RepensarLAC-Volumen 1

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Amrica Latina y el Caribe: Globalizacin y conocimiento. Repensar las Ciencias Sociales
Editores: Francisco Rojas Aravena y Andrea lvarez-Marn
Proyecto Repensar Amrica Latina Coordinador General: Gonzalo Abad Ortz Comit Editorial: Adrin Bonilla Julio Carranza Thetonio dos Santos Francisco Rojas Juan Valds
Volumen 1 Francisco Rojas Avarena y Andrea lvarez-Marn, Editores Amrica Latina y el Caribe: Globalizacin y conocimiento. Repensar las ciencias sociales
ISBN 978-92-9089-175-8 UNESCO 2011 Los autores se hacen responsables por la eleccin y presentacin de los hechos que figuran en la presente publicacin y por las opiniones que aqu expresan, las cuales no reflejan necesariamente las de la UNESCO, y no comprometen a la Organizacin. Las denominaciones empleadas en esta publicacin y la forma en que aparecen presentados los datos, no implican de parte de la UNESCO juicio alguno sobre la condicin jurdica de pases, territorios, ciudades o zonas, o de sus autoridades, ni sobre la delimitacin de sus fronteras o lmites. Esta publicacin se encuentra disponible en www.unesco.org.uy/shs y puede ser reproducida haciendo referencia explcita a la fuente. Impreso en 2011 por la Oficina Regional de Ciencia de la UNESCO para Amrica Latina y el Caribe Luis Piera 1992, 2o. piso 11100 Montevideo, Uruguay
ndice
Prembulo. Julio Carranza Valds ..................................................................................... 5 Presentacin. Gonzalo Abad Ortz ........................................................................................ 9 Introduccin. Francisco Rojas Aravena y Andrea lvarez-Marn ..............................................15 El compromiso de la ciencia y la ciencia del compromiso. Julio Carranza Valds .....................................................................................57 La construccin del saber acadmico en Amrica Latina: voz de los excluidos o sostn de la tecnocracia? Diana Tussie y Melisa Deciancio .....................................................................93 Las Relaciones Internacionales en la Amrica Latina de hoy. Grace Jaramillo ........................................................................................... 117 Integracin latinoamericana: Historia de crisis inacabadas. Josette Altmann Borbn ................................................................................133 Repensar Amrica Latina desde la subalternidad: el desafo de Abya Yala. Rodolfo Stavenhagen ..................................................................................... 167 Enfoques y tendencias en el anlisis de los procesos de democratizacin en Amrica Latina. Ileana Aguilar y Tatiana Benavides ............................................................... 197
Sociedad civil, participacin y post-neoliberalismo. Franklin Ramrez Gallegos ............................................................................233 El impacto de los cambios constitucionales en la Regin Andina. Francine Jcome ..........................................................................................273 Violencia en Amrica Latina: La inequidad, el crimen organizado y la debilidad estatal inhiben el desarrollo humano. Francisco Rojas Aravena ................................................................................ 311 Bibliografa ..............................................................................................361 Relacin de autores ..................................................................................407
Prembulo
El presente volumen es el primero de una serie de tres que son parte de los resultados de la Primera Fase del Proyecto Repensar Amrica Latina, proyecto que en estrecha cooperacin acadmica han coordinado FLACSO y la UNESCO. El Proyecto Repensar Amrica Latina se inscribe en el programa internacional Gestin de las Transformaciones Sociales (MOST) de la UNESCO, cuyo objetivo fundamental es contribuir a reforzar las relaciones entre ciencias sociales y polticas pblicas, en especial aquellas que estn relacionadas con la lucha contra la pobreza y por el desarrollo social. Como se puede ver la definicin misma de la prioridad establecida por el Programa MOST lo hace muy relevante como propuesta de trabajo en Amrica Latina y el Caribe, dado que el principal desafo de la regin es la superacin de la marginalidad, la pobreza y la inequidad social, que an, en el reciente periodo de crecimiento sostenido de los ltimos aos, no se ha podido superar. Como se podr comprobar con la lectura del texto y de las introducciones realizadas por los coordinadores del proyecto, el presente volumen ofrece una evaluacin del estado actual de las ciencias sociales de la regin, su institucionalidad, as como su potencial en lo que a su relacin con el anlisis, diseo y evaluacin de polticas pblicas se refiere. Tambin se examina, desde esa perspectiva, la situacin actual de Amrica Latina en el contexto global. Es necesario leer el presente volumen como parte de la serie de tres, aqu se trata sobre el estado actual de las ciencias sociales en la regin, de su tradicin y de su capacidad de realizar anlisis y propuestas a una realidad compleja que demanda soluciones creativas sustentadas en el conocimiento y en el compromiso, el segundo volumen se concentran en la cuestin especifica de las polticas sociales, como herramienta fundamental para enfrentar el principal
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problema de la regin, la inequidad social y la marginalidad, persistentes aun en periodos de expansin econmica como el que ha sucedido en los ltimos aos, el tercero hace una extensa consideracin , a partir de las actuales tendencias, sobre cules podran ser los posibles escenarios internacionales futuros, en los que habrn de seguir cursos alternativos las polticas de desarrollo social en la regin. Durante los ltimos aos, a partir del establecimiento de procesos de transformaciones sociales en varios pases de la regin, en los cuales las polticas de lucha contra la pobreza y por el desarrollo social han adquirido un lugar prioritario en el conjunto de las polticas pblicas, se ha planteado un escenario ms favorable para la articulacin de un dialogo ms constructivo entre ciencias sociales y poltica. Dcadas anteriores fueron caracterizadas por una situacin en la cual ciertos consensos internacionales generados en los pases de mayor desarrollo relativo basados esencialmente en los criterios de la competitividad y la rentabilidad a todo costo, as como de un pragmatismo apoyado en la desregulacin de los mercados, la desconstruccin del estado y la subordinacin de los intereses nacionales a una lgica global, cerraron el paso a una participacin ms dinmica, constructiva e influyente de las ciencias sociales de la regin en los procesos polticos de la mayora de los pases. No se podra afirmar que la situacin actual es menos compleja que la anterior, ms bien al contrario, pero lo que s se puede afirmar es que la superacin de la ortodoxia dominante por aos ha cedido el paso a un nuevo periodo de bsqueda de alternativas desde la regin que crea mejores condiciones para el dialogo entre ciencias sociales y polticas pblicas. El desafo es enorme, desde la necesidad de construir teoras explicativas de los principales problemas de la regin y su lugar en el mundo, hasta la evaluacin de las polticas en curso y la contribucin al diseo de mejores alternativas. Se trata de un trabajo intelectual de carcter crtico, como no podra dejar de serlo en tanto que cientfico, pero a la vez comprometido con un curso de accin a favor de los mejores intereses de la sociedad. La relacin entre ciencia y poltica es siempre compleja, el dialogo entre cientficos y polticos no siempre es fluido, muchas veces pesan factores que dificultan la comunicacin, algunos de carcter objetivo y otros subjetivos. Existen prejuicios mutuos, desconfianzas, el manejo de un lenguaje diferente, hay un posicionamiento distinto frente a las urgencias de la sociedad, hay tiempos diferentes en el ejercicio de ambas labores. Pero tambin hay la evidencia de la necesidad y la conveniencia de la construccin de un dialogo fecundo, la
complejidad de los problemas actuales exige cada vez mas polticas basadas en el conocimiento especifico de la realidad, sus contradicciones, interrelaciones y tendencias. Ese conocimiento se construye desde varios mbitos de la sociedad, pero sin dudas al conocimiento cientfico, aquel que se produce a travs del mtodo de las ciencias, le corresponde un papel de la mayor importancia en ese proceso. La reduccin de la pobreza y el establecimiento de mayor equidad social en Amrica Latina y el Caribe es un desafo poltico y tico que debe ser enfrentado en el contexto de un mundo cada vez ms complejo e incierto, la mayor calidad y efectividad de las polticas pblicas es un factor esencial e imprescindible para responder a este desafo. Este hecho deja clara la necesidad de un mayor aporte del conocimiento cientfico, en especial de las ciencias sociales incluidas las ciencias econmicas para contribuir a darle un mayor nivel de cientificidad y eficacia a esas polticas que han de ser decididas e implementadas por parte de los gobiernos de la regin. Este aporte necesita de un dilogo fecundo entre los cientficos sociales, los polticos y funcionarios responsables de tomar decisiones y otros actores relevantes de la sociedad civil como los movimientos sociales. La mutua comprensin de estos roles abre un mejor espacio al dialogo entre ciencias y poltica, la comunidad cientfica debe comprenderlo y asumir, como una de sus funciones el producir un conocimiento relevante y comprensible para la poltica, aqu hay implicado un asunto de identificacin de temas relevantes, de lenguaje y de tiempo. La comunidad poltica, aquella a la que corresponde tomar decisiones, debe tambin comprenderlo y abrir el dialogo, donde tiene que haber necesariamente un lugar para la crtica constructiva y el debate de ideas fundamentadas. El proyecto que ha dado lugar a estos tres volmenes ha sido un paso importante al poner a cerca de treinta destacados acadmicos de la regin a pensar juntos sobre este tema de gran importancia y relevancia poltica y ofrecer estos primeros resultados. La UNESCO y su Programa MOST continuarn comprometidos en fortalecer este noble empeo. Julio Carranza Valds Consejero Regional de Ciencias Sociales y Humanas para Amrica Latina y el Caribe UNESCO
Presentacin
Al inicio de la presente dcada se hizo patente la preocupacin de un grupo de cientistas sociales acerca de la escasa autonoma intelectual con la que se abordaban los problemas de la regin, por lo que surgi la iniciativa de emprender un proyecto intelectual que repusiera las falencias que se observaban en la reflexin endgena acerca de Amrica Latina. Nos pareca que era urgente retomar una tradicin acadmica holstica que haba marcado los aos fructferos anteriores a la dcada perdida, tanto en lo poltico como en lo socio-econmico. La imposicin de dictaduras sangrientas como de modelos econmicos excluyentes, su evidente fracaso y sus ignominiosos costos, planteaban un ingente desafo que tanto la tica como la conciencia demandaban de los cientistas sociales. Es as como se definieron algunos parmetros para emprender una tarea que permitiera motivar a colegas, instituciones, redes y personalidades polticas hacia la elaboracin de una visin certera sobre la realidad de la regin, sus caractersticas sobresalientes, sus prolegmenos prioritarios y sus perspectivas. Las propias ciencias sociales fueron el primer objetivo necesario de confrontar, ya que de ellas deban surgir las ideas y propuestas, que la regin requera para enfrentar las nuevas realidades de su entorno tanto local como mundial. Los resultados esperados desde luego apuntaban a influir en los procesos reales que se avizoraban, de manera de participar en su desarrollo, aportar a su formulacin terica, enriquecer sus deliberaciones crticas y afianzar sus prcticas. Fue necesario juntar voluntades, buscar apoyos institucionales, lograr consensos mediante el emprendimiento de un dilogo crtico; en definitiva obrar para configurar un programa que involucre voluntariamente a un grupo representativo, tanto geogrfico como epistemolgico, de la diversidad regional.
Con ese propsito se lograron reunir en varias oportunidades (San Jos, Lima, Mxico, Quito, Montevideo, Buenos Aires) a un conjunto de colegas que nutriendo una reflexin compartida permitiera identificar los desafos que deban encararse para lograr emprender un programa regional. Gracias a la colaboracin de un pequeo grupo (*) se logr recoger un sinnmero de contribuciones y producir bajo la brillante pluma de Heinz Sonntag, un documento de base intitulado Hacia una estrategia innovadora para conocer y saber Amrica Latina y el Caribe: Impensar las ciencias sociales de la regin?. La circulacin, ms informal que institucional del documento, facilit el intercambio necesario para emprender una segunda etapa del programa: la de planificar la realizacin de trabajos que lanzaran la discusin en el mbito regional. De manera que, al situar el desafo el documento sealaba, entre varios temas, los siguientes: Renovar el impulso vital dentro de las ciencias sociales mismas, puesto en peligro por las ofensivas ideolgicas del neopositivismo y el neoliberalismo en los 80s y comienzo de los 90s y las confusiones de la ltima dcada del siglo XX; Encarar diferenciadamente sus problemas en cada sociedad y buscar simultneamente los posibles lugares y nudos de encuentros y comunicacin, con nfasis en disear una estrategia que otorgue ciertas prioridades a las reas con menos desarrollo; Pensar en la posibilidad y necesidad de estrategias asociativas entre los que reflexionamos y trabajamos en y desde Amrica Latina y el Caribe y los que lo hacen en y desde otras regiones, incluyendo las desarrolladas, y ponerlas en prctica;
(*)
(G.Abad, J.Carranza, J. Cotler, F. Delich, T. Dos Santos, M. Gandsegui, R. Millan, N. Lechner, P. Oquist, R.Pozas, H. Sonntag) 10
Reforzar el impacto de las ciencias sociales sobre las decisiones que se toman a nivel de las sociedades locales, provinciales o estatales, nacionales y regionales, mediante su implantacin cognitiva e institucional en las organizaciones de los actores colectivos, incluyendo los Estados.
Tales propsitos requeran, adems de motivar a la comunidad acadmica, el contar con un marco en el cual un dilogo pudiese construirse con los responsables polticos, de manera de renovar relaciones que tuvieran un impacto en las decisiones que stos tomaren en la conduccin de la poltica pblica. Se estableci por tanto el proyecto acadmico Repensar Amrica Latina en el seno de FLACSO con apoyo de la UNESCO, para la elaboracin de propuestas, desde las ciencias sociales, sobre la realidad contempornea de la regin. Paralelamente, el Foro de Ministros de Desarrollo Social de Amrica Latina, establecido por la Unesco en su programa MOST, permiti que se encuentren las vas de un acercamiento institucional. La participacin de las dos redes ms representativas de las Ciencias Sociales regionales, FLACSO y CLACSO, en esas deliberaciones ha permitido que se consolide una relacin de mutuo beneficio, buscando establecer una agenda compartida de investigacin as como explorar vas de intercambio crtico. Es en este marco que el proyecto Repensar Amrica Latina se plante desarrollar tanto una reflexin innovadora como una contribucin a la visin necesaria para la conduccin de los innovadores procesos de cambio contemporneos que marcan la llamada Primavera Latinoamericana. Gracias a la colaboracin de varios colegas, se presenta hoy una primera serie de tres volmenes (**) que dan cuenta de preocupaciones temticas centrales en este proceso de reflexin para la accin: el primero recoge desde los diversos enfoques acadmicos actuales, interrogantes esenciales para la comprensin de la realidad regional; el segundo trata de las polticas sociales que constituyen, ms all de lo poltico, el ncleo central de los procesos de cambio de la regin; el tercero analiza los desafos por venir, iniciando una
(**) F. Rojas Aravena y Andrea lvarez-Marn, Eds, Amrica Latina y el Caribe: Globalizacin y Conocimiento. Repensar las Ciencias Sociales, 2011; Juan Valds Paz y Mayra Espina, Eds, Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto. Enfoques y experiencias, 2011; Theotonio Dos Santos, Ed, Amrica Latina y el Caribe: Escenarios posibles y Polticas Sociales, 2011.
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discusin sobre la prospectiva regional, ejercicio indispensable para lograr avanzar en este esfuerzo colectivo. El impacto deseado, tal como indicado, apunta a provocar cambios cualitativos que impulsen decisiones acordes con una renovada visin, tanto en el seno de la comunidad acadmica como en la de los responsables polticos. Interrogantes actuales, acordes con los procesos reales que vive la regin, tales como el renovado rol del Estado como conductor del desarrollo, las caractersticas no clsicas del rgimen democrtico, el modelo descolonizado de sociedad y la construccin de sociedades multiculturales, el papel de las fuerzas armadas, los desafos de la participacin popular, el reto de la violencia y la seguridad, la viabilidad de la integracin, las relaciones internacionales en la mundializacin, conforman una agenda compleja y necesaria ante la cual la academia tiene que readecuar su prctica de investigacin. Por su parte, la renovada demanda por polticas de Estado respetuosas de Derechos en temas como la educacin en todos sus niveles, la salud universal y la seguridad social, el papel de los subsidios directos, los programas de vivienda popular, conjugados con los proyectos de obras pblicas bsicas, de suministro de energa, de combate a la pobreza, de redistribucin de ingresos y de polticas fiscales responsables, constituyen nudos centrales que deben resolver los decidores desde su especial perspectiva ideolgica. De ah que, en el mbito acadmico y en armona con sus procedimientos institucionales, se plantea polemizar con grupos tales como los Grupos de Trabajo de CLACSO, los Grupos Regionales de Investigacin (GRILAC) de FLACSO, algunas ctedras UNESCO de la regin, as como con una amplia red de universidades interesadas, con miras a motivar a profesores y estudiantes de tercer y cuarto nivel de esas redes, a participar en esta tarea. En el mbito poltico, el dilogo con los decidores, a ms de fortalecer lazos institucionales como el MOST, implica tanto difundir las propuestas como debatir sus implicaciones de poltica y de legislacin, mediante eventos pblicos y una amplia utilizacin de medios sociales y masivos. Es decir motivar una reflexin pblica e ilustrada renovadora, que permita relanzar una dinmica intelectual y poltica, atrayendo un conjunto de actores vitales para el desarrollo de la regin.
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La realizacin de estas tareas cont con la colaboracin entusiasta de muchas personas que en su calidad oficial, pero sobre todo como individuos conscientes y comprometidos, superaron las miopas propias de esquemas burocrticos, pretextos administrativos y dems escollos autocomplacientes, que enfrentan iniciativas que pretendan subvertir el status quo del business as usual. Nuestro agradecimiento por tanto para directivos como Pierre Sane, en su calidad de Sub Director General de Ciencias Sociales de la UNESCO , Francisco Rojas, Secretario General de FLACSO, Emir Sader Secretario Ejecutivo de CLACSO, Adrian Bonilla Director de FLACSO Ecuador y Julio Carranza Consejero Regional de Ciencias Sociales de UNESCO. Igualmente a Carlos Ortega y Lorena Flrez por su ayuda constante y desde luego a los coordinadores de los volmenes mencionados con los que se inicia esta serie, as como a los autores de los textos que contribuyen a convocarnos para repensar Amrica Latina. Gonzalo a bad ortiz Coordinador del proyecto Repensar Amrica Latina
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Introduccin
uno de los prinCipales desafos en la aCtualidad es liGar las CienCias soCiales y la aCCin. (a lberto Cimadamore)1 f ranCisCo roJas a raVena2 y a ndrea lVarez -marn3
Amrica Latina a inicios del siglo XXI

Amrica Latina en el nuevo contexto internacional del siglo XXI se enfrenta a una serie de cambios econmicos, polticos, culturales y sociales. Desde el punto de vista poltico, Amrica Latina en las primeras dcadas del siglo XXI experiment un giro poltico hacia la izquierda, pues muchos gobiernos se inclinaron hacia ideologas social-demcratas o el socialismo del siglo XXI. Esto ha provocado una mayor fragmentacin y polarizacin en la regin de Amrica Latina y el Caribe, procesos que han debilitado su integracin efectiva. Desde el punto de vista econmico, Amrica Latina y el Caribe siguen siendo altamente dependientes de las exportaciones de materias primas y de recursos naturales, pero han buscado diversificar sus relaciones econmicas con otras regiones del mundo.
1 Cimadamore, Alberto (2010) Social Science capacity-building in Latin America. En: World Social Science Report 2010. Knowledge Divides. UNESCO/ International Social Science Council (ISSC), Pars, Francia. Secretario General de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO). Asistente de investigacin, FLACSO-Secretara General. 15
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Desde el punto de vista cultural, grupos tradicionalmente excluidos han presionado por lograr mayor peso poltico y han buscado el reconocimiento institucional de la condicin multicultural de sus pases. En algunos pases, estos grupos han logrado ascender a puestos importantes de direccin poltica. Desde el punto de vista social, hubo algunos avances en la disminucin de la pobreza y la desigualdad durante los aos de crecimiento econmico anteriores a la crisis econmica, pero estos avances se detuvieron por la misma. Adems, Amrica Latina sigue siendo la regin ms desigual del mundo. Todos los anteriores procesos vinieron a ser profundizados por la crisis econmica internacional de 2008/20094. En el caso de la crisis econmica, Mxico, Centroamrica y el Caribe fueron los ms afectados porque mantienen vnculos ms estrechos con Estados Unidos. El peso de EE. UU como socio comercial es considerable y estos pases tienden a expulsar ms migrantes hacia ese pas. Los pases sudamericanos tuvieron que enfrentar obstculos diferentes. Pese a que estos son tambin independientes de Estados Unidos y tienen una mayor diversidad de vnculos econmicos y comerciales, estos se vieron afectados por la disminucin en el volumen y los precios de sus principales productos de exportacin y por la desaceleracin de la actividad econmica global. En general en todos los pases los principales impactos econmicos fueron la cada en los precios de las exportaciones, la cada del producto interno bruto, cada en los trminos de intercambio, cada de las remesas, dificultad en el acceso al crdito, menor inversin y menor ayuda al desarrollo dirigida a la regin, ms proteccionismo econmico en los pases receptores de nuestras exportaciones y mayores asimetras entre los pases de Amrica Latina y el Caribe. Entre sus principales efectos sociales estuvieron una mayor dificultad de reduccin de la pobreza, dificultades para alcanzar los objetivos de desarrollo del milenio en el tiempo acordado, profundizacin de la desigualdad y aumento del desempleo. Asimismo, el proceso de recuperacin social tardar ms tiempo que la recuperacin econmica, esta ltima no posibilitar recuperar los ndices que se tenan antes de la crisis. Finalmente, entre los impactos polticos se pueden citar la existencia de mayores demandas sobre los Estados (en un contexto de menor posibilidad de
4 Rojas Aravena, Francisco (2009) Crisis financiera. Construyendo una respuesta poltica latinoamericana. V Informe del Secretario General de FLACSO. FLACSO-Secretara General, San Jos, Costa Rica. Disponible en: www.flacso.org 16
respuesta de estos), tensionamiento a los sistemas polticos, dificultades en el Estado de Derecho y problemas con la gobernabilidad democrtica. La crisis adems no fue un hecho aislado. Este fue otro desequilibrio en un contexto de varias crisis y problemas de carcter global; entre estos se pueden citar la crisis alimentaria, la crisis energtica y el cambio climtico, todos estrechamente ligados entre s. El cambio climtico es un problema del que se empez a tomar conciencia hace ya algunos aos. Ya en 1992 se celebr la Convencin Marco de Naciones Unidas sobre Cambio climtico. Este problema es grave y trasciende a los cambios bruscos de temperatura, al aumento del nivel del mar y al aumento de los desastres naturales. No es slo un problema ambiental, sino tambin un problema humanitario y de salud pblica con mltiples dimensiones. Debido al incremento en los niveles del mar, a los cambios en los patrones de lluvia y en la ubicaciones de los desiertos, tierras para cultivo y bosques; podran ocurrir hambrunas y enfermedades, problemticas que aumentaran las migraciones de los pases ambientalmente devastados hacia Estados Unidos o Europa con todas las implicaciones socio-econmicas y socio-culturales del caso5. El cambio climtico tambin ha sido uno de los principales factores de las crisis energtica y alimentaria. La crisis energtica surge, principalmente, por el aumento en el precio de los combustibles y por la menor disponibilidad de estos recursos. El aumento del precio de la energa ha tenido una incidencia importante en el alza de los precios de los alimentos porque ha incrementado los costos de produccin y comercializacin de los mismos..6 Tambin ha estimulado la bsqueda de energas alternativas. Esta intensificacin en la bsqueda y produccin de nuevas fuentes de energa ms amigables con el ambiente, as como el boom de los biocombustibles no estn exentos de crtica, por temas como el mal uso de los suelos y el uso de alimentos (en especial el maz) para la produccin de estos nuevos combustibles.
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Kurtzman, Joel. (2009) The low-carbon diet. En: Foreign Affairs. Vol. 88. No. 5. Nueva York, Estados Unidos, setiembre/octubre, p. 117. Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) (2009) Panorama social de Amrica Latina 2008. CEPAL, Santiago, Chile, p. 55. Disponible en: www.eclac.org 17
Esta crisis no es de disponibilidad de alimentos, sino de caresta.7 A pesar de que Amrica Latina y el Caribe es una gran zona productora y exportadora de alimentos, una proporcin importante de la poblacin se vio afectada por el encarecimiento de los principales productos agrcolas (trigo, maz, arroz, soja)8. Los precios internacionales de los alimentos aumentaron en promedio un 138% entre 2000 y 2008. Las mayores escaladas se verificaron entre 2006 y 2007, bienio en que los precios crecieron un 23,8% y entre 2007 y junio del 2008, perodo en que hubo un incremento del 40%. A mediados de 2008 los precios comenzaron a disminuir, aun cuando han permanecido en niveles superiores a los de 2006 y parece poco probable que los precios retornen a los niveles de periodos anteriores9. Aunque ms reciente, otro desequilibrio global fue la pandemia de AH1N1 de 2009. En la actualidad las posibilidades de propagacin de un virus son mayores que a inicios del siglo XX. Cualquier epidemia se puede extender ms all de su lugar de origen por la creciente interconexin entre las poblaciones y por el gran desarrollo cientfico-tecnolgico y de transportes operada en el ltimo siglo. El transporte areo acelera la dispersin del virus, y a su vez, imposibilita impedir su transmisin a nuevas latitudes. Por otro lado, los avances producto de la globalizacin tambin posibilitaron que los hechos en Mxico y los nuevos hallazgos sobre la enfermedad pudieran ser difundidos por todo el mundo con rapidez. Las acciones de la OMS y el desarrollo de las telecomunicaciones favorecieron que el sistema internacional de salud estuviera mejor preparado para hacer frente a esta amenaza10.
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Garca Cebolla, Juan Carlos (2008) El impacto de la crisis de los alimentos en Amrica Latina y el Caribe. En: ARI 152/2008-24/11/2008. Real Instituto Elcano, Madrid, Espaa. Disponible en: http://www.realinstitutoelcano.org/ wps/portal/rielcano/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/america+latina/ari152-2008 Daz, Efran (2009) Seguridad y crisis alimentaria. En: Revista Centroamericana de Economa. II poca, Ao 14, No. 72. Universidad Nacional Autnoma de Honduras, Tegucigalpa, Honduras, Julio/2008-Marzo/2009, p. 53. CEPAL, Panorama social de Amrica Latina 2008, op. cit., p. 54. Crdova, Jos ngel y Hernndez, Mauricio (2009) La epidemia de influenza humana AH1N1 en Mxico: acciones y lecciones. En: Foreign Affairs Latinoamrica. Vol. 9. No. 3. Instituto Tecnolgico Autnomo de Mxico, Mxico DF, Mxico, p. 68. 18
Los efectos simultneos de todos estos problemas mantienen las vulnerabilidades de la regin no slo desde el punto de vista econmico, sino tambin desde el punto de vista social y poltico.
Amrica Latina en el mundo

Amrica Latina-Asia Pacfico. Las relaciones entre Amrica Latina y Asia Pacfico se han profundizado en los ltimos aos, particularmente con China. Las economas de Asia Pacfico sufrieron los menores efectos negativos de la crisis econmica y las relaciones econmicas con China fueron un factor importante en la recuperacin de las economas de la regin. Adems, segn Jorge Domnguez, uno de los factores principales en el xito econmico de Amrica Latina entre 2000 y 2007 se debi precisamente al aumento de sus relaciones econmicas y comerciales con China.11 Segn datos de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), China desplaz en 2009 a Alemania como principal exportador mundial de bienes, y en 2010 al Japn como segunda mayor economa mundial, tanto en dlares corrientes como medido por paridad de poder adquisitivo. China e India contribuyeron con poco ms de un tercio del crecimiento mundial entre 2000 y 2008, y ms de dos tercios en 2009. Asia-Pacfico en su conjunto representa aproximadamente una cuarta parte del comercio mundial. Asimismo, esta regin posee el 57% de las reservas internacionales globales (de las cuales China por s sola posee el 28%). Todo lo anterior contrasta con la fragilidad de la recuperacin de las economas europeas y de la estadounidense.12 El impacto de la crisis fortaleci el poder de los gobiernos del Sur y del Este asitico. A partir de 2004 y 2005 aumentaron las relaciones Amrica Latina-China. Amrica Latina es importante para China principalmente por sus materias primas y es adems receptora de muchos productos chinos. Chile fue el primer pas en firmar un acuerdo comercial con China en 2006. La mayor importancia de China en la regin responde a que en los ltimos 30 aos, ha
11 Domnguez, Jorge (2010) The changes in the International system during the 2000s. En: Domnguez, Jorge y Fernndez de Castro, Rafael. Eds. Contemporary US-Latin American Relations. Routledge, Nueva York, Estados Unidos, p. 6. CEPAL (2010) El Arco del Pacfico Latinoamericano: construyendo caminos de complementacin e integracin con Asia. CEPAL, Santiago, Chile, p. 64. Disponible en: www. eclac.org 19
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habido un traslado masivo a ese pas de una parte importante de la produccin de bienes industriales. Esto convirti a China en un vido consumidor de materias primas y en un activo exportador de bienes manufacturados. En este contexto, los recursos naturales y el mercado latinoamericano comenzaron a ganar relevancia.13 La fuerte demanda china de alimentos, energa, metales y minerales ha beneficiado a los pases que exportan estos productos, mejor sus trminos de intercambio e impuls su crecimiento.14 En 2009 China se convirti en el primer socio comercial de Brasil, superando a Estados Unidos. Esta relacin est motivada por los yacimientos de hierro y petrleo y por las plantaciones de soya, complementariedad tecnolgica en materia de aerotransporte y telecomunicacin.15 China se ha convertido en el primer destino para las exportaciones de Brasil y Chile y el segundo para las de Argentina, Costa Rica, Cuba y Per. Aunque cabe destacar que las exportaciones latinoamericanas a la regin asitica y a China se concentran en pocos pases y en pocos productos, principalmente recursos naturales.16 China y el resto de Asia emergente constituyen tambin uno de los principales proveedores para las importaciones de la regin. China fue en 2009 el segundo pas de origen ms importante de las importaciones de Chile, Colombia, Per, Mxico y el tercero ms importante para Ecuador y Guatemala.17 Amrica Latina no ha generado una clara estrategia que le permita posicionarse mejor en sus nexos birregionales con Asia Pacfico, los avances se han dado principalmente de manera individual/bilateral. Otra forma en que se han venido desarrollando las relaciones de Amrica Latina y Asia en los ltimos 20 aos se efecta por medio de la membresa de algunos pases de la regin latinoamericana en foros transpacficos Pacific Basin Economic Council (PBEC), Foro de Cooperacin Econmica Asia Pacfico (APEC) y Foro de Cooperacin de Amrica Latina Asia del Este (FOCALAE).
13 Cornejo, Romer y Navarro Garca, Abraham (2010) China y Amrica Latina: recursos, mercados y poder global. En: Revista Nueva Sociedad No. 228. Buenos Aires, Argentina, julio-agosto, p. 87. Disponible en: www.nuso.org CEPAL, El Arco del Pacfico Latinoamericano, op. cit., p. 12. Cornejo, Romer y Navarro Garca, Abraham, China y Amrica Latina, op. cit., p. 88. Rosales, Osvaldo (2010) El dinamismo de China y Asia emergente: oportunidades y desafos para Amrica Latina y el Caribe. En: Pensamiento Iberoamericano No. 6. 2 poca. Retos y oportunidades ante la crisis. Madrid, Espaa, pp. 105106. CEPAL, El Arco del Pacfico Latinoamericano, op. cit., p. 12. 20
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APEC ha sido el ms relevante. Este foro, lejos de promover una estructura supranacional articulando principios polticos, sociales y econmicos, como la mayora de los mecanismos de integracin, se constituye en un foro cuya prioridad es la cooperacin econmica y tcnica de sus miembros. A diferencia de la integracin en Europa, estas entidades no cuentan con estructuras institucionales rgidas y sus mecanismos decisorios suelen articularse a partir de mnimos comunes denominadores ms que por la bsqueda de proyectos ambiciosos. Este foro rene a 21 economas, tres de las cuales son latinoamericanas (Mxico, Chile y Per). La importancia de este foro es que las economas que lo conforman representan alrededor del 60% del PIB mundial y el 50% del comercio mundial.18 Segn CEPAL, APEC continuar promoviendo el dilogo poltico a favor de la integracin transpacfica; estimulando la adopcin de compromisos para facilitar los flujos de comercio e inversin, pero muy probablemente no ser un espacio institucional para negociaciones comerciales formales. Otro problema es que en el corto plazo, APEC no podr aceptar a ms miembros debido a la moratoria vigente que bloquea el acceso de nuevos miembros.19 A diferencia de APEC, la iniciativa relativamente reciente del Foro del Arco del Pacfico incluye ms pases de Amrica. Este fue creado en 2006 a iniciativa del gobierno de Per. Est conformado por 11 economas latinoamericanas, todas estas poseen una ribera en el Pacfico (Mxico, Guatemala, Honduras, El Salvador, Nicaragua, Costa Rica, Panam, Colombia, Ecuador, Per y Chile). Segn Jos Briceo Ruiz, la creacin del Arco responde a dos factores principales. Por un lado, el ascenso al poder de nuevos gobiernos de izquierda, duramente crticos del modelo de regionalismo abierto y de las iniciativas de integracin posneoliberal. El foro es una instancia creada por aquellos gobiernos que an se mantienen apegados al enfoque de integracin abierta. Por otro lado, la creacin del foro expresa la creciente importancia de los pases de Asia y del Pacfico como potencial comercial de lo Estados de la regin, algo que se ha profundizado por la creciente presencia de China como actor econmico en Amrica Latina.20
18 19 20 Ibd., p. 48. Ibd., p. 48. Briceo Ruz, Jos (2010) La iniciativa del Arco del Pacfico Latinoamericano. Un nuevo actor en el escenario de la integracin regional. En: Revista Nueva Sociedad No. 228. Buenos Aires, Argentina, julio-agosto, p. 55. Disponible en: www.nuso.org 21
Para Briceo, el Arco del Pacfico tendra la triple funcin de: a) Defender las polticas econmicas neoliberales aplicadas desde fines de los 80; b) ser una respuesta al eje ALBA y sus propuestas de crear un eje antisistmico, no capitalista y antiimperialista; y c) constituirse en una instancia para tratar de institucionalizar un espacio regional a partir del cual negociar con los pases de Asia Pacfico.21 El inters del Arco es eminentemente comercial, busca profundizar la relacin comercial entre los pases de la iniciativa y profundizar la relacin de todo el bloque con los pases de Asia Pacfico. Labores concretas que estn promoviendo en este sentido son la convergencia de acuerdos comerciales ya existentes, el fortalecimiento de la eficiencia de las uniones aduaneras, la cooperacin econmica y tcnica, entre otros. Entre las limitaciones del Arco del Pacfico se pueden citar que a pesar de su orientacin abierta existe poca articulacin entre estos pases. Adems las cuatro economas de mayor tamao (Chile, Colombia, Mxico y Per) son las que representan ms del 90 % del intercambio comercial con la ASEAN + 3.22 Finalmente, es importante tener en cuenta que proyecciones de CEPAL sugieren que hacia 2020 China desplazara a UE como segundo socio-comercial.23 Mientras Estados Unidos y la Unin Europea son los principales socios comerciales en el presente, la regin de Asia Pacfico gana ms importancia. Amrica Latina-Unin Europea. Actualmente la Unin Europea es el segundo socio comercial de Amrica Latina. Desde una perspectiva subregional, es el principal socio comercial para MERCOSUR, el segundo lugar para la CAN y CARICOM y el tercer lugar para Mxico, Chile, y Centroamrica. Desde 1999 se firm el Acuerdo de Asociacin Estratgica entre ambas regiones. La asociacin estratgica UE-ALC se basa en tres pilares: dilogo poltico, cooperacin para el desarrollo y acuerdos de asociacin comercial, haciendo de esta relacin una que trasciende los aspectos meramente econmicos y comerciales. En este ltimo punto los acuerdos de asociacin de la Unin Europea se diferencian de los tratados de libre comercio con Estados Unidos.
21 22 23
Ibd., p. 55. CEPAL, El Arco del Pacfico Latinoamericano, op. cit., p. 15. Ibd., p. 13. 22
La cooperacin de la Unin Europea hacia Amrica Latina ha sido de carcter bilateral (UE-pas), regional (UE-distintas subregiones AL) y horizontal (proyectos generales para ALC). La UE constituye el mayor cooperante con ms de 400 proyectos y programas por un importe superior a los 3 mil millones de euros. La cooperacin para el logro de la cohesin social es el rubro de mayor peso en los proyectos de cooperacin. Espaa es el pas que destina mayor ayuda oficial al desarrollo, incluso por encima de Estados Unidos24. Para el periodo 2007-2013 la Comisin Europea defini tres mbitos de actividades de cooperacin para la regin latinoamericana: 1) cohesin social, 2) integracin regional y cooperacin econmica y 3) recursos humanos y comprensin mutua. Sin embargo, la asociacin estratgica no ha tenido el resultado esperado. Segn Jos Antonio Sanahuja, algunos factores que han afectado la relacin birregional son los siguientes. Primero, la marcada securitizacin de las relaciones internacionales tras el 11 de setiembre de 2001. Segundo, la nueva agenda de desarrollo y los objetivos del milenio han desplazado la ayuda de donantes hacia pases ms pobres de frica subsahariana y Asia meridional. Lo anterior debido a que el problema principal de Amrica Latina no es la pobreza, sino la alta desigualdad. Tercero, la regin, excepto Brasil, no ha logrado convertirse en el polo de crecimiento econmico que se esperaba, ms all del retorno a un modelo primario exportador intensivo en recursos naturales y mano de obra barata en que las materias primas, manufacturas maquila vuelvan a ser vector de crecimiento.25 Hasta el presente, los avances en la asociacin estratgica han sido diferenciados por subregin. Los casos exitosos son Mxico, Chile y Brasil, pases con acuerdos bilaterales. Centroamrica ha sido la nica subregin exitosa en la constitucin de un acuerdo birregional. El acuerdo con la Comunidad Andina fracas y se tuvo que optar por la firma de acuerdos bilaterales con Colombia y Per. Finalmente, las negociaciones con MERCOSUR estn estancadas desde 2004. Otro problema es que actualmente Europa no es prioridad para varios pases de Amrica Latina. Por ejemplo, los pases del ALBA buscan
24 Altmann, Josette, Rojas Aravena, Francisco y Beirute, Tatiana (2010) EuropaAmrica Latina y el Caribe: bilateralidad vs. birregionalidad? Construyendo un nuevo relacionamiento estratgico. Documento preparado para el 11 Foro Biarritz. Madrid, Espaa, 4-5 de noviembre de 2010, p. 17. Sanahuja, Jos Antonio (2010) La Unin Europea y Amrica Latina y el Caribe. Ponencia presentada en el II Congreso Latinoamericano y Caribeo de Ciencias Sociales. Mxico DF, Mxico, 26-28 de mayo de 2010. 23
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fortalecer sus relaciones con Irn, India, Rusia y China y los pases del Arco del Pacfico se esfuerzan por acercarse al Asia-Pacfico. Otra de las crticas que se han hecho de las relaciones con la Unin Europea es que esta ha puesto ms nfasis al dilogo poltico, aspecto que provoc que las negociaciones comerciales fueran ms tardas. Entre Amrica Latina y la UE existen varios espacios de alto nivel que tienen el objetivo del dilogo poltico: las Cumbres UE-ALC, reuniones ministeriales Grupo de Ro-UE, los encuentros subregionales con cada bloque (SICA, MERCOSUR, CAN) y con los pases con los que hay relaciones bilaterales. Ello provoca una multiplicacin de esfuerzos en diversas instancias que pueden terminar en diluir el dilogo.26 Los temas ms importantes en las Cumbres han sido cohesin social, multilateralismo, democracia y derechos humanos, desarrollo sustentable, cambio climtico, lucha contra las drogas y crimen organizado y ciencia, tecnologa y conocimiento. Otro importante tema es el de las migraciones. Los pases de Amrica Latina y el Caribe resienten las polticas migratorias de Europa, principalmente la Directiva Retorno. Se debe trascender la retrica de las Cumbres y evitar poner en prctica enfoques basados nica o primordialmente en consideraciones de seguridad. La clave sera la aprobacin de iniciativas que logren compatibilizar los intereses de ambas regiones. Las Cumbres han logrado avances importantes, pero forman parte de una base institucional muy burocrtica. Un reto es cmo traducir los acuerdos de las Cumbres a la prctica y cmo operacionalizar los puntos en una agenda de implementacin con metas concretas. Actualmente no existe una entidad o una organizacin responsable que vele por el cumplimiento de los acuerdos tomados en las Cumbres. Otra de las principales crticas que se le hacen a la estrategia europea de acercamiento a la regin es la de haber privilegiado la va birregional. Para algunos la incapacidad de suscribir acuerdos de asociacin con la regin, con la excepcin de Centroamrica, refleja que la estrategia birregional no sirve o no es viable. Sin embargo, para otros la va bi regional es una opcin que no se agota porque en ocasiones se utilice la bilateral. El preferir una sobre la otra depende de las preferencias de los pases o los fracasos o limitaciones de los mismos procesos de integracin latinoamericana para concertar posiciones.
26 Altmann, Josette; Rojas Aravena, Francisco y Beirute, Tatiana. Europa-Amrica Latina y el Caribe: bilateralidad vs. birregionalidad?, op. cit., p. 6. 24
Por ejemplo, el caso de la CAN. Es importante destacar que si a nivel de las relaciones comerciales en ocasiones se ha optado por la va bilateral, es fundamental que a nivel poltico la va birregional se mantenga y se promueva. Los acuerdos globales permiten incidir en la arquitectura del sistema internacional, los consensos bilaterales no logran esa incidencia.27 Otro problema es que parte importante de los pases de la UE no mantienen relaciones con los pases de Amrica Latina. Sin embargo, este desafo podra representar una oportunidad para Espaa, pas que podra entrar a jugar un rol fundamental. Por su historia, valores polticos y tradiciones culturales compartidas, Espaa busca convertirse en una puerta de entrada y de intercambio de Amrica Latina hacia Europa y constituirse en un intermediario para fortalecer el dilogo entre ambos bloques. Anterior a la Cumbre de Madrid de 2010 haba escepticismo sobre el futuro xito en las relaciones de Amrica Latina y el Caribe con la Unin Europea. Sin embargo, en esta Cumbre se dio un relanzamiento de la relacin estratgica bi-regional. Se constituy el plan de accin 2010-2012 que incluye los siguientes temas: ciencia, investigacin, innovacin y tecnologa; desarrollo sostenible, medio ambiente, cambio climtico, biodiversidad y energa, integracin regional e inter conectividad para fomentar la integracin y cohesin sociales, migraciones, educacin y empleo para fomentar la integracin y la cohesin sociales. La voluntad poltica manifestada en la Cumbre de Madrid debe proyectarse en el tiempo para avanzar en el desarrollo de una agenda sustantiva entre ambas regiones. Esta agenda puede ser organizada de manera efectiva en torno a cinco grandes temas28: a) Cooperacin poltica: consolidar el dilogo poltico UE-ALC para poder coordinar polticas referidas a la gobernabilidad global y el diseo de la nueva arquitectura internacional; b) Sociedad civil y democracia participativa: promover los valores como el pluralismo, el dilogo, la tolerancia y el respeto a la diversidad; c) Comercio: evitar que el abanico de acuerdos bilaterales suplante las dinmicas econmicas intrarregionales de los distintos sub esquemas de integracin. Si la UE quiere ofrecer un modelo distinto es importante privilegiar la dimensin poltica y de cooperacin; d) Energa: La necesidad de los pases de importar combustibles a costos aceptables, adems de garantizar el suministro; y e) Seguridad: visin trasnacional
27 28 Ibd., pp. 18-19. Ibd., pp. 26-28. 25
para coordinar polticas globales y nacionales. Corresponsabilidad y colaboracin mutua. Amrica Latina-Estados Unidos. Amrica Latina y Estados Unidos han mantenido una relacin estrecha a lo largo de la historia. Independientemente del perodo, las relaciones de este pas con la regin siempre tuvieron un tinte unilateralista. Durante el siglo XIX esta relacin se manifest a travs de la doctrina del Destino manifiesto en Estados Unidos, segn la cual este pas tena la responsabilidad de llevar la civilizacin a los dems pases del mundo, principalmente en Amrica. En la prctica esto se traduca en un intervencionismo de este pas en los asuntos domsticos de los pases de nuestra regin. Durante el siglo XX y particularmente durante la Guerra Fra las intervenciones de Estados Unidos tenan el fin de evitar el establecimiento de relaciones de nuestros pases con la Unin Sovitica. Durante la administracin Bush hubo cambios y continuidades. Especialmente a partir del 11 de setiembre de 2001, la tendencia al unilateralismo se mantuvo. Sin embargo, uno de los cambios fue que la regin de Amrica Latina y el Caribe cay en un relativo olvido con respecto a las prioridades de la poltica exterior estadounidense. Esto permiti una mayor autonoma de la regin latinoamericana. Durante esta administracin, el nfasis de las relaciones Amrica Latina-Estados Unidos se redujo a tres temas principales: seguridad, comercio y migraciones.29 Las problemticas de seguridad marcaron la pauta de las relaciones de Estados Unidos con la regin. Si con un pas no tenan puntos de seguridad en comn, las relaciones disminuan. Si tenan varios puntos en la agenda compartida, slo se concentraban en la seguridad. Prcticamente todas las
29 Hernndez Milin, Jairo y Lizano Picado, Ana Cristina. Eds. (2008) Amrica Latina y la segunda administracin Bush: un debate sobre migracin. FLACSO-Secretara General / Juricentro, San Jos, Costa Rica; Hernndez Milin, Jairo y Lizano Picado, Ana Cristina. Eds. (2008) Amrica Latina y la segunda administracin Bush: un debate sobre seguridad. FLACSO-Secretara General / Juricentro, San Jos, Costa Rica; Hernndez Milin, Jairo y Lizano Picado, Ana Cristina. Eds. (2008) Amrica Latina y la segunda administracin Bush: un debate sobre comercio. FLACSO-Secretara General / Juricentro, San Jos, Costa Rica y Rojas Aravena, Francisco (2009) Integracin en Amrica Latina: Acciones y Omisiones; Conflictos y Cooperacin. IV Informe del Secretario General de FLACSO. FLACSO-Secretara General, San Jos, Costa Rica, pp. 57-65. Disponible en: www.flacso.org 26
relaciones bilaterales se vean a travs de un prisma de seguridad. Los pases ms afectados por lo anterior fueron Centroamrica y Mxico, donde hubo una militarizacin de sus aparatos de seguridad nacional. Desde el punto de vista comercial, luego del fracaso del ALCA en la IV Cumbre de las Amricas en 2005, la estrategia fue la adopcin de tratados de libre comercio bilaterales. Los objetivos que persigue Estados Unidos al firmar estos acuerdos son los siguientes: 1) Reciprocidad asimtrica para abrir mercados y garantizar seguridad jurdica y regulatoria para los comerciantes e inversores norteamericanos; 2) Utilizar la estrategia de liberalizacin competitiva para establecer precedentes para acuerdos ms amplios y establecer ejemplos para los opositores en la regin a acuerdos con este pas; y 3) Fortalecer sociedades estratgicas en diferentes regiones particularmente en Amrica Latina con Chile, Colombia, Per y Costa Rica.30 Finalmente, el tema de las migraciones tambin se vio afectado posteriormente al 11 de setiembre, pues la securitizacin de la poltica exterior estadounidense se refleja en las polticas migratorias restrictivas. Estas en algunos casos han sido violatorias de los Derechos Humanos. Esto ha provocado enfrentamientos entre los pases de Amrica Latina y Estados Unidos, siendo la propuesta de construccin de un muro entre las frontera de Mxico y Estados Unidos uno de los principales puntos en disputa durante el perodo de Bush. El ascenso de Barack Obama como presidente de los Estados Unidos provoc grandes expectativas de cambio. Estas fueron fortalecidas luego del discurso del mandatario estadounidense en la V Cumbre de las Amricas. Obama critic la excesiva dependencia de los Estados Unidos en el militarismo y unilateralismo y promovi un discurso con mayor nfasis en la diplomacia y en la cooperacin internacional. El presidente reafirm su deseo de mejorar las relaciones inter-americanas, de reestructurar las relaciones con Cuba y de promover cambios en la poltica migratoria. Sin embargo, casi dos aos despus de haber asumido el cargo, ha habido pocos cambios en la regin. Amrica Latina no es prioridad para Estados Unidos. En sus visitas a Costa Rica y Chile en marzo de 2009, el Vice-presidente Joseph Biden confirm esta visin. Declar que la regin debera ser paciente en sus demandas hacia Estados Unidos, pues este pas todava est confrontando los efectos de la crisis financiera internacional y de la guerra contra el terrorismo. De
30 Rojas Aravena, Francisco, Integracin en Amrica Latina: Acciones y Omisiones; Conflictos y Cooperacin, op. cit., p. 59. 27
ah que slo haya habido modestos avances en relacin con Cuba como la eliminacin de algunas restricciones a los viajes familiares y a las remesas. La controversial Ley de Arizona sobre inmigracin, la no ratificacin de los tratados de comercio con Colombia y Panam (2 aliados de Estados Unidos en la regin), la respuesta de Estados Unidos ante la crisis hondurea y el reciente establecimiento de bases militares en Colombia ha provocado dudas sobre si realmente la administracin de Obama ha representado un giro en la poltica exterior estadounidense. El relativo abandono de la regin por parte de Estados Unidos ha dado lugar al incremento de la autonoma de estos pases. Esta autonoma se evidencia tanto en sus polticas exteriores como en la reconfiguracin del mapa poltico regional con el ascenso electoral al poder de gobiernos de izquierda y centroizquierda; el cuestionamiento al Consenso de Washington y a las reformas neoliberales de la dcada de los noventa; el impulso a polticas neo desarrollistas; el cuestionamiento al rea de Libre Comercio de las Amricas; y la bsqueda de nuevos aliados en la comunidad internacional. Cabe destacar que en este contexto ninguno de los pases rompe relaciones con Estados Unidos. Incluso, algunos pases de la regin (especialmente Mxico y Centroamrica) estn ms integrados con Estados Unidos que nunca antes: demogrficamente a travs de las migraciones y econmicamente a travs de las remesas y el empleo en las empresas estadounidenses (principalmente las maquiladoras).31 No obstante, la relativa ausencia de este pas s ha permitido que emerjan o se fortalezcan liderazgos regionales como los de Mxico, Venezuela y Brasil. Amrica Latina-Amrica Latina. En 2010 se celebran los bicentenarios de la independencia en Mxico, Venezuela, Colombia, Argentina y Chile. Esta celebracin tuvo lugar en un contexto de grandes cambios polticos, econmicos y socio-culturales en la regin, cambios que se han afianzado principalmente durante la ltima dcada. La regin presenta una gran diversidad de modelos de desarrollo poltico y social, lo que incrementa la pluralidad poltica e ideolgica de la regin. Esto muchas veces dificulta la construccin de una imagen coherente de Amrica
31 Eguizbal, Cristina (2010) The United States and Central America since 2000. Free trade and Diaspora Diplomacy. En: Domnguez, Jorge y Fernndez de Castro, Rafael. Eds. Contemporary US-Latin American Relations. Routledge, Nueva York, Estados Unidos, p. 79. 28
Latina y el Caribe y su democracia. Amrica Latina presenta en la actualidad mayor autonoma y ha visto el ascenso de gobiernos de centro-izquierda. Estos buscan una mayor soberana de la regin, han puesto en prctica modelos de desarrollo endgenos y alternativos, han adoptado nuevos conceptos como el buen vivir y han promovido mayor participacin de la ciudadana. Adicionalmente, gobiernos que ponen en prctica modelos con orientacin de mercado tambin han incorporado y desarrollado de manera muy importante polticas pblicas con orientacin social de carcter universal. Otra forma de ver el tema es la perspectiva de Carlos A. Romero y Javier Corrales, para quienes uno de los principales cambios en la regin ha sido la eleccin de gobiernos con orientacin de izquierda o centro-izquierda. Aunque estos no pueden ser homogeneizados, todos han surgido como una reaccin negativa hacia las polticas del Consenso de Washington. Segn estos autores han surgido dos tipos de izquierda en Amrica Latina. Primero, una izquierda con mayor disposicin a negociar con Washington y que busca promover cambios respetando los parmetros democrticos y las fuerzas del mercado. Segundo, una izquierda radical comprometida con el estatismo, basada en una poltica anti partidos polticos, desconfiada del sistema de frenos y contrapesos y caracterizada por una fuerte ideologa anti-americanista y anti-mercado.32 Otra caracterstica de la izquierda radical ha sido una fuerte apelacin a los nacionalismos, vista esta ltima ideologa como una forma de reaccin contra el imperialismo y como una herramienta para confrontar las potencias superiores.33 Otros cambios se han manifestado en los modelos de integracin. Durante los primeros aos del siglo XXI ha habido un relativo agotamiento de los modelos de regionalismo abierto promovidos durante la dcada de los noventas. Estos modelos de apertura inspiraron la creacin o readecuacin de esquemas de integracin como la CAN, MERCOSUR y SICA. Sin embargo, el paulatino agotamiento de este regionalismo ha desembocado en el estancamiento de estos modelos.
32 Romero, Carlos A. y Corrales, Javier. (2010) Relations between the United States and Venezuela, 2001-2009. A bridge in need of repairs. En: Domnguez, Jorge y Fernndez de Castro, Rafael. Eds. Contemporary US-Latin American Relations. Routledge, Nueva York, Estados Unidos, p. 225. Rivarola Puntigliano, Andrs (2009) El nacionalismo continentalista en Latinoamrica. En: ANALES. Nueva poca No. 12. Bicentenario de la independencia latinoamericana (1810-2010): La perspectiva nrdica. School of Global Studies, Universidad de Gteborg, Gteborg, Suecia, p. 195. 29
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Segn Adrin Bonilla, a lo largo de las ltimas dcadas se han vislumbrado dos tipos de experiencias sudamericanas respecto de regmenes multilaterales regionales. Por un lado, asociaciones de tipo comercial en donde las ms importantes han sido la Comunidad Andina y MERCOSUR y por otro, las experiencias de asociaciones polticas, cuya aparicin ha sido ms reciente. Entre estas se pueden citar ALBA y UNASUR.34 Adrin Bonilla y Guillaume Long afirman que entre las razones de la creacin de la UNASUR estn el agotamiento de la efectividad y del consenso en torno al sistema interamericano actual; el debilitamiento de los ejes tradicionales de la integracin regional de Amrica del Sur (CAN por las distintas visiones polticas y de desarrollo entre sus miembros y MERCOSUR por las crisis econmicas y sus grandes asimetras); y, por el fracaso de la propuesta de acumulacin del ciclo neoliberal y el deterioro social que conllev un giro hacia la izquierda. Aunado a lo anterior, est la paulatina mejora de los trminos de intercambio para los productores de materias primas sudamericanas, lo que augur un nuevo ciclo de afianzamiento estatal de proteccionismo selectivo y mayor nacionalismo econmico.35 En trminos generales, los autores establecen que el nuevo regionalismo sudamericano pareciera entender al comercio como un instrumento de integracin poltica y no como el objetivo final de la misma.36 Por su parte, Jos Antonio Sanahuja, establece que el nuevo enfoque del regionalismo se caracteriza por 6 principios claves: a) El predominio de la agenda poltica sobre la agenda comercial; b) La recuperacin de la agenda del desarrollo, desplazando a las polticas del Consenso de Washington y distancindose de las orientaciones del regionalismo abierto; c) El retorno del Estado frente al protagonismo del sector privado y las fuerzas del mercado dominantes en el modelo anterior; d) Un mayor nfasis en la agenda positiva de la integracin, centrada en la creacin de instituciones y la promocin de polticas comunes, junto con una cooperacin ms intensa en mbitos no comerciales; e) Mayor preocupacin por las carencias de integracin fsica regional, con
34 Bonilla, Adrin (2010) Integracin y defensa. Ponencia presentada en el II Congreso Latinoamericano y Caribeo de Ciencias Sociales. Mxico DF, Mxico, 26-28 de mayo de 2010. Bonilla, Adrin y Long, Guillaume (2010) Un nuevo regionalismo sudamericano. Presentacin del dossier.. En: conos. Revista de Ciencias Sociales. No. 38. Escenarios polticos y regionalismo en Amrica Latina. FLACSO-Ecuador, Quito, Ecuador, setiembre, pp. 23-26. Ibd., p. 25. 30
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el objetivo de mejorar la articulacin de los mercados nacionales; y f) Mayor relevancia dada a las dimensiones sociales de la integracin y al tratamiento de disparidades y asimetras interestatales y subnacionales, vinculando la integracin regional con los objetivos nacionales de reduccin de la pobreza y de desigualdad.37 Sin embargo, los nuevos modelos de la integracin an no han sido lo suficientemente exitosos. Amrica Latina no ha logrado la creacin de una voz comn y no acta en bloque en los organismos multilaterales. Esto debilita sus posibilidades de incidencia. Entre los factores que explican la debilidad de la integracin latinoamericana estn la poca disposicin de los gobiernos a ceder soberana a entes supranacionales, la consecuente debilidad institucional de las iniciativas de integracin, la dificultad de llevar a la prctica los acuerdos de las Cumbres y la polarizacin poltica y la pugna por el liderazgo de distintos pases de la regin. Esta situacin podra cambiar con la recin anunciada Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeos (CELAC). La Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeos fue una iniciativa del presidente de Mxico al finalizar la I Cumbre de Amrica Latina y el Caribe sobre Integracin y Desarrollo (CALC). Esta Cumbre fue convocada por Brasil y se realiz en Salvador de Baha, Brasil entre el 15 y 17 de diciembre de 2008. La coincidencia en la culminacin de su ejercicio como Secretario Pro Tmpore del Grupo de Ro 2008-2010 y del compromiso de Mxico de hospedar la II CALC, permitieron que el Presidente Felipe Caldern celebrara ambos eventos de manera conjunta en la Cumbre de la Unidad de Amrica Latina y el Caribe el 22 y 23 de febrero de 2010 en la Riviera Maya, Mxico. Sin embargo, en la Cumbre de la Unidad no se avanz en la constitucin de la iniciativa ni se han dado pasos para su institucionalizacin. Se espera que el esfuerzo contine en las Cumbres de CALC en Venezuela en 2011 y en la del Grupo de Ro en Chile en 201238.
37 Sanahuja, Jose Antonio cit. p. Chaves, Carlos Alberto (2010) La insercin internacional de Sudamrica: la apuesta por la UNASUR. En: conos. Revista de Ciencias Sociales. No. 38. Escenarios polticos y regionalismo en Amrica Latina. FLACSO-Ecuador, Quito, Ecuador, setiembre, p. 32. Zabalgoitia, Jos Antonio (2010) El Grupo de Ro y la Cumbre de la Unidad: la nueva Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeos. Ponencia presentada en el II Congreso Latinoamericano y Caribeo de Ciencias Sociales. Mxico DF, Mxico, 26-28 de mayo de 2010 y Cumbre de la Unidad de Amrica Latina y el Caribe. Declaracin de la Cumbre de la Unidad. Riviera Maya, Mxico, 22-23 de febrero de 2010. 31
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Todava es prematuro analizar el xito o no de esta propuesta, pero de ser exitosa, CELAC sera el primer paso en construir la voz comn de Amrica Latina y el Caribe y podra eliminar o disminuir el tono fuertemente ideolgico que se le imprime a las Cumbres hemisfricas, donde muchas de las discusiones se centran en atacar las acciones anti o pro imperialistas, o bien antiglobalizacin. Adems, podra disminuir el nmero de encuentros de los mandatarios, racionalizando su agenda internacional. Finalmente, la creacin de la comunidad reflejara ms que nunca el compromiso poltico serio de la regin de construir una agenda comn y tener mayor peso en el escenario internacional. 39 Por otro lado, podra haber algunas limitaciones. El constituirse sobre el Grupo de Ro implica un riesgo. La nueva Comunidad involucra aspectos que van ms all de lo poltico por lo que podra diluir el componente poltico que ha sido tan efectivo en el Grupo. Segundo, la dispersin de acciones y el no cumplimiento de los compromisos resultan previsibles al ser una iniciativa que involucrara pases con intereses distintos y diferentes capacidades de respuesta e implementacin. Finalmente, aunque la voluntad poltica es manifiesta, existen diferencias ideolgicas entre los pases, adems de viejas disputas, dificultando la toma de decisiones.40 Otro problema es la pugna por el liderazgo regional, disputada actualmente por varios pases latinoamericanos.
Mxico Mxico ha sido histricamente uno de los pases lderes en la regin. Hace poco menos de 20 aos, Mxico era considerado un ejemplo de xito internacional. Fue el primer pas de Amrica Latina en entrar a la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo (OCDE), y su entrada al Tratado de Libre Comercio de Norteamrica (NAFTA, por sus siglas en ingls) pareca fundamentar este liderazgo. Su liderazgo en la regin, sin embargo, no ha sido constante o de largo plazo, variando entre perodos de indiferencia relativa, abandono o fuerte actividad diplomtica en pases especficos sobre temas particulares. En trminos de la
39 Rojas Aravena, Francisco (2010) Unin Latinoamericana y Caribea: Es una opcin viable para consolidar el multilateralismo latinoamericano?. En: Foreign Affairs Latinoamrica. Vol. 10. No. 3. Instituto Tecnolgico Autnomo de Mxico, Mxico DF, Mxico, pp. 28-29. Rojas, Francisco, Unin Latinoamericana y Caribea, op. cit., pp. 29-30. 32
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poltica exterior mexicana, desde la dcada de los ochenta, con la crisis de la deuda, se observan dos cambios importantes. El primero es la renuncia a una visin estratgica que integre las dimensiones econmicas y polticas de la accin de Mxico en el mundo. El segundo cambio es un alejamiento paulatino y constante de la presencia de Mxico en la subregin suramericana. Las soluciones para enfrentar la crisis de la deuda con el apoyo de Estados Unidos condicionaron de manera estrecha el margen de maniobra de la poltica econmica pero tambin de la poltica exterior mexicana.41 Durante la poca de Vicente Fox tambin hubo retrocesos en las relaciones con el resto de Amrica Latina, principalmente por los enfrentamientos con Venezuela y Cuba. En cambio, la administracin de Felipe Caldern busca cambiar esta situacin y hasta el momento ha afianzado su liderazgo principalmente en Centroamrica y Colombia. El liderazgo mexicano principalmente se manifiesta en la esfera econmica y multilateral. En 2008 ocup el treceavo lugar en las economas ms grandes del mundo y fue la segunda economa ms grande en Amrica Latina despus de Brasil (economa nmero 10 en 2008).42 Mxico adems ha sido exitoso en diversificar sus relaciones econmicas, principalmente a travs de acuerdos bilaterales. Actualmente tiene 42 acuerdos de este tipo. Asimismo, forma parte del G20+ en la Organizacin Mundial de Comercio.43 Tambin en 2008, un estudio sobre las multilatinas demostr que de las 100 multilatinas emergentes ms grandes, 85 eran de Mxico o Brasil y de las 50 ms rentables, 35 eran de Mxico o Brasil. 44 Una de las claves de su liderazgo econmico es la posesin de abundantes fuentes de petrleo. Sin embargo, su poder en este mbito es relativamente reducido, pues principalmente suple a Estados Unidos y a su mercado interno. Mxico no es miembro de OPEC, aunque trata de actuar en sintona con las estrategias de esta organizacin. Ultimadamente, sin embargo, termina res41 Moreno, Juan Carlos (2010) Integracin social. Ponencia presentada en el II Congreso Latinoamericano y Caribeo de Ciencias Sociales. Mxico DF, Mxico, 26-28 de mayo de 2010. Maihold, Gnther. Mxico-EU: How to deal with a wannabe leading power. En: Husar, Jrg, Maihold, Gnther y Mair, Stefan. Europe and new leading Powers. Towards partnership in strategic policy areas. Nomos Editorial, Baden-Baden, Alemania, p. 105. Ibd., p. 107. Santiso, Javier cit. p. Rojas Aravena, Francisco, Integracin en Amrica Latina: Acciones y Omisiones; Conflictos y Cooperacin, op. cit., p. 76. 33
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pondiendo a los intereses energticos de Estados Unidos y ajusta su volumen exportable de acuerdo con las necesidades de ese pas.45 En el contexto subregional, el petrleo crudo s adquiere una importancia significativa. Como uno de los esfuerzos de paz dirigidos a Centroamrica durante la dcada de los ochentas, Mxico accedi a una especie de cooperacin solidaria en el sector energa con 11 Estados de Centroamrica y el Caribe. La base de esta cooperacin fue el Acuerdo de San Jos (1980), el cual implica que Venezuela y Mxico suplen 160 000 barriles de petrleo crudo diario por medio de precios preferenciales. El acuerdo ha sido renovado todos los aos posteriores a su firma y tambin conlleva que entre un 20-25% de las ganancias sean destinadas a un fondo para proyectos sociales y econmicos que beneficien a estos Estados.46 Otra forma en que Mxico ejerce el liderazgo en la regin es a travs del multilateralismo. Fue el fundador del Grupo de Ro y ha sido un lder en relacin con el control de armas. Ratific el Tratado de la no proliferacin de armas nucleares y renov su afiliacin en 1995. Adems, Mxico est entre los pases que han ratificado el Tratado de Prohibicin Completa de los Ensayos nucleares. Dentro del contexto regional, Mxico inici el Tratado de Tlatelolco en 1967, que declar que Amrica Latina y el Caribe era una zona libre de armas nucleares. Tambin ratific la prohibicin de armas biolgicas y qumicas y es parte de la Convencin sobre la Prohibicin de Minas antipersonales. El pas est tratando de consolidar su posicin como un lder comprometido con el control de armas mediante la adopcin de un papel activo en la ONU. Consecuentemente, sus aplicaciones para un asiento en el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas en 2002/2003 y 2009/2010 fueron exitosas.47 Por otro lado, Mxico presenta algunas debilidades que limitan su potencial como poder regional. Un problema reside en la relacin estrecha que mantiene con Estados Unidos, principalmente por la va del comercio y de las migraciones. Esta relacin de dependencia con Estados Unidos implica que sus esfuerzos en el rea regional sean percibidos por Centroamrica como poltica triangular. Es decir, que los intereses de Estados Unidos se estn manifestando a travs de Mxico.48 Los pases sudamericanos tambin muestran cierta desconfianza hacia Mxico, particularmente Brasil, pues sienten
45 46 47 48 Maihold, Gnther, Mexico-EU: How to deal with a wannabe leading power, op. cit., p. 105. Ibd., pp. 105-106. Ibd., p. 107. Ibd., pp. 112-113. 34
que cualquier vnculo con Mxico podra significar que Estados Unidos busca controlar MERCOSUR.49 Gnther Maihold bien resume la situacin de Mxico, cuando afirma que su imposibilidad para asumir un liderazgo regional reside en su identidad birregional. Por un lado, es geogrficamente y econmicamente parte de Norteamrica y por otro lado tiene races latinoamericanas. La incertidumbre con respecto a la identidad mexicana representa uno de los principales obstculos para consolidar su liderazgo.50 Otros factores que dificultan la consolidacin del liderazgo mexicano son la inseguridad, el narcotrfico e incluso la pandemia de influenza en 2009. Los esfuerzos destinados a combatir estos problemas internos dificultan que el gobierno se concentre en mejorar su posicin a nivel internacional. Adems, segn datos de CEPAL, Mxico fue el pas ms afectado por la recesin econmica mundial (manifestado a travs de la mayor cada en el PIB)51. Finalmente, otra situacin que afecta a Mxico es que el espacio que este tena antes en la regin, ahora ha venido a ser ocupado por Brasil.52 Sin embargo, en la ltima dcada Mxico ha trabajado para posicionarse mejor en la regin. Ejemplos de estos esfuerzos son la iniciativa del Proyecto Mesoamrica (antes Plan Puebla Panam que abarca desde Mxico hasta Colombia), su iniciativa de la creacin de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeos (CELAC) y el rol que tendr como anfitrin en la Cumbre sobre cambio climtico de 2010.
Brasil Brasil ha empezado a jugar un rol cada vez ms fundamental en la regin de Amrica Latina y el Caribe. Brasil empez a jugar este rol especialmente en
49 50 51 52 Serbn, Andrs (s.f.) Tres liderazgos y un vaco: Amrica Latina y la nueva encrucijada regional. s.e. s.l., p. 140. Maihold, Gnther, Mexico-EU: How to deal with a wannabe leading power, op. cit., p. 112. CEPAL (2009) Estudio econmico de Amrica Latina 2008-2009. CEPAL, Santiago, Chile, p. 15. Disponible en: www.eclac.org Mxico pierde liderazgo regional. En: Terra. 25 de octubre de 2010. Disponible en: http://www.terra.com.mx/noticias/articulo/982958/Mexico+pierde+l iderazgo+internacional.htm 35
2007 y 2008 debido al grado de crecimiento econmico que mantuvo (alrededor del 6%) y a su nueva independencia financiera internacional. 53 Brasil se ha convertido en una de las economas con mayor y ms rpido crecimiento. Forma parte de los BRIC (Brasil, Rusia, India y China) y tambin del menor conocido grupo IBSA (India, Brasil, Sudfrica). Las proyecciones del banco Goldman Sachs dieron origen al concepto BRIC y declararon que estos sern mayores que el G7 al inicio de la dcada de 2030. Hacia ese ao, predijeron que las 7 principales economas sern Brasil, China, Estados Unidos, Rusia, India, Indonesia y Mxico.54 Adems de economas emergentes con creciente importancia en el comercio internacional, tambin se debe tomar en cuenta que estos pases tambin buscan lograr una mayor incidencia en los organismos multilaterales y en la poltica internacional. Estos pases estn conscientes de que dependen de un contexto regional estable para progresar en la esfera internacional, por lo que han adquirido un mayor inters en promover el desarrollo socio-econmico en sus pases vecinos. Relacionado con lo anterior, Andrs Serbn afirma que Brasil busca desarrollar una poltica consistente de influencia moderadora en la regin, con bajos costos polticos y frecuentemente a travs de una diplomacia activa, pero cautelosa. Brasil evita involucrarse en conflictos regionales y ms bien asume un papel conciliador cuando estos se desatan. Adems, ha cambiado la relacin con Amrica del Sur no slo en trminos de una mayor interdependencia econmica, sino tambin una mayor responsabilidad poltica. 55 Una de las estrategias para consolidar su liderazgo en la regin fue la creacin de la Unin de Naciones Suramericanas (UNASUR). UNASUR naci como una instancia de marcado perfil poltico, con un fuerte acento brasileo y con una proyeccin internacional centrada en la necesidad de coordinar posiciones comunes en foros de gobernanza global. Esta iniciativa est animada por una concepcin de unin que busca fortalecer la soberana regional frente a los poderes internacionales.56
53 54 55 56 Domnguez, Jorge, The changes in the International system during the 2000s, op. cit., p. 8. Rosales, Osvaldo, El dinamismo de China y Asia emergente, op. cit., p. 108. Serbn, Andrs, Tres liderazgos y un vaco, op. cit., p. 144. Chaves, Carlos Alberto, La insercin internacional de Sudamrica, op. cit., p. 37. 36
Otra iniciativa fue la convocatoria a las Cumbres de Amrica Latina y el Caribe (CALC) sobre Integracin y desarrollo en 2008. Brasil tambin ha mostrado su apoyo a la constitucin de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeos (CELAC). Sin embargo, Brasil an no logra consolidar su liderazgo en la regin. Un primer desafo es que existe una brecha importante entre el reconocimiento mundial y regional de su liderazgo. Segn Andrs Serbn, Brasil privilegi su insercin internacional a costa de su desempeo y proyeccin regional durante los ochentas y noventas. No fue hasta la creacin de MERCOSUR (y ms recientemente con UNASUR) que empieza a asignarle creciente importancia a Amrica del Sur como plataforma para una proyeccin global ms efectiva.57 Otro problema que enfrenta Brasil es que posee una identidad hbrida entre el Norte desarrollado y el Sur en desarrollo. Todava tiene que enfrentar problemas como la pobreza, el bajo nivel de acceso a la educacin y la presencia de epidemias (principalmente VIH/SIDA). Otro de los principales problemas de Brasil sigue siendo la desigualdad. Por otro lado, es una economa emergente y en crecimiento, con un rol proactivo en los debates internacionales y en foros multilaterales y propuestas. Finalmente, otra dificultad para el ejercicio de su liderazgo regional ha sido el aumento de la polarizacin ideolgica provocada por Venezuela, pas que ha buscado sumar ms aliados a su postura anti-estadounidense y anti-capitalista. A diferencia de Venezuela, Brasil no es abiertamente anti-estadounidense. Ante la presencia de Hugo Chvez en la regin, Estados Unidos ha tratado de balancear esta situacin por medio del fortalecimiento de su relacin con Brasil. Sin embargo, esto no ha sido fcil. Brasil critic el establecimiento de bases militares en Colombia y la posicin de Estados Unidos en la crisis de Honduras. Otro tema sensible para Estados Unidos es la relacin de Irn con Brasil y Venezuela. La postura de cooperacin del primero hacia el programa nuclear de Tehern ha suscitado gran preocupacin para el gobierno estadounidense. Adems, la re-definicin de prioridades como reaccin a los atentados del 11 de setiembre tuvo un impacto negativo en las relaciones Estados UnidosBrasil porque desde un inicio Brasilia rechaz la guerra contra el terror.
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Serbn, Andrs, Tres liderazgos y un vaco, op. cit., pp. 141-142. 37
Uno de los objetivos de Brasil es consolidar su posicin en Suramrica para lo que ha desarrollado una poltica de Estado expresada en torno a cohesionar a Suramrica bajo su liderazgo. Para ello promovi la creacin de las Cumbres Suramericanas y estas sirvieron de base para la posterior constitucin de UNASUR. Adicionalmente, se debe destacar la creciente incidencia, importancia y desarrollo de las empresas translatinas en las cuales Mxico y Brasil tienen la primaca. Es particularmente significativo el rol de las empresas ligadas a la infraestructura como Odebrecht y en el mbito de la energa Petrogas, as como en el transporte areo Embraer SA. Cabe mencionar de igual forma que Brasil tambin es un productor de armas y aviones de entrenamiento y para reconocimiento. Brasil ha llegado a acuerdos con muchos pases de la regin para la venta de estos materiales. Todo lo anterior evidencia una importante inversin poltica de Brasil en el contexto regional, particularmente en el Suramericano. Pese a lo anterior, Brasil y Estados Unidos mantienen relativamente buenas relaciones, lo que contribuye a un estado de cosas en el que ambos se ven beneficiados. El relativo abandono de la regin por parte de Estados Unidos abri un espacio de poder para que Brasil consolidara su autonoma en la regin y en el mundo. Por otro lado, Brasil es una alianza estratgica para Estados Unidos pues permite crear un relativo balance con respecto a Venezuela. Esta relacin bien la explica Andrs Serbn, cuando establece que Brasil no cuestiona abiertamente el rol hegemnico de Washington, pero busca establecer una convivencia pacfica que le permita ampliar el alcance de sus objetivos regionales en el marco de una coexistencia en beneficio mutuo. 58
Venezuela Venezuela es el tercer pas que se disputa el liderazgo regional y lo hace principalmente a travs de las plataformas de la Alianza Bolivariana para los pueblos de Nuestra Amrica (ALBA) y de Petrocaribe. El ALBA surge como una propuesta para reforzar la autodeterminacin y la soberana de los pueblos proponiendo una alternativa de integracin que contrarreste las polticas econmicas propuestas e implementadas por los Estados Unidos y algunos organismos internacionales como el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional a finales del siglo XX. El ALBA es la anttesis del Consenso de Washington. En 2004, Fidel Castro, entonces presidente de Cuba, firm con el Presidente venezolano Hugo Chvez su tratado constitutivo y en
58 Ibd., p. 145. 38
2005 se realiz la primera reunin del ALBA. En 2005 tambin se estableci el Acuerdo de Cooperacin Petrocaribe, iniciativa venezolana con los pases centroamericanos y caribeos cuyo objetivo principal es contribuir a la seguridad energtica.59 El ALBA se caracteriza por su fuerte orientacin anti-imperialista y por la promocin de tratados alternativos a los de libre comercio, especficamente el Tratado de comercio de los pueblos (TCP). Para disminuir la dependencia de la regin con respecto a Estados Unidos, Chvez ha procurado consolidar relaciones polticas y comerciales con pases como Irn, Rusia y China. Las acciones del ALBA con respecto a Estados Unidos pueden ser resumidas como soft-balancing (equilibrio suave). Es decir, a travs de esfuerzos que buscan frustrar y minar los objetivos de la poltica exterior de las naciones ms poderosas. Entre este tipo de acciones se pueden citar el evitar la cooperacin sistemtica, la creacin de alianzas con naciones que tambin se caracterizan por su anti americanismo y la promocin de contra ofertas en la interaccin regional.60 El ALBA se ha ido fortaleciendo en los ltimos aos y uno de los factores que ha contribuido con ello es el vaco de poder provocado por la relativa ausencia de Estados Unidos. Otra fortaleza del ALBA reside en que brinda varios bienes tangibles e intangibles a los pases de la regin. Entre los bienes tangibles se encuentra su apoyo al desarrollo de programas sociales, los subsidios econmicos y el apoyo brindado a grupos polticos emergentes. Entre los bienes intangibles se encuentra su orientacin anti imperialista, la cual ha aglutinado a varios pases que tenan resentimientos histricos con respecto a las acciones de Estados Unidos en la regin.61 Chvez, en cambio, ofrece una propuesta latinoamericana y caribea para fortalecer el peso y soberana regional. Otra fortaleza de Venezuela es la diplomacia del petrleo y el proveer esta fuente de energa a precios subsidiados. Esto explica que muchos pases que no tenan inters en unirse al ALBA, s se hayan adherido a Petrocaribe, pues
59 FLACSO-Secretara General (2007) Dossier: ALBA. Cuadernos de Integracin en Amrica Latina. FLACSO-Secretara General, San Jos, Costa Rica, pp. 7-11. Disponible en: www.flacso.org Romero, Carlos A. y Corrales, Javier, Relations between the United States and Venezuela, op. cit., p. 219. Ibd., p. 224. 39
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los beneficios que ofrece son sustanciales. Otras iniciativas del ALBA como el Banco del Sur, el Banco del ALBA y los proyectos y empresas gran nacionales han contribuido a fortalecer el liderazgo de Venezuela en la regin. Por todo lo anterior, el ALBA pas de ser una alternativa de integracin a constituirse en una alianza poltico-ideolgica. El ALBA tiene fuerza para incidir, aunque no para decidir en la regin. Esta situacin se manifest en la no ratificacin de la V Cumbre de las Amricas y de la Cumbre contra el cambio climtico en Copenhagen, ambas en 2009.62 Susanne Gratius presenta tres ventajas comparativas de Venezuela con respecto a Brasil y Mxico: un proyecto poltico, un lder carismtico y recursos financieros.63 Sin embargo, las debilidades del proyecto bolivariano dificultan la consolidacin completa de su liderazgo en la regin. Primero, hay un gran contraste entre el discurso anti imperialista de Chvez y su manifestacin en la prctica. El petrleo venezolano slo puede ser procesado en refineras especiales, la mayora de las cuales estn en Estados Unidos, aunque cabe destacar que la propiedad de estas es del Estado venezolano.64 De ah que Venezuela no pueda romper sus relaciones con Estados Unidos. Segundo, Venezuela y el ALBA generan polarizaciones innecesarias en la regin, provocando la fragmentacin de la misma. Esto no contribuye a la integracin. Tercero, el xito de la poltica exterior de Venezuela depende de la sostenibilidad de los precios del petrleo.65 Cuarto, tanto Brasil como Venezuela compiten por influencia en la regin, pero Estados Unidos apoya a Brasil. Pese a las reservas de los latinoamericanos con respecto a Estados Unidos, la influencia que este pas mantiene en la regin no puede ser subestimada. Venezuela tendr dificultades para ejercer un liderazgo efectivo hasta no superar las anteriores limitaciones.
62 Altmann, Josette (2010) El ALBA: De alternativa de integracin a alianza poltica e ideolgica. En: Foreign Affairs Latinoamrica. Vol. 10. No. 3. Instituto Tecnolgico Autnomo de Mxico, Mxico DF, Mxico, pp. 32-35. Gratius, Susanne cit. p. Rojas Aravena, Francisco, Integracin en Amrica Latina: Acciones y Omisiones; Conflictos y Cooperacin, op. cit., p. 78. Romero, Carlos A. y Corrales, Javier, Relations between the United States and Venezuela, op. cit., p. 238. Altmann, Josette (2011) New Forms of Integration: ALBA Institution and Mechanisms. En: Inter-American Cooperation at Crossroads. Palgrave Macmillan, Macmillan Publishers Limited, Canada, p. 18. 40
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Repensar las Ciencias Sociales en el nuevo contexto internacional

