as corporações profissionais (oab, crea etc), Ministério Público e as
universidades. Saliente-se, por fim, que será tarefa da legislação ordinária
tornar concretamente possível a participação dos segmentos da sociedade
civil, assegurando-lhes diárias e pagamento de passagens, pois, caso
contrário, só poderão participar segmentos escolhidos segundo sua auto-
suficiência financeira.
3.2.2 Legislação dos Estados
Nas legislações analisadas, vamos encontrar Estados que compuseram
seus órgãos colegiados somente com representantes de setores
governamentais, como a Paraíba e o Rio de Janeiro.
Outros Estados deixaram à livre designação do governo a escolha de
outros componentes, que poderiam ou não pertencer ao quadro oficial
como o Rio Grande do Norte e Santa Catarina.
Outros Estados, de forma expressa, como Alagoas, Bahia e Minas Gerais
previram a presença, respectivamente, de cinco, quatro e sete
representantes de entidades não governamentais (conservando, contudo,
o governo a maioria de votos).
A idéia do órgão colegiado, como já foi dito, merece elogios. Parte do
pressuposto que a decisão não será monocrática e sem discussão-
Entretanto, só com a participação de pessoas e entidades situadas fora
dos quadros oficiais, é que se vitaliza um órgão colegiado administrai" vo.
Doutra forma será a monótona repetição de uma mesma linha p0'1' tico-
administrativa, numa afinação que desconhece outros pontos oe vista,
com prejuízos contínuos para os interesses do ambiente e da sau-

SISTEMA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE


155
humana. É evidente que o poder de decisão sempre permanecerá aqueles
que estejam ocupando os postos estatais, mas não se dei-á de pelo
menos, ouvir e ponderar conceitos independentes, que derão ser
diferentes ou os mesmos, o que. então, confirmaria a adequação da
política ambiental oficial.
d O meio ambiente na Administração Federal '
4J Ministério do Meio Ambiente , . .
4.1.1 Competência do Ministério "'',"' '
São assuntos que constituem a área de competência do Ministério do Meio
Ambiente: a) política nacional do meio ambiente e dos recursos hídricos;
b) política de preservação, conservação e utilização sustentável de
ecossistemas, e biodiversidade e florestas; c) proposição de estratégias,
mecanismos e instrumentos econômicos e sociais para a melhoria da
qualidade ambiental e do uso sustentável dos recursos naturais; d)
políticas para integração do meio ambiente e produção; e) políticas e
programas ambientais para aAmazôniaLegal; f) zoneamento ecoló-gico-
econômico.12
4.1.2 Órgãos do Ministério do Meio Ambiente
Integram a estrutura básica do Ministério: o Conselho Nacional do Meio
Ambiente; o Conselho Nacional da Amazônia Legal; o Conselho Racional
dos Recursos Hídricos; o Conselho de Gestão do Patrimônio
enético; o Conselho Deliberativo do Fundo Nacional do Meio Ambiente.13
te- s a° °r?aos específicos singulares do Ministério do Meio Ambien-
Secrecretaria de Qualidade Ambiental nos Assentamentos Humanos;
Hídn6 6 diversidade e Florestas; Secretaria de Recursos Secr °s'
decretaria de Políticas para o Desenvolvimento Sustentável e ar'a de
Coordenação da Amazônia.14
RePúbliCaeeid1083' de 28.2.2003, que dispõe sobre a organização da
Presidência da
13 a,ed°s Ministérios e dá outras providências (art. 27, XV). 4
683' de 28-2-2003, art. 29, XV.
•De
creto 2.972, de 26.2.1999.
J" ')'

156
DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO
Um superministério do meio ambiente não foi criado no Brasil e isso não é
desejável para a eficaz administração ambiental. Em reunião promovida
em Madri, em 1983, salientávamos que "nas questões ambientais não se
podem criar oportunidades para uma Administração monolítica - fechada
em si mesma - com unidade de canais de comunicação e de decisão,
dando-se portanto oportunidade a erros de inoperância ou de ações mal
concebidas ou mal executadas". Citávamos a seguinte opinião: "A
redundância é geralmente definida como superposição inútil ou o que os
reformadores da Administração americana chamam de duplicação.
Contudo, a redundância é meio de proporcionar mecanismos de
funcionamento seguro para manter o sistema operando, na suposição de
que erros ocorrerão e de que a contínua operação de uma máquina ou de
uma organização requer outros canais por onde passem as comunicações
e vários fatores que possam agir sobre assuntos, quer estejam juntos ou
separados".15
4.2 A transversaudade do tema "meio ambiente" nos Ministérios
Ministérios que atuam em temas que interessam ao meio ambiente:16 a)
Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento - defesa sanitária
animal e vegetal; proteção, conservação e manejo do solo voltados ao
processo produtivo agrícola e pecuário; meteorologia e climatologia;17 b)
Ministério das Cidades - política do desenvolvimento urbano; saneamento
ambiental, planejamento, regulação, normatização e gestão da aplicação
de recursos em políticas de saneamento básico e ambiental; participação
na formulação das diretrizes gerais para conservação dos sistemas
urbanos de água, bem como para a adoção das bacias hidrográficas como
unidades básicas de planejamento e gestão do saneamento;18 c)
Ministério da Ciência e Tecnologia - política nacional de biossegurança;
política nuclear;19 d) Ministério das Comunicações -política nacional de
telecomunicações (por exemplo: telefones celulares);20 e) Ministério da
Cultura - política nacional de cultura; proteção do patrimônio histórico e
cultural;21 f) Ministério da Defesa - apoio no
15. P. A. L. Machado, "Sistema orgânico para a gestão ambiental", Revista

d" Serviço Público 4, vol. 111/69-82, Brasília, 1983.


16. Lei 10.683, de 28.2.2003, art. 27.
17. Lei 10.683, de 28.2.2003, art. 27,1.
18. Lei 10.683, de 28.2.2003, art. 27, III. -".-<>,
19. Lei 10.683, de 28.2.2003, art. 27, IV. '
20. Lei ]0.683, de 28.2.2003, art. 27, V.
21. Lei 10.683, de 28.2.2003, art. 27, VI. '• . > •

'

SISTEMA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE


157
bate a delitos ambientais;22 g) Ministério do Desenvolvimento Agrá-° _
promoção do desenvolvimento sustentável do segmento rural cons-rl j-jo
pelos agricultores familiares;23 h) Ministério do Desenvolvimen-1
Indústria e Comércio Exterior - propriedade intelectual e transfe-A> cia de
tecnologia; metrologia, normalização e qualidade industrial;24 ..
Ministério da Integração Nacional - defesa civil; obras contra as sede
infra-estrutura hídrica; formulação e condução da política nacional de
irrigação; ordenação territorial;25 j) Ministério da Justiça - defesa dos
direitos do consumidor; ouvidoria-geral do consumidor;26 k) Ministério do

Planejamento, Orçamento e Gestão - política e diretrizes para


modernização do Estado;27 1) Ministério das Relações Exteriores -política
internacional; participação nas negociações comerciais, econômicas,
técnicas e culturais com governos e entidades estrangeiras; programas de
cooperação internacional;28 m) Ministério da Saúde - saúde ambiental.29
4.3 O quadro funcional da Administração ambiental
c :
De inegável oportunidade a lição de Michel Crozier, que se tem destacado
como um dos Mestres da Ciência da Administração. Afirma que: "É uma
experiência de sua tarefa que o funcionário descubra o significado de sua
ação. Diga-se o que quiser, ele é realmente sensível. A alienação do
funcionário, eixo da máquina, corresponde à do administrado, manipulado
pela organização. Nem a alienação, nem a manipulação são conseqüências
necessárias da racionalização, ainda menos sinais de crise da civilização.
Procedem de um sistema onde o funcionamento tende a despojar de sua
dimensão humana a tarefa e as relações que a acompanham. Para
reencontrar essa dimensão essencial é preciso que as tarefas sejam
repensadas em função das relações humanas sobre quais se
fundamentam. Ora, essas relações são de natureza muito ersa e exigem
um tipo de independência, de sustentação e de sanções trad entes'
se§und° ° caso. Tomamos, a princípio, as tarefas mais
'cionais, as quais poderíamos chamar de tarefas de magistratura no
22. Lei
23. Lei
24. Lei
25. Lei
26. Lei
27. Ui 2S. Lei 29. Lei
'0.683, de 28.2.2003, art. 27, VIL •0.683, de 28.2.2003, art. 27, VIII.
!0.683, de 28.2.2003, art. 27, IX. 10-683, de 28.2.2003, art. 27, XIII.
'0.683,de28.2.2003,art. 27, XIV. 10-683, de 28.2.2003, art. 27, XVII. 0-
683, de 28.2.2003, art. 27, XIX 10-683, de 28.2.2003, art. 27, XX.

158
DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO
sentido mais amplo possível, isto é, aquelas onde dominam a aplicação e a
interpretação de normas jurídicas ou de regulamentos impessoais. Elas
ultrapassam bastante a função judicial do Estado. Uma boa parte das
tarefas atribuídas aos organismos fazendários são desta ordem. Não
desejaríamos que um fiscal de tributos tivesse espírito de empresa, nem
que um exator fosse pago em razão das rendas recebidas; nós queremos,
antes de tudo, que esses funcionários sejam justos, eqüitativos,
humanos. Isso significa que sua independência deve ser assegurada, que
eles devem ser protegidos, tanto de seus superiores como dos
administrados. Aceitaríamos prazerosamente não ter um acesso fácil até
eles, se soubermos que este é o preço a pagar para interditar todo
favoritismo, toda pressão, toda chantagem. Para tais funções, o sistema
de estratifi-cação e de centralização é urna solução, que tem certos
inconvenientes, mas que não é mau. Muitos empregos possuem - em grau
maior ou menor - essas características: as funções de controle e de
inspeção das legislações do trabalho, da saúde, do meio ambiente".30 Não
é desinteressante afirmar que para outros tipos de tarefas o especialista
citado preconiza "contrato com duração limitada", para tornar mais flexível

e rentável a administração.
O assunto versado não é estranho à matéria de preservação do meio
ambiente. Tem-se procurado delegar o exercício do poder de polícia
ambiental a empresas públicas. Não se nega que essa modalidade da
Administração indireta possa ser operosa no domínio da pesquisa e da
transferência de tecnologia ambientais.
A Reforma Administrativa implantada pelo Decreto-lei 200/67, que previu
a empresa pública (pessoa de Direito Privado), não teve em mira
enfraquecer a função pública ou o servidor público. Pelo contrário,
objetivava uma política de valorização e dignificação do servidor público,
aumento de produtividade, profissionalização, aperfeiçoamento do
servidor, inclusive através do fortalecimento do mérito para ingresso na
função pública (art. 94 do Decreto-lei 200/67). Na realidade, a ausência
de paridade na retribuição entre o pessoal da Administração direta frente
o pessoal da Administração indireta tem sido responsável pelo desestímulo
e pela evasão de valores. A contratação, nos termos da legislação
trabalhista, na Administração direta e na autarquia, só era possível para
atender às "exigências de trabalho técnico" (art. 96 do decreto-lei
referido).
Não é irrelevante, portanto, saber se quem decide conservar ou não os
recursos naturais é pessoa investida de estabilidade e de independência
em sua função. Rafael Bielsa assim se expressou sobre a função
30. On ne Change pas Ia Societé par Décret, pp. 100-102.

SISTEMA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE


159
'blica: "O funcionário, qualquer que seja sua esfera, representa o Es-do
Desde o presidente da Nação, o juiz de um tribunal até o agente de olícia,
o mais modesto desta esfera, são funcionários. Ao contrário, o Pmpregado
público pode ser um homem de ilustração, com altos títulos rofissionais,
com vencimentos equivalentes aos de um magistrado e, ainda superior ao
dele, com vencimentos dez vezes superiores aos de urn funcionário, como
são os assessores jurídicos, financeiros etc, e também pode ser um
escrevente. Porém a diferença principal é esta - o empregado não
representa o Estado, não exterioriza a autoridade nem a vontade do
Estado". "O funcionário representa o Estado como ente público e nessa
representação pode ser funcionário de autoridade e funcionário de
gestão; a dupla função depende da função que realiza. Quando ordena,
decreta, manda, é de autoridade; quando negocia e contrata em nome do
Estado é funcionário de gestão." "O funcionário de autoridade realiza
funções essenciais do Estado, cuja continuidade deve-se assegurar a
todo o custo."31
Para a preservação dos recursos naturais renováveis, para a agilização de
uma política ambiental que atenda ao mesmo tempo aos interesses
econômicos como ecológicos, sem atividades predatórias de pessoas ou de
grupos nacionais ou internacionais, é mister que haja continuidade nessas
funções essenciais do Estado, como assinala Bielsa. Acentua André de
Laubadère que "a ação da polícia administrativa é revestida sempre na
forma de prescrição unilateral. Polícia e contrato são noções que se
excluem". "Portanto, o poder de polícia não pode ser concedido a um
particular e a Administração não pode se despojar de suas
responsabilidades neste domínio."32 A propósito, a competência de
polícia, como ensina Caio Tácito, "dependerá sempre de determinação
legal específica ou genérica, não podendo ser presumida ou deduzida Por
analogia ou extensão".33
Ressalta o relatório da fao (Organização das Nações Unidas para a
Agricultura e Alimentação) que "é indispensável que a máquina
administrativa se baseie num sistema jurídico capaz de tratar eficazmente
as mfrações do código de conservação da natureza". Para isso, faz, entre
°utras, a seguinte recomendação: "o desempenho dessas funções deve er
confiado a agentes que tenham a condição jurídica de funcionários
Administração Pública".34
31- La Función Pública, pp. 191 e 192.
32- Traité de Droit Administratif, 6a ed., p. 566. 33 Direito
Administrativo, p. 144.
Macio i ""'''" sobre Ia Legislación sobre Fauna y Flora Silvestre y
Parques n<"ies en América Latina, Roma, 1971.

160
DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO
Não é suficiente somente conceder garantia de estabilidade ao funcionário
público. Seria ilusória essa garantia jurídica se o quadro do pessoal e a
estrutura administrativa fossem insuficientes em relação à quantidade, à
qualidade e à remuneração.
n/o .>>
4.4 ÍBAMA-Instituto Brasileiro do Meio Ambiente •"" ''' '•
e dos Recursos Naturais Renováveis ;nro > ohsí í
..- .<".: fflí; Y.W- 'jí. .!/-
4.4.1 Finalidade e estrutura do ibama ,,V::. ."!..,J-Jt
O ibama foi criado pela Lei 7.735, de 22.2.1989. A Lei 8.028/90 deu nova
redação ao art. 2Ü da Lei 7.735. A Medida Provisória 1.911-12/99 (atual
Medida Provisória 2.216-37) deu a seguinte redação ao mencionado art.
2o: "É criado o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos
Naturais Renováveis-iBAMA, entidade autárquica de regime especial,
dotada de personalidade jurídica de Direito Público, vinculada ao
Ministério do Meio Ambiente, com a finalidade de executar as políticas
nacionais de meio ambiente referentes às atribuições federais
permanentes relativas à preservação, à conservação e ao uso sustentável
dos recursos ambientais e sua fiscalização e controle, bem como apoiar o
Ministério do Meio Ambiente na execução da Política Nacional de Recursos

Hídricos e na execução das ações supletivas da União, de conformidade


com a legislação em vigor e as diretrizes daquele Ministério".
Essa autarquia ambiental surgiu da fusão de quatro organismos
administrativos: a sema (Secretaria Especial do Meio Ambiente), o ibdf
(Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal), a sudepe
(Superintendência do Desenvolvimento da Pesca) e a sudhevea
(Superintendência da Borracha).
Ao ibama foi atribuída especificamente por lei a tarefa de fazer proposições

ao conama (Conselho Nacional do Meio Ambiente). O regimento do


Ministério do Meio Ambiente e da Amazônia Legal faz a substituição do
ibama pelo Ministério nessa atribuição perante o conama. Quanto ao
mérito da medida não se coloca qualquer reparo, mas quanto à forma, a
via legislativa seria o modo correto de revogar-se a lei.
4.4.2 O ibama e a instituição de licenças: a atividade petrolífera
Pela Portaria Normativa 101, de 23.9.1993, o ibama criou tipos de licença
para exploração, perfuração e produção de petróleo e gás natural, assim
como instituiu instrumentos para serem utilizados no licen-

SISTEMA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE


161
ciamento, como o "Estudo de Viabilidade Ambiental" e o "Relatório de
Avaliação Ambiental". O Estudo de Viabilidade Ambiental-EVA é elaborad
o
pelo empreendedor, contendo plano de desenvolvimento da produção
para a pesquisa pretendida, com avaliação ambiental e indicação das
medidas de controle a serem adotadas; o Relatório de Avaliação
Arnbiental-RAA é elaborado pelo empreendedor, contendo diagnóstico
ambiental da área onde já se encontra implantada a atividade, descrição
de novos empreendimentos ou ampliações, identificação e avaliação de
impacto ambiental e medidas mitigadoras a serem adotadas, considerando
a introdução de outros empreendimentos.
O Decreto 97.946, de 11.7.1989, em seu art. l2, ao referir-se às
finalidades do ibama, nos seus 17 incisos, não mencionou a competência
dessa instituição para criar licenças, autorizações e permissões. Diz o inc.
IX que o ibama pode licenciar os segmentos produtivos que utilizam
matérias-primas oriundas da exploração de recursos naturais e borracha.
Licenciar não é evidentemente criar licenças. O inciso que pode dar
margem a discussão é o de n. XIII - "promover e disciplinar a utilização
dos recursos naturais renováveis e dos produtos e subprodutos
decorrentes de sua exploração". A utilização do termo "disciplinar" poderia

induzir o intérprete da norma jurídica a pensar que o ibama, ao disciplinar


a utilização dos recursos naturais, pudesse chegar até a criação de
licenças e autorizações.
Na apropriada interpretação da competência do ibama temos que nos
socorrer primeiramente do art. 170, parágrafo único, da CF, que diz: "É
assegurado a todos o livre exercício de qualquer atividade econômica,
independentemente de autorização de órgãos públicos, salvo nos casos
previstos em lei". A regra é a de que não se precisa de licença ou
autorização para o exercício de qualquer atividade econômica. A
intervenção do Poder Público, portanto, do ibama, é exceção que deve sw
prevista "em lei". Já há uma lei sobre a matéria, a Lei de Política Nacional
do Meio Ambiente (Lei 6.938/81), que em seu art. 10 prevê Çue "a
construção, instalação, ampliação e funcionamento de estabelecimento e
de atividades utilizadoras de recursos ambientais, considera-
os efetiva e potencialmente poluidores, bem como os capazes, sob
qualquer forma, de causar degradação ambiental, dependerão de prévio
'cenciamento de órgão estadual competente, integrante do Sistema
acionai do Meio Ambiente-siSNAMA, e do Instituto Brasileiro do Meio
mbiente e Recursos Naturais Renováveis-IBAMA, em caráter supletivo,
m Prejuízo de outras licenças exigíveis".
e Assim, baseado no art. 10 da Lei 6.938/81, cujo texto encontra-se
De ri rmoma com o citado art. 170, parágrafo único, da CF, o ibama
declarar os tipos ou modalidades de estabelecimentos e atividades

162
DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO
utilizadores de recursos ambientais que precisarão de licenças ou de
autorizações para construção, instalação, ampliação e funcionamento
Dessa forma, o ibama não estaria criando a licença ou a autorização, mas
aplicando concretamente o art. 10, que, de outro modo, ficaria inaplicável
tanto pelo ibama como pelos órgãos estaduais de meio ambiente.
Contudo, o ibama não tem competência para criar as normas de
licenciamento, pois tal competência foi expressamente concedida pela lei
mencionada-Lei 6.938/81 - ao CONAMA-Conselho Nacional do Meio
Ambiente (art. 8Q, I - estabelecer, mediante proposta do ibama, normas e
critérios para o licenciamento de atividades efetiva ou potencialmente
poluidoras, a ser concedido pelos Estados e supervisionado pelo ibama). O
Decreto 97.946, de 11.7.1989, em seu art. Ia, II, e o Decreto 78, de
5.4.1991, Anexo I, art. Ia, II, seguem, como deveriam seguir, a posição da
Lei 6.938/81.
A questão em análise não é de interesse meramente acadêmico. Ao
invadir competência do conama, o ibama ignora um colegiado de
representação nacional, integrado, inclusive, por associações não-
governa-mentais. O que é mais grave: admite utilizar para a licença de
instalação o RAA-Relatório de Avaliação Ambiental, em lugar do Estudo de

Impacto Ambiental. A instituição dos novos instrumentos - Estudo de


Viabilidade Ambiental e Relatório de Avaliação Ambiental -permite a
destruição dos elementos-chave da prevenção do dano ambiental,
consubstanciados - de forma regrada - no Estudo Prévio de Impacto
Ambiental, notadamente, não se prevendo as audiências públicas nesses
novos instrumentos. A Portaria Normativa 101, de 23.9.1993, do ibama é
ilegal e merece ser revista administrativamente, ou anulada judicialmente.

TITULO IV
INSTRUMENTOS DA POLÍTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE
Capítulo 1- NOVOS PROCEDIMENTOS ADMINISTRATIVOS. Capítulo II
-
ZONEAMENTO AMBIENTAL. Capítulo III - ZONEAMENTO INDUSTR
IAL NAS
ÁREAS CRÍTICAS DE POLUIÇÃO. Capítulo IV - ESTUDO DE IMPA C
TO
AMBIENTAL. Capítulo V-LICENCIAMENTO AMBIENTAL. Capítulo VI
-
AUDITORIA AMBIENTAL. Capítulo VII - DAS INFRAÇÕES ADMINI
STRATIVAS
AMBIENTAIS. Capítulo VIII - FINANCIAMENTO -MEIO AMBIENTE E
DESENVOLVIMENTO SUSTENTA VEL
Capítulo I
NOVOS PROCEDIMENTOS ADMINISTRATIVOS
7 A -
•çao administrativa no tempo
la, Introdução do aperfeiçoamento legislativo pode custar "ao legis-estã
rtlUlto trabalho, especialmente porque os interesses econômicos W.,-
f,111 P°sição de resistência ou em conluio com os poderes públicos tjp0 '
Matiza o Prof. italiano M. S. Giannini que "resistência desse meiu re Se
enconra e se encontrará, e a reflexão sobre os aconteci-UlI1a m !a °"a
ensina que, quando há resistência para a adoção de que cje a' cria-se e
consolida-se um convencimento difuso ao ponto Vando- a nin8uem está
disposto a aceitar uma realidade material pri-__ essa medida". Continua
apontando que hoje a licença de cons-e out°rgada se a repartição de
higiene dá assentimento aos
truÇão SSa

164 DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO


planos para execução dos esgotos e a licença de habitação se a mesma
repartição controlou a boa execução dos projetos. Para chegar a estas
normas, de certo modo aperfeiçoadas, foi necessário passar-se através de
fase intermediária, para vencer a resistência dos proprietários das casas e
das áreas, não dispostos a suportar o custo da construção de tais
projetos.1
O referido Professor de Direito Administrativo da Universidade de Roma
aponta a ineficiência dos organismos administrativos na luta contra a
poluição, oriunda sobretudo da imprevisão, gerada pela ignorância, mais
do que pela leviandade e corrupção. "Muitos órgãos da Administração
sanitária consideravam verdadeiramente uma vantagem o fato de que um
estabelecimento industrial pudesse utilizar-se de um curso d'água para
lançar seus resíduos; de que um apartamento novo pudesse estar servido
de um coletor de resíduos, que fosse despejado num rio ou similar.2
O jurista mencionado aponta, também, como causa do crescimento da
poluição a imprecisão das prescrições no momento em que eram deferidas
as licenças de funcionamento do estabelecimento.
2. Direito à publicidade ambiental _._______,,.____*.,-."...
2.1 Objetivos . •'... ;
Tem sido valorizada como eficiente técnica ambiental a divulgação
preliminar dos projetos que possam trazer danos ao ambiente. Esse
aspecto do procedimento administrativo vem revelar uma maior integração
da comunidade com a Administração, possibilitando uma contínua e não
episódica troca de informações. Não só os integrantes da Administração
são chamados a opinar e a refletir, mas também os que possam ser
atingidos pela decisão.
A publicidade prévia não retira da Administração seu poder de decisão.
Pelo contrário, faz com que ela possa comunicar-se não só com quem está
pretendendo construir, instalar-se e realizar uma determinada atividade,
mas também com aqueles que possam sofrer as conseqüên' cias da
pretensão. Dessa forma, a Administração não se vê direcionada só num
sentido, mas pode decidir avaliando as alternativas.
1. "Ambiente - Saggio sui diversi suoi aspetti giuridici", Rivista
Trimestral* Diritto Pubblico, 1973, pp. 28-29.
2. "Difesa deli'ambiente e dei patrimônio naturale e culturale", Rivista
Trimesti" de Diritto Pubblico, 1971, p. 1.128.
leji
A

NOVOS PROCEDIMENTOS ADMINISTRATIVOS


165
A adoção do princípio da publicidade coloca em prática o art. 19
Declaração Universal dos Direitos do Homem, que proclama o direi-
, receber informações e opiniões e de divulgá-las, sem limitação de
f° tciras. O Prof. René Ariel Dotti salienta que o direito de conhecer
inegável raiz nos direitos naturais da pessoa humana.3
Um cidadão que fem a oportunidade de participar do processo laborativo
da decisãò/e que não é afrontado pela Administração com o fato
consumado, tem grande boa vontade para aceitar e acomodar-se à
decisão. De outro lado, a participação pública no processo elaborativo da
decisão pode reduzir muito o potencial de conflito, que de outra forma
existiria, desde que a participação do público tenha sido em tempo
oportuno e efetiva.4
A execução desse procedimento não é destituída de empecilhos. Entre
estes cumpre superar a lentidão ou a excessiva brevidade e a
possibilidade de formas tumultuárias e falsas de participação. Não é sem
valor a experiência de países estrangeiros, mas precisamos corporificar
formas de participação que atendam às necessidades de nossas raízes
culturais e de nosso desenvolvimento. De outro lado, seria ilusório esperar
que todo cidadão viesse manifestar-se a tempo: sempre haverá o inerte.
Em países onde a divulgação prévia dos fatos que interessam ao ambiente
foi conseguida, isso foi obra relevante dos juizes e da própria legislação.
"Os juizes que introduziram essa mutação devem ter percebido em relação
a uma sociedade como a atual, industrializada e urbanizada - onde o
cidadão depende sempre mais do outro para a sa-tistação das próprias
necessidades e onde o Estado desempenha um pa-Pel sempre maior como
'benfeitor' (serviço social, assistência e previ-
er>cia, casa, transporte, educação) e como 'administrador' - que novos
ecanismos eram e são solicitados com o fim de tornar a burocracia
esponsável no confronto com os próprios cidadãos."5 um vul§aÇão
possibilita a manifestação do público, significando que COmo .ue consulta
dos interessados antes da decisão. Saliente-se Legi í rnanestaÇão dos
interessados não visa marginalizar o Poder naijZa ,~1V0' Ue interferirá
normalmente na elaboração das leis e na ca-Çao de protestos e de
reivindicações globais.
-Çao da Vida Privada e Liberdade de Informação, p. 173.
nüing, Public Participation in Enviromnenlal Decision-Making. Trends
mal Policy and Law, p. 134.
yse, "Recenti sviluppi dei Diritto Amministrativo negli Stati Uniti ma
Trimestrale di Diritto Pubblico, 1976, pp. 475-478.

166
DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO
O Prof. Alexandre Charles Kiss enfatiza as qualidades de uma eficaz
consulta do público, colocando entre elas a duração suficiente, a escolha
devida da época de consulta (evitando-se épocas de férias coletivas),
possibilidade de consulta da documentação fora das horas de trabalho dos
interessados; o lugar onde se desenrola a consulta deve ser aquele onde
se pretende localizar o estabelecimento potencialmente poluidor.6
Insistimos que a publicação prévia dos projetos não institucionaliza por si
só um regime jurídico de consulta da Administração Pública, mas é um
passo significativo para que os prováveis prejudicados possam defender
os seus interesses pessoais como os da comunidade no tocante aos danos
ambientais previsíveis. ., ., " " ,,,. ..
2.2 Experiência estrangeira
il <"!."..,'
As formas de expressão das opiniões dos interessados varia em diversos
países. Nos EUA, o Clean Air Act, emendado em 1970, e o Federal Water
Pollution Act, emendado em 1972, prevêem a informação do público: as
agências solicitam as propostas do público para as regulamentações,
estabelecimento de padrões etc. indicando quando as audiências públicas
se realizarão.
O relacionamento da Administração ambiental com o público supõe da
parte daquela uma dose de humildade e de boa vontade, pois não se trata
de um contato de técnicos em nível científico. Muitas dúvidas e temores
poderão ser dissipados. Importa na divulgação do conhecimento científico
sobre as causas e os efeitos da poluição, dos controles possíveis e
adequados e da realidade ecológica. Esse relacionamento se fará por
ocasião dos Estudos de Impacto Ambiental, quando necessários.
A legislação da Alemanha difere da anterior na Lei Federal da Proteção
contra as Emissões de 1974, pois não existe uma audiência, isto é, um
contato físico entre a Administração e o público, mas a comunicação se faz

por escrito. Diz o art. 10, § 3Ü, dessa lei: "Quando os documentos
estiverem completos, a autoridade competente é obrigada a apresentar o
projeto ao conhecimento do público no jornal oficial de publicações como
nos jornais locais difundidos na zona de influência do lugar da
implantação do estabelecimento. O pedido assim como os documentos
previstos no § 2- deverão ser acessíveis ao público para consulta durante
dois meses a contar da publicação; durante este prazo as
Li
6. "Le controle d'activités préjudiciables à Penvironnement par des
regimes d'autorisation prealable ou de déclaration", Trends in
Environmental Policy, cit., PP-88-89.
..... . . . •..............

NOVOS PROCEDIMENTOS ADMINISTRATIVOS


167
cões poderão ser formuladas com referência ao projeto perante a °
ridade, por escrito ou para ser reduzida a escrita na repartição. Ex-a. ncj0-
se o prazo, todas as objeções que não se fundamentem sobre P1 los
particulares de Direito Privado serão excluídas".
A França instituiu sistema de consulta prévia para a outorga de torízação
para a instalação de estabelecimentos insalubres e perigo-os em 1917
(enquête de commodo et incommodo). A Lei 76-663, de 196 1976,
relativa às instalações classificadas para a proteção do meio ambiente, em
seu art. 5a exige a enquête publique relativa às incidências eventuais do
projeto para comodidade da vizinhança, para a saúde, segurança e
higiene públicas, para a agricultura, para a proteção do meio ambiente e
da natureza, para a proteção das paisagens e dos monumentos.
A Assembléia Geral das Nações Unidas, aos 28 de outubro de 1982,
adotou a "Carta Mundial da Natureza" que diz em seu item 18: "Todo o
planejamento compreenderá, entre seus elementos essenciais, a
elaboração de estratégias de conservação da natureza, o estabelecimento
de inventários dos ecossistemas e a avaliação dos efeitos das políticas e
atividades projetadas; todos estes elementos serão trazidos ao
conhecimento do público pelos meios apropriados e de forma tempestiva,
para que o público possa efetivamente ser consultado e participar das
decisões".
2.3 Experiência brasileira
As Constituições de 1989 da maioria dos Estados brasileiros previram o
direito à informação ambiental por parte das pessoas, como o dever do
Poder Público de prestar essa informação. Previram o acesso à informação
ambiental, de um modo amplo: ES (art. 186, parágrafo único, VII ~
"garantir a todos acesso às informações sobre as fontes e cau-sas da
Poluição e da degradação ambiental"); GO (art. 127, § l2 - "assegurar °
direito à informação veraz e atualizada em tudo o que disser geuSrPeit0 à
qua)idade do meio ambiente"); MG (art. 214, § 1Q, II - "asse-
rar' na forma da lei, o livre acesso às informações básicas sobre o tod'°
amk'ente)' PA (art. 253: "é assegurada a participação popular em
as decisões relacionadas ao meio ambiente e o direito à informa-
tod as

matéria' na forma da
L 258' § ]B' XnI ~
"gara matéria' na forma da lei); (arL 258' § ]' XnI Caus nt'r °
acesso dos interessados às informações sobre as fontes e
nar à de§radacao ambiental"); RO (art. 219, VIII - "... e proporcio-um at
m.unidade a informação das questões ambientais orientadas por dade")
lrnento cultural lógico das relações entre a natureza e a socie-infortn _
(art- HO, V- "garantia de acesso aos interessados em voes sobre fontes e
causas da poluição e da degradação am-

168
DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO
biental). O Estado do Paraná prevê a informação no art. 207, § Ia ("Cabe
ao Poder Público, na forma da lei, para assegurar a efetividade desse
direito:... IX - informar a população sobre os níveis de poluição e situações
de risco e desequilíbrio ecológico").
Outros Estados não só garantem o acesso à informação ambiental, como
determinam que a informação seja prestada sistematicamente (AM, art.
239; BA, art. 214, II; MT, art. 263, parágrafo único, VI; RJ, art. 258,' § P,
XIV; RN, art. 150, § 10; SC, art. 182, VIII; SE, art. 232, § Ia, XI)'. Alguns
Estados garantem também seja informada a população sobre o resultado
das ações de monitoramento, chamadas também de monitorias, e das
atividades de auditoria ambiental: AM, art. 239; MT, art. 263, parágrafo
único, VI; RJ, art. 279 - estabelecendo a obrigação de divulgação
semestral da monitoragem da água servida à população; SP, art.
193,V;eSE, art. 232, § P, XII.
Especificam outros elementos da informação a ser transmitida: AM
("níveis e comprometimentos da qualidade do meio ambiente, as
situações de risco e a presença de substâncias danosas à saúde e à vida"
- art. 239); BA (acrescentando ao texto do Amazonas, presença de
"substâncias danosas à saúde nos alimentos, água, ar e solo e as
situações de riscos de acidente" - art. 214, II); MA (no mesmo sentido
das Constituições indicadas, acrescentando que a informação deva versar
também sobre a presença de substâncias danosas encontradiças na água
potável, nos rios e nos mares - art. 241, IX); MT (explicitando que a
informação deva abranger a presença de substâncias danosas à saúde na
água potável e nos alimentos - art. 263, parágrafo único, VI); RJ (idêntico
dispositivo ao de Mato Grosso - art. 258, § l2, XIV); RN (a informação
deverá abranger "os níveis de poluição, situações de risco e desequilíbrio
ecológico para a população" - art. 150, § 10); SC (a informação devendo
abranger a presença de substâncias danosas à saúde na água, no ar, no
solo e nos alimentos - art. 182, VIII); SP (a informação devendo abarcar a
"presença de substâncias potencialmente nocivas à saúde, na água
potável e nos alimentos" - art. 193, V) e SE (devendo a informação
abranger a presença "de substâncias potencialmente danosas à saúde na
água potável, nas praias, nos balneários e nos alimentos" - art-232, § P,
XI).
A inclusão da matéria nas Constituições Estaduais apontadas revela não
só a impossibilidade de se deixar de informar, como define, sem
reticências, os deveres dos órgãos públicos ambientais no transmitir a
informação. Descumpridos esses deveres, utilizável é a ação civil públ1' ca
visando o cumprimento da obrigação de fazer.
A Lei de Política Nacional do Meio Ambiente (Lei 6.938/81) preyê no art.
10, § 1": "Os pedidos de licenciamento, sua renovação e a re$'

NOVOS PROCEDIMENTOS ADMINISTRATIVOS 169


tiva concessão serão publicados no jornal oficial do Estado bem como um
periódico regional ou local de grande circulação". A inserção
i co naráerafo nasceu de sugestão da Sociedade Brasileira de Direito
desse p<"a& , ° ,. .
, i/jejo Ambiente, quando se discutia na sema o anteprojeto.
É um passo legal de alto significado. Os interessados em geral e,
rincipalmente, os que possam ser atingidos pelos efeitos do licenciamento
têm possibilidade de conhecer com anterioridade.
Não é um conhecimento para gerar somente uma contemplação do nue
vai vir ou para possibilitar uma expectativa. É um conhecimento nue traz
em si uma oportunidade de manifestação ativa ou omissiva. Por isso, por
via de decreto o dispositivo legal merece ser completado, asse-surando-se
um prazo mínimo para que os interesses possam manifestar-se. Caso
contrário, essa publicação prévia que possibilite um imediato
posicionamento da Administração retira a eficácia da divulgação.
Portugal seguiu a inovação brasileira e inseriu em sua Lei de Bases do
Ambiente (Lei 11/87) que "os licenciamentos abrangidos pelo disposto no
n. 1, a sua renovação e a respectiva concessão serão publicados num
periódico regional ou local" (art. 33, 5).
É de ser colocado em destaque o parágrafo único, art. 41 do Decreto
21.228, de 10.3.1981, do Estado de Minas Gerais: "As deliberações da
Comissão de Política Ambiental constituem complemento deste
Regulamento, nos termos da Lei 7.772, de 8.9.1980, e terão seu processo
deliberativo fixado em norma específica que incluirá nas suas disposições
a admissão de audiências públicas de representantes da comunidade e de
órgãos e entidades de Direito Público e Privado, em prazo não inferior a 30

dias para cada caso específico".


Esse tipo de consulta prévia que preconizávamos em artigo naRevis-
" "05 Tribunais1 merece ser adotado em todos os Estados e Municípios.
orno se vê no dispositivo de Minas Gerais não só as entidades privadas
erão manifestar-se. Os próprios órgãos públicos de outros setores
dU até e outras órbitas (federal ou municipal) poderão ter oportunidade
entrar em contato com a Administração ambiental. Instituiu-se uma
a rornia de comunicação administrativa - a verbal - sem marginali-
e a comunicação escrita e de forma procedimentalmente organiza-
de c •°rma utüização desse tipo de comunicação só nos momentos
rja se ambiental não daria bons resultados, pois muitas opiniões vi-
sornente carregadas de emotividade ou de oportunismo. n0 par. odiê° de
Defesa Ambiental do Município de Piracicaba previu agrafo único do art.
39 que "o pedido de licença será publicado
controle da poluição e o Decreto-lei 1.413/75", RT525/36. São Paulo,
1979.

170
DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO
no Diário Oficial do Município e em jornal local de circulação diária, por
duas vezes, com intervalo de 10 dias no mínimo. A partir da data dessa
última publicação, as associações ambientais ou outras associações, com
personalidade jurídica, ou qualquer cidadão terão o prazo de 30 dias para
formular suas observações perante o Prefeito Municipal".
3. Direito à informação ambiental
O art. 62, § 3Ü, da Lei 6.938/81 dispôs: "Os órgãos central, setoriais,
seccionais e locais mencionados deverão fornecer os resultados das
análises efetuadas e sua fundamentação, quando solicitados por pessoa
legitimamente interessada".
Preconizávamos essa disposição legal, salientando que "o direito de
informação é pedra basilar para o exercício de uma política do meio
ambiente independente e atuante. De nada valeriam as medidas de
precaução no momento da instalação de uma fábrica potencialmente
poluidora se, após, no decorrer de suas atividades, fossem sonegados ao
público os dados relativos aos despejos por ela efetuados".8
O direito à informação acerca das atividades fiscalizatórias do Poder
Público foi consagrado em lei, através de anteprojeto da Sociedade
Brasileira de Direito do Meio Ambiente. Essa sugestão veio a se converter
em emendas propostas pelo Sen. Passos Porto e Deps. federais Adhemar
Ghisi, Adhemar Santillo, Horácio Ortiz, José Frejat e Walter Silva.
Constou da justificativa das emendas: "O controle da poluição ambiental
ganhará em dinamismo e seriedade se os dados colhidos pelos
organismos públicos não ficarem restritos aos meios administrativos. Com
a medida proposta, cria-se oportunidade para as vítimas da poluição e
também aos poluidores de tomarem conhecimento das análises levadas a
efeito e de debaterem as conclusões com os responsáveis pelos órgãos de
defesa do meio ambiente, melhorando o nível de informação dos que têm
competência para decidir sobre esses temas. Os dados poderão servir,
eventualmente, para embasar ações judiciais daqueles que entenderem
tenham sido vulnerados seus direitos" .
O relator do projeto na Comissão Mista do Congresso Nacional, Sen. Milton

Cabral, acrescentou ao texto das emendas dos parlamentares referidos a


parte final "quando solicitados por pessoa legitimamente
8. Ob. cit., p. 37.

NOVOS PROCEDIMENTOS ADMINISTRATIVOS 171


teressada". O acréscimo foi motivado pelo receio de que muitos poderiam
solicitar a mesma informação, não havendo "condições de atender
àqueles que realmente necessitam dessa providência". Vê-se, pois, e a
modificação introduzida não visou impedir ou dificultar a informação, mas
ordená-la.
Todo cidadão, em princípio, é pessoa legitimamente interessada na
aualidade do meio ambiente, que é patrimônio público a ser
necessariamente assegurado e protegido, tendo em vista o uso coletivo
(art. 2a, I, da Lei 6.938/81). Como regra geral, a Administração Pública
não tem o que ocultar e, por isso, a não ser que ela prove a ilegitimidade
do solici-tante, não poderá negar a informação. No enfoque da
observância do direito da informação ambiental é preciso recordar-se que
a Administração existe para servir o administrado e não este àquela.
O texto legal foi feliz em se limitar à referência a "pessoa". Assim, tanto
podem solicitar a informação a pessoa física como a pessoa jurídica, isto é,
tanto a empresa que foi fiscalizada como a associação que vise à
conservação e/ou à preservação dos recursos naturais ou à melhoria da
qualidade de vida.
O art. 5a, XXXIII, da CF preceitua: "Todos têm direito de receber dos
órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse
coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de
responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à
segurança da sociedade e do Estado".
A Lei 9.051, de 18.5.1995, veio complementar a Constituição, estatuindo
em seu art. Ia: "As certidões para a defesa de direitos e esclarecimentos
de situações, requeridas aos órgãos da Administração centralizada ou
autárquica, às empresas públicas, às sociedades de economia mista e às
fundações públicas da União, dos Estados, do Distrito ederal e dos
Municípios deverão ser expedidas no prazo improrrogável > ,'as>
contado do registro do pedido no órgão expedidor". No art. esta previsto
que "nos requerimentos que objetivam a obtenção das nidões a que se
refere esta Lei, deverão os interessados fazer constar sclarecimentos
relativos aos fins e razões do pedido". ta, " e' 9.051/95 fulmina a errônea
distorção do decreto regulamen-3a J Pon'tica nacional do meio
ambiente, notadamente, no art. 16, § ress ret0 99.274, de 6.6.1990.
Quem solicitar informação, de inte-arn, . Particular ou de interesse geral
ou coletivo (como é a matéria inte nta')> não tem necessidade de
comprovar a legitimidade de seu 2g ,sse- Basta constarem os
esclarecimentos relativos aos fins e ra-ser j p° Pecndo. Há uma presunção
de veracidade a favor de quem quer rmado. Se a Administração Pública -
direta ou indireta - duvi-

172
DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO
dar dos fins e das razões constantes do pedido - a ela caberá ônus de
provar a sua falsidade ou inexatidão.9
A Lei 10.650, de 16.4.2003,i0 dispôs sobre o acesso público aos dados e
informações existentes nos órgãos e entidades integrantes do Sistema
Nacional de Meio Ambiente-siSNAMA. Qualquer indivíduo,
independentemente de comprovação de interesse específico, terá acesso
às informações ambientais, mediante requerimento escrito. Nesse
requerimento o requerente deverá assumir a obrigação de não utilizar as
informações colhidas para fins comerciais. *
4. Fase conciliatória t> i
>."

f
A conciliação dos interessados é valiosa como fase procedimental tanto
para licenciar uma atividade como para puni-la.
Dois componentes devem ser ponderados: quem participa do
entendimento e em que plano é possível o entendimento.
Afirma o Prof. Alexandre-Charles Kiss: "O procedimento de autorização
proveniente de uma consulta efetiva do público permite transpareçam a
oposição dos interesses econômicos e ecológicos, cabendo à autoridade
pública arbitrá-los. No caso em que a Administração já se entendeu com o
proponente do projeto em questão, existe o perigo de que os
representantes oficiais sejam tentados a defender, antes de tudo, o
compromisso que tenham elaborado e que ainda constitua uma ponte
comum com o empresário interessado contra o público, o elemento mais
fraco das três partes presentes. Por conseguinte, um excessivo
entendimento entre os industriais que devem sofrer fiscalização e controle
e os organismos que devem fazê-la pode esvaziar de seu conteúdo essas
funções essenciais para a salvaguarda do meio ambiente".11
É de se tirar uma clara lição: a Administração precisa ser interlocu-tora
dos dois lados interessados ou em confronto. Dessa forma, não e eficaz
nem ético que só se negocie ou se comunique com o empresário-Devem
estar presentes as vítimas em potencial e as associações ambientais com
representatividade. Ordenando-se essa fase, de modo a
L
9. V. Helita B. Custódio, "Direito Ambiental e relevância da informação",
67/58-66, ano 18, janeiro-março de 1994, e Decreto 2.134, de
24.1.1997 ( 27.1.1997), que regulamenta o art. 23 da Lei 8.159, de
8.1.1991, que dispõe sobre " categoria dos documentos públicos sigilosos
e o acesso a eles, e dá outras providênciaS'
10. DOU 17.4.2003, p. 1.
11. Ob. cit., p. 93. " '- ' ..........
j
NOVOS PROCEDIMENTOS ADMINISTRATIVOS
173
tar-se morosidade e tumulto, poder-se-á chegar, algumas vezes, a
6 lucões conciliatórias. Contudo, não se deve pensar que diante de to-
H s as questões se chegará à situação que agrade a todas as partes:
nessa
casião, superada a fase da consulta e da conciliação, a Administração
decidirá.
Para que sua decisão seja realmente independente é preciso que nas
fases anteriores todas as partes tenham tido a oportunidade de ser
ouvidas e de tomar conhecimento de todos os pontos de vista acaso
divergentes. Dada a composição do conama (que se espera passe a ser
imitado em todos os Estados e Municípios), pode o mesmo operar como
agente catalisador das vontades antagônicas, mesmo porque caberá a
esse órgão, entre outras funções, "homologar acordos visando à
transformação de penalidades pecuniárias na obrigação de executar
medidas de interesse para a proteção ambiental" (art. 8Ü, IV, da Lei
6.938/81).
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Capítulo II
ZONEAMENTO AMBIENTAL
Vi,.

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1. Zoneamento e desenvolvimento planejado '' V1, J !l
O zoneamento deve ser a conseqüência do planejamento. Um
planejamento mal-estruturado, mal-fundamentado, poderá ensejar um
zoneamento incorreto e inadequado. O Professor de Direito Ambiental da
Universidade da Flórida, Julien Juergensmeyer, assinala que um plano
abrangente deve ser sempre o pré-requisito do zoneamento e de outras
atuações do poder de polícia através do controle do uso do solo.'
No Brasil não se há de perder de vista a organização federal do país. A
Constituição Federal de 1946 previa um Plano Nacional de Via-ção.2 A
Constituição de 1967 e a Emenda de 1969 passaram a prever plano
nacional e regional de desenvolvimento (art. 8Ü, V e XIV) e plano nacional

de saúde (art. 8Ü, XIV), como competência da União. Os Municípios e os


Estados também poderiam ter seus planos de desenvolvimento, mas não
poderiam colidir ou mesmo descumprir os planos nacionais. Themístocles
Cavalcanti afirmava: "O não cumprimento pelos Estados das medidas e
dos planos econômicos e financeiros cujas diretrizes tenham sido fixadas
pela União é motivo para intervenção federal (art. 10, V, c)".3
As decisões sobre zoneamento ambiental podem ser tomadas em nível
municipal, "mas a maioria delas deve operar sobre um território muito mais

extenso, dentro do qual hão de conjugar-se as correspondentes opções.


Como mínimo será o espaço regional o âmbito significativo para os
pronunciamentos ambientais básicos, porém em muitos casos terá que se
levar em conta todo o espaço nacional e, inclusive, apa' recerão
implicações supranacionais".4
1. "State and local and use planning and control in the agricultural
context", S"u Dakota Law Review 25/465, summer 1980.
2. Art. 5a, X.
3. Estudos sobre a Constituição de 1967 e sua Emenda n. 1, 2a ed., p. 9.
4. R. Martin Mateo, ob. cit., p. 177.

< ZONEAMENTO AMBIENTAL 175


Os planos de desenvolvimento devem conter, também, a previsão
conservação e recuperação dos recursos naturais. O II Plano Nacio-1 de
Desenvolvimento Econômico salientou a necessidade de uma lítica
ambiental em três áreas principais: meio ambiente na área urba-a o
levantamento e a defesa do patrimônio de recursos da natureza e defesa
e promoção da saúde humana. "Nesse quadro terão particular significação
as políticas de uso de solo, urbano e rural, dentro do zoneamento
racional". O Plano Nacional de Desenvolvimento Econômico traça,
também, normas para o zoneamento industrial ao estabelecer uma política
de localização industrial.
Diz o mencionado II pnd: "Política de localização industrial, considerando
especificamente os aspectos de poluição, e voltada, por exemplo para: 1)
disciplinar a ocupação industrial segundo a intensidade da ação poluidora
das indústrias, desincentivando a implantação das indústrias com maior
potencial de ação poluidora nas áreas críticas e intermediárias; 2)
disciplinar a ampliação de estabelecimentos industriais atualmente
localizados em áreas críticas e intermediárias, de forma que sua expansão
não aumente a intensidade de sua ação poluidora; 3) incentivar a
transferência para fora da cidade de fábricas mais poluidoras em
funcionamento".
OIII pnd, através do II Plano Básico de Desenvolvimento Científico
eTecnológico (II pbdct- 1980-1985), estabeleceu como metas "aperfeiçoar
e acelerar o zoneamento econômico-ecológico, considerando o uso do solo
segundo a sua capacidade" e "identificar áreas que devem ser
preservadas como reservas naturais, perpetuando seu potencial
genético".5
Os zoneamentos a serem estabelecidos tanto a nível federal como s adual
e municipal deverão cumprir os objetivos do plano nacional. A
°ntranedade às finalidades mencionadas vicia o conteúdo do zoneamento
e pode ser argüida judicialmente.
nr C°nstiltluicão Federal de 1988 (art. 21, IX) atribuiu competência la° P

"lb
àUnr ll ( , ) p
n ~la° Para "elaborar e executar planos nacionais e regionais de orde- °
terr't°r'° e de desenvolvimento econômico e social". No de-
Tít VlTr soc'a devemos inserir o meio ambiente, que faz parte do
Planos e ~ Da Ordem Social- Destarte, como prevê o art. 165, § 4Ü, "os
ição ?rarnas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Cons-
tuição ? , g p
aPreciad Se(tm)° e'aorad°s em consonância com o Plano plurianual e Cas e
usinS ° Con§resso Nacional". Por exemplo, usinas hidrelétri-nucleares
vão acarretar "despesas de capital" e dependem
5'DeCret0 federal
85.118, de 3.9.1980.

