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N 5210-PGR-RG

AO DECLARATRIA DE CONSTITUCIONALIDADE N 30 REQUERENTE REQUERIDO REQUERIDO RELATOR : CONSELHO FEDERAL DA ORDEM DOS ADVOGADOS DO BRASIL CFOAB : PRESIDENTE DA REPBLICA : CONGRESSO NACIONAL : MINISTRO LUIZ FUX

Ao declaratria de constitucionalidade. Lei Complementar n 135/2010 (Lei do Ficha Limpa). Julgamento conjunto da presente ao, da ADC n 29 e da ADI n 4.578. Conhecimento. Casos de inelegibilidade. Requisito constitucional da vida pregressa dos candidatos (art. 14, 9). Aplicao imediata. Ausncia de retroatividade da norma e de violao aos princpios da presuno de inocncia e da segurana jurdica. Procedncia do pedido nas ADCs ns 29 e 30 e improcedncia do pedido na ADI n 4.578.

1.

Cuida-se de ao declaratria de constitucionalidade

relativa ntegra da Lei Complementar n 135, de 04 de junho de 2010, que alterou a Lei Complementar n 64, de 18 de maio de 1990, para instituir hipteses de inelegibilidade voltadas proteo da probidade e moralidade administrativas, nos termos do art. 14, 9, da CR. 2. O requerente, em preliminar, sustentou a existncia de

relevante controvrsia judicial acerca da aplicabilidade da LC n 135/10. Apresentou julgados do TSE e de alguns TREs, cujos posicionamentos

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divergem quanto incidncia da referida lei sobre situaes jurdicas anteriores sua vigncia. 3. Aduz que a incidncia da lei sobre fatos passados no

contraria os princpios da segurana jurdica (art. 5, XXXVI 1, da CR) e da irretroatividade da lei (art. 5, XL 2, da CR), pois o art. 14, 9 3, da CR prev margem de liberdade para o legislador ordinrio dispor sobre novas hipteses de inelegibilidade, observado o requisito da vida pregressa do candidato. 4. Tambm sustenta que a LC n 135/10 no violou os

princpios da razoabilidade e da proporcionalidade, pois os meios utilizados pelo legislador so aptos a atingir os fins almejados, no havendo excesso no cumprimento do comando normativo constitucional. 5. Defendeu que a inelegibilidade no consiste em pena, nem

suspenso ou perda de direitos polticos, mas em medida voltada tutela da probidade e moralidade administrativas, de modo a afastar a alegao de que a LC n 135/10 vulneraria o princpio da presuno de inocncia (art. 5, LVII4, da CR).

1 Art. 5, XXXVI a lei no prejudicar o direito adquirido, o ato jurdico perfeito e a coisa julgada; 2 Art. 5, XL a lei penal no retroagir, salvo para beneficiar o ru; 3 Art. 14, 9 lei complementar estabelecer outros casos de inelegibilidade e os prazos de sua
cessao, a fim de proteger a probidade administrativa, a moralidade para exerccio de mandato considerada vida pregressa do candidato, e a normalidade e legitimidade das eleies contra a influncia do poder econmico ou o abuso do exerccio de funo, cargo ou emprego na administrao direta ou indireta. (Redao dada pela Emenda Constitucional de Reviso n 4, de 1994) Art. 5, LVII ningum ser considerado culpado at o trnsito em julgado de sentena penal condenatria;

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6. objeto. 7.

O Relator determinou a tramitao conjunta da presente

ADC com a ADC n 29 e a ADI n 4.578 5, em razo da identidade de

A presente manifestao ter em conta as trs aes. PRELIMINARES

8.

inequvoca a relevncia da controvrsia judicial sobre a

aplicao da LC n 135/10. Primeiro, por conta da demonstrada discrepncia de entendimentos entre alguns TREs e o TSE acerca da incidncia temporal da Lei da Ficha Limpa sobre atos e fatos jurdicos pretritos. De mais a mais, fundamental que seja proferido julgamento pelo STF, com efeitos erga omnes e vinculantes, de modo a se conferir segurana jurdica ao processo eleitoral de 2012 6. 9. Tambm est caracterizada, nos termos do art. 103, IX, da