Las Ciencias Sociales han tenido un crecimiento exponencial en las ltimas dcadas en la regin. Entre 1970 y 2000, las Ciencias Sociales experimentaron un crecimiento mucho mayor comparado con los otros campos del conocimiento. En 2006, el 57% de los graduados de la universidad en la regin correspondan al rea de Ciencias Sociales. Los Mster en Ciencias Sociales en 2006 correspondieron al 42% del total de maestras. Los estudiantes de doctorado en Ciencias Sociales correspondieron a un 14%, pero este porcentaje est incrementando.66 Esta explosin es un punto positivo en el desarrollo de las Ciencias Sociales en Amrica Latina, pero estas tienen el desafo de adaptarse a los cambios en el nuevo contexto de globalizacin. Segn Luis Carrizo, las Ciencias Sociales enfrentan dos problemticas en el nuevo contexto. Primero, los aspectos relacionados con los modos de produccin de conocimiento en lo que se refiere al saber cientfico y acadmico y a la participacin del actor social en la produccin. Segundo, la vinculacin entre conocimiento y polticas, enlace estratgico para la definicin de acciones pblicas que respondan a las necesidades del mundo real con sustento de calificados fundamentos cientficos.67 Carrizo agrega que en la sociedad contempornea es notable el crecimiento de la cantidad y la complejidad de los problemas que en todas las esferas tienen que enfrentar e intentar resolver los gobiernos, tanto en el nivel nacional como local. Es comprensible que los funcionarios a los diferentes niveles no cuenten siempre con la informacin, la experiencia y el conocimiento cientfico y tcnico especfico para abordar con efectividad la multiplicidad de desafos que se les presentan sistemticamente. Aqu es donde el conocimiento resultado de los procesos de investigacin cientfica adquiere una importancia determinante como contribucin a la toma de decisiones polticas basadas en la evidencia cientfica.68
66 Vessuri, Hebe y Sonsir Lpez, Mara (2010) Institutional aspects of the social sciences in Latin America. En: World Social Science Report 2010. Knowledge Divides. UNESCO/International Social Science Council (ISSC), Pars, Francia, p. 60. Carrizo, Luis (2007) Aportes al fortalecimiento de capacidades para la investigacin social y su enlace en las polticas pblicas. En: Carrizo, Luis. Ed. Gestin local del desarrollo y lucha contra la pobreza. Aportes para el fortalecimiento de la investigacin y las polticas en Amrica Latina. CLAEH/CAF/ UNESCO, Montevideo, Uruguay, p. 151. Ibd., p. 179. 41
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Para que las Ciencias Sociales logren erigirse en un puente efectivo entre el conocimiento y las polticas, es necesario repensar las metodologas, los enfoques y los temas de investigacin para comprender el nuevo contexto latinoamericano e internacional. Cimadamore menciona algunos desafos a los que deben hacer frente las Ciencias Sociales en la actualidad: la necesidad de desarrollar ms y mejores teoras que sean capaces de abordar los principales problemas regionales, promover el uso de metodologas de carcter comparativo para mejorar esas teoras en contextos complejos y heterogneos y avanzar en la diseminacin de las investigaciones para facilitar su utilizacin por parte de acadmicos y decisores de polticas.69 Otro desafo es cmo lograr una produccin acadmica y cientfica sostenida en un contexto de escasez de recursos que se dirigen a la investigacin. El financiamiento del sector pblico ha disminuido, lo que ha favorecido una expansin acelerada en el nmero de universidades y centros de estudio privados. Como tendencia general, ha habido una desprofesionalizacin de la educacin superior en el caso de los profesores y la cantidad de investigadores de tiempo completo ha disminuido.70 Relacionado con lo anterior, otro desafo es cmo lograr la produccin de conocimiento cientfico crtico en los casos en que los fondos provienen de instituciones que podran tener intereses determinados. Otro desafo es cmo mantener un equilibrio entre la produccin de conocimiento cientfico de calidad y tambin poder contribuir con los procesos de creacin de polticas pblicas. Aqu el reto reside en que los cientficos sociales operan e investigan siguiendo una lgica de largo plazo. Por otro lado, los ciclos electorales imponen una visin de corto plazo en el mundo poltico, pues los encargados de formular polticas pblicas tienen mucha presin para actuar de manera inmediata, pero necesitan las contribuciones que provienen del mundo acadmico. Debe haber un equilibrio en ambos ritmos de tiempo. En el presente los cientistas sociales estn ms interconectados que nunca antes. Esto ha sido posible, por un lado, por el desarrollo en los transportes y
69 Cimadamore, Alberto (2010) Latin American Council of Social Sciences (CLACSO). En: World Social Science Report 2010. Knowledge Divides. UNESCO/ International Social Science Council (ISSC), PArs, Francia, p. 43. Vessuri, Hebe y Sonsir Lpez, Mara, Institutional aspects of the social sciences in Latin America, op. cit., p. 61. 42
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en las telecomunicaciones. Por otro lado, las amenazas cada vez ms adquieren un carcter transnacional. De ah que el enfoque de las investigaciones gradualmente trasciende de una visin nacional/particular a una visin ms regional/internacional. Este mayor intercambio de conocimiento ha llevado a debate sobre los efectos de la internacionalizacin de las Ciencias Sociales. El debate gira en torno a si la internacionalizacin refuerza la hegemona Occidental heredada desde los orgenes europeos de las Ciencias Sociales o si ms bien las renueva y crea mayor apertura y pluralidad. Wiebke Keim postula dos hiptesis71. La primera es que la internacionalizacin de las Ciencias Sociales lleva a la homogeneizacin gracias a la progresiva armonizacin entre las normas de produccin del conocimiento. Esto desembocara en el dominio de los sistemas de investigacin de Occidente sobre el resto del mundo. En este escenario, Occidente definira cules resultados merecen ser publicados, cul metodologa es la ms slida, cules conceptos priman, entre otros. La segunda hiptesis es que esta internacionalizacin permite el advenimiento de voces distintas y estimula encuentros entre ideas, mtodos y teoras diversas. La produccin de conocimiento en reas fuera de Europa y Estados Unidos podra venir a cuestionar los estndares de investigacin occidentales, los cuales han sido dominantes hasta el momento. Esto desembocara en la reconsideracin y renovacin de los intereses, metodologas y teoras de las Ciencias Sociales a nivel global. Este debate es importante de destacar al referirse a las Ciencias Sociales latinoamericanas. La transferencia de conocimiento y de metodologas desde Europa provoc en Amrica Latina un subdesarrollo acadmico, la dependencia intelectual, la distribucin desigual del empleo y la marginalizacin internacional de la produccin cientfica de la regin. Adems, provoc problemas de carcter epistemolgico. La teora social Occidental pretenda la produccin de conceptos y teoras universales. Estos conceptos no fueron confrontados debidamente con las realidades fuera de Europa y Estados Unidos. Esta visin desde el Norte provoca una percepcin universal distorsionada, pues no responde a la realidad de los dems contextos.
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Keim, Weibke (2010) The internationalization of Social Sciences: distortions, dominations and prospects. En: World Social Science Report 2010. Knowledge Divides. UNESCO/ International Social Science Council (ISSC), Pars, Francia, pp. 169-170. 43
El anterior proceso consista entonces en una exclusin e inclusin radicales. Exclusin porque las teoras generales no tomaban en cuenta las experiencias de la mayora de la humanidad ni tomaban en cuenta la teora producida desde el Sur. Inclusin porque a pesar de las exclusiones mencionadas, la teora general era entendida como universalmente vlida, subsuma la diversidad de experiencias sociales.72 Segn Keim, en la prctica se vive actualmente un doble movimiento. Por un lado, la comunidad cientfica se vuelve ms universal, pero esto no ha llevado a la homogeneidad porque, por otro lado, la produccin local del conocimiento ha visto aumentado su estatus y aceptacin cientfica.73 Lo anterior est relacionado con uno de los ms importantes desafos de las Ciencias Sociales de la regin: la creacin de teoras que sean acordes con los actuales contextos latinoamericanos. De esta forma la traduccin del conocimiento en polticas pblicas responder ms efectivamente a los problemas latinoamericanos. Ello no implica un rechazo total del conocimiento occidental, sino que ms bien apunta a la coexistencia. Segn Emir Sader, Director Ejecutivo del Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales (CLACSO), dos momentos fueron determinantes en la construccin inicial del pensamiento crtico latinoamericano74 Primero, Sader afirma que el largo perodo de colonizacin tena que tener su contrapartida en un plan intelectual que indujera las visiones eurocntricas que acompaaron la llegada de los colonizadores y que solamente con base en la crtica de esas visiones eurocntricas, el pensamiento latinoamericano pudo emerger como visin autnoma. Esta crtica se inici con una generacin de historiadores que empezaron a construir la interpretacin de nuestra historia partiendo de la propia trayectoria. Este paso permiti ordenar la historia regional con base en sus dos pilares determinantes: colonialismo y esclavitud. Desde este punto de partida, se criticaba el euro centrismo y su apropiacin del concepto de civilizacin que nos relegaba automticamente a la barbarie. El segundo punto fue el respaldo econmico de la CEPAL, lo que permiti hacer crtica de las teoras econmicas del colonialismo y la dependencia con el objetivo de proponer caminos a seguir propios. Sader manifiesta que la cr72 73 74 Ibd., p. 169. Ibd., p. 170. Sader, Emir (s.f.) Notas sobre el pensamiento social latinoamericano a comienzos del nuevo siglo. Indito, pp. 1-2. 44
tica de la teora del comercio internacional con su propuesta de las ventajas comparativas fue indispensable para este proceso. Desde entonces, las teoras de la dependencia, las teoras de la democracia y del Estado, la teologa de la liberacin, las teoras de descolonizacin y de los Estados plurinacionales y multiculturales fueron slo algunas de las contribuciones ms relevantes del pensamiento social latinoamericano. Desde entonces tanto FLACSO como CLACSO han contribuido con la produccin de conocimiento de origen latinoamericano en la regin. El Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales (CLACSO) fue fundado en 1967 cuando el pensamiento crtico estaba en auge. Los objetivos del Consejo son la promocin y el desarrollo de la investigacin y la enseanza de las Ciencias Sociales, as como el fortalecimiento del intercambio y la cooperacin entre instituciones e investigadores de dentro y fuera de la regin. Del mismo modo, promueve la activa diseminacin del conocimiento producido por los cientficos sociales. Actualmente, CLACSO realiza su labor a travs de 28 grupos de trabajo: 1) Ciencia, tecnologa y sociedad; 2) Comunicacin mediatizada, capitalismo informacional y polticas pblicas; 3) Cultura y poder; 4) Derecho y emancipacin social; 5) Desarrollo rural; 6) Desarrollo urbano; 7) Ecologa poltica; 8) Economa mundial, corporaciones transnacionales y economas nacionales; 9) Educacin, poltica y movimientos sociales; 10) El bicentenario latinoamericano: dos siglos de revoluciones a la luz del presente; 11) Estudios sobre EEUU; 12) Familia e infancia; 13) Filosofa poltica; 14) Gnero, globalizacin y desarrollo; 15) Hegemonas y emancipaciones; 16) Historia reciente; 17) Integracin y unin latinoamericana; 18) Juventud y nuevas prcticas polticas; 19) Migracin, cultura y polticas; 20) Movimientos indgenas en Amrica Latina; 21) Movimientos populares y democracia en Amrica Latina; 22) Pensamiento histrico-crtico en Amrica Latina y el Caribe; 23) Pobreza y polticas sociales; 24) Sectores dominantes en Amrica Latina; 25) Seguridad y democracia; 26) Religin y sociedad; 27) Trabajo, empleo, calificaciones profesionales, relaciones de trabajo e identidades laborales; y 28) Universidad y sociedad. Segn Sader, las temticas de investigacin se han ensanchado y diversificado, articulndose entre si. Algunos temas tienen existencia larga en el tiempo, constituyndose alrededor de temticas clsicas en el pensamiento social latinoamericano contemporneo como los de educacin, universidades, economa internacional, movimientos indgenas, relaciones laborales, entre otros. Otros son de reciente constitucin, apuntando hacia llenar algunos vacos o
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a entender el campo de estudios hacia temticas nuevas. En el primer caso, estn los que abordan temas sobre la situacin de la mujer, sobre la violencia, sobre infancia y juventud y sobre integracin latinoamericana. Entre los nuevos, estn derecho y emancipacin social, cultura y poder, de religin y sociedad, entre otros.75 Por su parte, la Facultad latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) se cre en 1957 como un programa regional de la UNESCO para promover el desarrollo de las Ciencias Sociales en Amrica Latina. La FLACSO es un organismo intergubernamental y multilateral de carcter acadmico, regional y autnomo. Su misin es formar especialistas en Ciencias Sociales en Amrica Latina y el Caribe a travs de programas de posgrado y realizar investigaciones en Ciencias Sociales sobre asuntos relacionados con la problemtica latinoamericana. Adems, posee un mandato especfico: contribuir a la integracin y al desarrollo regional. Una de las principales razones de su creacin fue la necesidad de formar acadmicos slidos en las Ciencias Sociales que desarrollaran investigaciones de excelencia con una fuerte tendencia latinoamericanista. Al inicio sus actividades se focalizaron en la Sociologa y la Ciencia Poltica y se concentraron en Santiago de Chile. A pesar de la existencia de muchos becarios latinoamericanos y de un impacto duradero en la formacin de cuadros para las universidades de la regin, entre 1957 y 1973, la FLACSO fue sobre todo una institucin chilena con vocacin latinoamericana. Luego del golpe de Estado en Chile en 1973, la institucin entra en un perodo de relativa crisis hasta 1979, ao en que se traslada la Secretara General a Costa Rica. A partir de esa fecha la regin adquiere su enfoque verdaderamente latinoamericano.76 Hasta el momento forman parte de FLACSO 17 Estados miembros, algunos de los cuales pertenecen a la regin del Caribe. Las sedes se caracterizan por un alto nivel de autonoma, pues la Secretara General slo acta como rgano coordinador y responsable de las actividades regionales. Actualmente incursiona tambin en la antropologa, la economa, la demografa y la historia, y en temas ms delimitados como la educacin, la ciudad y el medio ambiente. La autonoma de las sedes tuvo su influencia en los temas de investigacin pues el fuerte desarrollo de las Sedes llev a una cierta na75 76 Ibd., p. 4. Prez Brignoli, Hctor (2008) Los 50 aos de la FLACSO y el desarrollo de las Ciencias Sociales en Amrica Latina. FLACSO-Secretara General/Juricentro, San Jos, Costa Rica, pp. 13-85. 46
cionalizacin de los temas de investigacin. La perspectiva latinoamericana comenz as a desdibujarse, sobre todo en un contexto en el cual se observaban fuertes divergencias en las evoluciones nacionales. El desplazamiento temtico hacia los regmenes polticos, la naturaleza del Estado, el poder y la dominacin, y las posibilidades de la democracia, implic un cambio de enfoques tericos y una atencin ms fuerte hacia la trayectoria histrica y las coyunturas propias de cada caso. La poltica, el poder y la dominacin remitan a lo nacional y lo local.77 Sin embargo, la diversificacin de los temas de investigacin ha permitido irse adaptando a los nuevos desafos de los pases latinoamericanos. Actualmente hay 14 Grupos Regionales de Investigacin de Latinoamrica y el Caribe (GRILAC): 1) Gobernabilidad democrtica; 2) Gobierno y desarrollo local; 3) Poltica y gestin educativa; 4) Juventudes; 5) Movimientos sociales y ciudadana; 6) Migraciones; 7) Integracin regional; 8) Pobreza y desigualdad social; 9) Trabajo; 10) Gnero; 11) Poblacin y recursos naturales; 12) Relaciones internacionales; 13) Seguridad ciudadana; y 14) Manejo de riesgo y desastres naturales. La FLACSO se constituye en un puente entre las ideas y las polticas, entre el conocimiento y la prctica. Por ende, sus investigaciones se basan en la rigurosidad y excelencia acadmica, pero tambin tienen un alto contenido programtico para contribuir en la creacin de las polticas pblicas. Las labores se continuarn realizando bajo la perspectiva que el rigor cientfico tiene que complementarse con la orientacin del conocimiento sumamente til, con la integracin y el desarrollo regional, y con la construccin de sociedades cada vez ms democrticas, ms pacficas y ms justas.78 Con base en todo lo anterior, queda claro que los nuevos contextos demandan cambios en las Ciencias Sociales. Se deben crear nuevos instrumentos y categoras de observacin. Hay que repensar las viejas metodologas y enfoques tericos. En el caso de Amrica Latina especficamente existe la necesidad de crear teoras y conocimientos desde y para Amrica Latina, adecundose al
77 78 Ibd., 153-154. Rojas Aravena, Francisco (2008) FLACSO: Un sistema regional acadmico para Amrica Latina y el Caribe. Programa de Trabajo, Secretara General 20082012. Presentado en el XXXI Consejo Superior y en la XVII Asamblea General Ordinaria de la FLACSO. Santiago, Chile, 23-27 de mayo de 2008, p. 3.
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contexto particular de cada pas. Tambin se requiere ligar las Ciencias Sociales con los procesos polticos. Estos son los objetivos del Proyecto REPENSAR Amrica Latina, organizado por FLACSO con el auspicio del sector de Ciencias Sociales y Humanas de la UNESCO. Para lograr sus objetivos este proyecto desarrollar tres publicaciones que giran en torno a las siguientes interrogantes: 1) Cul es el estado del arte relativo a una visin/interpretacin contempornea sobre Amrica Latina de las Ciencias Sociales de la regin?; 2) Cules son los enfoques y qu experiencias en polticas de desarrollo social han sido formuladas en el nuevo contexto latinoamericano?; y 3) Qu escenarios posibles deben considerarse para la elaboracin de polticas de desarrollo social? Este primer volumen, Amrica Latina y el Caribe: Globalizacin y conocimiento. Repensar las Ciencias Sociales busca responder a la primera interrogante. El tomo gira en torno a los debates actuales de las Ciencias Sociales en relacin con la sociedad, el Estado, los gobiernos y el mercado en Amrica Latina, especialmente lo que tiene que ver con sus aportes en la interpretacin del momento actual del cambio y transformacin social, poltica y econmica. El inters recae en analizar qu temas y qu enfoques y vertientes estn siguiendo las instancias acadmicas, y si las Ciencias Sociales estn dando respuestas conforme a los requerimientos urgentes que estn desencadenando dichos procesos de cambio. En la elaboracin de esta publicacin participaron acadmicos lderes en sus respectivas disciplinas de distintos pases de Amrica Latina. El Consejero Regional de la UNESCO para las Ciencias Sociales y Humanas en Amrica Latina y el Caribe, Julio Carranza, expone las diferencias entre las Ciencias Sociales y las Ciencias Naturales, as como entre el deber del cientfico social y el deber del poltico. Las Ciencias Sociales se caracterizan por una serie de particularidades. Entre estas destacan que los datos para investigar la realidad pocas veces son completos y exactos, que no se puede experimentar con la realidad social, que la identificacin de las leyes que rigen el movimiento social no es suficiente para predecir los comportamientos futuros y que en la medida en que las Ciencias Sociales no son exactas dejan ms espacio a la especulacin y manipulacin. La relacin entre Ciencias Sociales e intereses polticos es mayor y ms directa que en el resto de las ciencias. El desarrollo de la investigacin cientfica se realiza siempre en medio y a merced de una determinada correlacin de fuerzas e intereses. An cuando el cientfico debe mantener la mayor objetividad
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en la construccin del conocimiento, es imposible que se despoje de todo juicio de valor porque l o ella es parte de una realidad que esta histricamente condicionada. Para Carranza, la funcin de la poltica es reconocer y expresar los intereses del pueblo, establecer prioridades, convocar a la accin para conseguir objetivos estratgicos y tomar decisiones. En cambio, la funcin de las Ciencias Sociales es producir y exponer un conocimiento nuevo sobre la realidad, evaluar los posibles escenarios futuros, as como avanzar propuestas alternativas para transformar favorablemente la realidad. Para que la poltica de un gobierno sea efectiva tiene que estar basada en un conocimiento de cmo funciona su pas y el mundo. Las Ciencias Sociales tienen la responsabilidad de aportar un conocimiento cientfico en condiciones de poder ser usado por la poltica. Enfatiza que la relacin entre ambas reas no debera en ningn caso plantear una subordinacin de las Ciencias Sociales a las necesidades coyunturales o intereses de la poltica. La Directora del rea de Relaciones Internacionales de la FLACSO, Diana Tussie, y la cientista poltica Melisa Deciancio, explican cmo han cambiado las estrategias de autoposicionamiento de los acadmicos y cmo ha cambiado la forma de relacin entre estos y la poltica publica. Hacia mediados del siglo XIX, las Ciencias Sociales comenzaron a aflorar de la mano de intelectuales pertenecientes a la elite gobernante. La elite se formara con base en su afn de tratar de asemejarse a Europa, sin preocupacin por la produccin de conocimiento autctono. Sera hasta el siglo XX con la creacin de los centros universitarios y la formacin de los primeros profesionales en Ciencias Sociales que empieza a aflorar un pensamiento latinoamericano propio. A partir de la dcada del 50 y hasta los 60 se desenvuelve el intento ms original de abordar desde perspectivas propias el diagnstico y las propuestas de futuros posibles para las sociedades latinoamericanas. Bajo la insignia del desarrollo y los conceptos de centro-periferia, sub-imperialismo, colonialismo interno y del enfoque de la dependencia se sientan las bases de una sociologa econmica y una economa poltica, paradigma fundacional de las Ciencias Sociales latinoamericanas por excelencia. En esta misma poca, bajo los regmenes autoritarios, la academia poda cumplir con facilidad el rol de outsiders crticos, resistentes morales, embanderados de los excluidos. Por el alejamiento de las Ciencias Sociales de la realidad poltica y por la persecucin de los acadmicos, la separacin entre intelectuales y la poltica pblica fue una realidad ineludible. Con el avance de la pacificacin y la democratizacin esa separacin se fue reduciendo.
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La oleada neoliberal permiti la conformacin de una nueva relacin entre academia y polticas pblicas. Se produjo la proliferacin de think tanks. Estos comenzaron a cumplir un rol protagnico en el diseo de polticas pblicas, supliendo falencias de un Estado con estructuras y procesos atrasados. Esta participacin ha contribuido a la mutacin del espacio poltico latinoamericano otorgndole al saber experto un lugar privilegiado en la confeccin de programas de gobierno y en la toma de decisiones. El rasgo primordial de los think tanks tiene que ver con el compromiso y la predisposicin de los acadmicos a involucrarse en los problemas pblicos. Las polticas pblicas implican un proceso de toma de decisiones. Para ello, los hacedores de polticas pblicas deben contar con informacin completa, y es en esta instancia en la que el rol del investigador se vuelve relevante. La Coordinadora del Programa de Relaciones Internacionales de FLACSOEcuador, Grace Jaramillo, busca responder a la interrogante de si las Ciencias Sociales latinoamericanas han dado cuenta de las transformaciones en las relaciones internacionales de hoy. Establece que hay dos temas recurrentes en los estudios sobre Relaciones Internacionales en Amrica Latina. Primero, el regionalismo y los proyectos de integracin. Segundo, las relaciones entre Estados Unidos y Amrica Latina. Con respecto al segundo tema, afirma que la poltica exterior latinoamericana ha dejado de concebir nicamente sus dilemas frente a la hegemona estadounidense y que ampla sus preocupaciones a otros actores como la Unin Europea y Asia. Menciona que uno de los temas nuevos es el de los actores sociales. En Amrica Latina se haba pensado siempre slo en actores estatales o polticos, pero actualmente enfoca tambin la atencin en la empresa privada, movimientos sociales, actores acadmicos, redes sociales, entre otros. Existe un desglose cada vez ms especfico del papel de la agencia en los cambios polticos internacionales, poniendo escenarios en donde la matriz de comportamiento es una red tejida, a partir de actores diversos y dismiles, polticas pblicas convergentes u homogenizadas, que se aaden a las reglas formales y no formales de comportamiento que van estableciendo matrices de comportamiento en el largo plazo. Concluye que en el presente los estudios internacionales en Amrica Latina se han adaptado bien a las nuevas tendencias, conceptos y enfoques, pero no han logrado construir un pensamiento propio, con categoras, variables y presupuestos compartidos que puedan dar cuenta de una dimensin distinta y propia de Amrica Latina en el escenario global. La mayora de trabajos ha adaptado los conceptos y categoras de la escuela anglosajona. Adems, hay
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una escasa institucionalizacin de escuelas de Relaciones Internacionales en la regin, salvo los casos de Mxico y Brasil. La Coordinadora Regional de Cooperacin Internacional de la FLACSO, Josette Altmann, hace referencia a los procesos de integracin. Establece que hay actualmente en Amrica Latina una sobreoferta de iniciativas de integracin que tienden a la fragmentacin de la regin. Existen problemas en cuanto a la debilidad en los mecanismos de concertacin poltica, liderazgos en pugna, una alta desconfianza entre los presidentes en un continente ya de por s desconfiado, as como distintas visiones sobre la manera de alcanzar la integracin regional. La integracin econmica paradjicamente se convierte en puntos de encuentro y desencuentro entre los bloques regionales por disputas comerciales y distintas percepciones de cmo vincularse al sistema internacional. Las debilidades de los procesos de integracin son la ausencia y debilidad de instancias de resolucin de controversias, que las normas acordadas no se traducen en leyes nacionales, la carencia de una institucionalidad comunitaria fuerte, la ausencia de coordinacin macroeconmica y el trato inadecuado a las asimetras. A partir de 2005 inicia una ola progresista en la regin, creando espacios para ciertos liderazgos que han sido en ocasiones etiquetados como de izquierda. Aunque estos tienen algunos rasgos comunes, presentan diferencias importantes. Las declaraciones del Presidente Chvez de crear un socialismo del siglo XXI en Amrica Latina, por primera vez le ha permitido a Venezuela un liderazgo regional independiente, a la vez que ha tensado an ms las relaciones entre los lderes de los diferentes pases. Al liderazgo de Venezuela, se le suman los liderazgos tradicionales de Brasil y Mxico. Las pugnas por el liderazgo conducen a la polarizacin y fragmentacin. La autora finalmente seala una serie de retos y desafos para la integracin en Amrica Latina. Entre estos, trascender de la etapa de diagnsticos a la etapa de alternativas, el reto de las asimetras entre los pases y a lo interno de estos, adems de la ausencia de fondos de cohesin para erradicar esas asimetras. Adems, afirma en que se debe decidir si las propuestas deben ser para todos los pases o, por el contrario, aceptar que existen varias Amricas Latinas cada vez ms separadas. El socilogo y profesor-investigador Rodolfo Stavenhagen explica que Amrica Latina comenz a ser pensada a travs de nuevos discursos y narra51
tivas. Estos cambios de perspectiva reflejan nuevas tendencias y procesos sociales, o realidades ignoradas en gran medida con anterioridad por las Ciencias Sociales. As ocurre, por ejemplo, con el debate relativamente reciente en torno al multiculturalismo y la interculturalidad ligados a la emergencia de los pueblos indgenas como nuevos actores. El surgimiento de los pueblos indgenas como fenmeno sociolgico y poltico tuvo que enfrentarse a dos paradigmas bien enraizados en el pensamiento de los cientficos sociales en Amrica Latina. Primero, la visin que equipara la modernizacin, el progreso, el desarrollo y la construccin nacional con la asimilacin e integracin de los pueblos indgenas al modelo de nacin propuesto desde el siglo diecinueve. Segundo, el anlisis clasista de inspiracin marxista-leninista. En este los pueblos indgenas fueron categorizados como campesinos pobres cuyas aspiraciones y demandas deban ser canalizadas a travs de la lucha de clases. Las identidades tnicas fueron ms de una vez desechadas como elementos retrgrados y an contrarrevolucionarios. El movimiento indgena, que emerge de manera organizada en los ochenta ha venido construyendo un nuevo discurso que cuestiona los paradigmas con los que haban venido trabajando las Ciencias Sociales. El nuevo concepto de ciudadana multicultural, tnica o indgena no solamente toma en cuenta las realidades multitnicas de los pases latinoamericanos, sino que tambin reconoce como sujetos ciudadanos a las colectividades. Paulatinamente, el movimiento indgena ha producido su propio concepto: el desarrollo con identidad, basado no solamente en el respeto a las culturas indgenas, sino en la participacin activa de los pueblos. Las politlogas Ileana Aguilar y Tatiana Benavides presentan un anlisis del abordaje hecho por las Ciencias Sociales sobre la democratizacin de los sistemas polticos en Amrica Latina a partir de dos interrogantes: Cules han sido las principales perspectivas tericas en las Ciencias Sociales para analizar la democratizacin y los sistemas polticos en Amrica Latina? y Cules han sido sus principales categoras de anlisis? Establecen que las principales perspectivas tericas han sido la transicin democrtica, la estabilidad democrtica y la calidad de la democracia. La transicin comprende el debate terico-prctico sobre la pertinencia del concepto de transicin democrtica, particularmente por la exclusin de temas de inters para la teora democrtica que trascienden la democracia poltica basada primordialmente en elecciones competitivas. La estabilidad democrtica se ocupa del fortalecimiento y estabilizacin de los nuevos regmenes
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democrticos que deben hacer frente a una serie de desafos surgidos despus de la transicin, y que en el caso de los pases de Amrica Latina, se traducen en altos niveles de pobreza extrema y de polarizacin social. La calidad de la democracia se concentra en aspectos como la reduccin de la confianza ciudadana en el gobierno y las instituciones polticas, el creciente descontento con los partidos polticos y la percepcin de que los gobiernos y los polticos son corruptos. Las principales categoras son 1) El estado, rgimen y sistema poltico; 2) Derechos Humanos, Estado de Derecho, peticin y rendicin de cuentas; 3) Gobernabilidad, gobernanza y buen gobierno en democracia; 4) Representacin, participacin y liderazgo poltico en las democracias latinoamericanas; 5) La cultura poltica de la democracia; 6) La reforma del sistema electoral, la forma de gobierno y los partidos polticos; y 7) Ciudadana en democracia y calidad de la democracia. Finalmente las autoras establecen varios desafos que deben enfrentar las Ciencias Sociales en este mbito. Entre estos la necesidad de trascender a los estudios de orden emprico y concentrarse en la produccin local de teoras, llevar a cabo investigacin crtica independiente a las fuentes de financiamiento y mantener un equilibrio en la produccin de estudios nacionales y de estudios globales. Finalmente, hacen referencia a la necesidad de mantener un balance entre el rigor acadmico y responder a la inmediatez de los acontecimientos. El socilogo y profesor-investigador Franklin Ramrez hace referencia a las organizaciones de la sociedad civil. La sociedad civil no es un grupo homogneo, actualmente una multiplicidad de actores abraza alguna forma del ideal participativo. El modelo organizativo centrado en la clase obrera vinculada a fuertes partidos polticos, y/o corporativizada por el Estado, y con una agenda de inclusin de los sectores populares no es ya dominante. En el presente existe una mayor fragmentacin, dispersin y heterogeneidad en las organizaciones. Ramrez clasifica a las distintas organizaciones en varios esquemas de participacin social siguiendo un continuo de opciones que van desde la pura confrontacin a la abierta colaboracin con el Estado, y de la diferenciacin funcional, entre una y otro, a la integracin estratgica entre ambos niveles. Los cuatro grupos son a) Organizaciones de la sociedad civil versus Estado; b) Organizaciones de la sociedad civil y Estado; c) Organizaciones
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sociales con el Estado: interfaces socio-estatales; y d) Organizaciones sociales en el Estado. Segn el autor, la regin tender a una progresiva salida de la agenda del Consenso de Washington gracias principalmente a los efectos de la crisis financiera. El grado de distanciamiento con la agenda neoliberal estar atravesado por el nivel y tipo de presencia estatal en la planificacin, la regulacin econmica, la redistribucin de la riqueza social y la promocin del desarrollo nacional, y por el lugar que se asigne a las diversas modalidades de participacin de las organizaciones de la sociedad civil. Hay cuatro posibles escenarios: a) escenario neoliberal; b) escenario social-liberal; c) escenario (neo) desarrollista; y d) escenario del gobierno participativo con poder de decisin. En cualquier escenario el reto de las organizaciones de la sociedad civil estar en lograr incidir de manera democrtica, estable y transparente en las agendas de poltica pblica, mientras buscan ampliar su influencia en la opinin pblica y consolidar su base social. La Directora Ejecutiva del Instituto Venezolano de Estudios Sociales y Polticos (INVESP), Francine Jcome, hace referencia al impacto de los cambios constitucionales en la regin Andina. Establece que durante los ltimos veinte aos, la regin ha vivido dos tipos de procesos constituyentes, los cuales tuvieron dos caractersticas fundamentales: permitir un mayor acceso de la ciudadana al Estado y abrir el sistema poltico y conducir a un cambio en las lites polticas. Los primeros se dieron bsicamente en la dcada de los 90 en Per, Ecuador y Colombia. Los segundos se han dado en los ltimos diez aos producto de las crisis de los sistemas polticos y del creciente desencanto de las poblaciones con los resultados de las polticas de ajuste. Los procesos constitucionales entre 1999-2009 estn caracterizados por liderazgos transformacionales emergentes, sin partidos polticos estructurados que buscan rupturas radicales y conflictivas. El motor de los cambios son las Asambleas Constituyentes que se plantean con la finalidad de refundar la nacin, creando la ilusin que los problemas econmicos, polticos y sociales sern resueltos a partir de las nuevas constituciones. La autora expone los casos de Venezuela, Bolivia y Ecuador. Jcome afirma que entre los principales avances de estos procesos estn la consagracin y ampliacin de los derechos humanos en el marco constitucional, la creacin de nuevos mecanismos de participacin ciudadana, la inclusin de temas que giran alrededor del desarrollo sustentable y el fomento de un marco para abordar los problemas de exclusin, pobreza y desigualdad.
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Por otro lado, los principales retos son el debilitamiento de la institucionalidad democrtica, la tensin entre democracia representativa y democracia participativa, la crisis de los sistemas de partidos y liderazgos personalistas y los efectos de los cambios en las normas electorales. Finalmente, el Secretario General de la FLACSO, Francisco Rojas Aravena, analiza el tema de la violencia en Amrica Latina. El autor examina la violencia en las sociedades post conflicto y afirma que si el exceso de Estado generaba la mayor amenaza para la poblacin durante las dictaduras y la Guerra Fra, en la actualidad la debilidad o la ausencia del Estado se constituye en el mayor detonante de la inseguridad en Amrica Latina y el Caribe. Las sociedades post conflicto, las transiciones a la democracia y el desarrollo del modelo neoliberal redujeron las capacidades del Estado y le abrieron espacios a nuevos actores armados, a una nueva violencia. Amrica Latina y el Caribe, considerados como regin, poseen tasas de homicidios que obligan a pensar que este tipo de violencia constituye una pandemia. En este contexto, se hace notar con ms fuerza que las ciudadanas y los ciudadanos se sienten cada da ms inseguros. Tanto la inseguridad como la alta percepcin de la misma deterioran la calidad de vida de las personas. Entre las principales condiciones que generan violencia estn: a) inequidad, desempleo y falta de oportunidades; b) acceso desigual a la justicia e impunidad; c) trfico de armas livianas; d) trafico de drogas; e) poltica de deportaciones; y f) corrupcin. Algunas expresiones actuales de la violencia en Amrica Latina son el secuestro y el trfico de personas, las maras, la justicia por la propia mano, el terrorismo y el crimen organizado. El crimen organizado es uno de los problemas ms graves de Amrica Latina. Este tiene un objetivo esencialmente econmico, sin embargo, para poder recibir esos recursos ocupa la extorsin y la violencia como instrumentos fundamentales. El autor afirma que los impactos de la violencia se manifiestan en diversas reas: 1) sobre la calidad de vida, con ms temor; 2) sobre la convivencia cvica, con menores grados de confianza; 3) en la convivencia democrtica, con mayor desafeccin; 4) en las inversiones privadas, con un retraimiento; 5) en el gasto en seguridad, ms gasto pblico y privado; 6) en el espacio pblico, con el abandono; 7) en la privatizacin de las respuestas; 8) en las polticas pblicas, incrementando las complejidades de la gestin y los diseos institucionales; y 9) sobre las decisiones; generando un sentido de urgencia y de
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carencia de efectividad. Los costos de la violencia reducen las oportunidades del desarrollo, en especial del desarrollo humano y sustentable. Finalmente, aprovechamos para agradecer a todos los autores y autoras que forman parte de esta publicacin por sus valiosas contribuciones. Tambin agradecemos el auspicio de la UNESCO, sin cuya contribucin no hubiera sido posible el desarrollo de este proyecto, as como a las unidades acadmicas de la FLACSO. Con la publicacin de esta obra, la FLACSO se fortalece como puente entre el mundo acadmico e intelectual y el mundo de los decisores responsables de las polticas pblicas. La creacin de conocimiento con una orientacin programtica contribuir en el mejoramiento de la calidad de vida de los pueblos latinoamericanos.
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El compromiso de la ciencia y la ciencia del compromiso

Julio Carranza Valds 79
La complejidad y los desafos del mundo actual, as como la emergencia de procesos progresistas de transformaciones sociales sobre todo en Amrica Latina y el Caribe, nos conducen nuevamente a reflexionar sobre un viejo, pero inagotado tema, que adquiere una relevancia renovada: las relaciones entre las ciencias sociales y la poltica, ms especficamente las relaciones entre las ciencias sociales y la poltica en el contexto de procesos revolucionarios de transformaciones sociales. A principios del siglo XX, en el invierno europeo de 1919, Max Weber particip en un ciclo de conferencias ante la Asociacin Libre de Estudiantes de Munich, su intervencin fue publicada en el verano de ese mismo ao bajo el titulo El Poltico y el Cientfico80. El peso intelectual de su autor convierte este material en una importante referencia en el anlisis de este tema, por ms que no compartamos su visin acerca de la imposibilidad de una ciencia polticamente comprometida. Para Weber lo que define esencialmente la poltica es la lucha por el poder (el Estado) y el poder supone la dominacin de unos hombres sobre otros que
79 Doctor en Ciencias Econmicas y Profesor Universitario, actualmente Consejero Regional de la UNESCO para las Ciencias Sociales y Humanas en Amrica Latina y el Caribe. Oficina UNESCO/Montevideo. (El presente artculo es de carcter acadmico y no compromete la posicin de ninguna institucin). Weber, Max (1967) El Poltico y el Cientfico. Alianza Editorial, Madrid, Espaa. 57
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habr de imponerse a travs de un conjunto de medios entre ellos y de manera decisiva el de la violencia. Desde su perspectiva, corresponde a la ciencia arrojar claridad sobre los fenmenos sociales y sus posibles consecuencias pero sin una actitud de compromiso con determinado curso de accin que sea promovido desde la poltica. A pesar de que el autor vive en un perodo muy convulso de la historia europea caracterizado por procesos de luchas revolucionarias tanto en Rusia como en Alemania y otros pases de la regin, mantuvo, en tanto hombre de ciencias, distancia respecto a las fuerzas polticas involucradas en estos procesos, aunque si realiz una muy interesante reflexin acadmica sobre ellos que se refleja en toda su obra. La renuencia de Weber, dada su condicin de acadmico, a asumir compromisos polticos con los procesos de transformacin que se debatan en su poca no invalida la muy erudita reflexin de este importante autor acerca de la relacin entre ciencia y poltica, especficamente en el caso de las ciencias sociales y humanas o ciencias de la cultura como l las llamaba, solo que debe ser leda de una manera critica por aquellos que consideramos y fundamentamos la necesidad y la posibilidad de una ciencia social comprometida con las transformaciones sociales, aunque ese compromiso debe ser entendido en toda su complejidad y no de forma vulgar y manipulada como muchas veces se ha intentado en la historia de muchos procesos de trasformaciones sociales. Precisamente acerca de este tema trata el presente texto. Las relaciones entre ciencias sociales y poltica o para decirlo de otra manera, entre el cientfico y el poltico, nunca han sido fciles, con frecuencia han estado afectadas por suspicacias y desconfianzas mutuas. Los cientficos o acadmicos temen ser instrumentalizados por la poltica con lo cual perderan autonoma y profundidad en el anlisis de la realidad. Los polticos o funcionarios de gobierno temen que de la relacin con el mundo acadmico solo pueden recibir crticas y pocos aportes prcticos y tiles para enfrentar problemas especficos e inmediatos o propuestas que pueden estar fuera de lo que es aceptable para su base poltica y electoral.81 Esta desconfianza no se explica solamente por subjetividades, es tambin consecuencia de una relacin que es efectivamente compleja y que comporta riesgos; solo una comprensin suficiente de la naturaleza, las potencialidades
81 Carrizo, Lus (2006) Produccin de conocimientos y polticas publicas. Desafos de la universidad para la gobernanza democrtica. Cuadernos del CLAEH, Centro Latinoamericano de Economa Humana (CLAEH), Montevideo, Uruguay. 58
y la necesidad de esa relacin puede contribuir a un clima ms adecuado para que esta se produzca y despliegue todo su potencial. Es necesario tener en cuenta tambin que la produccin de conocimientos es un proceso complejo en el cual participan una multiplicidad de actores. La comunidad cientfica e intelectual es uno de esos actores pero no es el nico, hay otras instancias de produccin de conocimientos, las propias organizaciones polticas, el gobierno, las organizaciones no gubernamentales y la sociedad en general, por esta razn es apropiado hablar de un proceso diverso de produccin de conocimientos que se fortalece en la medida en que esta multiplicidad de actores se encuentran y debaten. Esta diversidad propia del proceso de produccin de conocimiento debe ser asumida por la ciencia que debe estar siempre presta al dialogo extra disciplinario, lo cual no supone solamente la interaccin entre especialistas de diferentes disciplinas cientficas, sino tambin con el resto de la sociedad y los diferentes saberes que en ella existen82. Es el desconocimiento de la existencia de otras fuentes legitimas de conocimiento lo que critica Boaventura de Sousa Santos cuando afirma: Es la idea de que solo es valido el conocimiento cientfico y que todos los dems conocimientos no son validos, no existen..... de este lado de la lnea estn todos los conocimientos populares, campesinos, indgenas, y urbanos de los movimientos, a los que se consideran ms all de la verdad y la falsedad. No cuentan como un conocimiento sino como opiniones, creencias, idolatras, magia, mitologa de un conocimiento y de una manera ms conclusiva afirma: ... la ciencia tiene que ser utilizada dentro da la ecologa de saberes como un saber entre otros, ms valioso para algunas cosas, menos para otras. Es muy valioso para ir a la luna pero no es tan valioso para defender la biodiversidad, La ecologa de saberes no acepta jerarquas abstractas entre saberes porque las jerarquas son concretas, son argumentadas, son pragmticas en funcin de los objetivos que pretendemos.83 El uso de todo el conocimiento disponible es esencial para producir estrategias de transformacin social y polticas acertadas, en condiciones de actuar sobre los desafos presentes, superarlos e impulsar el desarrollo social. Ahora
82 83 Morin, Edgar (1990) Introduccin al Pensamiento Complejo. Editorial Gedisa, Barcelona, Espaa. De Sousa Santos, Boaventura (2008) Pensar el Estado y la Sociedad: Desafos Actuales. CLACSO, La Paz, Bolivia, pp. 105 y 112. 59
bien, aunque como hemos afirmado, la comunidad acadmico intelectual no es la nica que produce conocimiento, si es un actor esencial de este proceso debido al carcter cientfico e integrador del conocimiento que produce basado en un determinado mtodo de anlisis y sntesis de la realidad.
La funcin de las ciencias

Quizs sea necesario comenzar expresando algo de sobras conocido pero que con frecuencia no se tiene suficientemente en cuenta: La razn de ser de las ciencias, en cualquiera de sus campos, es aportar nuevos conocimientos sobre la realidad, explicar las causas y la naturaleza del movimiento, ya sea este el movimiento fsico, qumico, biolgico o social, aportar adems propuestas fundamentadas acerca de cmo influir sobre el curso de la realidad para acercarla a los intereses ms legtimos de la sociedad y del ser humano. En este ltimo aspecto hay un factor esencial, el carcter tico que deben tener las diversas aplicaciones tecnolgicas y prcticas a las que da lugar el avance del conocimiento cientfico. Las ciencias y sus aplicaciones deben estar en funcin de los intereses del ser humano, como individuo y como colectividad. Un terreno actual donde este aspecto cobra mucha importancia, por ejemplo, es en el de las investigaciones sobre el genoma humano, podran citarse otros muchos casos en otros campos como el de la energa nuclear, tambin en reas de las ciencias sociales como la economa o la sociologa. Desde este punto de vista el mayor compromiso de las ciencias, para no dejar de ser tal, es con la verdad y con el bienestar de la humanidad. El conocimiento cientfico se diferencia del conocimiento comn en que va ms all de las apariencias, penetra en la esencia y explica las causas y el posible curso de los fenmenos ya sean estos naturales, sociales o psicolgicos, el conocimiento cientfico se construye con los instrumentos y el mtodo cientfico, creando un aparato de conceptos y categoras que permiten distinguir los elementos constitutivos de la realidad compleja, identificar sus generalidades, particularidades y tendencias. Ahora bien, esto no quiere decir que cada consideracin, aseveracin o propuesta que provenga del campo cientfico tiene que ser necesariamente cierta, la generacin de un conocimiento nuevo es un proceso muy complejo y lento a lo largo del tiempo, de diversas aproximaciones, desarrollos y rupturas
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donde est incluido el error, la observacin equivocada, la falta de suficientes elementos y datos para dar cuenta de la totalidad del fenmeno que se pretende explicar, la falta de las categoras, conceptos o teoras adecuadas para explicar un determinado fenmeno en un momento y un lugar determinado. Sin embargo, el proceso, ser cientfico, aun cuando sus resultados no sean completos, si est fundado en el conocimiento previamente establecido, en toda la informacin y datos disponibles, si emplea adecuadamente el mtodo y los instrumentos de investigacin disponibles y si est animado por la mayor honestidad intelectual. En este sentido es til recordar aquella memorable frase de Isaac Newton cuando expres: he visto lejos porque me he parado sobre los hombros de gigantes. La ciencia, a diferencia del arte, se construye en un proceso inacabable de sucesivas superaciones, el hallazgo de hoy da lugar al hallazgo que ha de producirse maana y que coloca el conocimiento siempre en un nivel superior. El arte puede crear obras acabadas cuyo valor trasciende en el tiempo sin que sea superado por el que corresponde a otras obras posteriores, la ciencia, sin embargo, es parte de un proceso de sucesivas superaciones, el aporte de una obra cientfica no est solamente en la contribucin especifica que hace al conocimiento de un determinado fenmeno en un momento de la historia, sino tambin en el camino que abre al conocimiento del futuro. En el caso especifico de las ciencias sociales y humanas la cuestin es aun ms compleja, si bien en las ciencias naturales el conocimiento es ms acumulativo y las contribuciones anteriores se integran ms fcilmente en el conocimiento presente, en las ciencias sociales las interpretaciones, las prioridades y los paradigmas tericos suelen cambiar de una poca a otra con lo cual la imprescindible integracin del conocimiento pasado es ms complicado. Como bien apunta Weber No podemos trabajar sin la esperanza de que otros han de llegar ms all de nosotros, en un progreso que, en principio, no tiene fin. 84 Igualmente es necesario tener en cuenta tambin el desarrollo mismo de las ciencias sociales, su mtodo, sus teoras y sus conceptualizaciones para dar cuenta de realidades complejas, dinmicas y diferentes. No siempre se dispone de los instrumentos necesarios para explicar la realidad, la explicacin supone el desarrollo mismo de las ciencias sociales, lo cual le plantea uno de sus principales desafos. Como afirma Boaventura de Sousa: ...cada vez resulta ms claro que las teoras, los conceptos, las categoras, que usamos en las ciencias sociales fueron elaborados y desarrollados entre mediados del siglo
84 Weber, Max, El Poltico y el Cientfico, op. cit., p. 198. 61
XIX y mediados del Siglo XX en cuatro o cinco pases: Francia, Alemania, Inglaterra, Estados Unidos e Italia. Entonces, las teoras sociales, las categoras y los conceptos que utilizamos fueron hechos sobre la base de las experiencias de estos pases. Todos los que estudiamos en esos pases nos dimos cuenta, cuando regresamos a los nuestros, que las categoras no se adecuan bien a nuestra realidad. 85 La duda es parte del mtodo cientfico, en trminos cientficos esa duda no es sinnimo de falta de confianza, es la necesidad de que una afirmacin final est asentada en evidencias que la prueben y aun en ese caso muchas veces es necesario continuar investigando, el espritu de verificacin de la ciencia ha de ser permanente. No hay que olvidar que incluso la verdad cientfica es siempre relativa, as como que la realidad est sometida a una dialctica infinita. La especulacin, el examen de diversos escenarios, el avance de hiptesis, la abstraccin y la intuicin estn en el proceso de construccin del conocimiento cientfico, pero la constitucin del conocimiento cientfico ha de fundarse en evidencias comprobadas. Incluso en su funcin propositiva la ciencia debe partir del conocimiento constituido. Como veremos ms adelante, en el caso de las ciencias sociales este proceso es aun ms complejo puesto que su comprobacin es tambin histrica. En todo caso es necesario aclarar que la verificacin del conocimiento cientfico es igualmente parte de un largo debate. No siempre es posible comprobar terminantemente la correspondencia entre un hecho predicho con un hecho observado, en primer lugar porque no siempre existen las condiciones instrumentales y metodolgicas necesaria para la observacin detallada de determinados hechos, en segundo lugar porque los propios mtodos para observar la realidad pueden estar influenciados por teoras que afectan la observacin misma. En este sentido es importante el concepto de veracidad probable cuando la observacin slo puede demostrar que determinada proposicin tiene un alto grado de ser vlida, para diferenciarla de aquella que puede comprobarse totalmente por los hechos.86 La existencia de los llamados OVNIS, por ejemplo, ha sido un tema largamente debatido, sobre el cual se han escrito los ms diversos argumentos. Incluso en un ejercicio de sentido comn se podra defender la idea de la probable existencia de otras vidas inteligentes en la inmensidad del universo.
85 86 De Sousa Santos, Boaventura, Pensar el Estado y la Sociedad, op. cit., p. 101. Sobre este tema ver Echeverra, Javier (1989) El Crculo de Viena. Introduccin a la Metodologa de la Ciencia. Barcanova, Barcelona, Espaa. 62
Sin embargo, la ciencia, a pesar de que le ha prestado mucha atencin a este importante asunto y a que ha avanzado diversas hiptesis, nunca ha pronunciado una afirmacin determinante en tal sentido, hasta el momento no existen evidencias para sostener una afirmacin as. La desintegracin de la realidad en partes para su anlisis es un paso esencial del proceso de construccin del conocimiento cientfico, la integracin o sntesis de esas partes, ya conocidas, en su todo original y considerar sus interacciones, es un momento imprescindible en la conclusin del conocimiento cientfico. Este es un proceso propio de las ciencias en cualquiera de sus campos. El conocimiento y la posible accin sobre un rgano del cuerpo humano para rectificar su funcionamiento, no slo precisa conocerlo aisladamente, sino su lugar, funcin e interaccin con el resto del organismo, de lo contrario la accin puede ser errada, o como ha dicho la sabidura popular el remedio puede ser peor que la enfermedad. Cuando el trabajo cientfico transcurre por este mtodo de rigor el resultado es siempre valioso, aun cuando las conclusiones de determinada investigacin sean negativas o tengan que ser revisadas a la luz de nuevos datos. Si el estudio es serio, informado, fundamentado y honesto, aun cuando no alcance a aportar un nuevo hallazgo o una nueva perspectiva, deja al menos un determinado camino explorado y una nueva experiencia a tener en cuenta por los que vengan despus. En general, la ltima palabra acerca de la certeza del nuevo conocimiento que se aporta es dada por la prctica, o sea la comprobacin de su validez en el decursar de la vida. Vale aqu recordar una frase puesta por Bertolt Brecht en boca de Galileo Galilei en su obra del mismo nombre: ...el objetivo de la ciencia no es abrir las puertas de la sabidura infinita, sino poner un limite al infinito error.87 La humildad acadmica debe ser un valor esencial de un cientfico, no slo por razones ticas, esa humildad debe nacer del reconocimiento de la complejidad del objeto que estudia y debe dar lugar a una permanente disposicin a debatir, confrontar criterios, poner a prueba cada tesis, rectificar, ir siempre ms all. No siempre se cuenta con todas las evidencias cientficas necesarias para decir con absoluta seguridad: y sin embargo se mueve.
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Brecht, Bertolt (2006) Galileo Galilei. Editorial Losada, Buenos Aires, Argentina, p. 83. 63
Las ciencias sociales y su mayor complejidad

Como el resto de las ciencias, las ciencias sociales han estado sujetas a un proceso de desarrollo marcado por diferentes etapas88. El origen de las ciencias sociales como rea especifica del conocimiento cientfico es muy posterior al de otras ciencias, su principio puede marcarse en la Europa que surge de las revoluciones industriales y polticas de los Siglos XVIII y XIX. La nueva integracin social a la que da lugar el capitalismo con sus contradicciones, conflictos y crisis, as como los aportes y la sed de conocimientos que generan las corrientes culturales de aquella poca, estimulan y permiten la observacin y el anlisis sistmico de las estructuras y los procesos sociales desde diferentes y nuevas perspectivas disciplinarias y epistemolgicas. Lo que nos permite hablar del surgimiento de una nueva rea de desarrollo cientfico con identidad propia es precisamente la observacin de la sociedad como sistema, otras aproximaciones anteriores en el tiempo, aunque dejaron aportes esenciales, sobre todo para la filosofa y para el conocimiento de la historia, se basaban ms en observaciones parciales y descriptivas de los procesos sociales, sin suficiente conceptualizacin y sin la identificacin de una legalidad que explicara el sentido del desarrollo de la sociedad como sistema. Esta an joven rea del conocimiento cientfico y sus diferentes disciplinas, ha progresado en la construccin de un mtodo, el avance de teoras y paradigmas, lo cual ha estado acompaado de un permanente debate donde los
88 Para ampliar en el debate sobre la periodizacin de las ciencias sociales ver: Espina Prieto, Mayra (2006) Complejidad y Pensamiento Social. En: Carrizo, Luis y Gallicchio, Enrique. Eds. Desarrollo Local y Gobernanza, Enfoques Transdisciplinarios. Ediciones UNESCO-MOST, Montevideo, Uruguay; Alexander, Jeffrey C. (1989) Las Teoras Sociolgicas desde la Segunda Guerra Mundial. Editorial Gedisa, Barcelona, Espaa; Lander, Edgardo (2000) Ciencias Sociales: Saberes Coloniales y Eurocntricos. En: Lander, Edgardo. Comp. La Colonialidad del Saber: Eurocentrismo y Ciencias Sociales. CLACSO, Buenos Aires, Argentina; Sonntag, Heinz (1994) Las Vicisitudes del Desarrollo. En: Revista Internacional de Ciencias Sociales, No 140. UNESCO, Pars, Francia, pp. 265-284; Sonntag, Heinz et. al. (2000) Modernidad, desarrollo y modernizacin. En: Pensamiento Propio, No 11. CRIES, Managua, enero-junio 2000, pp. 3-30; Wallerstein, Immanuel. Coord. (1995) Abrir las Ciencias Sociales. Comisin Gubelkian para la Reestructuracin de las Ciencias Sociales. Siglo XXI, Mxico DF, Mxico; y Wallerstein, Immanuel (1999) Impensar las ciencias sociales. Siglo XXI, Mxico DF, Mxico. 64
diferentes aportes confrontan y se complementan con lo que el desarrollo de las ciencias sociales se consolida con un mayor potencial de conocimiento y aporte al desarrollo social. Las consideraciones que presentamos en el acpite anterior sobre la funcin de las ciencias adquieren mayor importancia en el terreno de las ciencias sociales, o sea, aquellas que se encargan de explicar el movimiento social, que como se ha afirmado es el ms complejo de todos los que existen. Varias rezones explican esto: Primero: los datos para investigar la realidad social en toda su complejidad pocas veces son completos y exactos. Segundo: Las ciencias sociales no cuentan con laboratorios donde se puedan hacer experimentos y comprobaciones a escala del fenmeno que se quiere investigar. Tercero: La relacin entre ciencias sociales e intereses polticos, quiere decir econmicos y sociales, es mayor y ms directo que en el resto de las ciencias, sobre todo en algunas disciplinas especificas muy cerca de la poltica como la sociologa, la economa e incluso la filosofa y la historia, sobre todo cuando esta se dedica a explicar procesos recientes. Cuarto: El movimiento social, aun cuando estuviera regido por leyes, est altamente influido por la subjetividad humana y su imaginario, lo cual hace ms complejo el objeto de las ciencias sociales y su nocin de la realidad, esta no se agota en el terreno de lo objetivo. Quinto: La identificacin de las leyes que rigen el movimiento social y el conocimiento de sus contradicciones no es suficiente para asegurar con exactitud el curso futuro de los procesos sociales, puesto que estos estn expuestos al impacto de una diversidad de factores de difcil prediccin incluido el azar, lo cual implica la necesidad de prever ms de un futuro posible, Sexto: Las consideraciones y conclusiones en el terreno de las ciencias sociales y humanas son por lo general ms cuestionadas que las provenientes de otras disciplinas cientficas, debido a que la mayora de las personas consideran tener una opinin valida sobre el tema basada en su propia experiencia. Como nos plantea la actual teora de la complejidad, el movimiento social debe entenderse como un proceso dinmico, no lineal, sujeto a mltiples determinaciones, bifurcaciones, saltos y emergencias89. La comprensin de los procesos sociales y la posibilidad de influir sobre ellos exigen no slo comprender el carcter de las leyes y tendencias que rigen las relaciones sociales, sino tambin el carcter de la naturaleza humana y su psicologa. Cualquier reduccionismo en este sentido puede conducir a un determinismo mecnico.
89 Morin, Edgar, Introduccin al Pensamiento Complejo, op. cit. 65
Hay una afirmacin que conmueve cuando se lee una frase contenida en una carta enviada por Carlos Marx a Lachatre, fechada el 18 de marzo de 1872, la frase dice en las ciencias no hay calzadas reales, quien pretenda remontar sus luminosas cumbres tiene que estar dispuesto a escalar la montaa por senderos escabrosos,90 esta es una verdad esencial para cualquier ciencia, pero con mayor razn para las ciencias sociales, quizs porque en ellas las cumbres son ms empinadas y difusas y sobre todo porque sus senderos son aun ms escabrosos. Hay otro factor que se debe tener en consideracin: en la medida que las sociales son ciencias no exactas, dejan ms espacio a la especulacin, a la seudo ciencia, al diletantismo, a la opinin lega y a la manipulacin interesada o ignorante. Tambin de Carlos Marx viene aquella advertencia de los peligros que enfrenta la ciencia social cuando sus resultados no corresponden con los intereses dominantes en la sociedad en que se desarrolla. Recordemos que al estudiar la economa poltica inglesa asever: Despus de David Ricardo la economa poltica tendra que dejar de ser burguesa o dejara de ser cientfica, estas aseveraciones han pasado la prueba del tiempo, trascienden las fronteras histricas del capitalismo. Las ciencias en general son, por definicin, revolucionarias, por que su funcin es ir siempre ms all de las fronteras del conocimiento cientfico acumulado y dominante, a menudo en ese camino encuentran fuerzas que entorpecen su avance por que desafan los intereses o los paradigmas establecidos. Aun en contextos donde supuestamente no debera haber contradicciones esenciales entre el avance del conocimiento cientfico y los intereses dominantes por el carcter autnticamente progresistas de estos, existe el peso de los paradigmas establecidos, de los nuevos intereses creados y de la subjetividad humana que pueden cerrar el paso al carcter necesariamente cuestionador del conocimiento nuevo. El desarrollo de la investigacin cientfica se realiza siempre en medio y a merced de una determinada correlacin de fuerzas e intereses polticos, econmicos, sociales, institucionales e ideolgicos, ms all de la validez o del sentido progresivo o conservador de esos factores en cada caso, a menudo
90 Marx, Carlos (1872) Carta a Lacharte. Correspondencia sobre el Capital. 18 de marzo de 1872.
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los resultados y hallazgos cientficos tropiezan con verdades, poderes o intereses establecidos y dominantes, se producen conflictos y resistencias con consecuencias a veces nefastas no slo para las ciencias, sino tambin para los cientficos, los intelectuales y para la sociedad en general. La peor consecuencia para los cientficos es la presin para que no se revele una verdad o una conclusin incomoda, la presin para dejar de hacer una ciencia de vanguardia, o sea en pos de un conocimiento nuevo, para hacer una seudo ciencia de retaguardia, o sea una que apuntale de manera acrtica y legitime con un lenguaje especializado las polticas en curso sostenidas por los intereses o los criterios dominantes, a travs de la manipulacin de los datos o el desconocimiento de determinadas dimensiones y contradicciones de la realidad. El mundo de hoy est lleno de ejemplos de este tipo en diferentes contextos polticos y no slo en el terreno de las ciencias sociales, cuantos avances de las ciencias medicas no son revelados de manera inmediata y puestos al servicio de la humanidad por razones de intereses econmicos y comerciales establecidos por las grandes multinacionales que controlan este sector a nivel internacional. Valga otro ejemplo en el sector de las ciencias del medio ambiente. En una entrevista reciente el cientfico mexicano Mario Molina, quien recibi el Premio Nbel de Qumica debido a sus contribuciones al conocimiento del deterioro de la capa de ozono, refirindose a la manera en que el Gobierno de Estados Unidos ha manejado la cuestin medioambiental sealaba: Sin duda en Estados Unidos se ha demostrado que ha existido presin de la administracin del Presidente Bush, porque durante muchos aos su poltica fue negar el problema y tena como asesores de la presidencia a representantes de los departamentos de relaciones pblicas de las industrias petroleras. Esto fue escandaloso, pero sali a la luz, fue un esfuerzo concertado para eliminar del lenguaje de los informes cientficos vinculados al gobierno cualquier referencia a la amenaza del cambio climtico. Esto fue un caso claro de presin poltica sobre la investigacin cientfica, y slo dej de hacerse porque se denunci pblicamente. 91 Ya en el terreno de las ciencias sociales, cuntas aseveraciones no se han sostenido, repetidas y promovidas por organismos internacionales especializados
91 Entrevista a Mario Molina. En: Diario El Mundo. Madrid, Espaa, 23 de junio de 2007, pp. 10- 11. Disponible en: www.elmundo.es 67
como el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial o la Organizacin Mundial de Comercio, basadas en supuestas verdades de las ciencias econmicas como el carcter autorregulador de los mercados, el derrame automtico del crecimiento econmico, la validez de la liberacin comercial indiscriminada o el carcter de mal administrador que por definicin se le adjudica al Estado. En su libro El Malestar en la Globalizacin, el Premio Nbel de Economa Joseph Stiglitz deca refirindose al FMI. Rara vez vi predicciones sobre que haran las polticas con la pobreza; rara vez vi discusiones y anlisis cuidadosos sobre las consecuencias de polticas alternativas: solo haba una receta y no se buscaban otras opiniones. La discusin abierta y franca era desanimada: no haba lugar para ella. La ideologa orientaba la prescripcin poltica y se esperaba que los pases siguieran los criterios del FMI sin rechistar.92 El resultado del mantenimiento de polticas basadas en estas seudo verdades han causado mayor pobreza, desaliento y grandes conflictos sobretodo en el mundo no desarrollado, a la vez que, por supuesto, han beneficiado a los intereses dominantes, llamados tambin los poderes fcticos que han controlado el mundo de la globalizacin. Recientemente hemos visto el espectculo espantoso de una guerra que se bas en falsas verdades y manipulaciones ideolgicas, circuladas una y otra vez por lo medios masivos de comunicacin que, en gran medida, responden a los mismos intereses dominantes. Se pudiera preguntar que tiene que ver este ultimo ejemplo trado del campo de la poltica internacional con el tema que estamos tratando, la razn es que con frecuencia estas manipulaciones estn avaladas por supuestas investigaciones cientficas realizadas por determinados especialistas, intelectuales e instituciones de pensamiento de los llamados think tanks cuyo trabajo est supuesto a ser riguroso a partir de datos objetivos aportados por la realidad y el conocimiento. Cabran tambin muchos ejemplos provenientes de las diferentes experiencias socialistas del siglo XX, donde con frecuencia el pensamiento creador fue reprimido y manipulado para servir como un instrumento ms de la propaganda oficial. La sucesin de Historias Oficiales, la imposicin de una enseanza superior basada en manuales simplificadores del conocimiento con credencial oficial de textos cientficos, la manipulacin de las estadsticas, el castigo al intelectual cuestionador, los limites impuestos al debate fecundo
92 Stiglitz, Joseph (2002) El Malestar en la Globalizacin. Editorial Taurus, Madrid, Espaa, p. 16. 68
mucho ms all de lo que las circunstancias polticas exigan en determinados escenarios crticos. En el terreno de las ciencias sociales y humanas la conciencia crtica es parte esencial de la conciencia cientfica.
El debate y el mtodo de las ciencias sociales

El debate, como la duda, es parte del mtodo cientfico en general, pero es sobre todo parte esencial del mtodo de las ciencias sociales, ya habamos dicho antes que las ciencias sociales no cuentan con laboratorios donde experimentar y comprobar sus conclusiones. El debate de criterios fundamentados, la confrontacin de datos, la exposicin, demostracin y defensa de las tesis que se proponen son momentos esenciales e insustituibles en el desarrollo de las ciencias sociales. Ese debate habra de darse de una manera tan natural como comprometida y responsable primero dentro de la propia comunidad cientfica, luego entre esta y los que tienen la responsabilidad de tomar las decisiones y tambin entre la comunidad cientfica y los ms diversos sectores de la sociedad. Hay dos factores de gran importancia para favorecer el alcance y la calidad del debate, el primero es el fortalecimiento institucional, las instituciones definen en gran medida las regulaciones y los espacios para la interaccin de los individuos y sus organizaciones en la sociedad93. El segundo factor es la diseminacin de la informacin, necesaria para una participacin responsable y efectiva en el debate. Fortalecimiento institucional, diseminacin de la informacin e incentivacin del debate forman parte de la gestin social del conocimiento. Sin debate no hay desarrollo posible para las ciencias sociales, tampoco para la sociedad.
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Desde otra perspectiva terica Douglas North trata esta problemtica. Al respecto ver: North, Douglas (1990) Institutions, Institutional Change and Economic Performance. Cambridge University Press, Nueva York, Estados Unidos. 69
La esttica en el discurso de las ciencias sociales

Existe un vnculo muy cercano entre el cientfico social y el intelectual que se desarrolla en el mbito de la literatura y el arte, la relacin entre ellos debe ser entendida como mutuamente enriquecedora, todos forman parte de la comunidad intelectual de la sociedad y de hecho hay quienes tienen la virtud de moverse en ambos mundos. El discurso de las ciencias sociales no es el discurso de la literatura. La literatura expresa un mundo real o imaginario con las ms diversas imgenes que con frecuencia se mueven en el mbito de la ambigedad, del estimulo a diversas interpretaciones, se recrea en la belleza de las formas y en la especulacin sobre la psicologa y las motivaciones de los ms diversos personajes en las ms diversas situaciones y encrucijadas, con su obra, la literatura realiza tambin aportes extraordinarios para la comprensin del ser humano, de la sociedad y de la historia, tambin desde una perspectiva critica que debe ser ejercida en el contexto de la mayor libertad de creacin94, lo cual no quiere decir que no deba tambin asumir compromisos y responsabilidades. Tiene adems la literatura la posibilidad de llegar a un pblico numeroso y as ejercer una influencia a veces enorme. El discurso de las ciencias sociales y humanas es ms conceptual y directo, debe apuntar a la esencia de los fenmenos, sin demasiado espacio para la ambigedad y con el mundo real como objeto de descripcin y anlisis. Sin embargo, como hemos dicho, en la medida en que su objeto es la sociedad y el ser humano en su permanente dinmica, el discurso que la explica no puede ser exacto y tiene que dar cuenta de toda su complejidad, de su constante transformacin en el devenir histrico y de la influencia que sobre ella, o en ella, ejerce el pensamiento humano y sus mltiples determinaciones. Por esta razn, tambin el discurso de las ciencias sociales para que logre comunicar sus tesis debe incorporar valores estticos, una determinada y depurada capacidad expositiva que interese a un lector, por definicin menos numeroso que el interesado en la literatura, pero que siempre trasciende la frontera de los especialistas, frente al cual tambin se tiene una responsabilidad. Es tambin un desafo para los cientficos sociales hacer de su obra textos que incorporen los valores literarios propios del ensayo.
94 Cabe recordar aqu las referencias de Marx a la obra de Balzac, su Comedia Humana, de donde afirmaba se aprenda ms de la sociedad de su poca que de muchos de los textos especializados. 70
Vale la pena insertar aqu una interesante consideracin de Jean Paul Sartre sobre este tema: Como la literatura, la poltica y la filosofa son tres maneras de actuar sobre el hombre, existe entre ellas cierta relacin. Yo dira, incluso, que un filsofo tiene que ser un escritor, porque hoy lo uno no va sin lo otro, porque los grandes escritores de hoy, como Kafka, son igualmente filsofos. Esos escritores-filsofos que, al mismo tiempo, quieren integrarse en una accin, yo los llamara intelectuales; quiero decir que no son polticos, pero que son compaeros de viaje de los polticos. 95
A la ciencia lo que es de la ciencia, a la poltica lo que es de la poltica

Es necesario distinguir el campo de la poltica y el campo de las ciencias sociales, estos son diferentes an cuando interacten y se influencien mutuamente. Las ciencias sociales ni deben ni pueden sustituir el terreno de la poltica, lo contrario tambin es cierto. La poltica es la lucha por el procesamiento y la implementacin del inters social como expresin del desarrollo de la sociedad, es la lucha por el poder que permita liderar la conduccin de la sociedad. Claro que esta funcin slo se realiza de manera legtima cuando la poltica acta en un contexto verdaderamente democrtico, quiere decir, donde se representen los intereses esenciales de la sociedad, sin injerencias externas, en un contexto de libertad, igualdad y participacin plural, y donde se propicie el acceso a los bienes sociales y culturales, entre ellos, el de la informacin. Es funcin de la poltica reconocer y expresar los intereses del pueblo, establecer las prioridades, convocar a la sociedad a la accin para conseguir objetivos estratgicos, tomar decisiones. Para realizar su funcin, la poltica habr de apoyarse, entre otros factores, en el conocimiento y las propuestas aportadas por las ciencias sociales cuando estas estn disponibles, esto sin dudas contribuye a decisiones ms eficaces. Sin embargo, el aporte de las ciencias sociales habr de ser procesado polticamente para tomar en cada momento lo que se considere conveniente y viable, asumiendo por supuesto siempre el riesgo y la responsabilidad pblica de quien corresponda por las decisiones que se tomen.
95 Conversacin con Jean Paul Sartre. Cuestionario y transcripcin de Jorge Semprn. Cuadernos Ruedo Ibrico. No 3. Paris, Francia, octubre- noviembre 1965, pp. 76-86. 71
La funcin de las ciencias sociales no es exactamente la misma de la poltica, por ms que estas estn polticamente comprometidas con un determinado proyecto social, no le corresponde a las ciencias sociales movilizar y conducir a la sociedad ni establecer sus prioridades, ni tomar decisiones, como hemos apuntado su funcin es producir y exponer un conocimiento nuevo sobre la realidad, evaluar los posibles escenarios que habrn de conformarse en el futuro a partir de las posibles trayectorias de las variables que los determinan y su interaccin, as como avanzar propuestas alternativas para transformar favorablemente el curso de los acontecimientos. O sea las ciencias sociales tienen funcin de diagnostico, de pronostico, de propuesta y de evaluacin, todas ellas son tiles a la poltica, pero se producen en un campo diferente al de la poltica. De otra parte, la ciencia, as como el arte, no est ni debe estar exclusivamente en funcin de sus posibles aportes a la coyuntura de la poltica; el avance del conocimiento de la sociedad sobre si misma, su naturaleza, su historia, su cultura, sus determinaciones, sus alternativas, su lugar en el mundo y en el tiempo es una funcin esencial de las ciencias en general y de las ciencias sociales en particular. Esta funcin supone la existencia de un dialogo entre las ciencias sociales y la sociedad en su conjunto. Hay una responsabilidad de servicio pblico en el cientfico y en las instituciones cientficas consistente en la comunicacin de informacin y anlisis especializados directamente a la sociedad. Esa comunicacin no se presenta a la sociedad como propuesta poltica, sino como interpretaciones fundamentadas que contribuyen a elevar la cultura y el conocimiento general sobre diferentes temas, de su contenido es responsable su autor. Por supuesto que estos aportes contribuyen a elevar la calidad del debate poltico en el que posteriormente participan los ciudadanos. En sus funciones el trabajo cientfico no puede hacer abstraccin de ninguna de las contradicciones presentes en la sociedad, tiene que dar cuenta con objetividad de todas ellas, sin preguntarse si es conveniente o no ponerlas de relieve cuando presenta sus resultados. Corresponde, sin embargo, al terreno de la poltica, en la lgica de sus propias funciones y de sus condicionamientos, aun la ms legitima y autentica de las polticas, determinar en cada momento que es conveniente o no enfatizar o incorporar al discurso poltico o a la poltica misma y no me refiero, insisto, a una poltica ilegitima apoyada en la mentira y la manipulacin inescrupulosa como la que lamentablemente abunda hoy en muchos partes del mundo y que no es ni legitima ni ticamente aceptable, me refiero incluso a aquella poltica identificada autnticamente con los intereses de su nacin y de su pueblo. Como se ha afirmado La vocacin de
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la ciencia es incondicionalmente la verdad. El oficio de poltico no siempre permite decirla.96 De manera que, podra comprenderse como legitimo que en determinado momento el trabajo y sobre todo el discurso poltico hagan abstraccin de determinadas contradicciones presentes en la sociedad por considerarlas desmovilizadoras sobre todo en contextos de reales y de serias amenazas exteriores, o por considerar que sera ms conveniente abordarlas en un momento posterior para no afectar las prioridades establecidas ya sean de poltica interior o exterior, o por razones de seguridad o para anteponer un trabajo de persuasin que prepare mejor el terreno para abordar determinado problema o tomar determinadas decisiones. Ahora bien, no se trata en ningn caso de usar la mentira como parte de la poltica, lo cual es siempre inaceptable, ilegitimo y no tico, se trata de que en determinado momento no se considere polticamente conveniente exponer la totalidad de la realidad con todos sus matices y contradicciones dado su posible impacto negativo en relacin con objetivos estratgicos de mayor alcance, ejemplos sobran, algunos acertados y otros no. Sin embargo, el trabajo cientfico y el discurso acadmico, a riesgo de dejar de serlo, tienen siempre que plantearse dar cuenta de la totalidad de la realidad y sus contradicciones, exponerlas y explicarlas utilizando las categoras y conceptos que le son propios. La aproximacin cientfica al conocimiento de la realidad debe ser adems multidisciplinaria, sin que esto cuestione la importancia del aporte del estudio especializado, pero en condiciones de ser integrado a una perspectiva ms amplia pues la realidad no existe de manera segmentada y el todo no es la simple suma de las partes, sino la interaccin de estas. En la totalidad est la verdad que la ciencia busca para explicar hasta donde sea posible el fenmeno que se estudia, a lo que habra que aadir que esa totalidad est adems en permanente movimiento, con lo cual su interpretacin no puede ser esttica, lo que hace todava ms complejo y desafiante, a la vez que necesario, el trabajo cientfico. La fe ha jugado un papel muy importante en la historia de la humanidad, es una cualidad de la naturaleza humana, muchas veces determinante en su conducta. La religin es esencialmente una cuestin de fe, con toda la importancia y el respeto que esas creencias merecen. Sin embargo, la ciencia se
96 Nos parece vlida la cita, aunque no compartimos la perspectiva conservadora de su autor. Ver la introduccin de Raymond Aron al libro Weber, Max, El Poltico y el Cientfico, op. cit., p. 42. 73
constituye en un mbito ajeno al de la fe, una afirmacin cientfica no puede estar basada en un acto de fe. La fe es una creencia ms all de la duda, la ciencia se construye con la comprobacin a travs de evidencias de una determinada hiptesis, es por as decirlo, la conversin de una duda en una verdad demostrada sobre la realidad. Claro que la poltica no es una religin, la poltica ha de estar basada en los datos de la realidad, en el ejercicio de principios ticos y en el procesamiento del inters publico y las aspiraciones de la sociedad, sin embargo, tambin en la poltica la fe ha jugado un importante papel que ha contribuido a mover la historia, muchas veces en sentido progresivo, otras en sentido regresivo. De otra parte, la poltica, an cuando incorpore el conocimiento cientfico, est muchas veces obligada a improvisar decisiones basadas en intuiciones o en datos incompletos, a veces acertadas, a veces no, la poltica no se hace, ni se podra hacer, en un centro de investigaciones, sino sometida a los imperativos constantes de la realidad, donde muchas veces la certeza del discurso y la apelacin a la voluntad tiene que imponerse aun cuando no se disponga de todas las evidencias para confirmar la seguridad del curso que se propone. Sin embargo, como ya hemos dicho, la constitucin del conocimiento cientfico97 y su exposicin no puede incorporar ni la fe, ni la improvisacin ni la simple intuicin. Tampoco puede estar mediado por la preocupacin del efecto ms o menos simptico que sus conclusiones puedan tener sobre el pblico que lo recibe. Vale recordar aqu lo que acerca de su propia obra afirmaba el importante pensador britnico Eric Hobsbawm La historia podr juzgar mi ideologa poltica -de hecho ya la ha juzgado suficientemente-, los lectores mis escritos. Lo que busco es la comprensin histrica, no el acuerdo, el beneplcito, o la simpata del pblico.98
97 Es importante distinguir, como ya lo hicimos ms arriba, entre la construccin del conocimiento cientfico, que es un proceso complejo donde s est incluida la especulacin, la construccin de hiptesis y la intuicin como parte del mtodo, de la constitucin del conocimiento cientfico que se refiere a la conclusin del proceso donde las afirmaciones deben estar basadas en evidencias que la prueben. Hobsbawm, Eric (2003) Aos interesantes. Una vida en el siglo XX. Editorial Crtica, Barcelona, Espaa, p. 10.
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Ciencias sociales y poltica, lo comn en su diferencia

La relacin entre la investigacin cientfica y la poltica es un encuentro entre actores diferentes, an cuando compartan compromisos comunes, son actividades humanas que estn determinadas por dinmicas distintas y que se expresan con lenguajes propios. Sin embargo, la relacin entre ambas, aunque compleja y problemtica, es no slo posible sino tambin necesaria para la transformacin de la sociedad. Es tambin relativamente frecuente en el mundo de hoy que personalidades acadmicas destacadas pasen a ocupar responsabilidades polticas o de gobierno donde deben tomar decisiones, el contar con esa experiencia profesional les ofrece una importante herramienta para la toma de decisiones y una mejor comunicacin con el resto de la comunidad acadmica, sin embargo, los que pasan por esa experiencia deben tener muy presente la naturaleza y los perfiles diferentes de ambos trabajos, se trata de reforzar uno con el conocimiento del otro pero sin confundirlos. Claro que la funcin de un poltico o funcionario identificado y consciente de los intereses de las mayoras que representa, es tratar de ir siempre ms all, de implementar nuevos proyectos, de incorporar el conocimiento ms avanzado, pero con sentido claro de las limitaciones y posibilidades que ofrece la realidad en cada coyuntura y aprovecharlas al mximo. En una ocasin alguien resuma el drama del ex presidente de Brasil Fernando Henrique Cardoso, un muy importante socilogo latinoamericano, de la siguiente manera: el socilogo Fernando Henrique Cardoso sabe de la necesidad de una reforma agraria en el pas, pero el Presidente Fernando Henrique Cardoso sabe y teme de los tremendos riesgos que se corren si esta se tratara de implementar. Por supuesto que aunque esa contradiccin es objetiva, un poltico comprometido con las mayoras siempre tiene que plantearse ir ms all, patear la frontera para moverla hacia delante. En varios pases de Amrica Latina se pueden apreciar hoy interesantes experiencias de cmo se pueden tomar riesgos y avanzar efectivamente en la implementacin de una poltica de transformaciones en funcin de intereses sociales mayoritarios sin desconocer los lmites y obstculos que impone la realidad. Para que sea efectiva la poltica de un gobierno realmente comprometido con el bienestar de sus ciudadanos y con el desarrollo de su nacin, ms aun en un contexto internacional tan complejo como el actual, tiene que estar basada en
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un conocimiento profundo de cmo funciona su pas y el mundo. El aporte de las ciencias sociales en esto es de la mayor relevancia. Es notable en la sociedad contempornea el crecimiento de la cantidad y la complejidad de los problemas que en todas las esferas tienen que enfrentar e intentar resolver los gobiernos, es comprensible que los funcionarios a los diferentes niveles y territorios no cuenten siempre con la informacin, la experiencia y el conocimiento cientfico y tcnico suficiente para abordar con efectividad la multiplicidad de desafos que se le presentan sistemticamente. Es aqu donde el conocimiento resultado de los procesos de investigacin cientfica adquiere una importancia determinante como contribucin a la toma de decisiones polticas basadas en la evidencia cientfica. De otra parte, un adecuado estudio de los problemas y alternativas actuales de una sociedad determinada slo es posible si se le consideran como parte de una realidad que va ms all de las fronteras nacionales, debido al carcter global de los problemas contemporneos y la creciente interrelacin de las diferentes realidades, esto le supone a la ciencia un objeto de investigacin cada vez ms complejo para lo cual debe enriquecer su dispositivo conceptual para explicar los nuevos fenmenos globales y su impacto sobre cada realidad especifica. As como reforzar su capacidad de propuesta para soluciones de polticas no solamente nacionales sino tambin regionales e internacionales. En este sentido es cada vez ms importante la cooperacin internacional tanto a nivel cientfico como poltico. Sin embargo, es importante tambin tener en cuenta que el aporte efectivo que las ciencias sociales pueden y deben hacer al proceso de toma de decisiones polticas no es automtico. La produccin del conocimiento cientfico para la poltica supone un trabajo especfico en esa direccin. Se deben tomar en cuenta varios aspectos. En primer lugar, hay un problema de tiempo. La poltica necesita tener el conocimiento disponible en el momento de tomar decisiones que no pueden esperar, la produccin del conocimiento cientfico supone ciclos ms largos, de manera que se hace necesario ajustar tiempos para poder tambin ofrecer informacin, conocimientos y propuestas alternativas al proceso poltico, lo cual es posible si nos basamos en el conocimiento cientfico ya acumulado. En segundo lugar, el conocimiento cientfico est originalmente expresado en un formato y en un lenguaje especializado lo que puede hacer muy engorrosa su comprensin para personas que no provienen de la misma especializacin. En tercer lugar, el conocimiento cientfico no se constituye automticamente en una evidencia para la poltica.
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Estos factores le plantean a las ciencias sociales la responsabilidad de aportar tambin un conocimiento para la poltica o para decirlo de una manera ms precisa, un conocimiento cientfico en condiciones de poder ser considerado y usado por la poltica, que est disponible en el momento oportuno y que se exprese en un lenguaje riguroso pero a la vez comprensible. Corresponde tambin a los tcnicos u otros actores especializados colocados en instancias polticas ya sean estas instituciones de gobierno, parlamentarias u otras organizaciones no gubernamentales que acten en la sociedad, contribuir a traducir los avances y propuestas cientficas en programas de accin poltica. La creacin de redes de informacin e intercambio basadas en la nuevas tecnologas, a la cual tengan acceso tanto los actores cientficos como los actores polticos y otros actores sociales pueden hacer hoy una contribucin de gran importancia a una relacin ms dinmica y til entre ciencias sociales y poltica. Las nuevas tecnologas de la comunicacin y la informacin son tambin un disparador de las transformaciones sociales. La agenda cientfica debe ser tan amplia como la comprensin ms profunda y detallada que la realidad exija, pero debe incluir tambin las preocupaciones y preguntas inmediatas que plantea la poltica de transformaciones en curso y sus principales responsables. En este sentido se puede hablar de la utilidad de una agenda compartida o construida a partir de un acuerdo mutuo. La comprensin que la sociedad en general y el gobierno en particular tengan acerca de la pertinencia y la utilidad del trabajo de las ciencias sociales debe expresarse en una relacin constructiva donde se le facilite a la comunidad cientfica toda la informacin disponible y necesaria para la realizacin del trabajo de investigacin, slo excluida aquella que por muy rigurosas razones de estado sea no aconsejable revelar. De igual manera, la sociedad debe ofrecer, en la medida de lo posible, los recursos materiales, financieros y humanos que la investigacin cientfica requiera. Ahora bien, ni el financiamiento nacional y mucho menos el proveniente de fuentes externas u organismos internacionales deben condicionar los contenidos y menos aun los resultados de la investigacin cientfica. Esta relacin no debera en ningn caso plantear una subordinacin de las ciencias sociales a las necesidades coyunturales o los intereses de la poltica, por legtimos que estos sean, se trata de una relacin de intercambio y reforzamiento mutuo. A una poltica autnticamente transformadora le interesa una ciencia social rigurosa, autnoma y tan comprometida como crtica.
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Como se expresa en un editorial de la revista International Social Science Journal No se trata de reducir el conocimiento a la accin o la accin al conocimiento, sino de encontrar formas. para asegurar que la dinmica interna de cada proceso pueda funcionar y que la comunicacin entre ambos fluya sistemticamente. 99 De otra parte debe ser tambin incorporado un trabajo de monitoreo y evaluacin de la utilizacin y la eficacia del conocimiento cientfico en la produccin e implementacin de las polticas de transformacin y desarrollo econmico y social.
Ciencia social y compromiso poltico