176
DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO
de um programa "de duração continuada" (art. 165, § lü, da CF) e,
portanto, deverão estar inseridas no plano plurianual. Acresce notar que -
quanto às usinas nucleares -já há previsão expressa do art. 225, § 6-, da
CF. Note-se, também, que o legislador federal, antes de votar o plano
plurianual localizando instalações de "obra ou atividade potencialmente
causadora de significativa degradação do meio ambiente", deverá exigir o
Estudo Prévio de Impacto Ambiental (art. 225, § l2, IV, da CF),
harmonizando e integrando todos os dispositivos da Constituição, pois
seria um contra-senso exigir-se o estudo de impacto, depois que o plano
já houvesse autorizado a instalação (a menos que houvesse ressalva da
necessidade do estudo).
A Portaria Interministerial 29/816 considerou a necessidade de "instituir
zoneamento agro-hídrico da região, como parte do zoneamento ecológico-
econômico do Nordeste" e nesse sentido foi previsto "um conjunto de
ações na região semi-árida do Nordeste" entre a sudene
(Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste) e a ceane
(Coordenadoría Especial para Assuntos do Nordeste), a primeira na área
do então Ministério do Interior (hoje na área do Ministério do
Planejamento) e a segunda no da Agricultura.
2. Zoneamento ambiental e segurança nacional
No planejamento nacional inclui-se a persecução dos objetivos nacionais
permanentes, matéria que interessa, também, à política da segurança
nacional.
O desenvolvimento com preocupação ecológica deve entrosar-se com as
estratégias de segurança da nação, pois viver em segurança não implica
necessariamente antinomia com viver saudavelmente e em harmonia com
a natureza.
A Constituição Federal de 1988 mudou a competência de um organismo
relacionado com a segurança nacional. Anteriormente, era chamado de
"Conselho de Segurança Nacional" (art. 87 da EC 1/69), passando, agora,
a denominar-se "Conselho de Defesa Nacional" (art. 91 da CF/88).
Atualmente, esse organismo tem a atribuição de "acompanhar", "estudar",
"opinar" e "propor", conforme dispõe o art. 91, § lfl> em seus quatro
incisos, e desta forma o Conselho de Defesa Nacional não tem mais as
funções de "dar" "assentimento prévio", "modificar ou cassar",
"conceder", "autorizar", conforme previa o art. 89 da EC 1/69-

6. DOU 20.2.1981, p. 3.613.

! " ZONEAMENTO AMBIENTAL 177


Importante continuarem as funções do Conselho de Defesa na ta-fa de
assessorar o Presidente da República, pois passou a ser órgão de onsulta,
e não mais de deliberação, acerca dos assuntos relacionados om a
"soberania nacional e defesa do Estado Democrático".
O zoneamento ambiental, contudo, não é da competência exclusiva do
Presidente da República, podendo o Congresso Nacional legislar sobre a
matéria sem nenhuma restrição. Salutar será, contudo, um intercâmbio de
idéias e de experiências acerca de matérias ambientais e de segurança
nacional, quando apresentarem áreas de mútua interferência,
principalmente porque no Conselho de Defesa Nacional têm assento os
Presidentes da Câmara Federal e do Senado Federal. Como, é óbvio, o
posicionamento dos presidentes da Câmara dos Deputados e do Senado
Federal no Conselho de Defesa Nacional não vincula nenhuma das casas
do Poder Legislativo, que poderá divergir total ou parcialmente das
posições assumidas pelos mencionados presidentes. Eticamente, se o
regimento interno das casas do Congresso Nacional não dispuser
expressamente, impedidos estarão os presidentes da Câmara de
Deputados e do Senado Federal de exercerem a presidência na votação
dos assuntos sobre os quais tiverem opinado no Conselho de Defesa
Nacional. ,,,",!
3. Zoneamento ambiental na experiência estrangeira
O zoneamento consiste em dividir o território em parcelas nas quais se
autorizam determinadas atividades ou interdita-se, de modo absoluto ou
relativo, o exercício de outras atividades. Ainda que o zoneamento nao
constitua, por si só, a solução de todos os problemas ambientais é um
significativo passo. Nesse sentido o Prof. espanhol Tomás Ramón
rernandez Rodriguez acentua "que todas essas técnicas de
distanciamento e de medidas corretas (sobretudo a técnica de
distanciamento) consagradas pelos preceitos do Regulamento de 1961 a
propósito das a lvidades incômodas, nocivas, insalubres ou perigosas são
técnicas já uPeradas e que devem dar lugar às técnicas de planificação,
concreta-ente, o zoneamento, a qualificação do solo, a determinação das
stinações, a imposição dos usos lícitos, que constituem o objetivo ProPrio
do plano".7
N p _exPeriência de várias nações mostra ser vantajoso o zoneamento.
lQa pã~Bretanha, já em 1956, o Clean Air Act permitia à autoridade
declarar, total ou parcialmente, seu setor "zona controlada de fu-
Médio-Ambiente Urbano y Ias Vecinidades Industriales, p. 160.
i

178
DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO
maça". O Decreto 63-963, de 1963, na França, criou zonas de proteção
especial tendo em conta a importância e a estrutura da população, a
concentração ponderável e qualitativa das partículas no ar, a
concentração de anidrido sulfuroso ou outro gás tóxico no ar; a absorção
dos raios solares pela atmosfera, influências climatológicas locais e
variação no tempo desses elementos. O Japão - na Lei 132, de 1967 -
estabeleceu a possibilidade de ser disciplinado o uso do solo nas áreas
onde a poluição ambiental seja séria ou possa vir a sê-lo. Na Alemanha,
pela Lei federal de 15 de março de 1974, é previsto um regime jurídico
para as zonas particularmente expostas à poluição e que são aquelas onde
se registra ou se prevê poluição do ar que, em razão de sua freqüência e
duração, sua forte concentração e o perigo da aparição simultânea de
diversos tipos de poluição, possam suscitar efeitos particularmente
nocivos ao meio ambiente.
4. Zoneamento, urbanismo e poluição ; ., ,• ,:/;.
O Direito Urbanístico preocupa-se com o desenvolvimento da cidade para
assegurar, através do emprego de todos os recursos técnicos disponíveis,
vida condigna para toda a população. Não trata somente do melhoramento
viário e higiênico, como em outros tempos. A legislação urbanística deve
cogitar das exigências globais da comunidade, procurando impedir a
criação de áreas de sub-habitação.
A cidade não pode fechar-se em si mesma, pensando, assim, resolver
todos os seus problemas. "A cidade não é senão uma parte de um
conjunto econômico, social e político constituindo a região".8 E com o
"regionalismo se vai difundindo um novo sentimento de desenvolvimento,
que refuta o discurso meramente estatístico, e afirma o direito ao
desenvolvimento in locus".9
Entre os vários campos abrangidos pelo Direito Urbanístico destaca-se o
do zoneamento urbano. As diversas partes do território urbano são
destinadas funcional e racionalmente a determinadas ocupações. Como
acentua Le Corbusier, "o zoneamento é uma operação feita no plano da
cidade com o fim de atribuir a cada função e a cada indivíduo seu justo
lugar. Tem por base a discriminação necessária entre as diversas
atividades humanas reclamando cada uma um espaço particular..."-'"
8. Le Corbusier, La Charte d'Athènes, p. 19.
9. Mário cTErme, "Ecologia e urbanística per una convergenza operativa",

Ecologia e Urbanística, p. 121.


10. Ob. cit., p. 39.

ZONEAMENTO AMBIENTAL
179
O desenvolvimento urbano merece ser redimensionado, devendo rtjr
especialmente de dois pontos: "o homem visto concretamente como
lembro de uma comunidade local e o território na sua realidade de
nibiente ecológico, redescobrindo-se nele seus valores específicos,
promovendo-o, além de utilizá-lo"."
O bem-estar da população, principalmente no concernente à sua saúde,
tranqüilidade, trabalho adequado, segurança, lazer e cultura dos valores
espirituais, é o fim primacial da divisão de uma cidade em zonas. O
respeitado arquiteto Le Corbusier afirma: "Se a força das coisas diferencia
a habitação rica da habitação modesta, não se tem o direito de transgredir
regras, que deveriam ser sagradas, reservando-se só aos favorecidos pela
fortuna o benefício das condições necessárias a uma vida sã e ordenada.
É preciso possibilitar, por uma legislação implacável, uma certa qualidade
de bem-estar a cada um, independentemente da questão de dinheiro. É
preciso interditar para sempre, por uma estrita regulamentação urbana,
que famílias inteiras sejam privadas de luz, de ar e de espaço".12 E nós
acrescentamos que é preciso interditar as contínuas e degeneradoras
agressões provocadas pelos poluentes, que atingem não só os moradores
de zonas mistas, como as zonas residenciais adjacentes às zonas
industriais. Daí a necessidade premente de serem criadas regras jurídicas
gerais para o ordenamento do zoneamento eco-lógico-econômico.
5. Elaboração do zoneamento: participação do público
5.V Experiência estrangeira
Na França devem ser citados os "esquemas de ordenamento e de
urbanismo" (sdau), os planos de ocupação do solo (pos) e as zonas de
rnbiente protegido que se enquadram numa planificação onde o público é
consultado. Como consta do art. L-123-3, os planos de ocupação solo são
submetidos à consulta pública (enquête publique), tendo o antes
publicados, inclusive constando o parecer dos conselhos municipais
interessados.
útil- a Slstema jurídico francês de consulta pública é de longa data
cid h °-tCm mr'tos irrecusáveis. Sua grande vantagem é dar publi-
últim reVia s 'nter>Ções concretas da Administração. Ainda que no
rnomento o ato administrativo não traduza as opiniões dos cida-
'lMáriod'Erme>ob.cit.,p. 121. 1Z- Ob. cit., p. 40.

180
DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO
dãos, este método pode evitar o fato consumado ou o recurso posterior
aos tribunais".13 Numa diretriz do Primeiro-Ministro francês, de 14 de
maio de 1976, consta: "a informação do público encontra seus
fundamentos na necessidade de explicar e de fazer compreender as
razões que conduziram os poderes públicos a conservar este ou aquele
projeto. A informação se impõe, também, para obter dos habitantes
interessados o máximo de reações e de proposições suscetíveis de
esclarecer a autoridade pública diante da escolha ou início de um projeto".
Na Alemanha, o procedimento utilizado para a adoção de planos
concernentes ao meio ambiente tem a participação do público, através dos
interessados, associações, ou aqueles que queiram fazer objeções, num
período de discussão à procura de um acordo amigável.14
Nos EUA, é praticada com intensidade a consulta ao público antes da
outorga de um plano de zoneamento, a ponto, como se vê de um julgado
na Suprema Corte da Flórida, de ter sido anulado o regulamento por
insuficiência de tempo na consulta.15
Na Suíça, a Lei federal de 22 de junho de 1979, sobre ordenamento do
território, dispôs em seu art. 4fi sobre "informação e participação": "§ lü -
as autoridades encarregadas do ordenamento do território informarão a
população sobre os planos que a presente Lei prevê; a implementação
sobre os objetivos que eles visam e sobre a tramitação do procedimento; §
2- - as autoridades devem velar para que a população possa participar de
maneira adequada do estabelecimento dos planos; § 3Ü - os planos
previstos pela presente lei podem ser consultados".
Interessante compulsar o comentário dos artigos dessa lei contido na
mensagem ao Parlamento assinada pelo Presidente da Confederação
Suíça Ritschard e pelo Chanceler Huber aos 27 de fevereiro de 1978.
Sobre o § Ia do art. 4U, consta: o § l2 obriga as autoridades que
assumem funções em matéria de ordenamento (Confederação, cantões e
comunas ou outros organismos responsáveis) de informar o público sobre
os fins visados pelo ordenamento. É necessário que a opinião pública
tenha conhecimento do desenvolvimento dos estudos do ordenamento,
das diversas etapas da elaboração dos planos, das decisões incidentes e
de sua dimensão. É, pois, indispensável fornecer a tempo informações
sobre o curso dos trabalhos que exigem ordenamento que podem, às ve-
13. Minha tese Forêts de Protection, p. 44.
14. Steiger-Kimminich, Law and Practice of Pollution Contrai in lhe
Federa* Republic of Germany, p. 86.
15. Julien Juergensmeyer, Florida Land Use Restrictions, D. & S.
Publishers Inc-Cap. 4, p. 15.

ZONEAMENTO AMBIENTAL 181


se estender por longos períodos. Uma informação bem concebida ' £ causa
do ordenamento; é conveniente abrir amplamente a dis-ussão sobre os
interesses públicos e privados em presença, freqüentemente em oposição.
Acerca do § 2- do art. 4U, diz a mensagem: "Diferentemente da
oublicidade, uma boa informação procura o diálogo. Encoraja aqueles a
auem é dirigida a trazer sua própria contribuição. Tende a criar condições
nas quais decisões objetivas possam ser tomadas".
Quanto ao § 3Ü do referido art. 4Ü, o mesmo tem a significação de
permitir a cada um tomar conhecimento dos planos diretores e dos planos
de afetação.
No último decênio, houve uma visível mutação do comportamento da
autoridade administrativa quanto à participação dos portadores de
interesses coletivos, assinala o Prof. Massimo Severo Giannini. "Passou-se
de uma posição de não hostilizar para uma posição mais aberta, em que
tal participação é bem aceita e muitas vezes ainda solicitada. As razões
dessa nova posição são diversas: há sempre uma maior afirmação de um
costume democrático, mas a principal razão é certamente de ordem
tecnológica: a autoridade administrativa se deu conta que se coloca em
melhor condição de administrar, se ela recebe os pontos de vista dos
portadores de interesse coletivo" ... do que se recebesse somente os
pontos de vista das repartições administrativas. Acentua o Professor
italiano que a Administração terá sempre meio de verificar ou fazer
verificar a fundamentação da contribuição recebida.16
Em Portugal apresentou-se um projeto governamental sobre o "Código de
Processo Administrativo-Gracioso",17 em que consta do art. 72: 1- Na
elaboração de planos de ação administrativa, designadamente pianos de
ordenamento do território, de desenvolvimento regional e de urbanização,
proceder-se-á sempre à afixação de editais e à publicação e anúncios de
onde constem as áreas abrangidas e as principais carac-. ristlcas das
ações projetadas, de modo a permitir a intervenção dos Cessados; 2. A
Administração reconhecerá sempre a legitimidade, es casos, às
associações de interessados que se queiram pronunciar re os Plar>os de
ação administrativa em elaboração e pode recusar a deD clPaÇã°
individual dos interessados, restringindo a legitimidade para r no processo
a associações já existentes ou constituídas expressa-mente para o efeito".
(r)>ritto P a tllte'a degli interessi colletivi nei procedimenti
amministrativi", Rivista di i7 "cessuale 29/560, II Série, Pádua, CEDAM,
1974.
eparata do Boletim do Ministério da Justiça, Lisboa, 1981, n. 301.

182 DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO


5.2 Experiência brasileira
O zoneamento será fruto de uma decisão só do Poder Executivo ou de
uma decisão conjunta do Poder Executivo e do Poder Legislativo. É uma
questão realmente importante, pois, conforme a via adotada dar-se-á
ensejo ou não à discussão prévia da matéria, o conhecimento das
intenções da Administração e dos diferentes grupos e segmentos sociais.
Normas jurídicas não foram ainda estabelecidas a nível federal e estadual,
estabelecendo qual deva ser o procedimento da União e dos Estados para
estabelecerem o zoneamento em que essas pessoas públicas intervenham.
Entretanto, a nível municipal, pode-se ter uma visão de conjunto através
das Leis Orgânicas municipais; há Municípios que explicitamente prevêem
o zoneamento regulado através de lei e aqueles que admitem seja a
matéria objeto apenas de decreto do prefeito municipal. Há outros, em
que a legislação, ainda, exige quorum qualificado das câmaras municipais
para, com a sanção do prefeito, dispor sobre os planos de
desenvolvimento municipais. Entendemos nesses casos que o
zoneamento está contido no planejamento mencionado.
A lei de zoneamento pode conter os critérios gerais, as características e os
requisitos para a criação de um tipo de zona, a maneira de se estabelecer
a intermediação de uma zona a outra, os usos permitidos e as proibições.
Hely Lopes Meirelles afirma: "O zoneamento, no seu aspecto programático

e normativo, é objeto de lei, mas na sua fase executiva - em cumprimento


da lei - é objeto de decreto".1* Nada impede, contudo, que a câmara
municipal resolva fixar ela mesma as zonas. Silenciando sobre a
individualização das zonas, não é legal que o prefeito o faça por decreto.
A iniciativa da lei de zoneamento tanto pode ser do prefeito municipal
como da câmara municipal, assim como a posterior modificação.
Normalmente o zoneamento não deverá conter disposição sobre a matéria
financeira, mas se contiver, então, a iniciativa da lei caberá com
exclusividade ao prefeito municipal.
Salientamos a importância do zoneamento passar por um debate aberto e
amplo, o que não deve significar morosidade e confusão. O concerto das
vontades individuais, em que de todos os setores - inclusive as
associações ambientais - poderão expressar seus pontos de vista,
contribuirá para que o desenvolvimento local se faça sem agressão aos
recursos naturais.
18. Direito Municipal Brasileiro, p. 417.

ZONEAMENTO AMBIENTAL
183
pto plano federal, a Lei 7.566, de 19.12.1986, autorizando a cria-- do
Fundo para o Desenvolvimento Integrado do Vale do Rio Doce, f 7
zoneamento ambiental, pois no seu art. 4a diz: "Fica vedada a insta-.a g0
de indústrias poluentes no Vale do Rio Doce. Parágrafo único: ós a
publicação desta lei, as empresas já instaladas no Vale do Rio Doce têm
prazo de 120 dias para a instalação de equipamento antipoluente, de
forma a evitar qualquer tipo de poluição ambiental". Ainda que se possa
criticar o prazo exíguo dado às empresas já instaladas e a pretensão de se
atingir a poluição zero, não se pode deixar de apontar que o tratamento
global da poluição numa determinada zona -como a do Vale do Rio Doce -
é uma experiência a ser levada em prática como já se vem fazendo no
Estado de São Paulo, através do zoneamento ecológico das bacias do rio
Piracicaba, do rio Pardo e do rio Moji-Guaçu.
As apas (Áreas de Proteção Ambiental) - conforme a Lei 6.902/81 - podem

ser eficazmente utilizadas como instrumentos de zoneamento ambiental a


nível federal (como já se iniciou), estadual e municipal.
6. Elaboração do zoneamento municipal
Preferimos chamar esse tipo de zoneamento de municipal e não
simplesmente urbano, porque a divisão do território não se restringe ao
perímetro urbano.
Se não ficar obrigatória para os Municípios a elaboração dos planos de
zoneamento e a sua revisão, os interesses ambientais continuarão ao
sabor das improvisações e das atitudes precipitadas de muitos
administradores, causando inclusive maiores ônus financeiros aos
Municípios com posteriores indenizações e até desapropriações.
A CF/88, em seu art. 182, § Ia, passou a obrigar os Municípios
com mais de vinte mil habitantes a terem plano diretor. O texto constitu-
'onal não menciona expressamente que esse plano tenha que conter o
°neamento da cidade, mas implicitamente pode admitir que o
oneamento está contido na "ordenação da cidade" (art. 182, § 2Ü), que
(arf6 VlSar ° "Peno desenvolvimento das funções sociais da cidade"
da h- caPut}- Inventariar e diagnosticar qual a vocação ecológica
qua' l erentes areas ou espaços de uma cidade, quais os seus usos e
dir-Pf aS mitaÇões ao uso desses espaços será o mínimo que um plano
etor deverá conter.
eantento ambiental, direito adquirido, revogação e anulação
d°> o a!l0rma constitucional que a "lei não prejudicará o direito adquiri-0
jurídico perfeito e a coisa julgada". .. , ,........ -

184
DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO
Visualizar situações concretas acerca da ocorrência dessa garantia
constitucional é importante para que não se turve o quadro jurídico, com
prejuízo seja para o indivíduo seja para a sociedade. No exercício das
atividades industriais, comerciais e agrícolas há empreendimentos que
necessitam do prévio controle do Poder Público. Essa intervenção pode
ocorrer sob forma de autorizações, de permissões e de licenças de
instalação, de construção, de funcionamento e de ampliação.
No momento da instalação de uma atividade, o Poder Público irá aplicar os

ordenamentos legais existentes, ou constantes de um plano, para deferir


ou não a instalação. Poderá ocorrer que a área onde se vai localizar o
empreendimento seja do próprio Poder Público ou do particular. O
consentimento para a instalação não é jungido à imutabilidade das
condições de funcionamento. Contudo, o advento da lei ou ato
administrativo novo que determine a mudança de localização deve ser
examinado frente a possibilidade da existência do direito adquirido do
proprietário de ali permanecer. Suponhamos que ao se instalar em um
local, nada houvesse de impeditivo para o funcionamento de determinada
atividade. Após a instalação, modificam-se as regras jurídicas de
funcionamento.
Temos que distinguir as situações de instalação e de funcionamento.
Sistemas de funcionamento, tipos de aparelhos, que dizem de perto às
condições de salubridade, higiene e segurança são mutáveis e não entram
na situação de direitos adquiridos. As novas normas "não são retroativas,
mas também incidem desde logo: as leis que exigem autorização
administrativa para certo fato ou ato, bem como as que a dispensam, ou a
modificam; as leis de Direito Público relativas à propriedade e ao seu
exercício (construções perigosas, higiene, medidas necessárias à defesa
nacional, servidões públicas); as leis concernentes ao exercício das
profissões ...'V9
Acrescenta o respeitado jurista: "A cada passo se diz que as normas de
Direito Público - administrativo, processual e de organização judiciária -
são retroativas e contra elas não se podem invocar direitos adquiridos.
Ora, o que em verdade acontece é que tais normas, nos casos
examinados, não precisam retroagir, nem ofender direitos adquiridos para
que incidam desde logo. O efeito que se lhes reconhece é normal, o efeito
do presente, o efeito imediato, pronto, inconfundível com o efeito no
passado, o efeito retroativo que é anormal".2'1
19. Pontes de Miranda, Comentários à Constituição de 1946, 4a ed., p.
407.
20. Ob. cit., p. 405.

ZONEAMENTO AMBIENTAL
185
jsluma zona industrial que viesse a ser transformada em zona resi-ncial,
poder-se-ia obrigar as indústrias a limitações em suas ativida-i s? Temos
que constatar se as indústrias estavam ou não obedecendo . normas de
emissão e demais exigências das autoridades competen-a s No caso em
que a indústria estivesse cumprindo exatamente as normas legais e
regulamentares, nenhuma sanção se lhe poderia impor. Daí, ortanto,
inexistindo situação ilegal e não tendo havido vício na concessão da
licença, não seria caso de qualquer anulação. Entendendo, contudo o
Poder Público que não mais conviria a presença da indústria, questiona-se
sobre a possibilidade de o Poder Público revogar o ato administrativo que
consentiu na instalação, na zona referida: parece-nos possível a
revogação, desde que o Poder Público desaproprie a indústria.21
Raciocinando sobre o mesmo fato analisado, suponha-se que o Poder
Público não pretenda nem a mudança nem o fechamento da indústria,
mas edite novas normas para seu funcionamento e a indústria não se
adapte às novas exigências. Nesse caso, a indústria passa a agir
ilicitamente e passível, portanto, de sanções. Daí, terá o Poder Público a
possibilidade não de revogar, mas de anular o ato administrativo anterior.
Assim agindo, o Poder Público não terá que pagar qualquer indenização.
Os administrativistas pátrios não divergem no sentido de afirmar que
nada existe a ressarcir diante da anulação.
"O uso irregular não pode ser fonte de direito e não configura direito
adquirido".22
Não há direito adquirido de poluir.23 Na França, acentua Jean La-marque:
"O Direito Administrativo francês do Meio Ambiente consagra um princípio

extremamente importante: uma autorização administrativa, como uma


permissão de construir ou um ato de autorização de abertura de um
estabelecimento classificado, é sempre outorgado sob reserva dos direitos
de terceiros. Esta última autorização, em particular, não c"a um "direito
adquirido de poluir".24
P Prof. José Afonso da Silva assinala, com brilhantismo:
Os demais usos, salvo o institucional que se sujeita a regime pecu-
r> dependem de licença de localização e funcionamento, que é reno-
el Periodicamente, geralmente por um ano, mas pode ser por dois ou
nQais em certos casos. Essa licença é um instrumento de controle,
fundado
amado poder de polícia, de tal sorte que sempre fica a questão de
p. 435 mesmo sentido, Hely Lopes Meirelles, Direito Municipal
Brasileiro, cit.,
- RT 516/59, 1978, e 526/84, 1979. N
• Nosso
artigo "Urbanismo e poluição", KT 469/35, 1974.
o artigo Urbanismo e poluição, KT 469/35, 1974.
ux d a?P"n trancais, Droit Public, La Proíection du Voisinage el I
'Environnement, e ' Association Henri-Capitan, p. 402.

186
DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO
saber se existe o direito subjetivo ao uso em determinada zona, se há o
direito subjetivo à continuidade e permanência da atividade nessa zona e,
conseqüentemente, se ocorre em favor de seu titular o direito de
renovação da licença. Pode-se, a esse propósito, afirmar, cremos, que
direito a essa renovação, sempre, não há de aferir-se, porque, se não, não
teria sentido a exigência de licença de tempo em tempo. Se se trata de
uma exigência regular, legal, legítima, então o interessado somente
poderá ter o direito à sua renovação quando o uso esteja conforme às
determinações legais para o local, ou, então, quando, estando
desconforme, por superveniência de lei modificadora do zoneamento, seja
tolerado por força de dispositivo seu expresso. Fora daí se admite apenas
que o titular do uso, que ficou desconforme, terá o direito adquirido de
permanecer no seu exercício enquanto perdurar a vigência da licença de
localização e funcionamento que, como dissemos, é periódica. Mesmo
assim é discutível que lhe caiba esse direito, ainda nesses limites
estreitos, pois tal licença não parece absolutamente vinculante ao Poder
Público, a ponto de ficar ele vedado de sua cassação, sobrevindo
alterações nos pressupostos que autorizam sua outorga. Assim, se
sobrevier lei nova que torne proibido, na zona, o uso licenciado, o seu
titular não tem o direito adquirido à sua continuidade, mas terá direito
subjetivo à renovação da licença se os pressupostos de sua outorga
persistirem existindo, sobrevindo, ou não, lei nova.
"Em havendo, pois, modificação do zoneamento, milita presunção iuris et
de iure (porque não comporta discussão do mérito, nem na via judicial
nem na administrativa, para afastar a presunção) de que tal mudança se
fizera em atendimento ao interesse coletivo, e é, sem sombra de dúvida,
correta a tese de que não se verifica direito adquirido (que é de natureza
individual, particular) em prejuízo do interesse coletivo, público. Se,
portanto, não houver, na lei superveniente, ressalva de direito ao uso não
conforme, que passa a ser tolerado, nos termos já vistos, ao Poder Público
municipal cabe a faculdade, se não o dever, de impor a cessação do uso
incompatível com o novo zoneamento. Leve-se em conta, para assim se
conceber, que não se está tolhendo ao particular o exercício do direito de
livre iniciativa, mas restringindo-a no interesse público, pois não se lhe
está impedindo, em absoluto, o exercício do üs° implantado, que poderá
continuar noutra zona, onde se conforme às regras do novo zoneamento.
Como já vimos, o uso é, por natureza, deslo' cável; por conseguinte, seu
titular poderá implantá-lo noutro lugar, tal' vez até com maiores
vantagens e melhores condições de desenvoW1' mento".25

, , ..
25. Direito Urbanístico Brasileiro, pp. 268 e 269.

•-.; ZONEAMENTO AMBIENTAL 187


Afirma o Prof. espanhol T. R. Fernandez Rodriguez que "as licen-de trato
sucessivo cujo objetivo é disciplinar uma determinada ativi- de para o
futuro (caso das licenças de abertura e funcionamento) são toreadas com
um condicionamento implícito consistente em sua su-h rdinação
permanente ao interesse público, cuja reaparição, no muda-as
circunstâncias iniciais, exige a cessação da atividade como ga-antia do
interesse geral". Mais adiante acrescenta: "o legislador não ode tolerar
com igual tranqüilidade que continuem congeladas as situações
prejudiciais para a saúde e para a convivência citadina por simples
respeito aos direitos adquiridos, entre os quais, não pode figurar, em
nenhum caso, como é bem evidente, o de prejudicar seriamente a saúde
pública em geral, ou a saúde e o patrimônio individual dos vizinhos e dos
cidadãos em geral. Ninguém, insisto, tem ou pode adquirir legitimamente
o direito de produzir danos a outros ou o de criar situações permanentes
de risco para terceiros".26
"O regime de tranqüilidade pública enfrenta o conceito de direitos
pessoais, que são projeções de outros direitos, como o de propriedade, e
de indústria e comércio, causados por uma atividade, que, se em princípio
é lícita, em seu exercício pode ser perturbadora da tranqüilidade, se
ruidosa ou incômoda. A tranqüilidade pública tem valor superior à
atividade pessoal, que se realiza no interesse individual ou no interesse
de grupo de pessoas" - arremata o Prof. argentino Rafael Bielsa.27
Com acerto, acentuava San Tiago Dantas: "No terreno de eqüidade a
doutrina em exame (pré-ocupação) se revela monstruosa. Por não ter
vizinhança, uma fábrica pode justamente se descuidar de reduzir os
incômodos decorrentes de seu funcionamento; seria inadmissível que com
isso ela conquistasse o direito de impor aos vizinhos eventuais a s'tuação
criada".28
• Zoneamento ambiental e direito de propriedade '' "
est Ki C*'re*t0 de propriedade assegurado pela Constituição brasileira e
170 C Uma relacao da propriedade com a sociedade (arts. 5a, XXIII, Sjm ,'
W e VI, ambos da CF/88). A propriedade não fica constando se v esrnente
como um direito e uma garantia individual. Dessa forma, qUe ?"* clareza
que inexiste juridicamente apoio para a propriedade aa sociedade, que fira
os direitos dos outros cidadãos.
27Ob- pit-, pp. 196 e 201. ; ' ',',' ;-
v/il-,
28 cf Jurídico de Policia, p. 98.
"nflnos de Vizinhança e sua Composição, 2a ed., p. 131. . .. . .,,.

188
DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO
O zoneamento ambiental é um dos aspectos do poder de polícja
administrativa,29 que atua com a finalidade de garantir a salubridade, a
tranqüilidade, a paz, a saúde, o bem-estar do povo. O zoneamento ao
discriminar usos, representa uma limitação do direito dos cidadãos. y
propriedade não poderá ser utilizada da maneira desejada unicamente
pelo proprietário. A Constituição Federal de 1967 (EC 1/69) dava um
exemplo concreto de zoneamento ambiental ao determinar que "a lei
regulará, mediante prévio levantamento ecológico, o aproveitamento
agrícola de terras sujeitas a intempéries e calamidades. O mau uso da
terra impedirá o proprietário de receber incentivos e auxílios do Governo".
Vê-se, portanto, que a conservação das terras não diz respeito somente à
vontade do proprietário. A Constituição, inclusive, dá, ao Poder Público, o
inegável direito de classificar o bom uso da propriedade e o seu mau uso.
A CF, nos arts. 182, § 22, e 186, não esperou a lei ordinária, mas ela
mesma previu o preenchimento, ou não, da função social da propriedade.
A Lei 6.225, de 14.7.1975, dispôs sobre a discriminação, pelo Ministério
da Agricultura, de regiões para a execução obrigatória de planos de
proteção do solo e de combate à erosão. A lei deu o prazo de seis meses a
serem iniciados efetivamente os trabalhos e de dois anos para a
conclusão, contados da data em que a medida for obrigatória, no caso dos
proprietários rurais que explorem diretamente a propriedade. No caso dos
arrendatários de terras o prazo de conclusão será de um ano. 0 Decreto
77.775, de 8.7.1976, regulamentou a mencionada lei. Os prazos referidos
passaram a ser contados da data em que a discriminação de terras for
estabelecida pelo Ministério da Agricultura. O pedido de financiamento
onde for exigida a execução de planos de proteção ao solo e de combate à
erosão somente será concedido se for acompanhado de certificado de
engenheiro agrônomo que declare o andamento dos trabalhos, quando se
tratar de terras já cultivadas ou a execução de tais trabalhos, no caso de
terras inexploradas.
A lei e o regulamento deixaram de prever quais as normas indica' doras da
discriminação de terras para serem executados trabalhos <Je proteção do
solo e de combate à erosão. Previu, somente, a colheita das indicações
dos pareceres dos órgãos estaduais.
Poderá ocorrer, entretanto, hipótese inversa das mencionadas, e que o
Poder Público, dizendo-se fundamentado no interesse da saiio ambiental,
pretenda atingir primacialmente a propriedade, seja nega do-lhe a
possibilidade de ser utilizada, seja modificando constanterns
i I
29. "7517/129, 1978.

ZONEAMENTO AMBIENTAL
189
condições de sua utilização, de forma a tomar inviável o sucesso t£
Vvidade econômica desenvolvida. Parece-nos que assiste direito ao . r
público de limitar o uso da propriedade (por exemplo: obrigar a * ° ervar
árvores num determinado trecho da propriedade, determinar C° lantio
dessa ou daquela essência florestal, de impedir determinados cultivos).
O Código Florestal30 considera expressamente uso nocivo da pro-iedade
as ações ou omissões na utilização e exploração das florestas ue
contrariem o próprio Código. Essa limitação não se confunde, contudo com

inutilização da propriedade privada ou com sua transformação èm


propriedade pública. Tornando-se a propriedade privada de todo
imprestável para ser utilizada, surge o direito do particular a ser
indenizado pelo Poder Público.
Cabe ao Poder Público mostrar a exeqüibilidade tecnológica das medidas
que propõe para o controle da poluição. Será uma atividade caprichosa e
arbitrária da Administração se, também, sem fundamento científico
plausível, a todo instante, mudar as normas de emissão ou outras
exigências, acarretando contínuas e imprevisíveis mudanças financeiras
na vida de uma empresa. Saliente-se a prudência da legislação inglesa
que estabelece um mínimo temporal para a validade da vigência das
medidas antipoluentes (art. 38, § Ia, da Lei de Controle da Poluição, de
1974, com as exceções do § 32). A jurisprudência norte-americana não
considera desvio de poder no emprego das restrições de zoneamento,
quando resulte claro que as medidas estão sendo tomadas para promoção
da saúde, da segurança ou da moral da comunidade.31
../Ti "...
fgensmeyer, Florida Land Use Restrictions, cil, p. 15. " :;i' '"

á
Ti .
A
!> ,• u v
Capítulo
ZONEAMENTO INDUSTRIAL NAS ÁREAS CRÍTICAS DE POLUIÇÃO

1. Introdução ,
A lei que dispõe sobre as diretrizes básicas para zoneamento industrial foi
discutida e votada em regime de urgência, em sessão conjunta do
Congresso Nacional. No dia 12 de maio de 1980 o Presidente da República
enviava a Mensagem 50/80, com Exposição de Motivos assinada pelo
Ministro do Interior e pelo Ministro-Chefe da Secretaria do Planejamento,
tendo o projeto de lei tomado o n. 7/80. Já no dia 2 de julho de 1980 a lei
era sancionada sob o n. 6.803 e publicada no DOU de 3.7.1980.
Antes de analisarmos a tramitação do projeto e o surgimento da emenda
substitutiva, deve-se salientar que é a primeira lei importante em matéria
ambiental. Isto é, representa a primeira vez que o Congresso Nacional foi
chamado a opinar, a formular seus pontos de vista e a votar em problema
ambiental.
Até então tivemos a criação da Secretaria Especial do Meio Ambiente pelo
Decreto 73.030/73. Após, surgiram o Decreto-lei 1.413/75 e o Decreto
76.389/75. Dessa forma se constata que é a primeira manifestação
conjunta Executivo e Legislativo federais no campo ambiental. O interesse
pela preservação do meio ambiente começava a encontrar ressonância nos
setores da Administração Pública e do Congresso. Coloque-se em relevo
que na lei sobre parcelamento do solo urbano (Lei 6.766/79) partiu do
Congresso Nacional a iniciativa de se exigir como um dos requisitos
fundamentais que a parcela a ser loteada ou desmembrada não se situe
em áreas de preservação ecológica ou naquelas onde a poluição impeça
condições sanitárias suportáveis, até a sua correção.
O projeto de lei sobre zoneamento industrial, antes de ser votado em
plenário, foi objeto de exame por uma comissão mista do Congresso
Nacional. Ao projeto governamental foram apresentadas 17 emendas,

ONEAMENTO INDUSTRIAL NAS ÁREAS CRÍTICAS DE POLUIÇÃO


191
uais 8 propunham a introdução do Estudo de Impacto, tendo a osta
partido da Sociedade Brasileira de Direito do Meio Ambiente, tí ve o
acolhimento em parte da proposição da sociedade referida e a vação de
outra emenda prescrevendo fossem os esquemas de eamento urbano
aprovados por lei, sendo de autoria do Dep. Antônio Russo.
2 Proposta da Sociedade Brasileira de Direito do Meio Ambiente: ' Estudo
de Impacto
Essa Sociedade, com sede em Piracicaba, agiu conjuntamente com a
Universidade Metodista de Piracicaba. Foram as únicas entidades a se
manifestarem perante o Congresso Nacional.
A emenda aditiva proposta era do seguinte teor:
"Para a criação de zonas de uso industrial, de uso diversificado e de
reserva ambiental e para a implantação de indústrias situadas fora dos
limites fixados para as zonas de uso industrial serão realizados Estudos de
Impacto.
"Parágrafo único. O Estudo de Impacto compreenderá um relatório
detalhado sobre o estado inicial do lugar e de seu meio ambiente; as
razões que motivaram a sua escolha; as modificações que o projeto
acarretará, inclusive os comprometimentos irreversíveis dos recursos
naturais; as medidas propostas para suprimir, reduzir e, se possível,
compensar as conseqüências prejudiciais para o meio ambiente; o
relacionamento entre os usos locais e regionais, a curto prazo, do meio
ambiente e a manutenção e a melhoria da produtividade, a longo prazo;
as alternativas propostas. O Estudo de Impacto será acessível ao público,
sem quaisquer ônus para a consulta pelos interessados."
A Lei de Zoneamento Industrial acolheu parcialmente o Estudo de impacto
em seu art. 10, §§ 22 3a:
§ 2U. Caberá exclusivamente a União, ouvidos os governos esta-Ual e
municipal interessados, aprovar a delimitação e autorizar a im-antaÇão de
zonas de uso estritamente industrial que se destinem à locação de pólos
petroquímicos, cloroquímicos, carboquímicos, bem instalações nucleares e
outras definidas em lei. § 3a. Além dos estudos normalmente exigíveis
para o estabeleci-n o de zoneamento urbano, a aprovação das zonas a
que se refere o cje ara° anterior será precedida de estudos especiais de
alternativas e sol laÇão de impacto, que permitam estabelecer a
confiabilidade da lu?ao a ser adotada."

192 - DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO :


A matéria será comentada em outro tópico do estudo.1 >
3. Campo de incidência das disposições legais
As zonas destinadas à instalação de indústrias nas áreas críticas de
poluição devem seguir os novos preceitos legais. Essas áreas foram
mencionadas no art. 4Ü do Decreto-lei 1.413/75 e para elas foi prevista a
obrigatoriedade de "esquema de zoneamento urbano". Contudo, somente
o Decreto 76.389/75 estabeleceu as áreas críticas de poluição a saber: as
regiões metropolitanas de São Paulo, Rio de Janeiro, Belo Horizonte,
Recife, Salvador, Porto Alegre, Curitiba, região de Cubatão e de Volta
Redonda, bacias hidrográficas do médio e baixo Tietê, do Paraíba do Sul,
do rio Jacuí e estuário do Guaíba, todas as bacias hidrográficas de
Pernambuco e região Sul do Estado de Santa Catarina.
Deveria ter sido aproveitada a edição da nova lei para se preverem normas
para outras áreas que não as em estado crítico de poluição. Tentar reparar
os males da poluição será muito menos eficaz do que procurar preveni-los
nas áreas ainda não intensamente poluídas e para isso a legislação ainda
não forneceu válidos instrumentos.
4. Esquema de zoneamento urbano e sua criação por lei
As zonas destinadas à instalação de indústrias serão definidas em
esquema de zoneamento urbano aprovado por lei (art. lü). A estruturação
do zoneamento será fruto da decisão do Poder Executivo e do Legislativo.
O art. 11 explicita a idéia ao dizer que compete aos Municípios: "I -
instituir esquema de zoneamento urbano, sem prejuízo do disposto nesta
Lei".
"Zonear" vai significar, em parte, indicar onde se vão localizar as
indústrias. Competirá ao Município dizer o local das indústrias e das zonas
de reserva ambiental. Contudo, a lei fala em esquema de zoneamento.
Localizar as indústrias não eqüivale a criar zonas industriais, porque a lei
reservou aos governos estaduais aprovar a delimitação> a classificação e
a implantação de zonas estrita e predominantemente m' dustriais. Institui-
se, assim, o poder de tutela estadual ou federal sobre a ação municipal de
zoneamento industrial.
Não será admissível a intervenção direta da União ou dos Estaü°s para
fazer o esquema de zoneamento urbano. Entretanto, a lei reservo
1. V. Cap. IV, seguinte.

oneamento industrial nas áreas críticas de poluição 193


ssibilidade de ação indireta dos Estados para todos os tipos de zo-
ndustriais, pois de nada valerá o Município indicar o local, se não " ver a
aprovação da delimitação em fase posterior.
Admissível é um planejamento global da realidade ambiental dos V tados
pelos seus próprios governos. O que não se pode acolher em f ce da nova
lei e da Constituição Federal é o monopólio dos organis-
estaduais para fiscalizar o cumprimento dos padrões e normas de
roteção ambiental como se poderá entender do disposto no art. 10, III,
da Lei 6.803/80. O art. 11, II, atribuiu também competência para os
Municípios baixarem normas locais de combate à poluição e controle
ambiental. >• "<?>- *> >'
5. O Município e as regiões metropolitanas '' ' '
Questão a ser enfrentada é saber se nas regiões metropolitanas o
Município perde a competência para baixar normas locais de combate à
poluição e controle ambiental. A Lei Complementar 14/73 estabeleceu a
competência do Conselho Deliberativo de promover a elaboração do plano
de desenvolvimento integrado da região metropolitana e a programação
dos serviços comuns (art. 3Ü, I). É classificado como de interesse
metropolitano o controle da poluição ambiental, na forma do que dispuser
a lei federal (art. 5a, VI).
Como se vê na composição do Conselho Deliberativo da região
metropolitana - composto de cinco membros - os governos dos Estados
têm a maioria do colegiado, pois nomearão livremente três membros,
sendo o quarto indicado pelo prefeito da Capital e o quinto pelos demais
integrantes da região metropolitana.
Salientou Eros Roberto Grau que "o zoneamento industrial, ex-Pressão do
controle de uso do solo metropolitano, na vigência da EC 1/ continua,
ainda, a ser matéria de competência municipal".2 O referi-junsta
comentando a competência das regiões metropolitanas acerca a Controle
da poluição ambiental "justifica a exigência de lei federal rifeis ara a
terminação de normas de aproveitamento de recursos se v °f-' V'St° ue'
com re'aÇã° ao controle da poluição ambiental não ca a reserva de
competência privativa".3
gS n'Cl'pi°s não perdem sua faixa de iniciativa para os organis-estores
das regiões metropolitanas: concorrentemente poderão
3 e g_loes metropolitanas - Uma necessária revisão de concepção", RT
521/33. egtoe.s metropolitanas - Regime Jurídico, José Bushatsky Editor,
pp. 179 e 180.

194
DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO
baixar normas ambientais e fiscalizar o seu cumprimento (no que está
inserido o poder de sancionar administrativamente os infratores). Ha_
vendo, contudo, prescrição ambiental editada pela região metropolita. na,
com ela não poderá colidir a norma municipal. Aprovar a delimitação,
classificação e implantação das zonas estritamente e predominantemente
industriais passou a ser competência dos conselhos deliberativos das
regiões metropolitanas e não, portanto, das Secretarias de Negócios
Metropolitanos que tivessem anteriormente essa incumbência (art. 10 §
Ia, da Lei 6.803/80). Esse o sentido do art. 25, § 3% da CF/88.
i
6. Os Estados e o zoneamento industrial a
Foram catalogados diversos tipos de intervenção dos Estados coni
referência aos diversos tipos de zonas.
A lei não foi feliz e o dispositivo se ressente de duvidosa constitucio-
nalidade ao afirmar em seu art. 10 (caput): "caberá aos governos
estaduais", isto porque privilegia um dos poderes do Estado - o Executivo
estadual - para intervir com exclusividade. Ora, a matéria foi tratada no
âmbito federal, com o advento da Lei 6.803/80, pelos Poderes Executivo e
Legislativo; também, na esfera estadual deveria sê-lo.
A definição dos padrões de emissão, por exemplo, merece ser deixada
para os órgãos técnicos, mas não se pode impedir que o Legislativo
intervenha validamente na fixação dos objetivos de qualidade e definição
dos tipos de estabelecimentos industriais que poderão ser implantados em
cada uma das zonas industriais, como se reservou aos governos estaduais
fazer (art. 10, II).
A criação de zonas de uso diversificado não dependerá de prévia
aprovação dos Estados, pois esta tarefa só lhes ficou reservada com
referência a zonas de uso estritamente e predominantemente industrial
(art. 10,1) e zonas de reserva ambiental.
Foram dadas aos governos estaduais as incumbências de "instalar e
manter, nas zonas estrita e predominantemente industriais e nas zonas
de uso diversificado, serviços permanentes de segurança e prevenção de
acidentes danosos ao meio ambiente" (art. 10, III).
Muitas vezes não será suficiente o governo do Estado determinar a
redução da atividade poluidora, pois será necessária a sua suspensão,
ainda que temporária.
A incumbência dos Estados em instalar e manter serviços de segU' rança e
prevenção de acidentes prejudiciais ao meio ambiente se reveste de duas
características marcantes: são serviços permanentes e não tenr porários e
não se retira, com justeza, o direito de os Estados cobrarem

7ONEAMENTO INDUSTRIAL NAS ÁREAS CRÍTICAS DE POLUIÇÃO


195
ou preços públicos das indústrias, pelos serviços prestados nas
industriais.
Aos Estados foi dada a incumbência de "administrar as zonas in-striais de
sua responsabilidade direta ou quando esta responsabilida-, correr de
convênios com a União". Não restou bem esclarecida is serão as zonas de
responsabilidade direta dos Estados, pois a lei ão as apontou. Além disso,
não se previu no novo diploma legal a maneira como os Estados
chegariam a assumir esse tipo de administração ou se desapropriariam
áreas para implantar tais zonas. A participação societária dos Estados em
indústrias, através de empresas públicas ou de sociedades de economia
mista e a presença exclusiva desse tipo de indústrias em determinadas
zonas poderia ensejar essa forma de administração. Contudo, a
administração de zonas industriais pelos Estados não pode significar a
possibilidade de se criarem áreas imunes à obediência das leis municipais.
7. A União e a implantação de zonas industriais '
A criação de zona estritamente industrial com objetivo de localizar pólos
petroquímicos, cloroquímicos, carboquímicos e instalações nucleares
dependerá de prévia aprovação da União.
O § 2a do art. 10 inicia dizendo: "Caberá exclusivamente à União, ouvidos
os governos estadual e municipal interessados, aprovar a delimitação e
autorizar a implantação de zonas ...". Parece-me que o parágrafo tem uma
expressão em excesso e que poderá conduzir a equívocos: a ouvida prévia
do governo municipal.
Esse dispositivo da Lei 6.803 parece querer introduzir uma mera
consulta ao Município, isto é, a tomada de um parecer prévio que não
vincula a União. Assim, o Município poderá opinar contra e a União
ecidir a favor. Contudo, da mesma forma a que já me referi no
concernente ao licenciamento pelos Estados, também aqui não poderá
er a União quem na linha decisória profira a última decisão. A pessoa
direito Público interno que há de dizer a última palavra sobre a im-
tação e delimitação dos locais para a instalação dos pólos petro-
4 micos, cloroquímicos, carboquímicos e instalações nucleares será o
'cípio. Se a União tiver desaprovado o projeto, o Município não
erá aprovar. Contudo, se a União tiver aprovado, o Município con-
va o direito de desaprovar. Fora desse raciocínio jurídico será banir
tr rVX~° a Constituição Federal mandamento constitucional com uma
'Ção de quase quinhentos anos de brasilidade - o municipalismo e
bUa autonomia. ,. ,"...... . , .,

196 >:!• U- DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO '-' "'/ ;-8.