CR e da jurisprudncia do STF, a legitimidade ativa dos requerentes nas trs aes propostas: Partido Popular Socialista PPS (ADC n 29/DF), Conselho Federal da OAB (ADC n 30/DF) e Confederao Nacional das Profisses Liberais CNPL (ADI n 4.578/DF). Esta ltima, em especial, consiste em entidade sindical de mbito nacional, pois representa os

5 A ADI n 4.578/DF foi proposta pela Confederao Nacional das Profisses Liberais (CNPL), em impugnao ao art. 1, I, 'm', da LC 64/90, com a redao dada pela LC 135/10, que instituiu a hiptese de inelegibilidade em caso de excluso do cidado do exerccio de profisso por deciso de conselho profissional. 6 Confira-se, a propsito, trecho do despacho do Relator na ADI n 4.578/DF: (...) a matria arguida na presente ao direta de inconstitucionalidade, com pedido de medida liminar, ostenta inegvel relevncia social, porquanto em jogo a validade de lei complementar fruto de manifestao direta do povo brasileiro com a finalidade de moralizar o cenrio poltico. Mais do que isso, impe-se, em prestgio segurana jurdica que deve presidir as eleies, e em harmonia com a essncia que subjaz regra do art. 16 da Constituio Federal, que o tema seja resolvido em definitivo antes do incio do processo eleitoral de 2012, diante dos efeitos erga omnes e vinculantes da deciso a ser proferida em sede de controle abstrato de constitucionalidade.

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interesses jurdicos das profisses liberais e regulamentadas de modo abrangente, em todos os Estados da federao. 10. Verifica-se, tambm, a pertinncia temtica entre as

atividades institucionais da CNPL e os interesses discutidos na ADI n 4.578/DF, que envolvem os limites dos efeitos do poder decisrio dos conselhos profissionais sobre o processo eleitoral 7. 11. De resto, a jurisprudncia do STF j reconheceu a

legitimidade ativa da CNPL para atuar em controle concentrado de constitucionalidade, inclusive em causas similares destes autos. A propsito, a ementa da ADI n 1.590/SP:
I. Ao direta de inconstitucionalidade: objeto. Temse objeto idneo ao direta de inconstitucionalidade quando o decreto impugnado no de carter regulamentar de lei, mas constitui ato normativo que pretende derivar o seu contedo diretamente da Constituio. II. Ao direta de inconstitucionalidade: legitimao das entidades nacionais de classe que no depende de autorizao especfica dos seus filiados. III. Ao direta de inconstitucionalidade: pertinncia temtica. 1. A pertinncia temtica, requisito implcito da legitimao das entidades de classe para a ao direta de inconstitucionalidade, no depende de que a categoria respectiva seja o nico segmento social compreendido no mbito normativo do diploma impugnado. 2. H pertinncia temtica entre a finalidade institucional da Confederao Nacional das Profisses Liberais - que passou a abranger a defesa dos profissionais liberais ainda que empregados -, e a lei questionada, que fixa limite remunerao dos servidores pblicos. IV. Servidor pblico: teto de remunerao (CF, art. 37, XI): auto-aplicabilidade.
7 O dispositivo impugnado nessa ADI do seguinte teor: Art. 2 A Lei Complementar n 64, de 1990, passa a vigorar com as seguintes alteraes: Art. 1 (...) (m) os que forem excludos do exerccio da profisso, por deciso sancionatria do rgo profissional competente, em decorrncia de infrao tico-profissional, pelo prazo de 8 (oito) anos, salvo se o ato houver sido anulado ou suspenso pelo Poder Judicirio.

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Dada a eficcia plena e a aplicabilidade imediata, inclusive aos entes empresariais da administrao indireta, do art. 37, XI, da Constituio, e do art. 17 do ADCT, a sua implementao - no dependendo de complementao normativa - no parece constituir matria de reserva lei formal e, no mbito do Executivo, primeira vista, podia ser determinada por decreto, que encontra no poder hierrquico do Governador a sua fonte de legitimao. (ADI n 1.590/SP, Pleno, Rel. Min. Seplveda Pertence, DJ 15/08/97).