He dejado para el final el tema que de alguna manera da titulo a estas notas, el compromiso de la ciencia y la ciencia del compromiso. Lo cual en un contexto como el nuestro adquiere una dimensin muy significativa. En primer lugar, es necesario distinguir entre el objeto de la ciencia, el sujeto de la ciencia y la relacin entre ambos. El objeto de la ciencia son los fenmenos de la realidad, el sujeto de la ciencia es la comunidad cientfica, la ciencia misma es el proceso histrico de comprensin de la naturaleza, las contradicciones y la evolucin de la realidad. La realidad existe independientemente de la conciencia humana, la cual es a la vez parte de esa realidad, la ciencia es un resultado de la conciencia humana y su capacidad de conocer, explicar y transformar el mundo que la rodea, para lo cual crea y desarrolla permanentemente un mtodo y un aparato de categoras y conceptos que les son propios. Sin embargo, es necesario tratar con mucho cuidado la diferenciacin entre el objeto y el sujeto de las ciencias sociales debido a que ambos son componentes interdependientes de la realidad y forman parte de un proceso integrado donde el sujeto construye la comprensin del objeto mientras el objeto condiciona al sujeto, puesto que este es parte de la sociedad. La interrelacin sujeto-objeto es un componente de la realidad que debe ser incorporado por la investigacin cientfica.100. Como afirma Aron en la narracin o la interpretacin de los acontecimientos o las obras el historiador no puede dejar de incluir juicios
99 Al respecto ver International Social Sciences Journal. No 179, UNESCO, marzo 2004. 100 Espina, Mayra (2007) Los Estudios de Pobreza y el Diseo de Polticas Sociales. Lmites y Retos Actuales. Material preparado para la Escuela de Verano del Programa MOST, UNESCO, Montevideo, Uruguay. 78
de valor, en la medida en que estos son internos al universo de accin o de pensamiento, constitutivos de la realidad misma.101. Un desafo para el cientfico social es ser conciente de esta interdependencia sujeto-objeto e intentar objetivar, hasta donde sea posible, sus propios juicios de valor. En este sentido es tambin interesante la polmica de Karl Popper con Adorno y Habermas, estos ltimos sostienen el criterio de que en sociologa el conocimiento factual y los juicios de valor estn indisolublemente vinculados.102 En todo caso lo que nos interesa destacar aqu es que an cuando el cientfico debe mantener la mayor objetividad en la construccin del conocimiento, es imposible que se despoje de todo juicio de valor en la medida en que l mismo es parte de una realidad que est histricamente condicionada. De manera que, todo conocimiento, aun el conocimiento cientfico, se halla histricamente condicionado, es incompleto y puede ser ampliado y profundizado. Ya hemos identificado las diferencias entre el conocimiento cientfico y el conocimiento comn. El portador del conocimiento cientfico es precisamente el cientfico, el acadmico o el intelectual si se le prefiere llamar as, o sea un ser humano que es parte de la sociedad103. Esto da lugar al tema del papel de los intelectuales, fundamentalmente aquellos ubicados en el terreno de las ciencias sociales y humanas, en los procesos de transformacin revolucionaria de la realidad, un tema que ha sido largamente discutido durante siglos, pero con particular fuerza durante el pasado
101 Introduccin de Raymond Aron al libro Weber, Max, El Poltico y el Cientfico, op.cit., p. 46. Este es un punto interesante de polmica entre la perspectiva de Weber y la de Aron. El primero consideraba la necesidad de que el trabajo cientfico se despojara de cualquier juicio de valor, el segundo no vea esto totalmente posible. 102 Popper, Karl (1992) Contra las grandes palabras (Against big words). En: Popper, Karl. In search of better world. Lectures and essays from thirty years. Routledge, Londres, Inglaterra. 103 En todo caso, en aras de un mayor rigor debemos diferenciar entre cientfico y acadmico. Cientfico es aquel o aquella persona que se dedica al trabajo de investigacin cientfica. Acadmico es aquel o aquella persona que tiene una relacin profesional con una institucin acadmica e intelectual, aquel o aquella persona que trabaja con las ideas en una funcin creativa ya corresponda esta al campo de las artes o de las ciencias. Claro que un mismo individuo puede compartir las tres condiciones a la vez, de hecho la ltima de ellas contiene a las otras dos. 79
siglo XX104. Seguramente habr de ser tambin un tema relevante del siglo XXI si se tienen en cuenta las transformaciones que necesariamente estn por venir en un mundo donde cada vez es ms clara la contradiccin entre el extraordinario avance de la tecnologa y el conocimiento y la crisis social, econmica y medioambiental que afecta a todos pero con mucho mayor rigor a los pases no desarrollados. No hay dudas de que si el intelectual o el cientfico es consecuente con su comprensin de las contradicciones y problemas que afectan a su realidad, debe asumir una actitud de compromiso, como afirmara Jean Paul Sartre105, con aquellos procesos que deben dar lugar a una transformacin de esa realidad en funcin de los intereses de las grandes mayoras de su nacin y del mundo. Ese compromiso no debe ser pasivo sino activo y abierto, a la vez que honesto y humilde. Si en la perspectiva de Antonio Gramsci consideramos a estos cientficos como parte de la intelectualidad orgnica del proceso transformador106, con ms razn su contribucin a la construccin de la hegemona de las mayoras se relaciona con su capacidad de producir conocimientos sobre la realidad social y su transformacin. A esta intelectualidad orgnica o intelectualidad revolucionaria, si se prefiere el trmino, le debe corresponder jugar un papel importante en esos procesos, claro que no es esa intelectualidad la fuerza fundamental del cambio, pero est dentro de ella y tiene una funcin determinada e importante derivada de las funciones que le son propias al trabajo cientfico-intelectual y que ya hemos definido aqu, esencialmente cuando se trata de la creacin consciente
104 Por citar algunos autores y textos imprescindibles en este debate, est la obra ya citada de Max Weber (1999); la obra de Julien Benda, La traicin de los intelectuales (1927), as como todas las obras de Antonio Gramsci, entre ellas: Los Intelectuales y la organizacin de la cultura (1949) y gran parte de las obras de Jean Paul Sartre, entre ellas: En defensa de los intelectuales. Los dos primeros autores sostienen que el compromiso poltico no debe interferir en la conducta de los intelectuales. Los dos ltimos, por el contrario, consideran que el compromiso es un deber del intelectual. 105 Para una interesante reflexin sobre la vida y obra de Jean Paul Sartre ver Fernndez Buey, Francisco (2005) Sartre y la poltica. Gramsci e o Brasil, Brasil. Disponible en: http://www.acessa.com/gramsci/?page=quem_somos 106 Gramsci afirma que cada clase social genera su intelectualidad orgnica, comprometida con la conformacin de un tipo de sociedad que corresponde con sus intereses. Al respecto ver Gramsci, Antonio (1984) Los intelectuales y la organizacin de la cultura. Nueva Visin, Buenos Aires, Argentina. 80
de una nueva sociedad, proceso que supone disponer de la informacin y el conocimiento que la deben hacer posible. Como hemos afirmado la dinmica compleja de los procesos sociales, especialmente aquellos que suponen transformaciones profundas, y la diversidad de factores de difcil prediccin que actan sobre ellos hacen imposible la identificacin de cursos seguros de futuro, lo cual obliga a las ciencias sociales a identificar ms de un futuro posible, sin embargo, esto ms que un obstculo para el compromiso del cientfico constituye un importante incentivo, en la medida en que es fundamental la propuesta de acciones que apunten a conducir el proceso hacia el tipo de sociedad deseada. En 1965 Jean Paul Sartre afirmaba El papel del intelectual, que es, por cierto, un papel ingrato y contradictorio, consiste a la vez en integrarse completamente en la accin, si la juzga justa y verdadera, y en recordar siempre el verdadero fin de la accin, poniendo siempre de manifiesto, por la reflexin crtica, si los medios elegidos se orientan hacia el fin propuesto o si tienden a desviar la accin hacia otra cosa.107 Es realmente compleja y con frecuencia mal entendida la participacin de la intelectualidad comprometida en los procesos de transformaciones sociales, se trata de ser objetivos sin ser neutrales, se trata de ejercer el compromiso desde una perspectiva critica, como ha expresado Boaventura de Sousa: Objetividad es usar las metodologas que nos permitan analizar, con distancia critica, todas las perspectivas posibles de una cierta realidad social. Y las metodologas de las ciencias sociales son muy tiles para crear objetividad, para limitar el dogmatismo, para limitar el encierro ideolgico, para mantener una distancia critica, pero sin neutralidad, siempre preguntando de qu lado estamos. Una cosa es estar del lado de los opresores y otra es estar del lado de los oprimidos. Por eso, para la ecologa de saberes es fundamental saber de qu lado estamos. Ser objetivos no significa ser menos neutros y eso, para m, es lo ms importante de la ecologa de saberes. 108 La funcin y el rol que le corresponde jugar a esos individuos en particular y a la comunidad intelectual en general, debera ser no solamente reconocido sino estimulado y reforzado por la sociedad y sus dirigentes polticos a los diferentes niveles. Las experiencias socialistas del Siglo XX, demostraron con extraordinaria elocuencia cmo la subordinacin de gran parte de la intelectualidad, sobre todo aquella asociada a las ciencias sociales, a un trabajo de
107 Conversacin con Jean Paul Sartre, op. cit., pp. 76-86. 108 De Sousa Santos, Boaventura, Pensar el Estado y la Sociedad, op. cit., p. 114. 81
propaganda, apegado a una ortodoxia instrumentalizada por el poder poltico y alejada de la autentica produccin de conocimientos, priv a aquellos procesos del debate necesario, responsable y fecundo acerca de las nuevas contradicciones y desafos que enfrentaba la sociedad, de la disposicin de alternativas para renovar y reforzar el curso del proceso transformador, de la frescura de nuevas ideas, muchas de ellas expresin de las legitimas aspiraciones de las nuevas generaciones. Los manuales y diversos trabajos cientficos heredados de aquella poca, llenos de juicios complacientes, manipulaciones de la historia, generalizaciones abstractas, recetas y dogmas constituyen hoy evidencias de la enajenacin de la funcin de las ciencias sociales en esas experiencias. El pensamiento creador fue en gran medida sometido a comulgar con supuestas verdades universales y objetivos supremos de la historia que servan para justificarlo todo, lo cual llevo a una produccin intelectual de escaso valor cientfico calificada como vulgata marxista por un autor como Edgar Morin109, este fenmeno no afect slo a una parte importante de la intelectualidad que viva dentro de las fronteras de los pases pertenecientes al bloque sovitico, tambin a parte de la intelectualidad orgnica de otras organizaciones polticas que sentan o se les impona el deber militante de buscar los argumentos que permitieran defender acrticamente lo que viniera de aquellas realidades socialistas. Las muchas veces injustificadas etiquetas de revisionistas, pequeos burgueses incapaces de incorporar el espritu proletario e incluso la de enemigos del pueblo abundaron en la historia de la relacin entre la intelectualidad revolucionaria y los aparatos polticos que conducan esos procesos, a veces con consecuencias dramticas, ejemplos sobran y el problema no ha sido totalmente superado. Muchos de esos intelectuales mantuvieron sus principios y sus prcticas polticas intactas, a pesar del aislamiento y las ofensas a que fueron sometidos. No haba el mnimo espacio para cuestionar ni siquiera parcialmente la realidad, por constructivo, comprometido y objetivo que fuera el cuestionamiento, la poltica oficial deba ser aceptada en bloque. Cualquier injusticia evidente o decisin cuestionable deba ser asumida y justificada como parte de un proceso que se mova en el sentido de la historia. El fin habra de justificar los medios, como si los medios no fueran parte esencial del proceso transformador. Es en los medios donde radica la tica, y la tica ha de ser una cualidad sine qua non de la poltica revolucionaria, a pesar de los avatares que se vea obligada a enfrentar.
109 Morin, Edgar (1962) Autocrtica. Editorial Kairos, Pars, Francia. 82
Las interpretaciones interesadas de la poltica oficial sobre las bases histricas y filosficas del nuevo sistema se presentaban como dogmas doctrinarios de validez universal y permanente que deban ser asumidos como un creyente declara la fe en su religin so pena de ser excomulgado. Peor aun, muchas veces las afirmaciones contenidas y repetidas en la doctrina eran contrarias al ejercicio que se segua en la prctica aun cuando este se realizaba en nombre de la doctrina. Por ms que las nuevas contradicciones sociales y la indetenible evolucin de la sociedad mostraran con elocuencia la necesidad de un esfuerzo intelectual permanente, liberado de dogmas, para explicar las transformaciones mismas y contribuir a la construccin de nuevos paradigmas a la luz de los nuevos desafos, el espacio al ejercicio de ese pensamiento creador se cerraba y el avance del proceso transformador quedaba atrapado en una parlisis paradigmtica en gran medida promovida e impuesta por las estructuras del poder burocrtico establecido. Esta desnaturalizacin del pensamiento creador, esta enajenacin del carcter y funcin de las ciencias sociales es un factor que, si bien no puede ser identificado como el nico, ni siquiera como el ms importante, est, sin dudas, entre los que explican la crisis y desintegracin de aquellos sistemas. No puede explicarse el fracaso del socialismo europeo simplemente como el resultado de las conspiraciones externas, por importantes y fuertes que estas hayan sido, hay muchas razones de carcter interno, histrico y estructural, entre ellas la transformacin de gran parte de la comunidad cientfico intelectual en una masa dcil, a pesar de las muy notables excepciones, sumadas acrticamente al aparato de propaganda del sistema. En esencia dejaron de ser sociedades revolucionarias, esa condicin quedaba ms remitida a su origen que a su presente, en ellas el compromiso dej de tener sentido, si no cmo explicar que a pesar de la tremenda crisis, injusticias sociales y contradicciones que viven actualmente, muy pocos all ven la solucin en los paradigmas del pasado. Estos problemas, generalmente aceptados hoy, debieron haber sido identificados y asumidos en el momento en el que an era posible corregirlos, falt visin, profundidad cultural y tambin valor poltico. La leccin debe ser aprendida. Es necesario comprender que un intelectual revolucionario y comprometido es precisamente eso: un intelectual revolucionario y comprometido con su pueblo, con su pas, con su historia, con su identidad, con una tica y con el proceso transformador del que es parte. Su condicin de intelectual radica en la naturaleza de su practica social, en su formacin y su talento para crear,
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para estudiar rigurosa y crticamente la sociedad, sus contradicciones, problemas, posibles desarrollos y alternativas, su compromiso consiste en compartir y defender autnticamente los principios y valores que conducen al proceso transformador: la justicia social, la independencia nacional, el desarrollo econmico y social, la participacin democrtica, la solidaridad internacional. Una condicin no debe estar en contradiccin con la otra. Un cientfico o intelectual no debera ser puesto ante semejante disyuntiva, no sera ni justo, ni tico, ni conveniente para el proceso transformador. Para esto es necesario distinguir el compromiso del cientfico con los principios, del compromiso a priori con las diversas polticas en curso, no importa el nivel de la instancia donde estas hayan sido decididas, (aunque como ciudadano e integrante de diferentes organizaciones polticas y sociales participe activamente de ellas). Un intelectual comprometido trabaja para que su propuesta sea comprendida y criticada por la sociedad. La toma de decisiones polticas es una responsabilidad suprema de los que, por sus mritos, vocacin y capacidades, han recibido la autoridad y la representatividad para hacerlo, es su derecho y a la vez su deber realizar esa funcin, compleja y llena de riesgos, sometida a las presiones del tiempo y de las diferentes coyunturas y de las cuales depende la situacin de muchas personas. En el ejercicio de esta funcin esencial deben adems asumir responsabilidad y rendir cuentas a la sociedad. Unas ciencias sociales subordinadas y condicionadas a justificar a priori las diversas polticas en curso resultado de las decisiones tomadas dejan de ser cientficas porque pierden una de las esencias que las define o sea la de estudiar y explicar objetiva y crticamente la realidad social y el impacto que sobre ella producen las polticas en curso, para contribuir a corregirlas o reforzarlas segn sea necesario, animadas por la intencin de favorecer el desarrollo y sin, como hemos dicho, invadir o intentar sustituir el lugar de la poltica. Como se ha afirmado Solamente la ciencia critica puede impedir que la historia o la sociologa se deslicen del reino del conocimiento positivo al de la mitologa110. En esa, su funcin, tambin los cientficos sociales e intelectuales en general deben asumir responsabilidades y riesgos. Para la comprensin cabal de esta compleja relacin se requiere tener cultura y sobre todo conocimiento crtico de la historia.
110 Vale aqu tambin la cita a pesar del carcter conservador de su autor. Al respecto ver Introduccin de Raymond Aron al libro de Weber, Max, El Poltico y el Cientfico, op. cit., p. 31. 84
De manera que es fundamental distinguir entre los principios y valores que definen al proceso transformador, (los cuales no tienen que ser demostrados cientficamente, forman parte de las legtimas e irrenunciables aspiraciones de todo pueblo), de las diversas estrategias y polticas que se implementan en cada momento. De hecho a procesos cuyos principios y valores no han cambiado, le han correspondido en diferentes etapas unas polticas y las contrarias, muchas veces estas han sido a la larga objeto de criticas y rectificaciones cuando el poder poltico asume sus limitaciones, sin que hubiera existido antes el suficiente espacio para que estas fueran objeto de interrogantes y cuestionamientos no ya por parte de la ciudadana en general tampoco de la comunidad cientfica e intelectual. Cuando esto sucede se levanta una especie de veda y aquellas polticas ya abandonadas pueden ser criticadas, muchas veces incluso ms all de lo que merecen. El mrito entonces pasa a estar en la crtica, como antes estuvo en la apologa. La memoria parece desaparecer como el vinculo que hara evidente la contradiccin entre la critica y la apologa ejercida por un mismo sujeto, sea este intelectual o poltico, sobre el mismo objeto, los procesos reales, slo que en un momento diferente. Por lo general la crtica siempre conjugada en pasado, la apologa en presente. El presente, las polticas en curso, habran de ser, por definicin, acertadas, lo que sobre ellas arroje el futuro parece ser un asunto de menor relevancia. Esta dinmica es fatal para las ciencias sociales, por ms que sea la dinmica que circunstancialmente necesiten los actores polticos. De manera que, el compromiso del intelectual revolucionario, en cuanto tal, es con los principios y los valores del proceso transformador, no a priori con las diversas polticas del da a da, sin importar donde se hayan decidido, estas deben estar permanentemente sometidas a la observacin y a la evaluacin rigurosa, al debate responsable y a la renovacin temprana cuando esta sea necesaria o a su reforzamiento cuando se pruebe su eficacia. La historia reciente ha sido suficientemente elocuente y dramtica como para permitirnos ser ingenuos. Es igualmente importante tener en cuenta que el lugar de la comunidad cientfico intelectual en el proceso transformador no debe ser recibido pasivamente como una orden, una misin o una concesin que viene de arriba, es un lugar que se debe merecer, demostrando la autenticidad y la relevancia del conocimiento a la vez que demostrando la firmeza del compromiso en los trminos en que lo hemos definido. Persistencia, compromiso, principios, capacidad de aportar, superacin profesional continua, trabajo colectivo, profundidad cultural, visin global, flexibilidad y antidogmatismo, antidiletantismo, sentido
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prctico, responsabilidad, audacia, valor, dignidad, honestidad y humildad intelectual son algunos de los rasgos que abren el espacio necesario. Claro que un clima de presiones y hostilidad internacional, como el que por lo general viven los procesos sociales de transformacin revolucionaria, sobretodo en pases de menor desarrollo relativo, no es el mejor contexto para fomentar el debate y la permanente bsqueda de alternativas. Sin embargo, an en esas difciles condiciones es necesario fortalecer el rol de las ciencias sociales y de la intelectualidad comprometida, quizs no sea posible ms debate del que las condiciones objetivas y el contexto especifico permiten sin poner en peligro la existencia misma del proceso transformador pero, y esto es muy importante, tampoco menos debate del que las circunstancias permiten. Esta es una relacin que debe ser permanentemente revisada para favorecer el debate y la participacin en toda la magnitud que las circunstancias especficas permitan, la frontera que marca los lmites del debate responsable debe ser constantemente pateada hacia delante. En este punto nos parece necesario hacer referencia a un tema que si bien no es directamente el nexo entre ciencias sociales y poltica tiene gran relacin con el, dado que se refiere al contexto poltico en el que este tiene lugar. Un proceso social de transformaciones revolucionarias tiene que ser, por definicin, de conquistas y construcciones democrticas. La democracia no es un atributo del capitalismo, la democracia es una conquista de la humanidad, quizs una de las ms importantes en el devenir histrico, es un valor universal. Solo que es con la consolidacin del capitalismo como formacin econmico-social que esta conquista alcanza la condicin formal de derecho adquirido por la ciudadana y se perfilan sus componentes formales y tericos. Cabra una discusin, no es este el texto para hacerla, acerca de qu debemos entender por democracia, de hecho hay una extensa literatura que trata sobre este tema desde las ms diversas perspectivas, pero convengamos que es, a partir de aquella definicin ms general y ampliamente compartida: un gobierno del pueblo, por el pueblo y para el pueblo111, o del significado mismo
111 Abraham Lincoln pronunci esta frase en su celebre discurso de Gettysburg el 19 de noviembre de 1863. Ha sido tradicionalmente considerada como una de las definiciones ms expresivas de democracia.
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del concepto: dominio del pueblo112, podramos afirmar que la democracia debe ser entendida como una combinacin de igualdad social con participacin popular, a lo cual habra que aadir que la participacin es un proceso complejo que incluye diferentes momentos, sin excluir ninguno de ellos: la discusin, la toma de decisiones, la implementacin, la evaluacin y el control de la sociedad sobre las polticas publicas en sus diferentes esferas y niveles territoriales. La disposicin de informacin por parte de la poblacin incluidas estadsticas confiables, es una condicin para el ejercicio de la participacin democrtica en todos sus momentos. Una sociedad mal informada o sometida a poderosos medios masivos manipulados por los intereses dominantes como pasa hoy en gran parte del mundo, no puede ejercer una participacin democrtica sustancial y efectiva, sino formal, buena para legitimar el curso interesado de los acontecimientos. Paralelamente a esto hay una cuestin de importancia mayor, la participacin democrtica supone un ciudadano en capacidad de comprender la sociedad, su lugar en ella, sus contradicciones y sus propios derechos individuales y colectivos, capaz de procesar la informacin que recibe, formar sus propias opiniones y expresarlas, o sea supone la existencia de un ciudadano instruido y culto. Sin embargo, una parte importante de la poblacin receptora del mensaje, sobre todo en los pases subdesarrollados, no cuenta con la calificacin necesa112 La democracia, literalmente gobierno del pueblo, es un sistema de organizacin que adopta diferentes formas. Las personas que la integran deben tener la posibilidad de influir de manera abierta y legal sobre el proceso de toma de decisiones. Hay democracia directa cuando la decisin es adoptada directamente por los ciudadanos. Hay democracia directa o representativa cuando la decisin es adoptada por personas reconocidas por el pueblo como sus representantes. Finalmente, hay democracia participativa cuando se establece un modelo poltico que facilita a los ciudadanos la posibilidad de asociarse y organizarse de manera que puedan ejercer una influencia directa en las decisiones pblicas o cuando se facilita a la ciudadana amplios y efectivos mecanismos plebiscitarios. Estas tres formas no son excluyentes y pueden integrarse como mecanismos complementarios. Claro que estas definiciones slo estn referidas a las expresiones ms formales o institucionales de la democracia y no agotan de ninguna manera la discusin sobre el significado ms esencial del concepto.
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ria para procesar la informacin difundida a partir de su propia perspectiva. Segn estadsticas internacionales, existen ms de 500 millones de analfabetos totales en el mundo, sin contar los analfabetos funcionales con muy bajos niveles de calificacin, esta realidad, adems de antihumana, constituye un lmite mayor a cualquier aspiracin democrtica. Con la globalizacin este hecho adquiere una nueva dimensin, ya que los principales medios de comunicacin, sostenidos por el poder econmico de los pases ms desarrollados, tienen hoy acceso en tiempo real a una audiencia a escala planetaria, a la que trasmiten un mensaje en funcin de los intereses dominantes que ejerce una gran influencia, el cual, con frecuencia, atenta contra la soberana de los pases y afecta su propio proceso democrtico. El mundo de la globalizacin exige regulaciones globales compartidas por todas las naciones y el sector meditico debe ser parte de esto. La libertad de prensa es ms bien formal, dado que el control de los medios supone poder econmico, no es la ley, sino la fortuna econmica o el poder burocrtico lo que permite presencia real y sistemtica en los medios. Esto hace que el mensaje meditico promueva los valores y los intereses de los sectores dominantes, tambin expresa sus contradicciones y crisis pero dentro de lmites implcitamente aceptados por esos sectores, que garanticen la reproduccin del sistema. Los medios masivos de comunicacin tienen un papel fundamental y deberan responder a los intereses de la sociedad en su conjunto, sometidos tambin al control social y a las regulaciones establecidas por el propio sistema democrtico. Dada la funcin y el impacto que estos tienen, no es legtimo que respondan exclusivamente a los intereses de grupos de poder empresarial o polticos, estn estos en el gobierno o no. Los medios deben ser tambin un espacio para el ejercicio del debate responsable. Igualmente, la falta de garantas para el acceso a la educacin y la salud como derechos adquiridos por todos los seres humanos por el slo hecho de serlo, generan desigualdades de origen en la sociedad que impiden las condiciones mnimas necesarias para que la participacin ciudadana en los espacios que le ofrece la democracia pueda ejercerse de manera sustancial. El alcance de la democracia se profundiza en la medida en que la igualdad social y la participacin popular sean ms importantes, de manera que se garantice que los que generan la riqueza participen ms en su distribucin. Esto supone la promocin y el respeto de los derechos ciudadanos, incluidos los derechos econmicos, sociales, culturales y polticos. El inters de las mayoras debe prevalecer sobre el resto sin que esto signifique la exclusin de las
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minoras, siempre y cuando estas no promuevan acciones que atenten contra la dignidad humana y la soberana de las naciones. Se tratara en esencia de una sociedad sin excluidos. La democracia, esa conquista de la humanidad, lejos de ser un atributo del capitalismo ha sido en realidad distorsionada por ese sistema que la ha despojado de su contenido esencial a partir de la mediacin de los poderes econmicos que operan en el seno de su sociedad, tanto a nivel nacional como a nivel transnacional, dimensin que se ha reforzado durante la actual poca de la as llamada globalizacin, la democracia queda en gran medida reducida a sus dimensiones ms formales y a sus procedimientos tcnicos, los altos niveles de desigualdad social, pobreza, discriminacin, dao medioambiental, corrupcin y apata son la mayor evidencia de este hecho. La exclusin de los derechos de los emigrantes es un problema particular que se ha agravado en los ltimos tiempos, tambin como consecuencia de un sistema econmico mundial que refuerza la concentracin de la riqueza en un reducido grupo de pases y sectores sociales. Sin embargo, esto de ninguna manera debe disminuir la importancia que tambin tienen los aspectos ms formales o institucionales de la democracia y la clara distincin que debemos hacer entre un rgimen dictatorial como los que por dcadas sufri Amrica Latina o la propia Europa con las experiencias fascistas de Alemania, Italia y Espaa, (surgidas y asentadas, por cierto, dentro del ordenamiento capitalista) y los regmenes democrticos que en todos esos pases europeos y latinoamericanos se han logrado reconstituir, por limitadas que puedan ser estas democracias, dadas las enormes desigualdades e injusticias sociales que hay en su seno, constituyen un importante paso adelante en relacin con las dictaduras del pasado, as deben ser entendidas y defendidas, la historia demuestra con demasiada elocuencia que la posibilidad de un retroceso siempre existe, todo lo que se haga por impedirlo es importante y constituye un deber tico ms all de las ideologas o las filiaciones polticas113. Una alternativa socialista debe contener por definicin un distanciamiento crtico de las concepciones democrticas que se sostienen y promueven en las sociedades capitalistas, pero en ningn caso el rechazo a un ordenamiento democrtico en los trminos en que lo definimos ms arriba. Esa conquista histrica de la humanidad debera alcanzar en una sociedad socialista una realizacin ms plena, lo cual incluye tanto sus contenidos sustanciales como sus estructuras formales e institucionales, a partir, por supuesto, de la expe113 Bobbio, Norberto (1984) El futuro de la democracia. Fondo de Cultura Econmica, Mxico DF, Mxico. 89
riencia histrica y los valores culturales de cada pueblo. Como en su momento afirmaba Rosa Luxemburgo: Debemos concluir que el movimiento socialista no est vinculado a la democracia burguesa, sino al contrario, el destino de la verdadera democracia est vinculado al movimiento socialista.114 Una alternativa socialista debe eliminar de la democracia las interferencias que el poder econmico, la desigualdad social y el hegemonismo internacional le imponen en el capitalismo, para rescatar su significado esencial, posible en un contexto de mayor igualdad social y libertad.115 Claro que el nuevo sistema supone una nueva jerarquizacin de los intereses y derechos de la sociedad, la satisfaccin de las necesidades materiales y culturales de las mayoras se antepone al inters individual sostenido en la propiedad privada y la libertad del mercado. El reto para dar lugar a una alternativa que supere las limitaciones que sufri el socialismo histrico, cuya crisis a finales del Siglo XX ya hemos referido, es establecer y sostener esta nueva jerarquizacin sin que la primaca de los derechos esenciales liquiden el resto de los derechos y aspiraciones de los diversos sectores sociales por minoritarios que estos sean. En esta relacin siempre habr una tensin que en momentos limites habr de resolverse a favor de las mayoras, pero cuidando hasta donde sea posible el mayor equilibrio y coexistencia de derechos. El socialismo tiene que ser una sociedad en la lgica de las mayoras, pero sin reduccionismos que lo desnaturalicen al someterlo a un poder burocrtico que pretenda sustituir la participacin sustancial de los ciudadanos en su conduccin. 116
114 Luxemburgo, Rosa (1984) Reforma y Revolucin. En: Obras Escogidas. Vol. I. Editorial Pluma, Buenos Aires, Argentina. 115 Campione, Daniel (2007) La articulacin entre socialismo y democracia. Una visita a Rosa Luxemburgo y Antonio Gramsci en el contexto latinoamericano. En: Gambina, Julio C. y Estay, Jaime. Comp. Hacia donde va el sistema mundial? Impactos y alternativas para Amrica Latina y el Caribe. Editorial FISyP, Buenos Aires, Argentina. 116 Coincidimos con Franz Hinkelammert cuando afirma, Se trata de una formulacin del socialismo que libera de muchos dogmas y que permite una mayor flexibilidad en la conformacin de la sociedad. Esto vale especialmente en cuanto a una mayor consideracin de las relaciones mercantiles en el socialismo y una menor burocratizacin en la planificacin. Pero igualmente permite un nuevo pluralismo de la sociedad socialista misma, y disuelve la identificacin perfectamente innecesaria de socialismo y ateismo. Al respecto ver Hinkelammert, Franz (1999) Democracia, Estructura Econmico-social y Formacin de un Sentido Comn Legitimador. En: Ensayos. Editorial Caminos, La Habana, Cuba. 90
Como ha afirmado Claudio Katz: La democracia socialista debera incluir formas directas e indirectas para ensamblar la ciudadana social con la emancipacin poltica. Este modelo requiere la vigencia de mecanismos de participacin, representacin y control popular. El objetivo sera combinar la democracia en el lugar de trabajo con formas activas de sufragio para la adopcin de las principales decisiones.117 Las experiencias socialistas del Siglo XX no pudieron resolver suficientemente el problema de la democracia, tampoco el de un proyecto de desarrollo econmica y socialmente sostenible y medioambientalmente sustentable, de hecho hay un vnculo esencial entre estas dos dimensiones de una alternativa socialista. Si en esta el plan ha de ser el medio, no el nico ni el nico importante puesto que habr de combinarse con el mercado, pero si fundamental para la regulacin de la economa y la conduccin de su desarrollo estratgico, es necesario comprender que la eficiencia del plan slo es posible bajo el control democrtico y una efectiva participacin popular que asegure la discusin de alternativas y limite el poder de la burocracia118. El socialismo, supone adems del establecimiento de un nuevo rgimen econmico, basado en nuevas relaciones de produccin, y un nuevo sistema poltico, basado en la igualdad social y la participacin popular, una nueva cultura basada en los valores de la solidaridad y la tica; es la articulacin de estas tres dimensiones la que puede suprimir la hegemona del capital y dar lugar a la sociedad nueva, ms libre y socialmente justa. Si este paradigma no forma parte esencial del proyecto alternativo este no podra llamarse autnticamente socialista y difcilmente pueda superar la prueba y los obstculos de la historia. Podramos afirmar que la democracia verdadera solo podr ser socialista, pero tambin que el socialismo verdadero solo podr ser democrtico. Ahora bien, como ya hemos afirmado, esto hay que verlo como una compleja construccin histrica sometida a una diversidad de determinantes. La agre117 Katz, Claudio (2004) El Porvenir del Socialismo. Ediciones Herramienta, Buenos Aires, Argentina. 118 Para una exposicin ms clara acerca de cmo entendemos la relacin entre la planificacin, el mercado y una estrategia de desarrollo econmico viable, ver Carranza, Julio, Gutirrez, Lus y Monreal, Pedro (1996) La reestructuracin de la economa cubana, una propuesta para el debate. Editorial Nueva Sociedad, Caracas, Venezuela y Monreal, Pedro y Carranza, Julio (2003) Los dilemas de la globalizacin en el Caribe, hacia una nueva estrategia de desarrollo para Cuba. Editorial Siglo XXI, Mxico DF, Mxico. 91
sin y presin a las que, como demuestra la historia, son sometidos los procesos de transformacin pueden obligar a la restriccin temporal de determinadas libertades en funcin de la defensa de la existencia misma del proceso transformador. Baste el ejemplo de la sucia agresin a la que fue sometida la revolucin nicaragense en los aos 80 cuando a la vez que se le exiga espacios polticos para una oposicin promovida desde el exterior, se le bloqueaba econmicamente y se le invada militarmente por sus fronteras. En esas difciles circunstancias se impone la necesidad de determinadas restricciones que de no ser asumidas se convertiran en instrumentos de los poderes menos democrticos del planeta camuflados tras un lenguaje seudo democrtico y vaco. Pero esas restricciones deben responder a amenazas reales, deben ser temporales, consensuadas y asumidas como necesarias por las mayoras de la sociedad que son el sujeto social y poltico, la razn de ser del proceso transformador. Hay que cuidarse del riesgo de convertir las necesidades en virtudes, el avance en la construccin democrtica, vale decir la consolidacin de la mayor justicia social, as como la ampliacin de las libertades y los espacios de participacin, debe ser una bsqueda permanente y polticamente responsable119. El debate, la confrontacin de ideas, el escuchar al otro, a todos, y con mayor razn al que comparte y defiende los mismos principios, adems de una necesidad debe ser asumida, esta s, como una virtud y como una conquista permanente, un atributo no slo de la comunidad cientfica e intelectual, sino de toda la sociedad, lo contrario, como se demostr en Europa, es contraproducente en el largo plazo, adems de que sera aceptar la capacidad que tienen las hostiles fuerzas externas para paralizar el dinamismo, la creatividad y el carcter libertario y liberador del proceso transformador, factores todos que forman parte de la esencia de lo que este debe ser.
119 En este sentido Rosa Luxemburgo afirmaba: El peligro comienza cuando hacen de la necesidad virtud y quieren congelar en un sistema terico acabado todas las tcticas que se han visto obligados a adoptar en estas fatales circunstancias, recomendndolas al proletariado internacional como un modelo de tctica socialista. Al respecto ver Luxemburgo, Rosa (1984) Obras Escogidas. Vol. II. Editorial Pluma, Buenos Aires, Argentina, p. 202. 92
La construccin del saber acadmico en Amrica Latina: voz de los excluidos o sostn de la tecnocracia?
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diana tussie121 y melisa deCianCio122
Introduccin
Pensar Amrica Latina de una nueva manera, o repensarla, supone reflexionar sobre el camino recorrido a la vez que pone en cuestin diversas formas de relacin entre las ciencias sociales (y sus actores, los acadmicos) tanto con su objeto de estudio como con su contexto poltico. As, pensar las ciencias sociales latinoamericanas invita a pensar en la historia misma de la regin y sus marchas y contramarchas. Sera imposible imaginar la constitucin del saber social en la regin independientemente del contexto histrico en el que ha producido su conocimiento, desarrollado sus investigaciones, elaborado sus teoras y abordado sus conclusiones. La produccin del conocimiento social en la regin ha sido extensa -con ciertas disparidades entre algunos pases respecto de otros- conduciendo a la conformacin de una comunidad acadmica que ha logrado dar cuenta de los dilemas de la regin. Dado que la produc120 Agradecemos a Mercedes Botto sus constantes reflexiones, la oportunidad para largas discusiones sobre el tema y especialmente sus seminarios pioneros sobre el tema en FLACSO, Argentina. 121 Directora del rea de Relaciones Internacionales de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO). 122 Asistente de investigacin, FLACSO-Argentina. 93
cin de conocimiento social no se encuentra aislada de los procesos polticos, sociales y econmicos en la cual se desarrolla, siempre existe una frontera borrosa entre sta y el proceso de toma de decisiones a nivel poltico. En 1996, FLACSO junto con la UAM-Xochimilco organiz el seminario Los intelectuales y los dilemas polticos en el siglo XX y posteriormente, a lo largo de tres meses, se analiz la vida y obra de grandes intelectuales y su relacin con la vida poltica. En el libro que se publico como resultado de dicho seminario, Norbert Lechner abri el fuego con una aguda observacin: En America Latina tenemos poca tradicin en dar cuenta de nuestro quehacer, pasamos de tema en tema, de coyuntura en coyuntura, sin hacer memoria. Nos cuesta asumir nuestra responsabilidad, es decir, responder a alguien (el pblico, los conciudadanos) por algo (la actividad intelectual). Una de las razones que inhibe ese benfico ejercicio de autorreflexin en nuestros pases radica en la tradicin cortesana; quiero decir, una atencin desmesurada a la relacin de intelectuales y poder. Se tiende a evaluar (autoevaluar) la labor intelectual en funcin de su influencia en las decisiones polticas, sea como consejero tras el trono, sea como portavoz de los marginados. Ello produce -ms all de la saludable polmica- una partidizacin de consecuencias nefastas. La partidizacin del debate intelectual me parece deplorable, porque debilita aun ms la de por si ya frgil esfera pblica en nuestros pases. En lugar de fortalecer lo pblico como mbito autnomo y crtico, tanto de la esfera estatal como del mundo privado, la discusin ciudadana termina identificada con la (por lo dems necesaria y muy legtima) lucha de los partidos polticos.123 Tres aos ms tarde, en 1999, la UNESCO y el Consejo Internacional para la ciencia convocaron al Congreso Mundial sobre la Ciencia en Budapest. All, 150 naciones se reunieron por primera vez para hablar sobre la ciencia y su papel en el mundo actual consensuando como corolario un nuevo contrato social en este mbito: la renegociacin de las relaciones entre ciencia y sociedad que result en la aprobacin de la Declaracin sobre la ciencia y el uso de conocimiento cientfico. Vale destacar tambin al programa MOST (Management of Social Transformations Programme) de la misma organizacin fundado en 1994 con el fin de mejorar la influencia de la investigacin social sobre el plantea123 Lechner, Norbert (1997) Intelectuales y poltica. En: Baca Olamendi, Laura. y Cisneros, Isidro. Los Intelectuales y los dilemas polticos del Siglo XX. FLACSOMxico y Triana Editores, Mxico DF, Mxico, p. 33.
miento de polticas pblicas y la toma de decisiones en los diversos niveles polticos y sociales.124 A partir de dichas iniciativas, -sumado al papel clave de UNESCO junto con su permanente interaccin en nuestra regin con la FLACSO- se inicio una creciente sensibilizacin y un mayor activismo social sobre los problemas relacionados con las polticas pblicas, ocupando hoy da un lugar importante en la agenda acadmica. Sin pretensiones de realizar una historia conceptual rigurosa, la pregunta que nos planteamos en este ensayo se centra principalmente en como han ido cambiado las estrategias de autoposicionamiento de los acadmicos, cunto se ha recorrido desde entonces y cmo ha cambiado la forma de relacin entre los acadmicos y la poltica publica en el acelerado proceso de diferenciacin que se ha dado en los ltimos lustros. Asimismo, se abordar cmo ha ido cambiando la eterna pregunta acerca del valor del conocimiento as como su incidencia Cmo se est re-pensado a s misma la regin en relacin con la poltica pblica? Los debates en cuanto al rol del investigador social y su relacin con la elaboracin de polticas es arduo. Por un lado, se encuentran quienes consideran que la tarea del cientfico social debera orientarse plenamente hacia las polticas pblicas ser policy oriented-, mientras por otro lado, se encuentran quienes abogan por mantener la tarea del investigador dentro de los claustros universitarios, concentrados en la observacin y elaboracin terica, y aislados de la formacin de poltica pblica. Frente a esta disyuntiva aparentemente sin resolucin -o cuando si lo fuera, es solo a ttulo personal- el anlisis acerca del rol del investigador social no pretende discernir entre cul sera el comportamiento adecuado de ste sino cul ha sido histricamente su desempeo en la regin en consonancia con el contexto econmico, poltico y social en el cul ha llevado adelante sus funciones. Este proceso evolutivo del rol del intelectual- acadmico en la vida poltica de la regin no ha variado considerablemente de un pas a otro a lo largo de su historia. Es en este sentido que se propone elaborar un anlisis de la evolucin del pensamiento social latinoamericano a lo largo de su historia y su relacin con la toma de decisiones a nivel poltico en la regin. Pensar la regin como un todo permitir identificar las tendencias existentes en la construccin del
124 Njera Meixueiro, Gustavo (2003) La investigacin social, la toma de decisiones y las polticas pblicas: La experiencia de la cmara de diputados. Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica y Cmara de diputados de Mxico, Mxico DF, Mxico. 95
conocimiento en Amrica Latina y las similitudes de su incidencia en el mbito pblico. Para ello se delinear, en primer lugar, una primera aproximacin a la evolucin de las ciencias sociales y la relacin resultante entre el trabajo acadmico y la toma de decisiones. En una segunda seccin, el foco estar puesto en el surgimiento del saber experto y el surgimiento de los llamados think tanks acompaando la restructuracin poltica y econmica de los pases latinoamericanos. En tercer lugar, se profundizar sobre los diversos enfoques sobre el dilema del mundo acadmico relativo al saber experto y el intelectual. Por ltimo, se presentarn los nuevos desafos que emergen al repensar Amrica Latina en el contexto actual.
Trazando un camino: la produccin acadmica y la poltica pblica

La idea de producir conocimiento social con el fin de lograr un progreso social fue tomando forma durante la Ilustracin. En muchos aspectos, las revoluciones en Francia y Amrica se constituyeron como la culminacin de ese desarrollo y la primera aplicacin a gran escala de la teora social y poltica modernas. Amrica se constituy como la primera identidad de la modernidad donde la republica moderna se poda construir en tierra virgen sin el bagaje de la aristocracia ni de la monarqua. Mientras tanto, las revoluciones fueron interpretadas como las responsables de haber introducido una situacin social en la cual un conocimiento social adecuado (y no ligado a la tarea de salvar almas) permitira el gradual pero incesante progreso de la vida social. As, las formas de pensar las ciencias sociales fueron tambin creadas en este contexto. Hacia fines del siglo XVIII, en un proceso de separacin del control teolgico del conocimiento, pero heredando la tradicin espiritual de la iglesia, se erige el concepto de libertad como el principal ordenador del mundo social y poltico bajo la idea de que no era necesario ningn tipo de control sobre la sociedad ya que sta se autorregulara apoyada en el precepto de la libre expresin de la voluntad de sus individuos. Crticos de estas ideas como Burke, Hegel y Marx comenzaron a delinear sus ideas convencidos de la necesidad de una nueva forma de regulacin que contemplara la voluntad de los individuos que conformaban el espectro de clases sociales. Su principal preocupacin se enmarcaba en un intento por elaborar un conocimiento til que permitiera predecir las acciones de los individuos y sus resultados y lograr as la preservacin del orden social.
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El resultado de esta bsqueda se evidenci con la emergencia de las cuatro formas de razonamiento principales que han caracterizado a las ciencias sociales a lo largo de sus dos siglos de existencia: el culturalismo, la sociologa, el racionalismo y la estadstica. Todas ellas han sido desarrolladas no como proyectos puramente intelectuales sino con una visin que permitiera identificar y mejorar aquellos elementos de la vida social que pudieran proveer de estabilidad al mundo social. Fue as como se conformaron como la base intelectual para el surgimiento de algunas de las disciplinas claves de las ciencias sociales la antropologa, la sociologa, la economa y la estadstica- durante el perodo de consolidacin interna de las universidades. De la mano de las nuevas disciplinas y enfoques tericos dentro de las ciencias sociales se fue desarrollando el inters por los estudios empricos, los cuales se encontraban directamente asociados al avance de la industrializacin y los nuevos conglomerados urbanos que surgieron como resultado de ella. El impulso hacia la bsqueda de nuevos conocimientos provino de grupos sociales y polticos modernizadores que apoyaban la industrializacin pero que abogaban por reformas sociales ms amplias. Estos grupos gradualmente llegaron a abrazar la nocin de que la accin poltica para abordar la cuestin social debera basarse en un anlisis emprico, extensivo y sistemtico de los problemas sociales subyacentes. De este modo, hacia principios del siglo XX ya se encontraban disponibles un conjunto de formas de teorizacin de la sociedad, estrategias de investigacin emprica y formas organizacionales para la produccin del conocimiento social como profesiones y universidades estatales.125 A partir de la evolucin, consolidacin y profesionalizacin de las ciencias sociales, los cientistas sociales han ido adoptando diversos roles y desempeando una gran variedad de tareas. La produccin del conocimiento avanz hasta el punto en que prcticamente hubo un distanciamiento entre la ciencia y la sociedad, ya que los mayores esfuerzos en investigacin se concentraron en campos un tanto alejados de los problemas sociales cotidianos. Poco a poco se fue abriendo la brecha entre la generacin de nuevos conocimientos y su aplicacin en la sociedad para el desarrollo, o la incorporacin de soluciones a problemas sociales generadas desde la academia a las polticas pblicas.126
125 Wagner, Peter (2007) Public Policy, Social Science, and the State: A Historical Perspective. En: Fischer, Frank, Miller, Gerald y Sidney, Mara. Eds. Handbook of Public Policy Analysis. Theory, Politics and Methods. CRC Press, Boca Ratn, Florida, Estados Unidos, pp. 149-157. 126 Njera Meixueiro, Gustavo, La investigacin social, la toma de decisiones y las polticas pblicas, op. cit. 97
Una de las principales divisiones que se han producido respecto del rol de la investigacin social y el rol de los acadmicos se encuentra asociada a la pregunta acerca de su incidencia y participacin en la toma de decisiones a nivel poltico. Como consejeros del prncipe, ha sido una constante del mundo acadmico pensar que el conocimiento comienza con sus propuestas, y que el conocimiento acadmico es superior al conocimiento prctico. En el caso de Amrica Latina, el continente ha sufrido gran cantidad de cambios a lo largo de su evolucin, los cuales han marcado el desarrollo de los estudios sociales otorgndoles sus caractersticas propias y alterando su curso. La heterogeneidad que caracteriza a las ciencias sociales latinoamericanas proviene de la mezcla de elementos arcaicos con otros que llamaramos modernos, lo que marca un panorama muy diversificado entre las sociedades del continente y en el interior de ellas mismas.127 Dentro de la variedad de enfoques y disciplinas que las comprenden, los estudios que analizan el papel del conocimiento en la toma de decisiones resultan novedosos. Como seala Botto, en su mayora se trata de estudios de casos nacionales que buscan explicar el por qu del protagonismo de estos actores en la puesta en marcha de las reformas estructurales de los aos 90. La amplia literatura y evidencia existente acerca del vnculo entre la investigacin y la toma de decisiones polticas se concentra en la experiencia de los pases industrializados, especialmente los pertenecientes a la OCDE; mientras es prcticamente inexistente en los pases en desarrollo. La explicacin de ello se encuentra no solo en la amplia diversidad cultural, econmica y poltica entre los distintos contextos, sino en el papel fundamental que los actores internacionales ejercen tanto en el curso de la investigacin como en los procesos polticos.128 Las estrategias de autoposicionamiento de los intelectuales-acadmicos se han ido redefiniendo con el tiempo en una bsqueda por dar respuesta y significacin a los procesos de transformacin que fueron atravesando las sociedades a escala mundial. Y se da nueva vida al eterno debate de las ciencias sociales en torno a la tensin estructura-agencia. As en su versin primigenia, y an muy vigente en el imaginario, se encuentra la figura del gran intelectual, nacida en el siglo XIX y prolongada en el siglo XX.
127 Portantiero, Juan Carlos (1989) Perspectivas de las Ciencias Sociales en Amrica Latina. Universidad de Buenos Aires, Barcelona, Espaa. 128 Botto, Mercedes (2007) La incidencia del conocimiento en la formulacin de la poltica comercial. En: Botto, Mercedes. Comp. Saber y poltica en Amrica Latina. El uso del conocimiento en las negociaciones comerciales internacionales. Prometeo, Buenos Aires, Argentina, pp. 25-48. 98
Hacia mediados del siglo XIX, las ciencias sociales comenzaron a aflorar de la mano de intelectuales pertenecientes a la elite gobernante que llev a la independencia a los pases latinoamericanos. El comercio con Europa sirvi no solo para la exportacin e importacin de bienes sino tambin para la importacin de ideas. Como seala Altamirano, los modos de descripcin e interpretacin del mundo social que llamamos sociolgicos no fueron el producto de una reflexin endgena, y no podra hablarse del surgimiento, sino ms bien del ingreso, la adopcin y, eventualmente, la adaptacin de esas formas todava nuevas de discurso sobre la vida social.129 La elite gobernante latinoamericana se formara en base a su afn de tratar de asemejarse a Europa, sin preocupacin por la produccin de conocimiento autctono. As, la estatura de nuestros pensadores se meda por su erudicin respecto a las corrientes europeas de pensamiento y a la elegancia con que aplicaban las ideas importadas a nuestra realidad.130 Estos primeros expositores de las ciencias sociales combinaban sus actividades intelectuales con carreras profesionales como polticos, legisladores o magistrados, mostrando la relacin directa existente entre su rol como intelectuales y su involucramiento directo en la vida poltica. Al mismo tiempo, la construccin de las nuevas repblicas de Amrica fue tema privilegiado en las preocupaciones de las ciencias sociales del siglo XIX y principios del XX. As, la sociedad imaginada con perspectiva eurocntrica como caracterstica y condicin de los emergentes Estados-nacin se constituy como la piedra fundacional de buena parte del pensamiento social. Sin embargo, la construccin real no fue llevada a cabo por medio de la descolonizacin de las relaciones sociales y polticas entre los diversos componentes de la poblacin, sino por la eliminacin masiva de algunos de ellos (indios, negros y mestizos). Dadas esas condiciones originales, la democracia alcanzada y el Estado-nacin constituido, no podan ser ni afirmados ni estables. La historia poltica, muy especial desde fines de los 60 hasta hoy, no podra ser explicada al margen de esa determinacin original y su escasa transformacin desde entonces.131
129 Altamirano, Carlos (2004) Entre el naturalismo y la psicologa: el comienzo de la ciencia social en la Argentina. En: Neiburg, Federico y Plotkin, Mariano. Intelectuales y expertos. La constitucin del conocimiento social en la Argentina. Paids, Buenos Aires, Argentina, p. 33. 130 Marini, Ruy Mauro (s.a.) La sociologa latinoamericana: origen y perspectivas. Archivo de Ruy Mauro Marini, con la anotacin Ponencia Sociologa, 070894. 131 Quijano, Anibal (2000) Colonialidad del poder, eurocentrismo y Amrica Latina. En: Lander, Edgardo. Comp. La colonialidad del saber: eurocentrismo y ciencias sociales. Perspectivas Latinoamericanas. CLACSO, Buenos Aires, Argentina. 99
Como seala Marini, de Argentina a Mxico, el rgimen poltico, una vez estabilizado, no diferira mucho. El constitucionalismo portaliano chileno de los aos treinta no era esencialmente distinto al Estado porfirista mexicano del ltimo cuarto del siglo, y ambos tenan mucho en comn con la monarqua brasilea, pese a la base esclavista en que sta se apoyaba. El mayor o menor desarrollo econmico favorecera, aqu y all, cierta diversificacin social e introducira grados variables de flexibilizacin en la vida poltica, sin poner en jaque su carcter oligrquico.132 La constitucin de los nuevos estados condujo a gran parte de los gobernantes a reflexionar acerca de las cuestiones y problemas que afectaban a las sociedades de la poca. As, los principales representantes de la aristocracia criolla comenzaron a elaborar sus anlisis acerca de la sociedad civilizada frente al problema del indio, la cuestin racial, la construccin nacional luego de la autonoma poltica an no econmica- respecto de los centros imperiales y el advenimiento del capitalismo industrial entre otras problemticas de la poca. Se trataba de intelectuales directamente asociados a la conduccin poltica. Intelectuales como Andrs Bello tanto en Chile como en Venezuela, Jos Ingenieros, Domingo Faustino Sarmiento y Juan Bautista Alberdi en Argentina, el Barn de Ro Branco en Brasil, Jos Vasconcelos en Mxico, Raimundo Nina Rodrguez en Venezuela, Jos Victorino Lastarria en Chile, Jos Enrique Rod en Uruguay, entre otros, se erigieron como pensadores y hacedores de la poltica latinoamericana en cada uno de los rincones del continente. El auge del positivismo sirvi para reforzar entre las elites una de las corrientes con mayor desarrollo en las ciencias sociales de la poca: el racialismo, surgido de la mano de una concepcin peyorativa de lo hispanoamericano y una apreciacin desmesurada de las bondades de la inmigracin europea. Como seala Altamirano, esta corriente fue un rasgo sobresaliente del pensamiento social latinoamericano que no era sino un eco del racismo de pretensiones cientficas que circulaba en el discurso de la antropologa y de la sociologa europeas.133 En el caso de Amrica Latina, la perspectiva eurocntrica, asociada a un evolucionismo unilineal y unidireccional se amalgam contradictoriamente con una realidad plagada de conflictos cuya imagen en el espejo, como la madrastra de Blanca Nieves, se trata de borrar o eludir sim132 Marini, Ruy Mauro, La sociologa latinoamericana: origen y perspectivas, op. cit., p. 4. 133 Altamirano, Carlos, Entre el naturalismo y la psicologa: el comienzo de la ciencia social en la Argentina, op. cit. 100
plemente negndola, o entendindola slo como distorsin, imposible de ser usada salvo para el error.134 Los dogmas liberales del progreso, desarrollo, y el binomio atraso-modernizacin, fueron incorporados como premisas en una lectura que en consecuencia- haca pocas concesiones a la especificidad de la realidad estudiada,135 como bien seala Quijano, de esta manera seguimos siendo lo que no somos. Y como resultado no podemos nunca identificar nuestros verdaderos problemas, mucho menos resolverlos, a no ser de una manera parcial y distorsionada.136 A partir de la creacin de los centros universitarios a principios del siglo XX, surge la formacin de los primeros profesionales en ciencias sociales asociados principalmente al derecho y la filosofa. Como resultado, surge una nueva instancia de autoridad cultural, cuya base no radica en las fuentes de reputacin intelectual que eran caractersticas de la elite ilustrada de fines del siglo XIX sino en el cultivo de un saber docto, definido acadmicamente y practicado segn el modelo desinteresado de la investigacin cientfica.137 La primera guerra mundial y la posterior crisis econmica internacional se tradujeron en cambios en todos los planos del orden social en Amrica Latina. Paralelamente, se haba comenzado a esbozar la idea de regin producto del aumento de las relaciones comerciales y polticas entre los pases latinoamericanos. Hasta este momento, la idea de Amrica Latina como un todo (ya independizada de Espaa y Portugal) y ya tampoco asemejable a la Amrica del Norte (ni a Canad -aun parte del imperio- ni a los nuevos Estados Unidos) slo se haba esbozado en Europa y haba quedado completamente definida desde los Estados Unidos a travs de la Doctrina Monroe. As, los intelectuales latinoamericanos tratarn de establecer sobre bases firmes una tradicin original e independiente en la teorizacin de la regin. Amrica Latina comienza a pensarse desde s misma, en una bsqueda por hallar soluciones latinoamericanas a los problemas latinoamericanos. Este cambio se evidencia primero en el caso del derecho internacional, donde ante conflictos que afectan a la regin ya no se busca la ayuda externa o se permite la intro134 Quijano, Anibal, Colonialidad del poder, eurocentrismo y Amrica Latina, op. cit. 135 Lander, Edgardo (1997) Las ciencias sociales en el atolladero. Amrica Latina en tiempos posmodernos. En: Revista Nueva Sociedad. No. 150. Buenos Aires, Argentina, julio-agosto 1997, pp. 19-23. 136 Quijano, Anibal, Colonialidad del poder, eurocentrismo y Amrica Latina, op. cit. 137 Altamirano, Carlos, Entre el naturalismo y la psicologa: el comienzo de la ciencia social en la Argentina, op. cit. 101
misin indiscriminada de los Estados Unidos sino que se piensan soluciones desde la regin misma y en base al inters particular de sta. Claros ejemplos de ello se desprenden de la Doctrina Calvo de fines del 1800 y la posterior Doctrina Drago de 1902 que proclamaban la igualdad internacional de los Estados y la oposicin al cobro compulsivo de deudas pblicas, de cualquier pas suramericano, mediante la intervencin armada del Estado acreedor. Los claustros acadmicos estuvieron siempre ligados a la accin poltica y casi en ningn lugar cundi la torre de marfil como experiencia encuadradora. Casi como marca de origen, y con una visin del todo por hacer, no se le teme a la asociacin entre produccin de conocimiento y compromiso poltico. No se establecen deslindes absolutos entre los juicios de hecho y los juicios de valor propios de las ciencias positivistas. El enclaustramiento, la falta de una relacin directa entre intelectuales y poltica o las barreras entre los compartimientos disciplinarios, caractersticos en especial de las ciencias sociales norteamericanas, se vuelven extremadamente porosas. Sobre la indagacin emprica y la cuantificacin, prima el esfuerzo interpretativo global que busca dar cuenta de los procesos histricos, polticos, sociales y culturales, como realidad que no poda ser descompuesta en compartimientos estancos. Sin embargo, con la institucionalizacin de las ciencias sociales, en particular de la sociologa (independizada del derecho y la filosofa) y la economa, la separacin entre acadmicos y polticos comienza a cobrar mayor distancia. En este sentido, el primer paso lo da Brasil, con la creacin de la Escuela Libre de Sociologa y Poltica de Sao Paulo, en 1933. Para 1950, ese proceso se extiende a la mayora de los pases de la regin. Pero a partir de la descolonizacin en frica y Asia las ciencias sociales latinoamericanas interrumpen su dilogo exclusivo con las de los pases centrales y entablan lazos con produccin de los otros continentes del mundo perifrico.138 Al promediar el siglo XX, influidos por el clima existencialista, los intelectuales cuestionaban su propio lugar como intelectuales de clase. Es que el lugar del intelectual frente a la poltica iba cambiando. Al socilogo profesional que, se populariz en los aos 50, diestro en el manejo de la razn tcnica, sigui el intelectual revolucionario de los 60, rplica moderna del gran intelectual tradicional, preocupado slo por los grandes problemas y las grandes teoras.139 A partir de la dcada del cincuenta y hasta los setenta, bajo la insignia del desarrollo, se desenvuelve el que podra ser el intento ms original de abordar colectivamente, desde perspectivas propias el diagnstico y las propuestas de futuros posibles para las sociedades latinoamericanas. Bajo la insignia del de138 Lander, Edgardo, Las ciencias sociales en el atolladero, op. cit. pp. 19-23. 139 Portantiero, Juan Carlos, Perspectivas de las Ciencias Sociales en Amrica Latina, op. cit. 102
sarrollo y los conceptos de centro-periferia -desarrollados en la obra central de Prebisch y Sunkel y Paz; de sub-imperialismo de Ruy Mauro Marini; de colonialismo interno de Pablo Gonzlez Casanova; el enfoque de la dependencia de Theotonio Dos Santos (1968; 1970)140 y Cardoso y Faletto (1969)141se sentaron las bases de una sociologa econmica y una economa poltica, paradigma fundacional de lo que habran de ser las ciencias sociales latinoamericanas por excelencia. Las versiones latinoamericanas de la sociologa del desarrollo y de la economa del desarrollo, fundadas en el estructura lismo, la sociologa crtica y la teora de la dependencia, fueron expresiones de la capacidad de los cientficos de la regin de confrontar aquellas ideas dominantes en el debate internacional, desnudando premisas y limitaciones. Amrica Latina cuestion el saber convencional, descubri los dogmas establecidos y los transform reinventndolos.142 Y es as como surge de este diagnostico de consubstanciacin entre intereses externos y elites dominantes, el espacio para el intelectual comprometido con la recuperacin del espacio para lo interno y por ende con el cambio. Si en los tiempos de existencialistas el modelo a seguir era el del intelectual comprometido con los condenados de la tierra, con la polarizacin poltica y la aparicin de la violencia como elemento cada vez ms central de la cultura poltica latinoamericana, este modelo iba siendo reemplazado por el del intelectual militante encarnado por Frantz Fanon. Si antes el intelectual se comprometa en tanto tal, gradualmente pareca que este compromiso solo poda materializarse abandonando la posicin de intelectual y cambiando en muchos casos la pluma, y la torre de marfil por el barro y el fusil. En un sentido, el campo intelectual era casi monopolio de la izquierda se ha dicho que intelectual de derecha era en esos aos un oxmoron.143 Los intelectuales
140 Dos Santos, Theotonio (1968) El nuevo carcter de la dependencia. Cuaderno No. 10. Centro de Estudios Socioeconmicos, Universidad de Chile, Santiago, Chile y Dos Santos, Theotonio (1970) Dependencia econmica y cambio revolucionario en Amrica Latina. Nueva Izquierda, Caracas, Venezuela. 141 Cardoso, Fernando y Faletto, Enzo (1969) Dependencia y desarrollo en Amrica Latina. Siglo XXI, Mxico DF, Mxico. 142 Nahn, Cecilia, Rodrguez Enrquez, Corina y Schorr, Martn (2006) El pensamiento latinoamericano en el campo del desarrollo del subdesarrollo. En: Beigel, Fernanda, Falero, Alfredo, et. al. Crtica y teora en el pensamiento social latinoamericano. CLACSO, Buenos Aires, Argentina, pp. 217-286. 143 Neiburg, Federico y Plotkin, Mariano (2004) Intelectuales y expertos. En: Neiburg, Federico y Plotkin, Mariano. Intelectuales y expertos. La constitucin del conocimiento social en la Argentina. Editorial Paids, Buenos Aires, Argentina, pp. 15-27. 103
y los militantes que parecan ir por caminos paralelos o al menos asintticos terminaron convergiendo en un proceso que fue destructor desde lo poltico y desde lo intelectual acadmico. Frente a la violacin sistemtica de los derechos humanos, la democracia emergi como un nuevo horizonte de reflexin y de posibilidades para el futuro de Amrica Latina. Haca falta emprender un largo y minucioso proceso de esclarecimiento conceptual. La figura de Lechner fue siempre un aporte desafiante e imaginativo al rico debate que se abri por esos aos. Un aspecto central de los cambios ocurridos en las ciencias sociales en este perodo han sido las transformaciones institucionales. Las interrupciones en la vida democrtica y la sucesin de gobiernos de duracin variable y a veces incierta afectaban a las instituciones y la sociedad en su conjunto. La inauguracin de un gobierno militar era acompaada por la intervencin de las universidades, lo cual implicaba la interrupcin de sus actividades acadmicas y, por ende, de la investigacin que en ellas se llevaba a cabo.144 Las ciencias sociales fueron prcticamente expulsadas de las universidades, con graves consecuencias que impactaron directamente en la relacin entre acadmicos y polticos. Se produjo una severa ruptura entre la historia anterior y las nuevas generaciones de estudiantes. Fue as como la inestabilidad trajo aparejada la reduccin de los espacios que tradicionalmente se haban dedicado a la investigacin, incentivando en los intelectuales la bsqueda de nuevos espacios que les permitieran resistir los avatares de la poltica nacional. Hubo un desplazamiento hacia los centros privados mientras la investigacin se sostena con financiamiento externo, generando cambios fundamentales en la construccin de conocimiento.145 En otros pases la expansin violenta de la matrcula estudiantil, el colapso presupuestario y la trasformacin de los recintos universitarios en arena privilegiada de confrontacin poltica, territorio de reflujo de organizaciones de izquierda derrotadas en otros espacios de la sociedad, condujo a un profundo deterioro de la vida acadmica. El potencial de la universidad como mbito para la creacin de conocimiento alternativo fue sacrificado en funcin de un gremialismo y utilitarismo poltico a corto plazo.146
144 Ua, Gerardo, Cogliandro, Gisell y Labaqui, Juan (2004) Polticas pblicas y toma de decisiones: Los think tanks en Argentina. Fundacin Konrad Adenauer, Buenos Aires, Argentina. 145 Ibd. 146 Lander, Edgardo, Las ciencias sociales en el atolladero, op. cit., pp. 19-23. 104
El saber experto y la proliferacin de los think tanks

Con la autocrtica respecto del ideario revolucionario y revalorizacin de la democracia que marcaron el clima de ideas a partir de los 80, la figura del cientista social se fue definiendo en base a la posibilidad de dar respuesta a los procesos de cambio e institucionalizacin. Si construir la paz y la democracia fueron los objetivos de los tempranos 80, a medida que promediaba la dcada, la eficiencia y la reforma econmica se convirtieron en las palabras claves. Al mismo tiempo, al abrirse las posibilidades de participacin en la poltica publica, se vislumbra mas claramente que el estado ideal, deux et machina, agente de transformacin de la sociedad, cerebro de la planificacin global, simplemente no exista, colonizado por los agentes econmicos y devorado por su deterioro fiscal y administrativo. Surge la necesidad de saberes especficos,147 y comenzaron a proliferar diversos centros de formacin pblica y privada que proclamaban su independencia respecto de las ataduras del pasado. La implosin de los socialismos reales junto a la oleada neoliberal permitieron la conformacin de una nueva relacin entre la academia y las polticas pblicas. Se produjo durante estos aos la proliferacin de think-tanks y grupos intelectuales que formaron parte de la nueva estrategia de gobierno del neoliberalismo en la promocin de un nuevo vnculo entre los expertos y la poltica. As, el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo ha definido a los think tanks como organizaciones dedicadas principalmente a la investigacin y la promocin de cualquier asunto relacionado con la poltica pblica. Son el puente entre el conocimiento y el poder en las democracias modernas.148 Estas organizaciones, involucradas de distinta manera en el proceso de formulacin de polticas pblicas y la gestin pblica, no tardaron en mostrar un comportamiento dinmico y reactivo frente a los cambios polticos y sociales de la dcada del ochenta y principios de los noventa. De esta forma, estas organizaciones comenzaron a cumplir un rol protagnico en el diseo de polticas pblicas y en la implementacin de nuevos procesos de gestin en la administracin pblica, supliendo falencias de un Estado con estructuras
147 Portantiero, Juan Carlos, Perspectivas de las Ciencias Sociales en Amrica Latina, op. cit. 148 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) (2003) Thinking the Unthinkable. UNDP Regional Bureau for Europe and the Commonwealth of Independent States, Bratislava, Eslovaquia. 105
y procesos atrasados.149 Esta participacin ha contribuido a la mutacin del espacio poltico latinoamericano otorgndole al saber experto un lugar privilegiado en la confeccin de programas de gobierno y en la toma de decisiones polticas.150 A diferencia de lo que haba sucedido hasta el momento, ya fuera por una necesidad de propiciar una ideologa en particular o por nutrirse de un conocimiento experto sobre la misma, los centros de investigacin especializados principalmente privados adquirieron un rol fundamental en la relacin entre acadmicos y hacedores de poltica. Diane Stone identifica tres etapas en la evolucin de los think tanks a nivel mundial.151 La primera generacin de think tanks surge como respuesta a los problemas sociales y econmicos generados por la urbanizacin, la industrializacin y el crecimiento econmico. Se establecieron en los pases de habla inglesa, predominantemente en los Estados Unidos, dado el alto enclaustramiento de la universidad y su distancia activa de la poltica publica. En contraste con las figuras de los pensadores latinoamericanos que son reverenciados por su involucramiento en la construccin de las republicas, Woodrow Wilson era objeto de menosprecio tanto en el ambiente poltico de Washington como en su alma mater.152 En general, los think tanks surgidos en Amrica del Norte y Gran Bretaa lo hicieron como respuesta al crecimiento del Estado y sus necesidades no canalizadas por las universidades. El perodo posterior a la Segunda Guerra Mundial trajo consigo un papel ms amplio para el Estado en la vida social y econmica, lo que provoc una segunda oleada de desarrollo de los think tanks. Muchos de los think tanks pertene149 Ua, Gerardo, Cogliandro, Gisell y Labaqui, Juan, Polticas pblicas y toma de decisiones: Los think tanks en Argentina, op. cit. 150 Engelman, Ana y Zapata, Laura (2002) Los analistas simblicos: el poder de los saberes expertos. s.e. Buenos Aires, Argentina. 151 Stone, Diane (2006) Public Policy Analysis and Think Tanks. En: Fischer, Frank, Miller, Gerald y Sidney, Mara. Eds. Handbook of Public Policy Analysis. Theory, Politics and Methods. CRC Press, Boca Ratn, Florida, Estados Unidos, pp. 149-157 y Stone, Diana y Denham, Andrew. Eds. (2004) Think Tank Traditions. Manchester University Press, Manchester, Inglaterra. 152 Setenta aos despus, Henry Kissinger relata en The White House Years, similares aprensiones de sus colegas de Harvard cuando Nixon lo convoca a formar parte de su gabinete. En America Latina, no podemos imaginarnos ni a Jorge Castaeda, Luis Maira, Alejandro Foxley, lvaro Garca Linares o a Jos Antonio Ocampo como desdeados desde el mbito intelectual acadmico, sino todo lo contrario. 106
cientes a esta segunda generacin fueron pioneros en la aplicacin de nuevas tcnicas de estadstica, modelos econmicos y anlisis de costo-beneficio. As, conforme la demanda de los gobiernos por este tipo de anlisis se fue expandiendo lo hizo tambin el nmero y la variedad de think tanks. Los ya existentes institutos centrados en el estudio de las polticas sociales fueron progresivamente superados en nmero por institutos de poltica exterior, centros para el estudio de la seguridad, e institutos dedicados a estudios de desarrollo. A partir de la dcada de 1980 sobrevino la proliferacin de think tanks, en parte, en virtud a la maduracin misma de estos centros dentro del sistema poltico anglo-americano. Posiblemente como causa o como consecuencia del aumento de las problemticas ambientales, se produjo una multiplicacin de los institutos de polticas medioambientales. La especializacin de los centros fue evolucionando hacia frentes crecientemente especializados como, por ejemplo, polticas para la mujer, tica empresarial, y promocin de la democracia.153 En Amrica Latina, las reformas econmicas las dcadas de los 80 y los 90 representaron el perodo de mayor expansin de estas usinas de conocimiento.154 En este sentido, el cambio significativo en el encuentro entre el mundo del saber y la poltica involucra una superacin de la divisin entre investigadores y decisores, a partir de contextos interactivos donde participan diversos agentes con informacin parcial y conocimientos locales. Se trata entonces de actores heterogneos que intervienen en el proceso de produccin de conocimiento en el marco de una nueva manera de organizacin basada en trminos flexibles y transdisciplinarios.155 Los think tanks se erigen sin lugar a dudas como actores polticos.156 No se los puede pensar como separados de la poltica o pertenecientes a una comunidad aislada que debe comunicarse con la comunidad poltica y las polticas.
153 Stone, Diane, Public Policy Analysis and Think Tanks, op. cit. pp. 149-157. 154 Botto, Mercedes, La incidencia del conocimiento en la formulacin de la poltica comercial, op. cit., pp. 25-48. 155 Engelman, Ana y Zapata, Laura, Los analistas simblicos: el poder de los saberes expertos, op. cit. 156 Mendizbal, Enrique (2009) Introduccin. En: Mendizbal, Enrique y Sample, Kristen. Dime a quin escuchas... Think tanks y partidos polticos en Amrica Latina. Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral y Overseas Development Institute, Lima, Per, pp. 1-14. 107
En Amrica Latina los precursores de los hoy llamados think tanks se originan en un espacio de contestacin poltica enfocado, primero, en la lucha por la independencia y, segundo, en la construccin de la repblica. Un ejemplo del primero es la Sociedad Acadmica de Amantes del Per (1790); mientras que los peridicos liberales y conservadores de segunda mitad del siglo XIX, fueron los mbitos de debate intelectual y acadmico fundamentalmente polticos.157 En el presente, el rasgo primordial que caracteriza a los think tanks latinoamericanos tiene que ver con el compromiso inicial y la alta predisposicin de los acadmicos a involucrarse en los problemas pblicos y volcar sus conocimientos a la sociedad. En la regin es posible identificar distintos tipos de think tanks que conviven simultneamente: centros universitarios tradicionales, orientados sobre todo a la investigacin; centros de estudio especializados en consultoras y asesoramiento; oficinas de planificacin y evaluacin de polticas alojados en el aparato estatal; ONG orientadas a la advocacy; centros privados financiados por el sector privado; y, centros focalizados en lograr incidencia en el debate pblico.158 Lo que parece haberse modificado en el curso de la dcada de los 90 fue, por un lado, la configuracin de los actores que protagonizan el proceso de polticas pblicas, y por otro lado, la articulacin de las relaciones entre estos actores. En este sentido, la aparicin en escena de un entramado de fundaciones, consultores, centros de investigacin y think-tanks, que se vinculan crecientemente con organismos internacionales y agencias gubernamentales, configura un escenario sustancialmente diferente al que se conoca en materia de formulacin y ejecucin de polticas pblicas, durante los aos 80.159 En este momento se suceden dos fenmenos relacionados entre s: por un lado, surgen fundaciones y centros universitarios vinculados al mundo empresarial para apoyar y promover la modernizacin del Estado y las polticas de liberalizacin; por el otro, se desarrollan las ONG como respuesta a la retraccin del Estado. Paralelamente, en el marco de los procesos de redemocratizacin y de
157 Ibd., pp. 1-14. 158 Garc, Adolfo (2009) Estudio marco. En: Mendizbal, Enrique y Sample, Kristen. Dime a quin escuchas... Think tanks y partidos polticos en Amrica Latina. Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral y Overseas Development Institute, Lima, Per, pp. 21-56. 159 Lardone, Martn (2007) Construyendo consenso. La modernizacin del Estado y los mecanismos de articulacin entre Bancos Multilaterales de Desarrollo y Think Tanks en Argentina. Universidad de Buenos Aires, V Jornadas Internacionales de Estado y Sociedad, Buenos Aires, Argentina. 108
modernizacin institucional, comienzan a aparecer tambin think tanks creados a instancias de polticos, fracciones de partidos o partidos polticos.160 La nueva configuracin de organismos dedicados a incidir en la poltica pblica permiti la conformacin de un entramado de acadmicos orientados a ejercer sus tareas de investigacin en vistas de una mayor participacin en la toma de decisiones de los pases latinoamericanos. Aunque en algunos pases mas que en otros, los think tanks se convirtieron en actores crecientemente relevantes en la vida poltica. Claros ejemplos de ello han sido FIEL, la Fundacin Mediterrnea y el CEMA en la Argentina de los 90; el Instituto Libertad y la Fundacin Jaime Guzmn en Chile; el Instituto del Pensamiento Liberal en Colombia; la Fundacin Liber Seregni y el Instituto Manuel Oribe en Uruguay; entre otros. La proliferacin de estas usinas de conocimiento especializado lleva a cuestionarnos sobre su rol e influencia poltica. Por un lado, resulta una realidad ineludible el hecho de que a pesar de su amplio crecimiento, los think tanks no gozan la mayora de las veces de acceso poltico automtico. Los intentos por servir de agentes del anlisis poltico para los tomadores de decisiones no equivalen a lograr incidencia sobre la futura legislacin o la ejecucin de polticas. Por otro lado, es un hecho tambin que los think tanks han insertado problemticas en el debate poltico, buscando contribuir a la formulacin de polticas en la ampliacin y profundizacin del horizonte de de las polticas. Al crear enclaves de conocimiento basados en la autoridad, experiencia y prctica y ofrecerlos al pblico ya filtrados, desprovistos de las circunstancias ajenas que las ideas recolectan durante el proceso de formulacin, pueden servir como lazo entre la poltica y el pblico en general. As, atraen al pblico que est, o bien ocupado para pensar, o que necesita un atajo entre el mundo pensante y la aplicacin prctica de ese pensamiento. Aqullos que logran obtener el acceso poltico necesario, actan como mediadores de los circuitos de expertise. Por un lado se constituyen como parte integradora de la elite dominante, mientras que, por otro, influyen en los rumbos de las polticas implementadas.161 Como consecuencia, sirven de engranajes de una maquinaria ms amplia de gobernanza constituida por los diversos centros acadmicos, los decisores e implementadores de polticas, y el pblico.
160 Garc, Adolfo, Estudio marco, op. cit., pp. 21-56. 161 Engelman, Ana y Zapata, Laura, Los analistas simblicos: el poder de los saberes expertos, op. cit. 109
En este contexto, una parte creciente de los acadmicos se consolidan como portador de un saber tcnico orientado directamente a la elaboracin e implementacin de las polticas neoliberales en el continente. Esta especializacin permiti acortar la brecha existente entre los acadmicos y la sociedad que haba primado desde principios de los 70, cuando los intelectuales revolucionarios fueron diezmados u obligados al exilio. El retorno de la democracia no solo reconstruy el lazo entre el pblico y la poltica sino que permiti forjar tambin un nuevo relacionamiento entre el conocimiento o un sector de ste- y estos dos sectores. Simultneamente, la ideologa neoliberal que caracteriz a la dcada del 90 devino indirectamente en el fortalecimiento y la reconstitucin de otras fuerzas sociales e ideolgicas contestatarias, opuestas al achicamiento del Estado y la alta dependencia del sector externo. Ms all de las preferencias partidarias o tericas, la lucha ideolgica estimul el debate acadmico entre quienes adheran a esas polticas y quienes denunciaban sus efectos devastadores. Este debate permiti el fortalecimiento y consolidacin de un cuerpo de acadmicos involucrados en la vida poltica y que, desde sus oficinas en diversos think tanks, han logrado consolidarse a nivel regional y lograr reconocimiento entre sus pares en otros pases del continente y el mundo. La consolidacin del acadmico como actor relevante dentro de la estructura de la toma de decisiones a nivel poltico es una tendencia que perdura luego de los 90 y que parece no desaparecer con los aos162. Con la llegada de la nueva izquierda o gobiernos de corte populista a muchos de los pases latinoamericanos163, los think tanks y sus respectivos representantes acadmicos- no han perdido el lazo con la toma de decisiones polticas. Ya sea a favor o en contra de la nueva corriente ideolgica predominante en la regin, los intelectuales no han dejado de orientarse a incidir en el quehacer poltico de sus pases. Sus tareas van desde la elaboracin de teoras, el anlisis de sucesos, o, la bsqueda de explicaciones cientficas a los problemas sociales y polticos; hasta la elaboracin de recomendaciones y planes de polticas pblicas para
162 Hacia 2008 se contaban 538 think tanks en Amrica Latina, que representaban el 9.84% del total mundial. Dentro de este grupo, Argentina ocupa el quinto lugar en el ranking mundial de pases con ms think tanks (121), luego de Estados Unidos, Gran Bretaa, Alemania y Francia (THE GLOBAL GO-TO THINK TANKS, University of Pennsylvania, 2009) 163 Lase Nstor Kirchner y, posteriormente, Cristina Fernndez en Argentina; Hugo Chvez en Venezuela; Rafael Correa en Ecuador; Evo Morales en Bolivia; Luiz Inacio Lula Da Silva en Brasil; Daniel Ortega en Nicaragua; y el Frente Amplio en Uruguay, entre otros ejemplos. 110
los gobiernos, su desempeo como asesores y/o consultores del Estado, o el comienzo de carreras polticas en diversas reas de la toma de decisiones.
Intelectuales o expertos?
Dejando de lado las visiones dicotmicas sobre las relaciones entre intelectuales y expertos, Neiburg y Plotkin sealan la tradicional diferenciacin entre intelectuales y expertos no como extremos de una lnea, sino como constituyentes de un espacio de interseccin productiva donde la circulacin de individuos, ideas, modelos institucionales y formas de intervencin en el Estado y la academia producen conocimiento sobre la sociedad.164 La idea de intelectual sirve para designar a aquellos individuos que reclaman como fundamento de legitimidad para sus intervenciones pblicas una forma de pensamiento crtico, independiente de los poderes, y sustentada en el uso de la razn. El intelectual se caracteriza por tener un tipo de formacin general, que puede o no tener a la universidad como mbito principal de accin. El trmino experto, en cambio, es ms reciente y se utiliza para referirse a los tcnicos, los especialistas que trabajan en y para el Estado, las ONG y los organismos internacionales y que poseen especializacin y entrenamiento acadmico.165 Del mismo modo, Brunner hace una distincin entre el conocimiento como representacin y el conocimiento como destreza.166 El primero, se refiere al conocimiento como idea o bien simblico, donde se busca comunicarse y obtener el reconocimiento de los dems productores al interior de las respectivas comunidades disciplinarias. El segundo, en cambio, permite a su poseedor un actuar informado, una prctica especfica. Es practicado y su utilizacin se halla determinada por una estructura de oportunidades que est siempre ms prxima al polo de la accin y de las decisiones- que al polo de la produccin. En este sentido, en los ltimos tiempos aos los cientistas sociales estn viendo cambiar rpidamente su rol y su identidad profesional. En un primer paso, se fueron alejando de la figura del intelectual para acercarse a la del experto hasta llegar a una visin actual caracterizada por la alta demanda y diversi164 Neiburg, Federico y Plotkin, Mariano, Intelectuales y expertos, op.cit., pp. 15-27. 165 Ibd., pp. 15-27. 166 Brunner, Jos Joaqun (1996) Investigacin social y decisiones polticas: El mercado del conocimiento. En: Nueva Sociedad. No. 146, noviembre-diciembre 1996, Buenos Aires, Argentina, pp. 108 - 121. 111
ficacin del conocimiento que poseen y que requiere tanto una redefinicin de su rol como nuevas estrategias de reposicionamiento frente a la poltica publica. Como seala Botto, la distincin entre especialistas y decisores aparece ambigua tanto a nivel de la conceptualizacin como de comportamientos y, muchas veces, ambos roles aparecen superpuestos en una misma persona.167 El nuevo rol de los investigadores sociales es caracterizado en base a lo que Reich llama servicios simblico-analticos.168 En una sociedad en constante cambio, vctima de los avances de la globalizacin y los mercados, los bienes fundamentales de una nacin estn constituidos por la capacidad y destreza de sus ciudadanos. En este nuevo contexto los investigadores adquieren un rol fundamental. Los servicios simblico-analticos se pueden prestar universalmente y por eso tienen que competir con los prestadores extranjeros, pero no se ofrecen al comercio mundial como algo estandarizado. Lo que se comercia son smbolos, datos, palabras, representaciones visuales y orales. As, los analistas simblico-analticos hacen de intermediarios, identifican y resuelven problemas valindose de smbolos. Simplifican la realidad con imgenes abstractas las cuales pueden ser reordenadas y alteradas, y resulta factible experimentar con ellas, comunicarlas a otros especialistas y finalmente convertirlas nuevamente en una realidad. Para ello utilizan instrumentos de anlisis obtenidos a travs de la experiencia. La educacin formal de un analista simblico requiere el perfeccionamiento en cuatro habilidades bsicas: la capacidad de abstraccin, gracias a la cual la realidad debe ser simplificada de modo que pueda ser comprendida y manejada de diferentes maneras; el pensamiento sistmico, que le permita apreciar el conjunto y comprender los procesos mediante los cuales los componentes de la realidad se relacionan; la experimentacin y aprendizaje constante; y la capacidad de colaborar en trabajos en equipo y el intercambio de ideas.169 El rol del investigador como analista simblico se erige como punto de quiebre entre las dicotomas que separan al intelectual del experto para dar lugar a una nueva forma de construccin del conocimiento social apoyada tanto en la capacitacin acadmica sino tambin prctica de los cientistas sociales. Es en esta labor prctica donde surge la pregunta acerca de la incidencia del conocimiento en la poltica pblica. Durante muchos aos se ha discutido si la
167 Botto, Mercedes, La incidencia del conocimiento en la formulacin de la poltica comercial, op. cit., pp. 25-48. 168 Reich, Robert (1993) El trabajo de las naciones. Vergara, Buenos Aires, Argentina. 169 Ibid. 112
investigacin en ciencias sociales deba limitarse a los claustros universitarios y a producir intelectuales en el sentido descripto anteriormente-, o si, en cambio, las investigaciones deban orientarse a la elaboracin de polticas y la facilitacin de conocimiento para la toma de decisiones. Frente a una labor cuyas fronteras aparecen como cada vez ms borrosas, el trabajo del investigador como analista-simblico busca concentrar ambas tareas en el afn por proveer el conocimiento necesario no solo para la discusin terica sino tambin para su aplicacin prctica. Hoy en da existe un paralelismo lgico entre la construccin de teora y la toma de decisiones que pueden ser identificadas en cuatro pasos. Cuando los cientficos realizan observaciones, los polticos plantean problemas. Donde los cientficos proponen explicaciones, los polticos proponen medidas correctivas. Donde los cientficos sealan consecuencias empricas y hacen predicciones a partir de sus modelos, los polticos encuentran posibles implicaciones polticas a sus propuestas. Cuando los cientficos descartan explicaciones cuando las predicciones de las mismas no se corresponden con los hechos, los polticos descartan opciones o reformas que no son factibles o viables. Cuando los cientficos tratan de explicar el mundo real, los polticos intentan crear mundos posibles. Ambas profesiones no slo demandan agudeza y ponen a prueba a la imaginacin, sino tambin convocan a la capacidad de detectar la importacin y resolver las controversias.170 En el proceso de incorporacin de lo social a la toma de decisiones se requiere de un conocimiento prctico y de utilidad inmediata adems de la voluntad de usar ese conocimiento para transformarlo en una poltica pblica. Esta voluntad requiere de un proceso de toma de decisiones que involucra informacin por la cual decide. Informacin que es generada por universidades, centros de investigacin especializada, pensadores, etc., que atienden demandas de los ciudadanos, de las organizaciones no gubernamentales o del tercer sector, de las empresas e inclusive de los medios de comunicacin. Las polticas pblicas implican un proceso de toma de decisiones: decidir que existe un problema, decidir que ese problema requiere de una solucin, decidir la mejor manera de resolver el problema y decidir legislar sobre ese problema. Para ello, los hacedores de polticas pblicas deben contar con informacin completa, y es en esta instancia en la que el rol del investigador se vuelve relevante, la posi-
170 Hernes, Gudmund (2008) The Interface Between Social Research and Policy Making. En: European Sociological Review , 24 (2), pp. 257-265. 113
bilidad de influir en los grupos encargados de definir las polticas pblicas y contribuir en su elaboracin.171 De la mano de la investigacin y el uso del conocimiento orientado a la toma de decisiones han ido surgiendo entonces nuevos espacios para el debate acadmico e intelectual orientados fundamentalmente a objetivos de poltica publica. Los diferentes tipos de anlisis polticas de los think tanks van de ser, por un lado, altamente cientficos, acadmicos, o tecnocrticos en estilo, a ser abiertamente ideolgicos, partidistas, e impulsados por su advocacy por otro lado, presentando como resultado normas de calidad muy diferentes. La interaccin entre la aplicacin de conocimientos a los problemas de la poltica se complementa con prcticas estratgicas para desarrollar lazos de asesoramiento a los gobiernos, la industria o el pblico, actuando como articuladores del anlisis de polticas. En consecuencia, el anlisis de polticas de los think tanks no se erige simplemente como un ejercicio intelectual que se manifiesta a travs de comentarios de expertos o de documentos de poltica, sino que se encuentra tambin orientado por la accin, independientemente de la poltica empresarial, el desarrollo institucional y la profesionalidad de los think tanks en la lucha de ideas.
Conclusin
Durante muchos aos, la tarea del investigador social se dirima entre el espritu misionero como portavoz de los oprimidos o los condenados de la tierra y la construccin de ideas trascendentes, slo posibles de ser entendidas en las aulas universitarias. Por diversas razones que comprenden desde un alejamiento de las ciencias sociales de la realidad poltica hasta la persecucin de los acadmicos portavoces de los marginados, la separacin entre los intelectuales y la poltica pblica fue una realidad ineludible. Con el avance de la pacificacin y la democratizacin esa separacin se fue reduciendo, acercando a la poltica pblica con los acadmicos y sirviendo estos ltimos como lazo entre la poltica pblica y el pblico. Hoy, frente a la disyuntiva acerca del rol que un acadmico debera jugar en la vida poltica de un pas, los intelectuales parecieran haber superado la barrera que
171 Njera Meixueiro, Gustavo, La investigacin social, la toma de decisiones y las polticas pblicas, op. cit. 114
los mantena alejados del involucramiento en cuestiones del Estado. Esto no debe conducir a la indulgencia en relacin a la capacidad de incidencia, sino a reconocer que tras grandes teoras explicativas normalmente cohabita el voluntarismo y el escepticismo. En este nuevo contexto, el desafo se presenta al intentar definir los lmites del propio accionar, en los nuevos dilemas y riesgos que se abren. A la vez que se han relegado las grandes ideas redentoras tanto para pensar como repensar America Latina, el riesgo de la creciente especializacin es el surgimiento del conocimiento endgeno, a partir de la cual el rol esencial de los acadmicos consiste en echar luz sobre las decisiones en manos de tomadores con respecto a las opciones posibles. Dejando de lado las visiones en clave binaria entre intelectuales y expertos como extremos de una lnea podemos comprender a ambos como partes constituyentes de un espacio de interseccin en el cual se producen conocimiento sobre la sociedad.172 Al mismo tiempo, cuando un sistema poltico se estabiliza y a medida que se van diferenciando los intereses de los actores, el rango de las opciones y alternativas para los actores sociales se ampla y, si bien las posibilidades de grandes cambios se evaporan, los cambios en el margen y en relacin a temas especficos son infinitamente mayores, como lo demuestran las crecientes diferencias polticas y econmicas que impera en la regin. Finalmente, el surgimiento del conocimiento experto permite un cierto encuentro con nosotros mismos, con la realidad que nos pertenece. Es una constante en la historia de las ciencias sociales la emergencia de reflexiones que creen que el conocimiento comienza con sus propuestas. Por ello una relacin ms ntima con la poltica pblica, sus realidades (y no slo sus ambiciones), sus instrumentos y (no slo con la sociedad imaginada) trae consigo ms oportunidades de real incidencia y tambin, mrgenes ampliados para fortalecer lo pblico como mbito autnomo y crtico, tanto de la esfera estatal como del mundo privado, en el sentido que marcaba Lechner. Pero para ello debemos comprender desde dentro la lgica de lo poltico. La poltica es siempre resultado de la negociacin, negociacin que resulta difcil de comprender a los acadmicos en afn racional y ordenador. El poltico debe componer, acordar, negociar. En el territorio de la poltica nunca nada es demasiado claro; todo es penumbroso y lleno de posibilidades mltiples y
172 Neiburg, Federico y Plotkin, Mariano, Intelectuales y expertos, op. cit., pp. 15-27. 115
contradictorias y nunca es lineal ni unidireccional. As pues adaptar la mentalidad racionalista y perfeccionista a un mundo tan esencialmente desordenado, es un proceso difcil y para muchos exasperante. Bajo regmenes autoritarios, la academia poda cumplir con facilidad inherente el rol de outsiders crticos, resistentes morales, embanderados de los excluidos y reprimidos. Y en este presente menos lineal, ms que una crisis de paradigma enfrentamos una crisis de identidad, donde debemos aprender a contemplar formas de encauzar los saberes ms lejos de la tensin entre poltica institucional concentrada en el sistema de partidos y la poltica en las calles. El hecho de que los metarrelatos del siglo XX con visiones universales del camino al futuro promisorio (ya sea en versin revolucionaria o en versin neoliberal) hayan entrado en crisis, deja espacios para la confluencia de razn y pasin, para la lenta y dura construccin de una nueva voluntad colectiva que se refleja menos mesinica y ms heterognea, ms segmentada y ms hbrida. Porque el reino de la libertad aun est muy lejos en Amrica Latina, nuestra extrema desigualdad deviene en un punto de partida insoslayable. En ltima instancia la calidad de nuestras sociedades debe juzgarse por la forma en que tratamos a los menos afortunados. Como nos recordara sin ira ni melancola Nora Rabotnikof en el aniversario de los condenados de la tierra, ellos siguen ah.173 Y como meros labradores contribuimos a formar el pensamiento de la generacin que nos sucede.
173 Rabotnikof, Nora (2002). Recordando sin ira: Memoria y melancola en la relectura de Fanon. En: Revista Internacional de Filosofia Poltica , Nmero 20. 116
Las Relaciones Internacionales en la Amrica Latina de hoy