Critérios para estabelecer os padrões ambientais


Nos padrões ambientais, temos que distinguir os padrões de emissão e os
padrões de qualidade do meio ambiente. Os padrões de emissão vão
fornecer os valores máximos de lançamento de poluentes per-mi tidos. Os
padrões de qualidade vão indicar as condições de normalidade da água,
do ar e do solo.
A lei valoriza a sema (Secretaria Especial do Meio Ambiente),4 dando-lhe a

tarefa de fixar normas e padrões ambientais (art. 9Ü). Os organismos


estaduais e municipais têm a possibilidade também de estabelecer
disposições ambientais, desde que não impliquem a derrogação do
preceituado pela sema. Essas normas e padrões vão ser fundamentais
para licenciar os estabelecimentos industriais como para a classificação
dos níveis de saturação (arts. 5a e 62).
A lei não dá parâmetros concretos de emissão ou de qualidade. Agiu
acertadamente. É tarefa que deve ser reservada para os órgãos técnicos,
o que lhes possibilita maior profundidade e exatidão científica na fixação
dos índices. Considerando-se a constante modificação do conhecimento
humano, seria muito rígida a previsão desses padrões por lei, pois
dificultaria uma rápida reformulação. Coloque-se em relevo, contudo, que
o estabelecimento dos padrões de emissão e de qualidade ambiental não
deve ser fruto de resoluções de um grupo fechado de tecnocratas,
estabelecendo-se a ambientocracia ou a ecocracia. Sugere-se, portanto, a
formação na sema,5 nos organismos estaduais e municipais, de comissão
composta por pessoas de notória e irrefutável idoneidade moral e
científica, representando instituições culturais e de pesquisa e associações
ambientais representativas, para o fim de opinar na elaboração de normas
e padrões ambientais.
A sema, ao fixar as normas e padrões ambientais, haverá de ter presente
as regras existentes nos organismos internacionais e levará em conta a
diversidade das regiões brasileiras (art. 32 do Decreto federal
76.389/75), evitando provocar danosa competição econômica entre pai'
ses e regiões.
A lei fornece algumas características dos processos de produça0 que
devem ser analisados para a fixação dos parâmetros ambientais-emissão
de gases, vapores, ruídos, vibrações e radiações; riscos de s* plosão,
incêndios, vazamentos danosos e outras situações de emergen cia;
volume e qualidade de insumos básicos, de pessoal e de tráfcg
4. V. Tít. III, Cap. II, item 4, "O meio ambiente na Administração Federal"-
5. V. Tít. III, Cap. II, item 4, "O meio ambiente na Administração Federal"-
I

70NEAMENTO INDUSTRIAL NAS ÁREAS CRÍTICAS DE POLUIÇÃO


197
ados; os padrões de uso e ocupação do solo; a disponibilidade nas £e, de
energia elétrica, águas, esgoto, comunicações e horários de atividade.
ç As zonas instituídas pela lei
o 1A implantação da zona e a vigência da lei
As zonas destinadas à instalação são classificadas em: zona de uso
estritamente industrial, zona de uso predominantemente industrial e zona
de uso diversificado. Na zona de reserva ambiental será vedada a
localização de estabelecimentos industriais.
Reveste-se de importância jurídica a existência de claros requisitos para a
instituição de zonas industriais nas áreas críticas de poluição porque, caso
inexistam as zonas, não poderão ser criadas. É o caso de se inquirir: a lei
condicionou os novos licenciamentos de indústrias à implantação do
zoneamento? A resposta não vem mencionada com clareza na lei.
Confrontem-se os arts. 8a e 10, § 42. Diz o art. 8Ü: "A implantação de
indústrias que, por suas características, devam ter instalações próximas às
fontes de matérias-primas situadas fora dos limites fixados para as zonas
de uso industrial obedecerá a critérios a serem estabelecidos pelos
governos estaduais, observadas as normas contidas nesta Lei e demais
dispositivos legais pertinentes". No § 4- do art. 10 consta: "Em casos
excepcionais, em que se caracterize o interesse público, o Poder estadual,
mediante a exigência de condições convenientes de controle, e ouvidos a
sema,6 o Conselho Deliberativo da Região Metropolitana e, quando for o
caso, o Município, poderá autorizar a instalação de unida-es industriais
fora das zonas de que trata o § l2 do art. l2 desta Lei".
roram estabelecidos dois tipos de exceção: as indústrias que por s
características devem ter suas instalações próximas às fontes de lar-f
~Pr'ma e indústrias que por interesse público pretendem insta-ção d °Ta
aS zonas industriais. A regra geral, portanto, é a implanta-as indústrias
nas zonas industriais.
e nem Ue nao ficou expresso na lei foi o prazo para a criação das zonas
estava alrmou °iue a partir da vigência da lei as zonas industriais
tente n Cnaas- A ei federal deixou para a esfera municipal, compe-
caso' instituir o esquema de zoneamento urbano. Resta esperar
6.V
I -p
"!. Cap. n, item 4, "O meio ambiente na Administração Federal".

198
DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO
a rapidez dos Estados e dos Municípios diretamente interessados para que
a lei não caia no vazio e fique inaplicada, gerando a descrença nas
soluções legais concernentes ao meio ambiente.
Quanto às exceções para a aprovação das indústrias fora das zonas
industriais acresce notar que são atos administrativos vinculados, isto é,
exigem a comprovação do motivo. Não estão na faixa dos atos
discricionários. Se a Administração não comprovar que a indústria tenha
uma reconhecida característica que a obrigue a ficar próxima da fonte de
matéria-prima e que essa fonte de matéria-prima inexista na zona
industrial ou próximo a ela, o ato será ilegal e poderá ser anulado
judicialmente ou pela própria Administração. Não se poderá, também,
invocar um inominado interesse público para se autorizar a instalação de
indústrias fora da zona industrial. Este interesse público deverá ser
indicado com clareza induvidosa. Dessa forma, evitar-se-á que a exceção
se converta em regra.
.1 .- I
9.2 Características das zonas industriais 9.2.1 Zona de uso estritamente
industrial
O art. 2e define as zonas de uso industrial como aquelas destinadas
preferencialmente à localização de estabelecimentos industriais cujos
resíduos sólidos, líquidos e gasosos, ruídos, vibrações, emanações e
radiações possam causar perigo à saúde, ao bem-estar, e à segurança das
populações, mesmo depois da aplicação de métodos adequados ao
controle e tratamento de efluentes, nos termos da legislação vigente.
Não se cria uma zona industrial onde a poluição seja liberada. Essa zona
tem como suporte a existência de prejuízos concretos ou potenciais para o
bem-estar, a saúde e a segurança da população. Se mesmo com o
tratamento os danos continuam, então deve ser implantada a zona de uso
estritamente industrial. A lei não comporta dúvida quando afif' ma
"mesmo depois da aplicação de métodos adequados de controle e
tratamento de efluentes". Insiste-se: não é qualquer tratamento, mas o
tratamento adequado. Não se conquista, portanto, na zona de uso
estritamente industrial, um direito de poluir para o futuro. Como procure'
mostrar no artigo "Urbanismo e poluição - aspectos jurídicos", já cita' do,
com referência a situações do passado e do presente, não se pod6 admitir
um direito adquirido de poluir. Mesmo na zona estritamente industrial
haverá a obrigação de constante adaptação a novos método de combate à
poluição. Não se adquirem direitos de permanecer num situação agressora
à saúde da população, da fauna e da flora. Não se

oneamento industrial nas áreas críticas de poluição 199


. pôr à margem a consideração do ataque dos poluentes na própria P° g
uso estritamente industrial sobre as pessoas que trabalham no seu
interior.
Para a escolha do local na implantação dessa categoria de zona, a nreviu
pressupostos indispensáveis: escolha de áreas que apresen-
elevada capacidade de assimilação de efluentes e proteção ambiental,
nção por áreas que favoreçam a instalação de infra-estrutura e serviços
básicos necessários ao seu funcionamento e segurança; manutenção, em
seu contorno, de anéis verdes capazes de proteger as zonas circun-
vizinhas contra possíveis efeitos residuais e acidentes. Será tarefa dos
regulamentos estabelecer o detalhamento dos requisitos. A ocorrência ou
não dessas características será objeto dos estudos preliminares
"normalmente exigíveis para o estabelecimento de zoneamento urbano"
(art. 10, § 3a).
Além das indústrias, somente poderão operar na zona de uso estritamente
industrial "atividades essenciais às suas funções básicas ou atividades
que não sofram ou venham a sofrer os efeitos danosos do seu
funcionamento". Assim, por exemplo, não poderão existir escolas e áreas
residenciais nesse tipo de zona. Questão de interesse jurídico é a
responsabilidade pela reparação do dano nessa zona industrial. Havendo
ação judicial, em primeiro lugar deverá ser responsabilizado o Poder
Público que autorizou a instalação inadequada de atividades não
essenciais ou que estão sofrendo os efeitos prejudiciais da poluição.
•2-2 Zona de uso predominantemente industrial >. ,,
As zonas de uso predominantemente industrial destinam-se prefe-
ncialmente à instalação de indústrias cujos processos, submetidos a
e odos adequados de controle e tratamento de efluentes, não causam
cômodos sensíveis às demais atividades urbanas e nem perturbam o
ePouso das populações (art. 3a).
to CSta zona> ainda, serão registrados efeitos da poluição. Entretan-
fest SS os nao poderão causar "incômodos" apreciáveis ou mani-m
as outras atividades urbanas. O repouso noturno da população reeu
especial referência.
z°na d Ver° ser constatados nos estudos prévios para a implantação da da
de " Uso.Ped°minantemente industrial a existência na área escolhi-ra de
se °n ÇÕes 9ue favoreçam a instalação adequada de infra-estrutu-
Psibiiví108 kás'cos necessários a seu funcionamento e segurança e a
te?ão arnh dC mstituiÇã°, dentro da zona industrial, de áreas de pro-
lental que minimizem os efeitos da poluição".

200
DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO
Ressalte-se que tanto "anéis verdes" como áreas verdes pequenas não
constituirão filtros e cortinas aptas a impedir a passagem dos poluentes.
Se não se destinarem áreas verdes, não só gramados com0 também a
preservação das florestas existentes na região, com extensão
suficientemente grande para a depuração dos poluentes, o que teremos
são álibis para poluir.
9.2.3 Zona de uso diversificado
Nas zonas de uso diversificado as atividades industriais não terão
necessidade de uso de métodos especiais de controle, pois serão aquelas
atividades que compatibilizam com o meio urbano ou rural, não
ocasionando qualquer gravame para a saúde, o bem-estar e a segurança
das populações.
9.2.4 Zona de reserva ambiental ;
As zonas de reserva ambiental serão constituídas por áreas em que, "por
suas características culturais, ecológicas, paisagísticas ou pela
necessidade de preservação dos mananciais e proteção de áreas especiais
ficará vedada a localização de estabelecimentos industriais". A Lei 6.803/
80 não definiu o que sejam "áreas especiais". Posteriormente, a Lei 6.902,
de 27.4.1981, previu a "área de proteção ambiental" com a possibilidade
de serem limitadas ou proibidas:
a) a implantação e o funcionamento de indústrias potencialmente
poluidoras, capazes de afetar mananciais de água;
b) a realização de obras de terraplenagem e a abertura de canais, quando
essas iniciativas importarem em sensível alteração das condições
ecológicas locais;
c) o exercício de atividades capazes de provocar uma acelerada erosão
das terras e/ou um acentuado assoreamento das coleções hídricas,
d) o exercício de atividades que ameaçam extinguir na área protegida as
espécies raras da biota regional.
|
10. Relocalização de indústrias poluidoras
Não podemos deixar de salientar um valioso meio legal para nuir a
poluição: a relocalização da atividade industrial. Mais do que penas de
multa e ocasionais suspensões e até a difícil interdição, a tran ferência da
atividade poluidora possibilitada pelo art. Ia, § 3U, e incen vada pelo
direito de "condições especiais de financiamento" (art- parágrafo único)
poderá trazer bons resultados. Não se trata de exp°r

MENTO INDUSTRIAL NAS ÁREAS CRÍTICAS DE POLUIÇÃO 201


hlerna ou simplesmente mudar o local cujo ambiente será agredi-0 P1.
r_se-á em conta a aplicação dos métodos adequados de controle e mento
dos efluentes e os níveis de saturação do local onde funciona dústria e
do local para onde se indica a sua transferência.
"A atividade econômica não sofrerá paralisação e, de outra parte, nto ao
aspecto social, não haverá desemprego, ainda que haja necessi-H de de
transferência de residência dos empregados e empregadores ou
aocomoção dos mesmos até o novo local."7
"v
.. d
" iV
-i!
1 -I
> artigo "Controle da poluição e Decreto-lei 1.413/75", RT 525/38.

Capítulo ly
ESTUDO PRÉVIO $E IMPACTO AMBIENTAL
1. Previsão na Constituição Federal
V. Tít. II, Cap, II, "Constituição Federal e meio ambiente", item 8.
2. Previsão nas Constituições Estaduais
Interessante apontar algumas Constituições Estaduais de 1989, que
foram além do preceituado pela Constituição Federal. A Constituição do
Amazonas diz: O Estudo Prévio de Impacto Ambiental - epia "será parte
integrante e obrigatória do processo de licenciamento, além de outras
exigências de ordem normativa ou legal, nos casos ..." (art. 235, caput); a
do Ceará exige o Estudo Prévio de Impacto Ambiental "para licitação,
aprovação ou execução de qualquer obra ou atividade pública ou privada
potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente
e/ou que comporte risco para a vida e a qualidade de vida' (art. 264,
caput); a do Pará prevê que "todo e qualquer plano, programa, projeto,
atividade ou obra potencialmente causadora de desequilíbr'0 ecológico ou
de significativa degradação do meio ambiente exigirá, na forma da lei,
epia, e só será autorizada sua implantação, bem como liberado incentivo,
financiamento ou aplicação de recursos públicos, apoS aprovação, na
forma da legislação aplicável, pelo órgão técnico de controle ambiental do
Estado, ouvido o órgão de atuação eolegiada de qae trata o inc. VIII" (art.
255, § P); as Constituições do Rio Grande do Sul e de Rondônia, nos arts.
251, § l2, V, e 219, VI, incluem as alternativaS no conceito do epia; e,
finalmente, a do Paraná diz que o epia será exig1' do "para a construção,
instalação, reforma, recuperação, ampliaçã0 operação de atividades ou
obras potencialmente causadoras de signif'c tiva degradação do meio
ambiente, do qual se dará publicidade" (ar' 207, § Ia, V).

..,...,. ...,. ....: ...... .

ESTUDO PRÉVIO DE IMPACTO AMBIENTAL 203


P evisão em convenções e declarações internacionais ;
3 / Convenção de Espoo
A Convenção sobre Avaliação de Impacto Ambiental Transfron-iriço foi
assinada em Espoo (Finlândia), em 25 de fevereiro de 1991.' O acordo foi
adotado no âmbito da Comissão das Nações Unidas para a Europa, tendo
entrado em vigor em 10 de setembro de 1997.
O "Preâmbulo" salienta a importância de serem considerados os fatores
ambientais no começo do procedimento decisório e em todos os escalões
administrativos. Dessa forma, melhora-se a qualidade das informações
fornecidas aos responsáveis, permitindo-lhes tomar decisões racionais do
ponto de vista ambiental, limitando-se o quanto possível o impacto
prejudicial das atividades pretendidas.
A avaliação de impacto sobre o meio ambiente designa um procedimento
nacional, tendo por objeto avaliar o impacto provável de uma atividade
proposta sobre o meio ambiente (art. Ia, VI). É um ato de soberania de
cada país, e não se criou órgão internacional algum para efetuar esse
estudo.
Os efeitos transfronteiriços constatados e analisados no procedimento de
epia serão objeto de negociações bilaterais ou multilaterais.
0 termo "impacto" designa "qualquer efeito de uma atividade proposta
sobre o meio ambiente, notadamente sobre a saúde e a segurança, a
flora, a fauna, o solo, o ar, a água, o clima, a paisagem e os monumen-°s
históricos ou outras construções ou a interação entre estes fatores" lart.
Ia, VII). Impacto transfronteiriço designa qualquer impacto, e não .
usrvamente um (tm)Pact0 de caráter mundial, ocorrendo nos limites
uma área que depende da jurisdição de um país, sendo esse impacto em

C atividade cuja origem física se situe, no todo ou em parte, area


pendendo da jurisdição de outro país (art. Ia, VIII).
Posi - ConvenÇão de Espoo trata, no art. 2a, em 10 parágrafos, das dis-Se
es §erais. Resumindo essas normas, apontamos: os países engajam-ef1Ca
mar' lso'ada ou conjuntamente, todas as medidas apropriadas e leiriç0-S
Pata Prevemr> reduzir e combater o impacto ambiental transfron-v'sta a'
avaaÇao de impacto ambiental deverá ser efetuada tendo em k'ta ant '
ac*es indicadas no Apêndice II, e essa avaliação deverá ser es da
autorização administrativa e do começo da atividade pro-
1•Ao
çâ° em ia . onvenÇao foi ratificada por 37 países, mais a Comunidade
Européia (posi-üe agosto de 2001). ... ....... ,..
.,; . :. .... ...

204
DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO
posta; os países obrigam-se a notificar aos países que poderão sofrer as
conseqüências das atividades propostas; procedimento de avaliaçg0
ambiental aberto à participação do público tanto do país que o elabora
como do público das áreas dos países que poderão sofrer o impacto
ambiental; além de avaliar a atividade proposta concretamente, os paf.
ses farão esforços no sentido de aplicar os princípios da avaliação de
impacto ambiental nas políticas, planos e programas.
Consultas ou negociações entre o país ou os países envolvidos devem ser
abertas, tendo por base a avaliação de impacto ambiental elaborada,
podendo essas negociações tratar: "a) sobre as soluções de substituição
possíveis, aí compreendida a opção 'zero', como medidas que poderiam ser
tomadas para atenuar o impacto transfronteiriço prejudicial importante e
sobre o procedimento que poderia ser seguido para fiscalizar os efeitos
dessas medidas às expensas da parte de origem; b) sobre outras formas
de assistência mútua possíveis para reduzir qualquer impacto
transfronteiriço prejudicial importante da atividade proposta; e c) sobre
qualquer outra questão pertinente relativa à atividade proposta" (art. 52).
A decisão definitiva do país (art. 6Ü) onde a atividade proposta será
exercida deverá levar devidamente em consideração os resultados da
avaliação de impacto ambiental, as observações do público (art.3ü, § 8Ü)
e as observações resultantes das consultas ou negociações (art. 5a).
Constata-se que a Convenção preconiza uma ampla motivação da decisão
a ser tomada, inserindo na documentação a ser examinada não só a
própria avaliação ambiental, como a consulta feita ao público e as
negociações levadas a efeito entre os países.
Ainda que o Brasil não faça parte dessa Convenção, ele não poderá
ignorá-la nas relações de vizinhança com os países da América do Sul e
com os próprios parceiros do mercosul. O Brasil já inseriu a maior parte
das disposições da Convenção em suas normas internas e as vem
praticando desde a década de 80. A Convenção de Espoo é um sinal para
o Brasil continuar o caminho iniciado e atuar para que os países vizinhos
caminhem na mesma direção.
3.2 Declaração do Rio de Janeiro/92
A Conferência das Nações Unidas para o Meio Ambiente eo"e
senvolvimento elaborou a Declaração do Rio de Janeiro, que, em se
Princípio 17, afirma: "A avaliação de impacto ambiental, como instr mento

nacional, deve ser empreendida para as atividades planejadas 9U possam


vir a ter impacto negativo considerável sobre o meio ambísn, ' e que
dependam de uma decisão de autoridade nacional competente

ESTUDO PRÉVIO DE IMPACTO AMBIENTAL 205


Planejamento público - Redação dos atos administrativos
f derais e Estudo de Impacto Ambiental i;
A CF determina que lei de iniciativa do Poder Executivo estabelecerá lano
plurianual, sendo que essa lei formulará "diretrizes, objetivos e ° etãs da
Administração Pública federal para despesas de capital e outras deles
decorrentes-.-.." (art. 165,1, § l2). O decreto - que antecedeu à rF-den.
95.733, de 12.2.1988, está inserido na letra e no espírito constitucionais
e preconizou que "no planejamento de projetos e obras, de médio e
grande porte, executados total ou parcialmente com recursos federais,
serão considerados os efeitos de caráter ambiental, cultural e social, que
esses empreendimentos possam causar ao meio considerado".
O decreto federal ampliou, portanto, o campo de abrangência do
planejamento ambiental, não deixando o "efeito ambiental" restrito
somente aos casos previstos pela Resolução 1/86-conama. Basta que as
obras ou os projetos sejam de médio e/ou de grande porte e que haja
"recurso federal" empregado para que o caráter ambiental do efeito deva
ser considerado. O decreto não explicita que o "efeito ambiental" deverá
ser identificado através do epia, mas essa explicitação não é necessária
diante da existência dos outros textos legais (Constituição, lei, decreto e
resolução mencionados no corpo deste estudo).
Importa salientar a inserção da prevenção do dano ambiental como uma
rotina no comportamento da máquina administrativa. Diante do texto do
decreto federal, não só obras e projetos federais serão obrigados a
considerar o "efeito ambiental", mas os projetos e obras estaduais e
mumcipais, que tenham recebido ou irão receber verbas federais. i O
Decreto 468, de 6.3.1992 (publicado no DOU 9.3.1992, Seção > PP-
í.009-3.011), "estabelece regras para a redação de atos normativos
oder Executivo e dispõe sobre a tramitação de documentos sujeitos
aprovação do Presidente da República". Esse decreto contém dois Pr °a n°
nexo H> é previsto que no procedimento encaminhado ao Probl Cnte a
Pública devem ser abordados sete itens: 1) síntese do (jgn ma ou da
situação que reclama providências; 2) soluções e provi-vas Contidas no
ato normativo ou na medida proposta; 3) alternati-justiflcS entes3S
mecudas ou atos propostos; 4) custos; 5) razões que ato ou Urgência; 6)
impacto sobre o meio ambiente (sempre que o Dessa f edida possa vir a
tê-lo); 7) síntese do parecer do órgão jurídico, sidênrrna passa a constar
de todo o procedimento que subir até a to ambie RePut>lica a
necessidade de informe escrito sobre o impac-Servidor 5''.cluando o ato
ou a medida possa vir a ter esse impacto. O hco - diante da probabilidade
de impacto ambiental - deve

206
DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO
fazer a informação. O servidor público - inclusive os Ministros de Esta,'
dos e Secretários de Estado - passam a ser responsáveis pela análise da
possibilidade de efeitos ambientais do ato ou medida que proponham A
responsabilidade não se circunscreve ao Ministro do Meio Ambiente mas
se espraia por toda a Administração federal direta e indireta. se houve a
elaboração do epia, este deverá ser juntado, inclusive com a ata e os
documentos da Audiência Pública, quando esta tenha sido realizada.
Contudo, mesmo nos casos em que o epia não tenha sido elaborado mas
que haja possibilidade de impacto ambiental, ainda que não significativo,
deve ser feita "avaliação circunstanciada sobre a extensão dos efeitos
(positivos e negativos) sobre o meio ambiente". A não-informa-ção, ou a
informação falsa, imprecisa ou omissa torna o servidor público
responsável, inclusive para os efeitos do crime do art. 15, § 2a, da Lei
6.938/81. O Chefe do Poder Executivo e sua assessoria direta passam a
ter o direito de ser totalmente informados da dimensão ambiental dos atos
administrativos de sua competência.
Sobre a importância da inserção do epia no planejamento disserta-ram
Claude Lambrechts e Michel Prieur: "O inconveniente de um estudo sobre
um projeto é que freqüentemente não se pode constatar senão uma
situação encontrada, sem ser possível proporem-se verdadeiras
alternativas. Poder-se-ia discutir o traçado de uma auto-estrada, com a
mudança em alguns quilômetros, mas os inconvenientes ecológicos
subsistiram, quando teria sido possível em um estudo mais global em nível
do planejamento dos transportes, medir mais adequadamente as
influências sobre o ambiente de uma rede de auto-estradas em relação ao
desenvolvimento das estradas de ferro ou do aperfeiçoamento da rede
rodoviária existente. O mesmo exemplo pode ser dado a propósito da
construção de uma central nuclear, cujo impacto local sobre o ambiente
não é o problema principal, mas o impacto global do nuclear frente a
outras fontes de energia". "Parece, pois, necessário preconizar, de modo
indissolúvel, o Estudo de Impacto a nível dos projetos, como a nível dos
planejamentos."2
5. Financiamento de obras ou atividades e epia ' '
O Decreto 99.274/90 determinou que "as entidades governai11'
s
tais de financiamento, ou gestoras de incentivos, condicionarão a
s
jÜ" 2. Modèle-Cadre Relatif à VImpact sur l'Environnement dans l'Optic[Ue

' -j
Aménagement ou d'Une Planification Intégrée du Milieu Naturel,
Estrasburgo, ° de 1'Europe, 1980, p. 52. ,,'., ,,. ,,.,., ,, ,..,
..,..,.., . .,

ESTUDO PRÉVIO DE IMPACTO AMBIENTAL


207
cessão à comprovação do licenciamento previsto neste Regulamen-C°"
(art 23)- Como para licenciar-se, em muitos casos, há necessidade j° ppia
os órgãos financiadores (Banco do Brasil S/A, Caixa Econômi-Fedèral,
Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico etc.) de-C rão averiguar
se o estudo referido foi realizado, ou está sendo realiza-, u jr ser realizado
para que o financiamento possa ser concedido. O f nanciamento poderá
abranger recursos para a elaboração do próprio
epia.
A concessão do financiamento e/ou de incentivos em casos em que houve
ausência ou irregularidade do Estudo de Impacto, torna essa ação ilegal e
passível de anulação pelo Poder Judiciário, desde que haja ação judicial
apropriada.
O Decreto 99.274, de 6.6.1990, obriga os órgãos federais a comunicar
aos órgãos financiadores as infrações de implantação e operação sem
licença. A não comunicação pelos servidores públicos sujeita-os à
responsabilização funcional (art. 19, § 32).
6. Função e natureza jurídica do epia
O Estudo de Impacto Ambiental é um dos instrumentos da Política
Nacional do Meio Ambiente (art. 9a, III, da Lei federal 6.938, de íl-
8.1981). As noções de estudo e avaliação se completam através do
preceito constitucional e dos preceitos de legislação ordinária (Lei federal
6.803, de 2.7.1980, e com a lei acima referida). As verificações e analises
do Estudo de Impacto Ambiental terminam por um juízo de a °r, ou seja,
uma avaliação favorável ou desfavorável ao projeto. Não e admite um
Estudo de Impacto Ambiental que se abstenha de emitir a aval'ação do
projeto.
°S ' desde o início da aplicação desse instituto jurídico, salien-arnb'a
JUnsPru<nc'a que "o propósito primário da avaliação de impacto fatore
é.°brigar as agências federais a dar séria importância aos de q0
am°ientais ao tomar suas decisões discricionárias" (Conselho
697 yTa° do Condado de Monroe, Inc x Volpe - 472 F2d, 693, ZdCirc.
1972).
Sões adm' " ° Procecument0 de avaliação não é influenciar as deci-ta'S'
em d 1Srat'vas sistematicamente a favor das considerações ambien-
ac*virem d nment0 das vantagens econômicas e sociais suscetíveis de
Ultla base séri"1 Pr°Jet0"- ° obJetivo é dar "às Administrações Públicas Qe

informação, de modo a poder pesar os interesses em

208
DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO
jogo, quando da tomada de decisão, inclusive aqueles do ambiente, tendo
em vista uma finalidade superior", como acentua J. F. Chambault.3 O
Estudo de Impacto Ambiental é um procedimento público. Dessa forma
não é possível entender-se como tal um estudo privado efetuado por uma
equipe multidisciplinar sob encomenda do proponente do projeto, uma vez
que é imprescindível a intervenção inicial do órgão público ambiental
desde o início do procedimento (arts. 5a, parágrafo único, 6a, parágrafo
único, e 11, parágrafo único, todos da Resolução 1/ 86-conama, e
Resolução 6/86-conama, modelos 1 e 2).
7. Competência do conama para estabelecer normas gerais sobre o Estudo
de Impacto Ambiental
A Lei 6.938, de 31.8.1981, estabeleceu em seu art. 82, I, entre as
competências do conama, a de estabelecer normas e critérios para o
licenciamento de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras. As
"normas e critérios para o licenciamento" podem ser específicas, se
destinadas aos órgãos federais, e gerais, se destinadas aos órgãos
estaduais e municipais. Não invade a autonomia dos Estados o
estabelecimento dessas normas e critérios pelo conama, pois a "proteção
do meio ambiente" é da competência concorrente da União e dos Estados
(art. 24, VI, da CF) e à União está reservado o estabelecimento de
"normas gerais" (art. 24, § le, da CF). Como assinala com acuidade a
Profa. Odete Medauar: "Se a Constituição Federal atribui competência à
União para editar normas gerais sobre certa matéria, determina, em
decorrência, que tais disposições fixadas em lei federal hão de ser
observadas pelos Estados e Municípios, sem que se cogite, no caso, de
qualquer interferência ou desrespeito à autonomia dos Estados-membros
ou Municípios".4
Estabelecer normas para o licenciamento não se confunde com licenciar.
Se a União estivesse chamando a si a tarefa dos Estados, então, poder-
se-ia vislumbrar invasão de competência. Entretanto, pode e deve a União
valer-se de sua faculdade de ditar normas gerais para todo o país sobre
como licenciar, quais os procedimentos fundamentais a serem observados
nesse tipo preventivo e corretivo da intervenção dos organismos
ambientais não só frente aos particulares, como aos próprios órgãos
públicos, que exerçam atividades que degradem ou poS' sam degradar o
ambiente.
3. "Les études d'impact et Ia Communauté Européene", in Revue
Juridique 1'Enviroimement 4/401-441, 1985.
4. "Relatório de Impacto Ambiental", in O Estado de S. Paulo, ed.
24.6.1988. p-
29-

ESTUDO PRÉVIO DE IMPACTO AMBIENTAL 209


Competência dos Estados e Municípios v>:
Estudo de Impacto Ambiental
Os Estados e os Municípios não perderam a liberdade de criar nor-
s no concernente ao Estudo de Impacto, diante da existência das nor-
a& federais. Estas normas prevalecem em sua generalidade, mas o cam-
do Estudo de Impacto Ambiental é amplo e não foi todo preenchido
pela norma federal.
Espera-se que os Estados e Municípios adaptem a norma federal às suas
peculiaridades enriquecendo, assim, a já bem elaborada Resolução
1/86-CONAMA.
9. Abrangência do Estudo de Impacto Ambiental
i .•í'
9.1 Relação de atividades no Direito brasileiro ' '"' '
e no Direito Comparado
i
Compare-se a Resolução 1/86-conama5 com dois documentos do Direito
Comparado: a Diretiva 85/337, de 27.6.1985, da Comunidade Européia, e
a Convenção de Espoo (Finlândia), de 25.2.1991.6
I - Estradas de rodagem com duas ou mais faixas de rolamento
(Resolução 1/86-conama, art. 2a, I). Construção de auto-estradas e de
vias rápidas (Diretiva 85/337-ce, Anexo I, 7; Convenção de Espoo/91,
Apêndice I, 7).
II - Ferrovias (Resolução 1/86-conama, art. 2-, II). Ferrovias para 0 tráfico
a grande distância (Diretiva 85/337-ce, Anexo I, 7; Convenção de
Espoo/91, Apêndice 1,7).
,p *" ~ Portos e terminais de minério, petróleo e produtos químicos
Resolução 1/86-conama, art. 2a, III). Portos de comércio marítimo, as-
m corno vias navegáveis e portos de navegação interior permitindo o
cesso de navios superiores a 1.350t (Diretiva 85/337-ce, Anexo I, 8;
Onvenção de Espoo/91, Apêndice I, 9).
de V ~ Aeroportos (Resolução 1/86-conama, art. 2a, IV). Construção
r°portos cuja pista de decolagem e de aterrissagem tenha compri-
Estudo d .stado de Mato Grosso inseriu uma lista de atividades e obras
em que o c°mnu 6 Pact0 Ambiental é obrigatório (Código Estadual do
Meio Ambiente, Lei
mPjernentar36,de21.11.95).
Vacoma SSa ConvenÇão foi assinada por 57 países em 25 de fevereiro de
1991 econta-fatificação de 37 países em 11.8.2001. .
,.,..................:._. .... ,....-....,..

210
DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO
mento de 2.100m ou mais (Diretiva 85/337-ce, Anexo I, 7; Convenção de
Espoo/91, Apêndice I, 7).
V - Oleodutos, gasodutos, minerodutos, troncos coletores e emissários de
esgotos sanitários (Resolução 1/86-conama, art. 22, V). Oleodutos e
gasodutos de grande dimensão em uma estrada ou percurso (Convenção
de Espoo, Apêndice I, 8).
VI - Linhas de transmissão de energia elétrica, acima de 230Kv
(Resolução 1/86-conama, art. 2D, VI).
VII - Obras hidráulicas para exploração de recursos hídricos, tais como:
barragem para fins hidrelétricos, acima de 10MW, de saneamento ou de
irrigação, abertura de canais para navegação, drenagem e irrigação,
retificação de cursos d'água, abertura de barras e embocaduras,
transposição de bacias, diques (Resolução 1/86-conama, art. 2Ü, VII).
Grandes barragens e reservatórios (Convenção de Espoo/91, Apêndice
1,11).
VIII - Extração de combustível fóssil (petróleo, xisto carvão) (Resolução
1/86-conama, art. 2Ü, VIII).
IX - Extração de minério, inclusive os da classe II, definidos no Código de
Mineração (Resolução 1/86-conama, art. 2a, IX).
X - Aterros sanitários, processamento e destino final de resíduos tóxicos
ou perigosos (Resolução 1/86-conama, art. 2-, X). Instalações de
eliminação de resíduos tóxicos e perigosos por incineração, tratamento
químico e estocagem na terra (Diretiva 85/337-ce, Anexo I, 9; e
Convenção de Espoo/91, Apêndice I, 10).
XI - Usinas de geração de eletricidade, qualquer que seja a fonte de
energia primária, acima de 10MW (Resolução 1/86-conama, art. 2°, XI).
XII - Complexo e unidades industriais e agroindustriais (petroquímicos e
cloroquímicos) (Lei 6.803/80, art. 10; e Resolução 1/86-conama, art. 2Ü,
XII). Complexos e unidades industriais e agroindustriais (siderúrgicas,
destilarias de álcool, hulha e extração e cultivo de recursos hídricos)
(Resolução 1/86-conama, art. 2-, XII). Instalações químicas integradas
(Diretiva 85/337-ce, Anexo I, 6). Usinas integradas de aço (Diretiva 85/
337-ce, Anexo I, 4). Refinarias de petróleo (à exceção das empresa
fabricando unicamente lubrificantes a partir de petróleo bruto) e insta'
lações para gaseificação e liqüefação de ao menos 500t de carbono oü de
xisto betuminoso por dia (Convenção de Espoo/91, Apêndice I, 0-
XIII - Distritos industriais e zonas estritamente industriais-ZEi (Re solução
1/86-conama, art. 2a, XIII).
XIV - Exploração econômica de madeira ou de lenha em árs acima de
lOOha ou menores, quando atingir áreas significativas em t6

ESTUDO PRÉVIO DE IMPACTO AMBIENTAL 211


percentuais ou de importância do ponto de vista ambiental (Reso-ãcI
1/86-coNAMA, art. 2 XIV).
XV - Projetos urbanísticos, acima de lOOha, ou em áreas consideras de
relevante interesse ambiental a critério do ibama e dos órgãos
nicipais e estaduais competentes (Resolução 1/86-conama, art. 2a,
xiv).
XVI - Qualquer atividade que utilizar carvão vegetal, derivados ou
nrodutos similares, em quantidade superior a lOt por dia (Resolução 1
1/86-conama).
XVII - Projetos agropecuários que contemplem áreas acima de 1 OOOha
ou menores, nestes casos, quando se tratar de áreas significativas em
termos percentuais ou de importância do ponto de vista ambiental,
inclusive áreas de proteção ambiental (Resolução 1 1/86-conama).
XVIII - Nos casos de empreendimentos potencialmente lesivos ao
patrimônio espeleológico nacional (Resolução 5/87-conama).
XIX - Instalações nucleares (Lei 6.803/80). Centrais nucleares e outros
reatores nucleares (Diretiva 85/337-ce, Anexo I, 2).
A legislação brasileira não prevê expressamente o epia para "instalações
destinadas exclusivamente para estocar permanentemente ou para
eliminar em caráter definitivo os rejeitos radioativos", como o fazem a
Diretiva 85/337-ce, Anexo I, 3, e a Convenção de Espoo, Apêndice I, 3.
Da mesma forma, não consta da legislação brasileira, de forma expressa, a
obrigatoriedade do epia para "instalações destinadas à extração do
amianto, como a transformação do amianto e de produtos contendo
amianto: para os produtos amianto-cimento, uma produção anual de mais
de 200t de produtos acabados; para os complementos de fricção, "ma
produção anual de mais de 50t de produtos acabados; para as ou-ras
utilizações de amianto, uma utilização de mais de 200t por ano", como o
fazem a Diretiva 85/337-ce, Anexo 1,5, e a Convenção de Espoo,
APendice I, 5.
an ara °S traamos de captação de águas subterrâneas (cujo volume celui
atla °U ultraPasse 10.000.000m3) e as instalações de papel e Prev °Se'
COm Pr°ducao de, pelo menos, 200t secas ao ar por dia, está Apgn .a
°"rigatoriamente a realização de epia pela Convenção de Espoo,
8aÇão cfpr(rsentaÇã0 da relação brasileira das atividades em que há obri-
C°mPara 1 boraÇão do Estudo Prévio de Impacto Ambiental fazendo a ve
nf C°m a ex'stente na Comunidade Européia mostra que não por f] iUer
exaêero na exigência feita no Brasil. O rol de atividades m dade educar
ambientalmente, para que ninguém se surpreen-

212
.'' •":/. DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO
da em seu planejamento como, também, não haja afrouxamento na
prática de um procedimento preventivo, que deve ser exigido de todos
que estejam em situação semelhante, evitando concorrência desleal e o
incentivo da degradação ambiental.
Na França, a ausência de Estudo de Impacto Ambiental obriga o juiz à
concessão da suspensão da decisão administrativa atacada em juízo (art.
L 122-2 do Código de Meio Ambiente7). A ausência desse estudo deve ser
constatada em procedimento de urgência. Essa medida liminar, portanto,
não está no campo da discricionariedade judicial.
9.2 Obrigatoriedade da exigência do Estudo de Impacto
•"' Ambiental nos casos especificados na legislação brasileira
Empreendedores e Administração Pública têm na relação do art. 2fl da
Resolução 1/86-conama a indicação constitucional de atividades que
podem provocar significativa degradação do meio ambiente (art. 225, §
lfl, IV, da CF). Por isso, como muita precisão, afirma o jurista Paulo de
Bessa Antunes que "a dispensa, imotivada, ou em fraude à Constituição,
do Estudo de Impacto Ambiental deve ser considerada falta grave do
servidor que a autorizar. Assim é porque, na hipótese, trata-se de uma
violação cabal da Constituição".8
A Resolução 237/97-conama continua a sujeitar todas as atividades
especificadas na Lei 6.803/80 e nas Resoluções 1/86, 11/86 e 5/87 à
elaboração do Estudo Prévio de Impacto Ambiental. Não seria razoável
qualquer interpretação que entendesse que o conama passou a navegar
na contramão do caminho do Direito Comparado Ambiental moderno,
deixando ao arbítrio dos órgãos públicos determinar ou não esse estudo.
Nesse sentido é o art. 3a da Resolução 237/97: "a licença ambiental para
empreendimentos e atividades consideradas efetiva ou potencialmente
causadoras de significativa degradação do meio dependerá d6 prévio
Estudo de Impacto Ambiental e respectivo Relatório de Impact0 sobre o
Meio Ambiente (eia/rima), ao qual dar-se-á publicidade, garafl' tida a
realização de audiências públicas, quando couber, de acordo cotf1 a
regulamentação".
Quando o parágrafo único desse art. 3Ü diz que "o órgão ambient
competente, verificando que a atividade ou empreendimento não e P
7. "Anexe à I'Ordenance n. 2000-914", de 18.9.2000, Journal Officiel de
21-9/2° (anexo ao n. 219). A expressão "fait droit" do art. 122-2 tem o
sentido de dever jurio'
8. Direito Ambiental, Rio de Janeiro, Lumen Júris, 1996. '

ESTUDO PRÉVIO DE IMPACTO AMBIENTAL 213


ncialtnente causador de significativa degradação do meio ambiente "
temos que perguntar quando e através de que meio é feita e por íém se
faz essa "verificação". É conhecida a dificuldade de recursos dos órgãos
ambientais brasileiros; e, portanto, eles não têm o número de funcionários
para fazer essa verificação prévia em cada pedido de licenciamento (por
isso mesmo que já há a lista das atividades). Quem tem o ônus de provar
que a atividade que pretende exercer não tem a potencialidade decausar
dano significativo é o próprio empreendedor, e não os órgãos públicos
ambientais. Ao empreendedor ou proponente do projeto cabem as
despesas com a elaboração de epia/rima (art. 17, § 2Ü, do Decreto
99.274, de 6.6.1990).
Nesse sentido assinala o magistrado Álvaro Luiz Valery Mirra: "a Resolução

1/86 do conama, na realidade, estabeleceu um mínimo obrigatório, que


pode ser ampliado, mas jamais reduzido. Há, como dizem Antônio Herman

Benjamin, Paulo Affonso Leme Machado e Sílvia Capelli, verdadeira


presunção absoluta de que as atividades previstas na referida resolução
são potencialmente causadoras de significativa degradação do meio
ambiente".9
A Resolução 1/86-conama merece apoio ao apontar diversas atividades
para cujo licenciamento se fará necessária a elaboração do Estudo de
Impacto Ambiental. E o elogio estende-se pelo fato de essas atividades
serem mencionadas exemplificativamente, pois o art. 2a, caput, da
resolução mencionada fala em "atividades modificadoras do meio
ambiente, tais como ...".A expressão "tais como" merece ser logicamente
entendida no sentido de que não só as atividades constantes da lista
everão obrigatoriamente ser analisadas pelo Estudo de Impacto Am-
•ental, mas outras poderão ser acrescentadas à lista. A expressão "tais
orno não pode ser lida, contudo, como uma sugestão para a Administra-
ublica cumprir se quiser. Seria eliminar-se o verbo "exigir", que L°meça o
inc. IV do § 1" do art. 225 da CF.
o H' 6.938/81 já houvera dado à Administração Pública ambiental
a]gureito e exigir a elaboração do epia. A vantagem de se arrolarem
públas atividades no art. 2B obriga também a própria Administração sem o
' Ue n° PO(e trans'gir> outorgando a licença e/ou autorização
ativ'dade °U bem a Lei 6-938/81 ao não distinguir, para fins de eia, a
at°, dif Uente Pela natureza da sua emissão ou causa próxima. De
enÇa nenhuma há, em termos de devastação ecológica, entre
9 / 6ndes. 1998'0 Ambiental -Aspectos da Legislação Brasileira, São Paulo,

ed. Oliveira
214
DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO
j
poluição causada por atividade industrial ou de outra origem, como, pOr
exemplo, os grandes projetos agrícolas", como criteriosamente afirma
Antônio Herman V. Benjamin.10
'*'•'

j:
h' • l'
10. Conteúdo do Estudo de Impacto Ambiental 7 j'
10.1 Estudo de Impacto Ambiental-epia
e Relatório de Impacto Ambiental-RMA
O Estudo de Impacto Ambiental (epia) e o Relatório de Impacto Ambiental

(rima) apresentam algumas diferenças. O estudo é de maior abrangência


que o relatório e o engloba em si mesmo. O epia compreende o
levantamento da literatura científica e legal pertinente, trabalhos de
campo, análises de laboratório e a própria redação do relatório. Por isso,
diz o art. 9a da Resolução 1/86-conama que o "Relatório de Impacto
Ambiental-RiMA refletirá as conclusões do Estudo de Impacto Ambiental",

ficando patenteado que o epia precede o rima e é seu alicerce de natureza


imprescindível. O relatório transmite - por escrito - as atividades totais do
epia, importando se acentuar que não se pode criar uma parte
transparente das atividades (o rima) e uma parte não transparente das
atividades (o epia). Dissociado do epia, o rima perde a validade.
O conteúdo do epia e do rima vinculam tanto o órgão público ambiental
como a equipe multidisciplinar. No caso em que o órgão público ambiental
já seja possuidor de informações que devam estar inseridas no epia e no
rima, esses órgãos devem passar essas informações para a equipe
multidisciplinar, que procurará confrontar e integrar as informações
recebidas com as que ela - equipe - levantar. Do contrário fragmentar-se-
ia o epia e o rima ao sabor da Administração Pública, e o público estaria
privado de conhecer o rima em sua inteireza, o que viciaria todo o
procedimento. Portanto, não é dado ao órgão público dispensar qualquer
dos elementos de conteúdo do epia e do rima.
10.2 Área de influência do projeto
sr,-;":.
O Estudo de Impacto Ambiental deverá "definirBÍá limites da área
geográfica a ser direta ou indiretamente'afetada pewsimpactos, deno-
10. "Estudo de Impacto Ambiental e Ministério Público", Anais do VII
Congresso
Nncifmnl rin Mmistprin Públirn

ESTUDO PRÉVIO DE IMPACTO AMBIENTAL 215


da área de influência do projeto, considerando em todos os casos,
"vcia hidrográfica na qual se localiza" (art. 5a, III, da Resolução 1/86-
a ama). A definição da área geográfica a ser estudada não fica ao arbí-
C° do órgão público ambiental, do proponente do projeto ou da equipe
tfl Indisciplinar. A possibilidade de se registrarem impactos significati-
que vai delimitar a área chamada de influência do projeto. A resolu-
- ' COntudo, apontou uma referência geográfica inarredável do estudo:
bacia hidrográfica na qual se situará o projeto.
Poderá a área de influência do projeto transcender não só os limites de
um Município, como do Estado federativo. Evidentemente, sendo no
interior do território brasileiro, a equipe brasileira movimentar-se-á ampla
e livremente, não sendo necessária autorização do órgão administrativo
ambiental do Estado referido. Constatando-se, contudo, impactos
ambientais noutro Estado da Federação, será prudente que o rima seja
participado a esse Estado para que ele possa manifestar-se na fase de
comentários ou na Audiência Pública, se for esta promovida. E se os
efeitos ultrapassarem as fronteiras do Brasil? Parece-me que para que se
proceda ao epia no país vizinho necessário se torna sua autorização.
Contudo, observando-se o princípio de cooperação internacional,
independentemente de consulta ao Estado vizinho, deve-se informá-lo do
conteúdo do rima efetuado no Brasil, quando os impactos ultrapassarem
ou puderem ultrapassar as fronteiras políticas.
Na legislação estrangeira podemos citar: Colômbia (Decreto 2.811, de
18.12.1974, art. 29: "quando as referidas obras ou atividades possam ter
efeitos de caráter internacional nos recursos naturais e demais elementos
ambientais, deverá ouvir-se a opinião do Ministério das Relações
Exteriores"); Comunidades Econômicas Européias (Diretriz refe-r'da, art.
7Q: "Quando um Estado-membro constata que um projeto suscetível de
ter incidências notáveis sobre o ambiente de um outro Estado-membro, ou
quando um Estado-membro suscetível de ser notavelmente afetado o
solicita, o Estado-membro em cujo território há a pro-Posição de executar
o projeto, transmite ao outro Estado-membro, as ntormações recolhidas
em virtude do art. 52 ao mesmo tempo que as coloca à disposição de seus
próprios súditos. Essas informações servem e fundamento para toda a
consulta necessária, no quadro das relações "aterais de dois Estados-
membros, baseadas na reciprocidade e na eciuivalência").
A Convenção México-Guatemala, assinada aos 10 de abril de 1987,
em ° título "Convênio entre os Estados Unidos Mexicanos e a Repúbli-
a da Guatemala sobre a Proteção e Melhoramento do Ambiente na
c°naFronteiriça". Interessa assinalar o art. 5Ü: "As partes, avaliarão, em
ntormidade com suas respectivas leis, regulamentos e políticas nacio-

216
DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO
nais, projetos que possam ter impactos significativos no ambiente da zona
fronteiriça e considerarão as medidas apropriadas para evitar ou mitigar os
efeitos adversos". "Art. 8a. As partes facilitarão a entrada de equipamento
e de pessoal relacionados com este Convênio, com sujeição às leis e
regulamentos do país receptor, e realizarão consultas sobre medição,
análise e avaliação de elementos contaminantes na zona fronteiriça."
10.3 Planos e programas governamentais - Zoneamento ambiental i
I ,
A Resolução 1/86-conama determina que o epia deva "considerar os
planos e programas governamentais, propostos e em implantação na área
de influência do projeto, e sua compatibilidade" (art. 5a, IV).
Para dizer da compatibilidade ou não do projeto com os planos e
programas governamentais, é preciso que estes sejam também
examinados. A incompatibilidade total ou parcial, aparente ou evidente do
projeto deverá ser claramente exposta pelo epia.
Da mesma forma, enquadra-se na categoria dos planos governamentais o
zoneamento ambiental previsto no art. 9a, I, da Lei 6.938/81. Suas
diretrizes deverão ser levadas em conta para avaliar-se da compatibilidade
do projeto com o zoneamento ambiental proposto ou em implantação.
Nesse zoneamento ambiental poderão estar contidas as "áreas de
preservação permanente" (art. 6-, I, b).
10.4 Alternativas
A Lei 6.803/80 diz: "Caberá exclusivamente à União, ouvidos os governos
estadual e municipal interessados, aprovar a delimitação e autorizar a
implantação de zonas de uso estritamente industrial que se destinem à
localização de pólos petroquímicos, carboquímicos, cloro-químicos, bem
como as instalações nucleares e outras definidas em lei" (art. 10, § 22).
"Além dos estudos normalmente exigíveis para o estabelecimento de
zoneamento urbano, a aprovação das zonas a que se refere o parágrafo
anterior será precedida de estudos especiais de alternativas e de
avaliações de impacto, que permitam estabelecer a confiabilidade da
solução a ser adotada" (art. 10, § 3a). Surge nessa lei a necessidade de
que o estudo apresente alternativas. No caso da lei em exame, estudar
alternativas eqüivale a estudar a possibilidade de uma outra zona
industrial tendo-se em vista a zona indicada no projeto já apresentado. O
sentido de alternativas da Lei 6.803/80 deverá influenciar a análise dos

ESTUDO PRÉVIO DE IMPACTO AMBIENTAL 217


,. jomas legais subseqüentes, sendo que o vocábulo empregado significa
ue Pel° menos'duas °Pcões devci"ão ser colocadas diante do
administrador'pút>lic0 para que a decisão administrativa seja possível. As
alternativas analisadas deverão ter razoável viabilidade. Seria falsear o
espírito da lei se, para forçar a escolha de um projeto, se apresentasse
outra opção manifestamente inexeqüívd.
O Decreto federal 99.274/90 prevê que os eias conterão "a descrição da
ação proposta e suas alternativas" (art. 17, § l2, b).
A Resolução 1/86-conama prevê que o epia obedecerá à diretriz geral de
"contemplar todas as alternativas tecnológicas e de localização do projeto,
confrontando-as com a hipótese de não executar o projeto" (art. 52,1),
repetindo-se que as "alternativas tecnológicas e locacionais" deverão
constar do rima (art. 9U, I).
Na legislação comparada, podemos citar que os Estados Unidos não só
exigem a análise das alternativas (sec. 102-2, C e F nepa/69) devendo-se
estudar, desenvolver e descrever as alternativas apropriadas. O Prof.
Rodgers Júnior" conceitua a discussão das alternativas como linchpin
(elemento central ou de coesão) da avaliação de impacto, devendo essa
discussão ser "sóbria, fundamentada e minuciosa" e o Prof.
Juergensmeyer12 classifica a discussão das alternativas como o coração
da avaliação de impacto ambiental. A Noruega (Lei 6, de 13.3.1981)
passou a exigir a avaliação do impacto (konsekvensanalyse) e o estudo de
alternativas de localização (art. 14, § 32); Diretriz 85/337-cee
(Comunidades Econômicas Européias; de 27.6.1985: prevê no Anexo III
que o epia conterá "um esboço das principais soluções de substituição que
foram examinadas pelo maitre d'ouvrage e a indicação das principais
razões de sua escolha, tendo-se em vista os efeitos sobre o ambiente" (§
2a); Grécia: através da Lei 1.650/86 estabeleceu no conteúdo do epia o
exame das alternativas e a indicação das principais razões que
conduziram à escolha da solução apontada (art. 5e, § 1Q, d). No
Paraguai, a Lei 294, de 31.12.1993, sobre Avaliação de Impacto
Ambiental, dis-Pôs que essa avaliação deverá conter, no mínimo, "uma
relação das alternativas técnicas do projeto e de sua localização, assim
como a avalia-Ção das circunstâncias que ocorreriam se o projeto não se
realizasse" (art. 32, g). A Convenção de Espoo/91 indica, em seu art. 52,
que deverão ser analisadas "a) as soluções de substituição possíveis, aí
compreendidas as opções 'zero', como medidas que poderiam ser tomadas
para atenuar o impacto transfronteitiço prejudicial importante".
11. Environmental Law.
12. D. Hagman e J. C. Juergeoaney jr,an Planning and Land Development
u>ntrolLaw....