MRITO (a) presuno de inocncia 12. Um dos argumentos lanados contra a constitucionalidade

da LC n 135 est na sua suposta afronta ao princpio da presuno de inocncia, ao erigir como causa de inelegibilidade condenaes de diversas ordens, proferidas por rgos colegiados, sem trnsito em julgado. 13. Tal argumento, todavia, se vlido, atingiria apenas uma

nica regra da LC n 64, j alterada pela LC n 135: a contida em seu art. 1, I, e8, pois a nica pertinente a condenao por crime. Em todas as demais hipteses, a condenao tem natureza no-penal. 14. O art. 5, LVII, da CR (ningum ser considerado culpado

at o trnsito em julgado de sentena penal condenatria), que encerra o princpio da presuno de inocncia, refere-se, literal e exclusivamente, condenao penal. preciso, portanto, para que incida tal princpio, inclusive sem que se negue o seu carter extraprocessual, que haja um processo penal em curso.
8 os que forem condenados, em deciso transitada em julgado ou proferida por rgo judicial colegiado, desde a condenao at o transcurso do prazo de 8 (oito) anos aps o cumprimento da pena, pelos crimes: (...)

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15.

E repita-se exceo da referida alnea e, todas as

demais hipteses de inelegibilidade tm por pressuposto decises lanadas em processos de natureza no-penal. 16. Mas a invocao do princpio da presuno de inocncia

tampouco tem pertinncia quanto alnea e. 17. O art. 14, 9, da CR, no obstante tenha remetido

liberdade de conformao legislativa o estabelecimento de outros casos de inelegibilidade, alm daqueles previstos na Lei Maior, enunciou alguns princpios que deveriam ser necessariamente observados, a saber, a probidade administrativa, a moralidade para o exerccio do mandato, considerando, nesse caso, a vida pregressa do candidato, a normalidade e legitimidade das eleies contra a influncia do poder econmico ou o abuso do exerccio de funo, cargo ou emprego na administrao direta ou indireta. 18. Resta saber se tal dispositivo, em especial quando trata da

vida pregressa do candidato, deve ser interpretado luz do princpio da presuno de inocncia. A resposta deve ser necessariamente negativa. 19. O Supremo Tribunal Federal j se viu s voltas com essa

questo, quando teve que julgar a constitucionalidade do art. 1, I, n, da LC n 5/70 (antiga lei de inelegibilidades), que dispunha serem inelegveis para qualquer cargo os que tenham sido condenados ou respondam a processo judicial, instaurado por denncia do Ministrio Pblico recebida pela autoridade judiciria competente, por crime contra a segurana nacional e a ordem poltica e social, a economia popular, a f pblica e a administrao pblica, o patrimnio ou pelo direito previsto

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no art. 22 desta Lei Complementar, enquanto no absolvidos ou penalmente reabilitados. 20. Na ocasio9, o Ministro Moreira Alves, cuja posio foi a

que prevaleceu, observou:

Se indisputvel que a presuno de inocncia no impede o cerceamento do bem maior, que a liberdade, como pretender-se que possa cercear a atuao do legislador no terreno das inelegibilidades, em que, por previso constitucional expressa, at fatos de ordem moral podem retirar a capacidade eleitoral passiva?

21. ressaltado. 22.

Tal compreenso, embora lanada em face de outro texto e

contexto constitucionais, guarda sua atualidade, ao menos no aspecto

O princpio da presuno de inocncia, a exemplo do que

ocorre com os demais princpios constitucionais, no tem natureza absoluta. Sua incidncia, eventualmente, pode ceder lugar a outro valor constitucionalmente relevante. o que se d, como lembrado pelo Ministro Moreira Alves, com o instituto da priso cautelar, cuja constitucionalidade vem sendo reafirmada reiteradamente por essa Suprema Corte. 23. No caso, o art. 14, 9, da CR j em si uma opo que

privilegia a moralidade para o exerccio do mandato eletivo em detrimento do princpio da presuno de inocncia, ao eleger como critrio a vida pregressa do candidato. A reputao ilibada, a salvo de qualquer constrangimento ou suspeita, tambm requisito para assuno ao cargo de Ministro dessa Suprema Corte (art. 101, da CR) e do Superior Tribunal de Justia (art. 104, pargrafo nico, da CR), sendo permitido ao Senado Federal a investigao da vida pregressa da pessoa indicada, e,
9 RE 86.297, rel. Min. Thompson Flores, RTJ 79, n. 2, p. 671.