GraCe Jaramillo174 Las Ciencias Sociales latinoamericanas han dado cuenta de las transformaciones en las relaciones internacionales de hoy? Los estudios de relaciones internacionales han previsto los cambios dramticos en las relaciones internacionales dentro del continente y fuera de l? Es difcil admitirlo, pero el estudio de las Relaciones Internacionales en Amrica Latina hoy est a la zaga de los cambios profundos que ha significado la globalizacin y las reformas polticas en la regin y tan slo han podido dar cuenta de ellos parcial y a veces tardamente. Hay razones estructurales para este balance y el objetivo de este artculo ser presentar el panorama de los estudios en relaciones internacionales en Amrica Latina en su complejidad y con sus matices. Adems de explicar las razones por las cuales las relaciones internacionales no han reflejado los cambios sociales, tambin buscaremos perspectivas en las cuales hay un desarrollo que permite ver el panorama futuro con cierto optimismo. En Amrica Latina ha existido un deficiente desarrollo terico proveniente de la misma regin para entender fenmenos propios en el campo de las Relaciones Internacionales, por tanto, la mayor parte de trabajos no ha hecho otra cosa que adaptar conceptos y categoras de la escuela anglosajona en sus distintos enfoques, predominando por supuesto el realismo y el funcionalismo institucionalista, en la mayora de los casos.175 La segunda razn para este estado de situacin, tiene que ver con la escasa institucionalizacin de escuelas
174 Coordinadora del Programa de Relaciones Internacionales de FLACSO-Ecuador. 175 Tickner, Arlene (2002) Los estudios internacionales en Amrica Latina. Subordinacin intelectual o pensamiento emancipatorio? Alfaomega/Uniandes/Cei/Ceso, Bogota, Colombia. 117
de Relaciones Internacionales en la regin, salvo los casos de Mxico y Brasil donde existen redes de acadmicos en Relaciones Internacionales que tratan asuntos globales, ms all de los intereses regionales. Recientemente Colombia form la primera Red Acadmica de Relaciones Internacionales, pero es una iniciativa an en construccin. Existe un alto grado de movilidad desde la academia a la poltica o al gobierno, lo que ha impedido la consolidacin de lneas temticas de investigacin en el largo plazo y una de las pruebas ms evidentes es que el Programa de Estudios Conjuntos sobre Relaciones Internacionales de Amrica Latina, que fue auspiciado en la dcada de los 80s por la CEPAL y las Naciones Unidas no se ha vuelto a repetir como una iniciativa en Amrica Latina.176 Y muchos de sus miembros participantes y fundadores ocupan ahora cargos diplomticos, gubernamentales o en organismos internacionales. Siendo Mxico y Brasil excepciones, los estudiosos de las Relaciones Internacionales en el resto del continente han orientado sus estudios a dos grandes lneas: estudios de poltica exterior y temas relacionados con la integracin latinoamericana, incluyendo economa poltica internacional, siempre orientada a los intercambios norte-sur y la integracin. Vamos a ver este desarrollo ms adelante. Todava existe un debate sobre si los estudios en seguridad y defensa deben o no ser parte de la disciplina de las Relaciones Internacionales. Sin embargo, en Amrica Latina lo han sido en la prctica, aunque se han mantenido como un tema restringido y muy especializado. Lo que se ha hecho en trminos reales es trabajar con las polticas de seguridad y defensa en los Estados nacionales y crear una red para compartir esa informacin a escala regional. En este mbito ha habido mucho ms intercambio, incluso mayor incidencia en el desarrollo de polticas pblicas a travs de la Red de Seguridad y Defensa de Amrica Latina RESDAL- que tiene ms de treinta miembros en todo el continente y mantiene una amplia agenda de investigacin e incidencia en casi todos los pases. An as, sus lneas de investigacin han mantenido esta red unida y en lneas de debate en constante interaccin con los Estados latinoamericanos y dentro de los procesos de construccin de poltica pblica.
176 Puig, Juan Carlos. Comp. (1984) Amrica Latina: polticas exteriores comparadas. Coleccin Cuadernos del RIAL (Vols. 1 y 2). Grupo Editor Latinoamericano GEL, Buenos Aires, Argentina, p. 10.
118
Temas y conceptos
Hay dos temas recurrentes en los estudios sobre Relaciones Internacionales en Amrica Latina. La primera lnea ha sido endmica a los intereses internacionales de los pases de la regin y tiene que ver con el regionalismo y los proyectos de integracin en Amrica Latina y la segunda en mayor importancia es las relaciones entre Estados Unidos y Amrica Latina que atraviesa los conceptos de hegemona para unos- e imperialismo, para otros. Respecto al tema de la integracin latinoamericana, en sus versiones centroamericana, caribea y sudamericana, incluyendo sus diversos y a veces contradictorios proyectos subregionales, ste parece el tema de fundamental inters para la disciplina de las relaciones internacionales de toda la regin latinoamericana aunque, por supuesto, desde los ms diversos enfoques. En Mxico, la preocupacin tiende a concentrarse en la iniciativa de integracin con Amrica del Norte a partir del Tratado de Libre Comercio para Amrica del Norte TLCAN o NAFTA por sus siglas en ingls. El Colegio de Mxico, el Instituto Tecnolgico de Monterrey y tambin la UNAM han sido instituciones lderes en estos temas. A partir de 1994 fecha de la firma del tratado- la academia mexicana ha sido prdiga en anlisis y trabajos de evaluacin, viabilidad, problemtica y perspectivas. La mayora de ellas bastante pesimistas. Sin embargo, a los internacionalistas mexicanos tambin les ha preocupado la integracin centroamericana y caribea y la forma cmo Mxico ha enfrentado el liderazgo en sta, su rea de influencia e incluso sus preocupaciones han llegado hasta el MERCOSUR.177 Estas preocupaciones crecieron no obstante- apenas desde el 2002, cuando los pases centroamericanos, ms Repblica Dominicana, empezaron a negociar un tratado de libre comercio con los Estados Unidos. En el rea sudamericana, el MERCOSUR ha ocupado el primer lugar de las preocupaciones acadmicas en materia de relaciones internacionales, por lo menos por nmero de publicaciones. Desde su conformacin en 1993, el Mercado del Sur ha sido objeto de un sinnmero de investigaciones desde la perspectiva de las Relaciones Internacionales y de la Economa Poltica Inter-
177 Puyana, Alicia. Coord. (2003) La integracin econmica y la globalizacin, nuevas propuestas para el proyecto latinoamericano? Editorial Plaza y Valds y FLACSOMxico, Mxico DF, Mxico. 119
nacional178, dado que congrega en su seno a dos de las economas ms grandes de Amrica Latina: Brasil y Argentina. El proceso del MERCOSUR, as como el que ocurri con la Junta del Acuerdo de Cartagena ahora Comunidad Andina- tuvo altos y bajos. A la disciplina de las Relaciones Internacionales le preocupaba la baja institucionalidad del MERCOSUR, la laxitud de los acuerdos alcanzados, el diletantismo en el cumplimiento de los mismos y sobre todo la debilidad de la regionalizacin alcanzada con los pequeos: Uruguay y Paraguay. Posteriormente tambin le interes el trasfondo social de los acuerdos comerciales alcanzados y las consecuencias y complejidades en su relacin con terceros pases o comunidades, como Estados Unidos, el resto de Sudamrica la Unin Europea.179 Las discusiones establecidas a partir de la redefinicin del concepto de integracin son importantes, pues demuestran una transmutacin del concepto de integracin, al menos de aqul acuado en los 60s por el nuevo y bastante hbrido concepto de regionalismo. De igual forma, la academia anglosajona tuvo mucho que ver en este cambio180 y, de hecho, gener una nueva tendencia en Amrica Latina para pensar la integracin como una respuesta necesaria a la globalizacin y a los cambios en las correlaciones de poder en el escenario global.181 No obstante, el tratamiento que se le da en Amrica Latina no termina de ajustar esta correspondencia con el nuevo orden mundial y el tratamiento del concepto regionalismo se usa intercambiablemente con el de integracin, lo cual termina siendo un tratamiento ms bien eclctico de los fenmenos estudiados.182 Si bien en la literatura latinoamericana el tema de la integracin es tratado como un paradigma, en la prctica se estudia la
178 Aqu me refiero a los trabajos de CENDES, CLACSO, FLACSO Argentina, Mxico, Chile, Costa Rica, Serbn (2002), de fundaciones como Konrad Adenauer, y la revista brasilea de la FUNAG. 179 Al respecto ver los trabajos de Montoya (1995) y Di Filippo (1995). 180 Al respecto ver los trabajos de Hurrell, Andrew y Fawcett, Louise. Eds. (1996) Regionalism in World politics: regional organization and International order. Oxford University Press, Estados Unidos y Mansfield, Edward y Milner, Helen (1997) The political economy of regionalism. Columbia University Press, Nueva York, Estados Unidos. 181 Al respecto ver el trabajo de Breslin, Shaun, Higgott, Richard y Rosamund, Ben (2002) Regions in Comparative Perspective. En: Breslin, Shaun, Hughes, Christopher, Phillips, Nicola and Rosamond, Ben. Eds. New Regionalisms in the Global Political Economy: Theories and Cases. Routledge, Londres, Inglaterra. 182 Jaramillo, Grace (2008) Los nuevos enfoques de la integracin: ms all del regionalismo. FLACSO- Ecuador /Ministerio de Cultura, Quito, Ecuador. 120
tendencia al regionalismo o la vocacin regionalista de los pases en cuestin. Integracin es tratada como fin en s mismo y como medio imprescindible para alcanzar ese fin. Los acadmicos latinoamericanos siguen aferrndose al concepto de integracin, tanto en sus trabajos como en las definiciones de las polticas pblicas emprendidas para lograrlo. Una corriente ms bien de Economa Poltica Internacional dentro del mbito de Relaciones Internacionales ha emprendido el tratamiento del problema como un tema de regionalismo, enmarcado despus del fin de la Guerra Fra, en los procesos de globalizacin y acercamiento de mercados.183 Pero no es un caso general. Por un lado, las relaciones internacionales transitan hacia adoptar el concepto de regionalismo en el sentido ms amplio, desde acuerdos comerciales, acuerdos de complementacin econmicos hasta tratados de integracin propiamente dichos. Desde la economa poltica internacional, se sigue usando el trmino integracin como una forma de regionalismo ms profunda y con mayores alcances.184 Hay un tercer elemento que recorre los estudios sobre integracin en Amrica Latina. Se trata de la geopoltica.185 El tema de la geopoltica est atado indefectiblemente cuando se habla de proyectos de integracin o regionalismo contra-hegemnicos. Es el caso de los trabajos de CLACSO, que desde los 80s haban incentivado el estudio de la hegemona y tambin la integracin latinoamericana como un proyecto de contestacin al Imperialismo norteamericano.186 Luego vino la crtica frente a los proyectos de ALCA y la Iniciativa de las Amricas en General, como fuente de crtica histrica a una nueva etapa de intervencin estadounidense en Amrica Latina por la va comercial. Amrica Latina es vista en estos trabajos como una zona de unin, pero tambin de contestacin a las iniciativas siempre expansionistas de las economas industrializadas.
183 Tussie, Diana y Trucco, Pablo. Eds. (2010) Nacin y regin en Amrica del Sur. Los actores nacionales y la economa poltica de la integracin sudamericana. Teseo/FLACSO/ LATN, Buenos Aires, Argentina. 184 Casas, ngel M. (2005) Integracin regional y desarrollo en los pases andinos. ETEA/ Institucin Universitaria de la Compaa de Jess/ Universidad Andina Simn Bolvar, sede Ecuador/ Corporacin Editora Nacional, Quito, Ecuador. 185 Jaramillo, Grace, Los nuevos enfoques de la integracin, op. cit. 186 Born, Atilio, Gambina, Julio, Rajland, Beatriz y Campione, Daniel. Comp. (2005) Pensamiento y accin por el socialismo. Amrica Latina en el siglo XXI. Fundacin de Investigaciones Sociales y Polticas (FISIyP), Buenos Aires, Argentina. Disponible en: Imperialismo hoy: novedades, desafos, respuestas 121
El problema epistemolgico de cules son las definiciones precisas sobre integracin y las diferencias existentes con regionalismo siguen latentes y sta es una tarea imprescindible al momento de repensar las Relaciones Internacionales en Amrica Latina, precisamente porque se trata de un tema crucial en la construccin poltica y econmica de los ltimos cuarenta aos. Por un lado, es necesario decir que el concepto de integracin ha pasado por varias etapas de crisis consecutivas. Integracin, concebida como proyecto de convergencia poltica, econmica, social en un espacio territorial contiguo literalmente no existe. Los proyectos de convergencia se han sucedido aceleradamente pero sin que puedan ser concebidos como un proyecto de construccin histrica comn, a pesar de las evocaciones de buenas intenciones polticas. De ah la transicin epistemolgica hacia un concepto de regionalismo que daba cuenta de una convergencia geogrfica para construir polticas comunes sobre todo- en materia comercial. Este sigue siendo un tema fundamental para la construccin de un pensamiento propio latinoamericano donde se han sucedido propuestas pero ha faltado suficiente debate. Hablando de la produccin acadmica propiamente dicha, la construccin de conceptos respecto a lo que significa la integracin en las ciencias sociales latinoamericanas, pero especficamente en la disciplina de relaciones internacionales latinoamericana fue prolfica en los 60s, abundante en los 70s, pero muy pobre en los 90s. Las revisiones de literatura presentes en muchos de los textos, mantienen dicotomas permanentes entre integracin como zonas de libre comercio y en algunos casos esquemas de simplificacin arancelaria y hay otras definiciones en donde integracin significa incluso la construccin de un proyecto poltico comn de gran escala y ambiciones sociales, polticas, culturas, identitarias y tecnolgicas. Cmo debemos entender la integracin? Es necesario reconocer que en el espacio latinoamericano coexisten varios proyectos de integracin con ambiciones y alcances distintos. La literatura sobre relaciones internacionales apenas se encuentra en la etapa de prospeccin de esos proyectos, buscando entender sus caractersticas propias, sus matices, sus actores, las relaciones de poder que han estado inmersas y, sobre todo, la relacin existente entre unos
122
proyectos de integracin y otros. En este escenario, la comparacin con la Unin Europea, sobre todo desde el 2000 se ha vuelto recurrente.187 Luego, los enfoques ms dinmicos sobre proyectos integracionistas latinoamericanos ponen nfasis tambin en la construccin institucional y en las estrategias de conexin poltica entre los Estados y sus directos beneficiarios, los ciudadanos. Este mecanismo de conexin entre dinmicas integracionistas y demandas ciudadanas por la integracin es una dimensin nueva que, sobre todo, ha tomado fuerza en el caso del MERCOSUR.188 Pero esto no es comn a otros proyectos de integracin. En el caso mismo del proyecto de integracin ms ambicioso y ms antiguo del continente: la Comunidad Andina, la dimensin social a pesar de haberla- no ha tenido la relevancia entre los estudios acadmicos como en el caso del MERCOSUR. Es muy posible que el constante estado de crisis de la CAN haya llevado a los estudiosos de ella a resaltar sus aspectos poltico-comerciales e institucionales marco, antes que a explorar nuevas aristas de un compromiso de convergencia que se ha vuelto altamente movedizo. Hasta hace poco, los estudios sobre integracin ponan nfasis en la estructura econmica y la institucionalidad comercial de estas propuestas. La base de integracin siempre subray estos aspectos de la integracin en todos los proyectos latinoamericanos. Pero es necesario subrayar que el aparecimiento de dos proyectos especficos: el de la Unin de Naciones del Sur y el ALBA han cambiado la concentracin puesta en el anlisis. En los dos casos, se propone una integracin poltica, como base de cualquier otro esquema de cooperacin. En el caso del ALBA es cada vez ms claro que se trata de un esque187 Cano, Wilson (2008) Amrica Latina, integracao virtuosa ou subordinada? En: Jaramillo, Grace. Los nuevos enfoques de la integracin: ms all del regionalismo. FLACSO-Ecuador /Ministerio de Cultura, Quito, Ecuador y Briceo Ruz, Jos (2008). La Unin Europea y Amrica Latina. Una evolucin de la integracin interregional. Perspectivas despus del ALCA. En: Jaramillo, Grace. Los nuevos enfoques de la integracin: ms all del regionalismo. FLACSO-Ecuador/ Ministerio de Cultura, Quito, Ecuador. 188 Malamud, Andrs (2008) La agenda interna del Mercosur: interdependencia, liderazgo, institucionalizacin. En: Jaramillo, Grace. Comp. Los nuevos enfoques de la integracin: ms all del regionalismo. FLACSO-Ecuador/Ministerio de Cultura, Quito, Ecuador y Goveia, Luana (2008) O Acordo Multilateral de Seguridade Social do Mercosul e seu papel na agenda do processo de integracao. En: Jaramillo, Grace. Comp. Los nuevos enfoques de la integracin: ms all del regionalismo. FLACSO-Ecuador /Ministerio de Cultura, Quito, Ecuador. 123
ma de coordinacin poltica, alrededor de una lnea ideolgica de carcter contra-hegemnico. No obstante, se trata de iniciativas tan recientes que an es prematuro visualizar el rumbo que tomarn los estudios acadmicos sobre ellas. Por ahora existen apenas algunas aproximaciones iniciales, que ponen nfasis en realizar un balance prospectivo de hacia dnde va la UNASUR189 o anlisis exploratorios sobre los alcances del ALBA.190
Relaciones Estados Unidos-Amrica Latina

En la zona opuesta al MERCOSUR, la Regin Andina ha centrado su atencin en los temas de conflicto y narcotrfico y su compleja -y a ratos subordinada- relacin con Estados Unidos. Siendo ste el tema central, no es casual que la mayor parte de estudios en relaciones internacionales se hayan centrado en Colombia como centro de un conflicto interno de varias dcadas con capacidad para tener repercusiones regionales importantes. Y adems con la capacidad de imponer una agenda de seguridad en lnea directa con el inters nacional del pas ms poderoso del planeta. Esta realidad se volvi an ms difcil tras los eventos del 11 de septiembre del 2001, precisamente en ese momento convergieron dos intereses hasta entonces distintos: el de Washington y el de Bogot alrededor de temas que iban por lneas hasta entonces paralelas: narcotrfico y terrorismo. A partir de la Estrategia de Seguridad Nacional de Estados Unidos, del 2002, Colombia entr en la lista de pases bajo amenaza terrorista y su situacin se encasill en el concepto de narcoterrorismo, adjudicndose as un lugar
189 Cardona, Diego (2009) El ABC de la UNASUR: doce preguntas y respuestas. Documento de trabajo, publicado en FLACSO ANDES. Disponible en: http:// www.flacsoandes.org/web/busca.php?c=483&elTab=tdebates&buscado=UN ASUR y Serbn, Andrs (2009) Multipolaridad, liderazgos e instituciones regionales: Los desafos de la UNASUR ante la prevencin de crisis regionales. Disponible en: http://www.ceipaz.org/images/contenido/AndresSerbin.pdf 190 Altmann, Josette (2008) Alba: un proyecto alternativo para Amrica Latina? Real Instituto Elcano, ARI N 17/2008. Disponible en: http://www.flacso.org/ fileadmin/usuarios/documentos/Integracion/ALBA_Un_proyecto_alternativo_para_AL.pdf y Nayllivis, Nathaly (2008) Alternativa Bolivariana para las Amricas: una propuesta histrico-poltica al ALCA. En: Revista GEOENSEANZA. Vol. 9-2004 (1). Universidad de Los Andes, Ncleo Tchira, San Cristbal, Venezuela, pp. 57-73. 124
prioritario en los intereses de poltica exterior de los Estados Unidos, algo a lo que los acadmicos colombianos denominaron intervencin por invitacin o imperialismo por invitacin en algunos otros.191 Sin embargo el tema de la hegemona estadounidense y de las formas que ha tomado esa hegemona es trascendente a todos los estudios de Relaciones Internacionales en la regin. CLACSO tiene un grupo de estudio sobre hegemona y emancipaciones. El eje central de la discusin sobre hegemona en Relaciones Internacionales se ha centrado en el papel omnipresente de Estados Unidos en Amrica Latina y eso no ha cambiado hasta la actualidad. Emir Sader (2004) propone poner lmites a la hegemona estadounidense, a travs de la construccin de una hegemona alternativa desde Latinoamrica.192 El grupo de trabajo sobre Hegemonas de CLACSO ve a un Estados Unidos en crisis permanente, sobre todo despus del 11 de septiembre de 2001, pero con nuevos proyectos panamericanistas en la regin,193 como tratados de libre comercio o la intervencin militar en Colombia para citar un par de ellos.194 Cmo se maneja el concepto de hegemona? Se propone entender el concepto de hegemona como la estructura econmica y los aparatos ideolgicospolticos-culturales. Es decir la hegemona es el conjunto de herramientas desplegadas por Estados Unidos para defender el statu quo.195 En otros anlisis, el concepto de hegemona si bien tiene un significado de herramientas de poder blando, siempre est asociado a la presencia ms o menos importante de Estados Unidos en la regin. En Amrica Central la presencia estadounidense se siente con ms fuerza y las relaciones tanto co191 Leal, Francisco (2009) Poltica exterior de Colombia hacia Estados Unidos. En: Jaramillo, Grace. Relaciones internacionales: los nuevos horizontes. FLACSOEcuador /Ministerio de Cultura, Quito, Ecuador y Tickner, Arlene (2003) Colombia: U.S. Subordinate, Autonomous Actor, or Something in-Between. En: Mora, Frank y Hey, Jeanne A.K. Eds. Latin American and Caribbean Foreign Policy. Rowman and Littlefield Publishers, Boulder, Estados Unidos. 192 Sader, Emir (2004) Hegemona y Contra-hegemona. En: Cecea, Ana Esther. Hegemonas y emancipaciones en el siglo XXI. CLACSO, Buenos Aires, Argentina. Disponible en: http://bibliotecavirtual.clacso.org.ar/ar/libros/cecena2/ Sader.rtf 193 Al respecto ver el trabajo de Surez (2008). 194 Al respecto ver el trabajo de Zuloaga (2008). 195 Gandsegui, Marco A. (2007) Crisis hegemnica de Estados Unidos. CLACSO y Siglo XXI Editores, Mxico DF, Mxico. 125
merciales como migratorias mantienen a la regin con un cordn umbilical, intrnsecamente unido al de Estados Unidos. En el caso sudamericano, con la excepcin de Colombia, hay un alejamiento sustantivo de la presencia estadounidense y, por supuesto, de los temores asociados a ella. En el caso colombiano, la poltica de seguridad democrtica del presidente Uribe ms bien ha impulsado un estrechamiento de esa relacin condicionada. Y, por supuesto, ms infraestructura militar estadounidense. Por supuesto, los estudios internacionales en Colombia se han concentrado en esa paradjica relacin de hegemona por invitacin y en profundizar sobre los resultados directos y no directos de esta situacin.196
La poltica exterior
Por dcadas, la propuesta analtica de poltica exterior en Amrica Latina se haba construido a partir de lo que el grupo de trabajo sobre Relaciones Exteriores el famoso RIAL- haban denominado autonoma versus subordinacin. Ellos vean la poltica exterior latinoamericana como un juego dialctico en donde la subordinacin era una condicin necesaria para sustentar el desarrollo econmico, siempre pobre y dependiente. El camino contrario siempre era buscar la autonoma, an cuando este proceso de bsqueda tarda entre 10 y 30 aos como dijo Helio Jaguaribe en 1979. Posteriormente, Luciano Tomassini en 1984 habl ms bien de un proceso de transnacionalizacin del desarrollo, todo cada vez haban ms actores, procesos ms complejos, dependencias e interdependencias ms complejas, lo que implicaba necesariamente el abandono de una visin estrictamente realista de las relaciones internacionales donde los conceptos de poder y seguridad eran centrales. Tomassini consideraba que hablar de interdependencia significaba que los intereses estaban en torno al capital y al bienestar de las sociedades nacionales y no solamente en relacin al poder. Para l haba sntomas claros que reflejaban estos cambios, por ejemplo, la evolucin del sistema jerrquico internacional, la expansin del Estado y la sociedad civil, una configuracin ms amplia de la agenda internacional, la proliferacin de agentes de poltica
196 Leal, Francisco (2009) Poltica exterior de Colombia hacia Estados Unidos. En: Jaramillo, Grace. Relaciones internacionales: los nuevos horizontes. FLACSOEcuador/ Ministerio de Cultura, Quito, Ecuador. 126
exterior, as como la transformacin de los recursos de poder a disposicin.197 Estbamos en 1984, antes de la cada del muro de Berln, pero ya era evidente que la comprensin de las intereses y los mecanismos de poltica exterior haban ampliado considerablemente la visin dual, antittica de los dilemas de poltica exterior, presentes hasta la dcada de los 70s donde estaba ms viva que nunca la doctrina de seguridad nacional en casi toda Amrica Latina. Esto se ha modificado, aunque no sustancialmente. Los estudios de Relaciones Internacionales son prolficos en el anlisis de poltica exterior en casi todos los pases. Por supuesto se destacan Mxico y Brasil por ser los pases con el cuerpo ms grande de acadmicos en Relaciones Internacionales, pero tambin con las tradiciones institucionales ms consolidadas. Los anlisis de poltica exterior tambin han proliferado en Per, Colombia, Chile y Argentina, especficamente en el Instituto de Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de la Plata.198 La revista acadmica Relaciones Internacionales ha realizado un sinnmero de artculos retrospectivos y de historia actual sobre procesos de toma de decisiones en poltica exterior. En la misma lnea trabaja la Universidad Javeriana de Bogot, Colombia, generando trabajos generalmente cortos pero puntuales sobre procesos de toma de decisin en poltica exterior.199 Los estudios sobre poltica exterior en Amrica Latina mantienen generalmente dos lneas paralelas de anlisis: la primera tiene que ver con el contexto estructural en el que se desenvuelve esa poltica y ste depende tambin de la relacin de los Estados con el hegemn principal, Estados Unidos. Y un segundo nivel tiene que ver con los procesos de definicin interna, es decir, de la lucha de poder interna en los pases, donde la toma de decisiones puede ser ms o menos personalista, segn sea la trayectoria histrica predominante en cada pas.200
197 Tomassini, Luciano (1984) Transnacionalizacin y desarrollo nacional en Amrica Latina. Grupo Editor Latinoamericano, Buenos Aires, Argentina. 198 Instituto de Relaciones Internacionales (IRI) (2007) Relaciones Internacionales. Universidad Nacional de la Plata, Buenos Aires, Argentina. 199 Ardila, Martha, Carvajal, Leonardo, Garay, Javier y Marn, Margarita (2008) La toma de decisiones en la poltica exterior colombiana. Universidad Externado de Colombia, Bogota, Colombia. 200 Mora, Frank O. y Hey, Jeanne (2003) Latin American and Caribbean Foreign Policy. Rowman and Littlefield, Lanham, Estados Unidos. 127
Desde los 90s en adelante, los estudios de poltica exterior y sobre toma de decisiones en poltica exterior han permitido saber un poco ms sobre las trayectorias internacionales de los pases latinoamericanos. No siempre hay buenas noticias, por supuesto. Los anlisis de poltica exterior presentan una Amrica Latina presa de sus necesidades econmicas siempre acuciantes, con tendencia a asegurar flujos de inversin y comercio desde el Centro y con escasa capacidad y a veces iniciativas de maniobra frente al escenario internacional. El balance es que la economa poltica internacional determina las preferencias estatales de los pases en trminos de poltica exterior y estas preferencias adems estn sujetas a una segunda constante latinoamericana, un proceso de toma de decisiones bastante personalista, en los pases medianos y pequeos, con escasos arreglos institucionales de largo plazo. Por supuesto, hay excepciones como Uruguay, Chile, Per, Costa Rica; adems de Mxico y Brasil como era de suponerse. Pero estas excepciones pueden tambin explicarse por una distribucin e institucionalizacin de responsabilidades en materia externa entre Ejecutivo y Legislativo que ha creado una inercia de cheques y balances entre diversos poderes del Estado en materia de poltica exterior. Los dems pases tienen concentradas estas capacidades generalmente en el ejecutivo, y an cuando no estn concentradas, stas tienen a concentrarse debido a las caractersticas del rgimen de turno y de los sistemas polticos imperantes201.
El estudio de los actores

El tema de los actores, y la agencia en la poltica exterior y en las relaciones internacionales en general ha abierto un mbito hasta hace poco desconocido en Amrica Latina. Las propuestas contra-hegemnicas provenientes de la sociedad civil, como el Foro Social Mundial por un lado, y por otro, y por otro la teora del bumern de Keck y Sikkink202. Marisa von Blow propuso la existencia de un casillero vaco en el anlisis de las redes transnacionales de la sociedad civil cada vez ms globalizadas203.
201 Este es un caso tpico en Argentina. 202 La teora de bumern tom fuerza a partir de la publicacin de Activists Beyond Borders de Margaret Keck y Kathryn Sikkink en 2000. 203 Von Blow, Marisa. (2009) Atores nao-estatais e os Estudos Internacionais na Amrica Latina: do casillero vaco s redes transnacionais. En: Jaramillo, Grace. Relaciones internacionales: los nuevos horizontes. FLACSO-Ecuador /Ministerio de Cultura, Quito, Ecuador. 128
En Amrica Latina se haba pensado siempre slo en actores estatales o polticos y haba que empezar las relaciones internacionales desde el papel de la sociedad civil en sus distintas dimensiones: empresa privada, movimientos sociales, academia y varias redes sociales que han tejido redes de gobernanza en el escenario internacional. La diversificacin de actores ha permeado en el debate de temas trascendentes como el papel de Estados Unidos en la regin, la rplica frente al capitalismo, el debate sobre la iniciativa para las Amricas y el ALCA, los tratados de libre comercio y otras negociaciones comerciales en general. Botto y Tussie exploraron en 2002 el papel de la sociedad civil en las negociaciones comerciales y en las negociaciones sobre integracin en el caso MERCOSUR. Hay un reconocimiento general de que el Estado como agente monoltico de transformacin internacional no permite entender problemas cada vez ms complejos de las relaciones internacionales y es, necesario descomponerlo en partes, en contextos, en actores que pueden o no tener intereses compartidos o que generan procesos controvertidos y divergentes. El concepto mismo de inters nacional en abstracto ha sido puesto en duda en forma permanente.204 Los actores no estatales estn cambiando la configuracin de lo que hasta hace poco- denominbamos regmenes internacionales en los temas de comercio, derechos humanos, medio ambiente. Es a travs de la multiplicidad y la complejidad de actores participantes en estas reas que los sistemas de gobernanza global han ido tomando fuerza en el perodo que inici tras el fin de la Guerra Fra. Amrica Latina no ha estado ausente de este debate, como tampoco lo ha estado del debate de la gobernanza, aunque este trmino ha copado espacios ms bien en los nuevos temas de Relaciones Internacionales, como los ya citados: comercio, ambiente, cooperacin, derechos humanos, mucho ms que en los clsicos temas de seguridad, defensa, poltica o economa poltica internacional. Los conceptos que se manejan ahora en Amrica Latina, para estudiar nuevos problemas internacionales tienen que ver con esta nueva matriz epistemolgica, donde existe en la prctica cotidiana de investigacin un desglose cada vez ms especfico del papel de la agencia en los cambios polticos internacionales, poniendo escenarios en donde la matriz de comportamiento es una red tejida, a partir de actores diversos y dismiles, polticas pblicas convergentes u homogenizadas, que se aaden a las reglas formales y no formales de com204 Jaramillo, Grace (2009) Relaciones internacionales: los nuevos horizontes. FLACSOEcuador /Ministerio de Cultura, Quito, Ecuador. 129
portamiento que van estableciendo matrices de comportamiento en el largo plazo. Esta explicacin es la que sintetiza el concepto de gobernanza, que es hacia donde apuntan los nuevos trabajos de investigacin en relaciones internacionales, ya sea si tratan de indagar la matriz de comportamiento de los derechos humanos en el escenario internacional o las redes de produccin que estn generando nuevos escenarios econmico-polticos de insercin internacional o de solucin de problemas de accin colectiva.
Algunas conclusiones
Hay un decidido cambio de rumbo de los temas tradicionales de estudio en la disciplina de Relaciones Internacionales. Sobre este punto, Tickner y Weaver en su antropologa de los estudios internacionales sealan sobre Amrica Latina algo particularmente decidor: La disciplina parece estar caminando en forma lenta y reticente- hacia una reflexin crecientemente sociolgica, pero un aspecto fundamental sigue an faltando: la estructura centro-periferia tan estrechamente ligada a ello. A cambio, anlisis de Relaciones Internacionales desde la periferia puede beneficiarse tambin de estar conectado ms sistemticamente a los debates historiogrficos, sociolgicos y epistemolgicos que se han enfocado bsicamente en la disciplina del centro205 Hay pocos debates conceptuales, sociolgicos, menos an epistemolgicos sobre las Relaciones Internacionales en Amrica Latina. Como hemos visto en las pginas anteriores, los conceptos de relaciones internacionales tienden al dualismo, a un manejo binario referente a la hegemona enfrentada con los deseos de emancipacin, al realismo siempre enfrentando a las condiciones
205 La traduccin es ma. La cita textual dice: The discipline seems to be heading slowly and reluctantly- towards increase sociological reflexivity, but one mayor aspect is still missing: the core-periphery structured so deeply entrenched within it. In turn, analysis of IR from the periphery could also benefit from being connected more systematically to historiographic, sociological and epistemological debates that have focused mainly on the discipline at the core. Ver Tickner, Arlene y Weaver, Ole (2009) International Relations Scholarship around the globe. Routledge, Nueva York, Estados Unidos.
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de dominacin o dependencia en Amrica Latina. O como lo pusieron los tericos del RIAL durante los 80s a un debate entre autonoma versus subordinacin. En este sentido es claro que la matriz de anlisis sigue siendo predominantemente dual: el realismo est muy arraigado en todos los estudios sobre poltica exterior, seguridad y defensa, narcotrfico y redes transnacionales. Pero tambin est vigente una matriz de anlisis estructural de las condiciones de insercin global de Amrica Latina que estn sentadas an en la adecuacin de la teora de la dependencia para el anlisis de las relaciones internacionales desde lo econmico. Los debates no han sido explcitos aunque hay claras divisiones en los enfoques, ya sea desde un anlisis estructural-neomarxista como el caso de los grupos de trabajo de CLACSO y lneas de investigacin herederas de las escuelas anglosajonas de las relaciones internacionales. Una mencin especial merece los nuevos estudios constructivistas sobre relaciones internacionales en Amrica Latina que han florecido particularmente a travs de estudiantes latinoamericanos establecidos en las escuelas inglesas de Warwick y Manchester. Existen, no obstante, enfoques hbridos. El enfoque de regionalismo y gobernanza, ha permeado los matices de anlisis en los temas de integracin latinoamericana. El institucionalismo tambin, a travs de un estudio de diseos institucionales, normas y actores dentro de los diversos y a veces contradictorios proyectos de integracin. Los nuevos temas como anlisis de actores y redes transnacionales de la sociedad civil tambin han generado nuevas lneas de investigacin sobre relaciones internacionales en Amrica Latina. Este anlisis, sin embargo, est ms presente en Centroamrica que en Sudamrica como un todo, tal vez con la excepcin de MERCOSUR, cuyo proyecto de integracin desat una ola de investigaciones sobre las mltiples dimensiones que esto involucraba y, la mayora de ellas vistas desde las relaciones internacionales. El estudio de la agencia y los actores merece una especial mencin. Esta es una dimensin nueva en los estudios internacionales de Amrica Latina, pues desde 2000 en adelante, y posiblemente bajo el influjo de los estudios sobre participacin de la sociedad civil en el Foro Social Mundial, en las redes antiglobalizacin y otras anti-libre comercio, el papel de la agencia se movi radicalmente desde los espacios tradicionales que slo tomaban en cuenta actores estatales tanto en el diseo e influencia de poltica exterior, as como en las
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relaciones internacionales en general, hacia una creciente problematizacin de agencia versus actores, donde se hicieron visibles participantes que no haban sido tomados en cuenta en el pasado. Existen algunas experiencias en este sentido, en los estudios realizados sobre MERCOSUR, sobre el ALCA, sobre el TLC en Colombia y Per y otras experiencias en Centroamrica y Mxico. Esto por supuesto tambin ha tenido efectos en las polticas pblicas. En el caso ecuatoriano, la experiencia del PLANEX 2020, el Plan de Poltica Exterior diseado a partir de mesas de discusin y trabajo con participacin en la sociedad civil es un ejemplo de ello. Decenas de mesas sectoriales tambin fueron convocadas para el dilogo y la definicin de insumos de negociacin en el caso colombiano. Y la misma Iniciativa de las Amricas incorpor un foro paralelo para la sociedad civil, con el fin de canalizar propuestas, pero sobre todo preocupaciones que nutrieron los dilogos de los pases latinoamericanos con Estados Unidos. Estos son aprendizajes que han ampliado el mbito y las preocupaciones de los estudiosos de las relaciones internacionales hacia enfoques hasta hace poco inexplorados. Los estudios de relaciones internacionales en este sentido- se han replanteado la relacin de Amrica Latina, tanto desde el conjunto, como desde los pases individuales, las diferentes dimensiones de su insercin en la globalizacin. Si bien los temas duros de su difcil y a veces compleja relacin con Estados Unidos, como las nuevas formas de relacin de la sociedad y sus participantes con la esfera global. En la mayor parte de los casos el centro de gravedad se ha movido considerablemente de los anlisis Estado-cntricos hacia la inclusin de una multiplicidad de actores, desde redes transnacionales de influencia, hasta grupos sociales individuales que trabajan en redes globales para cambiar polticas internas que los afectan. La forma cmo se concibe hoy en da la poltica exterior latinoamericana tambin ha dejado de concebir nicamente sus dilemas frente a la hegemona estadounidense sino que ampla sus preocupaciones a nuevos actores, que generalmente estn en otros bloques. Es posible afirmar que la Unin Europea y Asia ocupan tanto las preocupaciones de Amrica Latina como los Estados Unidos, y por supuesto, ha generado nuevos dilemas sobre la construccin y ejercicio de hegemonas nuevas y viejas en el escenario global latinoamericano. Los estudios internacionales en Amrica Latina se han adaptado bien a las nuevas tendencias, conceptos y enfoques, pero no han logrado construir un pensamiento propio, con categoras, variables y presupuestos compartidos que puedan dar cuenta de una dimensin distinta y propia de Amrica Latina en el escenario global.
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Integracin latinoamericana: Historia de crisis inacabadas

Josette a ltmann borbn206 La crisis global es multidimensional y no es un proceso lineal. Por su ritmo, profundidad y los distintos sectores que sacude, genera altos niveles de incertidumbre en todo el mundo. Ello debilita la legitimidad de los distintos actores en los sistemas democrticos, lo que a su vez repercute en la prdida de confianza sobre las normas y reglas que regulan no solo a los mercados, sino tambin en los controles de los procesos y las operaciones financieraseconmicas, las acciones de carcter poltico y la capacidad que tienen los Estados para encausar dichos procesos. Ello causa una mayor polarizacin que afecta la gobernabilidad y convivencia democrtica, entre otras cosas, por los profundos impactos sociales de la crisis que, como lo indican ya las cifras, se mantendrn en el tiempo ms all de lo que dure el ciclo econmicofinanciero de la recuperacin. La fragmentacin que caracteriza a Amrica Latina en la actualidad, refleja una gama de desequilibrios que necesitan corregirse. La pugna por el liderazgo en la regin pareciera, en este momento, tener un mayor peso como inductor de desintegracin regional, sin desmerecer la importancia de otros temas como la crisis econmica mundial que se manifiesta en la recesin de las economas, las realidades econmicas de cada pas para enfrentarla, el incremento de la pobreza, las desigualdades y la violencia, las asimetras, el
206 Coordinadora Regional de Cooperacin Internacional de la Secretara General de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), Directora del Observatorio de Integracin Regional Latinoamericana (OIRLA). Profesora en las Facultades de Ciencias Sociales y Educacin de la Universidad de Costa Rica. 133
comercio, los intereses encontrados por las potencias intermedias, los altos grados de desconfianza interpersonal en el continente y las visiones en conflicto sobre propuestas de desarrollo en la regin. Es importante que los procesos de integracin tomen en cuenta las diferencias y realidades econmicas de cada pas, creando mecanismos que les permitan incorporarse segn sus realidades y sus peculiaridades. Dichas acciones lograran crear dinmicas ms integrales que vayan ms all de formas coyunturales, indistintamente de los efectos negativos o positivos que stas puedan tener en ese momento. Si bien la propensin a la integracin es algo manifiesto, las dificultades para dar un salto cualitativo dejan a la regin con menos oportunidades para afrontar problemas comunes, en especial los derivados de la globalizacin. Con ms dificultades para hacer frente de manera asociada a la comunidad de desafos subregionales, regionales y globales en mbitos como la inequidad, la seguridad, el cambio climtico, las pandemias y otras amenazas emergentes, se le dificulta a Amrica Latina hacer frente a una insercin internacional que permita alcanzar un mejor desarrollo para sus poblaciones. El no tener una sola voz no solo dificulta los avances de la integracin, en muchos casos tambin favorece el fraccionamiento regional. El avance de los procesos de integracin enfrenta obstculos serios que radican en discusiones sobre las opciones de integracin. Recientes debates en torno a las opciones de integracin se concentran en dos aproximaciones conceptuales207: la primera enfatiza de manera ms tcnica que la globalizacin es un hecho irremediable donde se debe privilegiar la insercin competitiva de los pases sobre cualquier otro objetivo y cuyo instrumento esencial para conseguirla es un Tratado de Libre Comercio (TLC) Norte-Sur. Este enfoque ha sido impulsado bsicamente por los partidarios del Consenso de Washington y, en cierta medida, por gobiernos que si bien fueron electos con discursos ms cuestionadores de las polticas neoliberales -y que podran definirse como socialistas modernos o variables socialdemcratas ms conservadoras- a la hora de gobernar ejercen el continuismo de dichas polticas econmicas. Esta tendencia sugiere que la integracin regional debe ser concebida como instru207 Altmann, Josette (2008) Amrica Latina: una regin dividida o integrada? En: Altmann, Josette y Rojas Aravena, Francisco. Eds. Amrica Latina y el Caribe: fragmentacin o convergencia? Experiencias recientes de integracin. FLACSO-Ecuador/ Ministerio de Cultura de Ecuador/ Fundacin Carolina, Quito, Ecuador, p.118.
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mento que contribuya a mejorar la insercin nacional y regional en la economa mundial, mientras que intensifica los vnculos comerciales, financieros y de inversiones con los grandes centros econmicos internacionales. Es decir, la integracin debe generar estmulos de competitividad y liberalizacin comercial en la regin. La segunda posicin es ms proteccionista, nacionalista y autrquica, donde el debate poltico, econmico, social y cultural en relacin con la globalizacin y sus efectos sociales se sustenta en el dilema concentracin o equidad. Esta tendencia cuestiona frontalmente la tesis comercial. Quienes la sostienen han formulado propuestas cualitativamente diferentes tanto desde el punto de vista econmico, como tambin desde la perspectiva poltica y hasta tica. Sus tesis forman parte de una lucha de ideas que no se reduce a una integracin alternativa, sino que cuestiona al neoliberalismo y al existente orden mundial unipolar. De igual manera sealan la necesaria incorporacin de la sociedad civil a los procesos de toma de decisiones como premisa necesaria para la existencia de Estados ms democrticos. En esta nueva construccin del concepto de democracia se requiere del aporte de todos los agentes sociales cimentando el concepto de contenido y de proyeccin universal, porque la globalizacin econmica puede abrir espacio a una globalizacin poltica y tica, sobre la que se asiente un mundo ms justo y ms humano. Ambas aproximaciones se sustentan en temas alrededor de los cuales gir el enfrentamiento terico sobre el desarrollo durante la segunda mitad del siglo XX y que aparecen en la actualidad desbordados por el surgimiento de los nuevos problemas, relacionados con el mejoramiento de la calidad de vida en condiciones de libertad, democracia, el desarrollo humano sostenible, la importancia de la participacin ciudadana, la crisis financiera global y el cambio climtico. La ingobernabilidad regional muestra claramente la necesidad de Estados con ms capacidades. Esto abre un nuevo debate, volver a un Estado productor desde la energa, la agricultura, la banca y otros como lo proponen los pases del bloque ALBA, o fortalecer al Estado regulador con capacidades de fiscalizacin de los principales actores del mercado, estabilidad econmica aunada a un crecimiento sostenido, y polticas pblicas en lo econmico y lo social enfocadas al bienestar de las mayoras y al fortalecimiento y desarrollo de la clase media, como son los casos de Costa Rica, Chile, Brasil y Mxico. Este artculo versa sobre los procesos de integracin, la sobreoferta de propuestas que existen, sus distintas orientaciones y las implicaciones de esta di-
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versidad de ofertas. Primero, analizaremos la visin que se maneja desde las Ciencias Sociales sobre los procesos de integracin. Es decir, los puntos comunes entre los distintos investigadores(as) de diversas disciplinas que se abocan a este tema. Seguidamente, describiremos en qu consiste la sobreoferta de propuestas y los distintos procesos de integracin que existen en la actualidad. Por ltimo, analizaremos las diferentas orientaciones ideolgicas de las propuestas de integracin y las pugnas por el liderazgo regional.
Los procesos de integracin: visiones desde las Ciencias Sociales

En Amrica Latina y el Caribe priva una retrica integracionista. La mayora de los y las Jefes de Estado, acadmicos (as) y miembros de diversas organizaciones de la sociedad civil sealan que si la regin pretende incidir en los procesos de toma de decisin a nivel internacional, debe hacerlo de manera conjunta. Los pases reconocen que por s solos no son capaces de dar respuesta a los desafos del mundo globalizado como son el crimen organizado transnacional, las pandemias como el VIH/SIDA y ms recientemente la influenza AH1N1, el cambio climtico y las crisis financiera, alimentaria y energtica, por mencionar solo tres. El problema es que esa retrica integracionista se ha mantenido slo en el discurso y no ha logrado manifestarse con efectividad en la prctica. Desde el punto de vista terico-conceptual, Grace Jaramillo afirma que el tema de la integracin gira en torno a dos grandes paradigmas: el paradigma estructural y el paradigma liberal. Segn el primero, la integracin es un medio para consolidar un proceso de regionalismo profundo con estructuras institucionales que reduzcan el costo de transacciones y aceleren el proceso de desarrollo de los pases miembros. La integracin es un proceso planificado por parte de los agentes estatales y apoyado por los agentes empresariales como parte de una estrategia de insercin privilegiada en la economa poltica internacional208. En cambio, el paradigma liberal considera la integracin como una etapa ms de un proceso comercial que empieza con la reduccin arancelaria, la bsqueda de un mercado comn, de una unin aduanera para
208 Jaramillo, Grace (2008) Los nuevos enfoques en Relaciones Internacionales: ms all del nuevo regionalismo. En: Jaramillo, Grace. Comp. Los nuevos enfoques de la integracin: ms all del nuevo regionalismo. FLACSO-Ecuador, Quito, Ecuador, p. 16. 136
luego generar procesos de complementacin econmica, poltica y social. En este escenario tanto el mercado como los Estados-nacin responden a una demanda de integracin que ha sido impulsada ya sea por un proceso de regionalizacin natural o por incentivos causados por el impulso de crecimiento de la demanda agregada de los pases y por condiciones socio-econmicas causadas por la cercana geogrfica209. A pesar de ello, la misma autora admite que el abordaje del tema de los procesos de integracin es ms bien eclctico y no existe un debate epistemolgico sobre el tema, desde ninguna corriente terica contempornea. Los estudios sobre integracin parten generalmente desde el enfoque de la interdependencia y la economa poltica internacional.210 Por esta razn, ms all de abordar postulados terico-metodolgicos, hemos optado por exponer las visiones que comparten los distintos acadmicos en torno al estado de los procesos de integracin en la actualidad. Desde las Ciencias Sociales, los distintos acadmicos comparten visiones que parecen exponer la crnica de una crisis anunciada. Una gran parte de los investigadores(as) concuerdan con lo sealado por la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) como las cinco principales debilidades de los procesos de integracin: 1) Ausencia y debilidad de instancias de resolucin de controversias; 2) Normas internacionales acordadas no se transforman en leyes nacionales; 3) Carencia de una efectiva institucionalidad comunitaria; 4) Ausencia de coordinacin macroeconmica; y 5) Trato inadecuado a las asimetras en los diversos esquemas de integracin211. Cabe sealar que el eje transversal que pareciera atravesar las debilidades sealadas por CEPAL viene a ser la falta de voluntad poltica de llevar a cabo acciones dirigidas a buscar espacios comunitarios. La falta de voluntad poltica se expresa principalmente a travs de la negativa de los gobernantes a ceder soberana a entes supranacionales. Segn la concepcin tradicional de soberana, sta la ejerce un gobierno dentro de los lmites territoriales del Estado-Nacin. La obediencia y sometimiento a marcos supranacionales de regulacin es visto como una prdida de soberana.
209 Ibd., p. 17. 210 Ibd., p. 15. 211 Altmann, Josette y Rojas Aravena, Francisco (2008) Multilateralismo e integracin en Amrica Latina y el Caribe. En: Altmann, Josette y Rojas Aravena, Francisco. Eds. Las paradojas de la integracin en Amrica Latina y el Caribe. Fundacin Carolina / Siglo XXI, Madrid, Espaa, p. 253. 137
Adems, no se ha logrado superar la tendencia a colocar los intereses nacionales sobre los intereses regionales, lo que dificulta avanzar en los procesos de integracin. Esta poca voluntad poltica la expone Francisco Rojas Aravena al sealar que en el caso latinoamericano, constamos una tendencia acumulativa que da a la integracin un peso cada vez mayor. Los lderes de la regin destacan su conveniencia e importancia y marcan un derrotero por medio de declaraciones y compromisos. Sin embargo, tambin se producen retrocesos y los procesos se estancan, como consecuencias de conflictos y del retaceo de la voluntad poltica. Esto ltimo se expresa en la falta de recursos humanos, materiales y la dilatacin en el tiempo al implementar los compromisos, lo que genera frustracin y nuevas dificultades para avanzar.212 La mayora de autores coincide en que una de las principales manifestaciones de la falta de voluntad poltica es la falta de una institucionalidad fuerte en los procesos de integracin. Segn Rodrigo Borja, la integracin supone la creacin de autoridades comunitarias con poder para legislar, imponer el cumplimiento de los acuerdos entre los pases, dirimir los conflictos que surjan entre ellos y, en general, conducir el proceso integrador. En otras palabras, implica erigir un poder vinculatorio sobre los pases miembros. Pero esto suscita un problema de soberana213. Todava en Amrica Latina no se ha aceptado la idea de establecer una autntica Secretara Regional con funcionarios civiles que no representen a sus propios pases. Por lo tanto, se carece de una estructura supranacional con suficientes recursos y capacidad de coercin para incidir en la formulacin de polticas regionales y nacionales. La falta de esta institucionalidad se traduce en dos grandes problemas. Por un lado, no hay una forma eficaz de velar por
212 Rojas Aravena, Francisco (2008) Amrica Latina: la integracin regional, un proceso complejo. Avances y obstculos. En: Altmann, Josette y Rojas Aravena, Francisco. Eds. Amrica Latina y el Caribe: fragmentacin o convergencia? Experiencias recientes de integracin. FLACSO-Ecuador/ Ministerio de Cultura de Ecuador /Fundacin Carolina, Quito, Ecuador, p. 41. 213 Borja, Rodrigo (2008) La integracin: instrumento del desarrollo humano. En: Altmann, Josette y Rojas Aravena, Francisco. Eds. Amrica Latina y el Caribe: fragmentacin o convergencia? Experiencias recientes de integracin. FLACSO-Ecuador/ Ministerio de Cultura de Ecuador /Fundacin Carolina, Quito, Ecuador, p. 90. 138
el cumplimiento de los acuerdos tomados en las reuniones. Por otro lado, no hay mecanismos efectivos de resolucin de conflictos. Ante la falta de una institucionalidad fuerte, la mayor parte de los procesos de integracin continan siendo impulsados por los procesos de Cumbres Presidenciales. Segn Francisco Rojas Aravena, la Diplomacia de Cumbres es la forma privilegiada que ha adoptado el multilateralismo del siglo XXI214. Esta diplomacia se constituye en un espacio en el cual el liderazgo es asumido directamente por los mandatarios(as) por lo que ha cumplido un importante rol con respecto al dilogo poltico. Entre sus aspectos positivos estn que crean un clima de confianza, fortalecen la necesidad de concordar polticas, fijan prioridades y fortalecen la cooperacin internacional, regional y bilateral. Sin embargo, el autor tambin seala algunos efectos negativos como el que poseen bajo grado de coordinacin, no existe seguimiento y monitoreo efectivo de los compromisos y que el exceso de iniciativas llevan a la dispersin en la prctica y consecuentemente a un bajo cumplimiento de los objetivos215. Aunado a lo anterior, Fernando Rueda establece que aunque este compromiso poltico de alto nivel haya sido decisivo en los primeros aos, un proceso de integracin continuado no puede depender exclusivamente de la voluntad poltica de los gobiernos involucrados, que est muy condicionada por las coyunturas polticas especficas de cada pas miembro. Se requieren las instituciones supranacionales permanentes con capacidad decisoria para suprimir con rapidez los obstculos que surjan en el camino hacia una mayor integracin.216 Las investigaciones sealan las asimetras como otro de los grandes obstculos a los procesos de integracin. En este sentido, Eduardo Frei Ruiz-Tagle seala que no existe una nica America Latina, la diversidad es la tnica, tanto en tamao, estructura econmica, niveles de desarrollo, institucionalidad pblica, visiones polticas, formas de insertarse en el mundo, e incluso maneras
214 Rojas Aravena, Francisco (2009) Diplomacia de Cumbres e integracin regional. En: Jarque, Carlos M; Ortiz, Mara Salvadora y Quenan, Carlos. Eds. Amrica Latina y la Diplomacia de Cumbres. Secretara General Ibero-Americana (SEGIB), Madrid, Espaa. 215 Ibd., p. 5. 216 Rueda Junquera, Fernando (2008) Las debilidades de la integracin subregional en Amrica Latina y el Caribe. En: De Lombaerde, Philippe; Kochi, Shigeru y Briceo Ruiz, Jos. Eds. Del regionalismo latinoamericano a la integracin interregional. Fundacin Carolina/ Siglo XXI, Madrid, Espaa, pp. 63-64. 139
distintas de entender la integracin.217 Actualmente una de las mayores asimetras reside en este ltimo punto: las distintas maneras de entender la integracin. Los procesos difieren en su orientacin ideolgica y en los fines que persiguen. Algunos pases equiparan los procesos de integracin con procesos de carcter econmico-comercial y privilegian la firma de tratados comerciales. Por otro lado, estn los pases que defienden el llamado socialismo del siglo XXI, a los que se les ha calificado como gobiernos de izquierda. En este punto profundizaremos ms adelante. Las asimetras sealadas vienen a dificultar encontrar caminos para la convergencia. En relacin con este punto, Enrique Garca asevera que es imposible pretender que los sistemas de integracin sean de una sola corriente ideolgica. Lo que hay que buscar son los puntos de convergencia, construir sobre esa base y saber administrar las divergencias218. Por su parte, Felipe Gonzlez propone que ms que grandes construcciones ideolgicas debemos propiciar acciones que faciliten la integracin regional con acciones prcticas como () posicin comn en el Grupo de los 20, carreteras y oleoductos internacionales, incremento del comercio con reglas acordadas incluso respetando ciertas asimetras, etctera219. En la prctica, los obstculos sealados se manifiestan en la dificultad de que Amrica Latina se constituya en una regin con una nica voz. Una amplia mayora de investigadores coinciden en aceptar que hay varias Latinoamricas, donde las diversas iniciativas que se han impulsado y desarrollado en los ltimos aos no han logrado consolidarse ms all del discurso y las buenas intenciones de servir de cauce regional para el conjunto latinoamericano. Uno de los debates presentes en la regin es el referido a si las propuestas deben
217 Frei-Ruiz Tagle, Eduardo (2008) Nuevos escenarios y nuevos temas de la integracin. En: Altmann, Josette y Rojas Aravena, Francisco. Eds. Las paradojas de la integracin en Amrica Latina y el Caribe. Fundacin Carolina / Siglo XXI, Madrid, Espaa, p. 114. 218 Garca, Enrique (2008) La integracin latinoamericana en el escenario global. En: Altmann, Josette y Rojas Aravena, Francisco. Eds. Amrica Latina y el Caribe: fragmentacin o convergencia? Experiencias recientes de integracin. FLACSO-Ecuador/ Ministerio de Cultura de Ecuador /Fundacin Carolina, Quito, Ecuador, p. 40. 219 Gonzlez, Felipe (2009) Amrica Latina: La crisis y el futuro. En: Gonzlez, Felipe. Edit. Iberoamrica 2020. Retos ante la crisis. Fundacin Carolina /Siglo XXI, Madrid, Espaa, p. XXVI. 140
ser nicas para todos los pases o, si por el contrario, debera reconocerse la existencia de varias Amricas Latinas cada vez ms separadas. De manera similar, Enrique Iglesias se pregunta si Nos vamos a integrar uno por uno en el escenario internacional o lo hacemos juntos, en bloque? Nos integramos despus de profundizar en nuestra propia integracin regional o no quemamos esa etapa?220 En la prctica, la falta de una voz comn se ha manifestado en una sobreoferta de propuestas de integracin, cada una con fines y orientaciones diversas.
Sobreoferta de procesos debilita la integracin

Los procesos de integracin regional han pasado por distintas etapas de expansin y crisis sujetas a los cambios en las estrategias de desarrollo, as como a los estmulos definidos por coyunturas internacionales. Haciendo un poco de historia, cabe recordar por ejemplo, que la crisis de los procesos de integracin de la dcada de los ochenta no se puede explicar sin el fracaso del modelo de sustitucin de importaciones y la dcada perdida generada por la crisis de la deuda externa. De igual manera, tampoco se puede explicar la reactivacin de los procesos de integracin en la dcada de los noventa sin la coyuntura internacional favorable y la afluencia de capitales del exterior que contribuyeron en gran medida a la estabilidad macroeconmica y a la recuperacin de las economas regionales. En el ltimo quinquenio estos procesos muestran importantes debilidades como fueron las rupturas en la Comunidad Andina (CAN) y la disolucin del Grupo de los Tres (Colombia, Mxico y Venezuela), el estancamiento del Mercado Comn del Sur (MERCOSUR) o la falta de consensos para negociar desde una perspectiva compartida con actores de fuera de la regin, adems de la aparicin y mantenimiento de contenciosos entre los pases que se resuelven en tribunales internacionales. Todo lo cual detienen los procesos e incluso llega a amenazar la paz regional.
220 Iglesias, Enrique (2008) Amrica Latina: integracin comercial, complementariedad productiva y cooperacin. En: Altmann, Josette y Rojas Aravena, Francisco. Eds. Amrica Latina y el Caribe: fragmentacin o convergencia? Experiencias recientes de integracin. FLACSO-Ecuador/ Ministerio de Cultura de Ecuador / Fundacin Carolina, Quito, Ecuador, p. 32. 141
No obstante lo anterior, tambin en este periodo se consolidaron nuevos procesos regionales que compiten entre ellos por la supremaca en sus respectivas subregiones. Es decir, existe un conjunto importante de propuestas que no logran consolidar un apoyo consistente que les permita transformarse en alternativa que oriente con dimensiones, perspectivas y proyecciones estratgicas para cada regin y, menos an, para el conjunto de Amrica Latina. El siglo XXI recibe a la regin latinoamericana y caribea enlazada a travs de una multiplicidad de acuerdos bilaterales, subregionales, regionales, hemisfricos y globales. Esta sobreoferta de propuestas posee tres consecuencias negativas que debilitan los procesos de integracin: 1) Generan una alta demanda en las agendas de los y las Jefes de Estado y de Gobierno, los cuales deben prever reuniones, en el contexto de la Diplomacia de Cumbres, en la prctica cada tres meses; 2) La sobreoferta produce una importante y sostenida falta de coordinacin; y 3) El conjunto de propuestas posee una dbil estructural institucional.221 El actual mapa poltico latinoamericano genera procesos simultneos que tienden tanto a la integracin como a la fragmentacin. Ello se expresa por un lado en la gran cantidad de iniciativas y propuestas de integracin de carcter subregional, mientras que por otro lado, las tensiones que fragmentan se expresan en visiones y propuestas polticas diferentes en algunos pases de la regin. Colombia y Venezuela ejemplifican con claridad los extremos de estas orientaciones. Cuatro grandes procesos caracterizan las principales apuestas de compactacin comercial y de integracin en la regin. Ellos son: el Proyecto Mesoamrica, la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra Amrica (ALBA) y la Unin de Naciones Suramericanas (UNASUR). La cuarta iniciativa es la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeos, pero an no se ha creado el tratado constitutivo. A estas iniciativas debemos recordar otra de carcter hemisfrico que qued frustrada: el rea de Libre Comercio de las Amricas (ALCA). La Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeos fue una iniciativa del presidente de Mxico al finalizar la I Cumbre de Amrica Latina y el Ca221 Rojas Aravena, Francisco (2008) Integracin en Amrica Latina: Acciones y Omisiones; Conflictos y Cooperacin. IV Informe del Secretario General de la FLACSO. FLACSOSecretara General, San Jos, Costa Rica, p. 11. Tambin disponible en: www. flacso.org 142
ribe sobre Integracin y Desarrollo (CALC). Esta Cumbre fue convocada por Brasil y se realiz en Salvador de Baha, Brasil entre el 15 y 17 de diciembre de 2008. La CALC cont con una membresa casi plena, pues participaron 33 pases de Amrica Latina. Posteriormente, la coincidencia en la culminacin de su ejercicio como Secretario Pro Tmpore del Grupo de Ro 2008-2010 y del compromiso de Mxico de hospedar la II CALC, permitieron que el Presidente Felipe Caldern celebrara ambos eventos de manera conjunta en la Cumbre de la Unidad de Amrica Latina y el Caribe el 22 y 23 de febrero de 2010 en la Riviera Maya, Mxico. Sin embargo, en la Cumbre de la Unidad no se avanz en la constitucin de la iniciativa ni se han dado pasos para su institucionalizacin. Se espera que el esfuerzo contine en las Cumbres de CALC en Venezuela en 2011 y en la del Grupo de Ro en Chile en 2012222. Ser esta iniciativa exitosa en acabar o disminuir con los problemas de la sobreoferta de propuestas o ser simplemente otra iniciativa que aada ms presin a la Diplomacia de Cumbres? Todava es prematuro responder a esta interrogante, pero Francisco Rojas Aravena apunta a unos potenciales alcances y limitaciones de la iniciativa. El primero de los aspectos positivos sera que la Comunidad de Estados podra disminuir los encuentros de los mandatarios racionalizando su agenda internacional. Segundo, la creacin de la comunidad reflejara ms que nunca el compromiso poltico serio de la regin de construir una agenda comn y tener mayor peso en el escenario internacional. Tercero, la creacin de un foro solamente latinoamericano de mayor importancia podra eliminar o disminuir el tono fuertemente ideolgico que se le imprime a las Cumbres hemisfricas, donde muchas de las discusiones se centran en atacar las acciones anti o pro imperialistas, o bien antiglobalizacin223.
222 Zabalgoitia, Jos Antonio (2010) El Grupo de Ro y la Cumbre de la Unidad: la nueva Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeos. Ponencia presentada en el II Congreso Latinoamericano y Caribeo de Ciencias Sociales. Mxico DF, Mxico, 26-28 de mayo de 2010 y Cumbre de la Unidad de Amrica Latina y el Caribe, Declaracin de la Cumbre de la Unidad. Riviera Maya, Mxico, 22-23 de febrero de 2010. 223 Rojas Aravena, Francisco. Unin Latinoamericana y Caribea: Es una opcin viable para consolidar el multilateralismo latinoamericano?. En: Foreign Affairs Latinoamrica. Vol. 10. No. 3. Instituto Tecnolgico Autnomo de Mxico (ITAM), Mxico DF, Mxico, pp. 28-29. 143
En relacin con las limitaciones, primero, el constituirse sobre la base del Grupo de Ro, iniciativa que busca la concertacin poltica, implica un riesgo. La nueva Comunidad involucra aspectos que van ms all de lo poltico por lo que podra diluir el componente poltico que ha sido tan efectivo en el Grupo. Segundo, la dispersin de acciones y el no cumplimiento de los compromisos resultan previsibles al ser una iniciativa que involucrara pases con intereses distintos y diferentes capacidades de respuesta e implementacin. Finalmente, aunque la voluntad poltica es manifiesta, existen diferencias ideolgicas entre los pases, adems de viejas disputas, dificultando la toma de decisiones.224 A las iniciativas de carcter regional ms amplio se superponen la institucionalidad poltico-comercial establecida en cada una de las subregiones a travs de sus propios procesos de integracin: la Comunidad del Caribe (CARICOM), el Sistema de Integracin Centroamericana (SICA), la CAN y el MERCOSUR y otras de carcter funcional especializadas en la cooperacin como la organizacin del Tratado de Cooperacin Amaznica (OTCA) y la Asociacin de Estados del Caribe (AEC). Sin tomar en cuenta la anunciada Comunidad de Estados latinoamericanos y caribeos, la nica iniciativa actual de carcter regional, que engloba a la totalidad de los pases de Amrica Latina y el Caribe y que, ms all de sus altos y bajos histricos, posee importantes contenidos para continuar desarrollndose como polo de atraccin para el conjunto de la regin, viene a ser el Grupo de Ro. El Cuadro 1 muestra una sntesis de las iniciativas de integracin, as como el Cuadro 2 muestra la institucionalidad de los procesos de integracin.
224 Ibd., 29-30. 144
Cuadro 1 CUADRO RESUMEN: Amrica Latina y el Caribe: principales procesos de integracin
Principios que orientan la iniciativa y objetivos
Estados miembros
Nombre y fecha de creacin Proyecto Mesoamrica
Se cre a partir del 15 de junio de 2001 en la ciudad de San Salvador, El Salvador y dentro del marco Abarca desde el Sur de de la Cumbre Extraordinaria de los pases integrantes del Mecanismo de Dilogo y Concertacin de Mxico hasta Colombia. Tuxtla.
Inicialmente Plan Puebla Panam
Fecha de creacin: 2001
El objetivo inicial era servir como instrumento impulsor del desarrollo y la integracin regionales y con objeto de profundizar y fortalecer el entendimiento poltico y la cooperacin internacional, as como contribuir al crecimiento econmico sostenido y a la preservacin del medio ambiente y los recursos naturales.
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Antigua y Barbuda, Bolivia, Cuba, Dominica, Ecuador, Honduras, Nicaragua, San Vicente y Las Granadinas y Venezuela. Honduras fue parte del ALBA, pero el Congreso Nacional ratific su salida el 12 de enero de 2010.
A partir de junio de 2008 en la X Cumbre del Mecanismo de Dilogo y Concertacin de Tuxtla, en la Ciudad de Villahermosa, Tabasco, pasa a denominarse Proyecto Mesoamrica. A diferencia de la primera etapa, en la cual los proyectos contribuyeron sustancialmente a la integracin fsica y al desarrollo regional mediante importantes avances en la construccin de plataformas de infraestructura elctrica, de telecomunicaciones y de transporte, actualmente tambin incorpora proyectos de alto impacto social en reas de salud, medio ambiente, desastres naturales y vivienda. Alianza Boli- Desde el 2001 el presidente Hugo Chvez anunci la creacin del ALBA, pero el tratado constitutivo variana para se firm en diciembre de 2004. Fue propuesta como una alternativa de integracin cuya base es la auto-determinacin y la soberana de los pueblos, al mismo tiempo que buscan contrarrestar las melos pueblos didas de poltica econmica propuestas e implementadas en las dos ltimas dcadas del siglo XX por de nuestra instituciones como el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional. Centra su atencin en la Amrica lucha contra la pobreza y la exclusin social y consideran que se deben resolver las asimetras de la (ALBA) regin para consolidar los procesos de integracin. Fecha de La propuesta se basa en tres principios bsicos: 1) Oposicin a las reformas de libre mercado; 2) No creacin: 2004 limitar la accin reguladora del Estado en beneficio de la liberalizacin econmica; y 3) Armonizar la relacin Estado-mercado.
Mercado Comn del Sur (MERCOSUR) Estados asociados: Bolivia, Chile, Per, Ecuador y Colombia. Venezuela est en proceso de incorporacin.
Esta propuesta se cre en marzo de 1991 por medio del Tratado de Asuncin. La idea era la creacin Argentina, Brasil, Parade un mercado nico que generara un mayor crecimiento econmico de los Estados partes. guay, Uruguay.
Sus propsitos son: 1) La libre circulacin de bienes, servicios y factores productivos entre los pases; 2) El establecimiento de un arancel externo comn y la adopcin de una poltica comercial comn; 3) La coordinacin de polticas macroeconmicas y sectoriales entre los Estados partes; y 4) La armonizacin de las legislaciones para lograr el fortalecimiento del proceso de integracin.
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Al inicio su inspiracin fue esencialmente econmica-comercial, pero ahora tambin busca la consolidacin de la esfera social, por lo que en 2007 se cre el Instituto Social de MERCOSUR, institucin que tiene el fin de aportar a la superacin de las asimetras, colaborar en el diseo de polticas sociales regionales, sistematizar y actualizar indicadores sociales regionales, recopilar e intercambiar buenas prcticas en materia social, promover mecanismos de cooperacin horizontal e identificar fuentes de financiamiento. Bolivia, Colombia, EcuaComunidad El 26 de mayo de 1969 surge la CAN, inicialmente denominada Pacto Andino. dor y Per. Andina de Sus objetivos son: 1) Promover el desarrollo equilibrado y armnico de los pases miembros en conlas Naciones diciones de equidad, mediante la integracin y la cooperacin econmica y social; 2) Acelerar su Estados asociados: Argen(CAN) crecimiento y la generacin de ocupacin; 3) Facilitar su participacin en el proceso de integracin tina, Brasil, Chile, Pararegional, con miras a la formacin gradual de un mercado comn latinoamericano; 4) Disminuir la guay y Uruguay Fecha de creacin: 1969 vulnerabilidad externa y mejorar la posicin de los miembros en el contexto econmico internacional; 5) Fortalecer la solidaridad subregional y reducir las diferencias de desarrollo existentes entre los pases miembros; y 6) Procurar un mejoramiento persistente en el nivel de vida de los habitantes de la subregin. En 2004 las cancilleras sudamericanas lograron acordar la conformacin de la Comunidad Sud- Pases de MERCOSUR, Unin de Naciones Su- americana de Naciones como un bloque subregional nico con el fin de enfrentar los efectos de la pases de la CAN y Chile, ramericanas globalizacin. En 2007 se tom la decisin de cambiar el nombre a esta iniciativa, por lo que pasara Guyana, Surinam y Vea llamarse en adelante Unin de Naciones Suramericanas. nezuela (UNASUR). Inicialmente UNASUR busca el desarrollo de un espacio integrado en lo poltico, social, cultural, econmico, fiComunidad nanciero, ambiental y en infraestructura. Este nuevo modelo de integracin incluir todos los logros y Sudamericana avances de los procesos del MERCOSUR y la Comunidad Andina, as como la experiencia de Chile, de Naciones Guyana, Surinam y Venezuela. El objetivo es favorecer un desarrollo ms equitativo, armnico e (CSN) integral en Amrica del Sur. Fecha de creacin: 2004
Sistema de Integracin Centroamericana (SICA) Estado asociado: Repblica Dominicana
Fue creado el 13 de diciembre de 1991, mediante la suscripcin del Protocolo a la Carta de la Organizacin de Estados Centroamericanos (ODECA) o Protocolo de Tegucigalpa. Su objetivo fundamental es la consolidacin de la integracin de Centroamrica para constituirla en una regin de paz, libertad, democracia y desarrollo, sustentada en el respeto, tutela y promocin de los derechos humanos.
Belice, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panam.
Comunidad del Caribe
(CARICOM)
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Entre los propsitos principales del SICA estn: consolidar la democracia y fortalecer sus instituciones; concretar un nuevo modelo de seguridad regional sustentado en un balance razonable de fuerzas; lograr un sistema regional de bienestar y justicia econmica y social para los pueblos centroamericanos; fortalecer la regin como bloque econmico para insertarlo exitosamente en la economa internacional; reafirmar y consolidar la autodeterminacin de Centroamrica en sus relaciones externas mediante una estrategia nica que fortalezca y ample la participacin de la regin en el mbito internacional; promover, en forma armnica y equilibrada, el desarrollo sostenido econmico, social, cultural y poltico de los Estados miembros y de la regin en su conjunto. Fue establecida por medio del Tratado de Chaguaramas firmado por Barbados, Jamaica, Guyana y Trinidad y Tobago el 1 de agosto de 1973. Su creacin tiene el antecedente en lo que 15 aos atrs se haba denominado la Federacin de las Indias Occidentales Britnicas en 1958 (British West Indies Federation), cuya existencia fue hasta 1962. Posteriormente crearon la Asociacin Caribea de Libre Comercio (CARIFTA por sus siglas en ingls). En 1972 en la VII Cumbre de CARIFTA, los Jefes de Estado optaron por transformar dicha iniciativa en un mercado Comn y establecer la Comunidad del Caribe.
Los principales objetivos son: mejorar los estndares de vida y de trabajo de sus poblaciones; crecimiento econmico sostenido, acelerado y coordinado; la expansin de las relaciones comerciales y econmicas con terceros Estados; fortalecimiento de la competividad internacional; mayor coordinacin entre las polticas econmica y exterior de los pases miembros y el fortalecimiento de la cooperacin.
Organizacin del Tratado de Cooperacin Amaznica
El Tratado de Cooperacin Amaznica (TCA) fue suscrito el 3 de julio de 1978 en Brasilia. Buscan realizar esfuerzos para promover el desarrollo armnico de sus respectivos territorios amaznicos y promover la preservacin del medio ambiente y la conservacin y utilizacin racional de los recursos naturales de esos territorios.
Antigua y Barbuda, Bahamas, Barbados, Belice, Dominica, Grenada, Guyana, Hait, Jamaica, Montserrat, Santa Luca, San Cristbal y Nieves, San Vicente y las Granadinas, Surinam y Trinidad y Tobago. Estados asociados: Anguila, Bermuda, las Islas Vrgenes Britnicas, las Islas Caimn, y las islas Turcas y Caicos. Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador, Guyana, Per, Surinam y Venezuela
(OTCA)
Este tratado fue inusual principalmente porque: a) en lugar de vincular pases, coordina acciones sobre una regin compartida por estos; b) expres un fuerte compromiso con la conservacin de la riqueza natural amaznica en un momento en que el tema ambiental no tena la importancia que tiene en la actualidad.
Desde 2004 se aprob el Plan Estratgico de la OTCA 2004-2012, cuyos 4 ejes principales son: 1) Conservacin y uso sostenible de los recursos naturales renovables; 2) Gestin del conocimiento e intercambio tecnolgico; 3) Integracin y competividad regional; y 4) Fortalecimiento institucional
Asociacin de Estados del Caribe (AEC)
Creada en 1994 y se plante tres objetivos a) Maximizar el comercio regional, b) Optimizar las nego- Antigua y Barbuda, Baciaciones entre las regiones y c) Caminar hacia varias formas de cooperacin. hamas, Barbados, Belice, Colombia, Costa Rica, Al inicio estaba definido como un organismo de consulta, concertacin y cooperacin, pero luego pas Cuba, Dominica, El Salvaadems a tener el propsito de identificar y promover la instrumentacin de polticas y programas dor, Granada, Guatemala, orientados a fortalecer la cooperacin en las reas del comercio, el turismo sostenible, el transporte y Guyana, Hait, Honduras, los desastres naturales con el objetivo de promover un espacio econmico ampliado para el comercio, Jamaica, Mxico, Nicarala inversin y el desarrollo sostenible de la regin del Gran Caribe. En la actualidad, tambin cumple gua, Panam, Repblica con el propsito de apoyar sin intervenir a los otros mecanismos de integracin de los cuales forman Dominicana, San Cristparte los Estados miembros. Busca la reduccin de los obstculos ms comunes a la integracin a trabal y Nieves, Santa Luca, vs de la cooperacin y la concertacin. San Vicente y las GranadiSus ejes temticos son: el desarrollo del comercio y de las relaciones econmicas externas, el turismo nas, Surinam, Trinidad y Tobago, Venezuela. sustentable, el transporte y los desastres naturales.
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Grupo de Ro
Estados asociados: Aruba, Francia, las Antillas Neerlandesas y las Islas Turcas y Caicos. Esta iniciativa surgi el 18 de diciembre de 1986 con el fin de crear un mecanismo permanente de nica iniciativa que enconsulta y concertacin poltica por medio de la realizacin de un proceso de consultas regulares globa todos los pases de sobre temas que afectan intereses de los pases miembros. En lo esencial el Grupo propona soluciones Amrica Latina y el Caribe latinoamericanas a problemas latinoamericanos.
Sus objetivos son: ampliar y sistematizar la cooperacin poltica entre nuestros gobiernos, examinar cuestiones internacionales que sean de inters para los gobiernos, proponer soluciones propias a los problemas y conflictos que afectan la regin e impulsar los procesos de cooperacin e integracin en Amrica Latina.
Sus ejes temticos son: el fortalecimiento de la democracia, respeto a los Derechos Humanos, fortalecimiento del multilateralismo, desarrollo sostenible, cooperacin internacional y prevencin y atencin de desastres naturales, tecnologas de la informacin y comunicaciones, lucha contra la pobreza y el hambre y financiacin para el desarrollo.
Su logro ms significativo ha sido el mantenimiento de la paz y la estabilidad interestatal sobre la base de soluciones propias a los problemas de la regin.
Se espera que la iniciativa englobe a todos los pases de Amrica Latina y el Caribe
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NUEVO ME- Mecanismo promovido por Mxico desde el cierre de la I Cumbre de Amrica Latina y el Caribe sobre Integracin y Desarrollo (CALC). Los mandatarios acordaron su creacin en la Cumbre de la Unidad CANISMO de Amrica Latina y el Caribe el 22 y 23 de febrero de 2010 en la Riviera Maya, Mxico. Esta ltima fue Comunidad llevada a cabo en el marco de la II Cumbre de Amrica Latina y el Caribe sobre Integracin y Desade Estados rrollo y en la XXI Cumbre del Grupo de Ro. En la Declaracin de la Cumbre de Unidad los mandatarios Latinoamereafirmaron su conviccin de avanzar de manera decidida hacia una organizacin que agrupe a todos ricanos y los Estados de Amrica Latina y el Caribe, subrayaron la necesidad de contar con un espacio regional Caribeos propio que consolide y proyecte la identidad latinoamericana y caribea con base en valores comunes y acordaron constituir la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeos sobre la base del En 2010 los Grupo de Ro y de la CALC. mandatarios acordaron su Acordaron que la Comunidad trabajar sobre la base de solidaridad, inclusin social, equidad e igualcreacin, pero dad de oportunidades, complementariedad, flexibilidad, participacin voluntaria, pluralidad y divertodava no sidad. Adems, estar basada en los valores de respeto al derecho internacional, igualdad soberana de existe el tratalos Estados, no uso ni amenaza del uso de fuerza, democracia, respeto a los derechos humanos, respeto do de constitual medio ambiente, cooperacin internacional para el desarrollo sustentable, unidad e integracin de cin los Estados de Amrica Latina y el Caribe y un dilogo permanente que promueva la paz y la seguridad regionales.
Fuente: Cumbre de la Unidad de Amrica Latina y el Caribe, Declaracin de la Cumbre de la Unidad. Riviera Maya, Mxico, 22-23 de febrero de 2010; FLACSO-Secretara General (2007) Dossier: Grupo de Ro; Dossier: ALBA; Dossier: Asociacin de Estados del Caribe (AEC); Dossier: Comunidad Sudamericana de Naciones; Dossier: Organizacin del Tratado de Cooperacin Amaznica (OTCA); Dossier: Plan Puebla Panam. Los Dossier forman parte de la serie Cuadernos de Integracin en Amrica Latina. FLACSO, San Jos, Costa Rica. Disponibles en: www.flacso.org. y pginas oficiales de las iniciativas de integracin.
Amrica Latina y el Caribe: Globalizacin y conocimiento. Repensar las Ciencias Sociales Cuadro 2 Amrica Latina: Instituciones de algunos esquemas de integracin
Esquema de Integracin Proyecto Mesoamrica (9 pases)
Institucionalidad Cumbre de Presidentes Reunin de Cancilleres y Comisionados Comisin Ejecutiva Direccin Ejecutiva Grupo Tcnico Interinstitucional Oficinas Nacionales Consejo de Presidentes del ALBA-TCP Coordinacin Permanente del ALBA Secretara Ejecutiva Comisin Poltica Consejo Ministerial Poltico Consejo Ministerial de Complementacin Econmica Consejo Ministerial para los Programas Sociales Consejo Ministerial de Mujeres del ALBA-TCP Consejo de Movimientos Sociales Cumbre de Presidentes Reunin de Vicepresidentes Consejo de Ministros Comit Ejecutivo Secretara General Parlamento Centroamericano Corte Centroamericana de Justicia Comit Consultivo Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno Consejo de Ministros de la Comunidad Consejo para el Desarrollo Econmico y Comercial Consejo para las Relaciones Exteriores y de la Comunidad Consejo para la Planificacin Financiera Consejo para el Desarrollo Humano y Social Consejo para la Seguridad nacional y la aplicacin de la ley Comit de Asuntos Legales Comit de Presupuesto Comit de Directores del Banco Central Secretara General
ALBA (8 pases)
SICA (7 pases miembros y 1 pas asociado)
CARICOM (15 pases miembros y 5 asociados)
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UNASUR (12 pases)
Consejo de Jefes y Jefas de Estado Consejo de Ministros y Ministras de Relaciones Exteriores Consejo de Delegados y Delegadas Secretara General Consejo Presidencial Andino Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores Comisin de la Comunidad Andina Secretara General de la Comunidad Andina Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina Parlamento Andino Cumbre de Jefes de Estado Consejo del Mercado Comn Grupo Mercado Comn Comisin de Comercio del MERCOSUR Parlamento del MERCOSUR Foro Consultivo Econmico y Social Tribunal Administrativo y Laboral del MERCOSUR Tribunal Permanente de Revisin del MERCOSUR Centro MERCOSUR de Promocin del Estado de Derecho Secretara del MERCOSUR Reunin de Ministros de Relaciones Exteriores Consejo de Cooperacin Amaznica Comisiones Especiales de la Amazona Comisin de Coordinacin del Consejo de Cooperacin Amaznica Secretara Permanente Consejo de Ministros Secretara General
Comunidad Andina (4 pases miembros y 5 asociados)
MERCOSUR (4 pases miembros y 5 asociados)
Organizacin del Tratado de Cooperacin Amaznica (OTCA) (8 pases)
Asociacin de Estados del Caribe (AEC) (25 pases miembros y 4 asociados) Grupo de Ro (24 pases)
No cuenta con una estructura institucional formal permanente. Es un mecanismo flexible e informal en su funcionamiento. Secretara Pro-tempore Troika del Grupo de Ro Cumbre de Jefes de Estado Cumbre de Ministros de Relaciones Exteriores Coordinadores Nacionales
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Comunidad de Estados latinoamericanos y caribeos (Todos los pases de Amrica Latina y el Caribe)
Todava no se ha firmado el tratado constitutivo por lo que no se han creado sus instituciones.
Fuente: FLACSO-Secretara General (2007) Dossier: Grupo de Ro; Dossier: ALBA; Dossier: Asociacin de Estados del Caribe (AEC); Dossier: Comunidad Sudamericana de Naciones; Dossier: Organizacin del Tratado de Cooperacin Amaznica (OTCA); Dossier: Plan Puebla Panam. Los Dossier forman parte de la serie Cuadernos de Integracin en Amrica Latina. FLACSO, San Jos, Costa Rica. Disponibles en: www.flacso.org. Y pginas oficiales de las iniciativas de integracin.
Distintas aproximaciones para la integracin