. .,-... ,,,..,,.

1
li'1
218
DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO
O exame das alternativas tem-se revelado um dos pontos críticos dos
eias, a tal ponto que Luiz Enrique Sánchez salienta que "os estudos são
encomendados somente quando o projeto está inteiramente defini, do sob
o ponto de vista técnico, prejudicando ou mesmo impedindo o estudo das
alternativas e fazendo com que os estudos ambientais devam ser
elaborados em caráter de urgência. Desta forma, se os mecanismos de
controle forem eficazes, os estudos terão que ser complementados ou
inteiramente refeitos".13
O exame das alternativas conduzirá os consultores a não se fixarem
somente na localização e nos processos de produção propostos pelo
requerente do licenciamento, fornecendo a ela não só a possibilidade
como o dever de comentar outras soluções para a localização e a operação
pretendidas.
Para dirimir o conflito na escolha de propostas alternativas, principalmente
quando se deverá escolher entre eliminar ou agredir um bem natural,
valho-me da respeitada opinião do Prof. Gerd Winter: "Se o projeto destrói
bens naturais, é preciso um interesse público para justificar essa
destruição. Se o bem natural possui valor extraordinário, o interesse
público alegado para sua destruição deve ser igualmente
extraordinário".14
A área de influência do projeto deverá ser sempre analisada
"considerando, em todos os casos, a bacia hidrográfica na qual se
localiza" (art. 5a, III, da Resolução 1/86-conama). Dessa forma, as
alternativas hão de primeiramente enfocar a área de influência do projeto,
podendo resultar satisfatório esse enfoque. Entretanto, a legislação não
veda que a equipe multidisciplinar venha propor como alternativa local
situado fora da área obrigatoriamente estudada.
Poderá ser invalidado o epia/rima quando houver "ausência de eqüidade,
uniformidade metodológica e grau de aprofundamento equivalente no
estudo das diferentes alternativas locacionais e tecnológicas" (art. 88, II,
do Código do Meio Ambiente-RS, Lei 11.520, de 3.8.2000).
10.5 Descrição inicial do local v;! .,. -.: - ;.
Importa estudar a área antes da implantação do projeto, abrangendo o
estudo do meio físico, biológico (os ecossistemas naturais), e o-
13. "Os papéis da avaliação de impacto ambiental", in Avaliação de
Impacto Ambiental - Situação Atual e Perspectivas, São Paulo, EPUSP,
1993.
14. Alternativen in der administrativen EntscheidungsbildungAuflage,
Düsseldorf. Werner, 1997, p. 114. ... l, :
... ... ,

ESTUDO PRÉVIO DE IMPACTO AMBIENTAL 219


, eConômico. Assim dispõem o Decreto 88.351/83 (art. 18, § Ia, a, a°
gnóstico ambiental da área) e o art. 6a da Resolução 1/86-conama.
Legislações estrangeiras contemplam, também, a obrigatoriedade A
descrever, inventariar e analisar o ambiente antes de o mesmo ser
odificado pelo projeto: EUA (Lei de Política Nacional do Ambiente 1969
sec. 102), França (Lei 76-629, de 10.7.1976, art. 2a), Suíça (lei federal
de 7.10.1983, art. 9a), Argélia (Lei 83-03, de 5.2.1983, art. 131),
Portugal (Lei 11, de 7.4.1987, art. 31).
A descrição inicial do local será de grande importância na conclusão do
estudo, pois permitirá um mais justo juízo de valor entre as vantagens de
autorizar-se ou não o projeto. Se o estudo se detiver só nas modificações
que o projeto irá acarretar, deixam-se de ter - no relatório _ os elementos
fundamentais de comparação entre o antes e o depois do projeto.
10.6 Identificação e avaliação dos impactos ambientais do projeto
O Decreto 99.274/90 (art. 17, § Ia, c) prevê a necessidade de o epia
conter a "identificação, análise e previsão dos impactos significativos,
positivos e negativos". A Resolução 1/86-conama prevê no art. 5a, II, que
o estudo obedecerá às diretrizes gerais de "identificar e avaliar
sistematicamente os impactos ambientais gerados nas fases de
implantação e operação da atividade", e o art. 6a determina que o estudo
abrangerá a análise dos impactos ambientais do projeto através de
"identificação, previsão da magnitude e interpretação da importância dos
prováveis impactos positivos e negativos (benéficos e adversos), diretos e
indiretos, imediatos e a médio e longo prazos, temporários e permanentes;
seu grau de reversibilidade; suas propriedades cumulativas e sinergé-
ticas" (inc. II).
Na legislação estrangeira podemos citar: EUA (lei referida, sec. 102> c, I,
II, iv, V); França (lei referida, art. 2a); Noruega (Lei 6, de 13.3.1981, Cap.
III, sec. 14); Turquia (Lei 2.872, de 9.8.1983, art. 3a, >' Argélia (lei
referida, art. 131); Comunidades Econômicas Européias (art. 5a, 2); Itália
(Lei 349, de 8.7.1986, art. 6a, 3, "Especificação dos esiduos líquidos e
sólidos, das emissões e imissões poluidoras na at-°sfera e das emissões
sonoras produzidas pela obra"); Grécia (lei re-enda, art. 5a, 1, b:
"avaliação das principais incidências sobre o ambien-e ); Portugal (lei
referida, art. 31, b, "o estudo das modificações que o jpjeto provocará");
México (Lei Geral do Equilíbrio Ecológico e a dr°teção ao Ambiente, 1988,

art. 28 "... descrição dos possíveis efeitos q ditas obras ou atividades no


ecossistema de que trate, considerando j
que
q e não
serão sujeitos ao aproveitamento").
q ,
Orijunto de elementos que o formam e não unicamente os recursos e serã

ji ")

220
DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO
A Resolução 1/86-conama estabeleceu os diversos impactos que deverão
ser estudados e previstos, usando-se evidentemente de todos os
conhecimentos científicos existentes no País e fora dele à época da
elaboração do relatório. Determina, ainda, a resolução examinada que os
impactos devem ser estudados nas "fases de implantação e operação da
atividade". Combine-se essa determinação da resolução com a
Constituição Federal (art. 225, IV) e observar-se-á que os impactos terão
que ser avaliados antes de se licenciar a implantação e antes de se
autorizar a operação da atividade. A avaliação dos impactos em diferentes
fases foi também prevista na legislação da Província de Córdoba
(República Argentina, pela Lei 7.343, de 29.8.1985, art. 49).
Os impactos deverão ser avaliados em suas "propriedades cumulativas e
sinergéticas". "Sinergismo - associação simultânea de dois ou mais fatores
que contribuem para uma ação resultante superior àquela obtida
individualmente pelos fatores sob as mesmas condições".15 Levando-se
em conta os efeitos sinergéticos advindos da execução de uma obra e/ou
atividade, o epia terá que, em determinados casos, indicar medidas de
alteração do sistema de produção em outras obras e/ou atividades já
existentes na área. Isto porque o sinergismo poderá aumentar de tal
modo a poluição ou a agressão ao ambiente, que não bastarão medidas a
serem executadas pelo requerente da licença e/ou autorização.
10.7 Medidas para corrigir os impactos ambientais desfavoráveis
O epia não só identifica e avalia os impactos negativos ao ambiente. Deve
indicar e testar as medidas de correção desses impactos. A Resolução
1/86-conama determina que o epia deve fazer a "definição das medidas
mitigadoras dos impactos negativos, entre elas os equipamentos de
controle e os sistemas de tratamento de despejos, avaliando a eficiência
de cada uma delas" (art. 6e, III). A equipe multidisciplinar deverá apontar
os equipamentos de controle que existam no mercado nacional, como em
outros países. Muitas vezes, membros da equipe multidisciplinar terão que
se deslocar para outros países para verificarem a eficiência desses
equipamentos. Avaliar a eficiência não é só re-• produzir o que consta na
bibliografia. Além disso, essa avaliação de eficiência deverá levar em conta

a área do projeto, pois um mesmo equipamento poderá não ser adequado


para localidade diversa de onde foi testado. A administração Pública
ambiental não está jungida a adotar os equipamentos ou os sistemas, mas
para não exigi-los deverá motivar
15. Glossário de Termos Usuais em Ecologia, publicação ACIESP 24, 1980.

ESTUDO PRÉVIO DE IMPACTO AMBIENTAL


221
decisão. A expressão "medida mitigadora dos impactos negativos" j
Resolução 1/86-coNAMA deve obedecer ao sentido superior da norma Lei
6.803/80 (art. 10, § 3a) quando diz a lei "... avaliações de impac-aue
permitam estabelecer a confiabilidade da solução a ser adotada''
Confiabilidade da solução é mais do que mitigar o impacto, é tentar vitar o
impacto negativo ou, sendo impossível evitá-lo, é procurar cor-riei-lo,
recuperando o ambiente. A recuperação não é uma medida que se possa
afastar do epia.
Na legislação estrangeira podemos apontar: França (lei referida, art. 2a: o
conteúdo do estudo compreende "... medidas indicadas para suprimir,
reduzir ..."); Suíça (lei referida, art. 9.2, d: "medidas que permitam
reduzir os prejuízos e o custo das mesmas"); Turquia (lei referida: o epia
deve "precisar as medidas e os métodos que permitam prevenir os efeitos
indesejáveis dos resíduos suscetíveis de provocar poluição", art. 10);
Argélia (lei referida, art. 131: o estudo deve conter "as medidas indicadas
para prevenir, reduzir as conseqüências prejudiciais para o ambiente");
Comunidades Econômicas Européias (diretriz referida, art. 5a, "descrição
das medidas indicadas para evitar e reduzir os efeitos negativos
importantes ..."); Província de Córdoba - República Argentina (lei referida,
art. 50: "as obras e/ou atividades que degradem ou sejam suscetíveis de
degradar o ambiente ... só poderão ser autorizadas se estabeleçam
garantias, procedimentos e normas para sua correção". O artigo citado
está no capítulo do impacto ambiental); Itália (lei referida, art. 6a: "...
descrição dos dispositivos de eliminação ou recuperação dos danos ao
ambiente e planos de prevenção dos danos ao ambiente-.."); Grécia (lei
referida, art. 5a, c: "descrição das medidas destinadas a prevenir,
diminuir ou reparar as incidências negativas sobre o ambiente ); Portugal
(lei referida, art. 31, c: "as medidas previstas para supri-n1)r e reduzir ...
as eventuais incidências sobre a qualidade do ambien-e ); México (lei
referida, art. 32: "... os interessados deverão apresen-,ar Perante a
autoridade competente uma manifestação de impacto am-.tental. Esta
manifestação deverá ser acompanhada de um estudo do Co a °bra, suas
modificações ou das atividades previstas, consisten-nas medidas técnicas
preventivas e corretivas para mitigar os efeitos
adverso mal...'
ao equilíbrio ecológico durante sua execução, operação nor-
mPuctos desfavoráveis e previsão no orçamento
efejt° Decret0 federal 95.733, de 12.2.1988, prevê que, "identificados s
negativos de natureza ambiental, cultural e social, os órgãos e

222
DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO
entidades federais incluirão, no orçamento de cada projeto ou obra, rjo
tações correspondentes, no mínimo, a 1% do mesmo orçamento destj
nadas à prevenção ou à correção desses efeitos" (art. lü, parágrafo
único). O art. 2- desse decreto diz: "Os projetos e as obras, já em
execução ou em planejamento serão revistos para se adaptarem ao
disposto tio artigo anterior".
As obras e projetos de que trata o mencionado decreto são federais mas
podem ser repassadas aos Estados e aos Municípios. O decreto vincula
expressamente a "execução de projetos e construção de obras federais
que podem causar impactos de natureza ambiental ..." (considerando 1 do
decreto) à previsão do mínimo de 1% do orçamento da obra ou projeto.
Assim, os danos prováveis ou potenciais devem ser previstos. O dinheiro
público é para evitar o dano. Se o dano for inevitável - ou já tiver
acontecido - é que se empregará o dinheiro público para a correção do
dano. Primeiro previne-se, o que é lógico e acertado, para, depois, se não
bem-sucedida a prevenção, passar-se à terapia do dano ambiental.
O decreto federal é oportuno, pois não poderá alegar a Administração
Pública que não dispõe de dinheiro para a prevenção ambiental. Poderá
acontecer que o dinheiro seja insuficiente, mas um mínimo já deve estar
previsto. Os administradores públicos que não observarem o citado
decreto devem ser responsabilizados civil e criminalmente. Inexistindo a
verba para a prevenção e a correção do dano ambiental, nem por isso a
Administração Pública se furta à sua responsabilidade objetiva ambiental.
10.9 Medidas compensatórias
Entre as "medidas mitigadoras" previstas nos arts. 62, III, e 9a, VI> da
Resolução 1/86 compreende-se, também, a compensação do dano
ambiental provável. A compensação é uma forma de indenização. Mes' mo
que a compensação não fosse prevista no epia, ela é devida pe'° princípio
da responsabilidade objetiva ambiental (art. 14, § lfl, da Lel 6.938/81).
A Lei 9.985, de 18.7.2000, que "institui o Sistema Nacional de
Conservação da Natureza e dá outras providências", posiciona-se clara
mente acerca da obrigação16 de compensar os danos ambientais,
16. Anteriormente prevista na Resolução 10, de 3.12.1987, do Conselho
do Meio Ambiente-coNAMA, com a modificação operada pela Resolução 2,

de 18.4.
,996-

ESTUDO PRÉVIO DE IMPACTO AMBIENTAL


223
tes termos: "nos casos de licenciamento ambiental de empreendi- de
significativo impacto ambiental, assim considerado pelo ór-1-en mbiental
competente, com fundamento em Estudo de Impacto Am-êa0 i e
respectivo relatório-EiA/RiMA, o empreendedor é obrigado a k'e r a
implantação e manutenção de unidade de conservação do Grude Proteção
Integral, de acordo com o disposto neste artigo e no
1 _ (tm) i- ** 1 *-m. " ' ' J Í-* 4*4* J
£-. *** *-* -* ri w *
po
O Estudo de Impacto Ambiental é o instrumento necessário para
aracterizar que o empreendimento poderá causar significativo impacto
ambiental. Aplica-se aqui todo o capítulo sobre esse procedimento
administrativo. Toda vez que se deixar de exigir o Estudo de Impacto
Ambiental, quando devido, passa a haver um prejuízo potencial para as
unidades de conservação da área de influência do projeto.
A conceituação final de que o empreendimento está classificado como
"empreendimento de significativo impacto ambiental" é do órgão
licenciador, com base no anterior epia/rima. Haverá casos em que poderá
intervir mais de um órgão licenciador (sem embargo da Resolução
237/1997-conama tentar, inconstitucionalmente, estabelecer um
licenciamento único).17
"O eia/rima relativo ao empreendimento apresentará proposta ou projeto
ou indicará possíveis alternativas para o atendimento ao disposto nesta
Resolução" (art. 4Ü).
Medidas de compensação no epia são previstas na legislação estrangeira:
França (art. 22 da lei referida); Argélia (art. 131 da lei referida); União
Européia (diretriz mencionada, anexo III, 5); Grécia (art. 52, l< c);
Portugal (art. 31, c, da lei referida).
Os empreendimentos de relevante impacto ambiental estão sujei-Os ao
sistema de compensação da Resolução 2/96-conama. A classifica da
relevância dos impactos ambientais é do órgão licenciador.
lcando-se os princípios fundamentais de "legalidade, impessoalidade, cã p'
e' Publicidade e eficiência", a que está sujeita a Administra-pos blica
direta, indireta ou fundacional (art. 37, caput, da CF), não é Ver , ao
órgão licenciador agir arbitrariamente. Para dispensar o de-eCo
.CornPensar os danos causados pela destruição de florestas ou outros
teri(j s ernas, é preciso fundamentar exaustivamente. É razoável en-pel0
S<T ue' em todos os casos arrolados no art. 2- da Resolução 1/86, bjp P"°
c°nama deva ser examinada a existência de impacto çã0 a re'evante. Na
dúvida, com precaução, deve-se optar pela obri-üe compensar.
l7-V.Tít
1 ulo X, "Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza".

224
DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO
A fixação dos termos da compensação não é assunto secreto e/0
confidencia] entre órgão público ambiental e empreendedor. Todos 0
cidadãos e as organizações não governamentais têm direito de exigj
integral informação sobre os critérios observados na compensação, p0
dendo o conama suspender a execução de projetos que estejam em de.
sacordo com a Resolução 2/96, conforme seu art. 7a.
O princípio da compensação não significa que tudo possa ser negociado
ou objeto de transação em matéria de dano ambiental. Há danos
ambientais inegociáveis, pois, de forma vinculada, a legislação obriga a
Administração Pública, a coletividade, e cada pessoa, a ter determinado
comportamento. Exemplifique-se com a incumbência do Poder Público de
"preservar a diversidade e a integridade do patrimônio genético" (art.
225, § Ia, II, da CF). Assim, o epia ao analisar a fauna e a flora, apontará
a possibilidade de o projeto causar a extinção de alguma espécie.
Ocorrendo essa hipótese, o projeto não poderá ser autorizado e,
conseqüentemente, nenhuma compensação é admissível.
Relevante citar o Prof. Michel Prieur, Presidente do Centro Internacional
de Direito Comparado do Meio Ambiente: "A idéia de 'compensar' as
conseqüências prejudiciais é interessante, mas perigosa. A compensação
pode ser técnica ou financeira. Pode ser a instalação de uma cortina de
árvores para esconder uma fábrica e atenuar o atentado à paisagem, o
financiamento de uma represa, de um criadouro de peixes, de uma
reserva natural para compensar a destruição de um espaço frágil
ecologicamente. Há então uma espécie de comércio, que consiste em
oferecer às populações concernentes uma contrapartida, para fazê-la
psicologicamente aceitar o projeto. É nisto que a compensação é perigosa.
A proteção do ambiente aí raramente encontra seu valor e o procedimento
passa a ser mais um meio de comprar o direito de poluir ou de destruir um
ecossistema. Dessa forma, poder-se-á justificar qualquer projeto, mesmo
aquele que mais destrua o meio natural, porque será sempre possível
compensar noutro lugar ou de outra maneira".18 Esse atilado jurista
critica a lei francesa de 10 de julho de 1976, que prevê medidas de
compensação a serem previstas no epia, afirmando que tal orientação,
inspirada em preocupações de ordem econômica, que procura tudo
contabilizar, mesmo a natureza, é justamente sentida com0 tendo um
objetivo prejudicial, "que faz parte de um engano calculado", conforme o
Prof. Jean Untermayer.19
18. Droit de l'Environnement, p. 1.101.
19 Drnit rle l'Fn

ESTUDO PRÉVIO DE IMPACTO AMBIENTAL


225
10.10
Medidas preventivas de riscos maiores e catástrofes
Catástrofe, segundo o Prof. Steiger, da Universidade de Giessen rFA) é
"um acontecimento extraordinário, incontrolado e extremo, que uer uma
ação urgente para combatê-lo ou reduzir seus efeitos de-trosos ou muito
perigosos para a população, os bens e propriedades /ou o ambiente
natural ou construído, manifestando-se subitamente ou desenvolvendo
com certa velocidade".20 O Prof. Henri Smets afirma: "A repetição de
acidentes graves de poluição, de explosões e de incêndios afetando a
vizinhança de instalações industriais é uma certeza, malgrado as
declarações tranqüilizadoras e o progresso da ciência. Além disso, tais
acidentes podem produzir-se com maior freqüência, pois o ritmo dos
grandes sinistros industriais cresceu nos últimos 30 anos".
Como impacto negativo direto ou indireto - ainda que a Resolução 1/86-
coNAMA não a mencione claramente - está a catástrofe. Há certas
atividades ou certas obras que apresentam maior risco que outras. Estaria
incompleto o epia que ignorasse a questão.
Mencionamos Moati e Lochard.21 A produção e a síntese da informação
técnico-científica visando a estimar a amplitude dos riscos, parafraseando
a Academia Nacional de Ciências americana (nrc 1983) abordará: "1")
identificação do perigo (no sentido da fonte do risco): isto é, a
determinação da existência ou não de uma relação entre a exposição a
uma substância, um procedimento ou uma atividade e um (ou diversos)
prejuízo sanitário ou ambiental específico; 2") avaliação das exposições:
isto é, medida da freqüência, da intensidade, das características das
exposições das populações humanas (ou dos ecossistemas) aos riscos
induzidos pela fonte de perigo; 3Ü) estabelecimento de uma relação dose/
eteito: determinação da relação entre o grau de exposição e a
probabilidade de ocorrência entre os efeitos sanitários em questão; 42)
estimação do risco: combinação das três etapas precedentes para
caracterizar, se Possível de modo quantitativo, a natureza do risco
sanitário e ambiental, assim como as incertezas associadas a esta
avaliação".
Expressamente prevêem a obrigação de constar no epia a probabi-1 ade
de acidentes maiores, alguns países, tais como: Noruega (lei re-
a: sec. 14: "... a poluição que possa ser causada pela atividade sob
Ormais condições de operação ou pelo acontecimento de incidentes
r, . 2- "Catastrophes naturelles ou technologiques dans les zones
frontalières", in
Uro""w",,n.21il986pp 103.140
c°nn "L'évaluation formalisée et Ia gestion des risques
technologiques: entre a'ssance et légitimation", in La Societé Vulnérable,
pp. 61-77.

226 DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO


cuja ocorrência possa ser razoavelmente prevista, como a probabilidacj de
tais incidentes"); Suíça (lei referida: "o relatório descreve notada mente:
b) o projeto - aí compreendidas as medidas previstas para redu, zir os
prejuízos e para o caso de catástrofe", 9.2, B); México (lei referj. da: ao
art. 32 já mencionado acrescente-se na parte final "e em caso de
acidente").
No caso brasileiro, deve-se inserir a previsão dos riscos somada às
medidas previstas ou a prever pelos sistemas federal, estadual e municipal
de defesa civil em caso de acidentes, evacuação, hospitalização das
vítimas, alojamento das vítimas, alarme ou comunicação do evento etc).
10.11 Distribuição dos ônus e benefícios sociais do projeto
O epia não fica isolado de outros estudos que tenham sido efetuados pelo
próprio proponente do projeto ou requerente do licenciamento. A
viabilidade técnica e econômica do projeto normalmente já foi considerada
pelo referido requerente, ainda que o Estudo de Impacto vá indicar novos
custos, principalmente no concernente "às medidas mitigadoras de
impactos negativos". O epia tem o seu procedimento próprio, mas levará
em conta os estudos que o precederam, inclusive no aspecto econômico.
No balanceamento dos interesses em jogo na elaboração do projeto, serão
identificados os prejuízos e as vantagens que advirão para os diversos
segmentos sociais. Por exemplo: o número e a qualidade de empregos a
serem criados pelo empreendimento, a distância do projeto da zona de
residência dos empregados, a necessidade de migração e/ou de imigração
para a mão-de-obra a ser empregada, as condições de sanidade
profissional na atividade, a probabilidade de maior ou menor ocorrência de
acidentes do trabalho, a possibilidade da utilização de deficientes físicos
na atividade, o emprego de reeducandos egressos de penitenciárias, e,
quando o projeto for de grande porte, sua influência na distribuição de
renda, considerada a região e o próprio país.
Importa salientar que no item que prevê esta análise (art. 6Ü, II, da
Resolução 1/86-conama), também se determina o estudo dos efeitos a
"médio e longo prazos". Um dos efeitos sociais do projeto, dependendo da
intensidade com que uma atividade for exercida (p. ex.: a mineração),
poderá resultar no exaurimento dos recursos do subsolo, com prejuízo das
futuras gerações.
Legislação estrangeira: Estados Unidos (lei referida, sec. 102, IV),
cumprindo apontar que essa norma legal dá como uma tarefa da nação
"cumprir as responsabilidades de cada geração como garantia do ambieri'
te para as sucessivas gerações" (sec. 101, b). .......

ESTUDO PRÉVIO DE IMPACTO AMBIENTAL


227
10-
;7 Análise do desenvolvimento sustentado
O princípio do "desenvolvimento sustentável", explicitado nos Prin-' os 3
e 4 da Declaração do Rio de Janeiro/92: "O direito ao desenvol-
ento deve ser exercido de forma tal que responda eqüitativamente às
V' cessidades ambientais e de desenvolvimento das gerações presentes e
f turas" (n. 3). e "a fim de alcançar o desenvolvimento sustentado a
roteção ao meio ambiente deve constituir parte integrante do processo
de desenvolvimento e não pode ser considerada de forma isolada".
O princípio do desenvolvimento sustentado - que perpassa toda a
Declaração do Rio de Janeiro/92 e que foi insistentemente proclamado no
Relatório da Comissão Brundtland (1987) - é obrigatório para o Brasil, pois

foi acolhido no art. 225, caput, da CF, quando impõe ao Poder Público e à
coletividade o dever de defender e de preservar o meio ambiente para as
presentes e futuras gerações.
Esse direito-dever entre gerações introduz uma nova temática no
conteúdo do epia.
Após a entrada em vigor da Constituição Federal de 1988 passou a haver
necessidade da análise ecológica, social e econômica dos usos, hábitos,
procedimentos e necessidades, em seu aspecto prospectivo, levando-se
em conta as gerações futuras. A Resolução 1/86-conama explicita a
obrigação do estudo a curto, médio e longo prazos do impacto
ambiental.22
O estudo prospectivo das gerações não é tarefa isenta de dificuldades.
Mas essa análise haverá de considerar o passado, o presente e o futuro de
cada recurso ambiental, anotando as variações de uso, a qualidade e a
quantidade desses recursos na história humana e ambiental
Principalmente no que concerne à área de influência do projeto.
O Direito Ambiental, ao exigir essa nova abordagem, passa a incorporar
concretamente no procedimento de epia um componente ético em relação
às gerações não presentes ou futuras mostrando que não se esta agindo
de uma forma comprometida e egoísta em relação à herança ambiental a
ser transmitida.
•'J Análise jurídica do projeto
A legislação federal não expressou com clareza a necessidade de er
incluída uma análise jurídica no epia.
E um lapso a ser preenchido pelos órgãos públicos ambientais, prin-
'Palrnente quando emitirem "termos de referência" para a elaboração
22- P. A. L. Machado, Estudos de Direito Ambiental, p. 166.

228
DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO
do epia. Contudo, se os referidos termos não forem apresentados órgãos
públicos ambientais poderão solicitar a análise jurídica do pro; to, antes de
seu pronunciamento final. Dessa forma, um ou mais Adv0 gados passarão
a integrar a equipe multidisciplinar.
Na "Reunião Mundial das Associações de Direito Ambiental", rea_ lizada
em Límoges, França, em 1990, em preparação à Conferência do Rio de
Janeiro/92, na Recomendação 6, sobre "Estudos de Impacto Ambiental",
foi sugerido que o conteúdo desses estudos contenha "a explicitação do
Direito aplicável ao projeto, inclusive as convenções internacionais,
apontando-se as regras jurídicas a serem aplicadas para limitar ou reduzir
os efeitos do projeto sobre o meio ambiente e a verificação de eventual
inexistência de regras jurídicas apropriadas".
Podemos citar, como exemplo, no Direito Comparado, a Lei de Bases do
Meio Ambiente do Chile, que, no conteúdo do epia, previu "plano de
cumprimento da legislação ambiental aplicável" (art. 12, g, da Lei 19.300,
de 1.3.1994).
No Código de Meio Ambiente do Município de Paulínia/SP (Lei 2.094, de
18.6.1997, Semanário Oficial da Prefeitura Municipal de Paulí-nia de
27.6.1997) constou como diretrizes gerais: "III - apresentar uma análise
jurídica do projeto, no qual serão comparadas as aplicações da legislação
federal, estadual e municipal pertinentes, inclusive as convenções
internacionais cabíveis e que o Brasil tiver ratificado" (art. 9a, § 2e).
No Código de Meio Ambiente do Município de Franca/SP (Lei
Complementar 9, de 26.11.1996, projeto de autoria do vereador Dr.
Joaquim Pereira Ribeiro) consta, também, a obrigação da "análise da
situação jurídica do projeto" (art. 16, § Ia) e que a equipe multidisciplinar,
além de outros especialistas, deverá estar integrada por um especialista
em Direito Ambiental (art. 16, § 2).23
Com a inclusão da análise jurídica mencionada, ficarão mais fáceis a
compreensão do epia/rima e o transcorrer da Audiência Pública,
possibilitando sejam sanadas, a tempo, possíveis irregularidades no
procedimento e a adaptação dos objetivos do projeto ao quadro legal.
Acelera-se, inclusive, a marcha do procedimento.
11. O proponente do projeto ou empreendedor
Essa denominação foi utilizada no Decreto 88.351/83 (art. 18, § 2Ü). A
expressão é mais ampla do que requerente do licenciamento, p°'s
lei.
23. O Autor participou como consultor jurídico na elaboração dos
anteprojetos
de

ESTUDO PRÉVIO DE IMPACTO AMBIENTAL 229


todas as atividades explicitadas tanto na Lei 6.803/80, como na flS -0
i/86-coNAMA, independentemente de o empreendedor do pro-*to°não
necessitar de licença.
Je q EPIA a ser realizado dependerá do projeto apresentado. Assim, se
ieto for modificado, o epia deverá, também, abranger a
modificação'apresentada.
Conforme já foi referido, a legislação estadual poderá encarregar-de ser a
responsável por repassar os recursos para a equipe multidisci-linar e,
então, o proponente do projeto deverá efetuar o pagamento das despesas
à Administração Pública.
A Resolução 1/86-conama foi elogiável ao abranger as despesas do
"acompanhamento e monitoramento dos impactos" (art. 8a) entre aquelas
que "correrão por conta do proponente do projeto". Interessa que a obra
e/ou atividade sejam seguidas após o licenciamento, não só pela
Administração Pública, como pelo próprio empreendedor.
Não pode haver epia sem prévia intervenção do órgão público ambiental.
Assim, diante do que dispõem os arts. 5a, parágrafo único, e 6°, parágrafo
único, da Resolução 1/86-conama, não pode o proponente do projeto
apresentar o rima ao órgão ambiental, sem que este previamente tivesse
conhecimento de sua elaboração.
12. Os consultores do estudo e a responsabilidade civil e penal do
empreendedor
A Resolução 237, de 19.12.1997, do Conselho Nacional do Meio Ambiente

(DOU 22.12.1997, pp. 30.841-30.843), em seu art. 21 revogou os arts.


32 e 7fl da Resolução 1, de 23.1.1986.
O art. 7a da Resolução conama 1/86 diz: "O Estudo de Impacto rnbiental
será realizado por equipe multidisciplinar habilitada, não ePendente direta
ou indiretamente do proponente do projeto e que será sPonsável
tecnicamente pelos resultados apresentados".
A revogação do aludido art. 1- foi a culminância de uma longa luta
conama, de pessoas e de grupos que se insurgiam contra a possibili-
e de alguma independência na elaboração do epia. Não só grupos
est j ' mas entidades paraestatais queriam atribuir a realização do
, a seus próprios empregados.
p ,, Um grave retrocesso na legislação ambiental brasileira. A inde-
de<j enC'a a eclu'Pe multidisciplinar nunca foi total diante do empreen-
Çoa r' clUe a contratava e a pagava. Deveria ter sido tentado o seu
aperfei-
mento, e não sua extinção.) ...,-..(,,.. -.,.,,

230
DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO
Com a revogação do art. 7a da Resolução conama 1/86, deve Se aplicado
o Decreto 99.274, de 6.6.1990, que diz, em seu art. 17, § 2a. "O Estudo
de Impacto Ambiental-EiA será realizado por técnicos habilj tados e
constituirá o Relatório de Impacto Ambiental-RiMA, correndo as despesas à

conta do proponente do projeto".


O estudo será, portanto, realizado por um conglomerado de especialistas.
Tratando-se o estudo de documento acessível ao público, evidentemente
deve ele primar pela veracidade. A obrigação de estar de acordo com a
verdade faz parte do "princípio da moralidade", um dos princípios
fundamentais da estrutura administrativa (art. 37, caput, da CF).
As opiniões apresentadas pelos especialistas ou "técnicos habilitados"
devem constar integralmente no epia, e isto representa "obrigação de
relevante interesse ambiental", conforme o art. 68 da Lei 9.605/98.
Ninguém tem o direito de censurar as opiniões, propostas ou
considerações apresentadas no estudo. A sonegação, ocultação ou
mutilação do seu conteúdo pelo empreendedor, ou por qualquer outra
pessoa, é causa de nulidade do estudo, que deverá ser refeito. Esses
comportamentos tipificam o crime do art. 68 da Lei 9.605/98:
"Deixar, aquele que tiver o dever legal ou contratual de fazê-lo, de
cumprir obrigação de relevante interessante ambiental:
"Pena - detenção de um mês, e multa.
"Parágrafo único. Se o crime é culposo, a pena é de três meses a um ano,
sem prejuízo da multa."
Quem elabora o epia deve ter habilitação específica, como manda o
Decreto 99.274, de 6.6.1990. Qualquer pessoa pode requerer ao órgão
público ambiental que informe qual a habilitação dos técnicos que
elaboraram o estudo, como qualquer dos legitimados para a ação civil
pública pode pedir judicialmente a nulidade de um estudo de que tenha
participado consultor não qualificado. Notório é o prejuízo da intervenção
desse consultor desqualificado, e ao empreendedor incumbe provar que
sua atuação não acarretou dano à credibilidade e idoneidade do estudo-
Dizia o art. 1- mencionado que a equipe multidisciplinar será "responsável
tecnicamente pelos resultados apresentados".
A partir de 22 de dezembro de 1997, quando entrou em vigência a
Resolução 237/97-conama, quem tem responsabilidade pela elaboração
do epia é o empreendedor. No regime da responsabilidade civil objetiva ou
sem culpa da Lei 6.938/81 (art. 14, § lü) não interessa apurar se os
técnicos agiram com dolo ou com negligência, imperícia ou imprudência na

elaboração do estudo. Pelas omissões e erros do Estudo de Impacto e de


seu Relatório responde civilmente, de forma direta, o empreendedor ou
nrononente dn nrnipfn
ESTUDO PRÉVIO DE IMPACTO AMBIENTAL
231
O empreendedor responde criminalmente pela inidoneidade na ela-
acão do epia ou de qualquer outro documento em que informe à Ad-
istração Pública. Não se duvida de que o epia é relevante, tanto as-
111 nue a CF o inseriu em seu art. 225, § Ia, IV. O empreendedor tem,
S1 gavelmente, o dever legal de cumprir a obrigação de relevante inte-
'esse ambiental de bem elaborar o epia.
Os Estados brasileiros têm o direito de instituir normas legais que
disciplinem a equipe multidisciplinar de forma mais exigente do que
aquela contida na Resolução do conama.
O Estado do Rio Grande do Sul disciplinou a matéria da seguinte forma:
"Art. 74. O estudo prévio de impacto ambiental (eia) e o Relatório de
Impacto Ambiental (rima), serão realizados por equipe multidisciplinar
habilitada, cadastrada no órgão ambiental competente, não dependente
direta ou indiretamente do proponente do projeto e que será responsável
tecnicamente pelos resultados apresentados, não podendo assumir o
compromisso de obter o licenciamento do empreendimento.
"§ lü. A empresa executora do eia/rima não poderá prestar serviços ao
empreendedor, simultaneamente, quer diretamente, ou por meio de
subsidiária ou consorciada, quer como projetista ou executora de obras ou
serviços relacionados ao mesmo empreendimento objeto do estudo prévio
de impacto ambiental.
"§ 22. Não poderão integrar a equipe multidisciplinar executora do
eia/rima técnicos que prestem serviços, simultaneamente, ao
empreendedor" (Código Estadual do Meio Ambiente24).
13. Participação do público <" ' -' "> "(Hil i-
A possibilidade de a população comentar o epia foi - desde a concepção
deste instrumento de prevenção do dano ambiental - um de seus mais
importantes aspectos. Pode não ocorrer efetiva participação do Publico
pela ausência de comentários; contudo, não se concebe epia sern a
possibilidade de serem emitidas opiniões por pessoas e entidades "lue não
sejam o proponente do projeto, a equipe multidisciplinar e a
Administração.
O público que opina sobre o epia pode ser constituído de nacionais u
estrangeiros. Não se exige a cidadania para expressar um ponto de
24 Lei 11.520, de 3.8.2000 (DOE de 4.8.2000).

232
DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO
vista no procedimento analisado. Cientistas, isto é, pessoas especializadas
em determinado ramo do saber, podem estar entre aqueles que querei
manifestar-se, pois a ciência, evidentemente, não é domínio exclusivo da
equipe multidisciplinar.
O Prof. Joseph P. Tomain, comentando o sistema norte-americano onde as
agências oficiais estão encarregadas de elaborar o epia, diz: "As agências
do Governo não têm ideado soluções para o que agora parecem ser os
intratáveis problemas das instalações nucleares tais como a evacuação de
emergência, a desativação das instalações e o destino final dos resíduos.
A inadequada confiança pública nessa perícia tem parcialmente retirado as
garantias cívicas e tornado preclusa a efetiva participação dos cidadãos no
processo político". Acrescenta o jurista da Faculdade de Direito de
Cincinatti: "embora os peritos possam ajudar a iluminar as informações
tecnocientíficas, eles não estão mais bem equipados do que o público para
avaliar os valores inerentes às escolhas na política pública".25 "Mesmo se
os especialistas são em geral melhores juizes dos riscos, só a participação
do público oferece esperanças sérias na criação de um conjunto de
cidadãos esclarecidos necessário para uma gestão eficaz dos riscos - a
longo termo."26 "A legitimidade das decisões políticas em matéria de
ambiente é função não somente de sua pertinência, mas igualmente do
processo pelo qual foram tomadas. Aqueles a quem se solicita suportar os
riscos, tiveram ocasião de dizer se eles o julgam aceitáveis?"27 "A clareza
é o fator chave para o controle da poluição. O medo das causas secretas e
o próprio medo estão situados nas raízes das objeções para aprovar o
desenvolvimento. Portanto, clareza, publicidade e avaliação pelo público
das opiniões dos especialistas - nas quais se fundamenta um julgamento
equilibrado - são essenciais. Justo não se aceitar que as autoridades
adotem a postura 'nós conhecemos mais', afirmando onisciência e
marginalizando opiniões como irracionais."28
Na legislação estrangeira podemos mencionar: França (lei referida: art. 2-
- Decreto - em Conselho de Estado - "precisará as modalida-
25. "Law and policy in the activist state: rethinking nuclear regulation", in
Rutgers Law Review, v. 38, n. 2, Winter, 1986, pp. 219-238.
26. M. A. Prabhu, comentário do livro Regulating Industrial Risks: Science,

Hazards and Public Protection, in Recueil International de Législation


Sanitaire, v. 38, n. 4, pp-980-987.
27. T. F. Schrecker, L'Élaboratian des Politiques en Matière de
VEnvironnement, p. 124.
28. Lord Nathan, Presidente do Subcomitê da House ofLords para a
Comunidade Européia - Instalação do Garner Environmental Law Lecture,
Londres, Fencing oul Éden, 1987, p. 29.
, ,

ESTUDO PRÉVIO DE IMPACTO AMBIENTAL 233


de aplicação deste artigo, fixando notadamente as condições nas s o
Estudo de Impacto será publicado". O epia faz parte do procedi-to
submetido à consulta pública - Decreto de 12.10.1977. Lei de "'Wy 1983
dá novas linhas à consulta pública); Quebec - Canadá (Lei
j 1 11.1980 - art. 31.3 - "Após ter recebido o Estudo de Impacto
Ambiental, o ministro o torna público e indica - ao proponente do pro-•et0
- empreender a etapa de informação e de consulta pública, prevista oOr
regulamento do governo"); Noruega (lei referida - o relatório deve ser
público e aberto à inspeção de qualquer pessoa - sec. 15); Suíça (lei
referida: art. 9-8: "Cada um pode consultar o Relatório e os resultados do
Estudo de Impacto Ambiental..."); Argélia (lei referida: decreto "fixará as
condições em que o Estudo de Impacto será tornado público" -art. 131);
Comunidades Econômicas Européias (art. 6-2: "Os Estados-membros
providenciarão: - para que todo o pedido de autorização, assim como as
informações recolhidas nos termos do art. 5U, sejam colocados à
disposição do público; - para que seja dada ao público especificado a
possibilidade de exprimir sua opinião, antes que o projeto seja encetado;
art. 6-3. As modalidades desta informação e desta consulta são definidas
pelos Estados-membros, que podem notadamente, em função das
características particulares dos projetos ou dos locais concernentes:
determinar qual o público especificado; precisar os locais onde as
informações poderão ser consultadas; detalhar o modo pelo qual o público
poderá ser informado, por exemplo, por cartazes num determinado espaço
territorial, publicações nos jornais locais e organização de exposições com
planos, desenhos, quadros, gráficos e maquetes etc; determinar o modo
como o público deve ser consultado, por exemplo, por consulta pública
e/ou soumission écrite, fixar prazos apropriados para as diversas etapas
do procedimento, com a finalidade de assegurar uma tomada de decisão
em prazos razoáveis"); Itália (lei referida: art. 6-9:
qualquer cidadão, em conformidade com a lei em vigor, poderá
apresentar, por escrito, ao Ministério do Ambiente, ao Ministério dos Bens
ulturais e Ambientais e às regiões interessadas, observações ou pare-
eres sobre a obra sujeita à avaliação de impacto ambiental ..."); Países
a'xos (Lei 211, de 23.4.1986 - sec. 41: "prescreve que o relatório
everá ser tornado público, especificando que deverão constar as datas,
Orarios e lugar onde o relatório poderá ser inspecionado, bem como "o
órgão oficial e o período no qual - qualquer pessoa - poderá
Presentar comentários escritos"); Grécia (lei referida: art. 5a-2: "O
c°nsemo Departamental competente toma conhecimento do estudo
v "Cernente às incidências sobre o ambiente, e, antes que ele seja apro-
°> mforma a todos os cidadãos e seus representantes, visando a que
es Oprimam sua opinião. O procedimento de informação será fixado

234
DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO
por decreto do Ministro do Ambiente, do Ordenamento do Território e dos
Trabalhos Públicos"); México (lei referida: art. 33, primeira parte-"Uma vez

apresentada a manifestação de impacto ambiental e satisfeitas as


exigências formuladas pela autoridade competente, qualquer pessoa
poderá consultar o expediente correspondente").
13.1 Pedido do proponente do projeto e comunicação pela imprensa
O art. 10, § Ia, da Lei federal 6.938, de 31.8.1981, diz: "Os pedidos de
licenciamento, sua renovação e a respectiva concessão serão publicados
no jornal oficial do Estado, bem como em um periódico regional ou local de

grande circulação". A Resolução 6/86-conama dá instruções de como


fazer essa publicação e determina que o público tenha notícia acerca da
determinação do epia, sendo importante assinalar que os modelos 1 e 2,
respectivamente para publicação de requerimento de licença em periódico
e em Diário Oficial, inseriram expressamente o seguinte: "(nome da
empresa - sigla) torna público que requereu a (nome do órgão onde
requereu a licença), a (tipo de licença) para (atividade e local). Foi
determinado Estudo de Impacto Ambiental ou não foi determinado Estudo
de Impacto Ambiental". O cumprimento tanto da Lei 6.938/81 quanto da
Resolução 6/86 é fundamental para revestir o epia de total legalidade. A
população tem o direito indubitável de tomar conhecimento acerca de uma
atividade pretendida ou de uma obra projetada e se irá ser realizado um
epia. A população poderá acompanhar a realização do estudo, impugnar -
desde a contratação - a equipe multidisciplinar e, também, tentar
preparar-se para a fase de comentários e de Audiência Pública.
13.2 Acesso ao epia/rma e sigilo
13.2.1 Sigilo "' K
O Decreto 88.351/83 diz em seu art. 18, § 3a: "Respeitada a matéria de
sigilo industrial, assim expressamente caracterizada a pedido <J°
interessado, o rima, devidamente fundamentado será acessível ao
público". O art. 11 da Resolução 1/86-conama diz, em sua primeira frase-
"Respeitado o sigilo industrial, assim solicitado e demonstrado pelo ifl'
teressado, o rima será acessível ao público". ..- . ;. .-

ESTUDO PRÉVIO DE IMPACTO AMBIENTAL


235
Ao ser lido o art. 11 da Resolução 1/86-conama, temos que fazer
leitura conjugada com o art. 225, § Ia, IV, da Constituição Federal j 1988
que obriga a ampla publicidade não só do rima, como de todo Estudo
Prévio de Impacto Ambiental.
O segredo industrial é protegido conforme a legislação existente naís. O
acesso ao epia/rima não foge à norma geral do segredo industrial e
comercial. Há três momentos que se entrecruzam na observância Ho
segredo nos documentos existentes no rima: "a invocação do segredo a
demonstração de que há a proteção da matéria pelo segredo industrial e a
verificação pela Administração Pública ambiental de que a matéria está
protegida pelo segredo, com sua decisão de retirar a matéria do acesso ao
público". Invocar e demonstrar a ocorrência do segredo são ônus do
requerente do licenciamento. A determinação ou não do segredo é
matéria sujeita ao controle do Judiciário, que poderá verificar da
ocorrência dos motivos e declarar ou não a ilegalidade do ato da
Administração ambiental.
Na legislação estrangeira registramos: Noruega (lei referida, sec. 14: "a
Administração pode ordenar que certas partes do Estudo de Impacto
permaneçam confidenciais"); Suíça (lei referida, 9-8: "cada um pode
consultar o Relatório e os resultados do Estudo de Impacto Ambiental, a
menos que os interesses preponderantes privados ou públicos exijam
respeito a segredo; o segredo de fabricação e de negócios é protegido em
todos os casos"); Comunidades Econômicas Européias (diretriz referida,
art. 10, primeira parte: "as disposições da presente Diretriz não afetam a
obrigação das autoridades competentes de respeitarem os limites
impostos pelas disposições regulamentares e administrativas nacionais e
pelas práticas jurídicas estabelecidas em matéria de segredo de empresa e
de segredo comercial, assim como matéria de Proteção ao interesse
público"); México (lei referida, art. 33, segunda parte: "os interessados
poderão solicitar que se mantenha reservada a n ormação que tenha sido
integrada ao expediente, que, sendo publicada, erá afetar direitos de
propriedade industrial ou interesses lícitos de natureza mercantil").
l3-2-2 Acesso
ao epia/rima
art i~> ÍUnament0 constitucional da publicidade do rima está tanto no
Qup IV' como no art- 5ü> XXXIV, sob pena de responsabilidade de
em negar a informação.
sÊgü ,art; ' !> caput, da Resolução 1/86-conama diz acerca do rima -a
frase: "Suas cópias permanecerão à disposição dos interessa-

236
DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO
dos, nos centros de documentação ou bibliotecas da ibama e do órgg0
estadual de controle ambiental correspondente, inclusive no período de
análise técnica". Ainda que não esteja escrito nesse artigo, mas
decorrente de toda a estrutura da resolução comentada, sendo o epia
determinado pelo Município, o epia/rima municipal ficará acessível nas
bibliotecas ou centros de comunicação existentes.
A fase de comentários do epia/rima só poderá começar após o documento
estar acessível ao público, isto é, já depositado num centro de
documentação. Para divulgar melhor o rima e torná-lo acessível - em toda
acepção do termo - tanto a Administração Federal como estadual poderão
depositar o rima em centros de documentação do Município (ou
Municípios) onde se pretende implantar o projeto. Essa acessibilidade
deverá ser permanente, isto é, nos horários de funcionamento desse
centro de documentação. Se a cópia integral do epia/rima (excluída a
parte secreta, se houver) for retirada do centro de documentação,
suspensa está a acessibilidade. Portanto, incumbe à Administração Pública
fornecer cópias aos interessados, ainda que através de pagamento das
cópias. Recapitule-se que o proponente do projeto só está obrigado a
fornecer cinco cópias do rima à Administração Pública ambiental (art. 8fi
da Resolução 1/86-conama).
Os órgãos públicos interessados no rima poderão receber cópias desse
documento.29 Não há, contudo, obrigação do órgão ambiental transmitir
as cópias de forma gratuita e, assim, os outros organismos públicos
(Administração direta ou indireta) que quiserem cópias do rima deverão
pagá-las.
No Uruguai, a Lei 16.466, de 19.1.1994, prevê, entre os requisitos
mínimos, que deve conter pedido de autorização ambiental: "o resumo do
projeto em termos facilmente compreensíveis que contenha as
particularidades essenciais do mesmo, assim como os efeitos que possam
decorrer de sua execução" (art. 10, d). Esse resumo deverá ser acessível
ao público, que será comunicado através de publicação no Diário Oficial e
em outro diário de circulação nacional (art. 13).
13.2.3 Acesso ao epia/rima integral
Não existem dois epia/rima - um para a Administração e outro o público.
Excluída a parte do segredo industrial e comercial - se houver, for
demonstrado e constatado pela Administração - todos os
29. Art. 11, § Ia, da Resolução 1/86-conama.