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eventualmente, a sua recusa, sem que se possa invocar o princpio da presuno de inocncia. 24. Ainda que no se veja nesse art. 14, 9, to ntida eleio

de um valor em detrimento de outro, o fato que o legislador a fez. O juiz da Suprema Corte norteamericana Felix Frankfurter, no caso Dennis v. United States, observou:
Quem deve ponderar os fatores relevantes e avaliar que interesse e em que circunstncias deve prevalecer? A responsabilidade plena por esta escolha no pode ser transferida aos Tribunais. Tribunais no so corpos representativos. Estes no se destinam a ser um bom reflexo da sociedade democrtica... A responsabilidade primria pelo equacionamento dos interesses concorrentes necessariamente pertence ao Poder Legislativo... Ns devemos afastar o julgamento daqueles que tm o dever de legislar apenas se a sua obra no possui nenhuma base de razoabilidade.10

25.

Esse entendimento reforado na hiptese em exame. A LC

n 135 de iniciativa popular (art. 14, III11, da CR), o que demonstra seu alto grau de legitimidade democrtica e indica que as regras nela contidas tm respaldo nos anseios sociais pela moralizao do processo poltico no pas. 26. De resto, a razoabilidade e proporcionalidade da regra

contida no art. 1, I, e, da LC n 64/90 est na possibilidade de a

10 341 U.S. 494, 71 (1951). 11 Art. 14. A soberania popular ser exercida pelo sufrgio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante: (...) III - iniciativa popular.

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inelegibilidade do condenado criminalmente por rgo colegiado ser suspensa por deciso liminar do tribunal ad quem12. 27. H ainda uma outra razo que impe a concluso de que a

inelegibilidade do candidato no fica a depender do trnsito em julgado de sua condenao criminal. que esse requisito se faz necessrio no caso de perda ou suspenso de direitos polticos (art. 15, III, da CR). 28. Ou seja, o princpio da unidade da Constituio impe que

se reconhea, para institutos diferentes inelegibilidade e perda/suspenso dos direitos polticos pressupostos distintos. No faria sentido ter uma regra prevendo inelegibilidade em situao idntica de perda/suspenso de direitos polticos, pois esta ltima teria plena aptido de resolver, por si s, o objetivo visado pela primeira. (b) irretroatividade da lei 29. Outro argumento lanado contra a Lei da Ficha Limpa o

de que ela possuiria natureza retroativa. 30. 31. So vrias as razes, no entanto, para infirm-lo. A primeira delas que a Constituio de 1988, a exemplo

do que ocorreu com os textos constitucionais que a precederam, no consagra o princpio da irretroatividade das leis ou tampouco o princpio da retroatividade13. Limita-se a enunciar o princpio do respeito ao direito adquirido, ao ato jurdico perfeito e coisa julgada (art. 5, XXXVI), e a
12 Art. 26-C. O rgo colegiado do tribunal ao qual couber a apreciao do recurso contra as decises colegiadas a que se referem as alneas d, e, h, j, l e n do inciso I do art. 1o poder, em carter cautelar, suspender a inelegibilidade sempre que existir plausibilidade da pretenso recursal e desde que a providncia tenha sido expressamente requerida, sob pena de precluso, por ocasio da interposio do recurso. (Includo pela Lei Complementar n 135, de 2010) 13 CARDOZO, Jos Eduardo Martins. Da retroatividade da lei. So Paulo: RT, 1995, p. 312.

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proibir a retroatividade da lei penal, salvo para beneficiar o ru (art. 5, XL). 32. Quanto a essa ltima hiptese, apesar de sua obviedade, o

Supremo Tribunal Federal se viu obrigado a afirmar, por mais de uma vez, que as hipteses de inelegibilidade no tm natureza jurdica de pena 14:
inelegibilidade no constitui pena. Destarte, possvel a aplicao da lei de inelegibilidade, Lei Complementar n 64, de 1990, a fatos ocorridos anteriormente a sua vigncia. No acrdo 12.590, Re. 9.797-PR, do T.S.E., o Relator, eminente Ministro Seplveda Pertence, deixou expresso que a inelegibilidade no pena, sendo-lhe impertinente o princpio da anterioridade da lei penal.