Como se ha venido sealando, en Amrica Latina y el Caribe se expresan distintas propuestas de integracin que se superponen unas a otras propiciando, en algunos casos, mayor integracin -en especial aquellos relacionados con temas comerciales- y, en otros, generando tensiones que fragmentan an ms a la regin con visiones y propuestas poltico-ideolgicas dismiles. Analizar las causas y efectos de por qu los Estados latinoamericanos y caribeos escogen relacionarse a travs de la cooperacin o del conflicto, las consecuencias que esas decisiones acarrean para la regin y la superacin de las diferencias ideolgicas y de intereses entre los pases, son condiciones necesarias para visualizar puntos de convergencia que lleven a plantearse una agenda comn de desarrollo regional. Con el surgimiento de nuevos actores polticos que promueven a lo interno de sus pases reformas constitucionales como son los casos de Venezuela, Bolivia, Ecuador y Nicaragua, y propician un modelo alternativo de desarrollo conocido como socialismo del siglo XXI se ha generado un ambiente ms de conflicto que de consenso en la regin. El modelo alternativo de integracin que proponen desde el ALBA, plantea una mayor confrontacin con los Estados Unidos por un lado, mientras que por otro busca crear una gran alianza antiimperialista fomentando vnculos regionales y extra regionales con pases como Rusia, Irn y China. Esto ha creado una mayor fragmentacin en las iniciativas de integracin, en especial los casos sudamericanos de CAN y
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UNASUR, donde Bolivia, Ecuador y Venezuela conforman un bloque. De igual manera se han generado crecientes tensiones de estos tres pases con su vecino Colombia, incluso al punto de que en julio de 2010 el presidente Hugo Chvez anunci que rompera las relaciones diplomticas con el gobierno colombiano. La constante intervencin del Presidente Chvez en asuntos internos de otros pases, as como sus problemas con el gobierno colombiano, ha dificultado la incorporacin de Venezuela al MERCOSUR, a pesar de que los otros pases reconocen su importancia comercial. Aunque en diciembre de 2009 el senado brasileo finalmente aprob su incorporacin (con 35 votos a favor y 27 en contra), sumndose a Argentina y Uruguay, Paraguay an no lo ha hecho. Si bien la propensin a la integracin es algo manifiesto, las dificultades para dar un salto cualitativo dejan a la regin con menos oportunidades para afrontar problemas comunes. Con ms dificultades para hacer frente de manera asociada a la comunidad de desafos regionales y globales en mbitos como la pobreza, la inequidad, la inseguridad, el cambio climtico, las pandemias y otras amenazas emergentes. Se le dificulta a ALC hacer frente a una insercin internacional que permita alcanzar un mejor desarrollo para sus poblaciones. Como sealaba al inicio del artculo, las discusiones sobre las diferentes opciones de integracin se han concentrado en dos principales tendencias. La primera enfatiza, de manera ms tcnica, que la globalizacin es un hecho irremediable donde se debe privilegiar la insercin competitiva de los pases sobre cualquier otro objetivo y que el instrumento esencial para conseguirla son los TLCs. Esta ha sido una postura heredada del Consenso de Washington. La incidencia de esta postura se muestra en el Grfico 1. En este se indica el aumento en la apertura comercial de distintas subregiones entre 1996 y 2006. En el Grfico se observa que las subregiones del Caribe, Centroamrica y Mxico presentan, en promedio, una mayor apertura comercial que los pases de Suramrica.
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Amrica Latina y el Caribe: Globalizacin y conocimiento. Repensar las Ciencias Sociales Grfico 1 La apertura del comercio en Amrica Latina en 1996 y 2006, los promedios regionales (Comercio como % del PIB)
Fuente: Estevadeordal, Antonio, Suominen, Kati, et.al. (2009) Bridging Regional Trade Agreements in the Americas. Special Report on Integration and Trade. BID, Nueva York, Estados Unidos, p. 35.
En cambio, la segunda posicin ha sido la de cuestionar de manera frontal la tesis comercial. Quienes la sostienen han formulado propuestas cualitativamente diferentes tanto desde el punto de vista econmico, como tambin desde la perspectiva poltica y hasta tica. Sealan la necesaria incorporacin de la sociedad civil a los procesos de toma de decisin225. Los 8 pases miembros del ALBA (Cuba, Venezuela, Bolivia, Dominica, Nicaragua, Ecuador, San Vincent y las Granadinas y Antigua y Barbuda), as como otros pases cercanos al socialismo del siglo XXI (Paraguay y Argentina) se aproximan ms a esta ltima postura.
225 Altmann, Josette (2008) Amrica Latina: una regin dividida o integrada?. En: Altmann, Josette y Rojas Aravena, Francisco. Eds. Amrica Latina y el Caribe: fragmentacin o convergencia? Experiencias recientes de integracin. FLACSO-Ecuador/ Ministerio de Cultura de Ecuador /Fundacin Carolina, Quito, Ecuador, p. 118. 154
La integracin es una responsabilidad compartida donde se deben sumar esfuerzos nacionales para establecer un espacio regional que genere un sentido comunitario, a la vez que aumente la capacidad de los pases de satisfacer las necesidades y ampliar las oportunidades de bienestar de su ciudadana. Producir de manera gradual acercamientos y cooperacin entre las naciones latinoamericanas y caribeas permitir transformar el proceso de integracin regional en instrumento esencial para el desarrollo humano sustentable. La humanizacin del concepto de desarrollo trajo consigo mltiples debates acadmicos que lograron rupturas importantes con anteriores formas de gobernar y de generar polticas pblicas para combatir la pobreza y la inequidad. El concepto de desarrollo humano sostenible vino a aadir a la dimensin econmica otras como la social, la poltica, la jurdica, la tica y la ecolgica.226 Actualmente el nfasis est puesto en la necesidad de lograr de manera complementaria el desarrollo econmico, el crecimiento y la productividad con el desarrollo social, la distribucin de la riqueza y un mercado laboral con justicia social. En otras palabras, la generacin de polticas pblicas que estn centradas en las personas y no slo en los indicadores econmicos, donde el concepto de cohesin social surge como nocin integral y multidimensional que trasciende los temas de reduccin de la pobreza como la mera satisfaccin de las necesidades bsicas y materiales, y toma en cuenta los aspectos econmicos, sociales, polticos, culturales y tnicos en cada sociedad. Las reformas econmicas implantadas en la regin durante los aos 80 y principios de los 90 promovieron desequilibrios en trminos de desigualdad, inequidad, falta de oportunidades tanto en sectores pobres como tnicos, y una concentracin de la riqueza en ciertos grupos de poder -polticos y empresariales- que han generado un importante descontento. Ello, en parte, es la base de los problemas de gobernanza y convivencia democrtica que aqueja a la regin, y que a su vez ha hecho ms factible el ascenso al poder de nuevos actores polticos. Por otro lado, Estados Unidos sigue siendo el principal inversor y el destinatario ms dinmico para las exportaciones de la mayora de pases de la regin latinoamericana.
226 Altmann, Josette (2009) Sin cohesin social, el desarrollo y la integracin no tienen sentido. En: Altmann, Josette. Comp. Cohesin social y polticas sociales en Iberoamrica. Serie Foro, FLACSO-Ecuador. Quito, Ecuador, p.11. 155
Amrica Latina y el Caribe: Globalizacin y conocimiento. Repensar las Ciencias Sociales Cuadro 3 Amrica Latina y el Caribe: Principales Socios Comerciales segn subregin MERCOSUR a) 2008 Unin Europea (21,9%) CAN 2009 TLCAN (33,0%) MCCA 2008 Estados Unidos (31,6%) MCCA (29,4%) CARICOM b) 2008 Estados Unidos (50,8%) Unin Europea (15,8%) CARICOM (10,0%) MXICO 2009 TLCAN (84,2%) CHILE 2009 China (21,3%)
Asia (21,7%)
Unin Europea (14,0%) CAN, China y Venezuela (7,0% c/u)
Amrica Latina (5,9%) Unin Europea (5,1%)
Amrica Latina (16,2%) Unin Europea (14,6%)
Estados Unidos (15,0%)
Unin Europea (13,2%)
a) b)
No incluye Venezuela Incluye slo el comercio de bienes. La cifra de EE.UU corresponde a datos del 2007 Nota: Los valores presentados en cada caso refieren al porcentaje de exportaciones hacia el pas o la regin. Fuente: Elaboracin propia con datos de BID/INTAL. Informe MERCOSUR. N14. Diciembre 2009. En: www.iiadb.org; SIECA. Estado de Situacin de la Integracin Econmica Centroamericana. 2009. En: www.sieca.int; Secretara de la Comunidad Andina. Compendio de Series Estadsticas de la CAN. Primera Dcada del 2000. 2010 En: www.comunidadandina.org DIRECON. Informe de Comercio Exterior de Chile Primer Trimestre 2010. En: www.prochile.cl Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica. Exportacin anual por zona geogrfica y pases. En: www.inegi.gob.mx; Caribbean Community Secretariat Statistics. En: www.caricomstats.org
As las cosas, los acuerdos o tratados comerciales con dicho socio son una parte importante de las agendas externas de los pases de la regin, y stos han ideado una especie de diplomacia comercial, no exenta del tema ideolgico en la mayora de los casos. Profundos debates recorren la regin en torno a los Tratados de Libre Comercio que han introducido serios conflictos en algunos de los esquemas subregionales como fue en 2006 la salida de Venezuela de la CAN y la decisin por parte de Uruguay y Paraguay en 2007 de iniciar dilogos con EE.UU sobre posibles tratados comerciales debido a las asimetras y reducidos beneficios de estos dos pases en el MERCOSUR (aunque
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posteriormente ninguno de los dos pases concret la firma de un TLC) y las amenazas de Venezuela de retirarse del MERCOSUR an sin haber ingresado al mecanismo- manifestando que el enfoque comercial del bloque deja de lado los aspectos sociales. Algunos pases como Mxico (TLCAN), Chile (TLC Chile-EE.UU.), Per (TLC Per-EE.UU.) y los pases de Centroamrica y Repblica Dominicana (CAFTA-DR) ya los han firmado y en el caso de Colombia falta la ratificacin por parte del Congreso de Estados Unidos. Por otro lado, las declaraciones del presidente Chvez de crear como alternativa de desarrollo un socialismo del siglo XXI en Amrica Latina, por primera vez le ha permitido a Venezuela un liderazgo regional independiente, a la vez que ha tensado an ms las relaciones entre los y las Presidentes y lderes de los diferentes pases, y ha creado dificultades para encontrar mecanismos de concertacin que permitan ampliar el espacio latinoamericano en el sistema global; en especial, en un momento en donde a pesar de la nueva Administracin de Barak Obama, la poltica exterior de EE.UU se sigue enfocando en otras regiones y prioridades. El ALBA es una alianza poltico-ideolgica que ha generado una gran cantidad de ofertas, proyectos y propuestas; no obstante lo anterior, an no genera un espacio integrado, situacin que de mantenerse, har del ALBA una alternativa que fluctuar con los ciclos electorales de la regin y las posiciones antiimperialistas de las polticas exteriores de los pases asociados al mecanismo. El gran desafo que tiene por delante est en poder sumar a su propuesta de integracin la misma cantidad de Estados miembros que s logra sumar en el foro de Petrocaribe, y ser capaz de implementar algunos de los mega proyectos anunciados desde su creacin. Con la suscripcin en La Habana, el 30 de abril de 2006, del Tratado Comercial de los Pueblos entre Venezuela y Bolivia -los dos pases con mayores reservas energticas de la regin- con Cuba, surgi un elemento que est ideologizando ms de la cuenta las relaciones polticas y econmicas de la regin latinoamericana. Esta es la base del ALBA; una propuesta de integracin planteada por el gobierno venezolano en respuesta al ALCA, en diciembre de 2001, en Isla Margarita, donde se expone una visin alternativa a los acuerdos de libre comercio que se fundamenta en tres principios bsicos: 1. Oposicin a las Reformas de Libre Mercado. 2. No limitar la accin reguladora del
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Estado en beneficio de la liberalizacin econmica. 3. Armonizar la relacin Estado-Mercado227. La visin del presidente Hugo Chvez sostiene que, si bien los pases de Amrica Latina conocen los fundamentos de la integracin regional, stos carecen de una estrategia adecuada para implementarla228; y que los proyectos de integracin regional deben dejar de servir al imperialismo y a las oligarquas nacionales229 para pasar a ser un instrumento del desarrollo econmico de los sectores sociales de los pueblos. En suma, la propuesta del ALBA se orienta en replantear el modelo de integracin mediante mecanismos que promuevan el desarrollo econmico y social, el combate a la pobreza y la exclusin social para elevar la calidad de vida de los pueblos latinoamericanos. Sus principios rectores encajan dentro del concepto de desarrollo endgeno de los aos sesenta, y sus pilares fundamentales se sustentan en lo cultural, lo social, los capitales cognitivos, y lo humano.230 Otro bloque subregional que merece atencin es el SICA. A pesar de que en Centroamrica desde inicios de los aos 90 se dio lugar a un proceso de integracin fundamentado en mayores inversiones de grupos empresariales regionales y por empresas transnacionales presentes en el rea, el proceso de integracin poltica an no logra constituirse en un instrumento para negociar en bloque y aprovechar las ventajas econmicas y polticas que ello implica. Una consecuencia de ello ha sido que la integracin econmica cobre
227 Chvez, Hugo (2003) Venezuela frente al ALCA: Alternativa Bolivariana para Amrica Latina y el Caribe. Principios rectores del ALBA. De la integracin neoliberal a la alternativa bolivariana para Amrica Latina. Presidencia de la Repblica Bolivariana de Venezuela, Caracas, Venezuela. 228 Malamud, Carlos (2006) La salida venezolana de la Comunidad Andina de Naciones y sus repercusiones sobre la integracin regional. (1era Parte). Real Instituto Elcano de Estudios Internacionales y Estratgicos, Madrid, Espaa, 10 de mayo de 2006. 229 Editorial del Diario La Razn, La Paz, Bolivia, 14 de abril de 2006. Disponible en: www.la-razn.com 230 Correa Flores, Rafael. Comp. (2005) CONSTRUYENDO EL ALBA. Nuestro Norte es el Sur. Ediciones del 40 Aniversario del Parlamento Latinoamericano. Secretara General, Caracas, Venezuela. 158
vida propia a travs de lo que CEPAL y el SICA han denominado como proceso de integracin real.231 Cabe resaltar que un resultado de este tipo de procesos son los Tratados de Libre Comercio entre los pases centroamericanos y pases extraregionales y pases del rea, que han incentivado la inversin extranjera y han favorecido el comercio intracentroamericano.
Cuadro 4 Centroamrica: Flujos de Inversin Extranjera Directa 2001-2009/a (Millones de dlares) 2009 /b Costa Rica 451 625 548 733 904 1371 1634 2015 1316 El Salvador 289 496 123 366 398 268 1408 719 562 Guatemala 488 183 218 255 470 552 720 737 543 Honduras 301 269 391 553 599 669 926 901 500 Nicaragua 150 204 201 250 241 287 382 626 434 Panam 467 99 818 1019 918 2557 1777 2402 1773 a) Corresponde a la inversin directa en la economa declarante, una vez deducida la inversin directa de residentes de esa economa en el exterior. Incluye reinversin de utilidades. b) Cifras preliminares Pas 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Fuente: CEPAL, Estudio econmico de Amrica Latina y el Caribe 2009-2010. Disponible en: www.eclac.org
A pesar de que el proceso de apertura comercial ha promovido una reestructuracin de la oferta exportable, es importante sealar que ste ha venido acompaado de un incremento de las importaciones. Segn datos de la Secretara de Integracin Econmica Centroamericana (SIECA), en el 2008 slo Centroamrica sin Panam- las exportaciones fueron alrededor de US $21 mil millones, mientras que las importaciones fueron aproximadamente US
231 Segovia, Alexander (2005) Integracin Real y Grupos de Poder Econmico en Amrica Central. Implicaciones para la democracia y el desarrollo de la regin. Fundacin Friedrich Ebert, Amrica Central, pp. 31-32. 159
$48 mil millones. Estas cifras sealan para la regin un dficit comercial de aproximadamente US $26 mil millones232.
Cuadro 5 Centroamrica: Comercio intrarregional 2008 Exportaciones Guatemala: 35% Costa Rica: 22% El Salvador: 22% Honduras: 13% Nicaragua: 8% Importaciones Honduras: 28% El Salvador: 24% Guatemala: 24% Nicaragua: 15% Costa Rica: 10%
Fuente: SIECA, Estado de situacin de la integracin econmica Centroamericana 2009. En:
www.sieca.org Es importante sealar, sin embargo, que este tipo de integracin tiene como eje una alta concentracin del poder econmico, lo que limita el desempeo de la institucionalidad democrtica para construir un desarrollo con justicia social. La falta de oportunidades y las pocas alternativas de bienestar de las mayoras centroamericanas, promueve una dispora hacia otros pases en busca de trabajo que genera una remisin importante de dinero hacia los pases de origen. Las remesas se han convertido en una fuente importante de divisas para algunos de los pases centroamericanos, donde en los casos de El Salvador y Honduras, el importe de stas prcticamente dobla el valor de las exportaciones de mercaderas, convirtindolas en la principal fuente de divisas para esos dos pases. Ello lleva a concluir que el dficit comercial se financia en algunos pases, principalmente, exportando seres humanos.
232 SIECA (2009) Estado de situacin de la integracin econmica Centroamericana 2009. SIECA, Guatemala. p. 5. En: www.sieca.org
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Cuadro 6 Amrica Central: Remesas Recibidas (Millones de dlares) Pas Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam 2001 80,25 1911 584,3 460 660 --2002 134,82 220 1690 770 759 --2003 306 2316,3 2106 862 787,5 220 2004 320 2548 2680,7 1134 809,55 231 2005 400 2830 2993 1763 901 254 2006 520 3316 3610 2359 950 292 2007 582 3695 4128 2561 960 340 2008 624 3788 4315 2707 1056 325 % de PIB 2,34 18,3 12,7 21,6 18,1 1,55
Fuente: Sistema Econmico Latinoamericano y del Caribe (SELA) (2009). Recesin global, migraciones y remesas: efectos sobre las economas de Amrica Latina y el Caribe. Secretaria Permanente del SELA, Caracas, Venezuela, p. 6. Disponible en: http://www.sela.org/DB/ricsela/EDOCS/SRed/2009/05/T0236000034600 Recesion_global_migracion_y_remesas.pdf
En sntesis, las crisis de los bloques sudamericanos CAN y MERCOSUR, y la misma dinmica del SICA, son muestra de mecanismos de integracin que reflejan una gran inoperancia y una falta de voluntad poltica para poner a funcionar una serie de acuerdos regionales y subregionales. Pero todava ms grave que lo anterior, es el hecho de que los Tratados de Libre Comercio (TLC) con los Estados Unidos parecieran haberse superpuesto a la misma institucionalidad de la integracin regional en algunos pases.
Crisis de los modelos de integracin o disputa por el liderazgo regional?

El marcado sesgo ideolgico que los ltimos acontecimientos han tenido en la regin expone algunas de las debilidades de los modelos de integracin. Tambin, manifiesta que la ola progresista que dio inicio con los procesos electorales de finales del 2005 y que continuaron durante el 2006, abri espacios para cierto tipo de liderazgos y debates sobre los esquemas y propuestas alternativas de integracin regional. En 2009 y 2010 tendr lugar un nuevo ciclo electoral, pero el continuismo de estos nuevos liderazgos no est garantizado.
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El 2006 fue un ao electoral que cambi el mapa poltico de Amrica Latina. Al finalizar ese ao se realizaron 10 elecciones presidenciales que, en el lapso de 2 aos (2005-2007), complet 12 de los 18 pases con gobiernos nuevos. Fue un ao que tambin estuvo acompaado por una profunda crisis de credibilidad hacia los partidos polticos, los parlamentos y los alcances de la democracia para dar soluciones relacionadas con la calidad de vida de la ciudadana y el buen gobierno. La desigualdad en la distribucin del ingreso, la exclusin social y la corrupcin, en una regin tremendamente desconfiada, con ndices de pobreza que alcanzan a casi el 35% de la poblacin, hizo posible la emergencia de nuevos liderazgos con propuestas que permiten canalizar la protesta y el descontento con nuevas alternativas de gobiernos.
Grfico 2 Amrica Latina: Evolucin de la pobreza e indigencia, 1980-2008 (En trminos porcentuales)
Nota: Estimacin correspondiente a 18 pases de la regin ms Hait. Fuente: CEPAL, Panorama social de Amrica Latina 2009. Disponible en: www.eclac.
org Estos rasgos de la dinmica poltica en la regin han movido a que se les quiera etiquetar como de izquierda a algunos de los actores polticos, que si bien comparten algunos rasgos comunes, presentan diferencias muy importantes. Las elecciones democrticas de Tabar Vsquez y recientemente de Jos Mujica en Uruguay, Michelle Bachelet en Chile, Hugo Chvez en Venezuela, Mauricio Funes en El Salvador, Evo Morales en Bolivia, Cristina Fernndez en Argentina, la reeleccin de Rafael Correa en Ecuador y la reeleccin
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de Luis Incio Lula da Silva en Brasil no deben ser vistos como un mismo movimiento hacia la izquierda, ni como partes iguales entre s. Adems, la transicin en Chile de Bachelet a Sebastin Piera (candidato de derecha) en 2010 ejemplifica que el giro a la izquierda no necesariamente ser sostenido en el tiempo. Una de las diferencias que se pueden sealar, es la aproximacin que cada uno de estos lderes tiene hacia convertir el hemisferio americano en una gigantesca zona de libre comercio. Lo que en simple teora econmica es la forma ms sencilla de integracin, ha llevado ms bien a crear grandes escisiones no slo dentro de los bloques regionales, sino a lo interno de muchos pases que, al da de hoy, no han logrado conciliar posiciones sobre los Tratados de Libre Comercio y, ms en general, sobre las formas de insercin en la globalizacin. El fortalecimiento del liderazgo del presidente Chvez en la regin ha revivido el debate sobre el populismo latinoamericano. Esto junto con la bonanza del petrleo, abre la posibilidad de que cada vez ms pases se integren a Petrocaribe. En los ltimos tiempos a la par de los conflictos polticos se producen importantes acuerdos energticos, que hacen suponer que, de concretarse, reforzaran la integracin econmica de la regin. La necesidad de garantizar el suministro de combustibles a costos aceptables, son elementos de peso para que los pases latinoamericanos continen afinando y mejorando sus procesos de integracin energtica. El sector energtico se perfila como el rea a travs de la cual, finalmente, se vertebre a la regin. Si en Europa se comenz con la unin del carbn y del acero, en Amrica Latina la creciente oferta y demanda de energa pueden generar un elemento de cohesin para la regin, a pesar de que todava no se ha logrado avanzar mucho en ello. Quien lidere los proyectos y opciones energticas tendr un mayor protagonismo y un mayor peso poltico en la regin, por lo que no cabe duda de que el presidente Chvez es muy activo en esto. Y aunque cada vez ms se agudizan los conflictos polticos entre los pases de Amrica Latina, paralelo a ello se producen importantes acuerdos que, de concretarse, reforzaran la integracin econmica de la regin, como son, entre otros, el Gasoducto del Sur que pretende llegar desde Venezuela hasta Argentina, atravesando por Brasil y Bolivia, y el que propone Mxico atravesando Centroamrica hasta Ecuador.
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Los hidrocarburos se van convirtiendo en componentes esenciales de un eje de integracin geopoltica en el que, alrededor de Venezuela, se articulan tres sistemas pensados a partir de la interconexin gasfera: el anillo del sur, el cono andino y el arco del Caribe. Esto conduce a la construccin de alianzas estratgicas a travs de la negociacin de acuerdos en los que lo energtico va acompaado por otros negocios incluida la compra de armamento con pases que como China, India, Rusia, Irn, Espaa y Brasil pueden contribuir con mercados y tecnologa a la diversificacin de vnculos del sector venezolano de hidrocarburos, a la vez que servir como puntos geopolticos de apoyo a la poltica de promocin de la multipolaridad y de freno a la hegemona estadounidense. Encontramos as dos concepciones diferentes de la integracin energtica: en una de ellas pesan decisivamente consideraciones geopolticas y una definicin de los hidrocarburos como recurso estratgico en el ms estricto sentido de la seguridad y la defensa regional; la otra est centrada en consideraciones econmicas de complementacin, y mira a los hidrocarburos como recurso econmicamente valioso y estratgicamente til para construir acuerdos regionales, nacionales y locales a partir de una visin del desarrollo, la integracin y la gobernabilidad diferente a la de la primera vertiente.
Reflexiones finales
A manera de conclusin, se pueden sealar una serie de importantes retos y desafos para la integracin y la cohesin social de Amrica Latina. Franquear la etapa de diagnstico y crtica para pasar a una etapa de propuestas y construccin de alternativas se convierte en un primer desafo. Plantearse una etapa de la integracin ms pragmtica, plural, donde el crecimiento econmico se traduzca en desarrollo, y que los Estados estn ms presentes, ms compensadores y que generen mecanismos de igualacin. Un segundo reto es el referido a las asimetras entre los pases y a lo interno de stos. Las diferencias existentes en los pases de la regin hacen de las asimetras uno de los principales desafos que deben enfrentar los pases latinoamericanos y caribeos. Otro importante reto es la ausencia de fondos de cohesin para erradicar las asimetras. La integracin europea fue un proceso gradual que permiti a pases con ndices de desarrollo ms bajos ir subiendo paulatinamente como fueron los casos de Italia, Espaa, Irlanda, etc. La realidad del proceso lati164
noamericano indica que se ha concebido y construido la integracin desde una perspectiva econmica, excluyente de otros aspectos de la realidad social, encomendada a tcnicos gubernamentales con poco o ningn control ciudadano. Es necesario darle un mayor peso a los componentes sociales, culturales y polticos en el proceso, de tal manera que las polticas de integracin lo sean tambin de integralidad. De esto depende la sostenibilidad de los procesos. La falta de voluntad poltica de los gobiernos es un cuarto reto a resolver por los pases. La escasa disposicin de los gobiernos para otorgarle autoridad supranacional a los bloques de integracin, hace que se sigan sobreponiendo las estructuras nacionales a la institucionalidad de la integracin. Los Estados latinoamericanos siguen operando, en lo que toca a admisiones de integracin, con los mismos papeles que tenan los Estado-nacin en el Siglo XIX. La poca voluntad poltica de dotar con una institucionalidad eficaz al sistema de integracin ha generado dinmicas de mucha intensidad donde las empresas translatinas realizan la verdadera integracin. Una integracin no oficial inmersa en el mbito del mercado, en el mbito econmico donde el Estado tiene un papel menor en el proceso y es muchas veces suplantado por las dinmicas econmicas intraregin por las fuerzas transnacionales. La posibilidad de superar los retos y desafos que tiene por delante la integracin latinoamericana y caribea pasa por el efectivo y real empleo de las voluntades polticas de los pases de la regin. La voluntad poltica y el sentido estratgico deberan convertirse en dos factores determinantes para el xito del proceso de integracin regional y para superar la fragmentacin. El anillo energtico, los corredores biolgicos y los proyectos de infraestructura pueden generar un sentido amplio de integracin y abrir espacios para desarrollar un sentimiento de identidad ligado a estos temas cruciales de la regin y que abordan intereses vitales en el contexto de la globalizacin. La integracin poltica de la regin puede darse, entonces, sobre las bases de una integracin econmica en la medida en que ese sea uno de los resultados de un proyecto estratgico regional que establezca una relacin virtuosa entre desarrollo econmico y cohesin social, y donde elementos como la energa, la infraestructura, la biodiversidad y el medio ambiente puedan servir de vasos comunicantes entre los pases latinoamericanos para encontrar mecanismos de dilogo efectivo, confluencia, y concertacin. Con la reeleccin de Lula, y a pesar de los diferentes matices ideolgicos entre los nuevos gobiernos latinoamericanos, no se puede obviar el peso de Brasil en Amrica del Sur, su proyeccin internacional y su activa diplomacia mul-
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tilateral. Estas caractersticas, ausentes en los ltimos aos de su primera magistratura, empiezan de nuevo a sentirse con fuerza en el segundo mandato de Lula, lo cual establece de nuevo un importante contrapeso en el tema del liderazgo regional. El reto del prximo presidente de Brasil ser el de mantener y aumentar este liderazgo. En suma, los nuevos factores ideolgicos y polticos en Amrica Latina abren un nuevo ciclo poltico en la regin, caracterizado por grandes polarizaciones y distintos tipos de liderazgos como son los casos de Mxico, Brasil y Venezuela. A esto se suma la reconstruccin de un nuevo mapa poltico en la regin de cara a la realizacin de 10 elecciones presidenciales en el periodo 20092010. La coyuntura por la que atraviesan los procesos de integracin conduce a pensar en una regin cada vez ms fraccionada y sin un rumbo claro en temas de integracin y concertacin poltica. A pesar de que en los ltimos aos han surgido -o resurgido- diversas propuestas de integracin, como son ALBA, UNASUR, Proyecto Mesoamrica o el Grupo de Ro, por citar slo algunas, ninguna ha logrado consolidarse y servir de cause regional para el conjunto latinoamericano. De all que un debate coligado es el referido a si las propuestas deben ser para todos los pases, o, por el contrario, aceptar que existen varias Amricas Latinas cada vez ms separadas. El mayor desafo que enfrenta la integracin en la actualidad es poder convertirse en un proyecto bsico ms amplio, que busque consensos de largo plazo, establezca una visin ms latinoamericana con sociedades menos fragmentadas, cuente con la voluntad poltica de fortalecer la institucionalidad de la integracin, y donde la supranacionalidad se afiance en un espacio comunitario que logre establecer vnculos slidos entre desarrollo econmico y cohesin social. Habr que esperar para analizar si la nueva iniciativa mexicana de crear la Comunidad de Estados latinoamericanos y caribeos ser exitosa en este sentido. La posibilidad de superar los retos y desafos que tienen por delante los esquemas de integracin en Amrica Latina, pasa por el efectivo y real empleo de las voluntades polticas de los pases de la regin. En todo caso, y ms all de cualquier recomendacin, la integracin latinoamericana contina siendo, ante todo, una aspiracin de mediano plazo cuya concrecin en trminos absolutos- ser previsible si se superan las diferencias de cada coyuntura particular. El proceso gradual de acercamientos y la cooperacin creciente al interior y entre los gobiernos para crear nuevos vnculos y medidas de confianza permitirn, finalmente, llevar a buen puerto el proceso de integracin regional.
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Repensar Amrica Latina desde la subalternidad: el desafo de Abya Yala

rodolfo staVenhaGen233 Existe una larga y respetable tradicin en las ciencias sociales en Amrica Latina que consiste en pensar la regin como un todo y proponer interpretaciones macro en campos tan diversos como la historia, la economa, la cultura, la poltica, la sociologa. Esto comenz con los llamados pensadores hacia fines del sigo diecinueve y principios del veinte quienes elaboraron sugestivos ensayos sobre la identidad latinoamericana frente al pasado colonial europeo, o ante las pretensiones hegemnicas de la Amrica anglosajona, as como tambin en torno a la diversidad interna de la regin. En la primera vertiente tenemos a quienes subrayaron la unidad lingstica de la Amrica Hispana no solamente como un signo identificador sino como un elemento interpretativo de la identidad cultural y social de sus habitantes. Las pretensiones imperiales francesas condujeron a la invencin del concepto de Amrica Latina, que sigue muy enraizado en la actualidad, mientras que la vocacin iberoamericanista de la Hispanidad fomentadas por la Espaa franquista y sus herederos no logr el mismo impacto en la conciencia y el discurso de los hispanoamericanos. Adems de la identidad lingstica, estas corrientes enfatizaron la importancia de la religin catlica como marcador cultural, sobre todo frente a la Amrica anglosajona protestante. De esta diferencia religiosa surgieron mltiples intentos de caracterizar la personalidad y los valores ticos de unos y otros, que se reflejaron a lo largo de varias generaciones en las obras de ensayistas que se proponan contrastar los valores
233 Socilogo y profesor-investigador del Colegio de Mxico. 167
materialistas del protestantismo septentrional a la espiritualidad catlica de la Amrica meridional. No faltaran quienes queran explicar las diferencias econmicas entre Norte y Sur con base en estos trminos. A raz de la Segunda Guerra Mundial, las nuevas instituciones internacionales procedieron a dividir al mundo en conjuntos regionales y as se fue cristalizando el concepto de Amrica Latina como unidad de anlisis y bloque poltico (el voto latinoamericano en la ONU, la OEA) y espacio de polticas financieras y pblicas. La CEPAL, el BID, la OPS, etc., contribuyeron a enfocar la accin pblica ( public policies) en torno a esta nueva construccin regional, lo cual no tard en reflejarse en las actividades de las ciencias sociales (CELADE, FLACSO, promovida por la UNESCO y otras). En el mbito propiamente acadmico surgieron las area studies en las universidades norteamericanas, y pronto fueron creados los centros e institutos de estudios latinoamericanos, la mayora de las veces con fuerte financiamiento de fundaciones privadas a instancias de las necesidades pblicas. Para nadie es un secreto que este inters pblico regional (cuando menos por Amrica Latina) surgi de las preocupaciones geopolticas de seguridad nacional del gobierno americano. Algunos de los centros mencionados pronto se convirtieron en importantes think tanks sobre la problemtica latinoamericana, desarrollaron currcula latinoamericanistas, atrajeron a numerosos investigadores y estudiantes, lanzaron importantes series de revistas y publicaciones sobre la temtica latinoamericana y tuvieron una considerable influencia sobre el desarrollo de las ciencias sociales en los pases latinoamericanos, sobre todo a partir de los sesentas del siglo pasado. A travs de becas, proyectos de investigacin, seminarios y conferencias, publicaciones y documentacin, numerosas disciplinas de las ciencias sociales se dedicaron a pensar y a discursar Amrica Latina. En este proceso se constituyeron instituciones como CLACSO, LASA y ALAS que siguen siendo sitios emblemticos en donde se practica el discurso latinoamericanista. El pensamiento latinoamericano en las ciencias sociales pronto impact en otras regiones, especialmente en el entonces llamado Tercer Mundo. Todava hoy puede uno encontrarse con acadmicos en, por ejemplo, algunos pases asiticos y europeos quienes no sin un dejo de nostalgia preguntan qu ha pasado con el pensamiento latinoamericano en las ciencias sociales. Se trata, por supuesto, no solamente de una pregunta acadmica sino tambin ideolgica. Porque lo que puede llamarse el pensamiento latinoamericano en las ciencias sociales no solamente fue una reflexin sobre Amrica Latina en su conjunto sino tambin, durante alguna poca, una manera especial de en168
carar la problemtica latinoamericana, asociada a la produccin intelectual de algunos investigadores, pero tambin, sobre todo, a la continuada labor durante muchos aosde instituciones seeras tales como CEBRAP, FLACSO en sus diversas sedes, ILPES, IEPERU, CED en Caracas, y otras no menos importantes. Se trataba de entender los fenmenos que se describan con trminos como subdesarrollo, dependencia, clientelismo, modernizacin, marginalidad, populismo, autoritarismo, imperialismo, clase media, economa informal, reforma agraria, revolucin, y otros. Estos conceptos no han desaparecido de nuestro lenguaje, desde luego, pero ahora ya no ocupan el centro de los debates, como era el caso durante unas dos dcadas que van, digamos, desde los sesentas a los ochentas, o dicho de otra manera, desde la revolucin cubana hasta el Consenso de Washington. O si queremos ser generosos, tres dcadas hasta la disolucin de la Unin Sovitica. El pensar de las ciencias sociales sobre Amrica Latina no se encontraba al margen de los grandes cambios polticos que movan al mundo. Podemos preguntarnos, las ciencias sociales siguen pensando Amrica Latina que es diferente a pensar en Amrica Latina.? Han repensado a la regin, o se han olvidado de ella como tal? Las grandes interpretaciones ahora han perdido su atractivo; desde que el postmodernismo se adue de las ciencias sociales (y se apoder de numerosos cientficos sociales), los mega relatos ya no estn de moda. En su lugar, estn de moda las comparaciones. Se cultivan las investigaciones minuciosas sobre tendencias, divergencias, desviaciones, curvas, contingencias, causalidades, medias y normas, aceptando siempre, claro, los mrgenes de error. Y de esta manera se acumula la informacin sobre el crecimiento econmico, la desigualdad social, los procesos electorales, la urbanizacin, las migraciones, las actitudes de la opinin pblica, el comportamiento de los consumidores, la influencia de los medios, la eficiencia terminal educativa, las conductas sexuales, etc. Se presentan interesantes comparaciones entre pases latinoamericanos y sin duda se derivan ideas e interpretaciones sobre lo que resta de Amrica Latina, incluida ahora la que se encuentra, gracias a la globalizacin, en Estados Unidos, bajo nombres como Latinos e Hispanics. En trminos de produccin cientfica, los resultados se encuentran generalmente en gruesos volmenes confeccionados y coordinados en equipo, y mucho menos en escritos de algn solitario pensador. Los intentos de sntesis (para no hablar de la gran sntesis a la europea) son demasiado escasos para hacer mella en el devenir de las ciencias sociales. Es triste decirlo, pero en buena medida este retroceso del pensar latinoamericano es resultado pre169
cisamente de las tendencias histricas aludidas y su influencia sobre nuestras instituciones y sus presupuestos. Lo anterior no significa de ninguna manera que las ciencias sociales contemporneas no hayan producido nuevos conocimientos importantes o propuesto modelos, esquemas analticos y enfoques tericos valiosos. La diferencia se da en la escala de la unidad de anlisis (pocos se atreven hoy a generalizar sobre Amrica Latina en cualquiera de nuestras disciplinas) y en la ambicin de la teorizacin. Todo este trabajo (que se ha multiplicado considerablemente en los ltimos aos, dando por resultado una produccin vasta, rica y diversificada) es un repensar colectivo sobre nuestra Amrica. (Valga la osada de referirme a un trmino pass del gran Jos Mart). Tomemos, entre tanta cosecha sabrosa, un botn de muestra. Al presentar una reflexin colectiva sobre la materia, Manuel Antonio Garretn comienza preguntndose acerca del significado de la globalizacin para la integracin de Latinoamrica. Advierte que hay que distinguir entre las transformaciones reales, a nivel estructural, cultural y de la subjetividad individual y colectiva, y las ideologas que acompaan a estas transformaciones.234 Segn el autor, las sociedades latinoamericanas han vivido cuatro profundas transformaciones en las ltimas dcadas: 1) el predominio de modelos poltico-institucionales de concertacin y conflicto que tienden a reemplazar a las dictaduras, guerras civiles y modalidades revolucionarias; 2) el agotamiento del modelo de desarrollo hacia adentro, 3) el aumento de la pobreza y la marginalidad, con una recomposicin del sistema de actores sociales, y 4) la crisis de la modernizacin occidental y de cultura de masas, predominante en nuestra cultura. Se ha reforzado la sociedad poltica y la democratizacin, dice Garretn, pero al mismo tiempo su impacto es ms reducido en la sociedad postindustrial globalizada, en la cual el eje organizador es el consumo y la comunicacin, a diferencia del trabajo y el Estado que caracterizaban a las sociedades industriales nacionales anteriores. Como consecuencia tienden a predominar como nuevos actores sociales bsicos los pblicos no estructurados (vinculados al consumo) y los actores identitarios ligados a factores adscriptivos ms que electivos y a intereses particulares ms que universales. Esta circunstancia modifica la concepcin clsica de lo que es ciudadana, acompaada de nuevos modelos de inclusin/exclusin antes desconocidos en nuestros pases.
234 Garretn, Manuel Antonio. Coord. (1999) Amrica Latina: un espacio cultural en el mundo globalizado. Convenio Andrs Bello, Santaf de Bogot, Colombia, p. 3. 170
De estas condiciones se derivan varios procesos. En primer lugar, la democratizacin (fundacin, transicin o reformas) ha conducido a democracias incompletas y dbiles, lo cual replantea el problema de la legitimidad de la poltica y la democracia misma. El segundo proceso, la democratizacin social, ha resaltado el problema de la desigualdad y la diversidad sociocultural. El tercer proceso tiene que ver con el modelo de desarrollo econmico, ya que al acabarse el modelo anterior, se advierte junto a la integracin a conjuntos mayores (globalizacin, bloques regionales) la desintegracin a nivel nacional y la desestructuracin y el debilitamiento de los actores sociales vinculados al mundo del trabajo. En el cuarto proceso, se cuestiona la modernidad racionalista-instrumental con una visin latinoamericana identificada, segn Garretn, con una Amrica Latina profunda, ya sea indgena o mestiza. Los cuatro procesos mencionados desconocen un desarrollo unidimensional y producen la visin de una diferenciacin multidimensional de las distintas esferas de la sociedad. Todo ello, concluye Garretn conduce a que la poltica en su sentido clsico, como cemento de la sociedad o constructora de la identidad nacional, pierda relevancia y ceda el paso a una expresin multidimensional de la subjetividad individual y colectiva fuera de la poltica.235 Por ello ya no puede reducirse la idea de espacio cultural latinoamericano a asegurar la identidad y la presencia de la regin en el mundo, a travs de sus lenguas o de sus manifestaciones culturales. El proceso de reconstruccin de la polis a nivel nacional-estatal y de construccin de un sistema continental incluye dimensiones econmicas y polticas fundamentales, pero no puede prescindir tampoco de una dimensin cultural que est presente en todas las esferas. Ya Nstor Garca Canclini haba llamado la atencin a la heterogeneidad multitemporal de las culturas latinoamericanas. Con sagacidad nos dice que en el estudio de la heterogeneidad cultural encontramos una de las vas para explicar los poderes oblicuos que entreveran instituciones liberales y hbitos autoritarios, movimientos sociales democrticos con regmenes paternalistas, y las transacciones de unos con otros.236 La globalizacin, que Garca Canclini describe como un objeto cultural no identificado237 ha transformado a las sociedades latinoamericanas en las ltimas dcadas, pero tambin ha reque235 Ibd., pp. 24-28. 236 Garca Canclini, Nstor (1989) Culturas hbridas. Estrategias para entrar y salir de la modernidad. Grijalbo, Mxico DF, Mxico, p. 15. 237 Garca Canclini, Nstor (1999) La globalizacin imaginada. Paids, Buenos Aires, Argentina, p. 50. 171
rido de nuevos enfoques analticos entre los que destacan la hibridizacin y el multiculturalismo. En las reuniones de gobernantes americanos observa Garca Canclini- parecen no haberse enterado de que la identidad es ahora, para millones de personas, una co-produccin internacional.238 Latinoamrica se ha integrado a la globalizacin mediante el comercio, la produccin, el consumo, las migraciones, las ideologas, y a ltimas fechas, mediante la cultura. La poltica, el Estado nacional, los movimientos sociales tradicionales ya no explican por si solos los procesos de cambio que se dan en el continente. Las diversidades y la hibridizacin cultural tambin juegan su papel. Manuel Antonio Garretn, Nstor Garca Canclini y otros han llamado la atencin a estos fenmenos, abriendo en las ciencias sociales nuevos caminos de investigacin y anlisis. Un duro juicio sobre la dcada de los ochenta fue pronunciado por Francisco Weffort239 antes de que asumiera el cargo de Ministro de Cultura del Brasil en el gobierno del otrora socilogo dependista Fernando Henrique Cardoso. Comienza anunciando que el fin de siglo registra una de las pocas de mayor crecimiento democrtico y tambin de mayor crisis econmica y social en la historia de los pases de Amrica Latina,240 y pregunta, seguramente con afn polmico, si se puede admitir la posibilidad de que los pases mueran. Porque, si los latinoamericanos no estn preparados para ver lo que se viene por all, podran ver convertidas en chatarra no slo muchas de sus mquinas e industrias, sino tambin algunas de sus ciudades, tal vez regiones e incluso pases enteros.241 Juicio devastador, sin duda, pero fundamentado. Porque segn Weffort, la modernizacin ha sufrido un estancamiento en los planos social y econmico, que afecta, en algunos casos, la posibilidad misma de supervivencia de las sociedades nacionales. He aqu que en la dcada en la que se celebra en Amrica Latina la transicin democrtica, y el modelo modernizador globalizante de nuestras sociedades, hay quien cuestiona la viabilidad misma de los pases de la regin. El empobrecimiento, el desgaste, el estancamiento, son conceptos que se aplican a la dcada perdida de los ochenta. En la mayora de los pases, constata Weffort, se agravan los viejos
238 Ibd., p. 124. 239 Weffort, Francisco C. (1995) La Amrica equivocada. Apuntes sobre la democracia y la modernidad en la crisis de Amrica Latina. En: Reyna, Jos Luis. Comp. Amrica Latina a fines de siglo. Fondo de Cultura Econmica, Mxico DF, Mxico, pp. 399-431. 240 Ibd., p. 399. 241 Ibd., p. 401. 172
problemas de subempleo, marginalidad social, desempleo, cada de los ingresos, deterioro de la calidad de vida, destruccin del medio ambiente, etc. Hoy, veinte aos despus, los datos confirman ampliamente este panorama. Pero la cultura poltica latinoamericana, considera Weffort, no refleja esta crisis. Nos dice que el pensamiento latinoamericano afirma la poltica como terreno de la libertad, ya que la lucha contra las dictaduras demostr que es posible avanzar hacia la democracia incluso en un periodo de crisis econmica (en contraste con las teoras que afirman que la democracia slo se da en el marco del desarrollo econmico). La lucha poltica, resulta en consecuencia uno de los caminos para que estos pases recuperen su sentido de viabilidad. Pero, qu es lo que caracteriza la crisis actual? Segn Weffort, es el bloqueo de las perspectivas que se ha traducido en un sentimiento de prdida de futuro. Donde antes se pensaba en el progreso y el crecimiento de la riqueza frente a la pobreza, los aos ochenta no corresponden a tales esperanzas. El juicio de Weffort es contundente: Lo que vemos se parece ms al desmoronamiento de una civilizacin que al anuncio de una nueva era.242 En fin, una anomia generalizada (idea que Weffort toma de Medina Echeverra) que nos ha llevado a diversos fenmenos de desorganizacin y de degeneracin social en los que puede llegar a florecer incluso una civilizacin de la cocana que se ha planteado inicialmente en el contexto colombiano pero que ya ha penetrado en Mxico, Centroamrica y otros pases. Los pases latinoamericanos se desintegran por dentro y por fuera, anuncia Weffort, y la regin es una regin de pases estancados, que en los aos ochenta slo se salva por la democratizacin. Pero esta democratizacin que no ha podido resolver los problemas fundamentales de los pases latinoamericanos nos ha llevado a una extraordinaria crisis de poder, y puede configurar una situacin de regresin, caracterizada por un profundo apartheid social. Ni siquiera la gran capacidad de organizacin de la sociedad civil (demostrada a lo largo de la transicin democrtica) ha podido hacer frente a esta contradiccin. Ante este panorama, Weffort llama a combatir la anomia creando un nuevo orden legtimo, un nuevo consenso. Sus buenos deseos no constituyen an un plan de accin. Hay que evaluar lo que ha pasado en la regin durante los noventa y en el nuevo milenio. Heraclio Bonilla nos recuerda que la historia de Amrica Latina es un proceso claro de yuxtaposicin de parcelas de realidad cuya racionalidad remite a temporalidades distintas.243 Pero a diferencia de los debates de los aos
242 Ibd., p. 410. 243 Bonilla, Heraclio (2008) La metodologa histrica y las ciencias sociales. En: Cadena Inostroza, Cecilia. Comp. XX aos de ciencias sociales. Memoria del colo173
setenta sobre la articulacin funcional de los distintos modos de produccin, Bonilla postula que los ordenamientos nuevos tienen la capacidad de destruir parcialmente al anterior, al mismo tiempo que no tienen la capacidad de reconstruir orgnicamente uno distinto. Ello tiene repercusiones en lo econmico, lo social y lo poltico, que segn el autor resulta en una lgica que probablemente est ubicada en algn lugar del inconsciente colectivo. Para abordar este universo recurre a la historia de las mentalidades y aboga por el reconocimiento pleno del orden ideal, incluso la preeminencia de la superestructura en el ordenamiento del conjunto de la totalidad social.244 Estamos lejos de los anlisis marxistas de la dependencia y de las clases sociales a los que se avocaron los cientficos sociales latinoamericanos durante la segunda mitad del siglo veinte. Siguiendo, como ha sido costumbre, las principales modas intelectuales de los pases metropolitanos, los investigadores latinoamericanos exploraron no solamente las mentalidades sino tambin las diversas subjetividades que el postmodernismo iba descubriendo. Frente a las estructuras determinantes y determinadoras surgieron los nuevos actores colectivos; ante el patriarcado real y simblico se afirm la identidad de gnero (femenina), en contraste con las estructuras de la produccin fueron destacadas las redes de la informacin y los hbitos de consumo; la defensa de las libertades fundamentales desbanc la funcin social de los grupos organizados, y la pasin por la nacin (esa comunidad imaginada como declarara un antroplogo) fue relegada mientras que las diversas identidades multiculturales, comunidades en construccin, llegaron a ocupar el escenario.245 Estos debates fueron introducidos por los diversos escritos en torno a la teora postcolonial, en donde comenz a tener importancia la capacidad de respuesta de los grupos subalternos.246 La gran diversidad interna de los pases latinoamericanos no puede entenderse solamente como resultado de una historia colonial o de los efectos de una construccin nacional polarizante o una globalizacin excluyente. La continuada existencia de formas pre-modernas de explotacin y exclusin fue seaquio internacional, el Colegio Mexiquense, Mxico, p. 196. 244 Ibd., pp. 196 y 203. 245 Gutirrez Martnez, Daniel y Balslev Clausen, Helene. Coords. (2008) Revisitar la etnicidad. Miradas cruzadas en torno a la diversidad. El Colegio Mexiquense/ Siglo XXI, Zinacantepec, Mxico. 246 Chakravorty Spivak, Gayatri (1988) Can the Subaltern Speak? En: Nelson, Cary y Grossberg, Lawrence. Eds. Marxism and the Interpretation of Culture. Macmillan, Londres, Inglaterra. 174
lada desde los sesentas por Gonzlez Casanova247 y Stavenhagen248 mediante el concepto de colonialismo interno. Quijano sostiene que la colonialidad [del poder] es uno de los elementos constitutivos y especficos del patrn mundial de poder capitalista.249 Se funda en la imposicin de una clasificacin racial/tnica de la poblacin del mundo como piedra angular de dicho patrn de poder, y opera en cada uno de los planos, mbitos y dimensiones, materiales y subjetivas, de la existencia cotidiana y a escala social. Aos antes, en 1992, Quijano ya haba anunciado que era necesaria la decolonizacin epistemolgica, para dar paso luego a una nueva comunicacin intercultural, a un intercambio de experiencias y de significaciones, como la base de otra racionalidad que pueda pretender, con legitimidad, a alguna universalidad.250 Este llamado nos acerca a la influencia en Amrica Latina de los estudios postmodernos y postcoloniales, que llaman la atencin, como seala Mignolo, a la coexistencia de un discurso hegemnico (europeo, moderno) y un discurso contra hegemnico (posmoderno, poscolonial).251 Para superar definitivamente el legado de la modernidad es preciso dar un giro epistmico decolonial. Segn Mignolo, el pensamiento decolonial emergi en la fundacin misma
247 Gonzlez Casanova, Pablo (1963) Sociedad plural, colonialismo interno y desarrollo. En: Amrica Latina. Revista del Centro Latinoamericano de Ciencias Sociales. Ao VI. No. 3, julio-septiembre. Ro de Janeiro, Brasil y Gonzlez Casanova, Pablo (2006) Colonialismo interno [una redefinicin]. En: Born, Atilio et al. Comp. La teora marxista hoy: problemas y perspectivas. CLACSO, Buenos Aires, Argentina. 248 Stavenhagen, Rodolfo (1963) Clases, colonialismo y aculturacin. En: Revista Amrica Latina. Centro Latinoamericano de Investigaciones en Ciencias Sociales. Ao 6. No. 4, octubre-diciembre, Ro de Janeiro, Brasil, pp. 63 104. 249 Quijano, Anbal (2006) El movimiento indgena y las cuestiones pendientes en Amrica Latina. Disponible en: www.democraciasur.com y Quijano, Anbal (2007) Colonialidad del poder y clasificacin social. En: Castro-Gmez, Santiago y Ramn Grosfoguel. Eds. El giro decolonial. Reflexiones para una diversidad epistmica ms all del capitalismo global. Siglo del Hombre Editores, Bogota, Colombia. 250 Quijano, Anbal (1992) Colonialidad y modernidad/racionalidad. En: Bonilla, Heraclio. Comp. Los conquistados. 1492 y la poblacin indgena de las Amricas. Libri Mundi, Tercer Mundo, Quito, Ecuador. 251 Mignolo, Walter (2007) El pensamiento decolonial: desprendimiento y apertura. Un manifiesto. En: Castro-Gmez, Santiago y Ramn Grosfoguel. Eds. El giro decolonial. Reflexiones para una diversidad epistmica ms all del capitalismo global. Siglo del Hombre Editores, Bogota, Colombia. 175
de la modernidad/colonialidad como su contrapartida. Y eso ocurri en las Amricas, en el pensamiento indgena y en el pensamiento afro-caribeo. La actualidad pide, reclama, un pensamiento decolonial que articule genealogas desperdigadas por el planeta y ofrezca modalidades econmicas, polticas, sociales y subjetivas otras. Amrica Latina comenz a ser repensada a travs de nuevos discursos y narrativas. Con frecuencia se olvida, sin embargo, que estos cambios de perspectiva no se han dado caprichosamente, sino que reflejan nuevas tendencias y procesos sociales, o bien, cuando menos, realidades ignoradas en gran medida con anterioridad por las ciencias sociales.252 As ocurre, por ejemplo, con el debate, relativamente reciente, en torno al multiculturalismo y la interculturalidad ligados a la emergencia de los pueblos indgenas como nuevos actores sociales y polticos en Amrica Latina.253 Como ha planteado Escobar, este anlisis sugiere la necesidad de desplazarse de la sociologa de las ausencias de los conocimientos subalternos a la poltica de la emergencia de los movimientos sociales; esto requiere examinar los movimientos sociales contemporneos desde la diferencia colonial.254
252 Ver Asociacin Latinoamericana de Sociologa (ALAS) (2009). Controversias y Concurrencias Latinoamericanas (Revista electrnica). Ao 1. No. 2, nmero especial sobre pensamiento social latinoamericano. 253 Ver Bonfil Batalla, Guillermo (1981) Utopa y revolucin. El pensamiento poltico contemporneo de los indios en Amrica Latina. Nueva Imagen, Mxico; Stavenhagen, Rodolfo (1984) Los movimientos tnicos y el Estado nacional en Amrica Latina. En: Desarrollo Indoamericano. Ao XVIII. No. 81. Barranquilla, Colombia, pp. 19-26; Stavenhagen, Rodolfo (1997) Las organizaciones indgenas: actores emergentes en Amrica Latina. En: Revista de la CEPAL, No. 62, agosto, Santiago, Chile, pp. 61-73; Walsh, Catherine (2007) Interculturalidad y colonialidad del poder. Un pensamiento y posicionamiento otro desde la diferencia colonial. En: CastroGmez, Santiago y Grosfoguel, Ramn. Eds. El giro decolonial. Reflexiones para una diversidad epistmica ms all del capitalismo global. Siglo del Hombre Editores, Bogota, Colombia y Dietz, Gnther y Mateos Corts, Laura Selene (2008) El discurso intercultural ante el paradigma de la diversidad: estructuraciones subyacentes y migraciones discursivas del multiculturalismo contemporneo. En: Bastos, Santiago. Comp. Multiculturalismo y futuro en Guatemala, FLACSO, Guatemala. 254 Escobar, Arturo (2005) Ms all del Tercer Mundo. Globalizacin y Diferencia. Instituto Colombiano de Antropologa e Historia, Bogota, Colombia. 176
El surgimiento de los pueblos indgenas como fenmeno sociolgico y poltico tuvo que enfrentarse primeramente a dos paradigmas bien enraizados en el pensamiento de los cientficos sociales en Amrica Latina. Primeramente, la visin que equipara la modernizacin, el progreso, el desarrollo y la construccin nacional (conceptos poderosos de las ciencias sociales del siglo veinte) con la asimilacin e integracin de los pueblos indgenas al modelo de nacin propuesto (desde el siglo diecinueve) por las clases dominantes, y ejecutado con ahnco por el Estado. Esta perspectiva se cristaliz a mediados del siglo veinte en la poltica indigenista de los Estados latinoamericanos, basada en la Carta de Ptzcuaro adoptada por el Primer Congreso Indigenista Interamericano de 1940.255 La segunda trinchera que tuvo que enfrentar el emergente movimiento indgena fue el anlisis clasista de inspiracin marxista-leninista, principalmente en su vertiente maosta. En los debates que proliferaron a partir de la dcada de los sesenta (a veces vinculados a movimientos insurgentes guerrilleros como en Bolivia, Colombia, El Salvador, Guatemala, Nicaragua y Per) los pueblos indgenas fueron categorizados como campesinos pobres cuyas aspiraciones y demandas deban ser canalizadas a travs de la lucha de clases en alianza con otros sectores progresistas de la sociedad. Las identidades tnicas de los indgenas fueron ms de una vez desechadas como elementos retrgrados y an contrarrevolucionarios. Las tensiones que este enfrentamiento de perspectivas gener entre los cientficos sociales as como otros actores sociales tuvo en ocasiones costos polticos y humanos elevados para los pueblos indgenas, como fue el caso en algunos de los pases mencionados anteriormente.256 La mejor sntesis de la ideologa indigenista oficial fue elaborada por el antroplogo Gonzalo Aguirre Beltrn,257 quien parte del hecho observable que
255 El Primer Congreso Indigenista Interamericano estableci el Instituto Indigenista Interamericano, dependiente de la Organizacin de Estados Americanos, que fue disuelto en 2009 despus de languidecer durante varias dcadas. 256 Para el caso de Guatemala, ver Esquit, Edgar (2008) Disciplinando al subalterno. Vnculos de violencia y de gobierno en Guatemala. En: Bastos, Santiago. Comp. Multiculturalismo y futuro en Guatemala. FLACSO, Guatemala, pp. 123-147. Para los pases centroandinos, ver Pajuelo Teves, Ramn (2007) Reinventando comunidades imaginadas. Instituto de Estudios Peruanos e Instituto Francs de Estudios Andinos, Lima, Per. 257 Aguirre Beltrn, Gonzalo (1967) Regiones de refugio. El desarrollo de la comunidad y el proceso dominical en mestizoamrica. Instituto Indigenista Interamericano, Mxico DF, Mxico. 177
las comunidades indgenas se encuentran en las regiones de refugio, a las que no ha llegado la modernizacin econmica y social. Se caracterizan por la coexistencia de una poblacin ladina (no indgena) dominante y una poblacin indgena dominada, a travs del proceso dominical. Los ladinos ejercen su dominio desde su sede en la ciudad regional primada, sobre una constelacin de comunidades indgenas fragmentadas que dependen econmicamente de este centro rector, cuya poblacin, compuesta principalmente por ladinos, depende a su vez econmicamente de los indgenas. Si bien el proceso dominical gira esencialmente alrededor del mercado y la dependencia econmica creada en torno a su funcionamiento, otros factores influyen asimismo en la dinmica del poder ladino sobre la poblacin indgena, como son la segregacin racial, el control poltico, la discriminacin y los tratos desiguales a los indgenas por parte de los ladinos, la distancia social, y la accin evanglica. En estas regiones interculturales existe entre los ladinos y los indgenas un sistema de castas, rgido, adscriptivo, y no un sistema de clases abierto, dinmico, basado en la movilidad social de sus miembros. De all la necesidad de la accin indigenista, para liberar a los indios del proceso dominical, integrarlos a la estructura de clases y a la nacin. Para Aguirre, la transformacin de los indios de castas a clases es un paso esencial en la transformacin de las regiones interculturales de refugio. En este proceso, dejarn de ser indios y sern integrados plenamente a la sociedad nacional. La poltica indigenista del Estado tiene, segn Aguirre, un papel modernizador, progresista y nacionalista. Las tesis del autor en este libro Regiones de refugio, que fue presentado por la delegacin de Mxico en un congreso indigenista interamericano, fueron ampliamente debatidas en la poca, y tambin incorporadas al pensamiento indigenista de algunos pases latinoamericanos. Aguirre Beltrn y otros indigenistas siempre sostuvieron que el indigenismo era una poltica de los mestizos para los indgenas, y no una ideologa de los propios indgenas. Con variantes nacionales, el indigenismo mestizo ha sido esgrimido por el pensamiento poltico y social hegemnico de los pases latinoamericanos hasta la actualidad. De hecho, el debate sobre la identidad mestiza y el mestizaje en Amrica Latina, que comenz desde los primeros aos despus de la Conquista, sigue vigente hoy en da., vinculado a la percepcin del significado de los movimientos indgenas.258 El movimiento indgena, que emerge de manera organizada en la dcada de los ochenta, ha venido construyendo un nuevo discurso que cuestiona los
258 Basave Bentez, Agustn (1991) Mxico mestizo. Fondo de Cultura Econmica, Mxico DF, Mxico y De la Cadena, Marisol. Ed. (2006) Formaciones de indianidad. Articulaciones raciales, mestizaje y nacin en Amrica Latina. Envin, Colombia. 178
paradigmas con los que haban venido trabajando las ciencias sociales en la regin. A travs de congresos y seminarios, marchas, protestas, levantamientos, declaraciones, plataformas y manifiestos, las organizaciones indgenas afinan su discurso en distintos planos, que se refleja de diversa manera en los planteamientos de las ciencias sociales, y al mismo tiempo se nutre de ellos. Veamos algunos de temas ms debatidos. El reconocimiento jurdico y constitucional de los pueblos indgenas representa un cambio de lenguaje que anteriormente se refera a grupos tnicos y comunidades indgenas. A partir de los aos ochenta numerosas leyes y varias reformas constitucionales incluyen el reconocimiento de los pueblos indgenas. Lo que antes pareciera ser un coto reservado a la antropologa, despierta ahora el inters de las ciencias polticas y jurdicas. Junto con los indgenas, aparecen tambin nombrados, cada vez con ms frecuencia, los pueblos de origen africano, los afrodescendientes que tambin han venido reclamando con insistencia sus derechos denegados e ignorados. El reconocimiento constitucional y jurdico establece, en principio, a los pueblos indgenas como sujetos de derecho y como objeto de polticas pblicas. Sin embargo, el nombramiento legislativo puede ser tambin un retroceso frente a las nuevas normas internacionales en la materia, como sucedi en Chile en septiembre de 2009. En este pas, el Senado aprob a al vapor y sin consulta previa una enmienda constitucional que simplemente reconoce la existencia de los pueblos indgenas y algunos derechos a las comunidades, organizaciones e integrantes de estos en conformidad con la legislacin existente. Chile se coloca as muy lejos de la normatividad internacional en la materia que ha emergido en los ltimos aos.259 La reforma constitucional mexicana de 2001 no es menos restrictiva e incompleta. El debate constitucional y legislativo sobre el reconocimiento jurdico de los pueblos indgenas en pases que durante su historia independiente los haban ignorado, se ha vuelto un nuevo campo contencioso en el que se dirimen visiones contrapuestas de la nacin y de la sociedad.260 Los derechos de los pueblos indgenas comienzan a ser introducidos en el discurso sobre los derechos humanos. Aunque los instrumentos jurdicos de
259 Para un resumen de los derechos de los pueblos indgenas en Chile ver Instituto de Estudios Indgenas (2003) Los derechos de los pueblos indgenas en Chile. Universidad de la Frontera, Santiago, Chile. 260 Chenaut, Victoria y Sierra, Mara Teresa. Coords. (1995) Pueblos indgenas ante el derecho. Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropologa Social, Mxico DF, Mxico. 179
derechos humanos del sistema interamericano no hacen referencia a los derechos indgenas, la Comisin Interamericana y la Corte Interamericana de Derechos Humanos comienzan a ocuparse del tema. A partir de 2001, la Corte dicta algunas sentencias favorables a los derechos colectivos de los pueblos indgenas, con argumentos que provienen de las disciplinas sociales que se venan ocupando de estas cuestiones desde hace tiempo.261 A pesar de ello, en 2009, un proyecto de Declaracin de los Derechos de los Pueblos Indgenas an se encontraba enfrascado en la Organizacin de Estados Americanos. En la ONU, en cambio, el Consejo de Derechos Humanos abri un espacio que culmin con la adopcin por la Asamblea General de la Declaracin de la ONU sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas en septiembre de 2007. Con anterioridad, la Organizacin Internacional del Trabajo haba adoptado en 1989 el Convenio 169 sobre poblaciones indgenas, que ha sido ratificado por la mayora de los Estados latinoamericanos. La nueva normatividad internacional en la materia, abre tambin nuevos espacios para el examen de las demandas indgenas en materia de derechos humanos. As, por ejemplo, las organizaciones indgenas han llevado denuncias y con frecuencia han recibido apoyo ante diversos comits de la ONU, la OIT, la UNESCO y la Comisin Interamericana de Derechos Humanos, as como a los organismos especializados en propiedad intelectual y relaciones comerciales. En estos menesteres han recibido apoyo tambin de organizaciones internacionales de la sociedad civil y agencias donantes de algunos Estados, sobre todo europeos. De esta manera, los pueblos indgenas se han ido convirtiendo en nuevos sujetos de derecho internacional, y el derecho indgena ha ingresado como materia y disciplina en las facultades de derecho de nuestros pases, de las que se encontraba ausente hace apenas veinte aos. Con la transicin a la democracia que tiene lugar en numerosos Estados de la regin a partir de la dcada de los ochenta, se abre un ciclo de anlisis sobre la problemtica de la ciudadana. Frente a la ausencia de ciudadana en los regmenes autoritarios y a la ciudadana controlada y restringida de los regmenes corporativistas, la transicin democrtica introduce plenamente el concepto de ciudadana liberal que se ajusta bien al rgimen de mercado libre de la era de la globalizacin. Pronto se advierte, sin embargo, que los acumulados rezagos en materia de derechos econmicos, sociales y culturales, la persistente desigualdad y las repetidas crisis de legitimidad y representatividad en
261 Stavenhagen, Rodolfo (2009) La jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en materia de derechos de los pueblos indgenas, UNAM, Facultad de Derecho, Mxico DF, Mxico. 180
los pases latinoamericanos hacen problemtico el concepto (incompleto) de ciudadana liberal en esta regin en esta poca. Como consecuencia de la irrupcin de los pueblos indgenas en el escenario social y poltico cobra vigencia la nocin de ciudadana multicultural, que Kymlicka ha desarrollado para el caso de Canad.262 En el contexto latinoamericano, Rodrigo Montoya propone la nocin de ciudadana tnica, en construccin actualmente.263 Hay en el Per de los ltimos 25 aos un hecho notable: el despertar indgena y la lucha por una ciudadana tnica. Antes de 1969 no haba en la amazona peruana, ninguna organizacin indgena. En julio de ese ao se form el Congreso Amuesha, embrin y punto de partida de una nueva etapa que alcanz su punto ms alto con la formacin de la Coordinadora Indgena de la Cuenca Amaznica, (COICA) que liga a las organizaciones nacionales indgenas del Per, Bolivia, Brasil, Ecuador, Colombia, Venezuela y Surinam, en 1984. En slo veinte aos hay por lo menos un centenar de organizaciones de los pueblos indgenas a nivel de valles, ros, regiones, departamentos y de toda la selva. Las centrales AIDESEP (fundada en 1981) y CONAP (Confederacin de Nacionalidades de la Amazona Peruana, creada en 1988) canalizan las dos vertientes organizativas, que a pesar de su divisin, expresan un avance significativo de los pueblos indgenas. El derecho a la diferencia que se expresa en la nocin de ciudadana tnica es una novedad indgena en Amrica del Sur cuestiona la homogeneidad-igualdad propuesta por el proyecto civilizatorio occidental--- Desde las selvas tropicales de Amrica surge una voz que cuestiona el ideal de la igualdad, para restringirlo a un conjunto de derechos como el de la vida, el trabajo, la salud, la organizacin, y que reclama un espacio pleno para que las diferencias lingsticas y culturales se expresen libremente. Al iniciar el siglo, la CEPAL publica un estudio de lvaro Bello que representa una puesta al da tanto del debate acadmico como de la evolucin poltica de la ciudadana indgena en la regin.264 Este nuevo concepto de ciudadana multicultural, tnica o indgena no solamente toma en cuenta las realidades
262 Kymlicka, Will (1996) Ciudadana multicultural, una teora liberal de los derechos de las minoras. Paids, Barcelona, Espaa. Para debates semejantes en otros contextos, ver Martn Daz, Emma y de la Obra Sierra, Sebastin (1998) Repensando la ciudadana. Fundacin El Monte, Sevilla, Espaa. 263 Montoya Rojas, Rodrigo (1998) Multiculturalidad y poltica: derechos indgenas, ciudadanos y humanos. Sur, Lima, Per, p. 98. 264 Bello, lvaro (2004) Etnicidad y ciudadana en Amrica Latina. La accin colectiva de los pueblos indgenas. CEPAL, Santiago, Chile. 181
multitnicas de los pases latinoamericanos, sino tambin reconoce como sujetos ciudadanos a las colectividades (llmense pueblos, comunidades, naciones, nacionalidades etc.) adems de los individuos. La clsica tradicin de los derechos individuales universales es ampliada con el concepto de derechos colectivos, ahora tambin reconocido en los instrumentos jurdicos internacionales de derechos humanos.265 Persiste, sin embargo, un enconado debate en torno a la nocin de derechos colectivos. Hay quienes niegan rotundamente la posibilidad de que existan derechos humanos colectivos, es decir, de las colectividades, e insisten que por definicin los derechos humanos son individuales, de la persona humana. En los debates en la ONU, algunos pases rechazan el concepto de derechos colectivos, por lo que votaron en contra de la Declaracin de la ONU sobre los derechos de los pueblos indgenas. En aos recientes, la nocin de derechos colectivos de los pueblos ha hecho progresos en el derecho internacional y comienza a abrirse paso tambin en el derecho domstico, precisamente en relacin con el concepto de ciudadana tnica o multicultural. La situacin de los pueblos indgenas demuestra que no podrn ser ejercidos efectivamente los derechos de los individuos si se desconocen los derechos colectivos de las comunidades y pueblos a los que pertenecen stos. Algunas sentencias recientes de la Corte Interamericana de Derechos Humanos apuntan en esa direccin.266 Uno de los planteamientos ms insistentes de los movimientos indgenas se refiere al uso del derecho propio, que es reconocido en algunas de las nuevas legislaciones y conduce a animados (y a veces enconados) debates sobre el pluralismo jurdico en nuestros pases. La visin monista del derecho, que ha prevalecido durante la poca republicana hasta la actualidad, acepta que en
265 Los derechos de los pueblos aparecen en el Art. 1 de los dos pactos internacionales de derechos humanos de la ONU, adoptados en 1966. El derecho de los pueblos indgenas a la libre determinacin aparece en el Art. 3 de la Declaracin de la ONU sobre los derechos de los pueblos indgenas. 266 Jelin, Elizabeth y Hershberg, Eric. Coord. (1996) Construir la democracia. Derechos humanos, ciudadana y sociedad en Amrica Latina. Nueva Sociedad, Caracas, Venezuela; Garretn, Manuel Antonio y Newman, Edward. Coord. (2001) Democracy in Latin Amrica. (Re)Constructing Political Society. United Nations University Press, Tokyo, Japn; Gonzlez Casanova, Pablo y Roitman Rosenmann, Marcos. Coords. (1996) Democracia y Estado multitnico en Amrica Latina. UNAM, Mxico DF y Mart i Puig, Salvador. Ed. (2007) Pueblos indgenas y poltica en Amrica Latina. El reconocimiento de sus derechos y el impacto de sus demandas a inicios del siglo XXI. Fundacin CIDOB, Barcelona, Espaa. 182
el Estado nacional ha de funcionar un solo sistema jurdico, y argumenta con frecuencia que la pluralidad de jurisdicciones debilitara al Estado nacional, creara fueros de privilegios en donde todos deberan estar en situacin de igualdad ante la ley, complicara innecesariamente la administracin de justicia y permitira un sinfn de violaciones a los derechos humanos individuales. Por la otra parte, se sostiene, por el contrario, que el respeto al derecho indgena (tambin llamado con frecuencia derecho consuetudinario, usos y costumbres, costumbre jurdica o derecho comunitario) es una garanta para los derechos humanos de las colectividades indgenas, forma parte del respeto a la diversidad cultural, y contribuira a evitar las persistentes y serias violaciones de los derechos humanos de los pueblos indgenas que se han ido acumulando en el marco del deficiente acceso a la justicia que actualmente se les brinda. Cada vez ms, las cortes supremas y otros tribunales han ido reconociendo las jurisdicciones indgenas, de tal suerte que el derecho indgena ya est comenzando a formar parte de los sistemas jurdicos nacionales, no sin tensiones y contradicciones.267 Particularmente controvertidos han resultado los debates en torno a la autonoma indgena como nueva forma de insercin de estos pueblos en las estructuras del Estado, con frecuencia vinculada al ejercicio del derecho de libre determinacin.268 La Constitucin Poltica del Estado Boliviano, adoptada en
267 Stavenhagen, Rodolfo (1988) Derecho indgena y derechos humanos en Amrica Latina. El Colegio de Mxico e Instituto Interamericano de Derechos Humanos, Mxico DF, Mxico; Stavenhagen, Rodolfo e Iturralde, Diego. Coords. (1990) Entre la ley y la costumbre. El derecho consuetudinario indgena en Amrica Latina. Instituto Indigenista Interamericano e Instituto Interamericano de Derechos Humanos, Mxico DF, Mxico; Serrano, Vladimir et al. (2005) Panormica del derecho indgena ecuatoriano. Centro Ecuatoriano del Desarrollo de la Comunidad, Quito, Ecuador y Yrigoyen Fajardo, Raquel Z. (2000) Reconocimiento constitucional del derecho indgena y la jurisdiccin especial en los pases andinos (Colombia, Per, Bolivia, Ecuador). En: Revista Pena y Estado # 4. INECIP y Editorial el Puerto, Buenos Aires, Argentina. La Constitucin de Bolivia: Artculo 190. I. Las naciones y pueblos indgenas originarios campesinos ejercern sus funciones jurisdiccionales y de competencia a travs de sus autoridades, y aplicarn sus principios, valores culturales, normas y procedimientos propios. 268 Assies, Willem y Gundermann, Hans. Eds. (2007) Movimientos indgenas y gobiernos locales en Amrica Latina. Lnea Editorial IIAM, San Pedro de Atacama, Chile y Assies, Willem, van der Haar, Gemma y Hoekema, Andr. Eds. (1999) El reto de la diversidad. Pueblos indgenas y reforma del Estado en Amrica Latina. El Colegio de Michoacn, Zamora, Mxico. 183
2009, incluye como formas de organizacin poltico-territorial en el pas la autonoma municipal, regional y departamental, junto con la autonoma indgena. Los sujetos autonmicos de esta ltima son las naciones y los pueblos indgenas originario campesinos, cuya poblacin comparte territorio, cultura, historia, lenguas, y organizacin o instituciones jurdicas, polticas, sociales y econmicas propias. (Art. 289) En Ecuador, la Constitucin de 2008 establece las circunscripciones territoriales indgenas o afroecuatorianas que ejercern las competencias del gobierno territorial autnomo (Art. 257). La primera experiencia de autonoma regional en una zona predominantemente indgena y afrocaribea en aos recientes fue la de la Nicaragua sandinista revolucionaria. En 1987 se adopt el estatuto de autonoma de la Costa Atlntica. En su poca fue muy discutida esta experiencia, y a veinte aos de distancia existen ya varios estudios de evaluacin de sus xitos y limitaciones.269 Ms antigua es la experiencia de las comarcas autnomas indgenas en Panam, pero durante mucho tiempo se dio en forma aislada sin mayor impacto regional en otros pases, por lo cual tampoco fue foco de inters de las ciencias sociales. El levantamiento del Ejrcito Zapatista de Liberacin Nacional (EZLN) en Chiapas en 1994 gener sus propias formas de autonoma. Al margen de un cambio significativo en la poltica estatal que no se logr a travs de unos acuerdos de paz incumplidos por el gobierno de la poca (1996), los zapatistas procedieron a crear sus propias autonomas en los municipios que lograron controlar polticamente, exponindose al hostigamiento y el desconocimiento de las autoridades del Estado. La reforma constitucional de 2001 reconoce el derecho de los pueblos indgenas a la libre determinacin {que} se ejercer en un marco constitucional de autonoma que asegure la unidad nacional. Hasta la fecha este vago principio constitucional no ha tenido ningn efecto prctico. En Mxico el debate en torno a los pros y contras de la autonoma indgena sigue sin resolverse.270
269 Daz Polanco, Hctor (1991) Autonoma regional. La autodeterminacin de los pueblos indios. Siglo Veintiuno Editores, Mxico y Frhling, Pierre, Gonzlez, Miguel y Buvollen, Hans Setter (2007) Etnicidad y Nacin. El desarrollo de la autonoma de la Costa Atlntica de Nicaragua (1987-2007). F&G Editores, Guatemala. 270 Garca Colorado, Gabriel y Sandoval, Irma Erndira. Coords. (2000) Autonoma y derechos de los pueblos indgenas. Instituto de Investigaciones Legislativas, Mxico DF, Mxico y Mattiace, Shannan L., Hernndez, Rosalva Aida y Rus, Jan. Eds. (2002) Tierra, libertad y autonoma: impactos regionales del zapatismo en Chiapas. CIESAS, Mxico DF, Mxico. 184
Vinculado a lo anterior, surge prcticamente como un nuevo campo de estudio la temtica del multiculturalismo, referida especialmente a la educacin y la cultura, pero tambin a la poltica y el tema del nacionalismo.271 En la Constitucin Poltica de 2009, Bolivia se constituye en un Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, libre, independiente, soberano, democrtico, intercultural, descentralizado y con autonomas. Bolivia se funda en la pluralidad y el pluralismo poltico, econmico, jurdico, cultural y lingstico, dentro del proceso integrador del pas. (Art.1) Estos principios constitucionales, como otros semejantes en otras reformas constitucionales recientes en Amrica Latina, abren un espacio a mltiples anlisis e interpretaciones de carcter multidisciplinario. La educacin intercultural plantea numerosos retos a la visin republicana tradicional de las polticas educativas del Estado. Despus de un largo periodo de haberla dejado en manos de la Iglesia, las repblicas latinoamericanas comenzaron en el siglo XX a ocuparse de la educacin indgena como tarea de Estado. En una primera etapa se trataba simplemente de llevar la educacin elemental, en sus moldes tradicionales, a las comunidades indgenas rurales. Posteriormente surgi la idea de la educacin bilinge (en castellano y la lengua indgena local) como un paso metodolgicamente adecuado para transitar hacia la castellanizacin completa. En dcadas recientes ha surgido la pedagoga multicultural, y ms recientemente, la norma de la educacin intercultural, apoyada hoy en da por instancias internacionales como la UNESCO.272 En Per, por ejemplo, la educacin intercultural bilinge es un campo contencioso para el surgimiento de un singular activismo intelectual indgena que choca con visiones alternas de las comunidades serranas y de las oficinas gubernamentales limeas.273
271 Gutirrez Martnez, Daniel. Coord. (2006) Multiculturalismo. Desafos y perspectivas. El Colegio de Mxico y Siglo XXI, Mxico DF, Mxico. 272 Dos informes seeros de la UNESCO dieron la pauta: Delors, Jacques et al. (1996) La educacin encierra un tesoro. Informe de la Comisin Internacional sobre la Educacin para el siglo XXI. UNESCO, Pars, Francia y Prez de Cuellar, Javier et al. (1995) Nuestra Diversidad Creativa. Informe de la Comisin Mundial sobre la Cultura y el Desarrollo. UNESCO, Pars, Francia. 273 Garca, Mara Elena (2008) Desafos de la interculturalidad. Educacin, desarrollo e identidades indgenas en el Per. Instituto de Estudios Peruanos, Lima, Per. Los intelectuales indgenas tambin han jugado un papel relevante en la descomposicin del mito nacionalista en Mxico. Ver Gutirrez Chong, Natividad (2001) Mitos nacionalistas e identidades tnicas: los intelectuales indgenas y el Estado mexicano. Consejo Nacional para la Cultura y las Artes/ UNAM-Instituto de Investigaciones Sociales, Mxico DF, Mxico. 185
El debate en torno a la interculturalidad se antoja inagotable en la medida en que incluye aspectos culturales, sociolgicos, antropolgicos, lingsticos, pedaggicos, psicolgicos, ideolgicos, religiosos, as como econmicos, polticos y jurdicos, entre otros. Lo que comenz hace algunas dcadas como una discusin ms bien tcnica entre algunos especialistas en torno a la conveniencia de utilizar la lengua materna indgena en la enseanza del castellano, termina actualmente en un replanteamiento total del sistema educativo nacional. La ONU reconoce el derecho de los pueblos indgenas a su lengua y cultura, a sus tradiciones, saberes y cosmovisin; todo aquello que el Estado nacional republicano neg a los pueblos indgenas durante prcticamente dos siglos. Hoy se han creado en diversas partes del subcontinente universidades indgenas interculturales que pretenden desarrollar nuevas pedagogas, construir nuevas visiones de pas, explorar vas alternas de desarrollo, rescatar el ambiente y la naturaleza como elementos culturales de los pueblos. Siendo tan reciente esta experiencia, est abierta la pregunta de su eventual xito o fracaso. El multiculturalismo tambin choca con el enraizado racismo anti-indigena y antiafricano que permean a las sociedades latinoamericanas. Conforme se articula la demanda ciudadana de los pueblos indgenas en torno a las alternativas multiculturales de una sociedad plurinacional, se hacen ms abiertas y frecuentes las reacciones racistas de aquellos grupos sociales y tnicos cuyos intereses y tradicionales prejuicios culturales y raciales son ahora expuestos a la luz pblica. El tema del racismo ha entrado en la discusin pblica en los medios, en los parlamentos, en las universidades, all en donde con anterioridad o no exista o se encontraba soterrado o era un tab. En Guatemala la vicepresidencia de la Repblica encarg un diagnstico del racismo en el pas para elaborar una estrategia antirracista.274 En Bolivia, a raz de la asuncin del primer presidente indgena, ocurrieron mltiples incidentes racistas violentos. Ahora se ha creado un viceministerio de descolonizacin para combatir de frente las tendencias racistas en la sociedad boliviana. En Per se dio un enfrentamiento violento entre nativos amaznicos y la polica nacional en junio de 2009 (en torno a ilegales concesiones petroleras en tierras indgenas), lo cual desat una serie de pronunciamientos racistas en los medios y de algunas autoridades gubernamentales. Lo mismo ha sucedido en Chile y en otros pases.275
274 Casas Arz, Marta et al. (2006) Diagnstico del racismo en Guatemala. Vice-presidencia de la Repblica, Guatemala. 275 Zambrano, Carlos Vladimir. Ed. (2002) Etnopolticas y racismo. Conflictividad y desafos interculturales en Amrica Latina. Universidad Nacional de Colombia, Bogota, Colombia. 186
Por las caractersticas del rgimen colonial y la autopercepcin de algunas sociedades latinoamericanas como naciones mestizas, la opinin pblica pensaba tranquilamente que el racismo no exista en estos pases. Pero en el momento en que los pueblos indgenas, vctimas seculares de polticas racistas que no se atrevan a identificarse como tales, exigen sus derechos humanos y ciudadanos, el racismo enraizado no puede seguir escondido. Lo cual conduce necesariamente a una re-evaluacin de la autopercepcin y la autoimagen de las elites hegemnicas as como los grupos tnicos (mestizos, ladinos, cholos, mulatos) que son llamados a redefinirse ante el fenmeno de la demanda ciudadana indgena.276 El enfoque intercultural penetra tambin en la esfera de la cultura, incluyendo las polticas culturales en la medida en que existen. Se ha analizado sobre todo en relacin con los medios y los mercados.277 Los medios masivos audiovisuales de comunicacin tienen un papel esencial en la conformacin de la cultura popular, as como en la creacin y destruccin de mitos y estereotipos, en los cuales con frecuencia aparecen los pueblos indgenas como objetos y slo rara vez como sujetos de su propia historia.278 En Mxico funciona desde 1977 la Direccin de Culturas Populares e Indgenas en el marco del gobierno federal, pero su papel y su presupuestoha sido exiguo ante la influencia de los medios de comunicacin privados. Las pocas radios comunitarias en comunidades indgenas sufren el hostigamiento y el desprecio de las autoridades gubernamentales y de los medios privados. El taln de Aquiles que refleja la alta vulnerabilidad de los pueblos indgenas ha sido la poltica de desarrollo, vinculado al problema de la tierra y los recursos. Es demasiado bien conocida la historia del despojo de los pueblos indgenas; la mayora de los Estados latinoamericanos se erigieron sobre las ruinas de las antiguas culturas y civilizaciones indgenas. Todava en las ltimas dcadas del siglo veinte continuaba y continala expropiacin de tierras, territorios, aguas, bosques y otros recursos que an quedan en manos de estas comunidades. Y eso a pesar de la legislacin mencionada anteriormente.
276 Gutirrez Martnez, Daniel y Balslev Clausen, Helene. Coords. (2008) Revisitar la etnicidad. Miradas cruzadas en torno a la diversidad. El Colegio Mexiquense/ Siglo XXI, Zinacantepec, Mxico. 277 Garca Canclini, Nstor (1995) Consumidores y ciudadanos. Conflictos multiculturales de la globalizacin. Grijalbo, Mxico y Ortiz, Renato (1998) Otro Territorio. Ensayos sobre el mundo contemporneo. Convenio Andrs Bello, Bogota, Colombia. 278 Martn-Barbero, Jess (1998) De los medios a la mediaciones. Convenio Andrs Bello, Bogota, Colombia. 187
Este proceso recibe su legitimacin en las diversas teoras de la modernizacin, el desarrollo, el progreso, la competitividad y la integracin nacional, producidas o transmitidas en nuestros centros de investigacin acadmica. Para integrarse al mercado norteamericano, algunos pases andinos y amaznicos proceden a imponer la privatizacin de las tierras y los recursos de los pueblos indgenas. El presidente del Per ha tildado de brbaros, salvajes y retrgrados a los nativos amaznicos que reclaman sus derechos, recordando los discursos de sus antecesores del siglo XIX.279 Quienes piensan igual en Brasil, Colombia, Chile o Ecuador tambin se oponen a los derechos indgenas con argumentos inspirados en el darwinismo social, el positivismo, el economicismo, el individualismo, que siguen siendo materia corriente en ciertos centros acadmicos.280 El debate que ms ha dividido a la clase poltica se da en torno a la propiedad de la tierra. Si bien el liberalismo econmico del siglo diecinueve hizo todo lo posible por entregar las tierras indgenas a los grandes propietarios, an quedaban regiones indgenas aisladas sustradas a este proceso. Cien aos ms tarde, bajo las instrucciones de los organismos financieros internacionales, los gobiernos latinoamericanos intensificaron su ofensiva contra los restos de los territorios indgenas que an quedaban en manos de las comunidades. Sin embargo, para entonces (las ltimas dcadas del siglo veinte) la resistencia indgena haba adquirido su propia dinmica, y como se ha mencionado arriba, las nuevas legislaciones reconocieron a distinto grado, los derechos tradicionales de posesin y ocupacin de los pueblos indgenas sobre sus tierras ancestrales. Actualmente se sigue debatiendo acerca de los mritos relativos de la propiedad privada y la posesin colectiva. El neoliberalismo econmico, apoyado por el liberalismo poltico, pretende llevar hasta sus ltimas consecuencias la privatizacin y concentracin en manos privadas de los ltimos resguardos indgenas en el continente. Los movimientos indgenas y sus aliados (socialistas, ecologistas, altermundistas, indigenistas) arman estrategias para la defensa de las tierras y territorios indgenas, como se ha visto en casos tan diversos como Brasil, Colombia, Panam, Ecuador, Per, Bolivia, Chile, Mxico, Guatemala, Venezuela, Argentina, Surinam y Paraguay. Los orga279 Para consultar los escritos y declaraciones de Alan Garca, ver http://www.elcomercio.com.pe. Para una visin alternativa, ver Romero Huayna, Jernimo. (2007) La globalizacin: una plataforma de exclusin de los pueblos indgenas. Fondo Indgena, La Paz, Bolivia. 280 Para un estudio de caso en Chile, ver Mella Seguel, Eduardo (2007) Los mapuche ante la justicia. La criminalizacin de la protesta indgena en Chile. LOM Ediciones, Santiago, Chile. 188
nismos pblicos y privados de defensa de los derechos humanos han contribuido a ello; algunos tribunales supremos como la Corte de Constitucionalidad en Colombia han desarrollado jurisprudencia en la materia, as como la Corte Interamericana de Derechos Humanos, que est desarrollando una doctrina protectora de la propiedad colectiva de los pueblos indgenas en el marco de la Convencin Americana de Derechos Humanos. Igualmente se ha abierto el debate sobre el control y el manejo de los recursos naturales. Lo que segn algunos gobiernos debe ser enajenado a las empresas transnacionales (como ha declarado el gobierno de Per por ejemplo) para asegurar el desarrollo econmico del pas, los pueblos indgenas reclaman como suyo, basndose entre otros, en los derechos ahora reconocidos por Naciones Unidas. Aunque la teora del desarrollo endgeno (el enfoque cepalino de las primeras dcadas y sus variantes) propuso una visin distinta a la del liberalismo rampante, que fue retomada en centros como el ILPES, CEBRAP, CED, IEPES etc., estas perspectivas alternativas fueron a su vez insensibles a las realidades multitnicas de nuestros pases y no lograron superar las limitaciones de los paradigmas keynesiano y pseudo-marxista (reformistas, se les llamaba) que dominaban la vida acadmica.281 En vez de estimular debates crticos y abiertos, generaron polmicas ideolgicas de descalificacin mutua, que a su vez engendraron posturas cada vez ms radicales y estriles, como el senderismo en Per y otras experiencias guerrilleras de los aos sesenta y setenta. Los movimientos indgenas produjeron tambin su cosecha de indianismos radicales, algunos de los cuales florecen todava.282 Paulatinamente, el movimiento indgena ha producido en interaccin con otros movimientos semejantes en distintas partes del mundosu propio concepto: el desarrollo con identidad, basado no solamente en el respeto a las
281 Para una evaluacin reciente ver Burchardt, Hans-Jrgen (2006) Tiempos de cambio: repensar Amrica Latina. Fundacin Heinrich Bll, San Salvador, El Salvador. 282 Para un examen de la situacin entre los aymara de los pases andinos ver Alb, Xavier (2002) Pueblos indios en la poltica. CIPCA/Plural Editores, La Paz, Bolivia. En Bolivia el movimiento indgena se dividi entre el indianismo del Mallku Felipe Quispe y el activismo del sindicalista Evo Morales, quien obtuvo la presidencia de Bolivia en 2005. 189
culturas indgenas, sino en la participacin activa de los pueblos. A la par, se construye una visin a futuro del buen vivir (concepto incluido en la Constitucin boliviana de 2009), que est basado en la supuestamente tradicional visin de integracin armnica entre las comunidades y la naturaleza (el concepto andino de la pachamama, que tiene expresiones similares en otras partes del mundo). As como los pueblos indgenas proponen con nombre y apellido un desarrollo alternativo, solidario, comunitario, participativo, endgeno, armnico con la naturaleza, protector y no destructor del medio ambiente, igualitario y equitativo, as tambin reclaman que en la situacin actual sus condiciones de vida se encuentran muy por debajo de los promedios nacionales y de las condiciones de otros sectores de la poblacin nacional. De hecho las cifras que proporcionan los gobiernos, los organismos multilaterales y los centros de investigacin, demuestran la continuada existencia de grandes desigualdades en ingresos, niveles de bienestar, servicios sociales y otros satisfactores entre las poblaciones indgenas y no indgenas.283 Hasta hace poco, las estadsticas oficiales no proporcionaban los datos desagregados que permitieran enfocar las polticas pblicas del sector social hacia los ncleos de poblacin ms necesitada, que en gran medida consiste de indgenas. Las autoridades a veces arguyen que desagregar datos por etnicidad sera un acto discriminatorio; otros invocan dificultades metodolgicas con altos costos y resultados poco confiables. El hecho es que los especialistas que disean, analizan e interpretan las encuestas, y los que se encuentran en posicin de tomar las decisiones que seran apropiadas (como reorientar los enfoques de las polticas sectoriales) se han dedicado poco al estudio de los pueblos indgenas. En consecuencia, el cambio de paradigma que ha tenido lugar (para llamarlo de alguna manera) requiere tambin de una respuesta estructurada de los centros acadmicos que generan las investigaciones, hacen las preguntas, disean los programas y sugieren las respuestas con las cuales debern trabajar tanto los tomadores de decisiones en el sector pblico, como los directamente afectados, los pueblos indgenas.
283 En mi calidad de Relator Especial de la ONU para los Pueblos Indgenas (20012008) document ampliamente esta situacin para el Consejo de Derechos Humanos. Ver Stavenhagen, Rodolfo. (2008) Los pueblos indgenas y sus derechos. Informes temticos del relator especial sobre los derechos humanos y las libertades fundamentales de los indgenas del Consejo de Derechos Humanos de la Organizacin de las Naciones Unidas. UNESCO, Mxico DF, Mxico. 190
En las dos dcadas que abarca aproximadamente la transicin del milenio, y al asomar el segundo centenario de las independencias polticas de los pases hispanoamericanos, las naciones que surgieron de las ruinas del imperio espaol en las Amricas se plantean una vez ms la cuestin de la identidad nacional. Hace un siglo era comn la afirmacin que estos pases constituan an naciones inacabadas, y que era preciso consolidar su construccin, descartando la presencia indgena. A lo largo del siglo veinte se proclamaba que la modernizacin y el desarrollo nos conduciran a este objetivo. En este proceso, el pensamiento hegemnico, reflejado en las ciencias sociales, afirmaba que los indios en la medida en que se les reconoca existencia algunaeran un obstculo a superar. Para ello servan las polticas asimilacionistas del indigenismo, pero an sin el indigenismo era comn considerar que el desarrollo econmico y la integracin a los mercados globales obtendran el mismo resultado, la desaparicin de los pueblos y las culturas indgenas. Pero la vuelta del milenio tambin ha producido una visin alterna de pas, la de un Estado plurinacional como el que se ha dado Bolivia en su nueva constitucin de 2009, y como el que demandan numerosos movimientos indgenas en otros pases. Los intelectuales orgnicos de las organizaciones que articulan esta demanda manejan un discurso que conduce a la construccin o reconstruccin de identidades tnicas diversas (quechua, aymara, maya, mapuche, mixteca, miskita, purepecha etc.) en el que se combinan elementos de los viejos planteamientos indianistas de hace tres o cuatro dcadas con argumentos altermundistas del movimiento antiglobalizador y antineoliberal contemporneo, fundamentados en los principios hoy universalmente reconocidos de los derechos humanos de los pueblos indgenas. As, la Cumbre de Pueblos Indgenas reunida en Puno, Per, en mayo de 2009, con la presencia de 6500 delegados de numerosos pases del mundo y ms de 500 observadores, aprob la Declaracin del Lago Titikaka, resolviendo: Proclamar que asistimos a una profunda crisis de la civilizacin occidental capitalista donde se superponen las crisis ambiental, energtica, cultural, de exclusin social, hambrunas, como expresin del fracaso del eurocentrismo y de la modernidad colonialista nacida desde el etnocidio, y que ahora lleva a la humanidad entera al sacrificio. Ofrecer una alternativa de vida frente a la civilizacin de la muerte, recogiendo nuestras races para proyectarnos al futuro, con nuestros
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principios y prcticas de equilibrio entre los hombres, mujeres, Madre Tierra, espiritualidades, culturas y pueblos, que denominamos Buen Vivir / Vivir Bien. Una diversidad de miles de civilizaciones con ms de 40 mil aos de historia que fueron invadidas y colonizadas por quienes, apenas cinco siglos despus, nos estn llevando al suicidio planetario. Defender la soberana alimentaria, priorizando los cultivos nativos, el consumo interno y las economas comunitarias. Mandato para que nuestras organizaciones profundicen nuestras estrategias Buen Vivir y las ejerciten desde nuestros gobiernos comunitarios. Construir Estados Plurinacionales Comunitarios, que se fundamenten en el autogobierno, la libre determinacin de los pueblos, la reconstitucin de los territorios y naciones originarias. Con sistemas legislativos, judiciales, electorales y polticas pblicas interculturales, representacin poltica como pueblos sin mediacin de partidos polticos. Luchar por nuevas constituciones en todos aquellos pases que an no reconocen la plurinacionalidad. Estados Plurinacionales no solo para los pueblos indgenas, sino para todos los excluidos. Para Todos Todo y haciendo un llamado a los movimientos sociales y actores sociales para un dilogo intercultural, respetuoso y horizontal, que supere verticalismos e invisibilizaciones. Reconstituir nuestros territorios ancestrales como fuente de nuestra identidad, espiritualidad, historia y futuro. Los pueblos y nuestros territorios somos uno solo. Rechazar todas las formas de parcelacin, privatizacin, concesin, depredacin y contaminacin por parte de las industrias extractivas. Exigir la consulta y el consentimiento previo, libre e informado, pblico, en lengua propia, de buena fe, a travs de las organizaciones representativas de nuestros pueblos, no solo de los proyectos sino de toda poltica y norma de desarrollo nacional. Exigir la despenalizacin de la hoja de coca.284 La Declaracin del Lago Titikaka forma parte de una larga serie de proclamas y declaraciones que las organizaciones indgenas han lanzado a lo largo de las ltimas dcadas. En estos documentos se perfila una nueva autoconciencia indgena, una feroz crtica al neoliberalismo capitalista, una visin alterna del Estado nacional, un modelo distinto de pas y una emergente identidad tnica que busca transformarse en un nuevo concepto de ciudadana. La
284 Al respecto ver: http://www.prensaindigena.org.mx/nuevositio/?p=8407 192
influencia de estos planteamientos se ha hecho sentir en los debates polticos y acadmicos y ha tenido fuerte impacto en los movimientos indgenas, tales como la lucha mapuche por sus tierras, el levantamiento del EZLN en Mxico, los diversos levantamientos y la participacin electoral de los indgenas ecuatorianos, los conflictos que enfrentan a las comunidades nativas amaznicas con el Estado neocapitalista peruano, los esfuerzos que ha desplegado el pueblo maya para reafirmar su identidad cultural en Guatemala, y, a partir de 2006, la participacin del pueblo aymara en la gestin del Estado plurinacional en Bolivia. En otros niveles, algunos pueblos indgenas de Colombia luchan contra el peligro de su extincin, los indgenas de la Costa Atlntica en Nicaragua an esperan que se cumpla la promesa de su autonoma regional planteada desde la victoria sandinista dos dcadas antes, y los de Panam desean que los visos de autonoma logrados hace aos con la creacin de las comarcas indgenas no se desvanezcan en el proceso de la globalizacin neoliberal. Si la lucha indgena por la emancipacin285 est an en sus inicios histricos, la resistencia conservadora y liberal de las estructuras del poder no se ha hecho esperar. Para ello basta mencionar solamente la criminalizacin de la protesta social de los mapuches, la violencia selectiva contra las comunidades indgenas colombianas, el regionalismo racista y violento de los cambas del oriente boliviano contra el empoderamiento indgena, la represin violenta de la lucha de las comunidades amaznicas peruanas por sus recursos y sus tierras. Estos conflictos de visiones, identidades y realidades sociolgicas se dirimen tambin en el mundo de las letras y las ideas. Sirva de ejemplo el intento del exitoso novelista y derrotado candidato presidencial Mario Vargas Llosa, por descalificar post-mortem al escritor mestizo Jos Mara Arguedas, profundamente identificado con la cultura quechua, quien haba logrado transformar el tema del conflicto de identidades culturales y tnicas en el Per en uno de
285 Sobre la teora sociolgica de la emancipacin, ver Santos, Boaventura de Sousa (2008) Conocer desde el Sur. Para una cultura poltica emancipatoria. CLACSO-Plural Editores, Buenos Aires, Argentina, p. 65: Al contrario de algn poscolonialismo, no pienso que el trmino emancipacin social debe ser descartado por ser moderno y occidental. Realmente pienso, que debe ser profundamente reconceptualizado para integrar las propuestas emancipatorias de transformacin social formuladas por los diferentes movimientos y organizaciones que componen la globalizacin contrahegemnica
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los grandes momentos literarios latinoamericanos.286 O la polmica en torno a la autobiografa de Rigoberta Mench, cuya validez fue cuestionada por un antroplogo social norteamericano, quien as puso en entredicho no solamente la integridad personal de la Premio Nobel maya, sino tambin toda una interpretacin de la guerra civil guatemalteca de los aos ochenta.287
Conclusiones
A la vuelta del milenio surge nuevamente la preocupacin de las ciencias sociales por reconstruir una visin de Amrica Latina. Lo que comenz hace dos siglos con una bsqueda ansiosa de las nuevas lites criollas latinoamericanas de su identidad nacional, pas por diversas etapas: la integracin nacional, el proceso de mestizaje, el indigenismo de Estado, el desarrollo modernizador, la democratizacin, la ciudadana neoliberal. A principios del siglo veintiuno aparece el indianismo como ideologa de resistencia, a la par que surge el multiculturalismo emancipador que plantea una nueva sociedad multinacional. Las disciplinas sociales acadmicas han estado un poco al margen de estos procesos, sus paradigmas se han quedado, por lo general, en la etapa del desarrollismo y de la democratizacin. La sociedad civil, al verse liberada del ambiente represor del autoritarismo poltico, logr enriquecerse con los movimientos sociales de derechos humanos y las luchas de los pueblos indgenas por su emancipacin y empoderamiento. La praxis del cambio influy a su vez en algunas tendencias de las ciencias sociales, como antes lo haban hecho en su momento, el movimiento obrero, los estudiantes, los habitantes urbanos, los campesinos sin tierra y las mujeres feministas. Como ha sucedido anteriormente en Amrica Latina, algunos cientficos sociales han saltado la barrera de la academia a la accin poltica y social. En el movimiento indgena han surgido los intelectuales indgenas, reconocidos cada vez ms como
286 Para una introduccin a los textos esenciales de Arguedas, ver Pinilla, Carmen Mara. Ed. (2004) Jos Mara Arguedas, textos esenciales. Fondo Editorial del Congreso del Per, Lima, Per y ver la crtica de Vargas Llosa en Vargas Llosa, Mario (1996) La utopa arcaica: Jos Mara Arguedas y las ficciones del indigenismo. Fondo de Cultura Econmica, Mxico DF, Mxico. Para una crtica severa de la posicin de Vargas Llosa, ver Montoya Rojas, Rodrigo (1998) Multiculturalidad y poltica: derechos indgenas, ciudadanos y humanos. Sur, Lima, Per (especficamente el captulo VI). 287 Arias, Arturo. Ed. (2001) The Rigoberta Mench Controversy. University of Minnesota Press, Minneapolis, Estados Unidos. 194
lderes sociales y como pensadores y orientadores de nuevas ideas y visiones para la accin poltica y la prctica social en los campos de la educacin y capacitacin, la comunicacin social, el desarrollo comunitario, la contienda electoral, el cabildeo poltico y diplomtico, el diseo, el manejo y la evaluacin de proyectos, etc. El movimiento indgena encara mltiples problemas, la oposicin del Estado y de las clases y etnias hegemnicas as como sus propias debilidades. Est en proceso la construccin de nuevos enfoques tericos que se han venido planteando en torno a las actividades del Foro Social Mundial y de las diversas reuniones y cumbres indgenas, as como las reuniones internacionales convocadas por el movimiento zapatista en la selva de Chiapas. Pablo Gonzlez Casanova, abre el debate en torno a la teora de la selva. La teora de la Selva Lacandona contra el neoliberalismo y por la humanidad lleva el espritu y estilo de las nuevas formas de pensar, sentir y actuar. Es una teora algo constructivista y un poco postmoderna. No es utpica a la antigua; construye la utopa desde lo real. No recuerda la edad utpica, ni la espera, ni va a ella, aunque use la imagen del barco y lo construya en la Selva. No es milenarista ni es fundamentalista. Sus partidarios declaran que no saben a dnde va la historia del hombre-mujer y confiesan que no tienen una estrategia exacta o inexacta para que los seres humanos vivan con libertad, sin opresiones, ni exclusiones. No corresponde tampoco a una visin quijotesca o robinhoodiana; combina la aventura y el episodio heroico y justiciero con la organizacin de sanchos y campesinos que la dirigen, construyen, prueban, amplan a lo largo de varios aos, y que ellos mismos corrigen en descubrimientos sucesivos de lo necesario y lo posible; letrados muchos, o auxiliados de letrados que se les juntaron. La teora de la Selva no es pre-moderna: su magia es el espectculo movilizador. Su idolatra de la naturaleza slo es un complemento de esa cultura universal, crtica y tcnica, con que tambin aprenden a dominar.288
288 Gonzlez Casanova, Pablo (1997) La rebelin de la selva contra el neoliberalismo y por la humanidad (Proyecto de intertexto) En: Peridico La Jornada, Mxico.
195
Contra quinientos aos de olvido, los indgenas desafan ahora al mundo y a las ciencias sociales con un mundo en que quepan todos los mundos. Vaya tarea!
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Enfoques y tendencias en el anlisis de los procesos de democratizacin en Amrica Latina289