ESTUDO PRÉVIO DE IMPACTO AMBIENTAL


237
ntos destinam-se ao público e à Administração. O segredo é a excedo no
epia/rima. Esse o sentido aliás do Decreto 88.351/83. O conama,
rtanto, não pode legalmente prever dois tipos de comunicação do epia/
ima, como o fez na resolução referente ao Estudo de Impacto Ambiental
licenciamento de hidrelétricas.
Fere a letra e o espírito da Constituição Federal (art. 225, § Ia, IV)
somente houver a apresentação para consulta do RiMA-Relatório de
Impacto do Meio Ambiente, com a exclusão das outras partes que
compõem o EPiA-Estudo Prévio de Impado Ambiental.
13.3 Fase de comentários
13.3.1 Conceito - Quem pode comentar
- Reabertura da fase de comentários
I
Os comentários podem ser feitos por qualquer pessoa (nacional ou
estrangeira), pelas associações ambientais (não se exige - neste caso -
um ano de existência legal), por associações que não tenham finalidade
ambiental, por sindicatos, universidades, partidos políticos, as tribos
indígenas, Ministério Público e organismos da Administração direta e
indireta de qualquer esfera (federal, estadual e municipal). O próprio
proponente do projeto pode apresentar seus comentários ao epia/rima.
Os comentários são escritos. Não têm forma prevista, podendo ser
apresentados manuscritos ou datilografados; pode-se exigir recibo de sua
entrega ao órgão público ambiental.
A fase de comentários pode ser reaberta. Essa reabertura não está
prevista na resolução, mas poderá ocorrer legalmente: os comentários
estinam-se a discutir o rima devidamente executado e não podem
comentar um rima a que faltem elementos previstos na própria Resolução
''W-CONAMA.
Nesse caso, a fase de comentários deve ser reaberta até que se pos-
comentar o conteúdo do rima e não só apontar a quebra de regularize em
seu procedimento.
•2 Comunicação da abertura '..• . .
da fase de comentários -..-:,
eXecu '5 ° art- ! 1, § 2Ü, da Resolução 1/86-conama: 'Ao determinar a
Çao do epia e apresentação do rima, o órgão estadual competente
238
DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO
30
ou o ibama30 ou, quando couber, o Município, determinará prazo
recebimento dos comentários a serem feitos pelos órgãos públicos demais
interessados ...".
Alie-se este artigo da Resolução 1/86 com a Resolução 6/86 e essas duas
resoluções com o art. 10, § l2, da Lei 6.938/81: desse entrosamento de
diplomas podemos extrair a conclusão de que a Resolução 6/86-conama
manda que se publique na imprensa oficial e em periódico de grande
circulação no local ou na região a notícia de que foi ou não determinado
epia. Não há duas publicações para essa intervenção ou ação da
Administração. Natural que a Administração aproveite desincumbir-se
dessa obrigação legal, também, comunicando pela imprensa a época em
que será aberta a fase de comentários. Não há texto expresso que
prescreva deva assim agir a Administração (seria oportuno acrescentar-se
essa publicação na Resolução 1/86).
Mas, desde já, insista-se que a Administração não pode querer agir na
sombra e longe da fiscalização da população, pois, como é curial, a
Administração deve agir em nome e para o povo.
Se não houvesse comunicação pública - pelos meios normais de
comunicação social - a fase de comentários seria praticamente
inexistente, representando um engodo de participação pública, pois
ninguém poderia comentar o que ignora esteja pronto para ser
comentado.
Como salientam Geesaman e Abrahamson: "O uso sensato da tecnologia
alcançável numa sociedade democrática será melhor obtido se baseado
nos inputs pluralísticos e nas confrontações abertas dos adversários, do
que nos relatórios unilaterais ou julgamentos de instituições
monolíticas".31
13.3.3 Duração da fase de comentários
A duração da fase de comentários não foi prevista na legislação que trata
do epia em nível de norma geral federal. É uma falha que não se pode
ocultar e que precisa ser sanada. Como está, fica ao prudente critério da
Administração Pública ambiental, que, entretanto, poderá sucumbir a
pressões indevidas, mas encontradiças.
Nenhum Estudo de Impacto criterioso e não superficial será feito num
período menor do que trinta dias (para obras e atividades em regiões
30. V., neste livro, Tít. III, Cap. II, item 4, "O meio ambiente na
Administração Federal".
31. Cit. por Speth, "The federal role in technology assessment and
control", in Federal Environmental Law.
. . ,., , • .

ESTUDO PRÉVIO DE IMPACTO AMBIENTAL 239


riorrnente bem estudadas e que não apresentem os projetos maior aI1
nlexidade). Assim, o público que não é composto necessariamente °
especialistas e que não poderá dedicar seu tempo integral à revisão j
estudo, necessitará também pelo menos de um período mínimo de 10 dias
para examinar e comentar o rima apresentado. O Poder Judiciá-• jnesmo
diante do silêncio da legislação, ponderando o dever de publi-idade do
epia - mandamento da Constituição (art. 225, IV) -, poderá, com justiça,
declarar arbitrário e com desvio de finalidade o ato administrativo que
determinar uma fase de comentários menor do que 30 dias. No Estado da
Bahia o Decreto 26.687, de 11.2.1982, prevê em seu art. 93, caput: "Para
as atividades sujeitas ao Sistema de Licenciamento caberá à cra realizar o
Estudo Preliminar do Impacto Ambiental, cujo resultado poderá ser: I -
resultado de impacto não significativo; II -resultado de impacto
significativo, quando o interessado deverá: a) publicar, através de órgãos
de comunicação da imprensa, declaração sobre o projeto que pretenda
implantar, requerendo os comentários da comunidade, num prazo de 45
dias, tempo em que colocará o projeto à disposição dos interessados em
local e hora claramente divulgados". A regulamentação baiana prevê um
tipo especial de comentário, que será realizado antes do epia da equipe
multidisciplinar. Portanto, no Estado da Bahia, de forma elogiável, deverão

ser levadas a efeito duas fases de comentários: antes do epia e depois


deste. Assinale-se que a fixação do período de 45 dias dará chance dos
interessados tomarem conhecimento do projeto e de passarem a
acompanhar a elaboração do epia.
A legislação estrangeira que previu a matéria é nesse sentido: França (lei
referida, com a reforma da enquête publique -1983 - há além dos
comentários, presença do "comissário-investigador" que recolhe os
comentários e os apresenta diante da Administração, com seus próprios
comentários); Países Baixos (legislação referida: sec. 41, t), prescreve
que o rima deva ser publicado nas condições referidas, notadamente as
Mencionadas na sec. 41, u (incluindo as datas, horários e lugar onde o
relatório possa ser inspecionado, como também o órgão a que se devem
submeter os comentários e o período em que eles podem ser ofereci-r>s).
A sec. 41, v, refere que o relatório deve, em qualquer caso, estar lsponível
para inspeção por um período de um mês durante as horas de rabalho. A
sec. 41, w, prescreve que os comentários escritos podem ser metidos em
um Per'°do não menor do que um mês, a partir da data m que o relatório
estiver disponível para inspeção. Tais comentários P°dem apenas relatar
defeitos no relatório relativos ao cumprimento t5s d'retrizes das sec. 41, j,
e 41, k, ou inexatidões que contenha o rela-tid'° °r so''c'taÇão da pessoa
que apresenta seu comentário, sua iden-ade poderá ser conservada como
confidencial; Itália (legislação refe-

240
DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO
rida: art. 6-3, última frase: "O anúncio da recepção do relatório deve ser
publicado, sob responsabilidade do requerente do licenciamento, em
quotidiano de maior difusão na região territorialmente interessada, e
também em quotidiano de difusão nacional". O art. 6-9 afirma: "qualquer
cidadão, em conformidade com a lei em vigor, pode apresentar sob forma
escrita, ao Ministério do Ambiente, ao Ministério para os Bens Culturais e
Ambientais e à região interessada, pedidos, observações, pareceres sobre
a obra submetida à avaliação de impacto ambiental no prazo de 30 dias do
anúncio do relatório do projeto"). No Chile (Lei de Bases do Meio
Ambiente, DOU 44.810, 9.3.1994): "A Comissão ordenará que o
interessado publique, a suas expensas, no Diário Oficial e em diário ou
periódico da capital da região, ou de circulação nacional, um extrato,
visado por ela, do Estudo de Impacto Ambiental apresentado. O referido
extrato conterá: a) nome da pessoa natural ou jurídica responsável pelo
projeto ou atividade; b) localização do lugar ou zona na qual o projeto
será executado; c) indicação do tipo de projeto ou atividade; d) montante
do investimento estimado; e) principais efeitos ambientais e medidas
mitigadoras propostas" (art. 27). As organizaciones ciudadanas e as
pessoas naturais, diretamente afetadas, poderão formular observações
sobre o epia perante o organismo competente, dispondo de um prazo de
60 dias, contado da publicação do extrato. A Comissão ponderará nos
fundamentos de sua resolução as referidas observações, devendo
notificar a quem as tenha apresentado. As organizaciones ciudadanas e
as pessoas naturais mencionadas poderão recorrer, quando suas
observações não tiverem sido devidamente ponderadas na
fundamentação da resolução (art. 29).
13.4 Audiência Pública
13.4.1 Introdução
1
A Audiência Pública era prevista na segunda parte do art. 11, § 2fl> da
Resolução 1/86-conama. A Resolução 9-conama, de 3.12.1987, publicada
no DOU de 5.7.1990, veio disciplinar a matéria. A fase de comentários
prevista no art. 11, § 2Ü, da Resolução 1/86-conama fíca mantida.
13.4.2 Finalidade da Audiência Pública
Diz o art. Ia da Resolução 9/87 que a Audiência Pública "tem p°r
finalidade expor aos interessados o conteúdo do produto em análise" e o
do rima (Relatório de Impacto Ambiental), "dirimindo dúvidas e rc"

ESTUDO PRÉVIO DE IMPACTO AMBIENTAL


241
lhendo dos presentes as críticas e sugestões a respeito". Conforme se °°
do art. 225, § Ia, IV, da CF, dar-se-á "publicidade" ao Estudo Prévio ve
|mpacto Ambíental-EPiA. Assim, a Resolução 9, votada em 1987 e só
blicada em 1990, tem que ser entendida à luz da Constituição Federal P.
ente. portanto, não só o rima, mas o próprio epia deve ser analisado
Audiência Pública. Evidentemente, o que for de sigilo industrial ou
omercial, devidamente invocado, provado e deferido pelo órgão
licenciador, não constará nem do Estudo de Impacto, nem do relatório
mencionado.
Há uma dupla caminhada na audiência: o órgão público presta
informações ao público e o público passa informações à Administração
Pública. A Resolução 9/87 não prevê a exposição da equipe
multidisciplinar, como também do proponente do projeto ou
empreendedor. Contudo, não estando formalmente proibidos de intervir, a
exposição da equipe e a intervenção na discussão do segundo não
poderão ser interditadas.
O citado Código Estadual do Meio Ambiente do Rio Grande do Sul (Lei
11.530, de 3.8.2000) tornou obrigatória a presença na audiência pública
"de representantes dos órgãos licenciadores, da equipe técnica analista e
da equipe multidisciplinar autora do eia/rima, sob pena de nulidade" (art.
85, VI).
13.4.3 Convocação da Audiência Pública '" '
A audiência é obrigatória nos Estados cujas legislações assim o
Previram. As Constituições dos Estados de Goiás (art. 132, § 32),
Maranhão (art. 241, VIII), Mato Grosso (art. 263, parágrafo único, IV),
Mato Grosso do Sul (art. 222, § 22, VI), Pernambuco (art. 215) e São
aulo (art. 192, § 2S) previram a obrigatoriedade da audiência.
Consoante a Resolução 9/87 passa a ser, também, obrigatória a udiência
Pública quando requerida "por entidade civil, pelo Ministé-0 Publico ou por

50 ou mais cidadãos". A entidade civil não precisa ter suas finalidades


estatutárias necessariamente a defesa do meio am-nte; não se exige
prazo de existência da entidade, como não se re-er que a entidade tenha
sua sede na área de influência do projeto. O Istei"io Público pode ser
Federal e/ou Estadual, como pode ser de U omarca eou instârjcia
funcional. A resolução refere-se a "ci- ' senc*0' P°is> de prudência que os
requerentes apontem o nú-os SCUS tltu'os de eleitor no pedido. A
solicitação apresentada pe-diên Uerentes legitimados vincula o órgão
público, tanto que se a au-er 1£| regularmente pedida não for realizada, a
"licença concedida não vahdade" (art. 2", § 2a, da Resolução 9/87).
..," , *"*,."
1

242 DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO


13.4.4 Edital de recebimento do epia/rima > .
Tem por objetivo comunicar aos interessados a possibilidade de solicitarem

a Audiência Pública. Deve haver o espaço temporal de 45 dias entre a


publicação do edital e o encerramento do prazo para apresentação do
requerimento. É razoável que se interprete que sejam dias úteis diante do
silêncio da resolução. A norma do conama não diz, mas é urna decorrência
do princípio constitucional de "dar publicidade" que no período indicado
(45 dias), o rima e o epia estarão acessíveis ao público.
A regra do art. 2-, § l2, da Resolução 9/87 diz que o edital será veiculado
"pela imprensa local". É de se entender que o "local" seja não somente o
Município que sediará o projeto, como os Municípios abrangidos pela "área

de influência do projeto" como também a bacia hidrográfica, onde se


localiza (art. 5a, III, da Resolução 1/86-conama). Assim, a área de
influência do projeto ultrapassando o Município sede do projeto, a
expressão "imprensa local" atinge as várias localidades influenciadas pelo
projeto, nelas devendo ser publicados os editais. Não há razão jurídica de
se fazer uma única publicação de edital, quando o escopo da resolução e
da Constituição Federal (art. 225, § lu, IV) é abrir a oportunidade de
participação para todos os possíveis atingidos pelos efeitos do projeto, que
potencialmente causará significativo impacto ambiental.
13.4.5 Designação da Audiência Pública - Data e local
A Resolução 9/87 não apontou outro prazo além do prazo de 45 dias
referentes à possibilidade de ser pedida a Audiência Pública. Assim,
havendo a solicitação regular, nada impede que o órgão público ambiental
designe, de imediato a Audiência Pública. Parece-nos que a Resolução
9/87-conama merece ser completada - ou pelo próprio Conselho Nacional
do Meio Ambiente, ou pelos Estados, para que seja normatizado o acesso
do público ao epia/rima. Poderá não atingir sua autêntica finalidade, uma
audiência para a qual não se deu concreta oportunidade de se conhecer -
na sua inteireza - o epia. Assim, é preciso que se estabeleçam regras
indicando quantos exemplares dos epias/ rimas ficarão disponíveis para
consulta, a possibilidade dos exemplares serem ou não retirados para a
extração de cópias, o local ou locais e horários de consulta. A ausência
desses pormenores pode conduzir ao fracasso da audiência, que
lamentavelmente, sempre será tentado pelos que - de modo franco ou
sub-reptício - destróem ou querem destruir ° meio ambiente.
......... ... . .. -. .-..;.*

ESTUDO PRÉVIO DE IMPACTO AMBIENTAL 243


Io Estado do Rio Grande do Sul, a audiência deverá ser convocada
antecedência mínima de 30 dias, sendo o edital publicado no Diá-c. oficial
do Estado e em periódicos de grande circulação em todo o Fstado,
devendo ser enviada correspondência registrada aos solicitantes ,
audiência (art. 85 do Código Estadual do Meio Ambiente - Lei 11.520, Se
3.8.2000).
A Resolução 9/87 determinou que o solicitante da Audiência Pública - no
caso da entidade civil ou o Ministério Público - e os solicitantes em se
tratando dos cinqüenta ou mais cidadãos sejam cientificados -por
correspondência registrada - da designação da Audiência Pública.
Valoriza-se, assim, aqueles que se interessaram em agir pedindo a
audiência. Além disso, obrigatória é a publicação "em órgãos da imprensa
local" (art. 2a, § 3a, da Resolução 9/87).
Na escolha do local da audiência no que tange ao Município, é de se
considerar a "localização geográfica dos solicitantes" da audiência e "a
complexidade do tema" (art. 2a, § 5a, da Resolução 9/87). A resolução
não obrigou o órgão público ambiental a fazer mais do que uma audiência,
mas orientou-o, com sabedoria, que estando os solicitantes em locais
diferentes ou sendo a matéria complexa haveria utilidade ou seria
aconselhável mais de uma audiência. O órgão público tem em suas mãos o
poder discricionário, mas não arbitrário, de decidir pela realização de uma
ou mais audiências. Mas na opção que fizer, deverá mostrar os motivos de
sua decisão e analisar os dois fatores do art. 2-, § 5-, referidos.

, ... ,
13.4.6 Direção e procedimento da audiência >
A direção da audiência caberá ao órgão licenciador (art. 3Ü da Resolução
9/87). Diz o mencionado artigo que "após a exposição objetiva o projeto e
do seu respectivo rima", "serão abertas as discussões". Três spectos sobre
a exposição: a) a exposição deve ser objetiva. Isto quer 1Zer <lUe o
expositor deve ser objetivo ou seja "que expõe as coisas sem curar
relacioná-las com os seus sentimentos pessoais".32 Assim, ex-sição
objetiva é a que não toma partido do projeto ou que se manifes-ontra o
mesmo; é a abordagem imparcial e sem prejulgamento ou siç~
Preconceito; b) a resolução não especifica quem deva fazer a expo-rniuYH

da °Sta ue esta taifa seJa cometlda aos membros da equipe nos


P'nar ou aos membros do órgão público ambiental. Parece-
MUe a exposição não possa ser feita por uma das partes interessadas
'cionário Brasileiro da Língua Portuguesa, Mirador Internacional, p. 1.220.

244
DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO
na decisão favorável, isto é, a exposição perderia a objetividade se fosse
feita pelo proponente do projeto ou requerente do licenciamento; c) a
exposição deve versar não somente sobre o rima, mas também sobre o
epia, como já foi dito anteriormente.
As discussões serão abertas com "os interessados presentes".
O já citado Código do Meio Ambiente do Rio Grande do Sul (Lei
11.520/2000) consagrou a "garantia de manifestação a todos os
interessados devidamente inscritos" e a "garantia de tempo suficiente
para manifestação dos interessados que oferecerem aportes técnicos
inéditos à discussão" (art. 85, III e IV).
Válida a afirmação de Gerard Monédiaire de que duas ocorrências
extremas, mas freqüentes, permitem sentir os propósitos no pretendido
debate participativo. "Seja a prática um pouco 'terrorista' encontrada em
certos Estudos de Impacto, que se caracteriza pela superabundância de
dados com pretensão científica, que parece ter, em realidade, o fim de
impor silêncio a toda veleidade de objeção, porque oriunda de indivíduos
ou grupos que, considerando seus capitais - culturais, escolares e
profissionais -, estariam na impossibilidade de enunciar o que seja de
aceitável em um terreno arbitrariamente imposto. No lado oposto
encontra-se a petição tautológica do gênero 'os abaixo-assinados opõem-
se ao projeto x, porque eles são contra'". Arremata dizendo "que não se
pode, evidentemente, deixar de fazer a mais extrema reserva sobre a
validade racional de um e de outro discurso".33
Aqui não se exige que os interessados portem comprovação de cidadania,
isto é, que sejam eleitores. Brasileiros ou estrangeiros, moradores ou não
da localidade, poderão participar da discussão. Caberá ao dirigente da
audiência ordenar os debates. Entretanto, como a discussão será com "os
interessados presentes" não está prevista a hipótese de ser recusada a
palavra a um dos presentes. Maiores detalhes sobre o procedimento não
só merecerão ser apresentados pelos órgãos ambientais estaduais, como
também, pelos colegiados dos Estados.
13.4.7 Ata da audiência e juntada de documentação
Diz o art. 4° da Resolução 9/87 que "ao final de cada audiência será
lavrada uma ata sucinta". A brevidade ou a concisão da ata não pode
prejudicar sua veracidade. A síntese da ata não pode evitar a constatação
dos oradores que se pronunciaram e seu posicionamento, como, tam-
33. "À propôs de Ia décisíon publique en matière d'environnment", Les
Transforma-tions de Ia Rélation Juridique, cit.

ESTUDO PRÉVIO DE IMPACTO AMBIENTAL 245


, não pode ocultar os incidentes acaso ocorridos na sessão, como as
terpelações ou protestos efetuados. Todos os documentos serão ane-'
ados à ata, devendo os mesmos serem assinados, tanto podendo ser
elos seus autores, como pelas pessoas que os entregam à presidência da
audiência. A Lei 9.784, de 29.1.1999, que trata do processo
administrativo no âmbito da Administração Federal, diz em seu art. 34 que
"os resultados da consulta e Audiência Pública e de outros meios de
partici-oação de administrados deverão ser apresentados com a indicação
do procedimento adotado".
Não está previsto na resolução, mas é correntio ou usual que quem recebe
a documentação, passe recibo da mesma, o que pode ser feito na cópia da
documentação apresentada. A não juntada da documentação pode
acarretar a invalidade da ata, seja por via administrativa, seja por via
judicial. A ata inverídica ou omissa pode ser regularizada pela via
administrativa e/ou judicial.
13.4.8 A decisão do órgão licenciador e a Audiência Pública '' >
Diz o art. 5Ü da Resolução 9/87 que "a ata da(s) audiência(s) públi-ca(s)
e seus anexos servirão de base, juntamente com o rima, para a análise e
parecer final do licenciador, quanto à aprovação ou não do projeto".
A Audiência Pública é a última grande etapa do procedimento do Estudo
Prévio de Impacto Ambiental. Inserida nesse procedimento com igual valor

ao das fases anteriores, é ela, também, base para a "análise e parecer


final". A Audiência Pública - devidamente retratada na ata e seus anexos -
não poderá ser posta de lado pelo órgão licenciador, como o mesmo
deverá pesar os argumentos nela expendidos, como a documentação
juntada. Constituirá nulidade do ato administrativo autorizador-que
poderá ser invalidada pela instância administrativa superior ou por Vla
judicial - quando o mesmo deixar de conter os motivos administrados
favoráveis ou desfavoráveis ao conteúdo da ata e de seus anexos.
Deve ser frisado que a Audiência Pública poderá ser repetida -sem •niite
de vezes - diante da constatação de vícios formais do epia e do 1MA.
Sanados esses vícios, terão os interessados oportunidade de contar o
mérito ou a fundamentação do epia/rima em outra audiência.
•9 Legislação comparada
/ legislação estrangeira prevê a Audiência Pública para o epia: EUA
°nselho de Qualidade Ambiental - Council on Environmental

246
DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO
Quality - baixou diretrizes acerca da implementação da Lei de PolftjCa
Ambiental Americana nepa: Diretriz 40 cfr, §§ 1.500 e ss. -1981, con.
forme refere o Prof. Thomas J. Schoenbaum.34 O referido Conselho já
houvera, em anterior Diretriz (Guidelines 40 cfr), ordenado que os órgãos
administrativos deveriam deixar disponível ao público a cópia de Relatório
de Impacto 15 dias antes da realização da Audiência Pública);35 Noruega
(lei referida, sec. 16: uma reunião pública - concernente às atividades
que podem causar maiores problemas de poluição deverá ter lugar, em
todos os casos onde a avaliação de impacto ambiental tenha sido
submetida. A autoridade ambiental deve organizar a reunião pública, em
colaboração com o requerente da licença. A autoridade ambiental e o
requerente da licença devem relatar as potenciais conseqüências da
atividade na reunião pública, sendo que a reunião deve ser levada a efeito
bem antes que a decisão administrativa seja tomada. A reunião não
necessitará ser realizada se a atividade não for acarretar séria poluição, ou
se a reunião pública tiver finalidade que possa ser coberta por outra
legislação, em que se informe suficientemente); Canadá (lei de 1979, na
qual se fundamenta o Decreto dors/84-467, de 22.6.1984: art. 11:
"havendo efeitos nefastos sobre o ambiente, o projeto será avaliado
através de exame público; art. 13: sem embargos dos efeitos do projeto,
cada vez que as preocupações do público mostrarem que o exame público
é desejável, este será realizado; art. 21: o exame público será realizado
por uma "Comissão de Avaliação Ambiental", cujos membros serão
nomeados pelo Ministro; art. 27: as audiências de uma comissão são
audiências públicas, realizadas de modo informal, seguindo as regras
determinadas, mas não judiciárias; art. 29: a comissão deve conceder ao
público tempo suficiente para que tome conhecimento das informações
que ela recebeu, para que o público possa fazer seus comentários a
respeito"); Países Baixos (lei referida, sec. 41, x, traz disposições sobre os
comentários orais na Audiência Pública). Na Colômbia, a Lei 99, de
22.12.1993, estabelece, em seu art. 72, as Audiências Públicas
Administrativas sobre Decisões Ambientais em tramitação. O Procurador
Geral da Nação ou o Delegado para Assuntos Ambientais, o Defensor do
Povo, o Ministro do Meio Ambiente, as demais autoridades ambientais, os
governadores, os prefeitos e pelo menos 100 pessoas, ou 3 entidades sem
objetivo de lucro, poderão solicitar aAudiência Pública. Essa audiência
poderá ser realizada antes da expedição da permissão ou licença
ambiental, ou para a modificação ou cancelamento da mes-
34. Environmental Policy Law.
35. R R. Anderson, "The national environmental policy act", in Federal
Environnxcn' tal Law.

ESTUDO PRÉVIO DE IMPACTO AMBIENTAL 247


poderá, também, realizar-se Audiência Pública, durante a execução obra,
quando for manifesta a violação das normas ambientais.
U O órgão público ambiental e o epia
14 1 Relação do órgão público com o proponente do projeto
O proponente do projeto - ou requerente do licenciamento ao dirigir-se ao
órgão ambiental para o licenciamento da obra ou atividade pretendida
receberá a determinação da elaboração do rima. Como já se assinalou há a
obrigação legal da publicação do edital, avisando-se do pedido de
licenciamento e se houve a determinação ou não do epia.
Os órgãos administrativos ambientais, através de legislação estadual,
poderão determinar ao proponente do projeto que pague as despesas do
estudo diretamente à própria Administração Pública, repassando ela esses
recursos à equipe multidisciplinar.
O órgão público ambiental será o canal de comunicação preferencial entre
o proponente do projeto de um lado e do outro lado a equipe
multidisciplinar e o público. Nada impede, entretanto, que a equipe
multidisciplinar e o público se comuniquem diretamente com o proponente
do projeto. O órgão público, contudo, tem o poder de requisitar as
informações para seu uso próprio ou para transferi-las à equipe
multidisciplinar ou ao público.
14.2 Relação do órgão público ambiental v,, , ,. : ...,<v;:,u '
com os técnicos habilitados s;,!,-,; " c-:, i ,", t,-;;'i.'-
A Resolução 1/86-conama previu nos arts. 5fl, parágrafo único, e
""> parágrafo único, a possibilidade de a Administração ambiental for-
mular diretrizes aos técnicos habilitados, seja individualmente, seja em
§rupo. Essa fixação de diretrizes situa-se no início dos trabalhos de equi-
Pe> não existindo, contudo, obstáculo legal para que o órgão ambiental
ohcite esclarecimentos posteriores ao estudo ou acrescente diretrizes,
esde que não sejam meramente protelatórias da decisão administrativa
Ou não razoáveis.
j _ O órgão ambiental deverá receber permanente comunicação da re-
Çao das pessoas que integram a equipe multidisciplinar. É dever do gao
bi
q g qp p
gao ambiental impugnar a participação de pessoa não habilitada e/ou a°
lnscnta no Cadastro Técnico Federal de Atividades e Instrumentos

t
248
DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO
de Defesa Ambiental. O silêncio da Administração ambiental, contudo não
convalida a irregularidade.
14.3 Relação do órgão público ambiental com o público ,.,
O epia somente poderá conseguir êxito em sua missão de prevenção do
dano ambiental se a Administração Pública mostrar-se aberta à
participação do público nesse procedimento. Além dos mecanismos legais
que permitam a participação, há de ser mantido pelos servidores públicos -
responsáveis pela análise do Estudo de Impacto - a preocupação em
conhecer e valorizar os argumentos da população envolvida e atingida
pelos possíveis efeitos do projeto - esse posicionamento administrativo irá
dimensionar o sucesso ou o fracasso do epia.
A fase de comentários e a Audiência Pública caracterizam formalmente o
relacionamento da Administração Pública com a população no
procedimento do epia. Mas, evidentemente, a resolução do conama e os
outros documentos legislativos não podem tudo prever. De nada
adiantaria serem previstos comentários que não fossem suficientemente
sopesados e respondidos. Seria mera aparência uma Audiência Pública,
quando a decisão lá estivesse tomada ou não se permitisse nessa
audiência a colheita de elementos de prova, trazidos por pessoas que não
pertencessem à equipe multidisciplinar.
14.4 Licença Prévia e epia
A "Licença Ambiental Prévia" é uma fase em que a Administração Pública
mostra ao requerente suas pretensões, lastreadas estas no seu poder
vinculado e no seu poder discricionário. Vinculada está a Administração
àquilo que a legislação expressa ou implicitamente já exigir-Além disso, a
Administração ambiental poderá acrescentar requisitos que a ciência e o
interesse público lhe ditarem. A fase chamada de "Licença Prévia" pode
coincidir com o epia, mas normalmente o estudo deverá anteceder a
Licença Prévia.
A Licença Prévia não gera direitos para o requerente, mesmo que tenha
despendido recursos com o planejamento da obra ou da atividade-Trata-
se, repita-se, de fase de estudo em que não há engajamento definitivo da
Administração Pública com o pedido. Além disso, quando o projeto
comportar o epia, qualquer decisão precipitada da Administraçã0 Pública
licenciando antes do epia/rima é nula, e a nulidade pode ser pronunciada
pela própria Administração Pública ou pelo Judiciário.
I

ESTUDO PRÉVIO DE IMPACTO AMBIENTAL 249


lá 5 0 órgão público ambiental e os outros órgãos públicos
no procedimento do epia -..-.;.
piz o art. 11, § Ia, da Resolução 1/86-conama: "Os órgãos públi-que
manifestarem interesse, ou tiverem relação direta com o proje-receberão
cópia do rima, para conhecimento e manifestação".
Nos três níveis de poder podem existir Ministérios, Secretarias de Estado
ou órgãos da Administração indireta, que atuem paralelamente ao órgão
especificamente ambiental. Não se trata, portanto, de fazer um rima para
cada órgão, mas num só procedimento, fazer o inventário das opiniões e
dos dados sobre o projeto a licenciar. A resolução não explicou o prazo
que será dado aos órgãos públicos para estudarem o rima e para
apresentarem sua manifestação. Parece-nos que o órgão público
ambiental deverá apontar um prazo razoável para que os órgãos públicos
se manifestem, pois dessa forma evitará a procrastinação da decisão final
e não dará margem à nulidade da decisão, por impedimento de
manifestação.
A Resolução 1/86 merece ser alargada nesse parágrafo, para que fique
constando a necessidade do envio de uma cópia do rima ao Curador do
Meio Ambiente do Ministério Público Estadual e Federal, com a fixação de

prazo para manifestação. O Ministério Público preparar-se-á, também,


dessa forma para uma possível Audiência Pública ou formulará suas
observações por escrito, à guisa de comentários, ou, finalmente, colherá
dados para uma ação civil pública.
'4.6 A decisão do órgão público ambiental
Como já se afirmou, o epia visa principalmente a orientar a decisão a
Administração Pública. O Estudo de Impacto, contudo, não afasta o ever
da Administração Pública ambiental de verificar a fundamentado desse
estudo. Para acolher ou para deixar de acolher as diretrizes do ia o órgão
ambiental deverá fundamentar sua decisão. Não se exige u° Or§ão
ambiental que faça um Estudo de Impacto paralelo ou um ontra-estudo",
mas que verifique em profundidade o Estudo de Im-Pa"o apresentado.
do esce notar que o órgão público, e, por via de regresso, os servi-S
Públicos responderão objetivamente pelos danos que a decisão 1Strat'Va
V'er a causar' mesmo que baseada no epia (a equipe r' como Já se
apontou, responderá sob a modalidade sub-ou culposa). A Constituição
Federal foi explícita no sentido de

250
DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO
que "as pessoas jurídicas de Direito Público e as de Direito Privado
prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus
agentes nessa qualidade causarem a terceiros, assegurado o direito de
regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa" (art. 37, § 6a)
Vale reiterar que todo o procedimento do epia flui para a fase de decisão
administrativa. Se foi importante ingerir na legislação brasileira a
independência da equipe multidisciplinar, importante, é, também, como já
se apontou, conseguir-se uma estrutura independente para a
Administração Pública ambiental em todos os níveis. Exemplifique-se com

o cuidado tido pela lei canadense ao apontar os requisitos para a escolha


das pessoas que compõem a "Comissão da Avaliação Ambiental" (lei de
1969 - Decreto dors/84-467, de 2.6.1984). Diz a referida lei (art. 22):
"Os membros da Comissão devem: a) fazer provas de objetividade e não
estar em situação onde haja risco e conflito de interesses quanto à
proposição em estudo; b) estar ao abrigo da ingerência política; c) possuir
conhecimentos particulares e experiência relacionada aos efeitos previstos
da proposição, sobre os aspectos técnicos, ambiental e social".
Ignacy Sachs afirma que o technological assessment nasceu da satisfação
com os métodos tradicionais de decisão. Acrescenta que "para isso tem de
se ter um órgão que tenha a máxima independência intelectual, do
mesmo tipo de independência que tem o juiz, ou seja, o Judiciário, para
que as pessoas que façam esse trabalho o façam no melhor de sua
consciência profissional".36
14.7 Responsabilidade criminal dos servidores públicos e epia
I
O art. 15, § 2Ü, da Lei 6.938/81 (com a redação dada pela Lei 7.804/ 89)
determina: "Incorre no mesmo crime a autoridade competente que deixar
de promover as medidas tendentes a impedir a prática das condutas
acima descritas".
Uma das condutas a serem tomadas pela autoridade competente é a de
que não se exponha a "perigo a incolumidade humana, animal ou vegetal"
(art. 15, caput, da lei mencionada).
A legislação brasileira, como a legislação da maioria dos países, consagrou
o epia como o instrumento, por excelência, da prevenção da degradação
ambiental.
Incumbe, portanto, ao administrador público, que tenha a
responsabilidade de decidir, a obrigação de não se omitir no exigir o epia.
Acen-
36. In Jornal da Tarde, ed. 16.6.1984. •

ESTUDO PRÉVIO DE IMPACTO AMBIENTAL


251
que o termo "exigir" é incisivamente utilizado no texto do art. íü , q ys, IV,
da CF. Exigir segundo as normas gerais federais (art. 24, § da CF), pois
do contrário não haverá Federação, e sim Estados com
regras
isoladas e estanques.
O epia deve ser exigido consoante dispõe o art. 2- da Resolução 1/ "6-
conama, que aponta os casos em que não se pode dispensar o estudo
todo o Brasil. Destarte, esse artigo usa a expressão "tais como" no mesmo
sentido que o CC brasileiro a utilizou, em seu art. 99 - "São bens públicos:
I - os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e
praças". Isto é, tanto o rol de bens citados pelo Código Civil como as
atividades e obras incluídas no art. 2a da Resolução 1/86 não esgotam os
casos, podendo outros ser incluídos. Contudo, não se deixou ao arbítrio do
administrador eximir ou dispensar as atividades e obras mencionadas, que
são indubitavelmente obrigatórias.
Acentuou a Reunião Mundial das Associações de Direito Ambiental na
"Declaração de Limoges/90" que "os comportamentos que possam colocar
em perigo o meio ambiente devem ser sancionados penalmente. Não se
deve esperar que o meio ambiente seja danificado para só então se
utilizar a sanção penal".37
Dessa forma, os servidores públicos, aí compreendidos aqueles em
comissão, ou que exerçam cargo, emprego ou função em caráter
transitório (art. 327 do CP), merecem ser enquadrados no art. 15, § 2-,
da Lei 6.938/81, quando deixarem de exigir o epia cabível.
'4.8 Indispensabilidade do epia e procedimentos preliminares
As normas federais, estaduais ou municipais poderão prever casos em °iue
rotineiramente serão realizados eias. Havendo essa previsão, os a °s dos
órgãos públicos ambientais irão obedecer a essas normas, não cabendo a
possibilidade de dispensa.
, . O epia, conforme estatui o art. 225, § l2, IV, da CF, é o instrumento
lco da análise da degradação potencial e significativa do meio ambien-
' ec°rrente do exercício de atividades ou da instalação de obras. Não
Pode contornar o caminho que a Constituição Federal traçou, com
i e senso de estratégia ambiental. Não é um formalismo escravizador;
o contrário, é o uso da forma como garantia do exercício da liberda-
e viver num ambiente sadio e de harmonia entre os seres.
' Déclaration de Limoges, Université de Limoges, 1990. .1 '

252 DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO


I
I O TRF da 5a Região, com sede em Pernambuco, decidiu
que
elaboração do Estudo, com o Relatório de Impacto Ambiental, constitu'
exigência constitucional para licenciamento de atividades potencialmente
causadoras de significativa degradação do meio ambiente. O Relatório de
Viabilidade Ambiental não é idôneo e suficiente para substituir 0 Estudo
de Impacto Ambiental e respectivo Relatório".38
O procedimento consagrado pela Constituição Federal é complementado
pela legislação infraconstitucional, que organiza uma série de atos e
etapas de comportamentos, cujo cumprimento ou descumprimento terão
como conseqüência o êxito ou o fracasso do objetivo fundamental da
diminuição do dano ambiental. E a alavanca do êxito está na
transparência do epia, isto é, na sua "publicidade", conforme as
Constituições Federal e Estaduais.
O conama elaborou a Resolução 279/2001, publicada no DOU de
29.6.2001, em que criou o RAs-Relatório Ambiental Simplificado. O ras,
segundo o art. l2, vai abranger linhas de transmissão de energia elétrica,
gasodutos e oleodutos, usinas termoelétricas e usinas hidroelétricas "de
pequeno potencial de impacto ambiental". Curtíssimos prazos foram
fixados para o licenciamento ambiental, como se a proteção ao meio
ambiente fosse a causa da dificuldade no fornecimento da energia
elétrica... Para disseminar outros estudos ambientais, há os que afirmam
que, não se sabendo se o impacto ambiental é significativo ou não,
escolhe-se um estudo mais rápido; caso o impacto se mostre relevante,
então seria elaborado o epia/rima. O argumento não é convincente. E
preciso utilizar, desde o início, uma metodologia que possibilite
aprofundado exame da natureza do impacto e um sistema de ampla
participação do público, para que não se escondam os aspectos que
possam vir a degradar o meio ambiente. O dano potencial não vem
carimbado e com traços gritantes, demandando análise meticulosa para
identificá-lo, indicar suas conseqüências e apontar, sem subterfúgios, os
meios de o impedir ou reduzir. Na dúvida, emprega-se o princípio da
precaução e deve-se escolher a metodologia que a Constituição Federal
previu: o Estudo Prévio de Impacto Ambiental. O art. 6a da Resolução
279/2001 e o art. 8a, § 3a, da Medida Provisória 2.198-5, de 24.8.2001,
são inconstitucionais ao fixarem o prazo de 60 dias para o licenciamento
dos empreendimentos referidos.
O Estudo Prévio de Impacto Ambiental está inserido na Constituição
Federal. Mas, na prática, o texto constitucional vai sendo, dia a dia>
solapado pela introdução de procedimentos preliminares que não têm
38. Ap. cível 5.173.820-CE, rei. Juiz José Delgado, j. 2.8.1994, DJU
23.9.1994.

ESTUDO PRÉVIO DE IMPACTO AMBIENTAL


253
apidamente invalidados judicialmente. Com os astutos golpes desvios a
prevenção dos danos ambientais no Brasil vai gradativamente ficando
ineficaz, até aniquilar-se.
a 9 Dos prazos para os órgãos públicos ambientais
"O órgão estadual competente ou o ibamÁ ou, quando couber, o Município

terá um prazo para se manifestar de forma conclusiva sobre o rima


apresentado. > '; ''
"Parágrafo único. O prazo a que se refere o caput deste artigo terá o seu
termo inicial na data do recebimento pelo órgão estadual competente, ou
pelo ibama, do Estudo de Impacto Ambiental e seu respectivo rima" (art.
10 da Resolução 1/86-conama).
O caput do artigo mencionado não tem uma redação apropriada; contudo,
pode ser razoavelmente entendida através do conteúdo do parágrafo
único. Assim, os órgãos públicos devem ter prazos para manifestar-se
sobre o epia e o rima, que o acompanha necessariamente. Esse artigo da
resolução do conama não foi implementado pelas Administrações
pertinentes.
O princípio de que seja fixado um prazo limite para a manifestação ou
decisão dos órgãos públicos dinamiza os serviços públicos e contribui
positivamente para as atividades econômicas dos administrados.39
Contudo, nem a lei federal ordinária nem o conama têm competência para
fixar prazos de licenciamento para Estados e Municípios, pois estariam
saindo da generalidade da norma federal para descer a detalhes _
*uncionamento das unidades federativas, o que constitui uma invado de
competência.
39. o Chile fixou o prazo de 120 dias para a Comissão Regional ou
Nacional do . 5* Ambiente pronunciar-se sobre o eia ou, nesse prazo,
solicitar esclarecimentos, Lei 1 qa?Ões e arnpliações desse Estudo (arts.
15 e 16 da Lei de Bases do Meio Ambiente, eu e 9-3.94); e o
Paraguai fixou em 90 dias o prazo para que, após o exame do
im'Se aProve ou se rejeite o projeto (art. 10 da Lei 294, de 31.12.93,
sobre Avaliação de ta] . Ambiental). Nos países do chamado "Primeiro
Mundo" o licenciamento ambien-"ti. a° e rapido. Escreveu o Prof. Robert A.

Kagan (University of Califórnia, Berkeley): fit.ate d'sP0Sa' company that


we studied took 12 years (including three lawsuits) to fegulatory approval
for a local landfill facility in Califórnia, compared to five frorn"6"1 yearS
inTheNetherlands andEngland, even though there was intenseopposition
local rieiglibors and at least one appeal was involved" ("Trying to have it
both ways: retion, central control, and adversarial legalism in American
environmental '", Ecology Law Quarterly 25/721, n. 4, 1999).

254
I :'
DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO
A aplicação de prazos que obriguem os órgãos públicos a decidir deve
levar em conta o número e a qualidade dos servidores públicos atuando
nas áreas específicas, frente aos procedimentos a serem exarai-nados.
Não consulta ao interesse público e às necessidades sociais a precipitação
e a superficialidade no processo de tomada de decisões. A. existência de
prazos deve levar à responsabilização do servidor público omisso e
negligente, mas não deve transformar-se, ardilosamente, em "autorização
por decurso de prazo", o que contribuiria para o aumento da poluição e da
degradação do ambiente e para o alijamento do Poder Público da questão.
O decurso do prazo como manifestação de vontade da Administração
Pública inverteria a hierarquia dos interesses a preservar e consagraria a
supremacia do interesse privado frente à saúde ej ao meio ambiente.
15. Monitoramento e programa de acompanhamento
O art. 6a, IV, da Resolução 1/86-conama prevê que o Estudo de Impacto
conterá a "elaboração do programa de acompanhamento e monitoramento
dos impactos positivos e negativos, indicando os fatores e parâmetros a
serem considerados". Como se vê do texto citado, o epia elaborará o
programa de monitoramento, mas não compreende a sua realização, isto
porque o monitoramento será feito após o licenciamento.
Relevante programar o registro permanente e estruturado dos impactos
que o projeto acarretará. O monitoramento, contudo, não esta contido no
epia, dada a definição constitucional deste instituto, que deve ser prévio
ao licenciamento. O que vier após a licença não faz parte do epia, mas irá
servir de base para as posteriores renovações ou não dos licenciamentos.
Na legislação estrangeira, citamos a da Itália (lei referida, art. 6fi, ->> em
que a avaliação de impacto ambiental deverá conter o "plano o prevenção
dos danos ao ambiente e de monitoramento" e a do Chi (Lei de Bases do
Meio Ambiente, DOU 34.810, de 9.3.1994, art. 12, ê>
A pretexto de que futuras correções poderão ser feitas através
monitoramento ou do programa de acompanhamento, não devem sS __
fases posteriores ao licenciamento ser transformadas num salvo-cofl to
para a poluição e para a agressão da biota. As medidas corretivas impactos
negativos devem ser tomadas antes do licenciamento, se que o
monitoramento irá aperfeiçoar as correções e verificar a acleQ ção das
medidas tomadas. > . . r',r.';/ ,,..,/ i ....

ESTUDO PRÉVIO DE IMPACTO AMBIENTAL


255
6
licitações e o epia
A Lei 8.666, de 21.6.1993, em seu art. 3a, afirma que a licitação tina-se a
garantir a observância do princípio constitucional da • C nomia e a
selecionar a proposta mais vantajosa para a Administra- A proposta para
oferecer vantagens à Administração não pode con-t r condutas que
acarretem danos ao meio ambiente, pois incumbe ao Poder Público
preservá-lo e defendê-lo para as presentes e futuras gerações (art. 225,
caput, da CF).
A Lei de Licitações, felizmente, colocou em seu texto a necessidade de ser
considerado o impacto ambiental. Entre os requisitos a serem examinados
nos projetos básicos e projetos executivos de obras e serviços, diz
textualmente o caput do art. 12 que devem ser "considerados
principalmente: ... VII - o impacto ambiental". Na interpretação jurídica
leva-se em conta que na lei não há palavras inúteis. A Lei 8.666/93
indica, com clareza, ao empregar o termo "principalmente" que o exame
de impacto ambiental é indispensável e não pode ser esquecido ou
deixado de lado.
A lei não parou no art. 12 na valorização do meio ambiente. Ela
estabeleceu que as licitações para a execução de obras e para a prestação
de serviços obedecerão à seguinte seqüência: I - projeto básico; II -
projeto executivo; III - execução das obras e serviços (art. 7Ü, caput). A
norma geral é de que cada etapa será obrigatoriamente precedida da
conclusão e aprovação pela autoridade competente da etapa anterior.
Projeto básico é "o conjunto de elementos necessários e suficien-
es, com nível de precisão adequado, para caracterizar a obra ou servi-
Ço, ou complexo de obras ou serviços objeto da licitação, elaborado
om °ase nas indicações dos estudos técnicos preliminares que assegu-
m a viabilidade técnica e o adequado tratamento do impacto ambiental
d fieniPreendimento, e que possibilite a avaliação do custo da obra e a
içao dos métodos e do prazo para a execução", apontando o art. 6-, con
mS etamadamente, em seis alíneas, o seu conteúdo. Como se Ser" , a a
leitura atenta do texto mencionado, o projeto básico deve res Q Orado
com base nas indicações dos estudos técnicos prelimina-imna .
assegurem a viabilidade técnica e o adequado tratamento do
Ela ambienta1"-supõe a Orar ° projeto básico com base em um estudo,
evidentemente,
a nte"orráade desse estudo ao projeto mencionado. Incensurável
(j6 C!UC °S estudos sobre o adequado tratamento do impacto am- e V?m
ÊStar acabados e aprovados, para que o projeto básico log6 aí30ra° e>
depois, apresentado. Relembre-se que essa é a a Lei 8.666/93, que não
salta ou queima etapas (art. T1, § Ia).