33.

Tambm o fez o TSE, no RESPE n 9.05215:

(...) a norma nsita na LC 64/90, no tem carter de norma penal, e sim, se reveste de norma de carter de proteo coletividade. Ela no retroage para punir, mas sim busca colocar ao seu jugo os desmandos e malbarataes de bens e errio pblico cometidos por administradores. No tem o carter de apen-los por tais, j que na esfera competente e prpria que respondero pelos mesmos; mas sim, resguardar o interesse pblico de ser, novamente submetido ao comando daquele que demonstrou anteriormente no ser a melhor indicao para o exerccio do cargo.

34.

No est em jogo, tampouco, direito adquirido, ato jurdico

perfeito e/ou coisa julgada, at porque a LC n 135 tem seus efeitos projetados exclusivamente para o futuro, para as eleies de 2012, por ocasio do registro da candidatura. No h retroatividade de lei se a sua hiptese de incidncia levar em conta fatos passados que persistem no presente, sem contudo pretender exercer sobre eles qualquer valorao
14 MS n 22.087/DF, Relator Ministro Carlos Velloso, DJ 10.05.1996, p. 15.132. 15 TSE, RESPE 9.052, Rel. Min. Pedro Acioli, julgado em 30/8/1990.

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e/ou modificao, desde que os seus efeitos sejam ou imediatos ou futuros. Jos Eduardo Martins Cardozo ensina:
Conforme j se disse anteriormente, efeito imediato aquele que atinge fatos e situaes, no importando se tais fatos e situaes remontam ou no no seu nascimento ao perodo de tempo anterior ao incio da vigncia da norma jurdica que o consagra. Difere assim o efeito imediato ex hipotese da retroatividade ex hipotese no pelo fato de que a conditio juris descrita pode ter sua origem ftica remontada ao passado, mas porque no primeiro a lei s exige a sua existncia no presente, enquanto que na segunda a norma exige valorativamente a sua configurao existencial no passado. Assim, v.g., se a lei prev simplesmente a separao de fato pelo prazo de dois anos para facultar o divrcio, a norma pode perfeitamente abarcar com seus efeitos imediatos aquela situao da realidade que tenha tal fato contnuo realizado, visto que o que quer a lei a subsuno da situao ftica vivenciada exclusivamente no momento da entrada em vigor da norma, ou seja, unicamente no presente16.

35.

A LC n 135, em quaisquer das situaes ali previstas, no

valora ou modifica qualquer situao que tenha ocorrido no passado. Simplesmente as toma em considerao para lhes conferir efeito futuro, se porventura persistirem por ocasio de sua aplicao. o que se d com frequncia, com um nmero considervel de leis e normas. 36. Ela seria inconstitucional se as hipteses de inelegibilidade

ali prevista se aplicassem a alguma eleio ocorrida em data anterior sua vigncia. Seria o caso, por exemplo, de se cassar o mandato de um vereador eleito em 2008, porque em 2007 foi demitido do servio pblico em razo de processo administrativo disciplinar 17.
16 ob. cit., p. 291 17 LEITE FILHO, Jos e GUIMARES JNIOR, Juraci. Reforma eleitoral. So Paulo: Imperium Ed., 2011, p. 251.

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37.

Tampouco a alterao promovida pelo Senado Federal,

substituindo o termo os que houverem sido por os que forem em algumas hipteses de inelegibilidade, permite concluir que a LC n 135 apenas se aplicaria a fatos a ela posteriores. Jos Leite Filho e Juraci Guimares Jnior observam:
Ora, insustentvel essa interpretao literal. De fato, usual na redao legislativa das hipteses de inelegibilidade o verbo no futuro do subjuntivo, para se referir ao posterior registro de candidatura, e no para excluir a sua aplicabilidade a situaes anteriores. Como j assinalado, a Lei Complementar n 64/90 foi estruturada com o mesmo tempo verbal aprovado no Senado Federal. Inobstante, a jurisprudncia do STF e TSE aplicaram as inelegibilidades para fatos anteriores lei. A alterao, assim, constituiu apenas ajuste de redao. Ademais, a expressa previso no art. 3 da Lei Complementar n 135/2010, de aditamento de recurso proposto antes da lei portanto, para fatos anteriores lei para suspender a inelegibilidade, enterra por completo esse equivocado 18 entendimento. (destaque no original).