ileana aGuilar 290 y tatiana benaVides 291
Introduccin
En el ao 2007 la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) conmemor su 50 aniversario de creacin. A inicios del 2009 la revista Foreign Policy public los resultados del estudio The Global Go-to Think Tanks, revelando que la FLACSO obtuvo el segundo lugar en el ranking de los principales centros de estudio de la regin.292 Este posicionamiento como una de las ms importantes entidades de investigacin y pensamiento acadmico para la generacin de polticas pblicas se corresponde con su propsito originario de promocionar el desarrollo de las ciencias sociales en Amrica Latina, labor que ha desarrollado en estas cinco dcadas, durante las cuales la situacin de los sistemas polticos en Amrica Latina ha cambiado sustancialmente, al menos, con respecto a la evolucin de sus regmenes polticos.
289 Las autoras agradecen al Dr. Rotsay Rosales por su apoyo acadmico en el proceso de elaboracin de este artculo. 290 Politloga. Labora en IDEA Internacional (Institute for Democracy and Electoral Assistance) como Oficial de Programas en el Programa de Amrica Latina. 291 Politloga. Profesora universitaria y consultora internacional en temas de democratizacin, gobernabilidad y sistemas polticos en Amrica Latina. 292 lvarez Marn, Andrea (2009) FLACSO: Segundo mejor centro de estudio de Amrica Latina. En: Revista Poder, marzo 2009. San Jos, Costa Rica, pp. 40-41. 197
Estos cambios se dan particularmente, a partir de 1978, ao en que se inicia la Tercera Ola Democrtica en la regin293. En efecto, si damos una mirada hacia atrs, vemos que hoy Amrica Latina puede mostrar, por primera vez en su historia, tres dcadas de gobiernos democrticos. En este momento, con excepcin de Cuba294, todos los pases de la regin han instaurado un sistema de eleccin peridica de sus gobernantes, en apego a las normas de la democracia representativa y, si bien este ejercicio democrtico ha mostrado sus bemoles en algunos pases, no se puede negar que los pueblos latinoamericanos han elegido regularmente a sus representantes, y que las reglas del juego democrtico han sido adoptadas en cada pas. Es evidente que en trminos de libertad, derechos humanos, participacin y representatividad, la regin ha dado un salto cualitativo con respecto al pasado autoritario de muchos de sus pases, y pese a que en algunos casos el proceso de transicin estuvo acompaado de una gran incertidumbre y dej puntos importantes de conflicto social pendientes de resolver, se puede afirmar, en trminos generales, que los ciudadanos acogieron la llegada de la democracia, dando paso a un sentimiento de optimismo y confianza en el futuro poltico de sus pases. Sin embargo, a partir de los cambios polticos e institucionales que vinieron aparejados con la democracia poltica, surgi tambin la necesidad de adaptarse a los resultados de la propia democratizacin. En otras palabras: aparecen por primera vez necesidades de cambio para enfrentar las consecuencias de la democracia misma. Los pases latinoamericanos debieron realizar as una serie de ajustes en sus sistemas institucionales y polticos, que se vieron reflejados principalmente, aunque no exclusivamente, en profusas agendas de reformas que abarcaron los sistemas electorales, los sistemas de partidos, y las formas de gobierno. Asimismo, se impulsaron las llamadas reformas de segunda generacin, que procuraron ampliar la intervencin de la ciudadana a travs de instituciones de democracia directa, del establecimiento de nuevas formas de participacin poltica, y del fortalecimiento de la participacin poltica de la mujer y otros sectores tradicionalmente relegados como las poblaciones indgenas, a travs de medidas de discriminacin positiva. Los resultados de estos procesos de reforma han sido mltiples y diversos, y con sus consecuencias positivas y negativas, han dado lugar a realidades muy
293 Ver Huntington, Samuel (1991) The Third Wave. Democratization in the Late Twentieth Century. Norman, Londres, Inglaterra. 294 Si bien en Cuba se realizan elecciones, no se ajustan al modelo de la democracia representativa. 198
diferentes dentro de la misma regin: sistemas electorales fortalecidos, sistemas de partidos polticos fragmentados, aparicin de nuevas formas de hacer poltica fuera de los partidos (movimientos polticos, candidaturas independientes); acceso de nuevos sectores a las instancias de gobierno, cambios del rol del Estado, mayor participacin poltica de la mujer, nuevos mecanismos de rendicin de cuentas, crecientes problemas de gobernabilidad, entre otros. Ha sido un proceso continuo y progresivo, pero no exento de involuciones y retrocesos295, y que vara de pas en pas, recordndonos as la heterogeneidad y complejidad de los cambios polticos que han caracterizado las ltimas tres dcadas de construccin y consolidacin democrtica de Amrica Latina. De este modo, no podemos referirnos a un modelo democrtico latinoamericano, sino a un proceso histrico particular determinado por la interaccin de variables propias del contexto local (e internacional) de cada uno de los pases de la regin. Por otra parte, y sin que vayamos a detenernos en el anlisis de la evolucin econmica de la regin en los ltimos aos, debe rescatarse que pese a los avances institucionales de la democracia, Amrica Latina sigue presentando profundas desigualdades sociales y altos niveles de pobreza, defraudndose las expectativas de muchos ciudadanos que aspiraban encontrar en el nuevo rgimen un mejoramiento integral de sus condiciones de vida. Consecuencia de ello, en un buen nmero de pases ha aumentado la insatisfaccin ciudadana con la democracia296, y se han potenciado los riesgos de buscar soluciones no democrticas a los problemas socioeconmicos, como se ha evidenciado en
295 Recordemos que en varios pases latinoamericanos, presidentes elegidos constitucionalmente se han visto forzados a terminar sus mandatos constitucionales por la insatisfaccin de la ciudadana ante eventos polticos de distinta ndole, relacionados con la probidad y eficacia de la gestin presidencial. Tales son los casos de Fernando Collor de Mello en Brasil (1992), Carlos Andrs Prez en Venezuela (1993), Abdall Bucaram en Ecuador (1997), Ral Cubas en Paraguay (1999), Jamil Mahuad en Ecuador (2000), Fernando de la Ra en Argentina (2001), Gonzalo Snchez de Lozada en Bolivia (2003), Lucio Gutirrez en Ecuador (2005), Carlos Mesa en Bolivia (2005), entre otros. Asimismo, ms recientemente ( junio 2009) en Honduras fue quebrado el orden constitucional al ser removido ilegalmente de su cargo el Presidente Manuel Zelaya. 296 Segn datos de Latinobarmetro, desde 1995 a la fecha, la satisfaccin con la democracia en la regin ha oscilado en promedios de 25% (mnimo registrado en 2001) y 41% mximo (1997). Estos datos son menores que los registrados para la medicin del apoyo a la democracia, que se ha mantenido fundamentalmente en promedios oscilantes entre el 50 y el 63%. 199
los ltimos aos. Este riesgo ya lo adverta desde hace varios aos Juan Carlos Rey, cuando seal: El pueblo no solo estima los valores asociados a la democracia representativa, sino que ve en ella un instrumento para la realizacin de sus aspiraciones de libertad, justicia y bienestar. Y su apoyo se basa en que confa en el funcionamiento de las instituciones y mecanismos de la democracia y en sus partidos y lderes como medio para satisfacer esas aspiraciones. Esa confianza se convierte en lealtad, que acta como un colchn que permite amortiguar, a corto o mediano plazo, segn sea su intensidad, posibles fallas en la satisfaccin de sus aspiraciones. Pero no podr mantenerse, por lo menos a largo plazo, si el funcionamiento del sistema defrauda sistemticamente sus expectativas297. En suma, podramos afirmar que desde el inicio de la transicin misma Amrica Latina ha enfrentado dos retos: por un lado la construccin de regmenes polticos ms representativos, participativos, inclusivos y respetuosos de los derechos humanos; por otro, la combinacin de esos logros polticos con un mejoramiento de las condiciones de vida de la ciudadana. Lo primero, aun con sus zigzagueos e involuciones, pareciera haberse logrado. Lo segundo es el gran pendiente y el principal desafo vigente para las democracias latinoamericanas. La realidad ha mostrado que la mayora de la clase poltica latinoamericana ha sido incapaz de establecer modalidades sustentables de crecimiento econmico e inclusin social, y son precisamente stos dficit de la funcin gubernativa, las promesas incumplidas de las clases polticas, esa falta de efectividad, lo que explica en gran medida el deterioro y la prdida de apoyo que se est dando hacia los regmenes democrticos de la regin. Lo cierto es que hoy las democracias latinoamericanas enfrentan, en un buen nmero de pases, si bien por causas diversas y de intensidad variada, crisis de participacin, de representacin, de gobernabilidad y de legitimidad, que han concitado, en sus diferentes fases, la atencin de los especialistas desde diversas perspectivas del anlisis acadmico. Su origen, multicausal y determinado por las coyunturas histricas y culturales de cada pas, as como su evolucin y resultados, han generado mltiples perspectivas para el anlisis y la reflexin.
297 Rey, Juan Carlos (1990) Problemas de la transicin democrtica y de la consolidacin democrtica en Amrica Latina. En: Instituto Interamericano de Derechos Humanos (IIDH). Agenda para la consolidacin de la democracia en Amrica Latina. IIDH, s.l. p. 395. 200
Es precisamente que, motivados por la riqueza de este contexto poltico y sus correspondientes aproximaciones acadmicas, la Secretara General de la FLACSO ha considerado oportuno proponer una reflexin sobre el rol de las ciencias sociales en la comprensin e interpretacin de la realidad latinoamericana, particularmente en lo referido a los sistemas polticos. En ese sentido, y en respuesta a la invitacin hecha a las autoras para reflexionar sobre esta temtica, presentamos en este documento un anlisis del abordaje hecho por las ciencias sociales sobre la democratizacin de los sistemas polticos en Amrica Latina; especficamente a partir de dos interrogantes bsicas: a. Cules han sido las principales perspectivas tericas en las ciencias sociales para analizar la democratizacin y los sistemas polticos en Amrica Latina? Cules han sido sus principales categoras de anlisis?
b.
A ambas preguntas intentaremos dar respuesta, de manera general, en este artculo.
Precisiones metodolgicas
Con el fin de delimitar los alcances que sugiere este tema, se consignan las siguientes aclaraciones metodolgicas. 1. Este documento elabora una visin panormica o general, no exhaustiva, de los principales enfoques y de las perspectivas tericas que prevalecen en la regin latinoamericana para analizar los procesos de democratizacin de y en sus sistemas polticos. Es un estado del conocimiento que no pretende dar cuenta de la totalidad de los estudios de la democratizacin en nuestros pases, sino ofrecer una descripcin de las principales categoras de anlisis o ejes conceptuales sobre los que continan apoyndose esos enfoques y perspectivas tericas, reconociendo la existencia de otras categoras de anlisis allende las descritas en este documento. La lnea argumentativa o lgica de exposicin es descriptiva antes que evaluativa evitando comentarios calificativos binarios (v. g. bien mal; mejor peor) que juzguen el valor, mrito o pertinencia de los enfoques para explicar los procesos de democratizacin.
2.
201
3.
El anlisis en las Ciencias Sociales de la regin supone -en general- perspectivas y enfoques desde la regin y hacia la regin, o lo que es igual, anlisis producidos por autores e instituciones ubicados en los pases latinoamericanos u otros que los estudian desde otras latitudes, especialmente desde la academia estadounidense. Como se aprecia en el enunciado del tema, este documento se concentra en los enfoques tericos fundamentales sobre la democracia y los sistemas polticos en Amrica Latina, especficamente los referidos al rgimen o entramado institucional - formal de representacin y participacin poltica, y con especial atencin en el debate de las democracias electorales de la regin. . Esto incluye a instancias como los poderes Ejecutivos y Legislativos, las instituciones de peticin rendicin de cuentas horizontales y verticales, los partidos polticos y el conjunto institucional electoral. Subsidiariamente se harn puntuales reflexiones con respecto a otros escenarios y actores de intermediacin, movilizacin y participacin poltica (v. g. grupos de presin e inters) que conforman el entorno o ambiente intrasocietal del sistema poltico. Los procesos de democratizacin en los regmenes polticos latinoamericanos han sido objeto de estudios tpicos de la Ciencia Poltica. De hecho, tanto la democratizacin como el rgimen poltico son en s mismos categoras distintivas del anlisis politolgico. Este documento se sita tambin en perspectiva de la teora poltica; no obstante, se reconoce como presupuesto de trabajo, que gran parte de la reflexin contempornea sobre el tema en estudio se ha enriquecido progresivamente con el aporte de la sociologa, la antropologa, la psicologa social entre otras. Al respecto, es importante destacar tres caractersticas fundamentales de los estudios de la democratizacin en Amrica Latina, que a su vez se relacionan con el desarrollo mismo de la Ciencia Poltica en los ltimos 50 aos: a) b) la primaca de las micro-teoras y teoras de alcance medio sobre las formulacin de teoras generales.298 la influencia trans, multi e interdisiciplinaria; y
4.
5.
298 Von Beyme, Klaus (1994) Teora poltica del siglo XX: De la modernidad a la postmodernidad. Alianza, Madrid, Espaa y Merton K., Robert (1964) Teora y Estructura Sociales. Fondo de Cultura Econmica, Mxico DF, Mxico. 202
c)
la preferencia mayoritaria por los estudios comparados.299
Hechas estas precisiones, expondremos de seguido cmo ha sido el devenir de los anlisis de la democratizacin en Amrica Latina, desde el transicionalismo hasta el debate sobre la calidad de la democracia. Posteriormente presentaremos un repaso de las principales categoras de anlisis aplicadas por los estudiosos de las Ciencias Sociales, y finalmente, en la seccin de conclusiones, ampliaremos los comentarios sobre estas y otras caractersticas genricas de los estudios de la democratizacin en la regin.
Democracia y procesos de democratizacin: del transicionalismo al debate sobre la calidad de la democracia

El abordaje de la literatura sobre la democratizacin en Amrica Latina en el presente artculo, toma como base el anlisis de Gerardo Munck300 referido a los estudios sobre democracia y democratizacin realizados en los ltimos 25 aos. La escogencia de dicho esquema general resulta relevante para esta investigacin tanto por la capacidad que ofrece para articular mltiples y diversas fuentes ante la gran diversidad y cantidad de estudios realizados en el marco de la democratizacin, como por ofrecer la posibilidad de servir a modo de vnculo entre los aspectos terico-prcticos de la democratizacin en la regin (agendas de investigacin que afectan y son afectadas por la dinmica poltico social). En este sentido, este estudio sugiere como marco para el anlisis de la literatura sobre la democratizacin, las tres agendas o reas fundamentales de la teora democrtica propuestas por Munck: la transicin a la democracia, la estabilidad democrtica y la calidad de la democracia. Es dentro de estas reas, que sirven como principio unificador de los estudios sobre democracia, que se ubicarn luego las categoras de anlisis a considerar en este artculo.
299 Munck, G. y Snyder R. (2005) El pasado, presente y futuro de la poltica comparada. Entrevistas a Robert Dahl, Juan Linz, Adam Przeworski y David Laitin. En: Poltica y Gobierno. Vol. XII, Nmero 1. Primer semestre de 2005. CIDE, Mxico, DF, Mxico. 300 Munck, Gerardo (2007) Democracy Studies: Agendas, Findings, Challenges. En: Berg- Schlosser, Dirk. Ed. Democratization. The State of the Art. Segunda edicin revisada y actualizada. Barbara Budrich Publishers, Stauffenbergst, Alemania, pp. 45-68. 203
La transicin democrtica Es preciso mencionar que la investigacin y anlisis sobre la transicin a la democracia fueron estimulados en gran medida por el acontecer poltico del sur de Europa (Portugal, Grecia y Espaa) entre 1974 y 1975, as como de Amrica Latina a partir de 1978. La investigacin sobre la transicin a la democracia, basada en gran parte en el trabajo seminal de Guillermo ODonnell y Philippe Schmitter sobre las transiciones desde regmenes autoritarios (1986)301, se ubica dentro de un mbito ms vasto de la teora democrtica enfocada primordialmente en una visin Schumpeteriana de la democracia determinada por el acceso al poder poltico, particularmente, por las elecciones libres, justas y peridicas. Esta rea de estudio ha comprendido el debate terico-prctico sobre la pertinencia del concepto de transicin democrtica, particularmente debido a la exclusin de temas de gran inters para la teora democrtica, que trascienden la democracia poltica (minimalista) basada primordialmente en elecciones competitivas. Asimismo, en la prctica, el tema ha contribuido al debate sobre la identificacin e idoneidad de los criterios que determinan el umbral democrtico, culminacin y ruptura del proceso de transicin. Pese a la presencia de crticas sobre el concepto minimalista de la transicin y de los criterios para determinar la culminacin de dicho proceso .y el inicio de otra etapa (quizs llamada consolidacin?)302 la investigacin y la dinmica misma de la transicin democrtica en diferentes pases han permitido reflexionar sobre la relevancia misma de la transicin y sobre su caracterizacin como proceso sujeto a involuciones, retrocesos y rupturas. Otro debate fundamental en el marco de la literatura de la transicin ha sido el referente (y por ejemplo en contra de la propuesta de la teora de la modernizacin), a la inexistencia de un proceso de transicin nico, sino de procesos de transicin mltiples determinados por estrategias de elite y masas o por esquemas verticales reformistas. Esta afirmacin ha conducido al descubri301 ODonnell, Guillermo y Philippe Schmitter (1986) Transitions from Authoritarian Rule. Tentative Conclusions about Uncertain Democracies. The Woodrow Wilson International Center for Scholars, Baltimore, Estados Unidos. Sin embargo, deben tambin sealarse los estudios previos elaborados por Lipset y Rustow en la dcada de los 60 y 70. 302 Schedler, Andreas (1998) What is Democratic Consolidation? En: Journal of Democracy 2 (abril 1998). National Endowment for Democracy y Johns Hopkins University Press, Baltimore, Estados Unidos, p. 92. 204
miento de que el tipo de rgimen anterior determina en gran medida la evolucin de los procesos de transicin. Asimismo, la discusin sobre el rol del Estado en los procesos de transicin ha sido clave dentro de esta rea de estudio, afirmndose que las transiciones iniciadas con la cada o desintegracin del Estado -o que han experimentado este tipo de situaciones en el proceso de transicin- difcilmente podrn alcanzar la democracia.303 Si bien varios de los hallazgos vinculados a los debates han representado aportes invaluables a la teora de la democratizacin, resulta importante acotar que existen excepciones a tales afirmaciones en una variedad de casos.
La estabilidad democrtica El rea de estudio de la estabilidad democrtica se ocupa del fortalecimiento y estabilizacin de los nuevos regmenes democrticos que deben hacer frente a una serie de desafos y dificultades surgidos inmediatamente despus de la transicin democrtica, y que en el caso de los pases de Amrica Latina, se traducen, en gran medida, en altos niveles de pobreza extrema y de polarizacin social. La discusin acerca de la estabilidad democrtica no debe ignorar la pobreza y la desigualdad, ni las polticas de crecimiento deben soslayar que, pobres y desiguales, los ciudadanos ejercen su libertad para aceptar o rechazar esas polticas.304 De manera que es preciso mencionar que esta rea de estudio vincula ntimamente el mbito poltico y econmico, planteando no slo la necesidad de fortalecer los derechos polticos de los ciudadanos, sino de perfeccionar simultneamente los derechos cvicos y sociales en las nuevas democracias. Entre los diversos debates y reflexiones surgidos dentro del rea de la estabilidad democrtica, este estudio hace hincapi fundamentalmente en dos de ellos:
303 Munck, Gerardo, Democracy Studies: Agendas, Findings, Challenges, op. cit. pp. 45-68. 304 PNUD (2004) La Democracia en Amrica Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos. Quebecor World Per S. A, Lima, Per, p. 38. 205
Primero, la discusin sobre la precisin del concepto de consolidacin democrtica y segundo, el debate sobre la influencia del contexto histrico de los pases de la regin en el desarrollo de modelos democrticos autctonos. Con respecto al debate sobre el concepto de consolidacin, desarrollado fundamentalmente en el transcurso de la dcada de los 90, este se ha centrado desde sus inicios en el significado y alcance del trmino mismo. El concepto de consolidacin ha sido objeto de un uso indiscriminado que ha generado confusin en los mbitos acadmico y poltico. Segn algunos acadmicos, es la falta de claridad conceptual lo que dificulta el estudio y la construccin terica sobre la consolidacin democrtica305 Para varios autores, el concepto de consolidacin democrtica se limita a una visin minimalista de las poliarquas de Dahl, es decir, a cundo las elecciones y las libertades conexas a ellas estn institucionalizadas306 o como lo seala Linz, a cundo la democracia es el nico juego en el pueblo o bien, no posee ningn enemigo que pueda vetar a las autoridades electas. Segundo, dentro de la literatura de la democratizacin, existen conceptos de consolidacin ms amplios. Requiere destacar que muchas de estas versiones ampliadas se centran en el alcance de un alto grado de institucionalizacin o en la profundizacin de la llamada democracia liberal (y no de la democracia electoral). Estas versiones, usualmente, no consideran las elecciones como una institucin y se enfocan ms bien en instituciones tales como el poder ejecutivo, poder legislativo, el poder judicial y los partidos polticos. Es importante reiterar en este estudio, que no existe ninguna teora capaz de indicar el por qu y el cmo las nuevas democracias (poliarquas) son capaces de mejorar y completar su conjunto de instituciones, y culminar con ello el proceso de consolidacin democrtica307 no slo debido a las diferentes conceptualizaciones de la consolidacin democrtica, sino tambin, y ligado a lo anterior, la dificultad para que dichos conceptos pueden ser desagregados en una serie de criterios que contribuyan a conocer el grado de consolidacin de las nuevas democracias.
305 Schedler, Andreas, What is Democratic Consolidation?, op. cit., p. 92. 306 ODonnell, Guillermo (1997) Illusions about Consolidation. En: Diamond, Larry et al. Ed. Consolidating the Third Wave Democracies, Themes and Perspectives. Johns Hopkins University Press, Baltimore, Estados Unidos, pp.43 y 45. 307 Ibd., pp. 43-45. 206
Lo anterior conduce al segundo debate acadmico mencionado sobre las caractersticas polticas, sociales y econmicas propias de los pases de Amrica Latina y el desafo que presenta -tomando en cuenta dicha especificidad- la identificacin de tipologas que indiquen la ausencia, alcance parcial, o total, de la consolidacin de las democracias en la regin. Amrica Latina comparte y presenta una serie de rasgos histricos, culturales, polticos y econmicos, que la diferencian de otras zonas del orbe. Dichas caractersticas producen inevitablemente un efecto en el desarrollo y evolucin de los sistemas polticos y sociales. Por lo tanto, estos elementos deben ser tomados en cuenta al momento de elaborar cualquier tipologa sobre las democracias. Desafortunadamente, si bien se reconoce la utilidad de contar con tipologas capaces de facilitar la clasificacin de las nuevas democracias, no siempre es posible establecer similitudes o diferencias entre los diferentes tipos de rgimen u observar comportamientos o rasgos comunes que ayuden a determinar los riesgos o posibilidades de los diferentes regmenes para ser objeto de ruptura o de institucionalizacin. En gran medida, las tipologas diseadas hasta ahora se limitan a plantear una serie de caractersticas observables en las democracias occidentales (consolidadas), o bien a sugerir un conjunto de tipos ideales alejados totalmente de las realidades latinoamericanas. Lo anterior, en general, provoca serias dificultades para evaluar el avance efectivo de las nuevas democracias de la regin.
La calidad de la democracia La tercera rea de estudio sobre la democratizacin es la de la calidad de la democracia. En los ltimos aos, tanto acadmicos como autoridades polticas y agencias donantes han realizado esfuerzos para la identificacin de medios de anlisis y evaluacin de la calidad de la democracia.308 Aspectos tales como la reduccin de la confianza ciudadana en el gobierno y las instituciones polticas, el creciente descontento con los partidos polticos, as como la percepcin de que los gobiernos y los polticos son corruptos, ha conducido a los acadmicos a hablar de la crisis de la democracia, capaz de afectar tanto a los viejos como a los nuevos regmenes democrticos. Es importante mencionar que no existe una teora robusta y slida sobre la calidad de la democracia, ni un concepto claro que se desprenda de enfoques
308 Diamond, Larry y Morlino, Leonardo. Ed. (2005) Assessing the quality of democracy. Johns Hopkins University Press, Baltimore, Estados Unidos. 207
tericos.309 Tal y como lo enuncian Diamond y Morlino310, ste es un tema controversial, que da lugar a debates sobre el concepto mismo de calidad de la democracia, y sobre la posibilidad y conveniencia de acuar un concepto universal que permita y facilite simultneamente la comparacin entre diversos regmenes polticos. A pesar de la existencia de las nebulosas mencionadas, es relevante referirse a lo que pareciera ser uno de los puntos de coincidencia en la literatura sobre la calidad de la democracia, cual es la necesidad de comparar los aspectos normativos del rgimen con sus caractersticas y dinmicas reales, si se quiere evaluar la calidad del mismo. Tanto en las democracias ya establecidas como en las nuevas, resulta til definir el grado en que una prctica poltica se aproxima a las aspiraciones democrticas de su ciudadana.311 De ah surge la necesidad de disear e implementar una serie de instrumentos metodolgicos, tales como las auditoras ciudadanas,312 que miden la cercana entre la poltica real y la poltica ideal, constituyndose a su vez en mtodos tiles que procuran extraer informacin clave para la identificacin de reformas que ayuden a mejorar la calidad de la democracia, y que sean capaces de asegurar la legitimidad esencial para su consolidacin. Cabe destacar que estas tres grandes reas de estudio de la democratizacin en Amrica Latina que hemos reseado, servirn de marco de referencia para la descripcin que haremos, en la siguiente seccin, de las categoras de anlisis de la democratizacin a nivel terico-prctico, las cuales han surgido de interrogantes y debates concretos que han emergido dentro de alguna o varias de las tres reas sealadas. Esas categoras de anlisis fungen en este trabajo como herramientas para el estudio y clasificacin de una amplia gama de ma309 Proyecto Estado de la Nacin en Desarrollo Humano Sostenible (2001) Informe de la Auditora Ciudadana sobre la Calidad de la Democracia en Costa Rica. TOMO I. Proyecto Estado de la Nacin, San Jos, Costa Rica. 310 Diamond, Larry y Morlino, Leonardo, Assessing the quality of democracy, op. cit., p. ix. 311 Proyecto Estado de la Nacin, Informe de la Auditora Ciudadana sobre la Calidad de la Democracia en Costa Rica, op. cit., p. 26. 312 Entre las auditorias ciudadanas se encuentran los instrumentos seminales como la auditoria democrtica en el Reino Unido elaborada por la Universidad de Essex y el Centro por los Derechos Humanos bajo el liderazgo de David Beetham (1994) y la auditora ciudadana sobre la calidad de la democracia en Costa Rica elaborada por el Proyecto Estado de La Nacin en Desarrollo Humano Sostenible (2001). 208
terial bibliogrfico terico, investigaciones aplicadas, propuestas de indicadores, informes, evaluaciones, auditoras ciudadanas, etc., que representan slo parte de la vasta produccin intelectual sobre el proceso de democratizacin de la regin en las ltimas tres dcadas, propuesta por autores de la regin.
Principales categoras de anlisis de la democratizacin y los sistemas polticos en Amrica Latina

1. Estado, rgimen y sistema poltico
El desarrollo terico de la democratizacin, en sentido estricto, se ha referido fundamentalmente a los regmenes polticos. Los estudios sobre los procesos de transicin, instauracin, consolidacin, cambio y profundizacin de la democracia como rgimen en Amrica Latina tambin han tenido como unidades bsicas de anlisis al entramado formal e institucional de representacin, participacin poltica y de toma de decisiones colectivas o gubernativas. Sin embargo, se observa como tendencia creciente que en los ltimos tres lustros del siglo anterior, el discurso poltico y algunos trabajos promovidos por la cooperacin internacional comienzan a utilizar con frecuencia la categora sistema poltico de manera indistinta al de rgimen. Esta elasticidad conceptual de la democratizacin estuvo motivada posiblemente por la ampliacin de los enfoques a: B otros escenarios y actores de intermediacin, movilizacin y participacin poltica (partidos polticos, candidatos independientes, entre otros), el Estado - aparato, procesos y actores societales con revitalizados papeles protagnicos en la actividad poltica nacional e internacional (por ejemplo la sociedad civil, tercer sector, movimientos sociales, poblaciones indgenas, mujeres), la informalidad institucionalizada313 y,
B B
313 C.f. ODonnell, Guillermo (2002) Ilusiones sobre la consolidacin. En: Nueva Sociedad 180-181, jul-ago / sep-oct 2002, Caracas, Venezuela. Versin electrnica disponible en: www.nuevasoc.org.ve. 209
los denominados poderes fcticos314 que operan en las democracias latinoamericanas.
La ampliacin de los estudios de democratizacin se relaciona adems con la emergencia de marcos tericos sobre modelos de democracia que pretenden enriquecer o rebasar las visiones procedimentales, electorales o mnimas, y postulan la necesidad de evaluar las democracias con sus resultados sociales, en su correspondencia con las expectativas y necesidades de la ciudadana y con otras dimensiones o variables normativas, sustantivas o aspiracionales. Se puede afirmar -como generalizacin- que la opinin pblica, el discurso de los polticos y el anlisis sociolgico de la democratizacin trasciende al rgimen para priorizar el sistema poltico como el espacio principal de interacciones entre el Estado y la sociedad civil315. No obstante, el rgimen poltico como demarcacin tericametodolgica de los procesos de democratizacin contina vigente como definicin operativa y objeto de estudio acotado en la ciencia poltica. Las evaluaciones sobre las recientes poliarquas latinoamericanas mantienen concentrando su atencin en las formas de gobierno (presidencialismo parlamentarismo), las relaciones y funciones de los poderes ejecutivos y legislativos, los gobiernos locales, las instituciones de peticin rendicin de cuentas horizontales y verticales, y el conjunto institucional electoral.
2.
Derechos humanos, Estado de Derecho, peticin y rendicin de cuentas
En la literatura de las ciencias sociales latinoamericanas se asume como presupuesto la relacin entre derechos humanos, democracia y procesos de democratizacin, particularmente porque muchos pases de la regin vivieron procesos de transicin del autoritarismo a la democracia en los que predomin el objetivo de establecer (o reestablecer) la vigencia del Estado de Derecho acompaado del respeto a los derechos humanos316. La naturalizacin de dicho presupuesto se confirma en la academia, en las publicaciones auspicia314 PNUD, La Democracia en Amrica Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos, op. cit. 315 Juan Carlos Portantiero propone una sugerente articulacin terica entre las categoras Estado sociedad civil y sistema poltico, necesaria -a su juicio- para comprender la realidad poltica latinoamericana. En: Vega, Juan E. Coord. (1984) Teora y poltica en Amrica Latina. CIDE, Mxico DF, Mxico, pp. 191-203. 316 Particularmente los derechos civiles y polticos. 210
das por organismos internacionales317 en los documentos de organizaciones no gubernamentales (ONGs) y en el discurso poltico318.
317 Ver Nohlen, Dieter, Zovatto, Daniel; Orozco, Jess y Thompson, Jos. Comp. (2007) Tratado de derecho electoral comparado de Amrica Latina. Segunda Edicin. IIDH/ Universidad de Heidelberg/ IDEA Internacional/ Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin/ Instituto Federal Electoral/ Fondo de Cultura Econmica, Mxico DF, Mxico. 318 La siguiente cita de un texto del Fondo de Naciones Unidas para la Democracia (UNDEF) ilustra bien este enfoque que relaciona de modo directo a los derechos humanos y la democracia: Los valores de libertad y respeto por los derechos humanos y el principio de celebrar elecciones peridicas y genuinas mediante el sufragio universal son elementos esenciales de la democracia. A su vez, la democracia proporciona el medio natural para la proteccin y la realizacin efectiva de los derechos humanos. Esos valores fueron incorporados a la Declaracin Universal de Derechos Humanos y luego perfeccionados en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos, que consagra una gran cantidad de derechos polticos y libertades civiles en que se basan las democracias significativas. El nexo entre democracia y derechos humanos figura en el artculo 21(3) de la Declaracin Universal de Derechos Humanos, que establece: La voluntad de la poblacin debe constituir la base de la autoridad de gobierno; ello se expresar en elecciones peridicas y genuinas que sern mediante sufragio universal e igual y se celebrarn por voto secreto o por procedimientos de votacin libres equivalentes. Los derechos consagrados en el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales y en instrumentos de derechos humanos posteriores que abarcan los derechos de los grupos (por ejemplo, los pueblos indgenas, las minoras, las personas con discapacidades) son igualmente esenciales para la democracia, habida cuenta de que garantizan la distribucin equitativa de la riqueza y la igualdad y equidad con respecto al acceso a los derechos civiles y polticos. Durante muchos aos la Asamblea General de Naciones Unidas y la ex Comisin de Derechos Humanos trataron de valerse de los instrumentos internacionales de derechos humanos para promover una comprensin comn de los principios, normas y valores que constituyen la base de la democracia, con miras a orientar a los Estados Miembros en la formacin de tradiciones e instituciones democrticas internas y en la atencin de sus compromisos relativos a derechos humanos, democracia y desarrollo. Ver Fondo de Naciones Unidas para la Democracia (UNDEF) (2008) La democracia y los derechos humanos. (Disponible en: http://www.un.org/spanish/events/democracyday/2008/pdf/ DEMOCRACIAYDERECHOSHUMANOSDEFINITIVO.pdf) 211
Es plausible relacionar la evolucin de los derechos humanos en sus distintas generaciones con los esfuerzos para promover la consolidacin, la profundizacin y el mejoramiento de la calidad de la democracia, apoyados por diversas instituciones en la regin. Ejemplos concretos de reivindicar la democratizacin como valor positivo en nuestras sociedades son los cursos y trabajos especializados del Instituto de Derechos Humanos y su Centro de Asesora y Promocin Electoral (IIDH/CAPEL), la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos y la Carta Democrtica de la Organizacin de Estados Americanos (OEA) suscrita el 11 de setiembre de 2001 en Lima, Per. Si bien no se cuestiona en general la relacin terica y doctrinal entre democracia y derechos fundamentales, la investigacin social en Latinoamrica contina revelando sistemticamente que la consolidacin y profundizacin democrticas son todava desafos o tareas pendientes, al considerar que an hoy algunos derechos humanos de primera generacin no son reconocidos ni ejercidos plenamente por amplios segmentos poblacionales de nuestros pases. La ausencia de mnimos institucionales y jurdicos o su ineficacia por diversas causas no exclusivamente procedimentales pero tambin por ese motivopara el ptimo desarrollo de los derechos humanos y la democratizacin, ha promovido la emergencia de mltiples estudios que cuestionan o debaten el supuesto de la consolidacin democrtica y de la instauracin del Estado de Derecho como logros efectivamente alcanzados en Amrica Latina319. Al respecto, durante la primera dcada del siglo XXI, se han generado diversas iniciativas en la regin para dar seguimiento, monitorear y evaluar el proceso
319 C.f. O Donnell, Guillermo (1998) Polyarchies and the (Un) Rule of Law in Latin America. University of Notre Dame Press, Indiana, Estados Unidos; ODonnell, Guillermo (2002) Ilusiones sobre la consolidacin, op. cit.; Carothers, Thomas (2002). The End of the Transition Paradigm. En: Journal of Democracy Volume 13, Number 1. Johns Hopkins University Press. Baltimore Estados Unidos, pp. 5-21; Inoguchi, Takashi y Bacon, Paul (2003) Governance, Democracy, Consolidation and the End of Transition. En: Japanese Journal of Political Science 4 (2). Institute of Oriental Culture, University of Tokyo. Cambridge University Press, Inglaterra, pp. 169-190; y, Ottaway, Marina (2002) Promoting Democracy the Next Phase. Carnegie Endowment for Peace, Washington, D.C., Estados Unidos. 212
de evolucin de los Estados de Derecho y su relacin con los derechos humanos o con el desarrollo humano en general320. El conjunto de mtodos y tcnicas de investigacin que sustentan estos estudios son diversos, pero las perspectivas tericas mayoritarias son neo-institucionales321. Los diagnsticos orientados a establecer ratings-rankings o clasificaciones son bsicamente inductivos y empricos, sin embargo se observan importantes estudios comparados fundamentados en indicadores prescriptivos-normativos, deductivos, derivados de lo que se conoce como buenas prcticas, benchmarking o modelos considerados exitosos por su ejecucin en otros contextos, cuyo propsito consiste en fijar algunas pautas para orientar reformas estatales, o la reingeniera jurdica e institucional322. La orientacin evaluativa (neo) institucional en sus variantes empiristas tanto como en las normativistas, ha encontrado tierra frtil en las estructuras de rendicin de cuentas verticales y horizontales.323 Se formula como hiptesis que la profundizacin y mejoramiento de los regmenes democrticos representativos contemporneos requiere de slidas y efectivas instancias y mecanismos de control de su actuacin, tanto entre las propias instituciones estatales (horizontal) como en la relacin Estado sociedad (vertical). Nuevamente puede observarse que estos estudios se corresponden en tiempo con la discusin y eventual instauracin de instituciones de rendicin de cuentas en Latinoamrica. Desde la dcada de 1990, principalmente, se han ins320 Ver los informes del Proyecto Estado de la Nacin - Estado de la Regin y los Informes de Desarrollo Humano del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). 321 Por supuesto que hay mltiples variaciones o perspectivas especficas en el nuevo institucionalismo; algunas de ellas bastante distantes entre s, tales como el rational choice y el institucionalismo sociolgico, no obstante todas coinciden en privilegiar a las instituciones como su objeto de estudio y, eventualmente, objeto de intervencin primordial en la accin poltica estratgica. Ver Peters, B. Guy (2003) El nuevo institucionalismo. Teora institucional en ciencia poltica. Editorial Gedisa S. A., Barcelona, Espaa. 322 C.f. Asociacin Estudios para el Futuro (2007) Primer Informe Centroamericano de Gobernabilidad. 5 informes tomos. Instituto Centroamericano de la Gobernabilidad, San Jos, Costa Rica. 323 O Donnell, Guillermo, Polyarchies and the (Un) Rule of Law in Latin America, op. cit. y Schedler, Andreas (2004) Qu es la rendicin de cuentas? Cuadernos de transparencia No. 03. Primera edicin, agosto 2004. Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica (IFAI), Mxico DF, Mxico. 213
taurado o fortalecido en diversos pases de la regin, instancias tales como la defensora del pueblo o de los habitantes, contraloras de cuentas, defensoras del consumidor, reguladoras de servicios pblicos, entre otras. En la base de la promocin institucional de la peticin - rendicin de cuentas, subyace el principio de la responsabilizacin (accountability) en la gestin pblica. En ese sentido, los estudios realizados en este campo advierten que uno de los mayores retos de la democracia en la regin est en eliminar los amplios rangos de inmunidad que escapan a la rendicin de cuentas, y establecer claras reglas de accountability que sometan al control de la legalidad a todos los actores, tanto pblicos como privados, independientemente de su rango en una escala jerrquica. Puede afirmarse que el desarrollo conceptual de la responsabilizacin desde las ciencias econmicas y administrativas, o como aspecto de la reforma del Estado,324 se ha enriquecido con el abordaje planteado en perspectiva de profundizacin democrtica y del mejoramiento de la gobernabilidad democrtica.
3.
Gobernabilidad, gobernanza y buen gobierno en democracia
Desde los aos 1970325 el concepto de gobernabilidad ha generado diversos debates en los escenarios acadmicos y polticos. No vamos a ahondar en este documento sobre las corrientes involucradas, sus polmicas, ni las definiciones especficas que postulan; pero s interesa sealar que la gobernabilidad, la gobernanza y el ejercicio de lo que se considera como buen gobierno en democracia ha estado permanentemente asociado al debate sobre la democratizacin en Amrica Latina, al menos, desde la segunda mitad de la dcada de 1980 326.
324 C.f. Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo (CLAD), Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Editorial Universitaria de Buenos Aires (EUDEBA) (2000) La Responsabilizacin en la Nueva Gestin Pblica Latinoamericana. Editorial Universitaria de Buenos Aires, Argentina. 325 C.f. Crozier, Michael, Huntington, Samuel P y Watanuki, Joji (1975) The Crisis of Democracy: Report on the Governability of Democracies to the Trilateral Commision. New York University Press, Estados Unidos. 326 Ejemplos de la produccin latinoamericana al respecto: Achard, D. y Flores, M. (1997) Gobernabilidad un reportaje de Amrica Latina. Fondo de Cultura Econmica, Mxico DF, Mxico; Filmus, D. (1989) Gobernabilidad y consolidacin democrtica: sugerencias para la discusin. En: Revista Mexicana de Sociologa. 214
Interesa adems subrayar un dilema terico que se presenta en la relacin gobernabilidad democratizacin y que se formula como contradiccin, o al menos de manera dicotmica: el ejercicio de la gobernabilidad se ve afectada por la democratizacin y, de modo inverso, la bsqueda de mayor gobernabilidad afecta los esfuerzos por profundizar la democracia327. En este tema las perspectivas neo-institucionales han generado gran cantidad de publicaciones, muchas de ellas auspiciadas por la cooperacin internacional o por organismos intergubernamentales involucrados con Amrica Latina328. Uno de los autores ms reconocidos en estas perspectivas, Joan Prats, afirma: El que el desarrollo humano implique como razonamos despusdemocracia y gobernabilidad democrtica, no significa que toda gobernabilidad democrtica produzca desarrollo humano. En realidad, democracia y autocracia son categoras politolgicas no construidas para significar potencialidades de desarrollo. Pero el debate se ha proNo. 113. Mxico; Garretn, Manuel (1993) Aprendizajes y gobernabilidad en la democratizacin chilena. En: Revista Nueva Sociedad No. 128. Caracas, Venezuela; PNUD (1997) Gobernabilidad y desarrollo democrtico en Amrica Latina y el Caribe. PNUD, Mxico DF Mxico; Rojas Bolaos, M. (1995) La gobernabilidad en Centroamrica. FLACSO, San Jos, Costa Rica; Tomassini, L. (1993) Estado, Gobernabilidad y Desarrollo. Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Monografa No.9. Washington D.C., Estados Unidos; Torres Rivas, E. (1993) Amrica Latina, Gobernabilidad y Desarrollo. En: Revista Nueva Sociedad No.128. Caracas, Venezuela; Lechner, Nobert (1999) Las condiciones de la gobernabilidad democrtica en Amrica Latina de fin de siglo. En: Filmus, D. Comp. Los noventa. Poltica, sociedad y cultura en Amrica Latina y Argentina de fin de siglo. FLACSO/ Eudeba, Buenos Aires, Argentina, pp.11-23; Bodemer, K. (2007) Democracia representativa, cohesin social y gobernabilidad en Amrica Latina en un contexto globalizado. En: Bodemer K. y Carrillo F. Gobernabilidad y reforma poltica en Amrica Latina. Plural Editores, Bolivia. 327 En medio del anlisis de esta contradiccin, surgen claramente, otros temas colaterales que se refieren a la legitimidad de la democracia, particularmente a los problemas de gestin estatal y de apoyo ciudadano, sobre los que abundantemente ha profundizado la academia. 328 Una de las producciones ms representativas y recientes es el documento editado por Carlo Binetti y Fernando Carrillo (2004) Democracia con desigualdad? Una mirada de Europa hacia Amrica Latina. Banco Interamericano de Desarrollo (BID) / Unin Europea / Institut Internacional de Governabilitat / Red Gob, Washington D.C., Estados Unidos. 215
ducido y sigue vivo y en buena parte abierto. Nuestra posicin es que no podemos hablar de desarrollo humano por las razones que despus se exponen- sin lucha por o progreso en la democracia y su gobernabilidad. Pero si adoptamos una concepcin menos exigente de desarrollo y lo conceptualizamos como crecimiento y hasta como desarrollo econmico y social, entonces tendremos que reconocer que tal desarrollo, segn resulta de los estudios histrico-empricos, no ha dependido de la naturaleza democrtica o autocrtica del rgimen poltico, sino de la forma o tipo de gobernabilidad en que se han concretado[] Democracia y gobernabilidad son, pues, dos conceptos diferentes que pueden y deben sin embargo relacionarse. Puede existir gobernabilidad sin democracia, pero tambin democracia sin o con escasa gobernabilidad.329 La conflictiva relacin entre democratizacin, gobernabilidad y desarrollo humano parece lejos de resolverse de manera definitiva en el debate poltico y quizs menos an en el acadmico latinoamericano, pero es evidente que la supuesta dicotoma entre ellos contina generando sistemticas reflexiones, investigaciones y argumentos o elementos de juicio para los procesos de toma de decisin, fundamentalmente como se dijo- en los temas referidos a la reforma institucional del Estado, las reformas polticas electorales y las propuestas de modificacin de los regmenes presidencialistas en la regin; asuntos en los que subyace adems la reflexin sobre representacin y participacin polticas en democracia. 4. Representacin, participacin y liderazgo poltico en las democracias latinoamericanas
Se observa que una cantidad importante de los estudios de democratizacin en Amrica Latina retoman uno de los dilemas ms antiguos y polmicos de la teora de la democracia, aunque pocas veces se manifieste de manera explcita: el de la representacin versus la participacin poltica. La instauracin de la democracia en la regin a partir de la tercera ola supuso, como lgico requisito, la realizacin de elecciones peridicas y competitivas, lo cual es fundamental en el rgimen democrtico representativo. Dndose por supuesto la consolidacin de las democracias electorales en casi todos
329 Prats i Catal, Joan (2001) Gobernabilidad democrtica para el desarrollo humano. Marco conceptual y analtico. En: Revista Instituciones y Desarrollo. N 10. Institut Internacional de Governabilitat de Catalunya, Barcelona, Espaa. pp. 103-148. 216
los pases del hemisferio occidental, a partir de los noventa tambin inicia una tendencia de disconformidad y percepcin de insuficiencia de la democracia en su dimensin mnimaelectoral; informacin sistematizada en diversos estudios peridicos de opinin pblica y acadmicos. Este malestar, que varios autores han calificado de desencanto de la ciudadana con la poltica y la clase poltica330 se manifiesta en indicadores como el abstencionismo electoral o el dficit de credibilidad y apoyo a los partidos polticos y los Poderes Legislativos. Ante este escenario, y desde el enfoque de la profundizacin y calidad democrtica, se han postulado dos enunciados hipotticos generales en el discurso acadmico latinoamericano: los problemas de la democracia se resuelven con ms democracia y hay que hacer ms participativa a la democracia representativa. No se propone sustituir la democracia representativa por la democracia directa, sino complementar aquella con ms y mejores espacios y dispositivos de deliberacin, participacin y consulta. Al respecto, Amrica Latina ha tenido diversas experiencias de dilogo social y concertacin. El pensamiento de las ciencias sociales regionales ha analizado esas experiencias331 y quizs las ha influido de algn modo332. No se puede dejar de sealar, adems, que muchos de los hitos, de las movilizaciones y de la organicidad poltica disconforme con el rgimen democrtico representativo y demandante de ms democracia en sus modalidades directas, pluralistas y participativas, se han documentado en generadoras de pensamiento altamente reconocidas en la regin como el Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales (CLACSO). Debe reconocerse tambin la produccin de pensamiento acadmico y poltico generado desde la izquierda que aboga por una democracia postliberal333,
330 Por ejemplo, ver Rial, Juan y Zovatto, Daniel. Ed. (1998) Urnas y desencanto poltico. Elecciones y Democracia en Amrica Latina 1992-1996. IIDH/CAPEL, San Jos, Costa Rica. 331 Piazze, Ada y Flao, Nicols. Ed. (2005) Dilogo Social en Amrica Latina. Un camino hacia la democracia ciudadana. Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Washington D.C., Estados Unidos. 332 PNUD (1997) Viva la Gente! La sociedad civil y los procesos de concertacin en Centroamrica. PNUD, San Jos, Costa Rica. 333 Tezanos Tortajada, Jos Flix. Coord. (1996) La democracia post-liberal. Fundacin Sistema, Espaa.
217
post- capitalista334 y una integracin regional autnoma libre de imposiciones imperialistas.335 Se observan ac planteamientos apoyados en la teora de la dependencia y en los modelos de democracia radical y plural.336 No obstante, podran llevar razn quienes argumentan que estas producciones son difcilmente clasificables en los estudios de la democratizacin stricto sensu. Quienes as piensan, prefieren tipificarlas como fuentes de reflexin crtica ante la democracia liberal y, particularmente, alternativa de su versin mnima electoral procedimental y antagonista del modo capitalista de produccin. Finalmente, el dilema entre los modelos puros representativos y participativos / directos de democracia en Amrica Latina, tambin ha generado reflexin acadmica en perspectivas que abordan este debate de modo ms general, fundamentalmente desarrollando hiptesis de trabajo que relacionan los problemas de los regmenes democrticos contemporneos con las caractersticas fundamentales de cmo se entiende y manifiesta en la actualidad la representacin y el liderazgo poltico337, o cmo se expresan estos problemas en relacin con las modificaciones en la matriz fundamental de Estado Sociedad Poltica338. En el mismo orden, la incorporacin y uso creciente de mecanismos de democracia directa en la regin, sobre todo en la ltima d334 Se destacan tambin los trabajos del Departamento Ecumnico de Investigaciones (DEI). Puede consultarse al respecto su pgina en Internet: www.dei-cr.org 335 Harnecker, Marta (2001a) Pensando el Segundo Foro Social Mundial. Disponible en: http://www.rebelion.org/hemeroteca/sociales/harnecker150701.htm y Harnecker, Marta (2001b) Amrica Latina. La Izquierda despus de Seattle. Surda ediciones, Santiago, Chile. Tambin disponible en: http://www.nodo50.org/ cubasigloXXI/politica/harnecker21_300402.pdf 336 Mouffe, Chantal (1999) El retorno de lo poltico (Comunidad, ciudadana, pluralismo, democracia radical). Paids, Barcelona, Espaa. 337 Novaro, Marcos (2000) Representacin y liderazgo en las democracias contemporneas. Homo Sapiens Ediciones, Politeia, Buenos Aires, Argentina. 338 Garretn, Manuel Antonio (2000) Poltica y Sociedad entre dos pocas. Reflexiones sobre Amrica Latina en el cambio de Siglo. LOM Ediciones, Santiago, Chile y Garretn, Manuel Antonio (2000b) La sociedad en que vivi(re)mos. Introduccin sociolgica al cambio de siglo. LOM Ediciones, Santiago, Chile. No debe omitirse que los temas de la representacin poltica en las democracias latinoamericanas tambin han motivado anlisis sobre liderazgos polticos denominados, para cada caso, neocaudillistas - out-siders (C.f. IIDH/CAPEL (1995) Partidos y clase poltica en Amrica Latina en los 90) o (neo) populismo; esto ltimo inspirado en desarrollos tericos generales como la obra de Enersto Laclau (2005) La razn populista. Fondo de Cultura Econmica, Argentina. 218
cada, ha generado incipientes investigaciones sobre sus efectos en los sistemas democrticos latinoamericanos.339 5. La cultura poltica de la democracia
Como se anticip en pginas anteriores, la observacin y la evaluacin de los procesos de democratizacin tienen como uno de sus principales referentes a los estudios con nfasis empricos y sistematizaciones de informacin obtenida con instrumentos inductivos, bsicamente estadsticos. Al igual que ha sucedido con el desarrollo de la ciencia poltica en general340, los anlisis sobre democratizacin en Amrica Latina han tenido una significativa orientacin comparativa conductista y, en ese sentido, los denominados estudios de cultura poltica y de opinin pblica constituyen mayoritariamente su ncleo duro conceptual y metodolgico341.
339 Ver al respecto la reciente compilacin de Lissidini, Welp y Zovatto (2008) sobre las instituciones de democracia directa en Amrica Latina: Democracia directa en Latinoamrica. Prometeo, Buenos Aires, Argentina. Otras investigaciones en la materia han sido publicadas por el Instituto Federal Electoral de Mxico; IDEA Internacional (2008), Lissidini (2001) y Mir Quesada (1990). 340 Algunas reflexiones de la ciencia poltica conductista y el anlisis comparado como enfoque y metodologa predominante: Von Beyme, Klaus (1994) Teora Poltica del Siglo XX: De la modernidad a la postmodernidad. Alianza, Madrid, Espaa, pp. 18-20, 25-275 y 318-346; Johnson, Nevil (1991) Los lmites de la Ciencia Poltica. Coleccin Semilla y Surco. Serie de Ciencia Poltica. Editorial TECNOS, Madrid, Espaa, captulos 4, 5 y 6; Zamitiz, Hctor (1994) Ciencia Poltica e interdisciplina: una perspectiva del Estado latinoamericano. Entrevista con Marcos Kaplan. En: Revista Mexicana de Ciencias Polticas y Sociales. No. 176. mayo agosto 1994. Universidad Nacional Autnoma de Mxico (UNAM), Mxico DF, Mxico y Metapoltica (2006) La Muerte de la Ciencia Poltica. Vol. 10, Nm. 49, septiembre octubre 2006. Centro de Estudios de Poltica Comparada A. C./ Ediciones de Educacin y Cultura S. C, Mxico. 341 Por ejemplo, ver los informes de la Corporacin Latinobarmetro a partir de la segunda mitad de la dcada 1990; los informes de cultura poltica de la democracia ejecutados por el Latin American Public Opinion Project (LAPOP) Americas Barometer / Vanderbilt University / USAID; los estudios de opinin recabados para el informe de la democracia en Amrica Latina del PNUD 2004. 219
Considerando al conductismo o conductualismo una corriente predominante en la ciencia poltica latinoamericana y reconociendo la enorme produccin de investigaciones sociales que ha generado, algunos trabajos se han propuesto destacar su valor metodolgico342, revisar el estado del arte contemporneo 343 o mostrar su importancia en el proceso de democratizacin latinoamericano: Los estudios sobre democratizacin en Amrica Latina generalmente incluyen dos aspectos bsicos: el econmico y el poltico an cuando cambios substanciales en lo econmico y en lo poltico tengan lugar, los factores culturales seguramente estarn deteniendo el proceso En el artculo se sugiere que para lograr una democracia de larga duracin en Amrica Latina, han de ser alcanzados no nicamente factores econmicos y polticos, sino tambin de manera paulatina los valores propios de la democracia, los cuales necesitan ser asimilados en la cultura poltica de sus habitantes El estudio comprensivo de la cultura
342 Winocur. et. al. (2002) Algunos enfoques metodolgicos para estudiar la cultura poltica en Mxico. IFE/FLACSO/Porra, Mxico. 343 Heras Gmez, Leticia (2002) Cultura Poltica: El estado del Arte Contemporneo. En: Reflexin Poltica Ao 4 No 8. Centro de Estudios de la Universidad Autnoma de Mxico (UNAM), Mxico DF, Mxico. En este primer texto Leticia Heras expone el debate que han mantenido dos perspectivas tericas aparentemente opuestas: la sociologa interpretativa y la poltica comparada. La segunda, cimentada bsicamente en los estudios de Poltica Comparada, tiene aspiraciones cientficas libres de valores, utiliza una metodologa predominantemente positivista cuantitativa y parte de una definicin psicolgica de la cultura poltica. La sociologa interpretativa Hace uso de las pruebas de plausibilidad y construye la cultura poltica como significado; es evidentemente omnvora, al contener una definicin comprensiva de la cultura poltica. La autora relaciona la sociologa interpretativa con la perspectiva antropolgica y los enfoques sociolgicos del interaccionismo simblico y la fenomenologa. El texto concluye subrayando la necesidad de combinar los enfoques comparativos e interpretativos para el estudio de la cultura poltica. A su juicio, se debe utilizar la sociologa interpretativa para la recuperacin histrica de los valores poltico-culturales de una sociedad, y utilizar la poltica comparada para hacer un mapa de la cultura poltica en el presente. A su juicio, este marco terico permitira establecer las bases histrico-poltico-culturales y articularlas con las correspondientes formas de participacin poltica en la actualidad. 220
poltica no es un factor menor en el proceso de democratizacin en Amrica Latina.344 A pesar de reconocerse la importancia del enfoque de la cultura poltica sobre los procesos de democratizacin, esto no ha estado exento de cuestionamientos. En perspectiva crtica se pretende revelar los lmites y falencias de los estudios de cultura poltica, especialmente aquellos de orientacin conductista cuantitativa, para el anlisis de las particularidades de la regin latinoamericana. Uno de los ms recientes trabajos al respecto, se desarroll en la FLACSO, Sede Acadmica de Ecuador345. En la introduccin de este texto se afirma: Un segundo campo debatido en los ltimos aos ha sido el de la cultura poltica. Los primeros enfoques estuvieron estrechamente conectados con la problemtica de la gobernabilidad. Muchos de ellos, an sin saberlo, asumieron el enfoque clsico propuesto por Almond y Verba, cuyo enfoque plantea una entrada analtica a los problemas de estabilidad poltica a partir de las relaciones de congruencia o incongruencia entre cultura poltica e instituciones polticas. Cuando se utiliza esta perspectiva de anlisis en sociedades que han adoptado diseos institucionales y constituciones polticas democrticas, los problemas de inestabilidad o ingobernabilidad aparecen inevitablemente localizados en el campo de la cultura poltica. La cultura poltica se vuelve un problema, un obstculo, una limitacin a la consolidacin democrtica. Se corre el peligro, entonces, de caer en un enfoque exageradamente normativo de anlisis: qu cultura poltica requiere la democracia para volverse sustentable? La respuesta suele venir, de una u otra manera, asociada a lo que los dos autores llamaron cultura cvica, vin344 Heras Gmez, Leticia (2004) Cultura Poltica y democratizacin en Amrica Latina. En: Revista de Ciencias Sociales. No. 103 104. Editorial de la Universidad de Costa Rica (EUCR), San Jos, Costa Rica, pp. 24 y 35. 345 Burbano de Lara, Felipe. Comp. (2003) Antologa: Democracia, gobernabilidad y cultura poltica. FLACSO-Ecuador, Quito, Ecuador. Este texto es una antologa de alrededor de 500 pginas, que compila ms de 10 artculos de diversos autores ecuatorianos contemporneos. No es una obra especfica sobre cultura poltica, sino una sistematizacin y evaluacin de la investigacin social que, en Ecuador y fundamentalmente en la dcada de 1990, establece la relacin analtica entre democracia, gobernabilidad y cultura poltica, tal y como indica el ttulo del documento. Esta compilacin es en s misma un estado del arte sobre los estudios de democratizacin en Ecuador, con sugerentes reflexiones para el contexto latinoamericano en general. 221
culada, a su vez, a una cierta manera de entender la modernidad. De este enfoque se desprenden consecuencias peligrosas; si no somos capaces de replicar, imitar la modernidad de los pases democrticamente estables (Estados Unidos, Gran Bretaa), estamos condenados a vivir bajo el designio de la inestabilidad o a disear instituciones polticas congruentes con una cultura poltica no democrtica.346 En las ltimas dos dcadas los estudios de cultura poltica y en general los sondeos de opinin pblica en Latinoamrica han mostrado, como tendencia, el malestar o desafecto ciudadano con la poltica, la conflictividad social y su manifestacin especfica en el mbito electoral, representativo y partidario. A pesar que estos documentos revelan que la democracia electoral en Amrica Latina pareciera consolidada, es evidente que las principales instituciones sobre las que funciona este rgimen y el Estado de Derecho han experimentado prdidas relativas en los niveles de confianza y legitimidad347, lo cual sirve de fundamento para advertir algunas amenazas para su sostenibilidad y promulgar reformas al rgimen. Estas proclamas reformistas para las democracias latinoamericanas se evidencian tanto en el discurso de los actores polticos como en el discurso acadmico.
6.
La reforma del sistema electoral, la forma de gobierno y los partidos polticos
Las ciencias sociales latinoamericanas o sobre Latinoamrica han generado diversas publicaciones y lneas de investigacin concentradas en las iniciativas de reformas institucionales en nuestros pases. El argumento normativo predominante consiste en promover reingeniera poltica orientada a ampliar e incluso transformar sustancialmente los espacios y mecanismos de representacin y participacin poltica. Uno de los mbitos donde el nuevo institucionalismo y la ingeniera poltica normativa han generado produccin acadmica de ms larga data es el referido al presidencialismo versus semipresidencialismo versus parlamentarismo. Este tema ha sido debatido recurrentemente en Amrica Latina348 sin que,
346 Ibd., pp. 55-56. 347 Los datos obtenidos por el estudio Latinobarmetro durante los ltimos aos confirman estas tendencias. 348 Entre los principales exponentes y estudiosos de este debate estn Linz y Valenzuela (1997), Lanzaro (2001), Nohlen y Fernndez (1991), Carey y Shugart (1998), Valads y Serna (2000), Mainwaring y Sobert Shugart (2002). 222
hasta la fecha, haya consenso en la conveniencia de transformar la actual forma de gobierno presidencial vigente -en las democracias de la regin- por uno semipresidencial ni parlamentario. Otro tema de amplio desarrollo es el del sistema electoral, ste entendido no solamente como frmula de traduccin de votos a escaos, sino en sentido amplio, incluyendo al conjunto de disposiciones jurdicas de distinto nivel, institutos, procedimientos e instituciones relacionadas con el sufragio y la determinacin de cargos de eleccin popular. Al respecto, instituciones con presencia hemisfrica como IDEA Internacional o IIDH / CAPEL, e instituciones nacionales con el apoyo de la academia (v. g. IFE de Mxico, Universidad de Heidelberg, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, ONPE de Per, entre otras) han apoyado o participado en esfuerzos de produccin y divulgacin de investigaciones comparadas (principalmente en derecho y poltica comparada) para generar un importante acervo de experiencias, incluyendo buenas y malas prcticas y lecciones aprendidas o por aprender en diversos contextos, para la toma de decisiones en los pases latinoamericanos.349 Las iniciativas de reformas polticas - electorales han tenido resultados diversos en Amrica Latina y los anlisis sobre ellas tampoco revelan an casos que podran considerarse como modelos o ejemplificantes generales para el resto. De hecho, si algo ha quedado claro de los estudios en materia de reforma es que no existen recetas ideales, y que en todo proceso reformador debe tenerse muy en cuenta el contexto especfico y la cultura poltica de cada pas. No obstante, s se observan algunas tendencias en materia de reforma, y se revelan como reas prioritarias de mejoramiento al menos tres: los sistemas de financiamiento de los partidos polticos y las campaas electorales, la regulacin de nuevas formas de participacin poltica (v.g. movimientos ciudadanos, candidaturas independientes), y la representacin de segmentos poblacionales tradicionalmente excluidos; en estas reas se postulan como valores demo-
349 Por ejemplo, ver IDEA Internacional (2000) Manual para el diseo de sistemas electorales de IDEA Internacional. IDEA Internacional/ Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin/ Instituto Federal Electoral, Mxico DF, Mxico; Instituto Interamericano de Derechos Humanos (IIDH) / Centro de Asesora y Promocin Electoral (CAPEL) (2000) Diccionario Electoral. 2 edicin, 2 volmenes. Serie Elecciones y Democracia. IIDH CAPEL, San Jos, Costa Rica y Nohlen, Dieter, Zovatto, Daniel; Orozco, Jess y Thompson, Jos, Tratado de derecho electoral comparado de Amrica Latina, op. cit. 223
cratizantes a la transparencia, la rendicin y peticin de cuentas, as como la inclusin y el pluralismo350. Es justamente con base en esos valores y con la perspectiva del reformismo (neo) institucional que los estudios sobre democratizacin han focalizado gran parte de su produccin en los sistemas de partidos polticos latinoamericanos y, principalmente, en la dimensin organizativa y vida interna de los partidos polticos, al ser considerados stos como una de las estructuras bsicas del rgimen poltico democrtico representativo351. Organizaciones cuyo mandato u objetivo principal es el trabajo con partidos polticos antes que con el sistema de partidos- tales como las norteamericanas NDI e IRI, o las fundaciones alemanas como la Konrad Adenauer, Friedrich Ebert y la Naumman, continan apoyando la modalidad de investigacin aplicada. Pero es quizs a inicios del nuevo siglo donde se observa una proliferacin de estudios de vida interna partidaria auspiciados por otras entidades intergubernamentales, no gubernamentales, institutos acadmicos y en general, por el sistema de cooperacin internacional. La mayora de estas producciones se concentran en dimensiones como la institucionalizacin organizativa, la ideolgica programtica, la democracia interna as como la transparencia y rendicin de cuentas. A modo de ejemplo, una investigacin doctoral de reciente publicacin352 consigna ms de una decena de documentos sobre dichas dimensiones de los partidos polticos en Amrica Latina, casi todos ellos producidos en el perodo 2003 - 2007. Un nmero importante pretende trascender el carcter exploratorio y ya se sugieren posibles sistemas de indicadores para monitorear y evaluar la evolucin o involucin de los esfuerzos institucionalizantes, democratizantes o transparentizantes. Con esta orientacin se destacan proyectos con mltiples auspiciantes, este es el caso del proyecto originalmente denominado Situacin y perspectivas de los partidos polticos en Centroamrica, Panam y Repblica Dominicana, promovido por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), la Organiza350 Un anlisis reciente de los procesos de reforma poltica en Amrica Latina, desde el inicio de la Tercera Ola Democrtica hasta 2007, se encuentra en Zovatto, D. y Orozco J. (2008) Reforma poltica y electoral en Amrica Latina. IDEA/UNAM, Mxico DF, Mxico. 351 Ver Zovatto, D. (2006) Regulacin jurdica de los partidos polticos en Amrica Latina. IDEA/UNAM, Mxico DF, Mxico. 352 Rosales, R. (2009) Los Partidos Polticos: institucionalizacin, democratizacin y transparencia. Educatex -IIDH / CAPEL, San Jos, Costa Rica. 224
cin de Estados Americanos (OEA) e IDEA Internacional con el apoyo financiero de las agencias de cooperacin noruega (NORAD), britnica (DFID) y sueca (ASDI), a quienes se sumaron nuevos cooperantes como el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional (AECI), la cooperacin finlandesa y la cooperacin danesa353. Otro proyecto relevante y con perspectiva similar es el titulado Representacin Equitativa y Reforma de Partidos Polticos, coordinado por el Centro de Asesora y Promocin Electoral (IIDH / CAPEL) en el marco de la Agenda para el fortalecimiento de los partidos polticos en Amrica Latina.354
7.
Ciudadana en democracia y calidad de la democracia
A partir de la segunda mitad de la dcada de 1990 comienza a ser cada vez ms notorio el inters del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) de incursionar con mayor protagonismo en los temas relacionadas con la poltica en Amrica Latina. Desarrolla programas y proyectos para la promocin de la gobernabilidad democrtica355 y auspicia o copatrocina investigaciones sobre sociedad civil y dilogo social, partidos polticos, seguridad humana entre otros. En la actualidad, el PNUD publica su Informe Nacional de Desarrollo Humano con un considerable contenido temtico relacionado con la poltica, la institucionalidad o la democracia en general. Quizs el punto culminante que distingue este mayor involucramiento del PNUD con la democracia y la democratizacin en Latinoamrica se da con el proceso de elaboracin y publicacin del informe del Proyecto sobre el Desarrollo de la Democracia en Amrica Latina (PRODDAL) en 2004. Este documento tiene como propsito: evaluar la democracia en Amrica Latina, no slo como rgimen electoral, sino como una democracia de ciudadanos
353 Se sugiere la lectura de la publicacin de lanzamiento del proyecto: Banco Interamericano de Desarrollo (BID) / IDEA Internacional / Organizacin de los Estados Americanos (OEA) (2004) Un desafo a la democracia, los partidos polticos en Centroamrica, Panam y Repblica Dominicana. Diego Achard y Luis E. Gonzlez. ABC Ediciones del Sur, San Jos, Costa Rica. 354 C.f. Instituto Interamericano de Derechos Humanos (2007) Plan estratgico. Fortalecimiento de Partidos Polticos en Amrica Latina 2006 - 2010. USAID/ ASDI/ IIDH / CAPEL, San Jos, Costa Rica. 355 Por ejemplo, el proyecto de Gobernabilidad en Centroamrica codificado como CAM.96.001. 225
valora los principales avances de la democracia como rgimen poltico en Amrica Latina, e identifica a la desigualdad y la pobreza como sus principales deficiencias.356 Este documento sugiere que la manera de profundizar a la democracia en la regin latinoamericana y lograr mejores niveles de desarrollo humano, consiste en trabajar para hacer efectiva una democracia de ciudadanos y ciudadanas. Una ciudadana integral implica el desarrollo poltico de instituciones y de una cultura que promuevan la participacin, legitimen la representacin, hagan efectivos los derechos de todos y cada uno, y fomenten la construccin de identidades democrticas inclusivas con que puedan afrontarse los desafos que la economa globalizante y la desigualdad parecieran imponer: En Amrica Latina se ha alcanzado la democracia electoral y sus libertades bsicas. Se trata ahora de avanzar en la democracia de ciudadana. La primera nos dio las libertades y el derecho a decidir por nosotros mismos La segunda, hoy plena de carencias, es la que avanza para que el conjunto de nuestros derechos se tornen efectivos. Es la que nos permite pasar de electores a ciudadanos. La que utiliza las libertades polticas como palanca para construir la ciudadana civil y social.357 El informe y sus anexos358 incluyen un marco conceptual que, segn sus autores, fue ampliamente consultado y orient la bsqueda de informacin emprica. El trabajo de campo involucr a varias decenas de reconocidos acadmicos y polticos latinoamericanos y la ejecucin de una encuesta coordinada con la corporacin Latinobarmetro. Adems el informe sugiere una orientacin estratgica o indicacin de accin poltica en su seccin final. Advierte que la consecucin de una democracia de ciudadanos y ciudadanas en Amrica Latina requiere superar la crisis
356 PNUD, La Democracia en Amrica Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos, op. cit., p. 23. 357 Ibd., p. 34. 358 El informe completo incluye el documento principal de 255 pginas, el compendio estadstico con 283 pginas, y otra publicacin del debate conceptual y del libro contribuciones para el debate -487 pginas-. Adicionalmente, en el ao 2007 el proyecto public el Volumen II de la serie contribuciones para el debate titulado Democracia / Estado / Ciudadana: Hacia un Estado de y para la Democracia en Amrica, coordinado por Rodolfo Mariani con la contribucin de ms de 10 artculos de autora de reconocidos cientistas sociales de Amrica Latina. 226
de representacin. Vincula la profundizacin democrtica con mejoras en los sistemas de representacin poltica para que sean ms inclusivos y plurales359 y generen nexos entre Estado y sociedad.360 Hace nfasis en el sistema electoral y en los partidos polticos como elementos indispensables para las democracias contemporneas y para observar los avances o involuciones en la representacin.361 Otros trabajos a destacar en la categora de ciudadana en democracia y la calidad de la democracia son las auditoras ciudadanas realizadas en diversos pases de la regin, las cuales se han orientado a responder dos interrogantes fundamentales.362 La primera es una pregunta de carcter terico que ha ocupado a estudiosos de la democratizacin dentro y fuera de la regin por varios aos, al tratar de conocer qu tan democrtica es la vida poltica de una democracia.363 Por su parte, la segunda interrogante muestra caractersticas de tipo prctico, y plantea primordialmente el cmo podra una evaluacin de desempeo democrtico convertirse en un instrumento clave en manos de los ciudadanos para el mejoramiento y perfeccionamiento de la democracia. En sntesis, dichas auditoras fungen en gran medida como herramientas para el empoderamiento y la participacin ciudadana, adems de instrumentos efectivos para los gobiernos e instituciones estatales para el re-diseo institucional y la toma de decisiones. Ambos trabajos de tipo inductivo citados en esta seccin son ejemplos concretos de la tendencia actual de los estudiosos de la democratizacin, agencias donantes, organismos internacionales y organizaciones no-gubernamentales (ONGs) que concentran su atencin en la promocin y construccin de una ciudadana integral que garantice la sostenibilidad y la calidad de la democracia.
359 PNUD, La Democracia en Amrica Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos, op. cit., p. 82. 360 Ibd., p. 49. 361 Ibd., pp. 50-81. 362 Proyecto Estado de la Nacin, Informe de la Auditora Ciudadana sobre la Calidad de la Democracia en Costa Rica, op. cit. 363 Acadmicos como Burton, Gunter et al, Putnam, Dahl, Linz and Stepan, Lijhpart, y ODonnell han abordado dicho tema desde diversas perspectivas. Ver Proyecto Estado de la Nacin en Desarrollo Humano Sostenible, Auditora Ciudadana sobre la Calidad de la Democracia, 2001, p. 26. 227
Conclusiones
Como premisa general de esta conclusin, queremos destacar como un hecho relevante e indiscutible, el valioso aporte que las ciencias sociales han dado en el anlisis del desarrollo democrtico de la regin durante las ltimas tres dcadas. Si bien reconocemos, como se ver de seguido, que existen mltiples factores que deben ser valorados y revisados a la hora de evaluar el rol de la academia en la comprensin de los procesos polticos latinoamericanos, no podemos dejar de reconocer que el esfuerzo realizado por las ciencias sociales latinoamericanas, ha logrado mostrar las luces y sombras de nuestra evolucin democrtica, y ha nutrido de diferentes formas la toma de decisiones polticas en la regin. As, a partir de los diferentes enfoques y experiencias de investigacin que se han dado en Amrica Latina, es indudable que las ciencias sociales han contribuido positivamente a comprender el cambio regional, las transformaciones dadas en los sistemas polticos, y sus diferentes efectos en los campos polticos y sociales. Por otra parte, la investigacin sobre la elaboracin y alcance de los estudios sobre la democratizacin en Amrica Latina, obliga a retomar algunos elementos prioritarios analizados en las secciones precedentes. Dichos elementos representan, desde la perspectiva de las autoras del presente artculo, los ejes fundamentales para futuras discusiones e investigaciones sobre el tema. Cabe mencionar que estos puntos no slo se refieren al mbito terico-acadmico, sino tambin al espacio emprico directamente vinculado a las dinmicas polticas y sociales de las democracias regionales. En ese sentido, y de manera puntual, queremos destacar de seguido los siguientes aspectos:
1.
Los enfoques tericos en los estudios de la democratizacin en la regin
Con respecto a las orientaciones tericas-metodolgicas de los estudios de la democratizacin producidos por cientficos sociales o polticos de la regin, se observa fundamentalmente la utilizacin de enfoques que se ubican dentro de las tres grandes reas fundamentales de estudio (o agendas para la investigacin) planteadas por Gerardo Munck y mencionadas en la primera parte de este artculo. As, los estudios producidos en Amrica Latina que hacen uso de planteamientos tericos, se basan fundamentalmente en elementos presentes
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dentro de los enfoques de la transicin democrtica, la estabilidad democrtica, o la calidad de la democracia. Desafortunadamente, se desconoce la produccin local de teoras de la democratizacin, visualizndose, por lo contrario, el uso de propuestas producidas particularmente por las ciencias sociales anglosajonas. Resulta tambin difcil identificar algn tipo de esfuerzo en la regin que se proponga integrar o evaluar teoras causales relacionadas con la transicin democrtica o la estabilidad democrtica364, o de introducir y articular nuevos factores causales que expliquen, por ejemplo, por qu las transiciones democrticas o la estabilidad democrtica sucede365. Tampoco se encuentran trabajos orientados a desarrollar teoras causales de la calidad de la democracia. 2. Anlisis nacionales /sub-regionales vrs tendencias globales
En trminos generales, los estudios de la democratizacin en la regin se han enfocado primordialmente en anlisis nacionales o sub-regionales (a veces en anlisis comparativos de determinados regmenes), y no en trabajos que ofrecen una visin integrada y global del proceso en la regin. Si bien la reduccin de recursos y las caractersticas fsicas de Amrica Latina son obstculos para estudios ms ambiciosos y de mayor alcance, el desarrollo de estudios en reas y sub-regiones especficas ha provocado un mapeo fragmentado de la realidad poltica que dificulta el anlisis de tendencias regionales. Sin embargo, cabe destacar que los estudios nacionales o sub-regionales favorecen el examen a profundidad del objeto de estudio, permitiendo conocer la especificidad y caractersticas particulares del proceso de democratizacin en el pas o sub-regin en cuestin.
3.
La difusin de estudios empricos sobre la democratizacin en la regin
En trminos generales, cabe sealar que gran cantidad de investigaciones aplicadas, auditoras y evaluaciones producidas por cientficos sociales en
364 Segn Gerardo Munck, una mayor integracin y evaluacin de las teoras causales de la transicin es necesaria. La evaluacin de las teoras causales que mezclan mtodos de investigacin cualitativos y cuantitativos representa uno de los desafos importantes para el estudio de la democratizacin. 365 Munck, Gerardo, Democracy Studies: Agendas, Findings, Challenges. op. cit. pp. 45-68. 229
Amrica Latina, se han convertido, en la historia reciente, en instrumentos determinantes para las instituciones del Estado y para la ciudadana, tanto para el debate como para la toma de decisiones de polticas pblicas y de reforma del Estado (reingeniera institucional). Mediante los diagnsticos y recomendaciones polticas integradas en los trabajos mencionados, los lderes polticos y sociales e incluso los ciudadanos, han tenido acceso a herramientas y a informacin que les permiten participar, discutir, conducir y adoptar las decisiones necesarias para el avance de la democracia en sus pases. Sin embargo, una mayor difusin de estos estudios entre las autoridades polticas, las organizaciones polticas, los movimientos sociales y la ciudadana en general se convierte en un importante desafo para los aos venideros.
4.
El nfasis en los estudios de orden emprico
Es importante destacar que si bien algunos estudios circunscritos dentro de las ciencias sociales y polticas latinoamericanas han incursionado en el debate acadmico sobre los procesos de democratizacin en la regin, la mayora de ellos se han orientado primordialmente a identificar, transmitir y apoyar dichos procesos a travs de investigaciones aplicadas, evaluaciones y otros trabajos de orden predominantemente emprico. De tal forma, una cantidad significativa de estudios de este tipo han logrado traducir y analizar la profundidad de las transformaciones polticas y sociales en la regin -en el mbito de sus regmenes polticos, estados, organizaciones polticas y sociales y ciudadana- desde una perspectiva prctica y orientada a la solucin de problemas especficos del proceso de democratizacin en determinado pas o grupo de pases. Sin desconocer los aportes que muchos de estos estudios han hecho al conocimiento y comprensin de los nuevos regmenes latinoamericanos, algunos cientficos sociales sealan, sin embargo, los riesgos del nuevo rol que las ciencias sociales en general ejercen actualmente: Las fuentes de sostenimiento del trabajo intelectual se diversifican, y los cientficos sociales adquieren cada vez ms el papel de analistas simblicos, que buscan la identificacin y solucin de problemas especficos de inters de diferentes sectores a travs de la manipulacin de smbolos y conceptos que permiten definir el sentido de acciones prcticasel cientfico social pas a ser un legislador moral, un organizador de informacin e identificador de problemas que son con-
230
frontados con un ideal de derechos humanos, metas del milenio e ndices internacionales de los ms variados. Esto ha llevado a una prctica de ciencia social que fcilmente desliza en la denuncia de tipo periodstico, debilitando el debate acadmico y la elaboracin de investigaciones que enfrenten la complejidad de los problemas y generen respuestas innovadoras.366
5.
La tensin entre el rigor acadmico y la inmediatez de los acontecimientos
La concentracin de las ciencias sociales y polticas en tareas bsicamente prcticas relacionadas con la democratizacin fundamentalmente en la era de la comunicacin- generan adems el riesgo de la produccin de trabajos de bajo nivel acadmico, metodolgico y hasta prescriptivo. El cientfico social debe responder y estar permanentemente vinculado a la dinmica poltica vigente para que su accionar sea capaz de cumplir una funcin social efectiva, sin embargo, la rapidez de los acontecimientos mundiales y locales, y la velocidad con que estos son transmitidos por los medios de comunicacin, provocan que el estudio de la democratizacin se vea afectado por la fluidez con que se generan nuevos fenmenos o material de estudio. Lo anterior produce un desfase entre los procesos graduales necesarios para la asimilacin del conocimiento y debate acadmico, y la necesidad de que la comunidad acadmica reaccione de manera efectiva ante los ltimos eventos polticos. Existe entonces una tensin entre el rigor acadmico y la relevancia contempornea. Tal y como lo seala Laurence Whitehead367, el rigor acadmico en los estudios de la democratizacin que deja de lado la inmediatez de los acontecimientos, priva a la comunidad acadmica de las tareas analticas que le corresponden. No obstante, a su vez, el privilegio de la inmediatez de los sucesos polticos por sobre la disciplina acadmica puede conducir no slo a anlisis pobres, sino tambin a recomendaciones polticas desastrosas.
366 Sorj, Bernardo y Schwartzman, Simn (2008) Democracia y Actores del Conocimiento en Amrica Latina. Centro Edelstein de Investigaciones Sociales, Plataforma Democrtica. Ro de Janeiro, Brasil, pp.11-12. 367 Whitehead, Laurence (2007) Twenty-First Century Democratizations: Experience Versus Scholarship. En: Berg- Schlosser, Dirk ed. Democratization. The State of the Art. Segunda edicin revisada y actualizada. Barbara Budrich Publishers, Stauffenbergst, Alemania, pp.111- 112. 231
6.
La diversificacin del financiamiento, el rol del cientfico social y las agendas de investigacin
En los ltimos aos, la escasez de recursos financieros que ha afectado a gran cantidad de centros de investigacin en Amrica Latina (y otras regiones del orbe), ha provocado, como dijimos con anterioridad, la diversificacin de la labor de los cientficos sociales, as como la transformacin de sus agendas de investigacin. Ante el dilema de adaptacin versus desaparicin que enfrentan estos centros, los cientficos sociales y polticos han debido ampliar su accionar a tareas de advocacy y lobby en los procesos de democratizacin, y han transformado paralelamente sus agendas de trabajo a temas propuestos por agencias donantes, organismos internacionales u organizaciones internacionales no-gubernamentales, tales como IDB, UNDP, Banco Mundial, Comisin Europea, etc.368 Con frecuencia, muchos donantes privilegian estudios concretos y prcticos relacionados con el proceso de democratizacin, vinculados a objetivos internacionales o de poltica exterior ajenos a las nuevas democracias, y urgidos por resultados a corto plazo y fcilmente medibles. Lo anterior dificulta, entre otras cosas, que los cientficos sociales y polticos pongan el nfasis en investigaciones de tipo terico-acadmico en la regin.
368 Sorj, Bernardo y Schwartzman, Simn (2008) Democracia y Actores del Conocimiento en Amrica, op. cit., pp. 5 y 14. 232
Sociedad civil, participacin y post-neoliberalismo369