256
DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO
No conceito de "projeto básico", transcrito acima, previu a le; necessidade
da apresentação de "estudos técnicos preliminares que " segurem o
adequado tratamento do impacto ambiental do empreencf mento". A Lei
de Licitações não é, obviamente, uma lei de meio ambiente e, portanto,
não é seu papel descer a detalhes sobre o conteúdo desses estudos
preliminares. Devemos socorrer-nos da legislação especializa da ou, seja,
a legislação ambiental.
A Constituição Federal, contudo, foi expressa em exigir a elaboração de
epia para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de
degradação do meio ambiente (art. 225, § 1B, IV). A Resolução 1/86-
coNAMA, ao estabelecer as atividades e obras em que se deve exigir o
epia, evidentemente, considerou-as como "potencialmente causadoras de
degradação do meio ambiente". Assim, para instruir corretamente o
projeto básico da informação adequada sobre impacto ambiental, o
procedimento a ser apresentado é o epia.
Acentue-se que a referida Resolução 1/86 abrange as estradas de
rodagem, com duas ou mais faixas de rolamento; as ferrovias; os portos,
aeroportos, oleodutos; obras para exploração de recursos hídricos, entre
outras. É elementar, para que o procedimento licitatório busque a
probidade administrativa (art. 3- da Lei 8.666/93) estejam essas
atividades e essas obras com seus aspectos e custos ambientais bem
delineados no projeto básico, para que os licitantes não ajam
desavisadamente, nem se alegue surpresa, após a contratação das obras
e serviços.
Destarte, ao tratar do procedimento na Seção IV, a Lei 8.666/93 prevê
que o edital conterá, obrigatoriamente, o "local onde poderá ser
examinado e adquirido o projeto básico" (art. 40, IV). Não há como
apresentar as propostas nos vários tipos de licitação, sem que o projeto
básico esteja integralmente à disposição de quem estiver habilitado a
licitar. Ressalte-se por fim, que a Administração Pública não pode
desconsiderar o edital, pois a ele está amarrada ou "estritamente
vinculada" (art. 41, caput).

Capítulo V LICENCIAMENTO AMBIENTAL


r Utilização dos termos "licença" e "autorização"
Licença e autorização - no Direito brasileiro - são vocábulos "empregados
sem rigor técnico".1 O emprego na legislação e na doutrina do termo
"licenciamento" ambiental não traduz necessariamente a utilização da
expressão jurídica licença, em seu rigor técnico.
Em matéria ambiental a intervenção do Poder Público tem o sentido
principal de prevenção do dano. Aliás, pela Constituição Federal (art. 225,
caput) a defesa do meio ambiente pelo Poder Público não é uma
faculdade, mas um dever constitucional.
Salienta R. Villata que "o escopo de prevenção sempre foi entendido como
típico da categoria da autorização".2 M. S. Giannini salienta que "em todo
caso ocorre especial autorização se o estabelecimento produz poluição
atmosférica ou hídrica".3
A CF utilizou o termo "autorização" em seu Tít. VII - Da Ordem econômica

e Financeira, dizendo no art. 170, parágrafo único: "E assegurado a todos


o livre exercício de qualquer atividade econômica, independentemente de
autorização de órgãos públicos, salvo nos casos pre-v'stos em lei". Dessa
forma, razoável é concluir que o sistema de 'cenciamento ambiental passa
a ser feito pelo sistema de autorizações, conforme entendeu o texto
constitucional.
Empregarei a expressão "licenciamento ambiental" como equiva-. a
"autorização ambiental", mesmo quando o termo utilizado seja
s"nplesmente "licença".
u TJSP, ao analisar a Lei 6.938/81, julgou com grande perspicácia 4
estão: "O exame dessa lei revela que a licença em tela tem natureza
Lretella Júnior, Dicionário de Direito Administrativo.
í>. j)-.', utorizzazioni Amministrative ed Iniziativa Econômica Privata, p.
46, cit. por aUua]e ' "Strumenti giuridici per Ia prevenzione
dell'inquinamento: situazione
e Prospettive", Rivista Trimestrale di Diritto Pubblico 1/206-231, 1986.
• htuuzioni di Diritto Amrninistrativo.

258
DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO
jurídica de autorização, tanto que o § Ia de seu art. 10 fala em pedido h
renovação de licença, indicando, assim, que se trata de autorização, n0 e
se fosse juridicamente licença, seria ato definitivo, sem necessidade h
renovação". "A alteração é ato precário e não vinculado, sujeito serrm às
alterações ditadas pelo interesse público." "Querer o contrário é pOs tular
que o Judiciário confira à empresa um cheque em branco, permitindo-lhe
que, com base em licenças concedidas anos atrás, cause todae qualquer
degradação ambiental."4
Além do art. 10 e seu § lu da Lei 6.938/81, analisado pelo acórdão
referido, é de se apontar também a redação do art. 9a, que, ao tratar dos
instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente, previu, no inc. IV, "o

licenciamento e a revisão de atividades efetiva ou potencialmente


poluidoras". Assim, tanto o termo "renovação" como o termo "revisão"
indicam que a Administração Pública pode intervir periodicamente para
controlar a qualidade ambiental da atividade licenciada. Não há na
"licença ambiental" o caráter de ato administrativo definitivo; e, portanto,
com tranqüilidade, pode-se afirmar que o conceito de "licença", tal como o
conhecemos no Direito Administrativo brasileiro, não está presente na
expressão "licença ambiental".5
As definições de licença ambiental que não contiverem a possibilidade da
renovação e/ou da revisão da licença, diante da Lei 6.938/81, estão
incompletas. A revisão não deixa o detentor da licença ambiental ao sabor
do capricho do órgão público, pois o mesmo é obrigado a se justificar
através da motivação, razoabilidade, proporcionalidade e da legalidade,
interesse público, eficiência e ampla defesa, entre outros elementos
jurídicos (art. 2fl da Lei 9.784/1999).
2. Licenciamento ambiental e competência constitucional
"É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios: proteger o meio ambiente e combater a poluição effl qualquer
de suas formas" (art. 23, VI, da CF). O art. 23 trata, entre outras
matérias, da função administrativa das pessoas jurídicas de Direito
4. TJSP, 7a C, AR de Ação Civil Pública 178.554-1-6, rei. Des. Leite
Cintra, ) 12.5.1993 (Revista de Direito Ambiental 1/200-203, janeiro-
raarço de 1996).
5. No mesmo sentido: Toshio Mukai, Direito Ambiental Sistematizado, Ri°

Janeiro, Forense Universitária, 1992, p. 81; Vladimir Passos de Freitas,


Direito AdnúnlS' trativo e Meio Ambiente, Curitiba, Juruá, 1993, p. 63;
Paulo de Bessa Antunes, Dire'u' Ambiental, Rio de Janeiro, Lumen Júris,
1996, p. 88; Antônio Inagê de Assis Oliveira, Licenciamento Ambiental,
Rio de Janeiro, Iglu Editora, 1999, pp. 37-275.

LICENCIAMENTO AMBIENTAL
259
. qUe compõem a República Federativa do Brasil. A competência
mesmo tempo, direito e dever dos entes federados. O licenciamento é>
af-ental é uma das formas de exercer a competência comum.
No exercício da competência comum, a União, os Estados, o Distrito , aj e
os Municípios não só utilizam a legislação por eles criada, mo a legislação
instituída pelo ente que tenha uma competência constitucional própria e
até privativa.
A lei federal ordinária não pode retirar dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municípios poderes que constitucionalmente lhes são atribuídos.
Assim, é de se entender que o art. 10 da Lei 6.938/1981 (Lei de Política
Nacional do Meio Ambiente) não estabeleceu licenças ambientais
exclusivas do iBAMA-Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e de Recursos

Naturais Renováveis, porque somente uma lei complementar poderia fazê-


lo (art. 23, parágrafo único, da CF); e nem a Resolução cona-ma-
237/1997 poderia estabelecer um licenciamento único. Enquanto não se
elaborar essa lei complementar estabelecendo normas para cooperação
entre essas pessoas jurídicas, é válido sustentar que todas elas, ao
mesmo tempo, têm competência e interesse de intervir nos licenciamentos
ambientais. No federalismo, a Constituição Federal, mais do que nunca, é
a fonte das competências, pois caso contrário a cooperação entre os
órgãos federados acabaria esfacelada, prevalecendo o mais forte ou o
mais estruturado politicamente.
3- A instituição do licenciamento ambiental
O exercício das atividades econômicas no Brasil é livre, isto é, mdepende
de prévia intervenção do Poder Público. Esse o sistema que r5§e a matéria
consoante a CF/88, conforme seu art. 170, parágrafo
5 umco.
A intervenção do Poder Público não se rege pelo sistema da pre-ao. A
autorização, a licença, a permissão e a aprovação prévia só
em existir se previstas em lei. A Constituição, ao dizer "salvo nos "p °S
Previstos em lei", obriga à utilização da lei no seu sentido restrito.
evisão em lei" e "na forma da lei" têm acepções diferentes. A pri-
lra deve ser entendida conforme sua dimensão estrita e a segunda
ece ser interpretada consoante seu sentido lato.
Va azoável, portanto, concluir-se que as licenças, autorizações, apro-rá n
ÊS Právas e permissões só possam ser criadas por lei ou a lei deve-den[e
a a SUa mstitinÇão por outro meio infralegal. O decreto do Presi-
e da República, do Governador do Estado ou do Prefeito Municipal

260
DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO
somente poderá criar uma licença ambiental se a lei anterior express
mente cometer-lhe tal tarefa. Da mesma forma, as licenças ambienta'~
não podem ser instituídas por portaria do IBAMA-Instituto Brasileiro cj
Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis, pelos órgãos p* blicos

ambientais dos Estados e dos Municípios, pelo Conselho Nacio nal do Meio

Ambiente-CONAMA ou por outros conselhos.


O procedimento do licenciamento ambiental inicial ou de sua renovação é
de extrema relevância. A intervenção do Poder Público na vida profissional

ou na atividade de uma empresa só é admissível pela Constituição Federal


em razão do interesse geral. Portanto, não pode converter-se em mera
expedição de alvará, sem outras considerações ou avaliações. Se houver
relaxamento da parte do Poder Público o licenciamento ambiental
transforma-se numa impostura- de um lado, submete o empresário
honesto a uma despesa inócua e, de outro lado, acarreta injustificável
prejuízo para um vasto número de pessoas, que é a população que paga
tributos.
O Poder Público, que arrecada taxa de licenciamento, tem o dever de
estruturar o órgão ambiental de tal forma que haja agentes, em
quantidade e qualidade adequadas, aptos para licenciar, como também
está obrigado a fornecer a seus agentes todos os meios de fazer as
análises e verificações necessárias.
E necessário que fiquem identificados os agentes públicos que
intervieram no licenciamento, para que, ocorrendo negligência, imperícia,
imprudência ou dolo dos mesmos, além da responsabilidade civil objetiva
da pessoa física ou jurídica licenciada e da Administração Pública,
assegure-se o direito de regresso contra os agentes públicos responsáveis
(art. 37, § 6a, da CF).
4. O licenciamento ambiental e o ibama
4.1 Quadro do licenciamento obrigatório pelo ibama
Menciono algumas intervenções - através de licenças e de autorizações -
na área federal: 1) licença para uso da configuração de veículos ou de
motor (Lei 8.723/93); 2) autorização para entrada no País de qualquer
produto contendo OGM-Organismo Geneticamente Modifica do ou dele
derivado (Lei 8.974/95); 3) autorização para funcionamento de empresas
que desenvolvam atividades ligadas a ogm (Lei 8.974/95)-4) registro de
produtos contendo ogm (Lei 8.974/95); 5) registro de agrotóxicos e seus
componentes (Lei 7.802/89). • j

LICENCIAMENTO AMBIENTAL 261


AS licenças e autorizações mencionadas não são exclusivas ou pri-
as do ibama ou e outro órgão federal, podendo os Estados, tam-
V criar seus sistemas administrativos de autorizações, de licenças e
eeistros. Nos casos apontados, a intervenção do órgão federal é obri-
tória em razão da legislação citada, mesmo que os Estados venham a
£ uorar uma legislação nesse sentido. A duplicidade de autorizações,
"e licenças e de registros poderá existir, desde que amparada em lei.
4 2 Licenciamento ambiental supletivo pelo ibama '"
O art. 10, caput, da Lei 6.938/81 prevê que o ibama licenciará em caráter
supletivo, em relação ao órgão estadual ambiental.
A atuação supletiva do ibama, apesar de a lei não indicar os seus
parâmetros, deverá ocorrer, principalmente, em duas situações: se o
órgão estadual ambiental for inepto ou se o órgão permanecer inerte ou
omisso.
A ação supletiva do ibama, como do órgão existente ao tempo da
elaboração da Lei 6.938/81, asEMA-Secretaria Especial do Meio Ambiente,

justifica-se pela inexistência de quadros funcionais e para possibilitar que


os Estados tomassem à frente a gestão ambiental.
Essa possibilidade de intervenção do ibama no licenciamento, diante de
seu caráter incerto e subjetivo, não está sendo eficaz para a proteção do
meio ambiente. ,,
4.3 Licenciamento ambiental pelo ibama •• •.•..> e interesse
nacional e regional
. Na alteração da Lei 6.938/81 efetuada pela Lei 7.804/89, introdu-
au-se o § 4Ü no art. 10, do seguinte teor: "Compete ao Instituto Brasileiro
0 Meio Ambiente e de Recursos Naturais Renováveis-iBAMA o licen-
lamento previsto no caput deste artigo, no caso de atividades e obras
111 significativo impacto ambiental, de âmbito nacional ou regional".
Procurou-se dar um novo aspecto à presença federal no meio am-nte,
deixando o caráter geral de supletividade da atuação do ibama.
j. ° se está eliminando a intervenção dos Estados e dos Municípios nos
nc'amentos de atividades com impacto ambiental de âmbito nacio-
nal e regional.
em modificação feita pela Lei 7.804/89 respeitou a autonomia dos es
derados, mantida essa autonomia pela Lei 6.938/81 ao criar o

262
DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO
Sistema Nacional do Meio Ambiente-sisNAMA. Este sistema não foi nre
visto constitucionalmente, diferentemente do Sistema Nacional de
Gerenciamento de Recursos Hídricos, que foi instituído pela Constitui ção
Federal (art. 21, XIX), podendo, assim, alcançar uma outra dirnen. são
jurídica em matéria de organização dos entes que o integram. Jf0 sisnama
os Estados não estão obrigados a abdicar de suas competências
ambientais frente aos órgãos ambientais da União, podendo, contudo
voluntariamente aderir a um sistema de cooperação administrativa.
Existirão atividades e obras que terão importância ao mesmo tempo para a
Nação e para os Estados, e, nesse caso, poderá haver duplicidade de
licenciamento. O deferimento ou o indeferimento do licenciamento
deverão ser respeitados, aplicando-se, inclusive, as sanções de cada
legislação - federal, estadual ou municipal - em caso de desobediência.
A amplitude dos conceitos "nacional" e "regional", contudo, tem deixado
incerta a atividade licenciadora do ibama.
O interesse nacional está claramente delineado nas atividades e obras
que sejam levadas a efeito nas áreas do patrimônio nacional enumeradas
pela CF no art. 225, § 4fl - "a Floresta Amazônica brasileira, a Mata
Atlântica, a Serra do Mar, o Pantanal Mato-Grossense e a Zona Costeira".
O interesse regional é encontrado quando o impacto ambiental do projeto
possa atingir mais de um Estado ou uma região geográfica.
Além dos espaços "nacional" e "regional", os impactos ambientais
transfronteiriços precisam ser objeto da atuação do ibama, mas a lei é
omissa nesse sentido.
5. Licenciamento ambiental estadual e legislação federal v
A intervenção do Poder Público estadual está integrada na matéria da
Administração estadual. Entretanto, a legislação federal - no que
concerne às normas gerais - é obrigatória para os Estados no
procedimento da autorização. Desconhecer ou não aplicar integralmente
ou somente aplicar de forma parcial a legislação federal implica para os
Estados o dever de eles mesmos anularem a autorização concedida ou de
pedir a tutela do Poder Judiciário para decretar a anulação. Não se trata
de revogação da autorização, pois a mesma já nasceu viciada.
Importa distinguir que a norma geral federal não invade a competência
dos Estados ao se fazer presente no procedimento da autorização. A
norma federal - por ser genérica - não deverá dizer qual o funcionário ou
o órgão incumbido de autorizar (matéria típica da organização autônoma
dos Estados), mas poderá dizer validamente quais os critérios a serem
observados com relação à proteção do ambiente.

LICENCIAMENTO AMBIENTAL 263


j • ertcúttnento ambiental e zoneamento ambiental :i:
Como se vê da Lei de Política Nacional do Meio Ambiente, não só r
nciamento e a revisã0 do licenciamento de atividades efetiva ou °
renrialmente poluidoras são instrumentos dessa política (art. 9Q, IV), P°
também o é o "zoneamento ambiental" (art. 9S, II).
Andou bem o legislador em colocar o zoneamento ambiental antes ,
ijcenciamento, isto porque as regras para o uso do solo e o desenvol-
imento de atividades em um espaço territorial merece ser previsto antes
do licenciamento.
Havendo, portanto, regra que estabeleça zoneamento ambiental para um
determinado espaço territorial (exemplos: lei federal para o Vale do Rio
Doce, Lei 7.566, de 19.12.1986; lei do Estado de Mato Grosso do Sul,
que proíbe instalação de destiladas de álcool no Pantanal, Lei 328, de
25.2.1982; lei do Estado de São Paulo que regula as atividades da Bacia
do rio Piracicaba, Lei 2.446, de 12.9.1980), não pode ser contrariada pela
concessão da autorização do Poder Público não só Estadual, como Federal
e Municipal.
7. Licenciamento ambiental e padrões de qualidade
Os padrões de qualidade previstos para o meio receptor - água, ar e solo -
devem ser amplamente confrontados com o sistema de produção e
efluentes da atividade que pretende obter a autorização. Tome-se, por
exemplo, a Resolução 20-conama, de 18.6.1986, em que são classificadas
as águas doces, salobras e salinas no território brasileiro. Os limites
previstos na resolução devem ser constatados no meio receptor ern que
se pretende lançar os efluentes da instalação, cuja autorização esta sendo
requerida. Não importa que a atividade - por si só - não u'trapasse algum
dos limites previstos: se o lançamento da nova carga Poluidora fizer
ultrapassar os padrões de qualidade em qualquer das j* meas (exemplo:
materiais flutuantes, corantes, coliformes, demanda loquímica de
oxigênio, oxigênio dissolvido, turbidez, pH ou teor má-.1Ino de
substâncias potencialmente prejudiciais) a atividade deverá ser efeid i

d
eferida, isto é, o órgão público ambiental não poderá conceder a au-
rização ou a licença ambiental.
lcenciamento ambiental e normas de emissão
co ,normas de emissão condicionam a autorização. O órgão públi-01
tem ° dever legal de examinar o projeto apresentado para lcar se as
normas de emissão serão respeitadas.

264
DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO
O requerente da autorização - seja de empresa pública ou parj - cometerá
o crime de falsidade ideológica se informar falsamente Administração
Pública acerca das emissões.
A Administração Pública ambiental tem, contudo, o dever de verj. ficar se
os meios de controle da poluição projetados pelo requerente serão
eficazes. O dever constitucional do Poder Público em defender o meio
ambiente como um "bem essencial à sadia qualidade de vida" (art 225 da
CF) veda à referida Administração Pública transigir com o requerente do
projeto. Saliente-se que, como aponta o renomado jurista italiano Massimo
Severo Giannini, "no procedimento autorizatório a realização do interesse
privado se subordina ao interesse público".6
A Administração Pública não é livre para estabelecer qualquer norma de
emissão. O estabelecimento de normas que possam causar perigo sensível
à saúde da população e ao equilíbrio ecológico pode ser objeto de ação
judicial visando a sua anulação. Entretanto, parece-me que, enquanto as
normas de emissão estiverem vigentes, o requerente pode fundamentar-
se nas mesmas para apresentar seu pedido, e, assim, propor um sistema
de controle de poluição.
Inexistente norma de emissão para determinado efluente, nem por isso
fica o órgão público ambiental livre para deferir qualquer lançamento no
ambiente. A Administração Pública segundo o princípio constitucional e a
Lei 6.938/81 deve analisar o pedido de autorização no sentido de que se
evite - com a maior amplitude - o dano ambiental.
9. Licenciamento ambiental: prazo de validade, decadência e revogação
A Lei 6.938/81, ao prever a revisão do licenciamento (art. 9a, IV) -de
forma indireta - indicou que a autorização não é por prazo indeterminado.
Tanto o requerente da autorização como a Administração Pública têm
vantagem na existência de prazo de validade para a autorização. Quem
exerce uma atividade fica ciente de que as regras de funcionamento não
poderão ser mudadas - a não ser por motivo grave - no espaÇ0 temporal
da autorização. O órgão público ambiental por sua vez não fica manietado
eternamente a condições de funcionamento de uma atividade que se
tenha revelado danosa ao ambiente e que haja possibilidade de correção
no momento da nova autorização. Evita-se a tentação de corrupção por
parte do órgão público e de outro lado dá-se condição às
6. Ob. cit., p. 311.

< LICENCIAMENTO AMBIENTAL 265


resas de poderem programar, sem sobressaltos, seus investimentos 6
matéria de controle ambiental. No mesmo sentido, Paulo de Bessa ern
nes: "enquanto uma licença for vigente, a eventual modificação de drões
ambientais não pode ser obrigatória"; e "uma vez encerrado o P 0 de
validade da licença ambiental, os novos padrões são imediatamente
exigíveis".7
A Resolução 237/97-conama (art. 18) estabelece que a licença prévia não
pode ter prazo superior a 5 anos, a licença de instalação não oode ter
prazo superior a 6 anos e a licença de operação não pode ter prazo
superior a 10 anos. Cada ente da Federação estabelecerá, dentro desses
limites, os seus prazos.8
Se a autorização impuser alguma condição a ser cumprida pelo requerente
e a condição não for observada, ocorre a decadência da autorização como
adequadamente salienta F. Salvia, dizendo que "não se trata de
revogação, mas de decadência, entrando na categoria que traz sua
justificação na inobservância da obrigação por parte do titular da
autorização".9
A revogação, entretanto, dá condições para que o órgão público reveja a
autorização, ainda no prazo de validade da mesma. A ocorrência de fato
grave para a saúde pública ou para o ambiente pode motivar o ato da
Administração. Georges Vedei ensina: "A verdadeira solução, mais
conforme, portanto, ao princípio segundo o qual não há jamais direito
adquirido na manutenção de uma regulamentação, parece encontrar-se
nos princípios admitidos em matéria de polícia. Na medida onde a
aplicação da nova regulamentação a situações antigas é absolutamente
necessária, é que incômodos pessoais ou sacrifícios pecuniários possam
ser impostos aos beneficiários de situações individuais, regularmente
cnadas, sob o império da antiga regulamentação. A apreciação desta
necessidade é matéria concreta. Por exemplo, a revelação do caráter
nocivo para a saúde de tal produto químico ou farmacêutico cria uma
necessidade, que justifica a aplicação imediata da interdição pronunciada
mesmo com a perda de estoques importantes". André de Laubadère z: "as
medidas apresentando caráter de autorizações de polícia não sao
criadoras de direitos e podem ser ab-rogadas ou modificadas".10
A Resolução 237/97-conama arrolou os fundamentos da suspen-'ao ou do
cancelamento da licença expedida: violação ou inadequação
7- Direito Ambiental, Rio de Janeiro, Lumen Júris, 1996, p. 89. 8. A Lei
9.477, de 30.12.1996, do Estado de São Paulo, obriga à renovação
lnc)üenal das licenças ambientais (nova redação do art. 5Ü da Lei
997/76). 9- Llnquinamento - Profili Pubblicistici, cit. por P. DelFAnno, ob.
cit. 10. G. Vedei, Droit Administratif; e Laubadère, Traité de Droit
Administratif. '-*•

266
DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO
de quaisquer condicionantes ou normas legais: omissão ou falsa descri
ção de informações relevantes e superveniência de graves.riscos para a
saúde e para o meio ambiente (art. 19).
10. Licenciamento ambiental x-
e financiamento por instituições oficiais
O Decreto 99.274/1990 diz, no art. 19, § 32: "Iniciadas as atividades de
implantação e operação, antes da expedição das respectivas li-cenças, os
dirigentes dos órgãos seccionais do ibama deverão, sob pena de
responsabilidade funcional, comunicar o fato às entidades financiadoras
dessas atividades, sem prejuízo da imposição de penalidades, medidas
administrativas de interdição, judiciais de embargo, e outras providências
cautelares". Abrange, portanto, como norma geral, os órgãos seccionais
(nos quais estão incluídos os Estados) (art. 6", IV, da Lei federal 6.938,
de 31.8.1981) o dever de comunicar às entidades financiadoras o
desrespeito à obrigação de prévio licenciamento.
Expressamente alguns Estados previram em suas legislações a obrigação
de ser considerado - pelos órgãos financiadores oficiais - o cumprimento
das diretrizes legais de prevenção da poluição, notadamente a
observância do prévio licenciamento: Mato Grosso (art. 15, parágrafo
único, da Lei 4.894, de 25.9.1985), Minas Gerais (art. 13 da Lei 7.772, de
8.9.1980), Pernambuco (Decreto 7.269, de 5.6.1981), São Paulo (art. 16
da Lei 997, de 31.5.1976).
11. Tipos de licenciamento ambiental
A Lei 6.938/81 disse em seu art. 8a: "Incluir-se-ão entre as competências
do conama: I - estabelecer, mediante proposta do ibama, normas e
critérios para o licenciamento de atividades efetiva ou potencialmente
poluidoras, a ser concedido pelos Estados e supervisionado peloiBAMA"-
As normas e critérios gerais para o licenciamento, estabelecidos pelo
Conselho Nacional do Meio Ambiente-coNAMA, devem dar para todo o paí
s
os fundamentos do licenciamento. Essa competência do órgão colegiado
federal - no qual estão representados os Estados - é relevante, pois
evitará que Estados possam ser menos exigentes que outros no momento
da instalação de empresas ou na renovação do licenciamento.
A expressão "licenciamento ... supervisionado pelo ibama" merece ser
entendida como um tipo de fiscalização, em que o órgão federal

LICENCIAMENTO AMBIENTAL 267


hiental poderá comunicar aos Estados ou ao Ministério Público a
aIfl rrência de desvios no cumprimento das diretrizes e critérios sobre o
°C nciarnento, mas o termo supervisão não deve ser entendido como
de revisão por parte dele, pois a autonomia constitucional dos Es-
dos não lhe permitiria essa atuação.
W o Decreto 99.274, de 6.6.1990, que revogou o Decreto 88.351, de i 6
1983, e outros decretos, regulamentou a Lei 6.938, de 31.8.1981, tendo
previsto tipos de licenças. Diz o seu art. 19: "O Poder Público, no exercício

de sua competência de controle, expedirá as seguintes licenças: I -


Licença Prévia (lp), na fase preliminar do planejamento da atividade,
contendo requisitos básicos a serem atendidos nas fases de localização,
instalação e operação, observados os planos municipais, estaduais ou
federais de uso do solo; II - Licença de Instalação (li), autorizando o início
da implantação, de acordo com as especificações constantes do projeto
executivo aprovado; III - Licença de Operação (lo), autorizando, após as
verificações necessárias, o início da atividade licenciada e o
funcionamento de seus equipamentos de controle de poluição, de acordo
com o previsto nas Licenças Prévia e de Instalação".
Como se vê do decreto federal, houve a previsão de regras gerais sobre os
tipos de licenciamento. Os Estados poderão aumentar as modalidades de
licenciamento, adicionar exigência para cada fase, não podendo, contudo,
exigir menos. Como se vê do inc. III do art. 20 do decreto mencionado, as
fases lp e li são antecedentes da lo, isto é, guardam com a última fase um
relacionamento que deve estar presente no licenciamento, pois a "licença
de operação" vai depender do cumprimento daquilo que foi examinado e
deferido nas fases da "licença prévia" e da "licença de instalação". A
expressão contida no inc. III do art. 20 -após as verificações necessárias"
- mostra que a licença de operação so Poderá ser concedida após a
vistoria do órgão público ambiental, na 9ual se constate que as exigências
das fases anteriores foram cumpridas. A. Resolução 237/97-conama, ao
tratar dos três tipos de licença, pontou a "Licença Prévia (lp), concedida
na fase preliminar do planejamento do empreendimento ou atividade,
aprovando sua localização e Or>cepção, atestando a viabilidade ambiental
e estabelecendo os requi-1 °s básicos e condicionantes a serem atendidos
nas próximas fases de sUa lmPlementação" (art. 8a, I). Embora o inciso
não tenha sido expres-' Podemos entender que só é possível "atestar a
viabilidade ambiental" to r°let0 se houver a devida e legal avaliação prévia
do próprio proje-Vo Ass'm, se o projeto tiver a potencialidade de causar
dano significati-Anílv me*° amente' deverá ser realizado o Estudo Prévio
de Impacto lental, antes da outorga da "Licença Prévia", como já foi
exposto. Wro lado, só se poderia aprovar a localização do projeto se
houves-

268
DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO
se o devido estudo prévio das alternativas de localização. Se o potencial
não for significativo, e tal for adequadamente constatado,, verão ser
efetuados os "estudos ambientais" arrolados no art. Ia, resolução
mencionada. ,..
12. Licenciamento ambiental e controle da poluição. Tecnologia apropriada
O Poder Público deve exigir o emprego de tecnologia disponível -pelo
menos no mercado brasileiro - para prevenir a poluição. Esse dever está
inserido na Constituição Federal em dois artigos fundamentalmente: no
art. 225, caput, quando é afirmado que "todos têm direito ao meio
ambiente ecologicamente equilibrado", e no art. 170, caput, quando diz:
"a ordem econômica ... tem por fim assegurar a todos existência digna ...
observados os seguintes princípios: ... VI - defesa do meio ambiente".
Importa que a tecnologia empregada não possa causar prejuízo ao homem
e a seu ambiente, não cabendo, contudo, ao Poder Público indicar este ou
aquele equipamento antipoluidor.
Deixando o Poder Público de cumprir seu dever (art. 225, V, da CF:
"controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas,
métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de
vida e o meio ambiente"), cabe a propositura de ação popular, para anular
a autorização e/ou a licença outorgada ou a interposição de ação civil
pública, visando ao cumprimento da obrigação de fazer, isto é, de instalar
e operar equipamentos contra a poluição.
A liberdade de iniciativa na ordem econômica haverá de visar ao lucro
justo e não aquele que traga benefícios somente para o empreendedor,
pois a "função social da propriedade" continua a ser um dos pilares da
Constituição brasileira de 1988 (art. 170, VI), repetindo as anteriores (EC
1/69, art. 160, III; CF/67, art. 157, III; CF/46, art. 147; CF/37, art. 113-
17).
13. Licenciamento ambiental e unidade do licenciamento
A Lei 6.938, de 31.8.1981 -Lei de Política Nacional do Meio Ambiente -,
em seu art. 10, trata da: construção, instalação, ampliação e
funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadores de recursos
ambientais. :: -,;,

LICENCIAMENTO AMBIENTAL
269
A CF, sete anos após a lei referida, veio em seu art. 225, § Ia, IV, ar a
necessidade de ser exigido Estudo Prévio de Impacto Ambiental
"instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de
a a "instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de
S1"tos" "atividades" e "obras". Os textos da Lei Maior e da Lei de
a Pa :fjCativa degradação do meio ambiente". Licenciam-se, pois, "estabe-
S1"mentos", "atividades" e "obras". Os textos da Lei Maior e da Lei de p
./tjca Nacional do Meio Ambiente focalizaram os empreendimentos serem
licenciados em seu todo.
A interpretação de que o licenciamento ambiental deve abranger a
bra como um todo, não devendo ser fragmentado, decorre da lógica do
próprio licenciamento. O licenciamento só existe porque a atividade ou
a obra podem oferecer potencial ou efetiva degradação ao meio ambiente.
A avaliação, a ser feita antes do licenciamento, deve ser a mais ampla
possível. A Resolução 01/1986-conama indica que o Estudo de Impacto
Ambiental deve abranger "a área geográfica a ser direta ou indiretamente
afetada pelos impactos, denominada área de influência do projeto,
considerando, em todos os casos, a bacia hidrográfica na qual se localiza"
(art. 5a, III).
Fragmentar o licenciamento é subtrair-lhe sua própria força. O estudo
global de um projeto, evidentemente, deve conter o estudo de suas
partes. Não se licencia máquina por máquina, unidade por unidade,
separadamente, em cada licenciamento ambiental inicial. É a
razoabilidade, a proporcionalidade e a motivação aplicadas ao ato
administrativo. Se o licenciamento for parcelado se perderá o sentido da
real dimensão da obra ou do projeto.
Licenciar por partes pode representar uma metodologia ineficiente,
imprecisa, desfiguradora da realidade, e até imoral: analisando-se o
projeto em fatias isoladas, e não sua totalidade ambiental, social e
econômica, podendo ficar ocultas as falhas e os danos potenciais, não se
poden-0 saber se as soluções parciais propostas serão realmente
aceitáveis.
4- Licenciamento ambiental e crime - Descumprimento das normas legais
e regulamentares
Construir, reformar, ampliar, instalar ou fazer funcionar, em qual-
" er parte do território nacional, estabelecimentos, obras ou serviços
PWencialmente poluidores, sem licença ou autorização dos órgãos
°ientais competentes, ou contrariando as normas legais e regulamen-
arnv? pert'nentes; Pena - detenção, de um a seis meses, ou multa, ou
mbas as penas cumulativamente" (art. 60 da Lei 9.605/98).
A lei prevê dois instrumentos de intervenção prévia da Administra-rúhlira-
a lirpnra e a autorização, cujas características já foram

270
DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO
examinadas. Um desses atos administrativos poderá ser exigido
estabelecimentos, obras ou serviços potencialmente poluidores. A jn cação
do rol de estabelecimentos, obras ou serviços deverá constar normas
legais ou regulamentares federais, estaduais e municipais. *
Sem prévia inclusão em lei ou em regulamento, a Administrar Pública não
pode exigir que a pessoa física ou a pessoa jurídica seiT0 licenciadas ou
autorizadas. Jm
A expressão "em qualquer parte do território nacional" mostra qu não há
isenções aos estabelecimentos, obras ou serviços potencialm te
poluidores. Assim, todos os estabelecimentos ou obras militares (in clusive
das polícias militares) e os estabelecimentos e obras indígenas sujeitos a
prévia licença e/ou autorização estão abrangidos pela incrimi nação do art.
60.
A lei exige que os estabelecimentos, obras e serviços sejam construídos,
reformados, instalados e que funcionem com licenças e/ou autorizações
válidas, isto é, não vencidas. Age com inegável dolo eventual quem
(pessoa física ou jurídica) continua operando ou funcionando após a
expiração do prazo de validade da licença ou da autorização. Entretanto,
deixa de haver dolo direto e/ou eventual quando foi solicitada uma nova
licença e/ou autorização no tempo hábil e a pessoa peticionária está
procurando cumprir as diligências suplementares determinadas pelo órgão
público ambiental.
O art. 60 tem também uma segunda parte: construir, reformar, ampliar ou
fazer funcionar, em qualquer parte do território, estabelecimentos, obras
ou serviços potencialmente poluidores contrariando as normas legais e
regulamentares pertinentes.
Esta segunda parte do art. 60 criminaliza o descumprimento do conteúdo
da autorização e/ou da licença. Caso contrário, a licença e/ou autorização
se converteriam em um mero formalismo, numa proteção fictícia do meio
ambiente.
A autorização e a licença devem emanar "dos órgãos ambientais
competentes" (art. 60). Esses órgãos não precisam estar necessariamente
inseridos numa secretaria que se denomine "Secretaria do Meio
Ambiente". Necessário é que o órgão público tenha competência para
tratar de matéria relacionada ao meio ambiente, cujo conceito está
expresso no art. 3a, I, da Lei de Política Nacional do Meio Ambiente (Lei
6.938/ 81): "conjunto de condições, leis, influências e interações de
ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em
todas as suas formas".
Não é preciso que o descumprimento das "normas legais ou
regulamentares" cause poluição. Aí se trata do crime do art. 54. O que se

LICENCIAMENTO AMBIENTAL
271
irniria no art. 60 é a desobediência às normas administrativas am-
* • _ _ X n "-"/-t*fvi ci c lí=*frQic omniputaic T-í YíTvmlrAc
nnnpm Qf*r onrpcontQ
bientais
e às normas legais ambientais. Exemplos podem ser apresenta-
deixar de informar ao órgão competente a qualidade e a quantidade ,
efluentes emitidos; deixar de relatar os rejeitos produzidos; emitir lançar
poluentes em medida que ultrapasse as normas de emissão e de
qualidade fixadas; deixar de instalar, de manter e de fazer funcionar
dequadamente os sistemas de controle ambiental dos estabelecimentos
obras e serviços licenciados e/ou autorizados.
O art. 60 abrange o "lançamento em corpos de água de esgotos e demais
resíduos líquidos ou gasosos, tratados ou não, com o fim de sua diluição,
transporte ou disposição final", sem outorga dos direitos de uso dos
recursos hídricos" (art. 12, III, da Lei 9.433/97 - Lei de Política Nacional
de Recursos Hídricos). Interessa apontar que a outorga é uma autorização
(arts. 170-177 do Código de Águas de 1934) e, no plano federal, é da
competência da Secretaria de Recursos Hídricos, que integra o Ministério
do Meio Ambiente.
A Lei 9.605/98 criminalizou o descumprimento das normas legais e
regulamentares concernentes ao meio ambiente tentando incentivar a
aplicação das normas existentes, tão esquecidas e desprezadas pelos
poluidores.
Assim, quem deixa de apresentar Estudo Prévio de Impacto Ambiental
exigido pelas Leis 6.803/80 e 6.938/81 e pelo Decreto 99.274/ 90,
apoiados pelo art. 225,§ Ia, IV, da CF, assume o risco de produzir
significativa e potencial poluição, age com dolo eventual e/ou direto,
merecendo ser incurso no art. 60.
15. Dos funcionários públicos
e dos crimes contra a Administração ambiental
"Fazer o funcionário público afirmação falsa ou enganosa, omitir a
verdade, sonegar informações ou dados técnico-científicos em
procedimentos de autorização ou de licenciamento ambiental: Pena -
reclusão, de um a três anos, e multa" (art. 66 da Lei 9.605/98).
'Considera-se funcionário público, para os efeitos penais, quem,
oora transitoriamente ou sem remuneração, exerce cargo, emprego
"função pública" - art. 327, caput, do CP. O § le deste artigo equipara
uncionário público quem exerce cargo, emprego ou função em enti-
e Paraestatal. Há duas correntes na jurisprudência: uma que entende
eqn-a ecluParaÇão só atinge os empregados de autarquias e outra que
m-|Para todos os empregados das autarquias, sociedades de economia
fun a' emPresas públicas e fundações instituídas pelo Poder Público a
1Cl°nários públicos. -.,....

272
DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO
Temos que lembrar que o poder de polícia ambiental é exercido e muitos
Estados por entidades paraestatais. Deixar de abrangê-los n incriminação
é deixá-los impunes penalmente.
O crime do art. 66 tem como centro o procedimento de autorização ou de
licenciamento ambiental. Para proteger a lisura e a veracidade desse
procedimento é incriminado o funcionário público que dolosamente faz
afirmação falsa ou enganosa, omite a verdade, sonega informações ou
dados técnico-científicos.
"Conceder o funcionário público licença, autorização ou permissão em
desacordo com as normas ambientais, para as atividades, obras ou
serviços cuja realização depende de ato autorizativo do Poder Público:
"Pena - detenção, de um a três anos, e multa.
"Parágrafo único. Se o crime é culposo, a pena é de três meses a um ano
de detenção, sem prejuízo da multa" (art. 67 da Lei 9.605/98).
É abrangido na incriminação não só o funcionário público mais graduado
ou de grau hierárquico superior que assina o ato administrativo; mas, em
co-autoria, os que opinaram favoravelmente ao pedido contrariando
dolosa ou culposamente as normas ambientais.
O procedimento penal fará o contraste da conduta do funcionário público
com as normas pertinentes, apurando o desacordo existente.
Exemplifique-se o caso do funcionário que licencia, autoriza ou emite uma
permissão sem exigir o Estudo Prévio de Impacto Ambiental quando a obra

ou a atividade tem potencialidade de causar dano significativo ao meio


ambiente, ou quando descumpra resoluções de órgãos colegia-dos, como
o Conselho Nacional do Meio Ambiente-coNAMA. Da mesma forma,
responsável penalmente será o funcionário público que não realizar a
Audiência Pública conforme prevêem as normas ambientais. Na Venezuela,

diz o art. 61 da Lei Penal do Ambiente, de 2.1.1992: "0 funcionário


público que outorgue as permissões ou autorizações, sem cumprir com o
requisito de estudo e avaliação de impacto ambiental, nas atividades para
as quais é exigido pelo regulamento sobre a matéria, será sancionado com
prisão de 3 a 6 meses e multa de 300 a 600 dias de salário mínimo".11
Diferentemente do art. 60, o art. 67 incrimina mais amplamente a
desobediência às normas. No art. 60 exige-se o cumprimento das "normas
legais e regulamentares pertinentes". No art. 67 deve-se apurar o
cumprimento das normas de qualquer hierarquia, e não só as legais e
regulamentares. Por isso, os atos de Conselhos (resoluções, instruções
emanadas da Comissão Técnica Nacional de Biossegurança, ou ato
similares) têm incidência no procedimento autorizativo do Poder Públic°
11. Gaceta Oficial 4.358, extraordinário, dei viernes 3 de enero de 1992.

LICENCIAMENTO AMBIENTAL 273


não obedecidos pelo funcionário público, terão repercussão penal piJ sua
conduta.
Em nosso Continente sul-americano, a Bolívia já passara a incri- ar os
funcionários públicos em sua Lei de Meio Ambiente 1.333, de Ív7 4 1992,
art. 115: "Quando o funcionário ou servidor público seja utor encobridor
ou cúmplice de contravenções ou de faltas tipificadas ela presente Lei e
disposições afins, sofrerá o duplo da pena fixada ara a correspondente
conduta". Na Venezuela, a Lei Penal do Ambiente de 2.1.1992 prevê que
"a condição de funcionário público como sujeito ativo do fato punível em
todos aqueles casos em que o tipo não o requeira e sempre que aquele
atuar no exercício de suas funções, constitui circunstância agravante
genérica da responsabilidade penal" (art. 11).
16. Do crime de deixar de cumprir obrigação , de relevante interesse
ambiental
"Deixar, aquele que tiver o dever legal ou contratual de fazê-lo, de
cumprir obrigação de relevante interesse ambiental: "Pena - detenção, de
um a três anos, e multa. "Parágrafo único. Se o crime é culposo, a pena é
de três meses a um ano de detenção, sem prejuízo de multa" (art. 68 da
Lei 9.605/98). Atentando-se para as redações de tipos criminais
semelhantes como o art. 60 e o art. 68, ambos da Lei 9.605/98,
descobrem-se nuanças que os diferenciam. No art. 60 uma das formas de
tipificar-se o crime é a contrariedade às normas legais e regulamentares
pertinentes. No art. 68 0 agente contraria relevante interesse ambiental,
deixando de cumpri-lo. Neste caso, o juiz terá um poder maior de
apreciação, pois, além de •nserir na desobediência o que esteja apontado
nas leis e nos regulamentos, terá uma margem prudente de apreciação do
que constitui "relevante interesse ambiental".
Poderão ser sujeitos ativos do crime a pessoa física e a pessoa jurí-lca.
Dever legal têm o funcionário público como o agente público Mratual de
respeitar o relevante interesse ambiental.
O particular tem, também, dever legal de cumprir obrigações de evante
interesse ambiental. O empreendedor responde criminalmen-Pela
inidoneidade na elaboração do Estudo Prévio de Impacto Ah !ental (epia)
ou de qualquer outro documento em que informe à as íistração Pública.
Não se duvida de que o epia é relevante, tanto inelr" que a CF o inseriu
em seu art. 225, § Ia, IV. O empreendedor tem, f aVe'mente> ° dever
legal de cumprir a obrigação de relevante inte- amt>iental de bem
elaborar o epia. Aplicável, assim, a Lei 9.605/ m seu art. 68.

274
DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO
Um dos deveres do servidor público é o de promover a apuração d infração

administrativa ambiental (art. 70, § 3°, da Lei 9.605/98). q Brasil tem-se


caracterizado pela impunidade em todos os campos, a leis não cumprem o
seu papel porque falham as pessoas encarregadas de sua execução,
inclusive os operadores jurídicos. A apuração da infração administrativa
não é facultativa e, assim, a não-apuração deve também ser examinada
sob o ângulo do art. 68.
No que tange à atividade discricionária da Administração Pública
ambiental, o juiz examinará como a mesma e seus agentes se comportam.
Sobretudo na parte de fiscalizar o cumprimento das licenças e das
autorizações, nem sempre a legislação aponta explicitamente como deve
ser feita a fiscalização. Sem cair no arbítrio criticável, o Poder Judiciário
examinará as omissões funcionais no realizar monitoramentos e
inspeções. A criminalização da omissão dolosa ou culposa fortalecerá todo
o sistema de licenças e de autorizações, evitando não só a micropoluição
rotineira como as emergências de catástrofes ambientais.
17. Do crime de impedir ou dificultar a ação fiscalizadora do Poder Público
"Obstar ou dificultar a ação fiscalizadora do Poder Público no trato das
questões ambientais: Pena - detenção, de um a três anos, e multa" (art.
69 da Lei 9.605/98).
Impedir, resistir ou criar obstáculos, de qualquer forma, à fiscalização do
Poder Público é crime, segundo o art. 69, referido. A ação ou a omissão
que dificulte a atividade do servidor público pode apresentar-se de forma
muito variada. Quem autoriza somente o acesso parcial a documentos
relativos ao meio ambiente ou às instalações comete o crime em exame.
O representante do Poder Público está obrigado a identificar-se
devidamente para que o agente do crime tenha ciência de que está
obstafl-do ou dificultando a ação da Administração.
18. O licenciamento ambiental e o Cadastro Técnico Federal de Atividades
Potencialmente Poluidoras ou Utilizadoras de Recursos Ambientais
O Cadastro Técnico de Atividades Potencialmente Poluidoras ou
Utilizadoras de Recursos Ambientais foi instituído pela Lei 7.804, àc
18.7.1989, que inseriu o inc. XII no art. 9a da Lei 6.938/81.

LICENCIAMENTO AMBIENTAL 275


q pecreto 3.179/99 considera infração administrativa "deixar de 0 registro
no Cadastro Técnico Federal de Atividades Potencialmen-° poluidoras ou
Utilizadoras de Recursos Ambientais, as pessoas físi-e jurídicas, que se
dedicam às atividades potencialmente poluidoras C v extração, produção,
transporte e comercialização de produtos poten-almente perigosos ao
meio ambiente, assim como de produtos e subprodutos da fauna e flora:
multa de R$500,00 a R$20.000,00" (art. 53). A existência do registro
federal representa um oportunidade de acompanhamento das atividades
potencialmente poluidoras e das atividades utilizadoras da fauna e da
flora. O registro não se confunde com a licença ambiental. A ausência de
registro não é crime, mas somente ilícito administrativo. O fato de uma
atividade estar registrada não lhe confere o direito de ser licenciada e
nem lhe confere um atestado de leaalidade. Ainda que o registro não
entre no mérito da atividade registrada, os órgãos públicos federais não
pode registrar atividade que esteja expressamente proibida pela legislação
ambiental. ..
19. O licenciamento ambiental de petróleo, gás natural e amianto
19.1 Exploração e produção de petróleo e de gás natural - A Agência
Nacional de Petróleo-ANP
A exploração de petróleo e de gás natural, no Brasil, é objeto da Lei 9.478,
de 6.8.1997 (DOU 7.8.1997). Nesta lei vemos que consta, como um dos
princípios e objetivos da política energética nacional, a Proteção do meio
ambiente (art. lü, IV).
A CF/88, em seu art. 177, considerou como monopólio da União a
Pesquisa e a lavra das jazidas de petróleo e gás natural e outros
wocarbonetos fluidos, assim como a refinação do petróleo nacional
u estrangeiro. A EC 9/95 previu que a União poderá contratar com
• mPresas estatais ou privadas a realização das atividades previstas nos
cs. I a IV do referido art. 177, desde que sejam observadas as condi-
Ç°es estabelecidas em lei.
. A Agência Nacional de Petróleo-ANP é entidade integrante da Ad-
.lr"stração federal indireta, submetida ao regime autárquico especial,
culando-se ao Ministério de Minas e Energia. Tem como finalidade
Promover a regulação, a contratação e a fiscalização das atividades Cj
°nornjcas integrantes da indústria do petróleo". Entre suas competen esta
d i
Cj
est p p ç
° Petró!eo, dos derivados e do gás natural e de preservação do meio te"
(t 8IX) * :
Cj j grantes da indústria do petróleo. Entre su
te, ,esta a de "fazer cumprir as boas práticas de conservação e uso racio-
amk ° Petró!eo, dos derivados e do gás natural e de preservação d amb

*
i

276
DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO

O processo decisório da anp obedecerá aos princípios da legaliza de,


impessoalidade, moralidade e publicidade (art. 17). As sessõe
deliberativas da Diretoria da anp que se destinem a resolver pendências
entre agentes econômicos, e entre estes e consumidores e usuários de
bens e serviços da indústria do petróleo serão públicas, permitida a sua
gravação por meios eletrônicos e assegurado aos interessados o direito de
delas obter transcrições (art. 18). As iniciativas de projetos de lei ou de
alteração de normas administrativas que impliquem afetação de direito
dos agentes econômicos ou de consumidores e usuários de bens e
serviços da indústria do petróleo serão precedidas de audiência pública,
convocada e dirigida pela anp (art. 19). Na solução de conflitos entre
agentes econômicos e usuários e consumidores deverão ser procurados,
com ênfase, a conciliação e o arbitramento (art. 20).
A Lei 9.478/97 pioneiramente valorizou a audiência pública como
procedimento para debater projetos de leis ou discutir a alteração de
normas administrativas, com repercussão nos direitos dos agentes
econômicos, consumidores e usuários. A lei não colocou o mencionado
processo decisório como uma possibilidade de escolha da anp, mas como
um dever legal. Espera-se que o regimento interno da anp preveja um
sistema de publicidade prévia da audiência pública, possibilitando uma
efetiva participação dos interessados. Ressalte-se, de outro lado, que as
sessões deliberativas da agência, destinadas a resolver pendências entre
agentes econômicos e usuários e consumidores, não poderão ser secretas,
sendo permitida a gravação das sessões e sua transcrição.
As atividades de exploração, desenvolvimento e produção de petróleo e de
gás natural serão exercidas mediante contratos de concessão, precedidos
de licitação. A outorga da concessão não dispensa o "licenciamento
ambiental", conforme o art. 10 da Lei 6.938/81, e a realização do Estudo
Prévio de Impacto Ambiental, revestido de publicidade. 0 elogiável
processo decisório da anp não substitui os procedimentos de participação
do público no Estudo Prévio de Impacto Ambiental e no monitoramento e
auditoria ambientais concernentes às atividades de exploração,
desenvolvimento e produção de petróleo e gás natural.
A Lei 9.478/97 estabeleceu definições técnicas, entre as quais
destacamos: pesquisa ou exploração é "o conjunto de operações ou
atividades destinadas a avaliar áreas, objetivando a descoberta e a
identificação de jazidas de petróleo ou de gás natural"; desenvolvimento
é o "conjunto de operações e investimentos destinados a viabilizar as
atividade de produção de um campo de petróleo ou gás"; e lavra, ou
produçã0' e "o conjunto de operações coordenadas de extração de
petróleo ou ga' natural de uma jazida e de preparo para sua
movimentação".