(c) segurana jurdica 38. Valem, para o princpio da segurana jurdica, os mesmos

fundamentos invocados em relao coliso de interesses envolvendo a presuno de inocncia e a moralidade para o exerccio do mandato, quer na opo que se infere do art. 14, 9, da CR, quer pela explcita opo feita pelo legislador. 39. De resto, no h que se falar em qualquer situao jurdica

que se tenha consolidado ao longo do tempo. O legislador, como antes

18 ob, cit., p.p. 253/254

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referido, valeu-se de fatos ocorridos no passado e que persistem por ocasio do registro futuro da candidatura. Apenas isso. (d) proporcionalidade 40. As regras de inelegibilidade institudas pela LC n 135/10

subsistem ao chamado teste de proporcionalidade, pois revelam-se: (i) as mais adequadas promoo da probidade administrativa, por conta da sua eficcia para atingir o propsito almejado de moralizao das eleies; (ii) necessrias e exigveis, diante do histrico brasileiro de candidatos com vida pregressa nada recomendvel ao exerccio do cargo disputado ; e (iii) proporcionais em sentido estrito, uma vez que somente oferecem bnus sociedade ao atenderem ao interesse pblico, em detrimento do nus da restrio temporria do direito de se candidatar de determinados cidados. (e) infraes tico-profissionais 41. Por fim, no merece prosperar o pedido formulado na ADI

n 4.578/DF, de declarao da inconstitucionalidade do art. 1, I, 'm', da LC n 64/90, com a redao dada pela LC n 135/10. Eis o teor do dispositivo:
Art. 1 So inelegveis: I - para qualquer cargo: ... m) os que forem excludos do exerccio da profisso, por deciso sancionatria do rgo profissional competente, em decorrncia de infrao ticoprofissional, pelo prazo de 8 (oito) anos, salvo se o ato houver sido anulado ou suspenso pelo Poder Judicirio.

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42.

Em seu art. 5, XIII19, a Constituio consagra o direito

fundamental ao trabalho e impe o dever de observncia das qualificaes profissionais a serem estabelecidas pelo legislador ordinrio. Ao disciplinar os requisitos legais inerentes a cada atividade profissional, a lei reconhece a existncia dos respectivos conselhos profissionais e lhes atribui uma srie de incumbncias, dentre as quais as de regulamentao e fiscalizao do exerccio das profisses. 43. Apesar de terem natureza jurdica de direito privado

ressalvada a OAB, considerada entidade sui generis com status de autarquia os conselhos profissionais exercem uma espcie de poder de polcia, atividade de natureza pblica. Da por que as suas decises, seja quanto autorizao para o exerccio profissional, seja quanto a eventuais sanes decorrentes de desempenho indevido, so de carter imperativo. 44. O intento do legislador, ao impedir a candidatura a cargo

eletivo de profissionais que tenham sido sancionados por infraes ticoprofissionais, evitar a projeo desse tipo de comportamento no espao poltico-institucional. 45. Tudo isso com amparo no art. 14, 9, da CR, que confere

ao legislador amplo espao de conformao para dispor sobre a vida pregressa dos candidatos, com vista moralidade para o exerccio do mandato. Ante o exposto, o parecer pelo conhecimento das aes e, no mrito, pela procedncia do pedido nas ADCs n 29 e 30, e pela improcedncia do pedido na ADI n 4.578, para a declarao da constitucionalidade da ntegra da LC n 135/10.
19 Art. 5, XIII livre o exerccio de qualquer trabalho, ofcio ou profisso, atendidas as qualificaes
profissionais que a lei estabelecer;

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Braslia, 25 de agosto de 2011.

DEBORAH MACEDO DUPRAT DE BRITTO PEREIRA VICE-PROCURADORA-GERAL DA REPBLICA APROVO: ROBERTO MONTEIRO GURGEL SANTOS PROCURADOR-GERAL DA REPBLICA