f ranklin r amrez GalleGos 370
Cambio poltico y participacin

La sociedad civil entendida como una esfera social distinta del Estado y del mercado, en la que ciudadanos, asociaciones y movimientos sociales problematizan nuevas cuestiones, disputan sus derechos, buscan ampliar la participacin y la incidencia pblicas en el proceso poltico, desafiando as los lmites de la poltica institucional,371 haba emergido en la regin, no obstante, ya a inicios de la dcada de 1980, en el marco de la disputa por la reconstruccin
369 El presente texto constituye una versin modificada y condensada de aquel que escribiera el autor para el libro Participaao, Democracia e Sade, S. Fleury y L. De Vasconcelos (organizadoras), CEBES, 2009. 370 Socilogo. Profesor-investigador del Programa de Estudios Polticos de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, F lacso - Ecuador. 371 Arditi, Benjamin (2004) Trayectoria y potencial poltico de la idea de la sociedad civil. En: Revista Mexicana de Sociologa. Ao LXVI. No. 1, enero-marzo. UNAM, Mxico DF, Mxico; Cohen, Jean y Arato, Andrew (1992) Civil society and political theory. MIT Press, Cambridge, Estados Unidos y Offe, Claus (1992) Partidos polticos y nuevos movimientos sociales. Sistema, Madrid, Espaa.
233
democrtica en diversos pases del continente.372 Se trata, en cualquier caso, de una construccin relativamente reciente a la que las ciencias sociales de la regin en dilogo muchas veces con las narraciones y reflexiones provenientes de las mismas organizaciones sociales- han venido prestando un intenso y renovado inters. En gran parte de la regin, y sobre todo en el cono sur, los indicios de una sociedad civil activa remiten a la contestacin a las dictaduras de los aos 1970-1980 y a la denuncia de las violaciones a los derechos humanos por esos regmenes. En Centroamrica, las organizaciones sociales fueron muy dinmicas en los procesos de paz que arrancaron a fines de 1980. El discurso de los derechos humanos ha sido tambin muy extendido en las organizaciones sociales de pases como Colombia (desde los aos 1980) y Per (sobre todo en 1990) en los cuales, ya en contextos de regmenes civiles, han proliferado acciones represivas contra la poblacin civil por parte del Estado y otras fuerzas armadas. Tambin en los aos 1980, la sociedad civil mexicana adquiere relevancia a la luz de la catstrofe humanitaria que supuso el terremoto de 1986, y en la que las redes familiares, comunitarias y barriales fueron protagonistas de las labores de rescate y reconstruccin del hbitat devastado. En estos mismos aos, empezaron a tener notoriedad, adems, dinmicas de auto-ayuda en poblaciones de extrema pobreza urbana, as como otras iniciativas organizativas populares de mujeres y campesinos. Si bien sus vnculos con partidos de izquierda y organizaciones clasistas posibilitaron articulaciones polticas que amplificaron sus demandas, tambin les restaron muchas veces capacidad de accin autnoma. El ciclo desarrollista (1950-1970) fue propicio para el auge de los sindicatos y otras organizaciones representativas de intereses de clase que se extendieron de modo paralelo y muchas veces subordinado a la ampliacin del Estado social.373 Ya en los aos 1990, y en medio de las enormes restricciones organizativas que supuso la ofensiva desregulacionista para el movimiento obrero, un conjunto de nuevos movimientos y organizaciones sociales aparecieron con fuerza en la escena poltica de la regin. Dichas dinmicas de accin colectiva se coloca372 Avritzer, Leonardo (2002) Democracy and the public space in Latin America. Princeton University Press, Oxford, Inglaterra y Portantiero, Juan Carlos (1999) La sociedad civil en Amrica Latina: entre autonoma y centralizacin. En: Hengstenberg, Peter et al. Eds. Sociedad civil en Amrica Latina: representacin de intereses y gobernabilidad. FES-Nueva Sociedad, Caracas, Venezuela. 373 Portantiero, Juan Carlos, La sociedad civil en Amrica Latina: entre autonoma y centralizacin, op. cit. 234
ron a la vanguardia de los procesos de resistencia a los avances de las polticas de ajuste estructural. Con diferente intensidad segn cada pas, condenaron los desproporcionados recortes del gasto social, el repliegue de la accin afirmativa del Estado, la poltica indiscriminada y poco transparente de privatizaciones, y la corrupcin en las elites econmicas y estatales involucradas en ellos. Las organizaciones indgenas, campesinas, as como las de mujeres y de derechos humanos, aparecieron entonces por delante de los tradicionales movimientos clasistas, sindicatos y partidos de izquierdas en la reactivacin de la protesta374. A ellos se sumaron, paulatinamente, sectores medios, desempleados, jubilados, pequeos ahorristas e informales con menor experiencia organizativa.375 En Bolivia, Ecuador, Argentina, Brasil y, en menor medida, Venezuela y Mxico, se asisti as a la consolidacin de una potente red de asociaciones y movimientos sociales con alto sentido de autonoma organizativa, voluntad de participacin e incidencia en el proceso poltico, y un ntido discurso de defensa de los derechos sociales y la ampliacin democrtica.376 A la vez, algunos vectores de la protesta se extendieron progresivamente en contra del sistema y de la clase poltica en su conjunto al punto de desafiar abiertamente la legitimidad de las instituciones centrales de la democracia representativa377. La implicacin de estos actores en los Foros Sociales Mundia374 La pluralidad de identidades polticas y reivindicaciones sociales y la innovacin de los repertorios de movilizacin colectiva han supuesto un enorme desafo para las tradicionales formas de representacin y organizacin de los movimientos de clase y de los partidos de izquierdas. Muchos de ellos no han sabido siempre dar el lugar adecuado a las demandas tnicas (sobre todo en los pases andinos) o a las dinmicas organizativas de los desempleados y los informales (Argentina). 375 Svampa, Maristella (2006) Movimientos sociales e izquierdas. En: Revista Entre Voces. No. 5. Quito, Ecuador, pp. 56-63. 376 Alvarez, Sonia, Dagnino, Evelina, Escobar, Arturo. Eds. (1998) Cultures of politics/politics of culture. Westview Press, Boulder, Estados Unidos; Da Silva Telles, Vera (1999) Direitos sociais. A final do que se trata? UFMG, Minas Gerais, Brasil y Dagnino, Evelina, Panfichi, Aldo y Olvera, Alberto (2006) La disputa por la construccin democrtica en Amrica Latina. FCE/Ciecas, Universidad Veracruzana, Mxico. 377 La progresiva extensin y contagio del grito de guerra de los ciudadanos movilizados contra el gobierno de F. de la Ra, en Argentina, en el 2001, que se vayan todos, que no quede ni uno slo, hacia otros contextos sociales y dinmicas de protesta (en el curso del derrocamiento del Presidente Lucio Gutirrez en Ecuador en el 2005 se escuch en las calles la misma consigna) ilustran no slo el carcter estructural de la crisis de la democracia representativa en la regin 235
les y en las diversas iniciativas altermundialistas han convertido, adems, al campo de los movimientos sociales en que tambin participan ONGs, universidades, intelectuales y medios de comunicacin alternativos- en una compleja red translocal donde se intercambian ideas, experiencias y recursos que han permitido ciertas convergencias en sus marcos ideolgicos y en sus prcticas polticas. All reside tambin una de las facetas que explican el advenimiento de lo que muchos ya denominan una sociedad civil global. De modo paralelo, la dcada de 1990 vio la emergencia y la consolidacin de distintas experiencias participativas, a nivel de los gobiernos locales conducidos inicialmente por partidos, movimientos y coaliciones de izquierda. Desde ah, tales actores impulsaron innovadores procesos de gestin local con nfasis en la participacin popular, la creacin de nuevos espacios de deliberacin pblica sobre los modos de desarrollo y la inclusin social en las localidades. Los municipios alternativos funcionaron, a la vez, como un espacio de experimentacin poltica e institucional para reimpulsar una agenda democrtica y progresista en medio de la ntida hegemona neoconservadora, y como una carta de presentacin de la capacidad de gestin democrtica de las nuevas camadas de militantes y dirigentes de izquierda. Fue as que la escala local se constituy en una suerte de trampoln poltico hacia lo nacional para diversos partidos y figuras de izquierda. Al muy conocido caso del Oramento Participativo (Presupuesto Participativo) de Porto Alegre impulsado por el PT desde 1991378 y ahora replicado en cientos de ciudades latinoamericanas y exportado hacia otras ciudades de la regin y del resto del mundo, habra que agregar, al menos, el proceso de participacin popular llevado a cabo por el Frente Amplio (FA-EP) en el municipio de Montevideo desde fines de los ochenta; el proceso de gestin participativa impulsado por las alcaldas conquistadas por el movimiento indgena en el Ecuador desde mediados de los aos 1990; as como los experimentos participativos, con resultados ms
sino, adems, el radical distanciamiento (desafeccin) entre los ciudadanos y las formas instituidas de hacer poltica. Adems del caso de Argentina y Ecuador, en pases como Bolivia, Per, Brasil y Paraguay, las movilizaciones sociales contribuyeron al derrocamiento de varios presidentes. Ver al respecto Taddei, Emilio y Seaone, Jos. Org. (2001) Resistencias mundiales. De Seattle a Porto Alegre. CLACSO, Buenos Aires, Argentina y Ramrez Gallegos, Franklin (2005b) La insurreccin de abril no fue solo una fiesta. Taller El Colectivo-Abya Yala, Quito, Ecuador. 378 Avritzer, Leonardo (2005) El ascenso del partido de los trabajadores en el Brasil. En: Rodrguez Garavito, Csar, Barrett, Patrick y Chvez, Daniel. Eds. La nueva izquierda en Amrica Latina. Norma, Bogota, Colombia, pp. 67-96. 236
problemticos, de la Causa R, en Caracas (entre 1992-1995), del Partido de la Revolucin Democrtica, en Mxico DF (que gan las elecciones locales en 1997 y en 2000)379, y de otros partidos y coaliciones de la tendencia en ciudades intermedias y pequeas. Particular inters merece, as mismo, la reconstitucin de la izquierda democrtica colombiana, a partir de los triunfos electorales de algunas de sus principales figuras en la ciudad de Bogot y en la Gobernacin del Valle, en los primeros aos del nuevo siglo380. La centralidad de la participacin en el discurso y en los modelos de gestin pblica de las izquierdas muestra que en lugar de negar la importancia de las instituciones democrticas como lo hicieron en el pasado tales sectores han procurado su innovacin y profundizacin.381 Evelina Dagnino y otros autores sostienen precisamente que un proyecto democrtico-participativo se ha abierto paso en Amrica Latina, desde el perodo de transiciones a la democracia, en medio de las inercias autoritarias y el aluvin neo-conservador abierto con las polticas del Consenso de Washington382. Dicho proyecto procura la radicalizacin de la democracia a travs de una confrontacin con las concepciones elitistas de la democracia liberal representativa y la apuesta por mayores niveles de incidencia de la sociedad en los procesos de control popular y toma de decisiones pblicas. En suma, la instalacin de un nuevo canon participativo en la agenda de diversos actores sociales y polticos de las izquierdas latinoamericanas, y la visibilidad de dinmicos movimientos sociales orientados hacia la escena poltica se cuentan entre las dimensiones ms relevantes a la hora de entender, no slo
379 Chvez, Daniel y Goldfrank, Benjamin (2004) La izquierda en la ciudad. Icaria, Barcelona, Espaa y Ramrez Gallegos, Franklin (2005a) Dispositifs dlibratifs pour le dveloppement en Equateur: le cas des municipalits indigenes. En: Bacqu, Marie-Helene, Rey, Henri y Sintomer, Yves. Gestion de proximit et dmocratie participative. Une perspective comparative. La Dcouverte, Pars, Francia. 380 Es as como, en las elecciones presidenciales del 2006 el candidato del Polo Democrtico, Carlos Gaviria, obtuvo una votacin sin precedentes -cercana al 25%- para la izquierda local. Para un anlisis del proceso poltico en la ciudad de Bogot y de la historia de la nueva izquierda colombiana, ver Rodrguez Garavito, Csar, Barrett, Patrick y Chvez, Daniel. Eds. (2005) La nueva izquierda en Amrica Latina. Norma, Bogota, Colombia. 381 Ramrez Gallegos, Franklin (2006) Mucho ms que dos izquierdas. En: Revista Nueva Sociedad No. 205, septiembre-octubre. FES, Buenos Aires, pp. 30-44. 382 Dagnino, Evelina, Panfichi, Aldo y Olvera, Alberto, La disputa por la construccin democrtica en Amrica Latina, op. cit. 237
la influencia y el acceso al poder de tales fuerzas, sino la vigente renovacin de la poltica democrtica y la agenda pblica en Amrica Latina. Dicho discurso ha excedido ya, en efecto, a la izquierda poltica y a las dinmicas de accin colectiva democrtica. Una multiplicidad de actores sociales y polticos abraza ahora alguna forma del ideal participativo383. Los diseos institucionales inspirados en dicho principio tienden a multiplicarse. Tal proceso advierte, por un lado, sobre un conjunto de transformaciones en las tendencias organizativas, las estrategias de movilizacin y las identidades polticas en el seno de la sociedad civil. Por otro, revela los heterogneos sentidos, formatos y lugares que la participacin puede adquirir en el marco de especficos contextos polticos e institucionales. Este texto pasa revista a ambas problemticas en la perspectiva de entender en qu medida los procesos de cambio poltico en curso en Amrica Latina, y en particular en el sur del continente, pueden estar atravesados por la incidencia de la participacin popular en los distintos niveles de la conduccin gubernativa de los Estados nacionales.
Transformaciones de la sociedad civil

Sobrestimar la convergencia y homogeneidad de la sociedad civil y los movimientos sociales en Amrica Latina, a lo largo de las ltimas dcadas, sera tan complicado como dar por sentado que las protestas y levantamientos sociales constituyeron una nica ola que se extendi inexorablemente de un pas a otro. Las especificidades de la sociedad civil y de los movimientos sociales a nivel nacional han dibujado, al contrario, diversas trayectorias, formas y posibilidades de influencia social en los procesos polticos. Existen, sin embargo, algunas tendencias sociolgicas generales que permiten visualizar los cambios que han experimentado las dinmicas de la sociedad civil en un contexto regional caracterizado por la (aunque frgil) consolidacin de los regmenes democrticos y por las transformaciones estructurales en los patrones de desarrollo. Dichas mudanzas sociales revelan la hetero383 El discurso y la agenda participativa ha sido retomada, despolitizndola, incluso por el Banco Mundial y diversos organismos internacionales y partidos del centro y la derecha polticas en diversas ciudades de la regin. Ver Goldfrank, Benjamin (2006). Los procesos de presupuesto participativo en Amrica Latina: xito, fracaso, cambio. En: Revista de Ciencia Poltica. Volumen 26. No 2, pp. 3-28. 238
geneidad que la sociedad civil384 encarna hoy da y explicaran, en parte, la existencia de una variedad de formas, esquemas y dispositivos con que organizaciones sociales y ciudadanos tratan hoy de participar e incidir en los asuntos pblicos. En el quiebre de las formas homogeneizadoras de accin colectiva se sita, en primer lugar, uno de los principales cambios de la sociedad civil en nuestros das. El modelo organizativo centrado en la clase obrera (sindicatos) vinculada a fuertes partidos polticos, y/o corporativizada por el Estado, y con una agenda de inclusin de los sectores populares excluidos de los beneficios estatales, no es ya dominante.385 El ocaso del modelo desarrollista clsico supuso el declive de las organizaciones sindicales en la medida en que se bas, grosso modo, en la privatizacin de las empresas pblicas, la flexibilizacin laboral y la reconversin industrial y dio paso a una mayor fragmentacin, dispersin y heterogeneidad en las organizaciones y agendas pblicas de la sociedad civil. Aunque algunos sectores sindicales han preservado importantes mrgenes de incidencia poltica (los sindicatos cocaleros y campesinos en Bolivia) o se han reconvertido y adecuado a los nuevos tiempos (sobre todo en Colombia y Argentina)386, parecera ms adecuado ahora hablar de un pluralismo asociativo en que una multiplicidad de intereses, identidades, y valores son levantados y politizados, por la va de diversos repertorios de accin colectiva, en el espacio pblico.387
384 Dagnino et. al. aluden a la misma cuestin a travs de la siguiente definicin: La nocin de heterogeneidad de la sociedad civil describe la diferenciacin interna existente en sta en trminos de actores sociales, formas de accin colectiva, teleologa de la accin, construccin identitaria y proyectos polticos al interior de la sociedad civil coexisten los ms diversos actores, mltiples tipos de prcticas y proyectos y variadas formas de relacin con el Estado. Ver Dagnino, Evelina, Panfichi, Aldo y Olvera, Alberto, La disputa por la construccin democrtica en Amrica Latina, op. cit., p. 31. 385 Avritzer, Leonardo (1999) El nuevo asociacionismo latinoamericano y sus formas pblicas: propuestas para un diseo institucional. En: Olvera, Alberto. Coord. La sociedad civil: de la teora a la realidad. El Colegio de Mxico, Centro de Estudios Sociolgicos, Mxico DF, Mxico, pp. 133-157. 386 Panfichi, Aldo. Coord. (2002) Sociedad civil, esfera pblica y democratizacin en Amrica Latina: Andes y Cono Sur. FCE, Mxico DF, Mxico. 387 Dagnino, Evelina (2002) Sociedade civil e espaos publicos no Brasil. Paz e Terra/ Unicamp, Campinas, Brasil. 239
La matriz estatal-desarrollista, a pesar de su carcter jerrquico y muchas veces autoritario, gener una dinmica de inclusin e integracin social.388 Su declive, por lo tanto, fragment el tejido social y desplaz a un amplio segmento del asociativismo civil de la disputa por la ampliacin del proyecto democrtico a la asistencia y la (co)gestin de los problemas que abri la nueva cuestin social389 (marginalidad, pobreza estructural, desempleo permanente). La proliferacin y centralidad de las ONG, en el marco del avance antiestatista de la agenda neoliberal y del predominio de enfoques gerenciales de accin pblica, se sita en medio de esta coyuntura histrica y revela otro de los trazos claves en la reconfiguracin de la sociedad civil en Amrica Latina. En el mismo marco de reforma y repliegue de la accin estatal, las invocatorias a la denominada participacin popular, que ponan el acento en la incorporacin de las clases subalternas al proceso de disputa del poder poltico como va para afirmar su sentido de auto-gobierno y emancipacin, daban paso a una retrica en que los sujetos de la participacin eran los ciudadanos, por simple oposicin a los polticos, y los nuevos mbitos de su desarrollo, el monitoreo de la accin estatal, la defensa legal de los derechos individuales, y el traslado ordenado de demandas sociales a las instituciones pblicas. Este imaginario de la sociedad civil converga con el fastidio ciudadano con el gobierno representativo y con la voluntad, heredera de dicho malestar, de despartidizar el orden poltico para acercar de tal modo la ciudadana al Estado. La des-estatizacin de la poltica, a travs de la privatizacin y la
388 Portantiero, Juan Carlos, La sociedad civil en Amrica Latina: entre autonoma y centralizacin, op. cit. 389 La industrializacin y el crecimiento de las ciudades, a lo largo del siglo XX, gener una matriz de inclusin social ligada a un conjunto de polticas derivadas del Estado social que enfatizaban en la idea del seguro social, los pactos entre sindicatos, empresas y Estado, polticas activas de empleo, proteccin social y oferta social universal en educacin, salud, y otros derechos sociales. La agenda neoliberal de los aos 90 pone fin a este conjunto de polticas, cuya crisis se vena consumando desde aos atrs, y da luz a una nueva cuestin social en que el enfoque de la equidad, (dar ms a los que menos tienen) y no ya el de la igualdad, (dar a todos por igual) est en el centro de una agenda social que renuncia as al universalismo y plantea respuestas focalizadas, emergentes y puntuales para los problemas de carcter estructural, como el desempleo permanente y la exclusin social. Ver Minteguiaga, Anala y Ramrez, Ren (2007) Queremos vivir juntos? Entre la equidad y la igualdad. En: Ecuador Debate, No. 70, abril, Ecuador, pp. 107-128. 240
descentralizacin de sus funciones hacia instancias especficas de la sociedad civil agentes del mercado y, por lo general, las mismas ONG, apareca entonces como el mecanismo ms apto para la re-legitimacin del sistema democrtico. Imperativos tecno-funcionales, propios de los paradigmas de la gobernabilidad, justificaban as una optimista invocatoria en la que la sociedad civil retratada como un homogneo y virtuoso conglomerado de ciudadanos siempre dispuestos a implicarse en la vida pblica de sus naciones- quedaba vaciada de contenido disruptivo. Los aos 1990 vieron, sin embargo, la contundente emergencia de demandas colectivas por reconocimiento identitario para los pueblos indgenas y afrodescendientes (en los pases andinos, Mxico y Centroamrica) que ancestralmente han habitado diversos territorios de la regin. Sus crticas radicales a los modos de organizacin de la comunidad poltica se instalaron en el debate pblico y desafiaron, desde otro flanco, a la centralidad de los Estados nacionales. Comunidades, pueblos, organizaciones y movimientos tnicos politizaron as, por vez primera en la historia republicana de mltiples naciones, el complejo terreno del derecho a la diferencia y demandaron la necesidad de una nueva organizacin del poder estatal que de cabida a las formas tradicionales de gestin del poder colectivo (la democracia comunitaria), reconozca espacios de auto-gobierno a las colectividades indgenas (circunscripciones y autonomas territoriales), y proclame el carcter plurinacional de los Estados. Ya en el siglo XXI, los avances constitucionales de los pases andinos (Bolivia, Ecuador) han tomado estas demandas como ejes nodales en los procesos de refundacin de sus comunidades polticas. De estos sectores ha surgido, precisamente, uno de los ms innovadores rasgos de la sociedad civil en la regin: la construccin de formas de organizacin colectiva tendientes a asegurar la auto-representacin poltica de especficos sectores sociales. Los movimientos indgenas de Ecuador y Bolivia se han dotado, en efecto, de sus propios instrumentos de participacin y accin poltica. Sus miembros los denominan movimientos polticos a fin de diferenciarse de los tradicionales partidos y a pesar de que cumplen, en el sistema poltico, las mismas funciones que aquellos. Ello vuelve muy compleja la distincin entre los mbitos propiamente societales y estatales de su accin pblica y replantea
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el debate sobre la cuestin de la representacin poltica. Diversos autores han planteado al respecto, por ejemplo, que ms all de los mecanismos electorales de autorizacin de los representantes, la emergencia de activos movimientos sociales y agentes civiles en la esfera pblica abren la puerta a nuevas formas de legitimidad de la representacin que van desde la identificacin con causas a la afinidad con temas y experiencias.390 En cualquier caso, se trata de observar cmo la representacin electoral estar en el futuro cada vez ms ligada a nuevas formas de representacin originadas en la participacin de la sociedad civil. Los desafos a las convencionales formas polticas de representacin han provenido, adems, de determinados colectivos y tendencias autonomistas como los zapatistas (Mxico), las asambleas locales, los piqueteros y el movimiento de fbricas recuperadas (Argentina), ciertas asambleas territoriales (Ecuador), la Coordinadora del Agua en Cochabamba (Bolivia), y otros actores cercanos al movimiento alter-mundialista a nivel global. Estos actores han colocado a los ideales de la autogestin poltica y la accin directa como principales factores de orientacin de sus dinmicas de accin colectiva. En esta perspectiva se resaltan las virtudes creativas y emancipatorias de la inteligencia social (espontneamente) organizada en torno a la preservacin de su potencia y su autonoma como colectivo, y se niega la idoneidad para que la sociedad civil pueda intervenir en la reconfiguracin de las instituciones democrticas -pues ello contaminara sus virtudes morales, restara autonoma a su potencia organizativa, y bloqueara la efectividad de su accin contenciosa. Del espectro de la movilizacin ligado a los movimientos sociales ha surgido, desde fines de los aos 90, una novedosa dinmica de protesta y organizacin colectiva que, articulando demandas territoriales y medioambientales, se opone a una serie de proyectos de extraccin de recursos naturales, sobre todo, aquellos ligados a la minera a gran escala y a cielo abierto. La conflictividad socio-ambiental se ha activado, principalmente, en Guatemala, a lo largo de la cordillera de los Andes (Ecuador, Per, Chile) y en Argentina. Organizaciones campesinas e indgenas, articuladas con ONG ecologistas en el nivel nacional y global, han esbozado as diversas narrativas que cuestionan los modelos de desarrollo depredadores de la naturaleza, y ajenos a los
390 Avritzer, Leonardo (2007) Sociedade Civil, Instituioes Participativas e Representao: Da Autorizao Legitimidade da Ao. En: DADOS, Revista de Cincias Sociais. Vol. 50. No. 3. Ro de Janeiro, Brasil, pp. 443 a 464 y Urbinati, Nadia (2000) Representation as advocacy: A Study of Democratic Deliberation. En: Political Theory. Vol. 28. No. 6, pp. 758-786. 242
estilos de vida de las comunidades locales. Nuevas arenas de debate y disputa poltica se han abierto, adems, en torno a la puesta en marcha de sofisticados mecanismos de desposesin (bio-piratera, transgnicos) de formas culturales, saberes locales y cultivos tradicionales en especficos territorios.391 La protesta ambiental se despliega en diversas escalas espaciales (local-nacional-global) y procura colocarse as en el mismo nivel de generalidad e influencia polticas que el que surge de las alianzas entre Estados y transnacionales a la hora de emprender grandes proyectos de explotacin de materia prima. La cuestin ambiental ser en la prxima dcada, sin duda, uno de los ejes nodales de la agenda investigativa de las ciencias sociales respecto a las nuevas formas de organizacin y resistencia de la sociedad civil en Amrica Latina. Reconocer el carcter crtico y antagnico de diversos segmentos de la sociedad civil no supone, sin embargo, admitir que las agendas de accin colectiva prioritariamente centradas en la confrontacin con y hacia el Estado se sitan an en el centro de sus estrategias de movilizacin pblica. Asistiramos, ms bien, a un proceso en que las organizaciones sociales tienden a ser ms cooperativas, conciliadoras y pragmticas en su relacin con las distintas agencias estatales. La resonancia de los paradigmas de la democracia y/o la gestin pblica participativas y de la gobernanza se asienta, en parte, en este cambio en las estrategias societales de influencia poltica. Algunos autores plantean que ello obedece a cambios en la cultura poltica de las sociedades latinoamericanas ahora ms propensas a la colaboracin pblica con, y a la participacin social en, el Estado.392 Para otros se trata ms bien de un momento de des-radicalizacin de los movimientos sociales que ahora buscaran incluso si recurren a repertorios de protesta cambios localizados y especficos de la agenda pblica.393 El progresivo aprendizaje social en contextos democrticos del real funcionamiento de las polticas pblicas inyectara, en cualquier caso, mayores niveles de realismo poltico a las OSC y explicara el
391 Svampa, Maristella, Bottaro, Lorena y Sola, Marian (2009) La problemtica de la minera metalfera a cielo abierto: modelo de desarrollo, territorio y discursos dominantes. En: Svampa, Maristella y Antonelli, Mirta. Eds. Minera transnacional, narrativas de desarrollo y resistencias sociales. Biblos, Buenos Aires, Argentina, pp. 29-50. 392 Lazarte, Jorge (2002) Crisis de los partidos o crisis de la poltica. En: Foro del Desarrollo. La fuerza de las ideas. Perspectivas y temas para el debate sobre la Bolivia del futuro. Banco Mundial/ FES/ Ildis/ Instituto Prisma, La Paz, Bolivia y Avritzer, Leonardo, Democracy and the public space in Latin America, op. cit. 393 Ibarra, Pedro y De la Pea, Alberto (2004) De la confrontacin militante a la cooperacin pragmtica. Catarata, Madrid, Espaa. 243
declive de sus discursos totalizadores sobre la poltica. No se sostiene entonces el supuesto de que, durante este ciclo, la participacin reivindicativa o extrainstitucional habra predominado sobre las formas regulares, cooperativas y ms o menos institucionalizadas de interaccin Estado-sociedad. En el marco de un mayor pragmatismo de las organizaciones sociales, otra novedad en la configuracin de la sociedad civil apunta a la progresiva profesionalizacin de sus activistas y militantes. Las actividades organizativas no estn ya radicalmente separadas de la reproduccin econmica de sus miembros como en aos anteriores. El rol del financiamiento de las ONGs y la cooperacin internacional ha sido clave en este nivel. Las asociaciones se tornan, as, ms complejas y diferenciadas en trminos funcionales y administrativos. Al mismo tiempo, ello facilita el desarrollo de especficas destrezas polticas (negociacin, lobby, deliberacin, publicidad, etc.) y tcnicas que les permite interactuar con agentes gubernamentales y privados en una amplia variedad de temas. Empieza a desafiarse as, con mayor consistencia, la definicin top-down de las decisiones pblicas, donde burcratas y tcnicos tienen el monopolio intelectual del discurso y de las competencias para la gestin pblica, y a crearse una suerte de contra-experticia civil saberes ciudadanos o saberes profanos en que las experiencias y los conocimientos de militantes, usuarios y ciudadanos disputan la construccin y definicin de la agenda pblica. Desde otra perspectiva, otro de los cambios importantes de la sociedad civil en la regin concierne a una cierta incorporacin de un discurso de responsabilidad social en las elites econmicas y sociales. De ah proviene una cierta modernizacin de la filantropa y el declive relativo de los tradicionales mecanismos de beneficencia y caridad social. En las ltimas dcadas se observa, en efecto, un crecimiento y diversificacin de las actividades filantrpicas, lo que aumenta significativamente el volumen de contribuciones a distintas organizaciones de la sociedad civil.394 La modernizacin de las prcticas filantrpicas obedecera tanto a las presiones redistributivas sobre las elites -habida cuenta de la gran concentracin de riqueza en la regin- como al contagio de un cierto discurso de fundaciones y empresas privadas trasnacionales que insisten en la responsabilidad social del empresario como parte de su compromiso cvico con la sociedad donde desarrolla sus actividades. Conviven aqu, no obstante, prcticas asistencialistas de desarrollo social con esquemas de intervencin gerenciales, ms ocupadas con conquistar la legitimidad
394 Panfichi, Aldo, Sociedad civil, esfera pblica y democratizacin en Amrica Latina, op. cit. p. 29. 244
pblica de los donantes, que en desplegar efectivas estrategias de proteccin social y de empoderamiento de los ms dbiles. La expansin de la filantropa empresarial ha convivido, as, con la consolidacin del proyecto neoliberal y, muchas veces, se ha decantado como una suerte de respuesta preventiva a las demandas de los movimientos sociales y organizaciones no gubernamentales de carcter internacional y tambin de la mayor relevancia y visibilidad de prcticas de voluntariado al interior de la sociedad civil.395 De todo lo anterior resalta la necesidad de no pensar a la sociedad civil como una constelacin homognea y unidimensional. Tampoco cabe atribuirle un potencial esencialmente virtuoso y democratizador. En su seno coexisten actores, redes y tendencias asociativas de distinto signo, diversos propsitos polticos y diferenciados mecanismos organizativos y formas de incidir en la vida pblica. Su evolucin, sin embargo, est muy marcada por los diferentes contextos histricos y polticos y, antes que nada, por los modos en que se configura su interaccin con los distintos segmentos de la institucionalidad estatal. Por ello, en los aparatados que siguen, se procura observar por un lado la dinmica participativa en el contexto de los procesos de des-estatizacin de los aos 90 y, por otro, su despliegue en el marco de la constelacin de polticas post-neoliberales dibujadas en diversos pases de la regin.
Neoliberalismo y participacin: convergencia perversa?

La desestatizacin de la economa supuso polticas de adelgazamiento burocrtico, desconcentracin administrativa, descentralizacin, privatizacin de empresas pblicas y terciarizacin de servicios que, de un modo u otro, invocaban una mayor presencia de actores pblicos no estatales, agentes del mercado, u organizaciones civiles. El Consenso de Santiago (1999), muy influenciado por los postulados de la economa neo-institucional promulg, as, la continuidad de la agenda liberalizadora con un mayor nfasis en la transformacin de los esquemas institucionales de intervencin gubernamental. Estas reformas insistieron en que una sociedad civil fuerte y proactiva es compatible con la promocin de una reducida intervencin estatal bajo una arquitectura institucional flexible, transparente y apta para rendir cuentas
395 Dagnino, Evelina, Panfichi, Aldo y Olvera, Alberto, La disputa por la construccin democrtica en Amrica Latina, op. cit. p. 35. 245
y ser controlada por la ciudadana. Bajo tal perspectiva se sucedieron una serie de programas de reforma del Estado, de modernizacin institucional de la gestin pblica, de ingeniera electoral, de apoyo al fortalecimiento de los partidos, de gestin participativa, etc., amparados y financiados por la cooperacin internacional y conducidos por equipos tcnicos con amplios mrgenes de autonoma en el procesamiento de las reformas. Se marc as el contexto para una paradjica convergencia entre la renovada actividad pblica de diversos movimientos sociales, otros segmentos de la sociedad civil y el llamamiento a la participacin ciudadana en el marco de un proceso de reforma estatal de signo neoconservador396. Tal confluencia ha sido interpretada de formas en extremo opuestas por la literatura especializada. Cunnil Grau ha planteado la idea de una suerte de convergencia entre estrategias comunes, del Estado y la sociedad, que aportara a la reconstruccin de la esfera pblica, a la emergencia de actores no estatales, y a la democratizacin de las sociedades de la regin.397 Dagnino en una visin por completo opuesta, plantea el problema como una perversa confluencia entre el proyecto democrtico de reconstruccin de la participacin social y la versin instrumentalizada, despolitizante e individualista que ofrece el proyecto neoliberal a la participacin social, cuando la sita como parte de la privatizacin y la descentralizacin del Estado.398 Tarso Genro plantea, por su parte, que en el caso brasileo los procesos de participacin popular constituyen una suerte de muro de contencin a los imperativos privatizadores y des-estatizantes de la poltica contempornea en la medida que relegitiman la accin poltica,
396 Luego de las movilizaciones sociales de las democracias occidentales en los aos sesenta y setenta, el pensamiento neoconservador dise una serie de reformas para contener tal furor democrtico. Se trataba de evitar la politizacin de las demandas sociales (por lo que su procesamiento se traslad del Estado al mercado), desplazar la movilizacin social hacia el voto y fijar el poder decisorio en unas lites dirigentes seleccionadas cada tanto. Los enfoques de la democracia asociados al imperativo de la gobernabilidad bebieron de tales tesis a lo largo de los aos 90. 397 Cunnil Grau, Nuria (1999) Mercantilizacin y neo-clientelismo o reconstruccin de la Administracin pblica? Retos de las reformas de segunda generacin. En: Revista Nueva Sociedad No. 160, marzo-abril. FES, Caracas, Venezuela, pp. 67-88. 398 Dagnino, Evelina, Sociedade civil e espaos publicos no Brasil., op. cit. 246
y buscan otros nexos con la accin afirmativa del Estado.399 En el mismo sentido, R. Pont e Y. Sintomer y M. Grun sugieren que, precisamente, es en el debilitamiento del Estado que se han abierto los espacios necesarios para que las organizaciones sociales ejerzan sus derechos de participacin y busquen mayor protagonismo dentro de las arenas estatales.400 El debate desatado en Bolivia respecto a los sentidos y efectos de la Ley de Participacin Popular (LPP) expedida en 1994 por el Gobierno conservador de Gonzalo Snchez de Lozada, ilustra estas tensiones y permite plantear respuestas quizs menos dicotmicas con respecto a los sentidos y efectos de la participacin social en el ciclo neoliberal.
Recuadro 1 La ley de participacin popular en Bolivia (LPP)
La particularidad del caso boliviano reside en que, desde 1993, el contundente paquete de reformas estructurales se complement con leyes destinadas a modificar tambin las bases sociales de la democracia y la gestin gubernamental por medio de la invocacin a la participacin social. Tres lneas de reforma enmarcan, en efecto, el impulso de la poltica participativa en Bolivia: a) El Decreto supremo 21.060, as como de la Ley de Capitalizacin, procuraron la apertura del sistema econmico al capital internacional y un particular modelo de privatizaciones; b) Un conjunto de normas relativas a la consolidacin institucional de los principales poderes del Estado (reforma judicial, reforma electoral, etc.); c) Las reformas de carcter social entre las que se destacan la LPP y la Reforma Educativa. El Gobierno de Gonzalo Snchez de Lozada fue as el primero en delinear una estrategia global de afianzamiento de la poltica neoliberal en
399 Genro, Tarso (1999) O futuro por armar. Democracia e Socialismo na era globalitria. Vozes, Petrpolis, Brasil. 400 Pont, Ral (2000) Democracia, participacin y ciudadana. Editorial Palmarinca, Porto Alegre, Brasil y Sintomer, Yves y Grun, Marion (2002) Porto Alegre Lespoir dune autre dmocratie. La Dcouverte, Pars, Francia. 247
Bolivia. No se trataba, nicamente, de avanzar en la agenda de desregulacin, privatizacin y liberalizacin de la economa, sino de crear el adecuado contexto poltico y social que las hiciera sostenibles en el tiempo. Se trataba de un conglomerado de reformas ms o menos armnicas que vinculaban deliberadamente cambios econmicos con medidas de corte social.401 La LPP naci, en este marco, como una poltica gubernamental con escaso apoyo societal. Fue largamente sostenida por la cooperacin internacional. A medida que el proceso avanz, no obstante, fue ganando en legitimidad y conquistando el inters de mltiples sectores sociales. En el nivel de la gestin estatal, eran los antiguos militantes de partidos de izquierda y miembros y simpatizantes de los partidos y movimientos indgenas los que conducan su evolucin. Ello no era de ningn modo extrao: el contenido social que se atribuy a la LPP dentro del ms amplio paquete de reformas neoliberales explicaba e incentivaba la presencia (y la proveniencia) de tales funcionarios.402 El carcter social de la LPP se reflejaba en sus dos objetivos fundamentales. Por un lado, se buscaba dar reconocimiento jurdico y derechos de participacin local a las organizaciones sociales; y, por otro, se pretenda crear y dotar de una relativa autonoma de gestin a los municipios urbanos y rurales del pas. Se trataba de una estrategia para institucionalizar al Estado-nacin en el nivel local donde nunca haba llegado mientras se inclua a sectores histricamente excluidos, en las regiones rurales del pas, en el funcionamiento de nuevos circuitos del Estado. La LPP se concretaba, entonces, por la va de un proceso de desconcentracin administrativa hacia el nivel departamental (el nivel intermedio entre lo municipal y lo estatal) y de creacin de 311 gobiernos municipales, con nuevas funciones normativas, ejecutivas y administrativas dentro de jurisdicciones territoriales que eran creaciones recientes (sobre todo a nivel rural). En esta perspectiva, el Estado central transfera una serie de competencias y recursos403 a 311 municipios rurales, designados como gobiernos
401 Ayo, Diego (1999) Los desafos de la participacin popular. Cebem, La Paz, Bolivia. 402 Barrios Suvelza, Franz (2005) El discurso neoliberal boliviano y la crisis de sus cientficos sociales. El Juguete Rabioso, La Paz, Bolivia. 403 La ley 1.551 regul la transferencia de recursos financieros del Estado central al nivel local; la distribucin se produce de acuerdo al nmero de habitantes de 248
locales autnomos. Tal nivel de autonoma poltico-administrativa se concretaba en cuatro nuevas regulaciones para los gobiernos municipales: a) son fruto de elecciones generales y libres; b) poseen el derecho a recaudar y manejar algunos impuestos y cuotas tributarias; c) tienen la obligacin de planear y ejecutar trabajos administrativos y de infraestructura; y d) deben intervenir en la gestin y ejecucin de proyectos comunales. Los dos ltimos puntos deben desarrollarse con la inclusin de las organizaciones sociales de base (Planificacin Municipal Participativa). La LPP combina, entonces, componentes directamente ligados a los procesos de descentralizacin poltico-administrativa, presentes en toda la regin a lo largo de 1990, con reformas del proceso poltico por la va de la participacin social. Ambos niveles confluyen en el nivel municipal. Los canales abiertos para la participacin en el nivel municipal fueron dos: a) el reconocimiento jurdico a las Organizaciones Territoriales de Base (OTB), como facultadas para proponer, solicitar, controlar y supervisar la ejecucin de obras pblicas y la entrega de servicios pblicos de acuerdo con las necesidades de la comunidad en asuntos de educacin, salud, deportes, saneamiento bsico, riego, caminos vecinales y desarrollo urbano y rural (LPP 1994, artculo 7), y para identificar, priorizar, participar y cooperar en la ejecucin y administracin de obras para el bienestar colectivo (Artculo 8.); y b) la creacin de los Comits de Vigilancia (CV) como instancias legalmente reconocidas para servir de enlace entre el gobierno municipal y las OTB, en tareas concernientes al control y seguimiento de los recursos del gobierno municipal y del nivel de cumplimiento de los Planes de Desarrollo Municipal (PDM) aprobados por el Concejo Municipal.404
cada municipio. Era la primera vez en la historia republicana de Bolivia que las administraciones comunales tienen un presupuesto propio y, adems, la facultad de captar impuestos comunales. 404 Blackburn, James (2003) Un anlisis de la planificacin municipal participativa en Sucre. En: Nuevos Actores Sociales (II). PNUD/ Plural, La Paz, Bolivia y Strobele-Gregor, Juliana (1999) Ley de Participacin Popular y movimiento popular en Bolivia. En: Hengstenberg, Peter et al. Eds. Sociedad civil en Amrica Latina: representacin de intereses y gobernabilidad. FES-Nueva Sociedad, Caracas, Venezuela. 249
El carcter municipalista y el nfasis en la dimensin territorial del proceso supuso, desde un inicio, un abierto distanciamiento de la izquierda, de los sectores cercanos al corporativismo sindical (centrado en la Central Obrera Boliviana) e indgena con respecto a la LPP. Ante sus ojos, la LPP apareca como un mecanismo para bloquear la accin de las organizaciones funcionales y centrar las vas de participacin en organizaciones territoriales que deban, adems, ajustarse a las iniciativas de los partidos polticos nicos habilitados para competir por el poder municipal y a la nueva geografa administrativa diseada por el Estado, para dar viabilidad a la Ley405 Se insista, adems, en los efectos desmovilizadores que la LPP haba tenido sobre las estructuras campesinas y en los nuevos modos de control de las polticas comunales ancestrales: una suerte de etnofagia
405 Garca Linera, lvaro, Gutirrez, Raquel, et. al. (2001) Tiempos de rebelin. La Comuna/Muela del Diablo, La Paz, Bolivia, pp. 16-17. 250
estatal, en los trminos de Patzi,406 en que las dinmicas indgenas eran subsumidas por los modos occidentales de accin poltica407. Los autores citados, lvaro Garca Linera y Flix Patzi, son, respectivamente, el actual Vicepresidente y el primer indgena que Evo Morales nombr como Ministro de Educacin. Sus crticas a la LPP condensan el Estado de nimo dominante en gran parte de la izquierda y del movimiento social durante 1990. La LPP era vista, bsicamente, como un arma contra el movimiento popular. Santos Ramrez, uno de los ms importantes dirigentes del Movimiento al Socialismo (MAS) y alto funcionario gubernamental en los primeros aos de gestin de Evo Morales, sealaba al respecto: Lo que ha hecho la LPP es que los indgenas de nuestro municipios obligadamente tenamos que ir a algn partido de la derecha para poder acceder al gobierno de un municipio. Pero hay algo ms grave y yo estoy con la ley aqu en la mano [la muestra] , dicha ley desconoce la organizacin sindical, desconoce la organizacin indgena campesina. La ley dice expresamente: Te voy a reconocer siempre y cuando seas una Organizacin Territorial de Base. Entonces, el objetivo poltico de la Ley de participacin popular era liquidar al movimiento sindical en Bolivia y al movimiento indgena. Despus, hubo un gran conflicto, la confederacin de campesinos reaccion y logr que reconocieran a los sindicatos, a las autoridades originarias, sean campesinas o indgenas, pero eso fue posterior a la ley.408 [Destacado no es del original]
406 Patzi, Felix (2000) Etnofagia estatal. Vaciamiento ideolgico comunal y nuevos modos de dominacin estatal: Anlisis de la Ley de Participacin Popular. En: Revista de Sociologa, Temas Sociales, No. 21. Umsa, La Paz, Bolivia, pp. 115140. 407 La LPP tambin tuvo como blanco manifiesto y como uno de sus principales crticos- a las organizaciones cvicas departamentales que propugnaban, en su lugar, un tipo de descentralizacin sostenida en el nivel intermedio de la organizacin estatal: los departamentos. 408 Harnecker, Marta y Fuentes, Federico (2008) MAS-IPSP de Bolivia: instrumento poltico que surge de los movimientos sociales. Entrevista colectiva con Santos Ramrez, Lino Villca, Isabel Ortega y Alejandro Colanzi. Entrevistas individuales a L. Zurita, Antonio Peredo, Ramiro Llanos y Rafael Puente, p. 66. Disponible en: www.rebelion.org 251
Con el avance del proceso, sin embargo, ms actores sociales sobre todo las organizaciones indgenas y campesinas, as como las juntas vecinales buscaron implicarse en la poltica municipal: slo hasta finales de 1995, dos tercios de 20.000 organizaciones de base en el pas haban solicitado su reconocimiento como OTB. La implicacin en el proceso era ms ntida en el oriente boliviano que en la regin occidental donde predominan las organizaciones quichuas y aymaras, normalmente ms politizadas e ideolgicas. Otros militantes del MAS y de otras organizaciones populares reconocen esta evolucin: Si bien es cierto que en los hechos no se reconoce a las organizaciones con nombre y apellido, se habla de las OTBs. Pero tambin hay un proceso de adecuacin de las organizaciones a las OTBs, en algunos casos. En otros, se da la situacin de que dirigentes de organizaciones indgenas o campesinas se lanzan a ser candidatos y copan municipios. Esos municipios ya no estaban a la orden de las oligarquas, sino a disposicin del movimiento popularSiempre digo: El instrumento es simplemente un instrumento y el resultado que se obtenga con l depende de con qu mano se le maneje... La Ley de participacin popular fue un instrumento del neoliberalismo, era parte de las imposiciones del Banco Mundial y del Fondo Monetario, y termin favoreciendo al movimiento popular.409 [Destacado no es del original] La LPP se inscriba entonces en el marco de un proceso de descentralizacin que, aunque procuraba debilitar al Estado central y al aparato productivo manejado por l, termin por fortalecer los gobiernos locales y por generar incentivos para que las dinmicas asociativas, ancestrales y modernas tal vez sin mucha conviccin, pero con pragmatismo poltico se impliquen en la disputa del poder local y accedan, a un conjunto de recursos pblicos que fortaleceran al movimiento popular. Y de pocos municipios que haba, sin lmites territorial porque se circunscriban a ciertas urbes de capital de departamento o capital de provincia, Snchez de Lozada, a partir de su operador, Carlos Hugo Molina -que vena del Partido Socialista y que estaba enfrentado a las oligarquas cruceas en ese entonces, y haba sido declarado enemigo de Santa Cruz- toma el concepto de participacin popular, de una democracia de abajo hacia arriba, de democracia
409 Ibd., p. 70. 252
horizontal, que ya el movimiento popular y la izquierda en Amrica Latina comenzaba a emplear en los aos 1980. Y de cuarenta y piquito de municipios que haba ms o menos en Bolivia, se pasa a 327, y muchos de ellos rurales.410 Hoy posiblemente el escenario est cambiando, porque de 327 municipios, tenemos unas 50 60 alcaldas en este momento como MAS, como instrumento poltico. Pero lo que abre esas puertas no es la Ley de participacin popular, sino el que tengamos ahora el instrumento poltico.411 Al margen de la polmica sobre los especficos efectos de la LPP en el tejido asociativo y en los movimientos sociales bolivianos desmovilizacin o expansin? parece claro que las organizaciones comunales se implicaron en el proceso de gestin local, se extendieron los mrgenes de democratizacin del poder local y que, an en un contexto restrictivo para el movimiento popular, ello posibilit una cierta acumulacin de recursos polticos e institucionales que favoreceran la consolidacin organizativa de campesinos e indgenas. An si las intenciones de las elites neoconservadoras bolivianas en 1994 hubiesen sido las de contener la accin sindical y comunitaria popular, los efectos concretos de la LPP parecen haber sido, adems, otros. En trminos tericos, ello implica que la apertura de espacios de participacin social cuando involucran una mnima redistribucin de recursos y de real interaccin Estado/sociedad es un proceso fundamentalmente contingente e incierto que ningn agente puede controlar a cabalidad y manipular de forma unidimensional segn intereses predefinidos.
Tendencias de la participacin en escenarios post-neoliberales

Existe un cierto consenso interpretativo a la hora de ubicar a la crisis de la agenda del Consenso de Washington como una de las causas centrales del
410 Ibd., p. 70. 411 Ibd., p. 70. 253
arribo al poder de gobiernos de izquierdas en Amrica del Sur.412 Existe mayor discusin, no obstante, a la hora de definir qu tipo de agenda pblica han puesto en juego dichos nuevos gobiernos. Siguiendo exploraciones previas,413 sostengo que la bsqueda y puesta en marcha de una constelacin de polticas post-neoliberales se sita en el corazn de los programas polticos, los dilemas estratgicos y los conflictos internos que los gobiernos progresistas han tenido una vez en el poder. La crtica de los movimientos sociales -y de los partidos ms a la izquierda del arco poltico brasileo- al poderoso gobierno brasileo de Lula da Silva, en vista del muy moderado giro de su agenda de poltica econmica evidencia no slo las fuertes contradicciones que marcan el accionar gubernamental de las fuerzas que an se reconocen como parte de la tendencia, sino adems las slidas herencias y anclajes, institucionales y polticos, de la agenda neoliberal. Como en el Brasil, la capacidad de generacin de respuestas alternativas de las izquierdas se ha abierto, en efecto, en los ms o menos estrechos mrgenes que deja el imperativo de lealtad a los equilibrios fiscales. Parece evidente, entonces, que tal cosa como el post-neoliberalismo, como lo indica la misma composicin del neologismo, contendr por algn tiempo ms, y con intensidad diversa segn los pases, elementos del modelo neoliberal que se ver adaptado o transformado por lneas heterodoxas de desarrollo socioeconmico.
Recuadro 2 Una constelacin de polticas posneoliberales
Admitir que (an) no existe una ruta homognea y/o un modelo comprehensivo alternativo al postulado por el Consenso de Washington, vuelve pertinente la sugerencia analtica de los editores de La Nueva Izquierda en
412 Saint-Upry, Marc (2007) Le rve de Bolivar. Les dfis des gauches latinoamricaines. La Dcouverte, Pars, Francia y Rodrguez Garavito, Csar, Barrett, Patrick y Chvez, Daniel, La nueva izquierda en Amrica Latina, op. cit. 413 Ramrez Gallegos, Franklin, Mucho ms que dos izquierdas, op. cit., pp. 3044 y Ramrez Gallegos, Franklin (2007). Posneoliberalismo y neodesarrollismo: Las nuevas coordenadas de accin poltica en la izquierda latinoamericana? En: Revista La Tendencia, No. 6. ILDIS, Quito, Ecuador, pp. 91-99. 254
Amrica Latina (2005)414 Rodrguez, Barret y Chavez acerca de la pregunta por la orientacin general de las polticas progresistas antes que por el destino al que conduciran. Tal interrogacin extiende la mirada hacia un conjunto de polticas, programas y experimentos ellos s en pleno despliegue a nivel de los gobiernos locales y nacionales, gobernados por las izquierdas que abriran el camino hacia algo diverso del neoliberalismo y que parecen convergir con los valores que reconocen como suyos las fuerzas progresistas. De entre tal plataforma de propuestas, es posible reconocer al menos cuatro elementos, con niveles de estructuracin y congruencia diferenciados segn cada pas, que bien podran a futuro confluir y combinarse efectivamente en un nuevo esquema de desarrollo social. Las teoras y modelos econmicos no se cristalizan de un da para otro: el mismo neoliberalismo tom ms de tres dcadas hasta tomar la forma de una agenda comprehensiva hacia mediados de los aos setenta415. En primer lugar, asistimos al arranque de una etapa de difuso y progresivo retorno neo-desarrollista de la accin estatal. La recuperacin de la inversin estatal en la infraestructura material y financiera de sectores estratgicos para el crecimiento se articula con el intento de reestablecer las capacidades de redistribucin, regulacin y planificacin del Estado. Ello supone una ruptura cognitiva y poltica con los defensores del CW y ha relanzado al debate algunas tesis de las escuelas locales del pensamiento econmico vigentes en el perodo desarrollista. Ms all del nuevo protagonismo estatal, sin embargo, estarn en juego las modalidades de accin pblica y la innovacin de los dispositivos para su gestin poltica. Un segundo nivel alude al nfasis en lo social en las polticas estatales. Por los criterios de no condicionalidad de los derechos, de coherencia en la arquitectura de las intervenciones, de eficacia administrativa y de cobertura geogrfica, los programas puestos en marcha por el gobier414 Rodrguez Garavito, Csar, Barrett, Patrick y Chvez, Daniel, La nueva izquierda en Amrica Latina, op. cit. El libro analiza los casos de Brasil, Venezuela, Argentina, Mxico, Bolivia, Ecuador, Colombia y Uruguay. Sintomticamente, no toca el caso chileno. 415 Ver Munck, Ronaldo (2003) Neoliberalism, necessitarianism, and Alternatives in Latin America. There is no Alternative (TINA)? En: Third World Quaterly. Vol. 24. No. 3, pp. 495-511. 255
no de Brasil, aparecen como los ms promisorios416. Destacan, adems, el nfasis de los gobiernos de Venezuela, Ecuador y Bolivia en colocar los temas de la salud y la educacin como problemas que requieren respuestas universales, y dar prioridad absoluta a la reorientacin del gasto social hacia los sectores ms pobres de sus pases. La decisin inicial del Presidente Kirchner de anteponer la agenda social al pago de la deuda a los acreedores internacionales, y el eficiente esfuerzo del gobierno chileno por combatir la pobreza y reducir las desigualdades en su pas, son tambin seales del retorno de lo social al primer plano. Aunque muchos crticos ven a este conjunto de programas como una forma de clientelismo de izquierda que no alcanza a revertir la gravedad de los problemas sociales, no cabe olvidar que se trata de un complejo proceso de reinversin de prioridades pblicas y de reconstitucin de unas competencias estatales que haban sido des-constituidas desde 1990 bajo la creencia que la poltica redistributiva afectaba a la inversin y al ahorro. Un tercer elemento tiene que ver con la bsqueda de una insercin regional soberana en el contexto global. Cabe mencionar, al respecto, al menos cuatro elementos. Los nuevos gobiernos de izquierda, bajo el zigzagueante liderazgo de Brasil, a) han avanzado iniciativas polticas en abierta contradiccin con las influyentes instituciones financieras multilaterales y especficas empresas transnacionales (Ecuador, Bolivia, Argentina, Venezuela); b) han conducido una poltica exterior dinmica y multilateral que les ha permitido marcar distancia con algunas de las directrices hegemnicas de la poltica norteamericana en la regin (ALBA, UNASUR); c) han elevado la prioridad de los procesos de integracin regional e institucional (Mercosur, UNasur, Comunidad Sudamericana de Naciones, A lba) con una agenda geopoltica que busca superar el carcter estrictamente comercial de los acuerdos previos de ah, por ejemplo, la decisin de lanzar un Banco del Sur para el financiamiento autnomo de iniciativas de desarrollo regional; y d) han emprendido im416 Segn el Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada, Brasil registra hoy el menor ndice de desigualdad social de los ltimos 30 aos. Entre 2001 y 2004, las diferencias de renta cayeron 4%, es decir, la renta de la poblacin pobre creci ms rpidamente que la de los estratos ms favorecidos. Ello se debera, bsicamente, al fortalecimiento de la red de proteccin social con los programas Bolsa Familia y Preveno e Eliminao da Explorao do Trabalho Infantil , a la expansin educacional y a la reduccin de las diferencias salariales entre el interior y la capital de los Estados. Ver Saint-Upry, Marc, Le rve de Bolivar. Les dfis des gauches latinoamricaines, op. cit. 256
portantes proyectos de inversin conjunta en sectores econmicos de alto impacto regional y nacional (gaseoductos, refinera, nuevas energas). Un cuarto elemento a resaltar alude al fomento de una serie de experimentos de cooperacin econmica entre el sector pblico y el sector asociativo (movimientos sociales, organizaciones locales) en procura de nuevas formas de control de las unidades productivas. Un ejemplo ilustrativo es el de las empresas recuperadas por los trabajadores y movimientos piqueteros tras la masiva recesin argentina del 2001. Se menciona tambin el caso de la Coordinadora por el Agua en Cochabamba y su experiencia de gestin comunitaria del agua. Aunque en la mayora de casos los recursos bajo su control son exiguos y no parece que puedan tener un alto impacto econmico, ellos anticipan un rgimen de propiedad y de gestin mixto/cooperativo cuyo estmulo ya ha sido previsto en las Constituciones andinas y en los planes econmicos venezolanos.417
Si el proceso de cambio poltico al que asiste buena parte de la regin est signado por la puesta en marcha de un heterogneo conjunto de polticas postneoliberales, en el marco de un activo retorno de la accin estatal al primer plano de la poltica pblica, cabe preguntarse por el lugar que tendran las diversas dinmicas de participacin social en la reorientacin del proceso poltico y por los nuevos nexos que podra entablar con el Estado. Si, como se ha documentado en pginas anteriores, el ciclo neoliberal contribuy a la fragmentacin y desmovilizacin del campo de las organizaciones clasistas y emple mecanismos de participacin social que se inscribieron de modo marginal y perifrico en el proceso poltico, qu peso puede adquirir (ha adquirido) la participacin de las diversas organizaciones de la sociedad civil en el nuevo ciclo poltico que parece vivir la regin?, qu organizaciones sociales y esquemas participativos primarn en el marco de la constelacin post-neoliberal?
417 Lander, Edgardo (2005) Izquierda y populismo: alternativas al neoliberalismo en Venezuela. En: Rodrguez Garavito, Csar, Barrett, Patrick y Chvez, Daniel. Eds. La nueva izquierda en Amrica Latina. Norma, Bogota, Colombia.
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A fin de ensayar una lectura sobre las tendencias participativas de las organizaciones sociales en el contexto de reconstitucin del Estado y de lanzamiento de una agenda post-neoliberal es pertinente trazar: a) una clasificacin que las site, prioritariamente, en funcin de los nexos y modos de concebir su relacin con el Estado. Con estos esquemas de participacin social en mente, ser posible, b) proyectar hacia futuro el lugar que las diversas modalidades participativas ocuparan segn cmo en cada pas se resuelve el nuevo rol y las nuevas modalidades estatales en la regulacin econmica y la coordinacin de lo social. Las nuevas competencias estatales sern pensadas a partir de modelos poltico-econmicos que se (re)construyen en relacin a los mrgenes de innovacin y distancia con el, debilitado pero an vigente, modelo neoliberal.
Esquemas de participacin social La revisin de la bibliografa reciente permite plantear una clasificacin en extremo simple sobre el tipo de organizaciones sociales y el tipo de vnculos que establecen, en trminos generales, con el Estado. Se trata de distinguir las organizaciones sociales segn las disposiciones y mecanismos con que prefiguran su relacin con los Estados nacionales. Siguiendo un continuo de opciones que van desde la pura confrontacin a la abierta colaboracin de la sociedad con el Estado, y de la diferenciacin funcional, entre una y otro, a la integracin estratgica (interfaces) entre ambos niveles, es posible sugerir la existencia de cuatro esquemas de organizacin y participacin social presentes, en diversos grados, en los distintos pases de la regin.
Tipo 1. Organizaciones de la sociedad civil versus Estado Se trata de la accin de los movimientos sociales de carcter prioritariamente reivindicativo, con mucha experiencia en el empleo e innovacin de repertorios de protesta y crtica a la accin estatal y alta preocupacin por su autonoma organizativa. El zapatismo mexicano y las organizaciones indgenas de los pases andinos aparecen como casos ilustrativos de tal tendencia A ellos pueden sumarse algunos colectivos piqueteros argentinos y los nuevos movimientos neo-anarquistas por otra globalizacin donde militan miles de jvenes. Entre unos y otros existe, no obstante, una importante diferencia: mientras que los movimientos indgenas reclaman contra el repliegue del Es-
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tado y por una efectiva ampliacin de sus derechos sociales (colectivos) as como por el acceso a los bienes pblicos que aquel puede proveerles, los segundos estn directamente implicados con una moral militante anti-estatal que les asegure amplios mrgenes de autonoma organizativa y capacidades de autogestin. En este segmento se puede encontrar, adems, un extendido discurso anti-capitalista. En cualquier caso, sus agendas de lucha se centran en la defensa de los derechos de los ms desfavorecidos, y en temas de medio ambiente, identidad, territorio, y soberana. Suelen recurrir a una activa poltica de foros pblicos -muchas veces canalizados por Internet- en que tratan de presentar sus agendas ante la opinin pblica global. Se puede ubicar en este nivel, por otro lado, a algunas experiencias de auto-ayuda, economa solidaria y de gestin comunitaria de proyectos sociales. Se localizan tanto a nivel nacional como en lo regional y local. Tienen slidos vnculos transnacionales. Se observa una alta politizacin y un intenso trabajo ideolgico.
Tipo 2. Organizaciones de la sociedad civil y Estado: Se hace referencia a aquellas organizaciones que, sin entrar en directa confrontacin con el Estado, postulan un tipo de accin ciudadana que traza claros lmites con su intervencin y que desconfan altamente de las virtudes estatales. Tales organizaciones crecieron significativamente en toda la regin y, de modo particular, en los pases que ms redujeron el rol del Estado (Chile, Argentina, Per, El Salvador). La impregnacin del discurso liberal que diferencia claramente las actividades estatales de las tareas de la sociedad civil es clara: el Estado debe auto-limitarse de manera creciente y abrir el juego a mayores mrgenes de libertad e iniciativa de los ciudadanos y las organizaciones cvicas. Se trata de una estrategia de diferenciacin funcional y de contencin de los avances estatales. Dicho discurso exalt con fuerza el papel fundamental de las ONG en el nuevo modelo de desarrollo. Existe, adems, una visin mercantilista y gerencialista, que se sintoniza con el proceso de reduccin estatal, terciarizacin, y privatizacin de servicios pblicos. Destacan, entonces, las instituciones filantrpicas, las ONG centradas en la gestin de proyectos y servicios pblicos. Algunas iniciativas de auto-ayuda (comedores populares) para resolver problemas urgentes (desastres naturales) tambin pueden colocarse en este nivel, aunque suelen entablar nexos ms duraderos, e incluso clientelares, con los gobiernos. Por otro lado, se ubican las nuevas fundaciones polticas y campaas ciudadanas en defensa de las libertades civiles y la vigencia del Estado de Derecho. Se consolida as una nueva sen-
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sibilidad sobre temas relativos a la social accountability418 de la democracia y sobre herramientas de accin legal provenientes del denominado derecho de inters pblico.419 En general, su autonoma organizativa tiende a ser alta. Privilegian acciones voluntarias y directas, campaas pblicas de solidaridad o denuncia, cooperacin cvica bajo el amparo de los marcos legales vigentes (aunque en algunos casos recurren a la protesta directa) as como estrategias de lobby y negociacin. Su agenda es en extremo amplia y se pueden mover tanto a nivel nacional como local.
Tipo 3. Organizaciones sociales con Estado: interfaces socio-estatales Se trata de procesos organizativos y mecanismos de participacin que entran en articulacin con el Estado. En algunos casos (proyectos de cogestin), esta relacin es dbil y puntual y remite a acuerdos estratgicos para la administracin de programas y recursos. En los otros (promocin del desarrollo, dispositivos participativos, redes pblicas), la conexin con el Estado cobra particular relevancia para, tal es su agenda, mejorar las condiciones de vida de los excluidos, incidir en la toma de decisiones polticas, democratizar la poltica y empoderar a los ms dbiles. Tales iniciativas estn presentes en toda la regin, aunque destacan los procesos del Brasil, de los pases andinos y de Argentina en los aos posteriores a la crisis (2001). Su visibilidad es menor en Centroamrica. Buscan democratizar la accin afirmativa de los Estados
418 Se trata de nuevos mecanismos de responsabilidad social y rendicin de cuentas en los que los gobernados verifican y fiscalizan la accin de los gobernantes. El concepto de accountability social, empleado por C. Smulovitz y E. Peruzzotti, podra definirse como el mecanismo de control de las autoridades a travs de las actividades de asociaciones de la sociedad civil, movimientos ciudadanos y medios de comunicacin. Bsicamente, se refiere a un conjunto de iniciativas por parte de los mencionados actores para demandar por la legalidad a las instituciones gubernamentales. Ver Smulovitz, Catalina y Peruzzotti, Enrique (2000) Societal and Horizontal Controls. Two Cases about a Fruitful Relationship. Ponencia presentada en el seminario: Institutions, Accountability and Democratic Governance in Latin America. The Helen Kellogg Institute for International Studies, University of Notre Dame, Estados Unidos, 8-9 de mayo de 2000. 419 De Piero, Sergio (2005) Organizaciones de la sociedad civil. Tensiones de una agenda en construccin. Paids, Buenos Aires, Argentina. 260
por medio de un mayor protagonismo de las OSC. La participacin social es vista, entonces, como un fin en s mismo y se procura que atraviese todo el ciclo de las polticas pblicas. El ideal republicano de la ciudadana activa y la virtud cvica as como el nfasis en la generacin de espacios de debate pblico sobre los asuntos de inters general se colocan como referentes normativos del rol de las organizaciones sociales en los procesos polticos. Se observa, as, una bsqueda por regular e institucionalizar la participacin pblica siguiendo el modelo del Presupuesto Participativo de Porto Alegre de modo a evitar la cooptacin y clientelizacin desde arriba y asegurar la sostenibilidad y la independencia de tales procesos. No siempre se logra tal objetivo. Se conoce que hasta 2005 existan en la regin ms o menos 1.200 municipios -de los 16.000 existentes- que han puesto en marcha presupuestos participativos. En el ao 2000, solo se registraban 200 experiencias.420 Se han extendido tambin los procesos de planificacin local participativa, las asambleas y concejos ciudadanos, los cabildos abiertos, y los foros y dilogos sectoriales (en temas como salud, educacin, cultura, ambiente). Se registra tambin, en este nivel, una importante presencia de mecanismos indgenas de gestin poltica como asambleas, cabildos, organismos de decisin comunitaria articulados a los gobiernos locales.421 La operacin de redes pblicas mixtas donde colaboran entidades estatales y sociales, pblicas y privadas se perfila, por otro lado, como una modalidad de procesamiento de las polticas pblicas de creciente importancia en la regin. Las redes pueden asegurar mejores logros en la (auto) proteccin social y en la incidencia en la agenda pblica, una vez que estimula partenariados entre mltiples tipos de actores. El trabajo de networking en las OSC ha cobrado as especial relevancia. No se descartan estrategias de lobby y negociacin con las agencias estatales. Saberes expertos y saberes profanos (locales) tienden a confluir. La cuestin del conocimiento, la ciencia, y la tecnologa juega un papel fundamental en el funcionamiento de las redes pblicas (al igual que en los dispositivos participativos ms institucionalizados). Se valora la contra-experticia de militantes, usuarios, y actores locales. Aunque se trata de un problema an poco estudiado en la regin, algunos autores hablan
420 Cabannes, Yves (2006) Les budgets participatifs en Amrique Latine. En: Revue Mouvements, No. 47/48, setiembre-diciembre. La Dcouverte, Pars, Francia, pp. 128-139. 421 Ramrez Gallegos, Franklin (2001) La poltica del desarrollo local. Innovacin institucional, actores locales y participacin en dos cantones indgenas del Ecuador. PGU-Ciudad, Quito, Ecuador y Ramrez Gallegos, Franklin, Dispositifs dlibratifs pour le dveloppement en Equateur, op. cit. 261
ya de la democracia tcnica.422 El pluralismo poltico, la construccin concertada de agendas pblicas y la resolucin de conflictos pesan, adems, en el funcionamiento de estas redes.
Tipo 4. Organizaciones sociales en el Estado Se trata de procesos de inclusin de determinados actores sociales en el proceso poltico en su calidad de representantes de determinados grupos de inters organizados. Asociaciones, gremios y organizaciones comparten, as, espacios decisionales con agentes estatales y logran institucionalizar formas de concertacin estables en especficas instancias de gestin pblica. Los grupos de inters no solo articulan y transmiten demandas, sino tienen una participacin institucionalizada que mayoritariamente les permite definir y ejecutar polticas pblicas en los sectores sociales, econmicos o culturales de su incumbencia. Para tericos clsicos del corporativismo, como Ph. Schmiter, ello implica que, al margen de la composicin y el peso de los actores representados, el rasgo fundamental del (neo)corporativismo es el de permitir la representacin, nicamente, de sus unidades constitutivas (cuerpos colectivos, asociaciones, grupos de inters, gremios, etc.) y limitar la participacin de la representatividad individual en vista de que solo las corporaciones son reconocidas por el Estado como instancias de intermediacin. La dimensin corporativa de las modernas democracias en diversos puntos del globo ha sido vista, de modos contradictorios, ya sea como un elemento de democratizacin y participacin social que integra la sociedad civil al sistema decisional, o como una distorsin del proceso poltico en que las demandas de los ciudadanos (individuos) son suplantadas por las de actores organizados. La fuerza del corporativismo clsico (Estado-capital-trabajo) fue la de complementar el funcionamiento individualista y formal de la democracia representativa por medio de mecanismos que permitan a los individuos participar en las decisiones polticas por la va de los grupos sociales a los cuales pertenecan. Estos mecanismos presuponan, sin embargo, el carcter estable y homogneo de la identidad de los actores sociales. Este modelo corporativo entr en crisis y se fue agotando mientras decaa la legitimidad del Estado de Bienestar y la misma centralidad de las relaciones capital-trabajo sobre la que aquel se construy. Progresivamente, emergieron nuevas formas corpo422 Callon Michel, Lascoumes, Pierre y Barthe, Yannick (2001) Agir dans un monde incertain: essai sur la dmocratie technique. Seuil, Pars, Francia. 262
Cuadro 1 Figuras de la participacin y la sociedad civil en Amrica Latina Actor social