LICENCIAMENTO AMBIENTAL 277


O contrato de concessão deverá estabelecer que o concessionário
tara obrigado a "adotar, em todas as suas operações, as medidas neces-
6'rias para conservação dos reservatórios e de outros recursos naturais,
S ra a segurança das pessoas e dos equipamentos e para a proteção do
ejo ambiente" (art. 44,1). A lei refere-se a "reservatório" como sendo
"configuração geológica dotada de propriedades específicas, armaze-
nadora de petróleo ou gás, associados ou não".
O concessionário está obrigado a responsabilizar-se civilmente pelos atos
de seus prepostos e a indenizar todos e quaisquer danos decorrentes das
atividades de exploração, desenvolvimento e produção contratadas (art.
44, V). O critério para a aplicação da responsabilidade, no que concerne
ao meio ambiente, é a responsabilidade sem culpa, como prevê o art. 14, §
Ia, da Lei 6.938/81.
A Lei 9.478/97, ao determinar que o concessionário adote "as melhores
práticas da indústria internacional do petróleo" e obedeça "às normas e
procedimentos técnicos e científicos pertinentes" (art. 44, VI), estabeleceu
parâmetros de comportamento, inclusive ambiental, que devem ser
exigidos pela anp, até mesmo pela via judicial.
Em caso de impacto ambiental decorrente de acidente, principalmente em
razão de vazamento de gases, erupção de petróleo e gás natural em
poços, incêndio, explosão, falhas de equipamentos, o concessionário ou
autorizatário deverá notificar a anp no prazo máximo de 12 horas.12
Os projetos ambientais relacionados com a indústria do petróleo e do gás
serão financiados com a contribuição de intervenção no domínio
econômico-ciDE, na forma da lei orçamentária.13
'7-2 Extração, industrialização, comércio V
e transporte de asbesto/amianto - •
tó . A Lei 9.055, de 1.6.1995 (DOU 2.6.1995), proíbe, em todo o terri-no
nacional: "I - a extração, produção, industrialização, utilização e
ram 12- Portaria 14, de 1.2.2000, da anp (DOU de 2.2.2000). Em
janeiro de 2000 vaza-292.000 litros de óleo de duto da Petrobrás,
atingindo a Baía da Guanabara.
instituíri' A Lei 10336, de 19.12.2001 (DOU 20.12.2001), diz, no art. l2, §
ls: "Fica P°rtac~ * a ontr'buição de Intervenção no Domínio Econômico
incidente sobre a im-e áiCo e,a comercialização de petróleo e seus
derivados, gás natural e seus derivados Federa] etlllco c°mbustível (cide),
a que se referem os arts. 149 e 177 da Constituição
• com a redação dada pela Emenda Constitucional 33, de 11.12.2001".
Pau]0 j_ Ullherme J. p. Figueiredo, Direito Ambiental e saúde dos
trabalhadores, São

278
DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO
comercialização da actinolita, amosita (asbesto marrom), antofíijta
crocidolita (amianto azul) e da tremolita, variedades minerais perten'
centes ao grupo dos anfibólios, bem como dos produtos que contenham
estas substâncias minerais; II - a pulverização (spray) de todos os tipOs
de fibras, tanto de asbesto/amianto da variedade crisotila como daquelas
naturais e artificiais referidas no art. 2- desta Lei; III - a venda a granel
de fibras em pó, tanto de asbesto/amianto da variedade crisotila como
daquelas naturais e artificiais referidas no art. 2Ü desta Lei". Contudo, a
mencionada lei não proibiu a extração, industrialização, utilização e
comercialização do asbesto/amianto da variedade crisotila (amianto
branco).15
No Brasil, alguns Estados legislaram sobre o amianto crisotila. Essa
legislação foi apreciada pelo Supremo Tribunal Federal.16
A Comunidade Européia prevê a realização de Estudo de Impacto
Ambiental para "instalações destinadas à extração do amianto, como a
transformação do amianto e de produtos contendo amianto; para os
produtos amianto-cimento, uma produção anual de mais de 200t de
produtos acabados; para os complementos de fricção, uma produção
anual de mais de 50t de produtos acabados; para as outras utilizações de
amianto, uma utilização de mais de 200t por ano" (Diretiva 85/337-ce,
Anexo I, 5). A Convenção de Espoo/91 repete a mesma norma.
O asbesto é "variedade de anfibólio composta de silicato de cálcio e de
magnésio que se apresenta em massas fibrosas incombustíveis e
infusíveis, de aplicação comercial, sendo o amianto a sua variedade mais
pura".17 O termo amianto é empregado como sinônimo de asbesto (ainda
que haja pequena diferença de conceito).
A utilização do asbesto tem provocado uma grave doença chamada
"asbestose", que é "inflamação crônica do pulmão causada pela
prolongada inalação de partículas de asbestos".18
O Conselho Nacional do Meio Ambiente-coNAMA tem-se preocupado com
a
matéria dada a gravidade para a saúde ambiental do trabalhador. Em
1987 foi emitida a Resolução 7/87. Em 24 de outubro de
15. V. Lei 9.976, de 3.7.2000 (DOU de 4.7.2000), que dispõe sobre a
produção de cloro. No art. 22, VII, estabelece um "sistema gerencial do
amianto", com diversas obrigações.
16. V. Paulo Affonso Leme Machado, "Federalismo, amianto e meio
ambiente . Boletim Científico 9/169-177, Ano II, Escola Superior do
Ministério Público da Uniã°> outubro-dezembro/2003.
17. Novo Dicionário da Língua Portuguesa, cit.
18. The American Heritage Dictionary ofthe English Language, cit.

LICENCIAMENTO AMBIENTAL
279
o conama elaborou a Resolução 18/87, que indica os dizeres a rn
colocados sobre as peças que contêm amianto (asbestos): "Con-sfre
mjanto. Ao cortar ou furar não respire a poeira gerada, pois pode '
gravemente a saúde".
ys normas da Lei 9.055/95 não são, por si mesmas, suficientes a proteger
a sanidade ambiental nas empresas e a saúde dos que P anipularem
produtos com asbesto/amianto. O Brasil não se julgou em ondições de
proibir a variedade crisotila (asbesto branco), como outros países estão
fazendo, e substituir este material por outro não poluente. A lei reservou
função importante na matéria aos sindicatos e aos médicos do trabalho.
Acentue-se que os limites de tolerância para exposição dos trabalhadores
nos locais de trabalho devem "ser revisados anualmente, procurando-se
reduzir ao nível mais baixo que seja razoavelmente exeqüível" (art. 7a, §
2C, da Lei 9.055/95).
A partir de 2 de junho de 1996, as empresas que não tenham assinado
acordos com os sindicatos sobre a variedade crisotila e as fibras naturais e
artificiais de qualquer origem sofreram automaticamente o cancelamento
de seu alvará de funcionamento (art. 32, § 3Ü, da Lei 9.055/ 95). A
fiscalização pública e privada é que irá implementar a aplicação desta
ordem legal.
O Decreto 2.350, de 15.10.1997 {DOU 16.10.1997), regulamentou a Lei
9.055/95, criando a Comissão Nacional Permanente do Amianto-
CNPA.
O número de trabalhadores que contraem asbestose é chocante. Quando
não forem obedecidas, rígida e estritamente, as condições de segurança
ambiental em tudo o que disser respeito ao amianto branco, 'ica
caracterizado o crime de perigo do art. 15 da Lei de Política Nacional do
Meio Ambiente, apenado com 1 a 3 anos de reclusão e multa de u0 a
1.000 mvr. Não é preciso esperar-se a manifestação da lesão corporal
grave do trabalhador (agravante), para que o crime de perigo fique
Plenamente tipificado.
1" li '

A .'1
, Capítulo V/ AUDITORIA AMBIENTAL
1. Nomenclatura* r< ; • , ':
''..'•, /
O termo "auditor" é empregado no século XVI e "auditoria" no século
XVII.' A expressão vem do Latim auditor, auditoris - ouvinte.
"Auditoria - s.f. (auditor + ia) 1. Cargo de auditor. 2. Casa ou tribunal
onde o auditor desempenha as suas funções. 3. Função de auditor junto
às empresas comerciais."2 Auditoria, segundo a contabilidade, "é o exame
analítico e pericial que segue o desenvolvimento das operações contábeis,
desde o início até o balanço".3
Em Inglês: "1. An examination of records or accounts to check their
accuracy. 2. An adjustment or correction of accounts. 3. An examined and
verified account. 4. 'Rare' - an audience or hearing".4 Em Francês:
"Audit-de 1'anglais internai auditor - dans une entreprise, personne dont
Ia fonction est de s'assurer que les directives de Ia direction sont suivies
et que le patrimoine de 1'entreprise est preserve".5
2. Conceito de auditoria ambiental
Auditoria ambiental é o procedimento de exame e avaliação periódica ou
ocasional do comportamento de uma empresa em relação ao meio
ambiente.6
1. Antônio G. da Cunha, Dicionário Etimológico da Língua Portuguesa, p.
83.
2. Dicionário Brasileiro da Língua Portuguesa, Mirador Internacional, p.
222.
3. Aurélio Buarque de Holanda Ferreira, Novo Dicionário da Língua
Português0-160.
4. The American Heritage Dictionary ofthe English Language, p. 86.
5. Petit Larousse Illustré, p. 82.
6. O Prof. Ramón Martin Mateo salienta em sua obraMieww Instrumentos
ia
Tutela Ambiental (Editorial Trivium, 1994) que o "caráter voluntário da
ecoauditoria> n linha da auto-responsabilidade e autonomia propugnada
pelas organizações empresaríal '

'- AUDITORIA AMBIENTAL 281


A auditoria ambiental pode ser pública ou privada, conforme seja de-
minada e/ou realizada pelo Poder Público ou pela própria empresa.
A auditoria ambiental privada tem sido impulsionada pela "tomada ,
consciência das vantagens na concorrência, que pode conferir a cer-
empresas a adoção de medidas testemunhando sua "consciência
ecológica" no plano da estratégia de concorrência, dos novos produtos,
novas tecnologias e dos novos sistemas de gestão".7 Além disso, na fusão
de sociedades ou na venda de empresas, inclusive estatais, atualmente,
passou-se a auditar ambientalmente para a constatação de possível
passivo ambiental. "Algumas das maiores corporações transnacionais - ao
menos em parte como resposta do choque de Bhopal - agora colocaram
em execução auditorias ambientais regulares para assegurar que as
exigências dos regulamentos e que as responsabilidades ambientais de
longo prazo (como os deveres legais de disposições de rejeitos) sejam
acuradamente refletidas nos balanços de suas subsidiárias".8
No sistema jurídico ambiental norte-americano o banco que tenha
financiado empresas degradadoras dos solos - tendo o financiamento uma
garantia hipotecária -, em caso de insolvência do devedor pode vir a
tornar-se proprietário do solo contaminado, passando a ser, também,
responsável pela poluição.9 Nesse caso, oportuno o acompanhamento,
através de uma auditoria ambiental, da atividade da empresa tomadora de
empréstimo.
A Diretiva 1.836/93 da Comunidade Econômica Européia define auditoria
ambiental como o "instrumento de gestão que inclui a avaliação
sistemática, documentada, periódica e objetiva do funcionamento "a
organização do sistema de gestão e dos processos de proteção do meio
ambiente".
ln ? Que tenha um amplo consenso, não é algo indiscutível. O risco
ambiental que a 30 de muitas empresas supõe tem uma transcendência
social indubitável, não po-aj ° ser deixado ao livre-arbítrio das empresas o
cumprimento das normas ambientais, Ordia5ue Possa argumentar-se, em
sentido contrário, que para isso existem os recursos sit arios- Ademais, as
empresas têm pouca tendência a difundir espontaneamente sua fica Se
esta reve'a dados negativos. Em uma pesquisa realizada entre empresas
ame-não raS' europé'as e japonesas, dois terços das empresas
consultadas manifestaram que vni,, Ve r'am informação ambiental que
as prejudicasse, reconhecendo 60% que a
Olui>tanedade era inadequada".
en q '. °en°ít Boivin, "La verification environnementale", in
Dévéloppements Récents "'l de 1'Environnement, p. 81.
etei H. Sand, Lesson Learned in Global Environmental Governance, p. 33.
-- Le ' at"ck Thieffry, "Uopportunité d' une responsabilité communautaire
du pollueur artlérica' 'í011-'0115 entre les États-membres et les
enseignements de 1'experience lne', Revue Internationale de Droit
Compare 1103-123, 1994.

282
DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO
As diferentes legislações irão dar outras características da audito. ria
ambiental, notadamente, sobre as pessoas habilitadas a realizá-la e seu
grau de publicidade.
3. A auditoria ambiental e o desenvolvimento sustentável
O desenvolvimento sustentável ou sustentado é aquele que visa atingir
as gerações presentes e futuras. A novidade do conceito é a introdução
das gerações futuras não só como interessadas, mas titulares de direitos
em relação ao desenvolvimento.
A CF brasileira de 1988 introduziu o conceito no art. 225, caput.
Até o advento do conceito do desenvolvimento sustentável, o
planejamento econômico, mesmo quando observava uma vertente
ambiental, circunscrevia-se a planejar o cronograma - curto, médio e
longo prazo - com olhos na geração presente, isto é, na geração que
imediatamente iria fruir o desenvolvimento planejado.
Para que as gerações futuras possam encontrar recursos ambientais
utilizáveis, que não tenham sido esgotados, corrompidos ou poluídos pelas
gerações presentes, novos mecanismos de controle ambiental foram
concebidos e estão sendo introduzidos nas legislações.
"A adoção de novas formas de certificados e de comunicação da
informação a terceiros, como, também, a adoção, na gestão interna, de
novos sistemas de informação da gestão são inevitáveis e indispensáveis
para as empresas que venham a aderir aos princípios do desenvolvimento
sustentável ou do desenvolvimento durável. Os conselhos de
administração, os gerentes, as partes interessadas e as autoridades
regula-mentadoras desejam obter esta informação, que eles querem seja
fidedigna e pertinente. Os dirigentes de empresa, sensíveis às
transformações, irão querer tomar parte na elaboração dos novos tipos de
informação e de comunicação da informação, tanto para a tomada de
decisões como para o exame das contas. Esses dirigentes insistirão que se
leve devidamente em consideração o aspecto rentabilidade dos sistemas
de informação e de comunicação da informação e dos sistemas conexos.'"
A Carta Empresarial para o Desenvolvimento Sustentável da Câmara do
Comércio Internacional, divulgada durante a II Conferência Mundial da
Indústria sobre a Gestão do Ambiente (wicem II, Paris, 1991 )> em seu
Princípio 1 reconhece que a gestão do meio ambiente na empresa é um
fator determinante do desenvolvimento sustentável e assinala
10. Benoít Boivin, ob. cit.

AUDITORIA AMBIENTAL
283
princípio fundamental - "Cumprimento da regulamentação e in-
°U ação: aferir o desempenho das ações sobre o ambiente, proceder
larmente a auditorias ambientais e avaliar o cumprimento das exi-
r" cia internas da empresa, dos requisitos legais e destes princípios; e,
£ r:ocijcamente, fornecer as informações pertinentes ao conselho de
rlministração, aos acionistas, ao pessoal, às autoridades e ao público".
4 Abrangência da auditoria
No Estado do Rio de Janeiro, devem realizar auditoria ambientais anuais:
"I - as refinarias, oleodutos e terminais de petróleo e seus derivados; II -
as instalações portuárias; III - as instalações destinadas a estocagem de
substâncias tóxicas e perigosas; IV - as instalações de processamento e
de disposição final de resíduos tóxicos ou perigosos; V - as unidades de
geração de energia elétrica a partir de fontes térmicas e radioativas; VI -
as instalações de tratamento e os sistemas de disposição final de esgotos
domésticos; VII - as indústrias petroquímicas e siderúrgicas; VIII - as
indústrias químicas e metalúrgicas" (art. 5Ü da Lei 1.898, de
26.11.1991).
O parágrafo único do referido art. 5a permite que a Comissão Estadual de
Controle Ambiental-CECA, por proposição da Fundação Estadual de Meio
ambiente-FEEMA, "dispense a auditoria ambiental nas instalações de
tratamento e nos sistemas de disposição final de esgotos domésticos; nas
indústrias químicas e metalúrgicas".
O sistema previsto no Estado do Rio de Janeiro é misto quanto à
obrigatoriedade, pois somente as atividades compreendidas nos incs. I a "
é que estão obrigadas a realizar auditorias ambientais, não podendo o
Orgão ambiental estadual dispensar tal exigência. Quanto às outras
atividades licenciadas pelo órgão ambiental, a auditoria ambiental será
voluntária, isto é, deixa-se à escolha da empresa.
O Estado do Espírito Santo, pela Lei 4.802, de 2.8.1993, publicada "o DOE

de 16.8.1993, tem as exigências dos incs. I a VIII da Lei do stado do Rio


de Janeiro, acrescentando mais três: "IX - indústrias de Cewlose e papel;
X - lixo hospitalar; e XI - mineração".
Conteúdo da auditoria ambiental
>ireito brasileiro
to . Lei 1.898/91 do Estado do Rio de Janeiro estabelece que a audi-
ambiental, através de seus estudos e avaliações, determine: "I - os

284
DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO
níveis efetivos ou potenciais de poluição ou de degradação ambiental
provocados por atividades de pessoas físicas ou jurídicas; II - as condi
ções de operação e de manutenção dos equipamentos e sistemas de
controle da poluição; III - as medidas a serem tomadas para restaurar o
meio ambiente e proteger a saúde humana; IV - a capacitação dos
responsáveis pela operação e manutenção dos sistemas, rotinas,
instalações e equipamentos de proteção do meio ambiente e da saúde dos
trabalhadores" (art. l2).
A lei fluminense determina que seja considerada não só a poluição
encontrada como a potencial. Além da poluição, abrange a degradação
ambiental, aí consideradas a fauna e a flora. Portanto, os recursos
ambientais utilizados por uma empresa (como, por exemplo, uma fábrica
de papel e celulose) serão considerados. Não só as condições de operação
dos equipamentos e sistemas de controle da poluição serão analisados,
mas, também, as condições de manutenção desses equipamentos e
sistemas.
A lei do Estado do Rio de Janeiro insere na sua tutela as medidas de
reparação ao meio ambiente e à saúde humana, independentemente de
qualquer ação judicial exigindo essa reparação. A auditoria ambiental irá
constatar o que se faz efetivamente para sanar os danos, inevitáveis ou
não, causados à saúde humana e ao meio ambiente, lembrando-se de que
vigora o princípio de responsabilidade civil independente de culpa.
A auditoria ambiental fluminense e a capixaba, que mencionamos abaixo,
não se cingiu ao exame das medidas de prevenção dos danos específicos
ao meio ambiente, mas tratando da saúde humana contemplará os
sistemas, rotinas, instalações, equipamentos em relação à saúde e à
segurança do trabalhador. A formulação de hipóteses de acidentes mostra
a higidez do meio profissional não dissociada do meio ambiente interno e
externo da empresa.
A Lei 4.802, do Estado do Espírito Santo, de 2.8.1993, persegue os
mesmos objetivos da lei fluminense, acrescentando finalidades que
cumpre destacar (art. 2a): "I - estimar a qualidade do desempenho das
funções do gerenciamento ambiental, os sistemas e os equipamentos utili'
zados por empresa ou entidade;... IV - verificar o encaminhamento qus
está sendo dado às diretrizes e aos padrões da empresa ou entidade,
objetivando preservar o meio ambiente e a vida;... VI - propor soluções
que permitam minimizar a probabilidade de exposição de operadores e do
público a riscos provenientes de acidentes hipotéticos, mas prováveis, e
de emissão contínuas que possam afetar direta ou indiretamente sua
saúde ou segurança"................,........ .. .,

'>!; AUDITORIA AMBIENTAL 285


a Lei 11.520/2000 - Código Estadual do Meio Ambiente do Estado Ri°
Grande do Sul -, em seu Cap. XII, "Das Auditorias Am-. ° tais", art. 98,
prescreve que, entre os aspectos a serem abordados na J1fTtoria
ambiental, seja feita uma comparação com os impactos am-j tajs
previstos no eia/rima e os efetivamente constatados, sejam avalia-os
impactos ambientais não previstos no eia/rima e seja apresentado
ronograma de ações corretivas e preventivas.
A Lei 13.448, de 11.1.2002, do Estado do Paraná, determina que devam
ser avaliados os riscos de acidentes e planos de contingências nara
evacuação e proteção dos trabalhadores e da população situada na área
de influência; quando necessário; a avaliação dos efeitos dos poluentes
sobre os trabalhadores e a população lindeira, como também a análise de
alternativas disponíveis, de processos, sistemas de tratamento e
monitoramento, para a redução dos níveis de emissão de poluentes.
5.2 Direito Comparado
A Resolução 1.836/93 da então Comunidade Européia-CE (hoje União
Européia)," de 29.6.1993, propõe como temas a serem abrangidos na
auditoria ambiental: 1) avaliação, controle e redução dos impactos da
atividade em questão sobre os diferentes setores do ambiente; 2) gestão,
economia e seleção da energia; 3) gestão, economia, seleção e transporte
de matérias-primas; gestão e economia da água; 4) redução, reciclagem,
reutilização, transporte e eliminação de resíduos; 5) avaliação, controle e
redução de ruídos dentro e fora das instalações; 6) sele-Çao dos novos
métodos de produção e alteração dos métodos existentes; ')
planejamento dos produtos (concepção, embalagem, transporte, utilização
e eliminação); 8) comportamento ambiental e práticas dos contrastes,
subcontratantes e fornecedores; 9) prevenção e limitação dos acintes de
meio ambiente; 10) processos de emergência em caso de aciden-s de
meio ambiente; 11) informação e formação do pessoal em questões
dentais; 12) informações externas sobre questões ambientais.
A norma da ce prevê em seu Anexo I que deverá ser apresentada
lista de disposições legislativas, regulamentares e outras de políti-
çj- e arnbiente". Dessa forma, necessária a avaliação sob o prisma jurí-
cinl cornPortamento da empresa, mas dentro de um enfoque interdis-
Pla UA, a auditoria ambiental abrange, entre outras matérias: "o
ejamento financeiro dos investimentos em matéria ambiental;
ubhcada no Jornal da Comunidade Econômica Européia. "• '

286
DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO
efetividade financeira da regulamentação ambiental; tomada de conscig
cia e motivação dos empregados em matéria ambiental; aquisição e t são
de sociedades; antecipação concernente às evoluções legislativas
regulamentares federais e locais futuras de meio ambiente".12 Saliem
Lepage Jessua que as empresas utilizavam as auditorias no sentido d se
premunirem contra as ações judiciais.
A norma britânica BS 7.750/92 aconselha que "os procedimentos devem
incluir, quando apropriado, considerações sobre: a) emissões controladas
e não controladas sobre a atmosfera; b) descargas controladas e não
controladas de água; c) dejetos sólidos e outros; d) contaminação da
terra; e) uso da terra, água, combustível e energia e outros recursos
naturais; f) impacto sonoro, olfativo, de poeira, de vibração e visual; g)
efeitos sobre partes específicas do meio ambiente e dos ecossistemas".
A referida norma prevê ainda que os procedimentos devem incluir efeitos
decorrentes, ou passíveis de decorrerem de: a) condições normais de
operação; b) condições anormais de operação; c) incidentes, acidentes e
situações potenciais de emergência; d) atividades passadas, atuais e
planejadas.
A auditoria ambiental analisará, também, a política ambiental e o programa

de meio ambiente, quando a empresa explicitamente tiver elaborado esses


dois documentos. A inexistência dos mesmos ou estarem em preparação
não obsta à realização da auditoria. Oportuno apontarem-se os conceitos
desses termos na Diretiva 1 .836/93-ce: "Política de Meio Ambiente"
retrata os objetivos e princípios globais de ação de uma empresa em
matéria de ambiente, incluindo a observância de todas as disposições
regulamentares pertinentes, e "Programa de Meio Ambiente", a descrição
dos objetivos e atividades específicas da empresa para assegurar maior
proteção do ambiente numa dada instalação industrial, incluindo a
descrição das medidas tomadas ou previstas para o cumpri' mento desses
objetivos e, se adequado, os prazos para a aplicação de tais medidas.
6. Estudo de Impacto Ambiental-EiA e auditoria ambiental
No Brasil, temos dois tipos de Estudo de Impacto Ambiental-EiA-aquele
que é prévio à instalação de atividade ou de obra e o estudo exigi0 antes
da autorização e/ou licença de funcionamento ou de operação-
12, Corinne Lepage Jessua, Audit cVEnvironnement, p. 288. ,.,
i

AUDITORIA AMBIENTAL
287
A auditoria ambiental será sempre posterior ao Estudo Prévio de
acto Ambiental-EPiA exigido constitucionalmente para a instalação a obra
ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do
meio ambiente (art. 225, § Ia, IV, daCF). A auditoria deverá aliar se as
orientações contidas no estudo estão sendo observadas e se a métodos
de controle ambiental estão sendo eficazes.
Diferente é a situação do eia para a concessão de nova autorização /ou
licença de funcionamento. Nesse caso, a auditoria ambiental poderá
anteceder o eia/rima e lastrear algumas de suas considerações.
Os dois institutos jurídicos-ambientais guardam semelhanças, pois os
mesmos serão realizados às expensas da empresa e/ou do empreendedor.
Quanto à independência dos auditores, comentaremos em tópico
posterior.
7. Licenciamento e auditoria ambiental
><!:
Para a Licença de Instalação e/ou para a Autorização de Instalação, a fase
de auditoria será posterior ao licenciamento. Contudo, para a concessão
de Licença de Operação e/ou Autorização de Operação, a auditoria
ambiental poderá anteceder essa fase, como também será de grande
importância na renovação do licenciamento.
A renovação do licenciamento tem-se convertido em uma atividade
administrativa sem um engajamento da pessoa física ou jurídica
interessada. A auditoria ambiental evitará que esse procedimento seja
meramente uma rotina e poderá dar uma outra dimensão na intervenção
do órgão público de meio ambiente.
No caso da Licença de Instalação e/ou Autorização de Instalação, a
auditoria que for empreendida a posteriori deverá verificar o cumprimento
das condições constantes do licenciamento. ->••
• Monitoramento e auditoria ambiental
í f!
*J monitoramento é um procedimento de medição das emissões e
lar>çarnento dos efluentes, registrando-se continuadamente ou em
riod
ta K
predeterminados. A elaboração do registro é indispensável para
K°,rmaÇã° da própria empresa e do órgão público ambiental, como para o
procedimento da auditoria.
monitoramento ambiental pode ser realizado pela própria em-amfa' numa
ação autofiscalizadora, como pelo próprio órgão público nito1Cnta'' (r) fat0

de a empresa ou de o empreendedor realizar o automo-car arnent0' não


elimina o dever do órgão público ambiental de verifi- dos dados oriundos
desse monitoramento. :-i; s:,-,>-,.-,

288
DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO
m
A auditoria ambiental não pode dispensar o monitoramento ambien tal,
pois sem os seus dados dificulta-se a tal ponto uma idônea avaliará*
ambiental, que a auditoria transforma-se numa inspeção ambiental, jst é,
avaliará as condições presentes, sem abranger o período anterior, a
auditoria ambiental visa analisar as atividades da empresa num determj.
nado período anterior de tempo, e se inexistirem dados ambientais vera-
zes e amplos, fica prejudicada essa avaliação. Portanto, a empresa qUe
não se monitorar regularmente, não está em condições de apresentar
como válida uma auditoria ambiental integral.
9. Inspeção e auditoria ambiental
A inspeção ambiental caracteriza-se pela sua não periodicidade e por não
estar ainda submetida a uma programação vinculante para o órgão público
ambiental. Sem a inspeção ambiental fica o Poder Público sem
possibilidade de acompanhar e verificar o licenciamento.
A inspeção utilizará os dados do monitoramento ambiental, mas,
inexistindo esses, procurará levantar dados, ainda que com vistas à
realidade do meio ambiente atual, isto é, da época de sua realização.
A auditoria ambiental, ao contrário, dependerá do exame e da avaliação
de dados coligidos e documentados ao longo do tempo, isto é,
abrangendo um determinado período anterior, como, também, a realidade
atual do meio ambiente.
Interessa apontar a regulamentação fluminense da auditoria ambiental,
que, em seu art. 52, afirma: "a apresentação dos resultados da auditoria
ambiental não implica a suspensão de qualquer ação fiscaliza-dora ou das
obrigações de controle ambiental das atividades". Portanto,! a auditoria
não exime o Poder Público de inspecionar, e se constatar q sua omissão ou
inércia fiscalizadora tenha concorrido para a criação de situação de perigo
para a incolumidade humana, vegetal ou animal, oü tenha concorrido para
causar dano irreversível à fauna, flora e ao meio ambiente, os servidores
públicos responderão, inclusive criminalmente, como torna claro o art. 15,
§ 2a, da Lei 6.938/81, com a alteração dada pela Lei 7.804/89.
10. O órgão público ambiental e a auditoria
Nem todas as auditorias ambientais serão obrigatórias em razão o
legislação ou determinadas pelo órgão público ambiental. Na raiz da aud1
toria constata-se uma grande liberdade de sua realização, mas
encontrai?1 se outros sistemas legais que tornam algumas auditorias
obrigatórias-

AUDITORIA AMBIENTAL 289


isj0 caso das auditorias obrigatórias, à semelhança do que ocorre s
Estudos de Impacto Ambiental, o órgão público ambiental po-/ elaborar um

"termo de referência", contendo orientações a serem


das em casos concretos ou genericamente no procedimento. SC As
auditorias facultativas ou voluntárias não estão sujeitas à inter-cão do
órgão público ambiental. Elas têm validade por si mesmas, V-n
dependendo de aprovação administrativa. Contudo, na utilização j ssas
auditorias, principalmente para a fruição dos benefícios de selos
credenciamentos de qualidade, deverão ser seguidas as exigências da
legislação.
*':ij jj. Auditor ambiental ;,-,:n í, ,t ,;
.1 afíioí .; íl"
77.7 Conceito de auditor < "j-jRi/
A Diretiva 1.836/93-ce conceitua auditor como "a pessoa ou equipe,
pertencente ou não aos quadros da empresa, agindo em nome do órgão
superior da empresa, que disponha, individual ou coletivamente das
competências referidas no ponto C do Anexo II e suficientemente
independente em relação às atividades que inspeciona para poder
formular um juízo objetivo", j j;.>,',<.;
.;J>;.'•.:.;
11'.2 Capacitação do auditor t < , •*<• o
:•}.#<< :-nr.-<
A Diretiva 1 .836/93-ce, no Anexo II, C, diz: "As auditorias de ambiente
devem ser executadas por pessoas ou grupo de pessoas com um
conhecimento adequado dos setores e áreas sobre os quais incidirá a
auditoria, incluindo conhecimento e experiência em matéria de gestão e
arnbiente e questões técnicas de ambiente e regulamentares relevan-es e
da necessária formação e competências específicas para a condu-Çao de
auditorias, de modo a poderem atingir os objetos fixados. Os ecursos e o
tempo consagrados à auditoria devem ser adequados ao ambito e aos
objetivos da auditoria".
A independência dos auditores ),'(•;,
U3ia• !--:í;' ;-: ; "
-1 A independência dos auditores na auditoria aií$>jça|l pública
A Lei 1.898/91 do Estado Rio de Janeiro diz:
Tft y.. V- "Das auditorias bienais independentes" no item 11.1.5 do Cap.
Único do u- v- Resolução 306, de 5.7.2002 (DOU 19.7.2002, Seção 1, p.
75).

290
DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO
-. I
1
1 iI
"Art. 4a. Sempre que julgarem conveniente para assegurar a idone' i dade
da auditoria, os órgãos governamentais podem determinar que Se jam
conduzidas por equipes técnicas independentes.
"§ Ia. Nos casos a que se refere o caput deste artigo as auditorias deverão
ser realizadas preferencialmente por instituições sem fins fo. crativos,
desde que asseguradas a capacitação técnica, as condições de
cumprimento dos prazos e valores globais compatíveis com aqueles
propostos por outras equipes técnicas ou pessoas jurídicas."
A Lei 11.520/2000 - Código Estadual do Meio Ambiente do Estado do Rio
Grande do Sul -, em seu Cap. XII, "Das Auditorias Ambientais", com onze
artigos, preceitua: "Art.90. A auditoria ambiental será realizada por equipe
multidisciplinar habilitada, cadastrada no órgão ambienta] competente,
não dependente direta ou indiretamente do proponente do
empreendimento ou atividade e que será responsável tecnicamente pelos
resultados apresentados".
A independência não é fácil de ser conquistada pelos auditores, mesmo na
auditoria ambiental pública, uma vez que são pagos pela pessoa física ou
jurídica que vai ser auditada. Como a imparcialidade é fundamental para a
credibilidade de todo o procedimento, parece-nos, que, à semelhança do
eia, faz-se necessária a realização de Audiência Pública. Dessa forma, o
público, nele incluído as associações ambientais e outras organizações
não-governamentais, poderão fiscalizar mais de perto todo o
procedimento da auditoria ambiental pública.
A Diretiva 1.836/93-ce, no citado Anexo II, C, preconiza: "Os auditores
devem ser suficientemente independentes em relação às atividades que
examinam, para atuarem com objetividade e imparcialidade". Ressalte-se
que a Diretiva da Comunidade Econômica Européia criou um auditor
externo independente, com o nome de verificador ambiental. Este está
sujeito a um regime de credenciamento supranacional, válido em todos os
países da ce (hoje União Européia).
11.3.2 Das auditorias ambientais independentes . •
e a Lei 9.966, de 28.4.2000 ' "
Sobre este assunto, remetemos o leitor para o item 11.1.5 do Cap'* tulo
Único do Título XII ("Proteção da Zona Costeira - Aspectos Jur1' dicos"),
onde o tema está exposto mais longamente.
11.3.3 A independência dos auditores na auditoria ambiental privada
Como já se afirmou, a auditoria ambiental privada é aquela reahza da
voluntariamente pela pessoa física ou jurídica auditada. Como se vi

AUDITORIA AMBIENTAL
291
róprio conceito de auditor da Diretiva da antiga Comunidade Euro-n°
(hoje União Européia), é permitido utilizar-se como auditor pessoa
Pe'ncente aos quadros da empresa.
Corinne Lepage Jessua acentua que "se o auditor ambiental faz rte da
empresa, ele encontrará as dificuldades próprias a todos os au-Htores
internos, dificuldades acrescidas na medida em que o meio am-hiente
ainda é, na maioria dos casos, o parente pobre da empresa. Nes-
condições, o auditor interno de meio ambiente corre o risco de não dispor
de toda a independência e de todos os poderes de que tem necessidade
para executar bem sua missão. Com efeito, no plano hierárquico, o auditor
de meio ambiente não deverá estar subordinado a outro diretor ou
superior que esteja fora de uma direção de meio ambiente ou de
auditoria".14
Para que haja eficácia na auditoria ambiental, recomendou a ce no
mencionado Anexo II, C, que "a administração da empresa, no seu mais
alto nível, deve apoiar a auditoria".
A regulamentação da lei fluminense de auditoria afirma em seu art.
40.
"A auditoria ambiental poderá ser realizada por equipe da própria empresa,
por firma contratada, de caráter privado ou não, com ou sem fins
lucrativos, bem como por auditores autônomos.
"Parágrafo único. A empresa que realizar sua própria Auditoria Ambiental
não poderá compor sua equipe com técnicos responsáveis pela operação
da mesma."
"4 Responsabilidade dos auditores '' ; >. . .
A responsabilidade civil ambiental é objetiva ou independente de culpa,
como prevê o art. 14 da Lei 6.938/81. Essa a responsabilidade do
eitlpreendedor ou da empresa, que dela não se isenta pelo fato de sub-
nieter-se a uma auditoria.
O empreendedor ou a empresa auditada poderá, porém, voltar-se
re§ressivamente contra os auditores independentes que a tenham acon-
e'hado com negligência, imperícia, imprudência e/ou dolo. A respon-
Sa°ilidade dos auditores independentes inscreve-se no sistema de res-
P°nsabilidade subjetiva ou com culpa e, portanto, caberá aos autores da
Ção judicial (empreendedor ou empresa auditada) o ônus de provar a
Culpa.
14. Ob. cit., p. 147.

292
DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO
Na auditoria ambiental privada, realizada por auditores internos não me
parece tranqüila a possibilidade de o empreendedor ou a ernpre! sa
voltarem-se regressivãmente contra seus empregados, a não ser e caso
de dolo, pois presente está o vínculo de subordinação, inegável na escala
hierárquica de qualquer empresa.
12. Periodicidade da auditoria ambiental
A auditoria ambiental privada ou pública deve ser repetida em
determinados prazos. Não é normalmente episódica, gerada somente por
catástrofe ambiental, ainda que possa ser realizada uma auditoria
extraordinária.
A rotina temporal de uma auditoria prende-se à idéia do acompanhamento
das medidas propostas, fazendo com que esse procedimento não fique
isolado dentro da cadeia de produção de uma empresa.
A Lei 1.898/91 do Estado do Rio de Janeiro, em seu art. 5Ü, caput,
estabelece, para as atividades ali previstas, obrigatoriedade de audiência
anual. A Lei 848, de 10.4.1992, do Município de São Sebastião/SP,
estabelece auditorias ambientais a cada dois anos (art. 3a, § 7a). A lei
municipal de Vitória (Lei 3.968, de 15.9.1993) prevê o prazo máximo de
dois anos entre as auditorias, sendo que a Lei 4.802/93, do Estado do
Espírito Santo, preceitua o prazo máximo de três anos (a lei do Município
de Vitória está plenamente dentro da autonomia constitucional do
Município). A Lei 13.448, de 11.1.2002, do Estado do Paraná, diz que as
auditorias ambientais compulsórias devem ter o intervalo máximo de
quatro anos (art. 4Ü).
As auditorias ambientais privadas sujeitar-se-ão à política ambiental da
empresa e, notadamente, aos prazos de validade dos certificados àe
qualidade que lhe forem conferidos.
13. Documentação da auditoria ambiental i!'-''"i "-'-'<• - n;
> (i;f.'-'i,; •.-.- ;.
A norma britânica BS 7.750/92 sugere no item 4.4, "Efeitos sobre o meio
ambiente":
"4.4.1 Relatório de especificações legais, regulamentares e outros' a
empresa deverá criar e manter procedimentos para registrar todas a
especificações legais, regulamentares e outros, pertinentes aos aspect
ambientais de suas atividades, produtos e serviços.
"4.4.2 Comunicações: a empresa deverá criar e manter proce

AUDITORIA AMBIENTAL
293
e externas) de partes interessadas de relevância, relativas aos efeitos
ambientais e seu controle-
"4.4.3 Avaliação e registro dos efeitos sobre o meio ambiente: a
oresa deverá criar e manter procedimentos para examinar e avaliar
B efeitos sobre o meio ambiente, tanto diretos quanto indiretos, de suas
°tvidades, produtos e serviços, como compilar um registro daqueles
feitos identificados como importantes."
14. Publicidade e/ou confidencialidade da auditoria ambiental
."/ vi.- f,V
A transmissão dos dados da auditoria ambiental ao público pode conter
"riscos de perversão de um sistema de publicidade muito exigente ou mal
concebido da auditoria. A preocupação com a comunicação e com o
marketing não deve sobrepor-se à da análise objetiva e séria do
desempenho ambiental, levando-se a passar uma borracha nas
deficiências e a oferecer uma imagem deformada, porque excessivamente
otimista. Não se deverá, outrossim, ocultar os verdadeiros riscos sob
pretexto de que fazê-los aparecer na auditoria significaria denunciar o
presidente da empresa ou os responsáveis", acentua validamente Corinne
Lepage Jessua.15
Acentue-se que nos países da União Européia, como em outros, inclusive
no Brasil, não está impedida e/ou desvalorizada a auditoria ambiental
confidencial. A empresa pode voluntariamente utilizar-se desse
wstrumento de avaliação para fins de auto-orientação, tendo o direito de
conservar os dados dessa auditoria em sigilo. Saliento que a
confidencialidade abrange o procedimento da auditoria e não os dados
constan-es do automonitoramento que a empresa regularmente efetua.
A Diretiva 1.836/93-ce somente previu auditorias ambientais vo-
, "tarias. Entretanto, a adesão das empresas ao sistema de ecogestão
cluirá sempre a "prestação de informações ao público na matéria"
_. ' 'a> § Ia). Desta forma, na regulamentação da Comunidade Econô-
ca Européia, em especial para a obtenção da "Declaração sobre o
ei° Ambiente" a ser emitida pelas empresas, não há auditorias sigilo-
Sas ou confidenciais.
aq j auditoria ambiental em que se preconiza a confidencialidade é
E>iv a e v'sa ° ajustamento e o aconselhamento interno da empresa.
sa é a situação em que a auditoria visa obter a certificação de sua
l5.Ob.
e loc. cits.
'ÍJ :•• I

294
DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO
qualidade ambiental. Aí é relevante a participação do público. Ness
sentido, é que o Código do Meio Ambiente do Município da Franca/Sb (Lei

Complementar 9/96) previu: "Quando as pessoas físicas ou jurí cas


realizarem auditorias privadas facultativas, destinadas à obtençL de
certificado ou rótulo de qualidade ambiental, o relatório da auditorja será
submetido ao procedimento de audiência pública, constante do art 18
deste Código".16
15. A auditoria ambiental
e as organizações não-governamentais
É mencionada a experiência dos "Amigos da Terra" no Reino Unido, que a
nível municipal, desde 1988, têm efetuado auditorias ambientais.
Parecem-me possíveis dois tipos de auditoria ambiental realizada por
organizações não-governamentais-ONGs.
O primeiro tipo de auditoria seria realizado em áreas fora do limite da
propriedade da empresa auditada, medindo-se os efeitos externos da
atividade nas águas, na atmosfera, na biota e no solo. Essa auditoria não
exigiria a concordância da empresa; poderia ser feita com sua cooperação
ou mesmo com a sua discordância.
O segundo tipo de auditoria ambiental seria uma atividade das ongs no
interior da empresa auditada, colaborando com o órgão público ambiental,
mas com a expressa e indispensável concordância da empresa auditada.
Destarte, não é de ser confundida uma visita de uma ong a uma empresa
com uma auditoria. Na visita, vê-se e percorre-se aquilo que a empresa
quiser livremente mostrar, não havendo um direito formal de inspeção.
16. Ação civil pública e auditoria ambiental ' ;
O Ministério Público Federal ou Estadual tem irrefutável direito àe
requisitar a vinda do relatório de auditoria ambiental, quando esta tenh'
sido realizada em cumprimento de exigência da legislação. Não se traW>
portanto, de requisição de auditoria ambiental realizada voluntária o"
facultativamente pela empresa, conforme a Lei 7.347/85.
16. O Autor atuou como Consultor Jurídico na preparação do anteprojeto
de l* que tramitou na Câmara Municipal de Franca, tendo sido o projeto
de autoria do médic Dr. Joaquim Pereira Ribeiro.

. .

AUDITORIA AMBIENTAL
295
vros casos previstos nas leis estaduais e municipais citadas, se as jas
ambientais não forem realizadas, poderá invocar-se o cumpri-to da
obrigação de fazer em ação civil pública por todos os legitima-1116 agir
nessa ação judicial. Poder-se-á também buscar o cumprimento ,
hrigacão de não fazer, quando a auditoria for feita por pessoas de-
radas inidôneas ou que nao preencherem os requisitos da legislação.
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. . , ' Capítulo V//
DAS INFRAÇÕES ADMINISTRATIVAS AMBIENTAIS
1. Introdução
A Lei 9.605, de 12.2.1998, utilizou a competência constitucion da União
para elaborar uma norma geral sobre as infrações administrará vas. A
matéria está contida no Cap. VI, em sete artigos, do art. 70 ao art. 76.
A União tem competência para estabelecer normas gerais em matéria de
meio ambiente (art. 24, VI, da CF) e proteção ao patrimônio histórico,
cultural, artístico, turístico e paisagístico (art. 24, VII, da CF), conforme o
art. 24, § Ia, da CF, que diz: "No âmbito da legislação concorrente, a
competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais".
A Lei 9.605/98, na parte da infração administrativa, pode ser
suplementada pelos Estados e Municípios (art. 24, § 2-, da CF). O uso da
competência suplementar deve conduzir a modificações que não alterem a
finalidade da norma geral federal. Na parte em que a Lei 9.605/98 tratou
de Direito Penal não há possibilidade de suplementação, pois no campo do
Direito Penal a competência da União é privativa (art. 22,1, da CF).
Infração administrativa ambiental é toda ação ou omissão que viole as
regras jurídicas de uso, gozo, promoção, proteção e recuperação do meio
ambiente (art. 70, capui). As regras jurídicas devem estar expressas em
algum texto, devidamente publicado. O auto de infração ambienta] deverá
apontar a regra jurídica violada. "Ao contrário do Di' reito Penal, em que a
tipicidade é um dos princípios fundamentais, de corrente do postulado
segundo o qual não há crime sem lei que o prevê ja, no Direito
Administrativo prevalece a atipicidade; são muito poucas as infrações
descritas na lei, como ocorre com o abandono de cargo" " ensina Maria
Sylvia Zanella Di Pietro.'
1. Direito Administrativo, 8a ed., São Paulo, Atlas, 1997.

DAS INFRAÇÕES ADMINISTRATIVAS AMBIENTAIS


297
As infrações administrativas são apuradas em processo administra-
nróprio, segundo o critério de ampla defesa e contraditório, obser-tÍVndo-
se as disposições da Lei 9.605/98 e da Lei 9.784/99. Estas dire-Va es da
lei são calcadas na Constituição Federal, que diz: "aos litigan-
em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são 16
segurados o contraditório e a ampla defesa, com os meios e recursos a ela
inerentes" (art. 5a, LV).
A Profa. Odete Medauar assinala que integram o direito de ampla defesa:
o caráter prévio da defesa; direito de interpor recurso administrativo; a
defesa técnica, concretizada na defesa realizada por advogado; direito de
informação geral sobre o processo e direito de requerer a produção de
provas.2
A lei estabeleceu prazos máximos para a apuração da infração ambiental.
Vinte dias para o infrator oferecer defesa ou impugnação contra o auto de
infração; 30 dias para a autoridade julgar o auto de infração e 20 dias
para o infrator recorrer da decisão condenatória à instância superior, e 5
dias para o pagamento de multa. Como a finalidade do estabelecimento
de "prazos máximos" (art. 71, caput) é não permitir o retardamento do
processo, parece-nos que Estados e Municípios poderão suplementar a lei
para exigir prazos menores, e não maiores.
Elogiável o estabelecimento de prazos para a tramitação do processo
administrativo ambiental. Até o momento esses processos têm sido
demasiadamente lentos. Como não há um "Ministério Público
administrativo", a própria Administração é a encarregada de fazê-lo ca-
mmhar, inclusive de ofício, isto é, sem requerimento do acusado.
No inc. III do art. 71 consta: "vinte dias para o infrator recorrer da
ecisão condenatória à instância superior do Sistema Nacional de Meio
Ambiente-sisNAMA, ou à Diretoria de Portos e Costas, do Ministério da
annha, de acordo com o tipo de autuação". Acreditamos que esse
nciso pode levar a interpretações diversas. Pode-se recorrer de uma
nÇao administrativa imposta por um órgão estadual de meio ambiente
Conselho Nacional de Meio Ambiente, ambos órgãos do sisnama? O
'sterna Nacional do Meio Ambiente não foi instituído pela Constitui-
jls° Federal, mas pela Lei 6.938, de 31.8.1981. Não nos parece que o
q NaMa possa ter a mesma amplitude que o Sistema Nacional de
Asrenciamento de Recursos Hídricos, previsto pelo art. 21, XIX, da CF.
ta ,ComPetências administrativas no federalismo merecem ser interpre-
18 d estrarnente diante do princípio da "autonomia" constante do art.
a CF. A dimensão e a partilha das competências são dadas unica-
2. D,
l>-eito Administrativo Moderno, São Paulo, Ed. RT, 1996.

298 : DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO


mente pela Constituição Federal. Assim, parece-nos que o direito de
recurso, de que trata o art. 71, III, da Lei 9.605/98, é exercido somente
perante as instâncias administrativas de cada unidade da Federação, e
não se pode recorrer de uma decisão de um órgão municipal ou estadua]
ao conama.
A lei em exame apresenta o seguinte rol de sanções para as infrações
administrativas: advertência; multa simples; multa diária; apreensão dos
animais, produtos e subprodutos da fauna e da flora, instrumentos,
petrechos, equipamentos ou veículos de qualquer natureza utilizados na
infração; destruição ou inutilização do produto; embargo de obra ou
atividade; demolição de obra; suspensão parcial ou total de atividades;
restritiva de direitos. Essa enumeração é obrigatória para a União, mas
Estados e Municípios podem acrescentar outros tipos de infrações junto à
lista apresentada no art. 72 da Lei 9.605/98.
Das 10 sanções previstas no art. 72 da Lei 9.605/98 (incs. I a XI ),3
somente a multa simples utilizará o critério da responsabilidade com
culpa; e as outras nove sanções, inclusive a multa diária, irão utilizar o
critério da responsabilidade sem culpa ou objetiva, continuando a seguir o
sistema da Lei 6.938/81, onde não há necessidade de serem afe-ridos o
dolo e a negligência do infrator submetido ao processo.
2. Multa . • ... , >; j
2.1 Introdução
"A multa simples será aplicada sempre que o agente, por negligência ou
dolo: I - advertido por irregularidades que tenham sido praticadas, deixar
de saná-las, no prazo assinado por órgão competente do sisnama ou pela
Capitania dos Portos, do Ministério da Marinha; II -opuser embaraço à
fiscalização dos órgãos do sisnama ou da Capitania dos Portos, do
Ministério da Marinha" (art. 72, § 32, da Lei 9.605/98)-"A multa simples
pode ser convertida em serviços de preservação, melhoria e recuperação
da qualidade do meio ambiente" (art. 72, § 4a> da Lei 9.605/98). Na
esfera federal, o conama tem competência para "homologar acordos
visando à transformação de penalidades pecuniárias na obrigação de
executar medidas de interesse para a proteção ambiental (art. 8e, IV, da
Lei 6.938/81).
"A multa diária será aplicada sempre que o cometimento da infra" ção se
prolongar no tempo" (art. 72, § 5U, da Lei 9.605/98). A multa
3. O inc. X foi vetado pelo Presidente da República.

DAS INFRAÇÕES ADMINISTRATIVAS AMBIENTAIS


299
diária é um instrumento importante para não permitir a continuidade da
•"fração. Se aplicada a multa simples e houver a permanência do ilícito,
multa diária deverá ser cominada.
"Os valores arrecadados em pagamento de multas por infração ambiental
serão revertidos ao Fundo Nacional do Meio Ambiente, criado pela Lei
7.797, de 10.7.1989, Fundo Naval, criado pelo Decreto 90 923, de
8.1.1932, fundos estaduais ou municipais de meio ambiente, ou
correlatos, conforme dispuser o órgão arrecadador" (art. 73 da Lei
9.605/98).
"A multa terá por base a unidade, hectare, metro cúbico, quilogra-ma ou
outra medida pertinente, de acordo com o objeto jurídico lesado" (art.
74). É uma inovação que pode permitir a adequação da pena pecuniária à
agressão ambiental realizada.
"O valor da multa de que trata este Capítulo será fixado no regulamento
desta Lei e corrigido periodicamente, com base nos índices estabelecidos
na legislação pertinente, sendo o mínimo de R$ 50,00 e o máximo de R$
50.000.000,00" - art. 75. A fixação do mínimo e do máximo da pena de
multa foi essencial para guardar a legalidade dessa sanção. Estados e
Municípios poderão fixar limites mínimo e máximo superiores ao da União.

"O pagamento de multa imposta pelos Estados, Municípios, Distrito


Federal ou Territórios substitui a multa federal na mesma hipótese de
incidência" (art. 76 da Lei 9.605/98). Os processos administrativos podem
correr paralelamente, mas o pagamento da multa nas unidades federadas
implica o não-pagamento da multa federal. Esse artigo pode conduzir a
favorecimento do réu - pessoa física ou jurídica -, pois as multas pagas
nos Estados, Municípios, Distrito Federal e Territórios Poderão ser menores

do que a cominada pela União.


•* O dolo e a negligência na multa simples
A Lei 9.605/98 diz, no art. 72, § 32, que "a de multa simples será P Jcada
sempre que o agente, por negligência ou dolo ....". O Decreto '9 de
11.9.1999,4 repete a norma em seu art. 2a, § 3a. Ao utilizar as ões
"negligência ou dolo", esse parágrafo específico desvia-se aotac*0 na Lei
de Política Nacional do Meio Ambiente (Lei em seu art. 14, § lü,
representando o § 3a uma volta no tempo desserviço aos objetivos da
própria Lei 9.605/98.
6
4- DOU 22.9.1999, Seção 1.

300
DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO
A Lei de Política Nacional do Meio Ambiente adotou a responsa bilidade
sem culpa ou objetiva (v. Tít. V, Cap. I, item 3, deste livro), nu continua
integralmente em vigor quanto à responsabilidade civil p0 danos ao meio
ambiente e a terceiros.
Hely Lopes Meirelles já ensinava que "a multa administrativa é de
natureza objetiva e se torna devida independentemente da ocorrência de
culpa ou dolo do infrator".5 Régis Fernandes de Oliveira afirma que "basta
a voluntariedade, isto é, o movimento anímico consciente e capaz de
produzir efeitos jurídicos. Não há necessidade da demonstração de dolo
ou culpa do infrator; basta que, praticando o fato previsto, dê causa a
uma ocorrência punida pela lei". Cita julgado do TJSP: "a multa fiscal pode

aplicar-se independentemente de dolo ou culpa; o elemento subjetivo é


irrelevante".6
A Lei 9.784, de 22.1.1999, não afirma que a Administração deva provar a
"negligência ou o dolo" do infrator, mas diz somente que "o órgão
competente para a instrução fará constar dos autos os dados necessários
à decisão do processo" (art. 29, § lfl); que "cabe ao interessado a prova
dos fatos que tenha alegado, sem prejuízo do dever atribuído ao órgão
competente para a instrução e do disposto no art. 37 desta Lei". O art. 37
manda a Administração fornecer cópias ou informes quando os fatos
alegados versarem sobre matéria que ela tenha em seus registros. A lei
referida aplica-se subsidiariamente ao processo das infrações ambientais
(art. 69).
2.3 As multas e a reparação do dano lj '' ' uí"-1
A matéria está regrada no art. 60 do Decreto 3.179/99. As multas podem
ter sua exigibilidade suspensa se o infrator obrigar-se a realizar medidas
para fazer cessar ou corrigir a degradação do meio ambiente. Para isso,
deverá ser assinado termo de compromisso perante a autoridade
competente. Essa autoridade deverá decidir, motivadamente (art. 2a da
Lei 9.784, de 29.1.1999), se o infrator deverá ou não apresentar projeto
técnico. Diz o decreto que as multas "podem ter sua exigibilidade
suspensa", parecendo-me que não se trata de uma faculdade da
Administração conceder a suspensão do pagamento, mas um dever da
mesma, desde que o projeto esteja adequado.
5. Direito Administrativo Brasileiro, 24a ed., São Paulo, Malheiros Editores,

199"' p. 178.
6. Infrações e Sanções Administrativas, São Paulo, Ed. RT, 1985.

DAS INFRAÇÕES ADMINISTRATIVAS AMBIENTAIS 301


Cumpridas as obrigações assumidas pelo infrator, este pagará 10% multa
inicialmente cominada. Havendo interrupção do cumprimento , pedidas
reparatórias, a multa será paga em correspondência ao dano não
reparado.
i perda ou restrição de incentivos e benefícios fiscais concedidos pelo
Poder Público e/ou perda ou suspensão ' " • de participação em
linhas de financiamento *
em estabelecimentos oficiais de crédito
Caberá às Administrações ambientais da União, dos Estados e dos
Municípios propor essas medidas. O art. 14, § 32, previu que na área
federal a aplicação dessas medidas será atribuição da autoridade
administrativa ou financeira que concedeu os benefícios, cumprindo
resolução do conama. A lei foi clara ao conceder ao Conselho Nacional do
Meio Ambiente o direito de determinar a aplicação dessas medidas. Trata-
se de uma medida de grande alcance na dissuasão da infração ambiental,
se os estabelecimentos de crédito da União realmente acatarem as
determinações emanadas do órgão colegiado.
Parece-nos que o conama só poderá aplicar essas sanções na órbita
federal, mesmo que a lei não se tenha pronunciado expressamente. É
decorrência do princípio federativo. Nos Estados e nos Municípios, os seus
organismos ambientais é que terão competência para propor as medidas
punitivas do art. 14, II e III.
"*• Suspensão das atividades
A suspensão de atividades é a mais forte das medidas punitivas, Porque
vai paralisar, fechar ou interditar as referidas atividades. Pode er o caráter
de suspensão parcial ou total, e/ou a forma de suspensão temporária ou
definitiva.
( Há de se distinguir entre atividade licenciada e não licenciada na dessa
sanção. . .,:., ,,,,,.,,."
4]o
Pensão de atividades licenciadas
am i° ~rt' 10 da Lei 6.938/81 previu que "a construção, instalação,
de ] laÇão e funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadoras
ecursos ambientais, considerados efetiva ou potencialmente polui-

302
a DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO
dores, bem como os capazes, sob qualquer forma, de causar degradaçg0
ambiental, dependendo de prévio licenciamento por órgão estadual com.
petente, integrante do sisnama, sem prejuízo de outras licenças exigíveis"
As penalidades previstas no art. 14 da mesma lei dizem respeito a
atividades e estabelecimentos que estejam operando com prévia licença.
Houve, pois, um início de atividade da empresa caracterizada pela
concordância do Poder Público, que ao licenciá-la verificou a ocorrência
das exigências legais. A punição posterior é conseqüência do
descumprimento das condições gerais ou específicas da licença. Essa
diferenciação é de ser feita, pois diferente é o sistema de suspensão de
atividade não licenciada.
A relocalização é medida que pode ser prevista num plano de zoneamento,
quer municipal, quer estadual ou federal. Ainda que relocalizar (art. 12,
parágrafo único, da Lei 6.803/80; art. 4D do Decreto-lei 1.413/75) possa
implicar uma suspensão temporária, não quer dizer uma suspensão
definitiva. Dá-se uma oportunidade para o estabelecimento poluidor de
transferir-se de local. Por isso, haverá um prazo para a relocalização.
Dessa forma não se corta abruptamente a atividade produtora. Por isso,
parece-nos que a relocalização não está proibida na esfera municipal ou
estadual, não sendo a relocalização de competência exclusiva do
Presidente da República. Do contrário, seria propor-se o fim do princípio
constitucional federativo, anulando-se o direito fundamental do Município
modificar o seu zoneamento urbano, matéria de seu "peculiar interesse".
"'.Vlüí1.-1'
4.2 Suspensão de atividades não autorizadas
to.
A infringência do dever de licenciar a atividade acarreta o dever à
autoridade ambiental de fechar o estabelecimento faltoso. Neste caso não
se trata de infração cometida após o licenciamento. O simples fato de
entrar em atividade já deve levar à suspensão das atividades. Não se
trata do mesmo tipo de suspensão descrito no item anterior e, portanto, a
suspensão pode ser determinada por autoridade municipal ou estadual,
ainda que seja definitiva.
5. Redução das atividades
O art. 10, § 3U, preceitua: "O órgão estadual do meio ambiente e ° ibama,
este em caráter supletivo, poderão, se necessário, e sem prejuíz0

DAS INFRAÇÕES ADMINISTRATIVAS AMBIENTAIS


303
oenalidades pecuniárias cabíveis, determinar a redução das ativida-
geradoras de poluição, para manter as emissões gasosas, os efluentes -
dos e os resíduos sólidos dentro das condições e limites estipulados o
licenciamento concedido".
Este artigo minora o efeito da proibição de suspender definitiva-ente a
atividade por parte da autoridade ambiental dos Estados.
A licença não tem necessidade de especificar os limites de emis-ão pois é
óbvio que serão aqueles vigentes na ocasião do ato administrativo. O
artigo não foi claro acerca da possibilidade de ser exigida a redução de
atividades, quando haja mudanças nas normas vigentes ao tempo do
licenciamento. Como já salientamos, a autoridade ambiental não pode
mudar, por capricho ou ao sabor das pressões, as regras de
funcionamento. De outro lado, contudo, a edição dessas regras não as
torna imutáveis.
Para que não se altere inadvertidamente o sistema de funcionamento do
estabelecimento, a licença deve ser concedida por um determinado prazo.
Findo o prazo, haverá a revisão da licença. Por isso mesmo constou
expressamente da Lei 6.938/81 (art. 9-, IV) o direito do Poder Público de
rever o licenciamento. Com a revisão, haverá uma adequação às novas
normas e, então, sob a égide de uma nova licença (ou uma licença
modificada) é que poderá ocorrer a exigência da redução das atividades
em condições e limites diversos do licenciamento inicial.
,..,",.....
6. Sanções administrativas ambientais em nível federal
.,-,> o v.
Podemos mencionar como principais penalidades administrativas
ambientais: apreensão, apresamento de embarcação, caducidade de
autorização de pesquisa, caducidade de concessão de lavra, cassação de
rnatrícula, cancelamento de registro, demolição de obra, embargo, interno,
multa, perda ou restrição de incentivos fiscais concedidos pelo
er Público, perda ou suspensão de participação em estabelecimen-Os de
crédito, retenção, suspensão de atividades e suspensão de registro.
Procuraremos apontar algumas das sanções referidas e os bens providos,
com os textos da legislação.
Apreensão ....y.-.-i '.,: :

<
dü A Lei 9.605/98 contém o Cap. III, que trata da "Apreensão do Pro-0 e
do Instrumento de Infração Administrativa ou de Crime". Di o art. 25:

304
DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO
"Verificada a infração, serão apreendidos seus produtos e instru. mentos,
lavrando-se os respectivos autos.
"§ le. Os animais serão libertados em seu habitai ou entregues a jardins
zoológicos, fundações ou entidades assemelhadas, desde que fiquem sob
a responsabilidade de técnicos habilitados.
"§ 2a. Tratando-se de produtos perecíveis ou madeiras, serão estes;
avaliados e doados a instituições científicas, hospitalares, penais e ou-|
trás com fins beneficentes.
"§ 3a. Os produtos e subprodutos da fauna não perecíveis serão'
destruídos ou doados a instituições científicas, culturais ou educacionais.
"§ 4a. Os instrumentos utilizados na prática da infração serão vendidos,
garantida a sua descaracterização por meio da reciclagem."
O Decreto 3.179, de 21.9.1999, que regulamentou as sanções
administrativas ambientais, abriu uma brecha (art. 2a, § 6a, II, a) no
acima disposto na Lei 9.605/1998. Indica que os animais apreendidos, na
"impossibilidade de atendimento imediato", de libertação em seu habitat
natural ou de sua entrega às instituições especificadas, serão entregues
em depósito. Não é dito nas mãos de quem será efetuado o depósito,
dando-se a chance de o infrator tornar-se o depositário. A impossibilidade
de cumprir os objetivos fundamentais legais da apreensão deve ser
claramente explicitada pelo funcionário que fizer a apreensão
(respondendo o mesmo pela falsidade da informação). A prática do
depósito dos animais apreendidos leva à corrupção da Administração
Pública e ao incentivo da caça ou aprisionamento ilegais da fauna.
1. Águas: "apreensão do material e das máquinas usadas" em atividades
que visem a implantar ou fazer funcionar indústrias potencialmente
poluidoras, capazes de afetar mananciais de água, em Áreas de Proteção
Ambiental (art. 9Ü, a, e o § 2a desse artigo, da Lei 6.902, de 27.4.1981);
"apreensão do material e das máquinas usadas" em atividades capazes de
provocar "acentuado assoreamento das coleções hídricas nas Áreas de
Proteção Ambiental.
2. Fauna: 2.1) apreensão de petrechos e produtos de pesca, ocorrendo
ausência de licença de pesca (art. 19, §§ Ia e 2fl, do Decreto-leI 221, de
28.2.1967); 2.2) apreensão de petrechos e produtos de pesc3 ocorrendo
ausência de autorização científica (art. 30 do referido decre' to-lei); 2.3)
apreensão de petrechos e produtos de pesca, quando esta ocorrer em
desacordo com o determinado pelo ibama,7 com referência "
7. O ibama incorporou a sudepe.

DAS INFRAÇÕES ADMINISTRATIVAS AMBIENTAIS


305
1 cão das espécies, os tamanhos mínimos e as épocas de proteção (art.
seus parágrafos do referido decreto-lei); 2.4) apreensão de petre-
s e produtos de pesca, quando a importação ocorrer sem autorização j
irama; 2.5) apreensão de petrechos e produtos de pesca, quando ocor-
exportação sem autorização do ibama (art. 34 do referido decreto-| :y
2.6) apreensão de petrechos e produtos de pesca, ocorrendo introdução
de espécie exótica, sem autorização do ibama (art. 34 do referido decreto-
lei); 2.7) apreensão de petrechos e produtos da pesca, ocorrendo esta em
lugar proibido (art. 35, a, do referido decreto-lei); 2.8) apreensão de
petrechos e produtos da pesca, quando esta ocorrer em lugar que cause
embaraço à navegação (art. 35, b, do referido decreto-lei); 2.9)
apreensão de petrechos, quando estes forem de uso proibido (art. 39);
2.10) apreensão de petrechos e produtos da pesca, quando a empresa
que comercia os animais aquáticos não estiver registrada (art. 52 do
referido decreto-lei); 2.11) apreensão de armas, munições, material de
caça ou pesca e do produto da infração, quando irregularmente
introduzidos nos parques nacionais (arts. 49, II, e 51 do Decreto 84.017,
de 21.9.1979); 2.12) apreensão de armas de qualquer tipo, de
instrumentos de corte de árvores, de redes de apanha de animais e outros
artefatos de captura trazidos ou usados no interior de estações ecológicas
(art. 7a, § lü, c,dte, c/c o § 4a, da Lei 6.902, de 27.4.1981); 2.13)
apreensão do material que possa ameaçar de extinguir as espécies raras
da biota regional nas Áreas de Proteção Ambiental (art. 9Ü, d, c/c o § 2a
desse artigo, da Lei 6.902, de 27.4.1981).
6.2 Apresamento de embarcação
iG
Fauna: apresamento da embarcação estrangeira que exercer ativi-ade de
pesca, sem autorização do Ministro do Meio Ambiente.
3 Cassação de matrícula
Fauna: os infratores què.reincidirem nas infrações mencionadas °s mcs.
2.1 a 2.10 terão suaçjnatrículas cassadas (art. 64 do Decreto-161 221,
de 28.2.1967). ' .',
aducidade de autorização de pesquisa
-Águas: poluição de águas resultante dos trabalhos de mineração: d"d
de caducidade pode ser imposta pelo Ministro de Minas e quando o
infrator, embora multado por duas vezes no interva-

306
DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO
Io de um ano, prosseguir no descumprimento das determinações da f;
calização" (art. 102, II, do Decreto 62.934, de 2.7.1968,-c/c o art. 54 XI,
e XII, do mesmo decreto). '*
2. Ar. poluição do ar resultante dos trabalhos de mineração: mes mo
suporte legal que no caso anterior. n
6.5 Caducidade da concessão de lavra
1. Águas: poluição de águas resultante dos trabalhos de mineração-a
penalidade de caducidade pode ser imposta pelo Presidente da República,
"quando o infrator, embora multado por duas vezes no intervalo de um
ano, prosseguir no descumprimento das determinações da fiscalização"
(art. 102, II, do Decreto 62.934, de 2.7.1968, c/c o art. 54, XI e XII, do
mesmo decreto).
2. Ar: poluição do ar resultante dos trabalhos de mineração: mesmo
suporte legal que no caso anterior.
6.6 Cancelamento do registro
1
Flora: cancelamento do registro de pessoa física ou jurídica que, na
segunda reincidência, não observar o corte racional de madeira ou abater
árvores em número superior ao autorizado no plano de corte (art. 17, IV,
do Decreto-lei 289, de 28.2.1967). A penalidade é de competência do
iBDF-Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal, atualmente IBAM
A-
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis.

6.7 Demolição de obra


1. Entorno de proteção e de ambientação de local turístico: derriO' lição
de construção ou remoção de objeto que interfira com os entornos de
proteção e ambientação do local de interesse turístico (art. 24, V, da Lei
6.513, de 20.12.1977). Entorno de proteção "é o espaço físico ne'
cessário ao acesso do público ao local de interesse turístico e à sua cofí'
servação e valorização. Entorno de ambientação é o espaço físico ne'
cessário à harmonização do local de interesse turístico com a paisage* em
que se situar (art. 4Ü, §§ le e 2a, da lei mencionada).
2. Terrenos de marinha e terrenos marginais e águas litorânea aplica-se a
sanção de demolição ou destruição de obra particular, quaf' do a mesma
tenha sido feita sem a concordância da Diretoria de PorWs

DAS INFRAÇÕES ADMINISTRATIVAS AMBIENTAIS 307


; do Ministério da Marinha (arts. 319 e 320, e seus §§ l2e2e, do 87.648,
de 24.9.1982).
0 Embargo ,-,.< ,-,.k,-....., , . ,-., •
=
A previsão expressa do embargo na legislação abrange não só os bens
ambientais (água, ar, fauna, flora e solo), como incide em áreas
specificamente protegidas, que passaremos a enumerar.
1. Áreas especiais de interesse turístico e locais de interesse turístico:
embargo de obra que acarrete ou possa acarretar a "modificação não
autorizada, a destruição, a desfiguração ou o desvirtuamento da feição
original, no todo ou em parte" das áreas e dos locais protegidos (art. 24,
caput, e seu inc. III, da Lei 6.513, de 20.12.1977).
2. Parques nacionais: embargo compreendendo a "interdição de obras ou
iniciativas não expressamente autorizadas ou previstas no Plano de
Manejo, ou que não obedeçam às prescrições regulamentares" (arts. 49,
III, e 52, caput, do Decreto 84.017, de 21.9.1979).
3. Áreas de Proteção Ambiental (apas): "embargo das iniciativas
irregulares" (isto é, aquelas que contrariam o art. 9Ü e suas alíneas a a d,
c/c o § 22 do mesmo artigo, da Lei 6.902, de 27.4.1981).
4. Zona de proteção de aeródromos - zoneamento de ruído - zona de
proteção de heliportos e zona de proteção e auxílios à navegação aérea:
"a autoridade aeronáutica poderá embargar a obra ou construção de
qualquer natureza que contrarie os planos básicos ou os específicos de
cada aeroporto, ou exigir a eliminação dos obstáculos levantados em
desacordo com os referidos planos, posteriormente à sua publicação, P°r
conta e risco do infrator, que não poderá reclamar qualquer indenização"
(art. 45 do Código Brasileiro de Aeronáutica - Lei 7.565, de 19-12.1986).
6-9lnt(
rdição
___ . Voltamos a mencionar os valores protegidos explicitamente: fauna
19 j Ç° da indústria pesqueira que funcionar sem autorização (art. de . °
decreto-lei 221, de 28.2.1967); flora - interdição de serrarias e fr Ust"as
Que elaborem madeira sem prévia autorização do ibdf- ,0 Brasileiro de
Desenvolvimento Florestal (art. 17, III, do De--lei 289, de 28.2.1967).

308 <v>' MlfflITO AMBIENTAL BRASILEIRO


6.10 Multa m:í,xí':j:';-<'.
4
.,•;/ '/ '-" i
1. Águas: '
1.1 Causar poluição de qualquer natureza em níveis tais que resull tem
ou possam resultar em danos à saúde humana, ou que provoquem a
mortandade de animais ou a destruição da flora: multa de R$ 1.000,00
(mil reais) a R$ 50.000.000,00 (cinqüenta milhões de reais), ou multa
diária. Incorre nas mesmas multas quem causar poluição hídrica que torne
necessária a interrupção do abastecimento público de água de uma
comunidade (art. 41 do Decreto 3.179, de 21.9.1999).
1.2 Deixar de comunicar ao órgão ambiental competente, à Capitania dos
Portos e à Agência Nacional de Petróleo-ANP, qualquer acidente que possa

provocar poluição das águas, ocorrido em portos organizados, instalações


portuárias, dutos, navios, plataformas e suas instalações de apoio (arts.
22 e 25 da Lei 9.966/2000): multa de R$ 7.000,00 (sete mil reais) a R$
50.000.000,00 (cinqüenta milhões de reais).
2. Fauna: as infrações estão previstas na seção I do capítulo II do
Decreto 3.179, do art. 11 ao art. 24.
3. Flora: as infrações estão previstas na seção II do capítulo II do Decreto
3.179, do art. 25 ao art. 40.
7. Poder de polícia ambiental
7.1 Conceito
:íyI:'.O •(>
A noção de poder de polícia é uniforme segundo a maioria dos
doutrinadores brasileiros e estrangeiros. Além da doutrina temos no Brasil
uma definição legal existente no Código Tributário Nacional: "Art. 78.
Considera-se poder de polícia a atividade da Administração Pública que,
limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática
de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à
segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e
do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de
concessão ou autorização do Poder Público, à tranqüilidade pública ou ao
respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos"-
Poder de polícia ambiental é a atividade da Administração Pública que
limita ou disciplina direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato
ou a abstenção de fato em razão de interesse público concernente

DAS INFRAÇÕES ADMINISTRATIVAS AMBIENTAIS


309
úde da população, à conservação dos ecossistemas, à disciplina da a S
dução e do mercado, ao exercício de atividades econômicas ou de Pr s
atividades dependentes de concessão, autorização/permissão ou r ença
do Poder Público de cujas atividades possam decorrer poluição ou
agressão à natureza.
O poder de polícia age através de "ordens e proibições, mas, e so-hretudo,
por meio de normas limitadoras e sancionadoras", ou "pela ordem de
polícia, pelo consentimento de polícia, pela fiscalização de polícia e pela
sanção de polícia".8
O campo de atuação do poder de polícia originariamente restringia-se à
segurança, moralidade e salubridade, expandindo-se atualmente para a
defesa da economia e organização social e jurídica "em todas as ordens
imagináveis". Analisaremos os meios de atuação do poder de polícia
ambiental mais à frente.
Duas questões devem ser abordadas: quem pode exercer o poder de
polícia e contra quem se pode exercer o poder de polícia.
7.2 Quem pode exercer o poder de polícia ambiental
"Traço característico da limitação ou restrição policial é o de ser imposta
pelo Poder Público privativamente", afirmou Ruy Cirne Lima. Celso Antôni
o
Bandeira de Mello cita essa opinião. André de Laubadère afirma que "o
poder de polícia não pode ser concedido a um particular e que a
Administração não pode se despojar de suas responsabilidades neste
domínio".9
Os doutrinadores nos levam a pensar a razão do monopólio do Poder
Público no que concerne ao exercício do poder de polícia. Parece-nos que
não se atenderia aos fins de interesse social se um particular exercesse o
poder de polícia com relação a outro particular. Estaríamos praticamente
no regime da "justiça pelas próprias mãos", em que facil-ente nos
depararíamos com a figura criminosa do exercício arbitrário as Próprias
razões, onde os interesses perquiridos não seriam mais os co|etivos, mas
os de uma minoria ou de um só.
eV °Pes MeireWes, Direito Administrativo Brasileiro, p. 122; e Moreira
Neto, So de Direito Administrativo, p. 309.
uy Cirne Lima, Princípios de Direito Administrativo, 4a ed., p. 107; Celso

Bandeira de Mello, Curso de Direito Administrativo, 11a ed., São Paulo,


592 6lr°S Editores> 1999, p. 562; e Laubadère, Traité de Droit
Administratif, 7" ed., p.

310
DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO
O Estado moderno, entretanto, não se resume mais na Administra, ção
direta. Os serviços públicos são também exercidos por empresas estatais e
entes de cooperação (serviços sociais autônomos e organizações sociais),
que vivem ao lado do Estado e por isso eram chamados de "paraestatais".
Sabemos que o poder de polícia não se deve confundir com a noção de
serviço público. Contudo, não se pode ignorar que aquelas entidades,
ditas paraestatais, ainda que tendo regime jurídico de Direito Privado, não
são totalmente uma pessoa privada. Por isso Hely Lopes Meirelles
assinalava que "o paraestatal não é o estatal, nem é o particular; é o
meio-termo entre o público e o privado. Justapõe-se ao Estado, sem o
integrar como o autárquico, ou alhear-se como o particular. Tem
personalidade privada, mas realiza atividades de interesse público, e, por
isso mesmo, os atos de seus dirigentes, revestindo-se de certa
autoridade, sujeitam-se a mandado de segurança e à ação popular".10
"São autoridades competentes para lavrar auto de infração ambiental e
instaurar processo administrativo os funcionários de órgãos ambientais
integrantes do Sistema Nacional de Meio Ambiente-siSNAMA, designados

para as atividades de fiscalização, bem como os agentes das Capitanias


dos Portos, do Ministério da Marinha" (art. 70, § l2, da Lei 9.605/98).
Dessa forma, trazemos a opinião de Charles Debbasch, que afirma: "as
autoridades de polícia são aquelas que, em virtude da Constituição ou de
disposições legislativas, tenham recebido o poder de editar medidas de
polícia administrativa". Nesse sentido, no que concerne o exercício do
poder de polícia ambiental, lei expressa poderá atribuí-lo não só à
Administração direta como à Administração indireta (empresa pública,
sociedade de economia mista ou fundação). Continuo, contudo, fiel ao
entendimento" de que servidores públicos admitidos, sem concurso
público de provas e títulos e submetidos à instabilidade na relação de
emprego não serão as pessoas que podem agir com maior eficácia para
afrontar as pressões políticas e financeiras.
7.3 Contra quem pode ser exercido o poder de polícia ambiental
É correntio encontrar-se nos doutrinadores a afirmação de que o poder de
polícia destina-se a limitar ou regrar os direitos individuais-Esta questão é
pacífica. Contudo, deve ser colocada a questão do exer-
10. Ob. cit., 18a ed., p. 318.
11. Charles Debbasch, Droit Administratif, 2a ed., p. 238; e Paulo Affonso
Machado, "O controle da poluição e o Decreto-lei 1.413, de 14.9.1975", "r
525/32-39, 1979-

DAS INFRAÇÕES ADMINISTRATIVAS AMBIENTAIS 311


' o do poder de polícia disciplinando e sancionando a própria pessoa
C1°Direito Público e o ente paraestatal.
Empresas públicas atualmente utilizam-se de recursos ambientais,
m0 por exemplo: aELETROBRÁs ou suas subsidiárias constróem e ope-
° m hidrelétricas; a petrobrâs faz perfurações de poços petrolíferos no
r ar instalando e operando refinarias; a Cia. Siderúrgica Nacional atua
Volta Redonda. Ora, daí se constata que não só particulares como ntes
paraestatais são poluidores em potencial. Seria injusto tratamento
desigual, deixando os possíveis poluidores públicos sem qualquer controle
administrativo dos órgãos especializados.
Não se pode, contudo, negar a dificuldade do controle através do poder
de polícia, perguntando-se: um Ministério poderia controlar outro
Ministério? Far-se-ia o controle diretamente pelos escalões inferiores dos
Ministérios ou o controle seria a nível de Presidente da República,
Governador do Estado ou Prefeito do Município?
Do ponto de vista constitucional não vejo obstáculo ao exercício do poder
de polícia ambiental realizado pela Administração direta frente à
Administração indireta. Analisemos as manifestações do poder de polícia
preventivo e sancionatório: licenças, autorizações, permissões e
concessões poderão ser colocadas em prática, desde que com suporte em
lei, decreto, portaria ou resolução do conama (Conselho Nacional do Meio
Ambiente). As multas poderão ser cominadas, porque as entidades
paraestatais estão sujeitas à execução fiscal. A suspensão das linhas de
financiamento (art. 82, V, da Lei 6.938, de 31.8.1981), poderá ser
aplicada. A apreensão de instrumentos - material e máquinas - usadas
irregularmente nas Áreas de Proteção Ambiental também poderá ser feita
com o apoio no art. 9a, § 2a, da Lei 6.902, de 27.4.1981. Dificuldade
prática, não jurídica, é a de implementar medida de embargo, uma vez
que poderia haver necessidade de emprego da força pública (oportuna aí
a arbitragem da Chefia do Poder Executivo).
Não haverá quebra de autonomia constitucional se um órgão fede-al agir
contra um órgão estadual ou este contra aquele, desde que te-
m sua ação respaldada na legislação: por exemplo, um organismo biental
estadual pode multar uma empresa pública federal ou apreen-er~lhe
instrumentos.
ei In Ponto de vista jurídico, entretanto, parece-nos haver certa difi-da á&
n° exercic° d° poder de polícia levado a efeito por um órgão n
drninistração direta contra outro da Administração indireta. No pla-vel
min'strat'vo os organismos poderiam estar situados no mesmo ní-a çl Uf
mvelados na escala hierárquica. Ou se passaria a questão para p0. a 0
Poder Executivo ou o órgão interessado buscaria o apoio do
er Judiciário através de ação judicial própria.

Capítulo Viu
FINANCIAMENTO - MEIO AMBIENTE E DESENVOLVIMENTO SUS
TENTÁVEL
1. Financiamento e meio ambiente
O dinheiro que financia a produção e o consumo fica atrelado à
moralidade e à legalidade dessa produção e desse consumo. A destinação
do dinheiro não é, evidentemente, neutra ou destituída de coloração
ética. Nem o dinheiro privado nem o dinheiro público podem financiar o
crime, em qualquer de suas feições, e, portanto, não podem financiar a
poluição e a degradação da natureza. Não é por acaso que a própria
Constituição do País deixou expresso que o sistema financeiro nacional
deve "servir aos interesses da coletividade" (art. 192, capuf).
2. Conselho Monetário Nacional
No Brasil temos, como órgão colegiado decisório da política econômica e
financeira, o Conselho Monetário Nacional. Entre suas atribuições,
constantes da Lei 4.595, de 31.12.1964, estão: limitar, sempre que
necessário, as taxas de juros, descontos, comissões e qualquer outra
forma de operações e serviços bancários ou financeiros, inclusive os
prestados pelo Banco Central do Brasil, assegurando taxas favorecidas
aos financiamentos que se destinam a promover: recuperação e
fertilização do solo, reflorestamento, combate a epizootias e pragas, nas
atividades rurais e irrigação (art. 42, IX). Vê-se que tais atividades estão
numa área em que os efeitos ambientais das ações humanas podem tanto
conservar, como degradar, o meio ambiente.
De outro lado, constata-se que a política do Conselho Monetário Nacional
deve objetivar "orientar a aplicação dos recursos das instituições
financeiras, quer públicas, quer privadas, tendo em vista propiciar, nas
diferentes regiões do País, condições favoráveis ao desenvolvimento
harmônico da economia nacional" (art. 3U, IV). O desenvolvimento

FINANCIAMENTO - MEIO AMBIENTE E DESENVOLVIMENTO


313
mônico da economia nacional tanto passa pela diminuição das desi-Idades
regionais (arts. 3a, III, e 43, ambos da CF), como integra o £ teúdo do
desenvolvimento sustentável, isto é, aquele que estabelece ° nüidade
entre as presentes e as futuras gerações (art. 225 da CF). No mesmo
diapasão é o documento assinado pelo Ministro da Fada, Ministro do
Planejamento e do Orçamento, Ministro da Agricultura do Abastecimento e

da Reforma Agrária e Ministro do Meio Ambiente, endereçado ao


Presidente da República, e por este aprovado, aos 14 11.1995 (DOU
16.11.1995, pp. 1.381-1.382). Assinala o texto aludido que "a
combinação dos dois sistemas - comando e controle e instrumentos
econômicos - é a melhor forma de empreender as correções necessárias,
para que o mercado funcione ajustado do ponto de vista social e
ambiental. Assim, o papel desempenhado pelo Estado, na área ambiental,
não pode ser apenas o daquele que regulamenta e fiscaliza, mas sim o de
um Estado que promova e garanta o desenvolvimento sustentável".
Enfatize-se que, dos quatro signatários do documento apontado, três têm
assento no Conselho Monetário Nacional. Espera-se, portanto, que esse
colegiado, como lhe permite o art. 22 da Lei 4.595/64, formule diretrizes
para as instituições financeiras na concretização de uma política de crédito
que viabilize o desenvolvimento sustentável. Acentue-se que é inegável
sinal promissor a publicação da "Carta de Princípios para o
Desenvolvimento Sustentável" (DOU 16.11.1995), firmada pelas cinco
instituições financeiras públicas federais - Banco do Brasil S/A, Caixa
Econômica Federal, Banco do Nordeste do Brasil S/A, Banco da Amazônia

S/A, e Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social.


Cairá no vazio essa declaração, como no passado caíram no vazio
sabias leis, se o Conselho Monetário Nacional deixar de estabelecer a
igatoriedade do cumprimento da legislação ambiental para todas as
'nstituições financeiras nacionais (v. DOU 16.11.1995, p. 18.382, item
28).
• Banco Central do Brasil '"' /"'
• <"'

x ° Banc" Central do Brasil - criado pela Lei 4.595/64 - tendo ga-gra


'fmens'onatnento constitucional (art. 192, IV e V, da CF) - é o (art a
'mPementador das diretrizes do Conselho Monetário Nacional l- 9a da Lei
4.595/64).
a fls anco Central do Brasil tem a competência privativa de "exercer a
!zação das instituições financeiras e aplicar as penalidades pre-

314
DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO
vistas" (art. 10, caput e inc. VIII). Essa instituição controladora do sis
tema financeiro nacional, além de aplicar as normas do Conselho Mone
tário Nacional, aplicará toda a legislação já promulgada, e que vier a ser
legislada, e que tenha reflexos no sistema financeiro. O Banco Centra] do
Brasil não vai reger sua fiscalização somente com as suas próprias regras
e as do Conselho Monetário Nacional, agindo de forma isolada dentro do
governo. Não obstante seu imenso poder, o Banco Central deverá
integrar-se a toda a política traçada pelo Presidente da República,
chancelada pelo Congresso Nacional.
A Lei de Política Nacional do Meio Ambiente - Lei 6.938, de 31.8.1981 -
dispõe, em seu art. 12, caput: "As entidades e órgãos de financiamento e
incentivos governamentais condicionarão a aprovação de projetos
habilitados a esses benefícios ao licenciamento, na forma desta lei, e ao
cumprimento das normas, dos critérios e dos padrões expedidos pelo
coNAMA-Conselho Nacional do Meio Ambiente".
Essa norma legal é uma das que merecem ser inseridas na atividade de
fiscalização do Banco Central do Brasil. ,-
r
4. As instituições financeiras públicas federais e o licenciamento ambiental
O Banco do Brasil S/A, a Caixa Econômica Federal, o Banco do Nordeste
do Brasil S/A, o Banco da Amazônia S/A e o Banco Nacional de
Desenvolvimento Econômico e Social, ao inserirem na "Declaração de
Princípios para o Desenvolvimento Sustentável" que as "leis e
regulamentações ambientais devem ser aplicadas e exigidas, cabendo aos
bancos participar de sua divulgação" (Princípio 7"), fazem uma adesão
pública ao art. 12 da Lei de Política Nacional do Meio Ambiente.
O chamado "licenciamento ambiental" foi instaurado, como norma geral
federal, pela lei referida. Diz o art. 10: "A construção, instalação,
ampliação e funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadoras
de recursos ambientais, considerados efetiva e potencialmente poluidores,
bem como os capazes, sob qualquer forma, de causar degradação
ambiental, dependerão de prévio licenciamento de órgão estadual
competente, integrante do Sistema Nacional do Meio Ambien-te-siSNAMA,
e do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais
Renováveis-iBAMA, em caráter supletivo, sem prejuízo de outras licenças
exigíveis".
Temos criticado o emprego do termo "licença" para esse tipo ds controle
do Poder Público, propugnando pela adoção do vocábulo "autorização".

• ...,'!,

FINANCIAMENTO - MEIO AMBIENTE E DESENVOLVIMENTO


315
A licença ambiental municipal poderá existir, se prevista em legis-"o
própria e de acordo com a competência constitucional dos Muni-
Sos(art.30daCF).
Cada Administração ambiental - o ibama, os órgãos estaduais de
0 ambiente e, havendo, os órgãos municipais de meio ambiente -
terá uma faixa de autonomia para licenciar e, dessa forma, não há grau
de superioridade no licenciamento. Quantos órgãos intervierem, tantas
serão as licenças e/ou autorizações ambientais.
Os bancos deverão tomar conhecimento do leque de estabelecimentos e
atividades para os quais se exija legalmente o licenciamento, para
poderem estar aptos a exigir a apresentação da licença ambiental.
O art. 12 da Lei 6.938/81 estatui que a aprovação dos projetos fica
condicionada ao licenciamento. Surge um ato administrativo complexo,
pois a aprovação do financiamento pelos bancos depende da existência de
prévio licenciamento. Não é, portanto, incondicionada essa operação, mas
é ato que só adquire sua plenitude legal com a juntada de uma licença
ambiental favorável. O Decreto 99.274/90, que regulamentou a Política
Nacional do Meio Ambiente, revogando o Decreto 88.351/83, insistiu na
mesma orientação, dizendo: "As entidades governamentais de
financiamento, ou gestoras de incentivos, condicionarão a sua concessão
à comprovação do licenciamento previsto neste Regulamento" (art. 23).
O financiamento, em que se analisa a variante ambiental, passa a ensejar
um novo tipo de convivência administrativa, colocando em parceria os
bancos e os órgãos ambientais. Cada organismo preservará sua
identidade funcional e pautará sua conduta, primeiramente, pelas suas
Próprias regras. Inegavelmente devem surgir normas que tornarão
harmônica e ágil essa convivência.
Normalmente a licença ambiental não comportaria condições a se-rem
cumpridas posteriormente. Contudo, encontram-se licenças cuja P ena
efetividade dependerá de prazos a serem cumpridos pelo requente do
licenciamento. Nesse caso, os bancos deverão aguardar que o cumento
final dos órgãos ambientais seja expedido.
O Decreto federal 99.274, de 6.6.1990 (art. 19), prevê três tipos de
Cença: Licença Prévia (lp), Licença de Instalação (li) e Licença de
ação (lo).
cenca Prévia será concedida na fase preliminar do planeja-fa$t° da
Cidade, contendo requisitos básicos a serem atendidos nas cip S
'ocauzação, instalação e operação, observados os planos muni-
acord'CStaduais ou federais de uso do solo. A Licença de Instalação é o c°

° ao início da implantação, em consonância com as especificações


antes no projeto executivo aprovado. A Licença de Operação con-

316
DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO
fere o direito de iniciar a atividade e o funcionamento de seus mentos, de
acordo com a Licença Prévia e de Instalação.
Os bancos deverão analisar qual a licença a ser apresentada para
tramitação de cada projeto a ser financiado. Por isso, oportuno o cum
primento do Princípio 82 da Carta de Princípios do Desenvolvimento
Sustentável: "A execução da política ambiental nos bancos requer a
criação e treinamento de equipes específicas dentro de seus quadros", q
Banco do Nordeste do Brasil S/A, por exemplo, no ano de 1995, propiciou
dois cursos de Direito Ambiental para a especialização de seus quadros e,
também, de integrantes de organismos ambientais estaduais
Não se oculte um aspecto do licenciamento, que pode dificultar o bom
relacionamento das duas áreas administrativas - a financeira e a
ambiental: a existência e o cumprimento de prazos para a concessão das
licenças.
O mencionado Decreto 99.274/90 afirma que "os prazos para a concessão
das licenças serão fixados pelo coNAMA-Conselho Nacional do Meio
Ambiente, observada a natureza técnica da atividade" (art. 19, § l2). Essa
normatização ainda não surgiu, o que pode, em alguns casos, causar
retardamentos injustificáveis.
5. As instituições financeiras públicas federais e as normas do conama
Os bancos estão jungidos, na concessão dos financiamentos, a verificar "o
cumprimento das normas, dos critérios e dos padrões pelo conama" (parte
do art. 12, caput, da Lei 6.938/81). Esta parte das incumbências que a Lei
de Política Nacional do Meio Ambiente formulou para os bancos não é
isenta de dificuldades, mas, nem por isso, deve ser deixada de lado.
O legislador procurou valorizar as normas federais ambientais, n°
momento em que elas deverão ser aplicadas pelos órgãos ambientais-
Procura-se, assim, o apoio dos bancos oficiais federais para que a
legislação federal de meio ambiente seja concretamente implementada
nos Estados.
Posicionamentos normativos do conama - como as resoluções refc' rentes
aos Estudos de Impactos Ambientais e Audiências Públicas " devem ser
analisadas pelos especialistas dos bancos, principalmente! quando os
órgãos ambientais estaduais tenham dispensado a realizaçã0 desse
procedimento. Assim procedendo, os bancos não estarão exercendo
nenhuma ingerência na atividade dos órgãos ambientais estaduais, s
simplesmente, tomando cautela no campo de sua responsabilidade.

pjANCIAMENTO - MEIO AMBIENTE E DESENVOLVIMENTO 31


7
Buscando a harmonização legislativa, os países do mercosul ela-
arn também, regras sobre Estudo de Impacto Ambiental. Indiquem-
b Lei 16.466, de 19.1.1994, do Uruguai, e a Lei 294, de 31.12.1993,
Sa Paraguai. Nesta última lei fica estabelecido que "a Declaração de
t cacto Ambiental será requisito indispensável nas seguintes tramitações
A projeto: a) para a obtenção de créditos ou garantias; b) para a obten-
- de autorizações de outros organismos públicos; e c) para a obtenção
de subsídios e isenções tributárias" (art. 12).
6 Co-responsabilidades das instituições financeiras pelos danos
ambientais s,
A Lei 8.974, 5.1.1995, trata do uso de técnicas de Engenharia Genética e
da liberação, no meio ambiente, de organismos geneticamente
modificados. Interessa-nos, aqui, apontar que a referida lei,
expressamente, previu a co-responsabilidade dos bancos em casos de
financiamento dos projetos de biotecnologia.
Diz o art. 2-, § 3a: "As organizações públicas e privadas, nacionais e
estrangeiras ou internacionais, financiadoras ou patrocinadoras de
atividades ou de projetos referidos neste artigo, deverão certificar-se da
idoneidade técnico-científíca e da plena adesão dos entes financiados,
patrocinados, conveniados ou contratados às normas e mecanismos de
salvaguarda previstos nesta Lei, para o quê deverão exigir a apresentação
do Certificado de Qualidade em Biossegurança, de que trata o art. "a, inc.
XIX, sob pena de tornarem-se co-responsáveis pelos eventuais efeitos
advindos do seu descumprimento".
Quem financia tem a obrigação de averiguar se o financiado está
cumprindo a legislação ambiental, no momento do financiamento. Nes-
e sentido é que a Lei de Engenharia Genética, de 1995, diz que o
nanciador deve certificar-se da idoneidade técnico-científíca do ente
anciado, como também de sua adesão às normas e mecanismos de
Vaguarda definidos nessa lei. Obrigações fundamentais do financiador,
gundo a Lei 8.974/95, mas que poderão ser substituídas pela apresen-
0 do CQB-Certificado de Qualidade em Biossegurança. Se art- 12 da
Lei 6.938/81 estabelece a mesma obrigação de exigir-
aPresentação da licença (no caso da Engenharia Genética é o cqb). pas
Lei 8.974/95 dois significativos passos são dados: o primeiro beje z
respeito à amplitude da responsabilidade, pois todos os esta-§eirolmentOS
lnancia(Jores - privados ou públicos, nacionais, estran-Pfivad °U
mtemacionais - sao abrangidos. Assim, os bancos oficiais ou Os>
brasileiros ou estrangeiros, o BiRD-Banco Interamericano de

318
DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO
Desenvolvimento, organismos internacionais (como o pnuma, fao, a cepal,
oms) ou CNPq, finep e instituições congêneres podem figurar com réus ou
responsáveis pelo ato de financiar.
O segundo passo da Lei 8.974/95 concerne à duração da responsa
bilidade, pois financiando-se sem o Certificado de Qualidade em
Biossegurança, os órgãos financiadores tornam-se co-responsáveis pe los
eventuais danos decorrentes da atividade.
O regime jurídico da responsabilidade, em todos os eventos ljga. dos ao
meio ambiente, é a responsabilidade objetiva ou responsabilidade sem
culpa, por força do art. 14, § Ia, da Lei 6.938/81. Assim, os bancos não
poderão tentar eximir-se da co-responsabilidade de se terem omitido,
invocando ausência de imprudência, de negligência, de impe-rícia ou de
dolo. O nexo causai entre o ato, que provocou ou possa provocar o dano
ambiental, no caso dos bancos, é presumido, por força do referido § 3a do
art. 2a da Lei 8.974/95.
Nos casos da aplicação do art. 12 da Lei 6.938/81, ainda que a co-
responsabilidade não esteja expressamente definida nessa lei, parece-nos
que ela está implícita. A alocação de recursos do financiador para o
financiado, com a transgress