-Movimientos y organizaciones sociales. -Asambleas -ONG -Comunidades, barrios asociaciones. Iglesias, cooperativas -Cooperacin. -Demandas puntuales. -Solidaridad y tica de lo voluntario -Asistencia directa (caridad). -Altruismo -Responsabilidad social. -Protesta, conflicto, antagonismo, movilizacin. -Autogestin, auto-convocatoria.
Forma participativa Estrategia Agenda
Sociedad vs. Estado
-Accin colectiva reivindicativa. -Foros pblicos
-Autonoma (territorios); alter-globalizacin, anti-capitalismo. -Derechos colectivos, medioambiente -Universalismo -Necesidades bsicas: vivienda, alimento -Desastres.
-Auto-ayuda
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-Empresas, elites. -Iglesias. -Donantes, fundaciones, ONG, voluntarios, expertos. -ONG, fundaciones polticas. -Redes sociales. -Voluntarios -ONG, fundaciones -Cooperacin internacional -Voluntarios y expertos
-Filantropa
-Particularismo. -Suplir necesidades bsicas. -Neo-beneficencia gerencial -Desconfianza en Estado. -Control democrtico y rendicin de cuentas -Defensa del Estado de derecho, libertades civiles. -Universalismo
Sociedad y Estado*
-Rendicin de cuentas -Observatorios Campaas
-Conflicto moderado, cooperacin. -Accin legal. -Advocacy. -Cooperacin. -Mecanismos de mercado. -Lobby. -Beneficencia experta, gerencialismo.
-Proyectos sociales
-Terciarizacin de servicios y polticas pblicas. Investigacin, capacitacin. -Nueva cuestin social. -Sustitucin del Estado. -Particularismo
-Co-gestin de proyectos, servicios y programas
-ONG, fundaciones -Cooperacin internacional -Agencias multilaterales -Expertos
-Cooperacin. -Mecanismos de mercado. -Lobby. -Gerencialismo -Asociaciones pblico-privado -Cooperacin-conflicto. -Educacin popular. -Auto-gestin, poder comunal. -Empoderamiento popular.
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-Grandes organizaciones colectivas: sindicatos, gremios, movimientos Sociales, ONG. -Empresarios. -Cooperacin interesada, conflicto. -Negociacin y lobby. -Instituciones mixtas
-Procesos de desarrollo, -Org. de base, ONG participacin y promocin -Iglesias, comunidades popular eclesiales -Movimientos sociales -Conexin con partidos de Sociedad izquierda con Estado* -Dispositivos participa-Ciudadana activa, Motivos: vimientos sociales, asocia-Presupuesto y planifica- ciones. cin participativos -ONG, poderes locales. -Asambleas -Org. de base, locales -Redes pblicas -Asociaciones. -Mov. Sociales, ONG. -Cooperacin internacional. -Universidades, expertos. -Cooperacin, conflicto -Participacin, deliberacin pblica. -Poder comunicativo -Democracia radical -Cooperacin, concertacin, negociacin. -Lobby. -Democracia tcnica. -Modernizacin estatal.
-Polticas pblicas en educacin, salud, cultura., vivienda. -Investigacin, capacitacin. -Modernizacin estatal. -Nueva cuestin social -Particularismo / universalismo. -Justicia social, democratizacin desde abajo. Inclusin, igualdad, poder popular. -Derecho a la diferencia, desarrollo local, economa social. -Denuncia del mercado -Igualdad poltica -Control popular, incidencia en toma de decisiones -Empoderamiento popular -Universalismo. -Republicanismo. -Ampliacin de agenda pblica. -Mayor inclusin social en toma de decisiones. -Pluralismo asociativo -Universalismo, particularismo. -Concertacin. -Regulacin de conflicto -Nueva agenda pblica -Particularismo.
-Arreglos corporativos y neo-corporativos: Sociedad en consejos Estado de poltica pblica
Las zonas grises aluden a las formas de participacin social que pueden ser ubicadas en uno u otro tipo de conexin/distancia con el Estado.
rativas en las que se incluan a sectores sociales mayormente marginados en el funcionamiento normal de la democracia representativa y que, por tanto, parecan merecer algn tipo de representacin poltica. Emerge, as, un neocorporativismo de segunda generacin, que extiende la representacin por sectores sociales y ms all del campo econmico (capital/trabajo), y que trata de tomar en cuenta la representacin de ciertos grupos minoritarios o dominados.423 Puede provenir de intentos de regulacin estatal de las relaciones sociales (corporativismo estatal) o puede ser el efecto de las mismas presiones sociales que amplan la agenda y la institucionalidad estatal (corporativismo societal). En el contexto de la liberalizacin de las economas y de la flexibilizacin de los mercados de trabajo a nivel global, se observa entonces que el neo-corporativismo se caracteriza, a la vez, por una prdida de centralidad de las organizaciones ligadas al mundo obrero, por el protagonismo del empresariado y por la multiplicacin de instancias con participacin de nuevos sectores sociales (mujeres, ambientalistas, minoras tnicas, usuarios de servicios pblicos, ONGs, etc.). En este ltimo caso, pueden tomar la forma de Consejos gestores de polticas pblicas en el nivel nacional o local. Algunos autores hablan al respecto de la necesidad de reconocer un segundo circuito de la ciudadana para el mundo asociativo en el marco de la bsqueda por nuevas formas legtimas de representacin democrtica.424 La corporativizacin entraa sin embargo el riesgo de una baja autonoma organizativa, un desacoplamiento entre dirigencia y bases, (y entre la organizacin social y el conjunto de la sociedad) y puede conducir a la captura de ciertos segmentos del proceso poltico. Todo ello depende, en gran parte, de los niveles de democratizacin interna de las organizaciones sociales.425 Se registra una politizacin intensa y cierto trabajo ideolgico. Tienen presencia, sobre todo, en el nivel nacional.
423 Sintomer, Yves y Grun, Marion, Porto Alegre Lespoir dune autre dmocratie, op. cit. 424 Arditi, Benjamin (2005) El devenir-otro de la poltica: un archipilago postliberal. En: Arditi, Benjamin. Ed. Democracia post-liberal? El espacio poltico de las asociaciones. Anthropos, Barcelona, Espaa, pp. 219-249; Luna, Matilde (2005) Las redes de accin pblica: un nuevo circuito de la ciudadana? En: Arditi, Benjamin. Ed. Democracia post-liberal? El espacio poltico de las asociaciones. Anthropos, Barcelona, Espaa, pp. 107-143; y Schmitter, Philippe (2005) Un posible esbozo de una democracia post-liberal. En: Arditi, Benjamin. Ed. Democracia post-liberal? El espacio poltico de las asociaciones. Anthropos, Barcelona, Espaa. 425 Cohen, Joshua y Rogers, Joel. Eds. (1998) Associations and Democracy. The Real Utopias Project Vol 1. Verso, Londres, Inglaterra. 265
Una vez descrito estos cuatro esquemas de organizacin y participacin social existentes en la regin, es posible proyectar el lugar que cada uno de ellos podra ocupar en diversos escenarios post -y neoliberales en Amrica Latina.
Rutas post-neoliberales y participacin social La pluralidad de actores y mecanismos participativos de las organizaciones sociales redefinen a y son redefinidos por el espacio de la poltica y la accin estatal. La evolucin particular de estos nexos depender de los modelos poltico-econmicos -cunto Estado/mercado y qu formas de intervencin/ regulacin- y de la misma dinmica democrtica -elitismo tecnocrtico o gobierno participativo426 en cada uno de los pases en que se desarrollan. Si las hiptesis sobre el cambio de la agenda pblica esbozadas en el anterior apartado del texto son ms o menos pertinentes, la regin tendera a una progresiva salida ms o menos intensa segn cada pas- del ncleo duro de la agenda del CW hacia esquemas de desarrollo en plena construccin. La crisis financiera del capitalismo global, del todo visible desde la debacle burstilinmobiliaria de fines del 2008, ampla las opciones para la concrecin de tal escenario. El grado de distanciamiento con la agenda neoliberal estar atravesado, en cualquier caso, por el nivel y el tipo de presencia estatal en la planificacin, la regulacin econmica, la redistribucin de la riqueza social y la promocin del desarrollo nacional, y por el lugar que se asigne a las diversas modalidades de participacin de las OSC en la orientacin de tales procesos. Con el acceso del eje Clinton-Blair al gobierno de dos de los pases ms poderosos del mundo se empez a hablar del advenimiento del social-liberalismo (la tercera va). Si bien este modelo tomaba cierta distancia con los postulados duros del neoliberalismo, sobre todo en relacin al desmantelamiento de las instituciones del Welfare-state, no recuperaba tampoco las versiones social-demcratas ms convencionales y convencidas de un papel fuerte del Estado central. El advenimiento de las izquierdas al poder en Amrica del Sur ha supuesto un debate ms o menos comparable acerca del nuevo rol del Estado y de sus especficas formas de intervencin e interlocucin con la ciudadana. El mayor peso del Estado chileno en el combate a la pobreza
426 Fung, Archon y Olin Wright, Erick (2003) Deepening Democracy: Institutional Innovations in Empowered Participatory Governance. The Real Utopias Project. Verso Press, Londres, Inglaterra. 266
y en la regulacin de los mercados financieros, an en medio de una gran apertura y liberalizacin econmica, lo acerca a la idea social-liberal de un Estado pequeo y eficiente, pero con ciertas competencias para corregir la asignacin de recursos puramente mediada por el mercado. Por otro lado, el fuerte peso del Estado venezolano en la regulacin y en la activacin de mltiples sectores econmicos, as como en una decisiva redistribucin de la riqueza social, lo acerca ms a los modelos desarrollistas (de cierta inspiracin social-demcrata) que tuvo la regin en los aos 1950-1970. En ambos casos, no obstante, el rol de la sociedad civil es secundario o complementario al del Estado: elites polticas, burcratas y expertos toman decisiones en escasa consulta con las OSC y/o, si acaso, las incluyen en el momento de la planificacin, la gestin o la evaluacin de las polticas a nivel local. Desde diversas lecturas se considera, en este sentido, la emergencia de un tercer tipo de escenario post-neoliberal: el del nuevo socialismo o de los gobiernos participativos con poder de decisin427, en los que el poder pblico tiene un rol muy activo en la economa y en la sociedad pero, a diferencia del modelo (neo) desarrollista, incorpora con nitidez la dimensin de la participacin social en la construccin e implementacin de la agenda pblica. A la luz de los posibles modelos poltico-econmicos post-neoliberales brevemente descritos lneas arriba428, en lo que sigue se bosqueja el lugar que ocuparan en ellos las diversas modalidades de participacin y accin de ciudadanos y organizaciones sociales. Se privilegia el anlisis de cinco modalidades de participacin y organizacin de la sociedad civil: proyectos sociales, cogestin de proyectos y programas, procesos de desarrollo popular, dispositivos participativos, redes pblicas, participacin neo-corporativa. Todas ellas inciden, y con algn tipo de conexin con el Estado, en la gestin de problemas sociales, provisin de servicios o construccin de agendas pblicas. a) El escenario neoliberal: en este escenario, la tendencia dominante es la globalizacin neoliberal que puede articularse con mayores dosis de autoritarismo.
427 Se traduce as la nocin de empowered participatory governance desarrollada por A. Fung y E. Olin Wright. M.H Bacqu, H. Rey e Y. Sintomer usan, en el mismo sentido, la nocin de gobernanza participativa. Ver Fung, Archon y Olin Wright, Erick, Deepening Democracy: Institutional Innovations in Empowered Participatory Governance, op. cit. y Bacqu, Marie-Helene, Rey, Henri y Sintomer, Yves, Gestion de proximit et dmocratie participative. Une perspective comparative, op. cit. 428 Para el efecto se hace un uso libre de la tipologa de modelos polticos presentada en el captulo conclusivo de M.H Bacqu, H. Rey e Y. Sintomer (2005). 267
El desmantelamiento del Estado agudiza las desigualdades y el desempleo, as como eleva la probabilidad de refuerzo del aparato represivo. La legitimidad del sistema proviene de un cierto crecimiento econmico, la defensa de valores tradicionales (la nacin) y la seguritizacin de la agenda pblica. A nivel global, la poltica norteamericana de la era Bush ha retomado elementos que remiten a esta descripcin. En el nivel regional, el caso colombiano tiene una cercana evidente en el marco del Plan Colombia, la reeleccin del Presidente conservador A. Uribe, y la prioridad de la poltica de seguridad democrtica. Las organizaciones sociales concernidas en la gerencia de proyectos sociales para paliar los problemas de pobreza, y en ciertos acuerdos estratgicos de cogestin de programas pblicos con el Estado, pueden tener un margen de maniobra en este escenario. De igual modo, se pueden estimular los mecanismos de auto-ayuda, filantropa y ciertos procesos de desarrollo y promocin popular en zonas desfavorecidas y peligrosas donde a los pobres se les conceder el derecho a auto-gestionar su miseria. Los dispositivos participativos locales y las redes pblicas sern en extremo marginales. Se refuerza el peso del neocorporativismo empresarial como forma hegemnica de influencia societal en el Estado. El caso de los pases centro-americanos (a excepcin de Costa Rica), el de Mxico, y el del Per tambin se acercan a esta constelacin. b) El escenario social-liberal: en este cuadro el modelo neoliberal sigue dominando la escena poltica pero se combina con una fuerte modernizacin institucional del Estado, de la poltica y de la produccin cientfica y tecnolgica. El combate a las desigualdades, por medio de una accin ms afirmativa del Estado, es ms fuerte que en el escenario neoliberal. La legitimidad poltica del sistema se construye desde la vigencia de la institucionalidad democrtica y la afirmacin de ciertos valores modernos (igualdad de gnero, libertad sexual, autonoma individual, descentralizacin, eficiencia). En el plano de la poltica exterior hay un apego al multilateralismo y a la integracin regional, as como al gobierno por redes. El eje Clinton-Blair es ilustrativo de tal cuadro. Mltiples organismos internacionales han empujado tal agenda en el hemisferio sur, as como en los pases de Europa del Este, sobre todo luego del declive del CW. El caso chileno o costarricense podra ser ilustrativo de esta va. Muchos situaran aqu tambin a Brasil y Uruguay (Per?). En este escenario se estimulan sobre todo los dispositivos participativos locales o temticos, y la gobernanza en red en algunos ejes de la agenda pblica en procura de mayor eficiencia y transparencia de las instituciones estatales y un mayor compromiso cvico de los ciudadanos. Los proyectos de cogestin de servicios, y los proyectos gerencialistas pueden ser tambin de uso extenso en escalas territoriales micro-locales. Los procesos de desarrollo popular y los
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dispositivos participativos ms concernidos con la toma compartida de decisiones no sern, por el contrario, mayormente promovidos, pues dificultan la modernizacin administrativa. Las grandes decisiones e instituciones polticas permanecen lejos de las organizaciones de la sociedad civil. c) El escenario (neo) desarrollista: en este marco, el Estado es relanzado al primer plano en la regulacin econmica, la planificacin del desarrollo nacional y la redistribucin social. En algunos casos, se contesta abiertamente la lgica del mercado en ciertos sectores econmicos (la va de las nacionalizaciones ha sido abierta en Venezuela, Bolivia), y en otros, se procura volver ms competitivo al sector pblico, y no privatizar las agencias estatales (Brasil, Ecuador, Argentina, Uruguay). An en los casos de mayor desconfianza en el mercado, no obstante, se trata sobre todo de ganar mrgenes de maniobra y control estatal sobre los dictados de las instituciones multilaterales, el capital financiero y los expertos econmicos ortodoxos, y de propiciar una ms justa redistribucin de las ganancias entre lo pblico y lo privado. Se registran, entonces, tendencias ambiguas a la modernizacin del Estado, y un aumento de inversin en la infraestructura pblica (puertos, carreteras), y la promocin productiva y financiera de sectores estratgicos. La legitimidad de tales sistemas reposa en la recuperacin de un discurso soberanista (patriota y anti-estadounidense), en la defensa de la igualdad social y poltica de todos los ciudadanos (en especial, de los sectores subalternos) y, en el plano internacional, en la afirmacin de la voluntad de integracin regional y de un ntido multilateralismo. Los desafos de incorporar la agenda ambiental en el marco de polticas desarrollistas aparecen, de modo ntido, en el corazn de las contradicciones que se abren en este escenario. Los conflictos socio-ambientales pueden erosionar la legitimidad social, a nivel de especficos territorios locales, de esta agenda. La implicacin directa de militantes y activistas sociales en el aparato gubernativo o en los procesos de gestin de la cuestin social (Argentina, Bolivia, Ecuador, Nicaragua, Brasil, Uruguay, Paraguay) tiende a ser estimulada. Ello ira en detrimento de la autonoma de las OSC. Aunque los procesos de desarrollo popular, la economa solidaria, los dispositivos participativos y las redes pblicas son invocados recurrentemente en el proceso poltico, ellos corren el riesgo de ser cooptados por una conduccin estatal paternalista donde el liderazgo poltico procura una conexin directa y sin mediaciones con la ciudadana. La debilidad de las instituciones democrticas contribuye a tal situacin. El caso venezolano ilustra bien esta tendencia.429 Una visin ms moderna
429 Rodrguez, Juan Carlos y Lerner, Josh (2007) Una nacin de Democracia Participativa? Los Consejos Comunales y el Sistema Nacional de Planificacin en Venezuela. En: Revista SIC, No. 693, abril. 269
del Estado (Brasil) dara ms margen de accin a los procesos participativos, sobre todo en el nivel local y en ciertos sectores de poltica pblica (los consejos de salud), donde ya tienen una larga experiencia, a fin de ganar en eficacia administrativa y legitimidad poltica. Diversos arreglos neo-corporativos (social y empresarial) pueden ocupar importantes espacios de accin pblica en este escenario. El peso del Estado y su lenta modernizacin, no obstante, constituyen un dique difcil de sobrepasar para una participacin ciudadana efectiva. Existe tambin un margen de accin para proyectos de cogestin de servicios o programas sociales. d) El escenario del gobierno participativo con poder de decisin: se trata de un escenario que empieza a emerger en el nivel local pero que puede ganar en importancia por la misma presencia de gobiernos progresistas sintonizados con el paradigma poltico de la participacin. Implica, al igual que en el escenario anterior, una fuerte retorno estatal pero con una efectiva insercin de la participacin ciudadana en el proceso poltico. Dicha participacin abre el camino para un intenso protagonismo de los sectores ms desfavorecidos y prefigura un proyecto de transformacin social radical.430 El gobierno participativo entraa, a la vez, la presencia de fuertes movimientos sociales, tanto en cuestiones locales como en temas nacionales, y la institucionalizacin de los dispositivos participativos, a fin de que ganen en capacidad de influencia en las decisiones polticas. En esta perspectiva, se trata de promover la construccin del poder social definido como la capacidad de auto-movilizacin ciudadana para realizar voluntaria y autnomamente acciones colectivas cooperativas de distinto tipo.431 El incremento de tal poder social colocara a la sociedad civil como el eje que orienta el desenvolvimiento del Estado y el mercado. Ello diferencia
430 Bacqu, Marie-Helene, Rey, Henri y Sintomer, Yves, Gestion de proximit et dmocratie participative. Une perspective comparative, op. cit.; Sousa Santos, Boaventura y Avritzer, Leonardo (2002) Introduo: para ampliar o cnone democrtico. En: Sousa Santos, Boaventura. Org. Democratizar a Democracia: os Caminhos da Democracia Participativa. Coleo Reinventar a Emancipao Social: Para Novos Manifestos. Vol. 1. Civilizao Brasileira/Record, Ro de Janeiro, Brasil; Avritzer, Leonardo, Democracy and the public space in Latin America, op. cit.; Fung, Archon y Olin Wright, Erick, Deepening Democracy: Institutional Innovations in Empowered Participatory Governance, op. cit. y Olin Wright, Erick (2006) Los puntos de la brjula. Hacia una alternativa socialista. En: New Left Review, No. 41, noviembre-diciembre. Madrid, Espaa, pp. 81-109. 431 Olin Wright, Erick, Los puntos de la brjula. Hacia una alternativa socialista. op. cit., pp. 81-109. 270
este escenario de aquellos que pugnan por visiones estatistas (el socialismo real) o mercado-cntricas (el neoliberalismo) de organizacin social. El contrapeso al neoliberalismo global no es, entonces, un actor administrativo central (el Estado), sino una gobernanza en red en que se implica la sociedad civil organizada y que se soporta en nuevos procedimientos y equilibrios de poder en la toma de decisiones. Ello tiene, al mismo tiempo, efectivas consecuencias para una mayor justicia social. La va de Porto Alegre ha sido durante aos la que ms se ha acercado a dicho modelo.432 Las redes pblicas, y los procesos de desarrollo y promocin popular acompaan este escenario. Es en Amrica Latina donde tales experiencias se han desarrollado con mayor fuerza y complejidad. Los gobiernos participativos indgenas (Ecuador, Mxico, Colombia, Bolivia), las instituciones de planificacin local participativa (en casi todos los pases), adems de los presupuestos participativos (Brasil, Per, y otros), incorporan a las capas ms desfavorecidas de la poblacin en la vida poltica y contribuyen a su progresivo empoderamiento. Puede haber espacio para tendencias y arreglos neocorporativos de base societal. La fragilidad de las instituciones representativas y la heterogeneidad estatal son el contexto propicio, en la regin, para un elevado sentido de la innovacin institucional y para la proyeccin de las organizaciones sociales hacia una gestin pblica dirigida de abajo hacia arriba. Las recientes innovaciones constitucionales en los pases andinos, que consolidan las bases de la democracia directa, reconocen formas comunitarias de democracia, otorgan el estatuto de sujetos de la participacin a colectivos, organizaciones, y pueblos (nacionalidades indgenas) -ms all de la primaca liberal en la figura de los derechos individuales- y plantean nuevos mecanismos de deliberacin pblica, participacin y control popular a lo largo del ciclo de las polticas pblicas, abren un mayor margen de probabilidad para la afirmacin del poder social. El acantonamiento de tales procesos en el nivel local constituye, sin embargo, el principal lmite para la evolucin de tal escenario. Es as que, en Brasil, el partido (PT) que puso en marcha el proceso de presupuesto participativo mejor logrado en el planeta,433 no fue capaz, una vez en el gobierno, de implantar procesos de gobierno participativa en la escala nacional. El Frente
432 Sintomer, Yves y Grun, Marion, Porto Alegre Lespoir dune autre dmocratie, op. cit. y Dagnino, Evelina, Sociedade civil e espaos publicos no Brasil, op. cit. 433 Fung, Archon y Olin Wright, Erick, Deepening Democracy: Institutional Innovations in Empowered Participatory Governance, op. cit.
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Amplio uruguayo tampoco habra otorgado mayor centralidad a los procesos participativos que apuntal en 1990 cuando era la fuerza gobernante a nivel municipal. Lo local no parece el radio de accin poltica adecuado como para contrabalancear los efectos excluyentes de la globalizacin neoliberal. El escenario menos propicio para el desarrollo de la sociedad civil articula, por ltimo, sustantivos niveles de autoritarismo poltico y social y endebles pautas de redistribucin econmica (Guatemala, ciertos estados mexicanos). La conjuncin de tales variables abre la ocasin para un mercado capturado por intereses particulares (y muchas veces mafiosos), protegidos por la tutela de polticos altamente dispuestos a estabilizar su gobierno por la va de la cooptacin, el clientelismo, y la corrupcin de una sociedad civil sin las garantas institucionales para protegerse y controlar a sus gobiernos, y sin los recursos mnimos para desarrollar dinmicas de organizacin autnoma. Una combinacin diversa de los mismos factores -autoritarismos redistributivos o democracias regresivas- tampoco constituye el escenario ideal para la actividad pblica de las OSC: la falta de derechos civiles y polticos, o de recursos bsicos para la subsistencia diaria, dificultan toda dinmica de accin colectiva y la vuelven altamente vulnerable y dependiente de los actores ms poderosos. En tales escenarios queda, no obstante, el recurso a la protesta, la desobediencia civil y/o las emergentes estrategias de movilizacin disruptiva contra el poder instituido. Diversas sociedades latinoamericanas ya han hecho prueba de su disponibilidad para el uso de tales recursos. En cualquier escenario, sin embargo, el reto de las organizaciones sociales y la sociedad civil est en lograr incidir de manera democrtica, estable y transparente en las agendas de poltica pblica de las diversas localidades, ciudades y pases en las que se asientan, mientras buscan ampliar su influencia en la opinin pblica y consolidar su misma base social (activistas/militantes). Su necesidad de mejor articulacin social con otros agentes polticos (partidos y movimientos locales y trasnacionales) y estatales, as como de una mayor calificacin en cuestiones organizaciones y tcnicas, son mbitos que requieren de mayor promocin y acompaamiento, a fin de que ganen en poder social y en capacidad de defender y disputar sus derechos.
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El impacto de los cambios constitucionales en la Regin Andina

f ranCine JCome434
Introduccin
Las crisis de las democracias en Amrica Latina han transitado por diferentes etapas y se han centrado en diferentes sub-regiones. En los setenta-ochenta estuvieron concentradas en el Cono Sur, despus se desplaz hacia Centroamrica hasta mediados de los noventa cuando se dio el proceso de firma de acuerdos de paz en varios pases de la sub-regin. En la primera dcada del siglo XXI, los dficits y dilemas sobre la democracia se han desplazado hacia el rea andina. Los pases de la regin confrontan una serie de problemas como la pobreza y la inequidad, la inseguridad ciudadana y la violencia as como cambios polticos, que se han constituido en los principales retos para la democracia. Ante esto, uno de los planteamientos para afrontar esta multiplicidad de desafos ha sido la necesidad de transformar los marcos constitucionales. En funcin de ello, durante los ltimos 20 aos, la regin ha vivido dos tipos de procesos constituyentes, los cuales tuvieron dos caractersticas fundamentales435, permitir un mayor acceso de la ciudadana al Estado as como abrir
434 Directora Ejecutiva del Instituto Venezolano de Estudios Sociales y Polticos (INVESP). 435 Tanaka, Martn (2005) Los sistemas de partidos en los pases andinos: autoritarismos competitivos y reformismo institucional. En: Sample, Kristen y Zovatto, Daniel. Eds. Democracia en la regin andina, los telones de fondo. Idea Internacional, Lima, Per. 273
el sistema poltico y conducir a un cambio en las lites polticas. Los primeros, que buscaban fomentar cambios que permitieran una mayor apertura, se dieron bsicamente en la dcada de los 90 en Colombia y Per as como en Ecuador. En Colombia436, la Constitucin de 1991 buscaba llevar a cabo cambios que permitieran adelantar el Estado social de derecho, el cual a la larga result ser inoperante, generando grados de frustracin entre los ciudadana. Ante el agotamiento institucional, estos cambios buscaban una mayor democracia poltica y econmica as como la creacin de nuevos mecanismos de participacin para los diferentes actores sociales, que es similar a los casos posteriores de Ecuador y Venezuela. Sin embargo, las propuestas de reforma que se adelantaron en este perodo, provenan bsicamente del mismo liderazgo, fueron iniciativas que se generaron desde arriba. En el segundo caso, la Constitucin de 1993 fue el resultado del Congreso Constituyente Democrtico realizado despus del autogolpe de Alfredo Fujimori en abril de 1992. Entre sus elementos fundamentales estuvo el de la reeleccin presidencial, que en la prxima dcada se convertira en uno de los principales patrones de los cambios constitucionales. Posteriormente, en los ltimos diez aos, especialmente en Bolivia, Ecuador y Venezuela, producto de las crisis de los sistemas polticos y del creciente desencanto con los resultados de las polticas de ajuste, se produjo un segundo proceso de cambios, que segn Adrianzen, tuvo tres caractersticas principales.437 La inclusin social, poltica y econmica de sectores que antes estuvieron excluidos, pues se abri espacios que llevaron a la emergencia del liderazgo de nuevos actores sociales, como las mujeres, los sindicalistas y el movimiento indgena. En segundo trmino, la relacin entre democracia y cambio ya que se ha desarrollado un proceso de reformas. Asimismo, el hecho que la democracia es cada vez ms conflictiva, pues ha desaparecido la cultura de
436 Velasco, Marcela (2009) Democracia, gobernabilidad y movimientos sociales en Colombia. Documento final del proyecto Gobernabilidad democrtica en la regin andina: reformas polticas e institucionales y movimientos sociales, Colorado. 437 Adrainzen, Alberto (2009) Hacia el Bicentenario de la Independencia de Amrica Latina. Presentacin en el Taller La Carta Democrtica Interamericana y el Bicentenario de la Independencia de Amrica Latina, CCDA, Lima, Per, 27 de abril de 2009. 274
los pactos, concertacin y dilogos. Esta conflictividad est asociada con los cambios en las formas de representacin y en la emergencia de estos nuevos liderazgos y lites polticas y econmicas. Por lo tanto, la democracia est asociada ms al conflicto que al consenso. En este sentido, el problema crucial es cmo administrar o enfrentar esta conflictividad, justamente porque la poltica debe administrar las tensiones. Tambin est presente todo el concepto de refundacin de la nacin, que privilegia el discurso nacionalista y refuerza el tema de la soberana. Es en este marco que se producen los segundos procesos constituyentes en los tres pases en un escenario en el cual se destacan la descomposicin de los sistemas partidistas, un debilitamiento de los partidos tradicionales que permitieron la emergencia de los outsiders con discursos centrados en el antipartidismo y de terceras fuerzas que, sin embargo, no logran consolidarse y, en algunos pases, debe aadirse la volatilidad electoral y las fragmentaciones regionales.438 En este sentido, se ha sealado439 que mientras las reformas de la dcada pasada estuvieron en funcin de los clculos de los partidos tradicionales, las de la primera dcada del siglo XXI se producen como consecuencia de las demandas provenientes desde abajo, desde los movimientos sociales y de actores polticos que no haban formado parte de la democracia pactada. Los segundos procesos de cambios constitucionales comenzaron a gestarse en 1999 con el caso venezolano y seguiran en el transcurso de la primera dcada del siglo XXI en este pas y en Bolivia as como en Ecuador. Estos procesos se dieron desde lo que ha dado en llamarse la nueva izquierda que, por lo menos en el discurso, fomenta un modelo alternativo al neoliberalismo que algunos analistas440 han denominado como el neodesarrollismo, que tiene varias caractersticas principales. Entre ellas, el incremento de la productividad y la bsqueda de diversificacin de mercados en el exterior, la defensa de los recursos naturales y del medio ambiente, mayor inclusin social, mejora en los servicios pblicos, y una reconfiguracin cultural y constitucional. Se plantea la necesidad de mayor intervencin del Estado. Este modelo alternativo, que a la larga, ser acuado como el socialismo del siglo XXI repercutir no solamente sobre las relaciones entre Estado y sociedad en el mbito domstico, sino tambin sobre las relaciones con el
438 Tanaka, Martn, Los sistemas de partidos en los pases andinos, op. cit. 439 Mayorga, Fernando (2007) Encrucijadas. CESU-UMSS, La Paz, Bolivia. 440 Muoz, Francisco (2008) Introduccin. Revista La Tendencia: Nueva Constitucin. ILDIS, Quito, Ecuador. Disponible en: www.ildis.org.ec 275
sistema internacional. A grandes rasgos, llevar a una posicin de mayor confrontacin con los Estados Unidos, a la bsqueda de fomentar relaciones extra-continentales con pases como China, Rusia e Irn en funcin de apoyar el fortalecimiento de un mundo multipolar, al establecimiento por parte de Venezuela de la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra Amrica, su nuevo apelativo desde 2009, en la cual participan los tres pases y que se presenta como un modelo de integracin alternativo, pero que en la prctica ha tenido como resultado una creciente fragmentacin en las iniciativas de integracin en Suramrica, como es el caso de la Comunidad Andina de Naciones, y ha generado crecientes tensiones, especialmente con su vecino Colombia llegando hasta la ruptura de las relaciones por parte del gobierno venezolano en julio de 2010 con su reanudacin en agosto tras una reunin entre los presidentes Santos y Chvez. De igual forma, en el marco de la naciente Unin de Naciones Suramericanas, existe la tendencia a que los tres pases conformen un bloque interno. Sin embargo, la interrogante fundamental es si estos procesos constituyentes han llevado efectivamente a una profundizacin de la democracia y a una mayor gobernabilidad democrtica o si, ms bien, han generado procesos cada vez ms conflictivos. En funcin de ello, el objetivo principal de este trabajo es examinar los procesos constituyentes de Bolivia, Ecuador y Venezuela para identificar sus principales alcances y retos.
Los procesos constituyentes (1999-2009)

A partir de 1999, se inician procesos de cambios en Bolivia, Ecuador y Venezuela que van a estar caracterizados441 por liderazgos transformacionales emergentes, sin partidos polticos estructurados que buscan rupturas radicales y conflictivas. Plantean, la necesidad de profundos cambios en todos los rdenes, tanto en el mbito nacional como en el internacional. En este marco, el motor de los cambios van a ser las Asambleas Constituyentes que se plantean con la finalidad de refundar la nacin, creando la ilusin que los problemas econmicos, polticos y sociales sern resueltos a partir de las nue441 Ramrez, Franklin (2008a) El difcil tiempo de los partidos polticos. En: La innovacin de las izquierdas en Amrica Latina. ILDIS/FES, Quito, Ecuador. Disponible en: www.ildis.org.ec y Ramrez, Franklin (2008b) Proceso constituyente y trnsito hegemnico. En: Introduccin. Revista La Tendencia: Nueva Constitucin. ILDIS, Quito, Ecuador. Disponible en: www.ildis.org.ec
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vas cartas polticas. Justamente, el hecho de ser outsiders y no tener partidos constituidos con trayectoria, lleva a que estos nuevos liderazgos propongan una ruptura con el sistema poltico y partidista existente hasta ese momento.
Venezuela La necesidad de llevar a cabo un proceso de reformas se convirti en una demanda reiterada a partir de mediados de la dcada de los 80 cuando entra en crisis el llamado Pacto de Punto Fijo. Se cre la Comisin de Reforma del Estado que adelant en forma importante el proceso de descentralizacin, pero con poca voluntad poltica por parte de los partidos tradicionales de realizar modificaciones significativas. Despus de los dos intentos de golpe de Estado de 1992, en el Congreso se retom el debate en torno a la necesidad de una reforma, pero no se produjeron acuerdos y el proyecto fue abandonado. La realizacin de un proceso de reforma a travs de una Asamblea Nacional Constituyente (ANC) se va a convertir en una de las banderas principales de la campaa electoral de Hugo Chvez. Por lo tanto, al tomar el poder por primera vez en 1999, el presidente Chvez inici una serie de cambios en el sistema poltico y econmico del pas. Comienza as la llamada revolucin bolivariana y, en la actualidad, despus de diez aos en el poder, se adelanta el proyecto del socialismo del siglo XXI. Puede decirse a grandes rasgos que, hasta el presente, el llamado proyecto chavista ha transitado por tres etapas. Una primera, entre 1999 y mediados de 2004, que estuvo orientada hacia el desarrollo de la revolucin bolivariana que se fundament en una serie de cambios polticos a travs del proceso de la ANC. El triunfo del Presidente en el referendo revocatorio presidencial de agosto de 2004, llev a una radicalizacin que busc un mayor control estatal sobre la economa y sobre los diversos mecanismos de participacin ciudadana. Esta etapa se prolong hasta diciembre de 2006, cuando es electo por tercera vez para un nuevo perodo presidencial de seis aos con 62,48% de los votos. A partir de enero de 2007 se abre una nueva fase que se inici con su declaratoria de la implantacin en el pas del socialismo del siglo XXI y que estuvo marcada por la iniciativa presidencial para la reforma de la Constitucin de 1999, la realizacin de un referendo en el cual se neg esta reforma en diciembre de 2007 y un nuevo referendo, en febrero de 2009, que solamente present una reforma constitucional para la aprobacin del electorado: la reeleccin
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indefinida. Durante las tres etapas, se ha enfatizado el discurso nacionalista y antiimperialista as como el planteamiento sobre la necesidad de buscar nuevas formas de integracin latinoamericanas que permitan adelantar una segunda independencia. Por lo tanto, en lo que respecta especficamente a los procesos constituyentes, en Venezuela se han vivido dos momentos fundamentales. El primero durante 1999 que condujo a la aprobacin de la Constitucin de 1999 y el segundo referido a las iniciativas de reforma de dicha carta. El proceso constituyente de 1999 se inici con la convocatoria a un referendo, mecanismos que no estaba previsto en la Constitucin de 1963, pero que pudo realizarse por una decisin de la entonces Corte Suprema de Justicia. En el referendo, realizado el 25 de abril de 1999, el SI obtuvo ms del 80% de la votacin, pero con un abstencionismo de aproximadamente 60% de los electores. Las elecciones para los miembros de la ANC se efectuaron 3 meses despus, bajo un sistema de votacin que anulaba la representacin de las minoras y que permiti que el oficialismo dominara casi totalmente, de 131 miembros contaron con 125.442 Aunque el perodo de sesiones fue breve, los debates sobre la nueva constitucin fueron intensos y se ha reconocido que se abrieron canales para recibir propuestas provenientes de la sociedad y que muchas de las recomendaciones, especialmente relacionadas a los derechos humanos y aspectos sociales, fueron incorporados.443 Uno de los elementos ms significativos de la nueva carta poltica fue la definicin de la Repblica Bolivariana como una sociedad democrtica, participativa y protagnica, multitnica y pluricultural. Adicionalmente, se incorporaron nuevos mecanismos de participacin poltica como los distintos tipos de referendos (revocatorio, consultivo, abrogatorio) as como las iniciativas legislativas y las asambleas de ciudadanos. De igual forma, se estableci la participacin de las organizaciones de la sociedad civil en los Comits de Postulaciones para elegir a los mximos miembros del poder judicial y de los dos nuevos poderes que se crearon: el Poder Electoral y el Poder Moral (compuesto por la Contralora General de la Repblica, la Fiscala General de la Repblica y la Defensora del Pueblo).
442 Ellner, Steve (2008) Rethinking Venezuelan Politics. Lynne Rienner Publishers, Boulder, Estados Unidos y Londres, Inglaterra. 443 Van Berkel, Deborah y Jcome, Francine (2009) Gobernabilidad democrtica y sociedad civil en Venezuela. INVESP/Sinergia, Caracas, Venezuela. 278
En trminos generales, se juzg444 que en esta nueva carta poltica se le otorgaba al Estado un papel fundamental para lograr la inclusin de sectores sociales que hasta ese momento haban sido excluidos. En este sentido, se conceba que sera el Estado el que facilitara el empoderamiento, estableciendo la corresponsabilidad entre Estado y sociedad, inclusive en las reas de seguridad y defensa. No obstante, desde sectores opositores se seal445 que se estaba concentrando el poder en manos del ejecutivo, restndole al legislativo funciones que haba ejercido anteriormente, tal como las promociones de los militares, que se revert la descentralizacin y que se le restaba autonoma al Banco Central de Venezuela. El 15 de diciembre de 1999, se realiz el referendo aprobatorio de la Constitucin y el SI obtuvo el 72% de los votos, pero en el marco de una abstencin de 56%. En lo que tampoco fue una medida basada en una normativa existente, la ANC pas a nombrar un congresillo que se encarg de legislar hasta que se realizaron los nuevos comicios. El 30 de julio de 2000 se efectuaron elecciones generales, en las cuales el Presidente fue reelecto con alrededor de 60% de los votos y su partido, el entonces Movimiento V Repblica, obtuvo casi la mitad de los escaos de la ahora unicameral Asamblea Nacional. De esta forma, entre 2000 y 2006, se realiz un proceso de cambios en todas las esferas de la sociedad que produjeron modificaciones y procesos importantes pero al mismo tiempo que profundizaron la polarizacin y conflictividad poltica. En funcin de los resultados de este proceso se dio inicio al establecimiento de una nueva normativa que permitira aplicar lo consagrado en la nueva carta magna446 donde cabe destacar dos hitos fundamentales. En primer lugar, la Ley Habilitante de 2000 que le permiti al Presidente de la Repblica sancionar 49 leyes que consideraba eran necesarias para poner en marcha la revolucin bolivariana. Respecto a ello, cabe destacar dos elementos importantes. En primer lugar, aunque otros mandatarios haban utilizado este mecanismo, en el contexto de la polarizacin poltica se estim que el ejecutivo le limitaba los poderes al legislativo al asumir sus funciones. En segundo, estos decretos-ley no fueron discutidos con los sectores involucrados
444 Lpez, Margarita (2005) Del viernes negro al referendo revocatorio. Alfadil, Caracas, Venezuela. 445 Ellner, Steve, Rethinking Venezuelan Politics, op. cit. 446 Combellas, Ricardo (2009) La Venezuela de la V Repblica: La reforma poltica y sus implicaciones institucionales. Papel de trabajo del proyecto Reformas polticas y movimientos sociales en la regin andina. Instituto de Estudios Peruanos/Instituto Venezolano de Estudios Sociales y Polticos (en prensa). 279
y marcaron el inicio de la creciente confrontacin que tuvo como resultado la primera huelga general de diciembre de 2001, que luego desembocara en los enfrentamientos y el golpe de Estado de abril de 2002. El segundo aspecto, es la activacin de uno de los nuevos mecanismos establecidos en la Constitucin de 1999: el referendo revocatorio presidencial. La bsqueda por parte de la Mesa de Negociacin y Acuerdos, auspiciada por la OEA, el Centro Carter y el PNUD a partir de finales de 2002, de una salida electoral a la crisis poltica venezolana llev a que se activara este novel mecanismo. El proceso fue lento y, desde sectores de la oposicin se ha considerado que hubo manipulacin por parte del oficialismo. Sin embargo, en agosto de 2004 se realiz y triunf el NO. La iniciativa de promover la reforma de la Constitucin de 1999, se producir a partir de la reeleccin del presidente Chvez en diciembre de 2006, cuando declar que la mayora haba votado por el proyecto del socialismo del siglo XXI y que este nuevo modelo econmico, poltico y social comenzara a construirse a partir de 2007 a travs de los llamados cinco motores de la revolucin.447 El Presidente inform que sera originario, cristiano, indgena y bolivariano y que descansara sobre el poder popular, bsicamente los recientemente creados consejos comunales organizaciones comunitarias locales-. Se enfatiz que sera un modelo socialista nuevo y diferente a otras experiencias que se han materializado a nivel mundial. Dos de estos cinco motores estaban directamente relacionados con las normativas y la Constitucin. En primer lugar, se solicit nuevamente a la Asamblea Nacional una nueva Ley Habilitante que permitira la va directa al socialismo. sta fue aprobada el 1 de febrero y le otorg al Presidente de la Repblica 18 meses para legislar. En segundo trmino, se anunci que desde la presidencia se planteara una reforma constitucional con la finalidad de establecer el Estado de Derecho socialista. Segn la constitucin vigente, esta propuesta presidencial ira luego a la Asamblea Nacional para su discusin y aprobacin y, posteriormente, sera sometida a un referendo aprobatorio. As, solamente 8 aos despus, se planteaba la reforma constitucional para lo cual fue nombrado el Consejo Presidencial para la Reforma Constitucional. Estuvo conformado por las presidentas de la Asamblea Nacional y del Tribunal Supremo de Justicia (TSJ), as como otros diputados del poder legislativo y personalidades relacionadas
447 Ellner, Steve, Rethinking Venezuelan Politics, op. cit. y Combellas, Ricardo. La Venezuela de la V Repblica, op. cit. 280
al gobierno. Sus integrantes hicieron un pacto de confidencialidad por lo cual no se tuvo acceso oficial a informacin sobre los temas de discusin, los posibles contenidos de las reformas y la marcha del proceso. El proyecto presidencial incluy la modificacin de 33 artculos. Entre los asuntos ms polmicos estuvieron:448la reeleccin continua presidencial, considerada como el ncleo central de la reforma y su objetivo fundamental, que luego se amplo a gobernadores y alcaldes; la inclusin de los conceptos de Estado socialista, nacin socialista, economa socialista y democracia socialista; el predominio del Estado como agente econmico encargado tambin de promover empresas de propiedad social as como la creacin de estructuras econmicas socialistas, basadas en empresas colectivas comunales, cooperativas o mixtas; as como el cambio de la Fuerza Armada Nacional que pasara a ser Fuerza Armada Nacional Bolivariana (FANB) que se constituira en un cuerpo esencialmente patritico, popular y antiimperialista. Desde sectores del oficialismo se sostuvo que la reforma tena 5 ejes estratgicos449: un nuevo ordenamiento territorial; el poltico-institucional, que inclua la reeleccin del Presidente de la Repblica, la creacin por parte del Presidente de diversas vice-presidencias y la reestructuracin de funciones en los mbitos municipales y comunales; el socio-poltico, asociado al Poder Popular y la organizacin comunal; el econmico, centrado en la produccin socialista y comunal; y el militar, basado en la incorporacin de la milicia popular revolucionaria, especialmente en funcin de la posible necesidad de adelantar una guerra popular de resistencia. Existieron crticas importantes sobre la forma en la cual se realiz esta propuesta de reforma. En primer trmino, el mecanismo escogido ya que se consider que si se realizaban modificaciones de principios fundamentales, stos podan efectuarse solamente a travs de una Asamblea Nacional Constituyente. En segundo trmino, como se seal anteriormente, la ausencia de un debate plural y democrtico. No se produjo una amplia convocatoria a los diferentes sectores de la sociedad, como en 1999, para que conocieran los contenidas y presentaran propuestas. Asimismo, hubo desacuerdo sobre la forma
448 Ibd. 449 Declaracin del Diputado de la Asamblea Nacional Carlos Escarr, considerado como el abogado constitucionalista ms destacado del oficialismo. En Daz, Sara (2007). El pueblo decidir si esta es una reforma de transicin. En: El Nacional, Caracas, 25 de agosto, pp. 1-4. En esta entrevista seala que la reforma constitucional no es un problema jurdico-legal sino poltico. 281
en la cual se present el referendo aprobatorio, pues se estim que justamente dada la falta de debate en torno a los diversos cambios, stos deberan haber sido votados por separado y no a travs de una pregunta genrica de un SI o NO a favor de la reforma. El proyecto presidencial de reforma constitucional fue debatido en la Asamblea Nacional, y sta agreg nuevos artculos, llevando la propuesta final a 69 artculos. El documento final fue sometido a un referendo aprobatorio el 2 de diciembre de 2007 y el NO obtuvo la victoria por una diferencia de poco ms del 1%. Se estim que la razn fundamental de la derrota del gobierno fue la abstencin entre los mismos sectores oficialistas. Sin embargo, durante 2008 y a travs de la Ley Habilitante se aprobaron de facto varios de los temas que haban formado parte de la reforma rechazada. Entre ellos, la llamada nueva geometra del poder que le otorga al poder Ejecutivo la posibilidad de realizar un reordenamiento territorial y nombrar (sin eleccin) nuevas autoridades regionales as como el cambio de nombre de la Fuerza Armada Nacional a Fuerza Armada Nacional Bolivariana e incorporacin de la Milicia Nacional Bolivariana. Sin embargo, el punto ms importante segua siendo cmo lograr la aprobacin de la reeleccin indefinida. El camino que se escogi fue la sancin por parte de la Asamblea Nacional de la enmienda del Artculo 230 donde se estableca que el Presidente poda ser reelecto solamente por una vez consecutiva. Luego, nuevamente utilizando los mecanismos previstos en la Constitucin de 1999, se someti dicha reforma a un referendo aprobatorio. La carta magna vigente establece que las reformas pueden ser presentadas solamente una vez durante un perodo constitucional, por lo que se estim que esta convocatoria infringa lo establecido. No obstante, el 15 de febrero de 2009, el SI obtuvo el triunfo con poco ms de 54% de los votos con una abstencin cercana al 30%. Por ltimo, dependiendo de la situacin domstica y de las respuestas que se puedan dar a los impactos de la crisis econmica mundial, es posible que en el corto plazo se genere desde el poder Ejecutivo una nueva propuesta de reforma constitucional. Al celebrarse el 10 aniversario del inicio de sesiones de la ANC, el presidente Chvez declar que la Constitucin de 1999 ya no responda a la nueva realidad y al proyecto de pas que implementa su gobierno. Sin embargo, no hizo ningn anuncio concreto. Si realmente decide que requiere de un nuevo marco constitucional, tendra varias alternativas que dependeran de la lectura que haga sobre la situacin del pas.
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La ms expedita sera plantear una nueva reforma a travs de la Asamblea Nacional que tendra que ser aprobada en un referendo y se puede prever que con la nueva Ley Orgnica del Poder Electoral aprobada el 31 de julio de 2009, que institucionaliza la sobrerepresentacin de las mayoras, estara en mejores condiciones de triunfar que en diciembre de 2007. Otra va sera convocar a una Asamblea Constituyente y nuevamente esta ley favorecera su conformacin. Sin embargo, las ltimas elecciones han mostrado un descenso en la votacin por el oficialismo, por lo que podra optar por el camino actual, de realizar una reforma constitucional de facto a travs de las normativas de la Asamblea Nacional, donde cuenta con una mayora, combinado con las Leyes Habilitantes, como ha hecho hasta ahora.
Bolivia Desde los movimientos sociales a partir de 2000, con la guerra del agua en Cochabamba, protestas y movilizaciones campesinas e indgenas as como bloqueos de carreteras, se comenz a generar un debate en torno a la necesidad de rechazar el modelo neoliberal y de crear un modelo alternativo que incorporara un mayor control del Estado, especialmente sobre la propiedad de los recursos naturales, de formas de democracia directa450, que incluan la demanda de convocatoria a una Asamblea Constituyente. En este sentido, las tensiones entre Estado y mercado pasaron a ser protagonistas del debate poltico y tambin se produjeron cambios en cuanto a los escenarios y formas que tom este debate, ya que del escenario poltico institucional (bsicamente el Congreso), se pasa a la poltica de calle451 y la
450 Entendida como el voto de la ciudadana para decidir ella misma el contenido de una decisin (por ejemplo, si aprobar o no una nueva Constitucin), mientras que en la democracia representativa se vota para elegir a unos representantes que sern los que deciden. Ver Mayorga, Fernando (2009) Bolivia: El azaroso camino de la reforma poltica. Papel de trabajo del proyecto Reformas polticas y movimientos sociales en la regin andina. Instituto de Estudios Peruanos/ Instituto Venezolano de Estudios Sociales y Polticos (en prensa). En este marco, el referendo visto como un mecanismo correctivo que puede darle mayor grado de legitimidad a una decisin sobre tpicos especficos, luego de cumplidos los requisitos previamente establecidos. 451 Definida como las acciones directas que desarrollan diferentes actores sociales y que incluyen bloqueo de carreteras, marchas, huelgas, asambleas ciudadanas y 283
negociacin partidista se ve desplazada por la deliberacin.452 Este proceso de desintitucionalizacin de la lucha poltica tambin condujo a la necesidad de cambios dentro de los partidos polticos, pues ya no canalizaban ni eran intermediarios entre la ciudadana y el Estado. Ante la conflictividad y participacin directa, se redujo la importancia de los partidos. Es un perodo en el cual se llev a cabo una reconfiguracin del sistema partidista y los partidos tradicionales fueron sustituidos por nuevas fuerzas que se agrupan bsicamente en el Movimiento Al Socialismo (MAS), la Nueva Fuerza Republicana (NFR) y el Movimiento Indgena Pachakuti (MIP). La necesidad de una Asamblea Constituyente y la superacin de la democracia pactada entre los partidos tradicionales se constituyeron en los ejes fundamentales de su discurso. Ello produce una polarizacin poltica-ideolgica en el marco de un pas en el cual haba predominado el centro desde la dcada anterior. De esta forma, el Movimiento Nacionalista Revolucionario (MNR) y el Movimiento de Izquierda Revolucionaria (MIR) forman una alianza gubernamental, que no pudo dar respuesta efectiva y la crisis poltica se agudiz en el perodo 2003-2005, con el cambio de 3 presidentes y la decisin del Congreso de adelantar las elecciones. Adicionalmente, se profundiz la tensin tnico-cultural, en funcin de la importancia del movimiento campesino indgena dentro del MAS. Como seala Mayorga453, el pas se vea sometido a tres fracturas, tensiones o clivajes fundamentales: el regional, el tnico-cultural y Estado-mercado. Los partidos tradicionales no fueron capaces de producir transformaciones que permitieran establecer nuevas relaciones entre el Estado, poltica, economa y sociedad y, ante esto, emergieron nuevos actores que buscaban llenar este vaco con un modelo alternativo. Ya en las elecciones de 2002, los nuevos actores polticos haban obtenido resultados importantes y el MAS, MIP y NFR se constituyeron en una fuerza opositora desde el Congreso. As, se inici una creciente polarizacin poltica que llevara al fin del sistema partidista tradicional y a la tendencia de centro que haba predominado. En julio de 2002 el Congreso aprob la Ley de Necesidad de Reforma Constitucional, cuya puesta en marcha fue postergada por el gobierno hasta octubre de 2003 cuando, a raz de las movilizaciones
paros cvicos. Ver Mayorga, Fernando, Bolivia: El azaroso camino de la reforma poltica, op. cit. 452 Mayorga, Fernando, Encrucijadas, op. cit. 453 Ibd. 284
populares, se vieron obligados a ejecutarla. Como seala Mayorga454, en esta decisin jugaron tambin un papel los movimientos cvicos de Santa Cruz y de Tarija que se pronunciaron a favor de la refundacin del Estado. En febrero de 2004, se aprob una reforma constitucional que introdujo el referendo y la iniciativa popular legislativa como instrumentos de participacin as como la posibilidad que las organizaciones ciudadanas y pueblos indgenas pudiesen postular candidatos en las elecciones tanto nacionales como municipales. Asimismo, se incluy la figura de la Asamblea Constituyente y se aadi la democracia participativa a representativa. De esta forma, la creacin de mecanismos de democracia directa o participativa influy sobre el proceso de cambios. En este mismo ao se utiliz el referendo para decidir sobre la poltica energtica del pas. En este sentido, el proyecto alternativo que se iba delineando tena un fuerte componente nacionalista, que marcaba una creciente tensin respecto a la participacin de compaas transnacionales en la explotacin de los recursos naturales. Como en el caso venezolano, el discurso antiimperialista pasa a tener un papel relevante. En las elecciones de diciembre de 2005, gana Evo Morales con una indita victoria por mayora, pero el opositor Poder Democrtico y Social (Podemos) obtiene la ventaja en el Senado lo cual llev a conflictos permanentes entre estos dos poderes. Esto influira en el desarrollo del proceso constituyente, ya que a diferencia de Ecuador y Venezuela, el Congreso continu su actividad durante el perodo de la Asamblea Constituyente (AC). El 2 de julio de 2006, se llevaron a cabo dos procesos electorales simultneos. Por un lado, el de los 255 miembros de la Asamblea Constituyente y, por el otro, el referendo sobre las autonomas gubernamentales. En el primero, 16 grupos polticos y ciudadanos obtuvieron representacin, con una presencia importante de lderes sindicales, campesinos e indgenas que eran la base de apoyo del MAS, quien obtuvo mayora absoluta pero no las dos terceras partes que eran necesarias para aprobar la nueva carta magna. En las elecciones se produjo una abstencin de menos de 20%. En el segundo, triunf el NO apoyado por el MAS. Los primeros seis meses de la AC se fueron en la discusin sobre si las decisiones deban tomarse a travs de una frmula mixta que combinara mayora simple y mayora absoluta para los temas donde haban divergencia significativas (posicin oficialista) o todos por mayora absoluta. La ley de convocato454 Mayorga, Fernando, Bolivia: El azaroso camino de la reforma poltica, op. cit. 285
ria a la AC estableca que la nueva constitucin deba aprobarse con el voto de las dos terceras partes de sus miembros. Dicha discusin se produjo en el marco de un escalamiento de las tensiones y la conflictividad poltica y nuevamente se utiliz la figura de referendo para tratar de dirimir las diferencias, plantendose un referendo revocatorio, en agosto de 2008, para el Presidente de la Repblica y para los prefectos. No obstante, los resultados mostraron la misma divisin de fuerzas y no llev a solucionar el impasse. El revocatorio fue para 8 de los 9 prefectos y 6 de ellos fueron ratificados, habiendo perdido los de Cochabamba y La Paz, los cuales deban someterse a una nueva eleccin. El Presidente recibi un respaldo de 67%, una votacin mayor a la de su eleccin presidencial y obtuvo apoyo incluso en las provincias de la llamada Media Luna (Beni, Pando, Santa Cruz y Tarija). En este sentido, el MAS ha asumido una posicin que combina la estrategia de una retrica radical y decisiones moderadas.455 Se considera que uno de los principales temas de debate fue el de la descentralizacin pues existieron perspectivas contrapuestas entre las autonomas indgenas y las autonomas departamentales. La primera planteaba una reorganizacin territorial sobre una base tnico-lingstica, centrndose en el multiculturalismo y la perspectiva de una nacin pluritnica. La segunda, planteaba ms una profundizacin en el proceso de desconcentracin fiscal y poltico-administrativa. Al final se defini al pas como un Estado Plurinacional y se privilegi la autonoma indgena, lo cual llev a que 4 departamentos realizarn sus propios referendos para aprobar su autonoma, lo cual fue considerado desde el oficialismo como ilegal. Esta dinmica de confrontacin poltica continua, llev a que la AC no pudiese culminar en agosto de 2007 como estaba previsto y debi prolongar sus deliberaciones hasta diciembre, cuando el nuevo texto constitucional fue aprobado solamente por el oficialismo en una sesin en Oruro, realizada en una escuela militar, a la cual solamente asisti este sector. Los prefectos y sus seguidores de la Media Luna consideraron que el texto era ilegtimo e ilegal ya que haba sido aprobado violando las normas de la convocatoria, las normas internas y que no reflejaba una discusin plural. Se opusieron a la convocatoria a referendo y continuaron con los procesos para sancionar los Estatutos Autonmicos, generando una confrontacin con el gobierno central que incluso devino en enfrentamientos violentos y no permiti que el referendo se realizara hasta ms de un ao despus.
455 Mayorga, Fernando, Encrucijadas, op. cit. 286
En funcin de ello, se estableci un dilogo nacional para tratar de solventar esta nueva crisis y llegar a acuerdos mnimos que permitiesen la consulta ciudadana para aprobar la nueva Constitucin. En octubre de 2008, se lleg a un acuerdo en el Congreso con la aprobacin de varias modificaciones del texto aprobado por la AC. La AC se constituy para llevar a cabo una revolucin democrtica y cultural que combinaba elementos de nacionalismo e indigenismo, nuevas formas de descentralizacin y de participacin poltica.456 El autor plantea que es bsicamente una transicin que el MAS manej a partir de dos ejes discursivos: nacionalismo estatista y multiculturalismo indigenista y que llevaron a aspectos novedosos en la nueva carta marga, entre los cuales destacan aquellos referidos a los procesos electorales y a nuevas definiciones sobre democracia y Estado. En el primer caso, se establece la eleccin presidencial directa y si un candidato no obtiene mayora en la primera vuelta, debe hacerse una segunda vuelta -el ballotage. La excepcin es si un candidato obtiene 40% y hay una diferencia de ms de 10% entre los dos primeros; la reeleccin inmediata por un perodo constitucional; as como la revocatoria de los mandatos. En el segundo, la inclusin de la democracia comunitaria con el reconocimiento de formas propias de eleccin de autoridades en las comunidades campesinas e indgenas; la definicin del Estado Plurinacional, que se fundamenta en el reconocimiento del pluralismo, inclusive el pluralismo nacional; la inclusin de la democracia comunitaria, que reconoce normas y procedimientos de las diferentes comunidades; la ampliacin de los mecanismos de democracia directa al incluir tambin el revocatoria, las asambleas, los cabildos y consultas previas (las ltimas tres tienen carcter deliberativo). En el caso de la relacin entre los poderes se establece la renuncia de los ministros por censura del Congreso y desaparece la nocin de repblica y se introduce la figura del presidente del Estado. Un elemento interesante en este proceso de cambios, es que pese a las tensiones causadas con sus vecinos, especialmente con Brasil, la poltica de nacionalizacin de los hidrocarburos s cont con un consenso mayoritario en el pas. La interpelacin nacionalista es uno de los pocos temas que no divide a la sociedad boliviana. Sin embargo, en la prctica y pese a las crecientes alianzas con el gobierno de Venezuela en este sector, se tienen dudas sobre los alcances reales de esta medida457 pues la empresa estatal no est en capacidad
456 Mayorga, Fernando, Bolivia: El azaroso camino de la reforma poltica, op. cit. 457 Mayorga, Fernando, Encrucijadas, op. cit. 287
de asumir el control total sobre la cadena productiva y bsicamente lo que ha ocurrido es que se han modificado las relaciones del Estado con las empresas extranjeras. En este sentido, aunque tambin se hace eco del discurso antiimperialista, el gobierno boliviano es cauteloso en sus niveles de confrontacin, especialmente con Estados Unidos. Como se seal anteriormente, la convocatoria para el referendo de salida tambin mostr ser un proceso conflictivo. Estaba pautado que se realizara en mayo de 2008, despus en diciembre y no fue hasta el 25 de enero de 2009 cuando finalmente se realiz. El nuevo texto se aprob con 61% de los votos y en abril sancion la Ley de Rgimen Electoral Transitorio que defini las pautas para las elecciones generales de diciembre de 2009 y las de departamentos y municipios de abril de 2010.
Ecuador Con un apoyo importante de la poblacin, se busc una transformacin de las ya debilitadas instituciones que durante los ltimos diez aos haban estado sujetas a luchas entre las mismas lites econmicas y polticas. Por lo tanto, no haba un proyecto hegemnico y esto debilit a las instituciones. En este marco de conflictos intra-lite, surgieron importantes movimientos sociales e indgenas que pasaron a ocupar un lugar importante en la vida poltica del pas como es el caso de la Confederacin de Nacionalidades Indgenas de Ecuador (CONAIE) y el movimiento Pachakutik, que aadieron una presin sobre las instituciones ya debilitadas con sus demandas y oposicin al modelo neoliberal. Las primeras demandas de una asamblea constituyente surgen de este proceso de finales de los noventa. Ramrez sostiene que ante la conflictividad, la Constitucin de 1998 busc, por un lado, afianzar la agenda liberal y, por el otro, ampliar los derechos sociales y polticos.458 No obstante, sta, resultado de la Asamblea Constituyente iniciada en 1997 la cual introdujo el carcter pluricultural y multitnico, no logr la estabilidad poltica en el pas. En el perodo 1999-2009 el Ecuador tuvo 8 presidentes. Pese a que se reconocen adelantos como el mencionado, se ha sostenido que fue una carta magna marcada por el pensamiento neoliberal.459 En este mar458 Ramrez, Franklin, Proceso constituyente y trnsito hegemnico, op. cit. 459 Muoz, Francisco (2008) Introduccin. Revista La Tendencia: Nueva Constitucin. ILDIS, Quito, Ecuador. Disponible en: www.ildis.org.ec 288
co, debe sealarse que la grave crisis econmica de marzo de 1999, llev a congelar los depsitos bancarios y declarar un feriado del sistema financiero. Lucio Gutirrez lleg al poder en enero de 2003 con una alianza militarindgena que pronto se resquebraj cuando el presidente dio continuidad a la aplicacin de polticas neoliberales y que se agudizara con su abierta intervencin en la Corte Suprema de Justicia. Esto condujo a que se incrementara el sentimiento antipartidos y anti status quo y que fuera depuesto en abril de 2005 en gran medida por la poltica de calle con la consigna que se vayan todos. En este contexto, Rafael Correa, triunfa en la segunda vuelta en 2006 y una de sus promesas electorales fue la convocatoria a una Asamblea Nacional Constituyente (ANC). Se trata de un presidente sin partido, un outsider que crea un movimiento, Alianza Pas (AP) para poder participar en las elecciones y tambin en este caso hay una crisis de los partidos tradicionales y del sistema partidista. Es importante notar que antes de las elecciones presidenciales, AP, decidi no presentar candidatos en las elecciones para el Congreso de septiembre de 2006. Ramrez ha sealado que eso ya indicaba la estrategia de llevar a cabo una profunda transformacin del sistema poltico existente, lo que llama una estrategia anti-sistema.460 As, desde el comienzo se produjo una pugna entre el poder legislativo, donde estaban mayoritariamente representados los partidos tradicionales y el poder ejecutivo, que al prximo da de instalado, dio inicio al proceso constituyente. El presidente Correa propici, sin legalidad, la destitucin de 57 diputados que obstaculizaban la convocatoria a la ANC. Llam a su proceso la Revolucin Ciudadana, que confront no solamente a los partidos polticos, sino tambin a los medios de comunicacin, los empresarios, especialmente los de Guayaquil y ms an al alcalde de esa ciudad Jaime Nebot, quien lideraba las demandas autonmicas. As como en el caso de Bolivia, tradicionalmente tambin ha estado presente en este pas el clivaje regional entre sierra-costa en el mbito poltico y econmico del pas. El discurso del nuevo Presidente exclua la negociacin y el dilogo. El referendo aprobatorio para convocar a la ANC fue el 15 de abril de 2007. La eleccin para los 130 curules de la asamblea se efectu en septiembre de 2007, quedando 80 en manos de Alianza Pas, 19 en los del Partido Sociedad Patritica (PSP), 8 para el Partido Renovador Institucional de Accin Nacional (PRIAN), 5 para el Partido Social Cristiano y 18 para otros partidos y
460 Ramrez, Franklin, Proceso constituyente y trnsito hegemnico, op. cit. 289
agrupaciones pequeas. Se instal en Montecristi, Manab el 29 de noviembre de ese ao. Se conformaron Mesas Constituyentes para estudiar los diferentes temas y se establecieron dilogos con diferentes sectores. Diversos grupos como la CONAIE, el Consejo Nacional de Educacin Superior y el Movimiento de Mujeres, presentaron propuestas. En el caso ecuatoriano, el proceso previo de consultas y la participacin de sectores acadmicos e intelectuales, puso mucho nfasis en el tema de la democracia deliberativa y la necesidad de que este proceso constituyente no solamente se efectuara a partir de esta concepcin sino que incorporara este tipo de mecanismos en la nueva carta magna. Se considera que la ANC se llev a cabo en el contexto de una polarizacin poltica entre una derecha tradicional y un sector progresista y democrtico.461 Tambin se ve como una respuesta al fracaso del modelo neoliberal. Se considera que en la Constitucin de 1998, aunque fue posible incorporar una serie de derechos individuales y colectivos como resultado de las demandas de los sectores de izquierda que formaron parte de la Asamblea, a la final la derecha y la centro derecha le dieron un contenido neoliberal. Se estima que el pas estuvo sujeto a un magro crecimiento econmico, un desarrollo democrtico dbil y a la prdida de soberana lo cual ha tenido como resultado la inestabilidad poltica, la desinstitucionalizacin del Estado as como una ampliacin de los conflictos polticos.462 Con un sistema de partidos en crisis, con la emergencia de nuevos actores y la desaparicin de los partidos tradicionales, desde una perspectiva se consider que la ANC de 2007 le daba la oportunidad al pas afrontar tres retos fundamentales463: la crisis de identidad nacional e integracin, la superacin de la desigualdad y la pobreza que eran el resultado de un modelo rentista as como la crisis econmica y del sistema poltico. En funcin de ello se plante que como temas fundamentales deban incluirse el fortalecimiento de la integracin suramericana y latinoamericana como respuesta a la globalizacin, la puesta en marcha de un modelo de desarrollo sustentable que incorporara la proteccin del medio ambiente, el crecimiento econmico, la justicia social y la igualdad as como una recuperacin del Estado y la institucionalidad democrtica.
461 ILDIS (2007) Revista La Tendencia: Las izquierdas y la Constituyente-Programa Constitucional. ILDIS, Quito, Ecuador. Disponible en: www.ildis.org.ec 462 Ibd. 463 Ibd. 290
El proceso de transicin a la democracia en este pas, tuvo la finalidad de lograr la estabilidad y la despersonalizacin del poder, pero los procesos que se han dado en los ltimos diez aos muestran claramente que estos dos objetivos no se lograron. Por lo tanto, en el proceso constituyente de 2007-2008 se esperaba que se abordaran 3 puntos fundamentales.464 En primer lugar, que la reforma fuese de carcter integral con una visin nacional. En segundo, que se definieran objetivos que guiaran esa reforma integral, incluyendo la consolidacin de un sistema de contrapesos que garantizara el equilibrio entre los poderes, especialmente en cuanto a la relacin entre el ejecutivo y el legislativo. En tercer trmino, el tema de la descentralizacin que deba partir no solamente de contemplar aspectos administrativos sino tambin garantizar la distribucin del poder. Por ltimo, el fortalecimiento de los partidos polticos con la perspectiva de su cobertura nacional. En funcin de las expectativas, se estima que la nueva Constitucin, en sus 444 artculos, incluy temas fundamentales para el pas.465 Entre ellos, nuevos mecanismos de participacin y la profundizacin de los derechos humanos y sus garantas tanto individuales como colectivas, el establecimiento de las pautas para un nuevo modelo de desarrollo sustentable e igualitario y la defensa del medio ambiente, la institucionalizacin y racionalizacin de los mecanismos electorales as como nuevas formas de insercin internacional. De igual forma, otro elemento importante es la recuperacin y fortalecimiento del Estado as como la inclusin de la democracia participativa. Hay mucho nfasis en la redistribucin de la riqueza en forma equitativa y la recuperacin de los servicios que presta el Estado en las reas de salud, educacin y seguridad social. Se modific la edad de votacin a 16, se introduce el voto de los militares y policas y para los extranjeros con ms de cinco aos de residencia. Hay tambin un reconocimiento de la Justicia Indgena. Entre los mecanismos de participacin se incluyeron la iniciativa legislativa, consulta popular, referendo revocatorio, veeduras, asambleas, concejos con464 Pachano, Simn (2007) La Trama de Penlope. Procesos polticos e instituciones en el Ecuador. FLACSO-Ecuador, International IDEA, gora Democrtica, NIMD, Quito, Ecuador. 465 ILDIS, Revista La Tendencia: Las izquierdas y la Constituyente-Programa Constitucional, op. cit.; Muoz, Francisco, Introduccin, op. cit.; Ramrez, Franklin, Proceso constituyente y trnsito hegemnico, op. cit. y Verdesoto, Luis (2008) El rgimen poltico en el proyecto de constitucin. En: Introduccin. Revista La Tendencia: Nueva Constitucin. ILDIS, Quito, Ecuador. Disponible en: www.ildis. org.ec 291
sultivos, cabildos populares, observatorios y la silla vaca que estar en las sesiones de los gobiernos autnomos descentralizados y que deber ser llenada por un representante de la ciudadana segn el tema que se vaya a tratar. Este representante participar en el debate y en las decisiones. Se reconoci tanto a los partidos polticos como a los movimientos polticos y se introdujo las elecciones primarias internas para escoger candidatos. En el Ecuador, un punto importante ha sido el enfrentamiento continuo entre el poder ejecutivo y el legislativo. Las diferentes reformas, en vez, de buscar un equilibrio entre estos poderes para permitir una gobernabilidad democrtica, ms bien han tenido la tendencia de buscar el fortalecimiento de una de ellas.466 En este sentido, se ha sealado467 que en la nueva carta magna se han contemplado diferentes formas de evitar el hiperpresidencialismo, entre ellas la devolucin de diferentes facultades al poder legislativo, ahora denominado Asamblea Nacional, como lo son el poder censurar y destituir a los ministros, la aprobacin conjunta con el poder ejecutivo del presupuesto nacional. La Asamblea Nacional, unicameral, puede enjuiciar y destituir al Presidente de la Repblica por 1 vez durante los primeros 3 aos de gestin, habindose cumplido las condiciones sealadas en el texto. Sin embargo, cabe destacar que tambin se incluye la potestad presidencial de disolver el parlamento por una vez cuando ste asuma funciones que no le competen o cuando impida la ejecucin del Plan Nacional de Desarrollo. Tambin se introdujo la revocatoria del mandato. De igual forma, con la finalidad de superar las continuas pugnas entre los dos poderes, se introdujo la nocin de corresponsabilidad entre el Ejecutivo y el Legislativo. Sin embargo, cabe sealar que como el caso de Bolivia tambin se incorpor la reeleccin consecutiva por un perodo y la norma que no habr necesidad de una segunda vuelta si un candidato gana en la primera con ms del 40% y con ms de 10% sobre el segundo. Similar al caso venezolano, aparte de las funciones o poderes tradicionales, ejecutivo, legislativo y judicial, la constitucin de 2008 cre dos funciones adicionales la de Transparencia y Control Social as como la Electoral y se incorporaron las Comisiones Ciudadanas de Seleccin que permitirn a los ciudadanos y las ciudadanas participar en la designacin de las autoridades mximas de entidades del Estado. Se considera468 que la funcin de la Trans466 Pachano, Simn, La Trama de Penlope, op. cit. 467 Muoz, Francisco, Introduccin, op. cit. 468 Ibd. 292
parencia y Control Social, integrada por el Consejo de Participacin Ciudadana y Control Social, la Defensora del Pueblo, la Contralora del Estado y las Superintendencias, puede contribuir al logro de un mayor equilibrio entre los poderes y limitar la concentracin del poder en el ejecutivo. Esta funcin del Estado est. La primera es el rgano que permitir que la ciudadana controle y fiscalice la gestin pblica y a los funcionarios. Tambin se cre un tribunal electoral que velar por el respeto y la aplicacin de la Constitucin de 2008 y que junto con el Consejo Nacional Electoral forman el poder electoral. En torno a esta instancia se produjo un importante debate, pues sectores opuestos a su conformacin argumentaron que al existir esta instancia de amparo extraordinario se creaba un poder por encima de las dems instancias judiciales, incluso de la mxima instancia ahora denominada Corte Nacional de Justicia. Tambin se seal el riesgo que se convierta en un instrumento de manipulacin poltica debido a su posible politizacin. Sin embargo, a favor se estim que esta instancia de control constitucional de las decisin es judiciales existe en la mayor parte de los pases de la regin. Otro tema de tensiones durante la ANC fue la propuesta de Estado Plurinacional del Movimiento Pachakutik en contraposicin a la propuesta del gobierno de interculturalidad. Tambin haban argumentos contra la propuesta de Pachakutik en el sentido que llevara a una fragmentacin territorial del pas. Sin embargo, el gobierno acept el planteamiento de la plurinacionalidad pero se generaron tensiones en cuanto a su contenido bsicamente en tres reas: el reconocimiento de los territorios comunitarios o indgenas, el autogobierno y los gobiernos comunitarios y, el manejo y control de los recursos naturales.469 Al final, la Constitucin de Montecristi se refiri a la plurinacionalidad e interculturalidad. Como seala Muoz, la nueva carta magna hizo nfasis en la definicin plurinacional del Estado ecuatoriano y en el fortalecimiento de la descentralizacin y las autonomas locales470. Se reconocieron los derechos y atribuciones de los pueblos indgenas y afrodescendientes. En este sentido, se incluy un nuevo ordenamiento territorial que se establecer de acuerdo a proyectos de desarrollo y se formularn normas para la creacin de jurisdicciones indgenas. Se incorpor la posibilidad de conformar regiones con rgimen autonmico o de auto-gobierno as como Consejos Nacionales de Igualdad.
469 Simbaa, Floresmilo (2008) La plurinacionalidad en la nueva Constitucin. En: Introduccin. Revista La Tendencia: Nueva Constitucin. ILDIS, Quito, Ecuador, p. 105. Disponible en: www.ildis.org.ec 470 Muoz, Francisco, Introduccin, op. cit. 293
Adicionalmente, otra innovacin fue la definicin del Buen Vivir, definido como una nueva forma de convivencia ciudadana dentro de la diversidad y en armona con la naturaleza. Se sostiene que es un avance pues le da a la Constitucin una visin integral del desarrollo que interrelaciona lo econmico, con lo social, poltico, cultural y ambiental.471 Apunta hacia el desarrollo sostenible. Se reconoce la propiedad de las nacionalidades y pueblos indgenas sobre sus territorios y un sistema econmico social y solidario, lo cual se considera que es opuesto al neoliberalismo plasmado en la carta poltica de 1998. En este marco tambin se incluy el tema de la soberana alimentaria. Adicionalmente, se define al pas como un territorio de paz lo cual elimina la posibilidad de la presencia militar extranjera. En este sentido, as como en los dos casos anteriores, tambin hay una orientacin nacionalista en el proceso constituyente ecuatoriano que tambin asume un discurso antiimperialista. El referendo para aprobar la constitucin se realiz el 28 de septiembre de 2008 y fue aprobada con alrededor de 64% de los votos, despus de lo cual, se convoc a elecciones generales el 26 de abril de 2009 en las que triunf el Presidente Correa con un poco ms de 50% y en la Asamblea Nacional, AP se constituy como la primera fuerza con casi 46%. No obstante, dichos resultados pareceran indicar que el oficialismo se ver obligado a negociar con los pequeos partidos de izquierda, pese al hecho que pareciera producirse una tendencia hacia la emergencia de un actor hegemnico, como en el caso de Venezuela.
Cuadro 1 Cronologa de los procesos Constituyentes Referendo aprobatorio de convocatoria a AC Bolivia Ecuador Venezuela 15-4-07 25-4-99 Elecciones representantes a AC 2-7-06 30-9-07 25-7-99 Duracin Referendo aprobatorio de nueva Constitucin 25-01-09 28-09-08 15-12-99
17 meses 8 meses 5 meses
471 Simbaa, Floresmilo, La plurinacionalidad en la nueva Constitucin, op. cit. 294
Principales retos: Cambios en las relaciones de poder o ms de lo mismo?

Los procesos constituyentes adelantados en Bolivia, Ecuador y Venezuela durante la primera dcada del siglo XXI han respondido a demandas sociales desde abajo que buscaban superar los problemas de pobreza y desigualdad as como los dficits democrticos que han estado presentes en la regin andina. An en el marco de la polarizacin y conflictividad poltica, en los tres pases las nuevas constituciones han recibido un respaldo popular importante ya que sus contenidos responden a las demandas que se venan haciendo desde diferentes sectores tanto polticos como sociales. Sus textos han planteado avances importantes, pero la interrogante fundamental es si las nuevas lites polticas y econmicas que se han ido conformando en el transcurso de los ltimos diez aos, cumplirn con lo establecido en estas constituciones o actuarn como los lderes tradicionales, a los cuales tanto criticaron, privilegiando sus propios intereses por encima de las nuevas normativas que han trazado. Es preciso reconocer los avances que plantean estas nuevas cartas magnas, muchas de las cuales fueron sealadas en la seccin anterior, pero ms importante an identificar los principales retos para su puesta en marcha con la finalidad de contribuir de alguna forma para que puedan aplicarse en la prctica, para que no se conviertan en letra muerta y terminen no dando respuesta, en el corto y mediano plazo, a las necesidades de la ciudadana. Sin embargo, cabe advertir que por lo recientes de las nuevas cartas polticas en Bolivia y Ecuador es ms difcil lograr una evaluacin respecto a su implementacin. En los tres casos, uno de los adelantos fundamentales ha sido la consagracin y ampliacin de los derechos humanos en el marco constitucional. En los tres pases las reformas constitucionales han tenido como resultado la inclusin de temas que giran alrededor del desarrollo sustentable y que fomentan un marco para abordar los problemas de exclusin, pobreza y desigualdad. No obstante, ser necesario evaluar si las polticas pblicas que se desarrollarn en los prximos aos, realmente estarn diseadas para estos fines. En este caso, estara el ejemplo del actual gobierno venezolano, que pese a haber fomentado el llamado desarrollo endgeno, ms bien ha profundizado la dependencia con respecto al petrleo y a las importaciones. Otro caso es el del gobierno ecuatoriano que decret una nueva ley de minas en enero de 2009, que fue rechazada por una gama de movimientos sociales
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e indgenas pues consideraron que lesionaba los principios constitucionales de defensa del medio ambiente y del Buen Vivir y que permitan la presencia de compaas transnacionales en este sector. La respuesta del gobierno a las manifestaciones en contra de esta ley, fueron represivas lo cual podra indicar que los principios participativos consagrados en la Constitucin se respetarn solamente cuando sean a favor del oficialismo. Adicionalmente, son importantes los avances con respecto a la creacin de nuevos mecanismos de participacin que buscan la ampliacin de la democracia a travs del fortalecimiento de la representacin poltica y de la participacin ciudadana. De esta forma, se produce una ruptura con el poder exclusivo de los partidos polticos, pues los ciudadanos y las ciudadanas tienen autonoma para activar mecanismos electorales. A travs de esto, se busca fortalecer la democracia participativa y ha llevado a mayores presiones por la puesta en marcha de mecanismos de democracia directa. Por lo tanto, se ha valorado el desarrollo de nuevas formas de inclusin y participacin popular en la poltica. Un ejemplo de ello es el caso boliviano en el cual se ha sealado que la Asamblea Constituyente y los diferentes referendos han permitido resolver, en el marco institucional de la democracia representativa, una situacin de aguda crisis poltica y encauzar las demandas sociales hacia procedimientos institucionales.472 En el caso venezolano, el avance ms importante ha sido la utilizacin de los diferentes canales de participacin ciudadana tales como los referendos. Sin embargo, en funcin de la contribucin de estos procesos constituyentes a la profundizacin de la democracia y de la gobernabilidad democrtica, es importante identificar los principales retos que pueden esperarse en el corto plazo. Se considera que hay una multiplicidad de aspectos prioritarios que ameritan futuros anlisis para que los contenidos de estas nuevas constituciones puedan llevarse a cabo en la prctica y permitir superar los dficits democrticos. En principio, se propone que entre stos, puede iniciarse el abordaje de cuatro temas importantes, como lo son el posible debilitamiento de la institucionalidad democrtica, el falso debate entre democracia representativa y democracia participativa, la crisis de los sistemas partidistas que pueden derivar en regmenes cada vez ms personalistas y autoritarios as como los efectos de los cambios en las reglas electorales.
472
Mayorga, Fernando, Encrucijadas, op. cit., p. 145. 296
Debilitamiento de la institucionalidad democrtica Pese a que en los tres casos se crean nuevos poderes que tienen como finalidad ampliar la democracia y, especialmente la participacin ciudadana, en la prctica se ha visto que las acciones que adelantan los actuales gobiernos tienden a fortalecer el papel del poder ejecutivo y debilitar el de los otros, especialmente el legislativo. En el caso venezolano, la utilizacin de Leyes Habilitantes por parte del primer mandatario, especialmente la de 2007-2008, que disminuy en forma significativa el papel de la Asamblea Nacional. Dado que el oficialismo contaba con una mayora que le permita legislar sin ningn tipo de obstculos, a diferencia por ejemplo de Bolivia, no fue comprensible la utilizacin de esta figura. De igual forma, se ha cuestionado la existencia de independencia de los poderes y se consider que existe un dominio del ejecutivo, no solamente sobre las actuaciones del parlamento, sino tambin sobre las de los poderes judicial, electoral y moral. Adicionalmente en este pas, se pusieron en prctica diversos mecanismos, como los concejos comunales, que buscan la articulacin de una relacin directa entre el Presidente y el pueblo. Ello condujo al creciente debilitamiento de la institucionalidad que canaliza las relaciones entre Estado y sociedad. De igual forma, a travs de la creacin de instituciones paralelas, como las misiones, se ha disminuido la efectividad en la prestacin de servicios de las instituciones oficiales en reas como, por ejemplo, educacin, salud y vivienda, lo cual al mediano plazo tendr efectos negativos sobre la percepcin que tiene la ciudadana de las estructuras oficiales. Igualmente, se han llevado a cabo acciones que modifican las relaciones entre el gobierno central y los gobiernos locales. Los artculos 164 y 178 de la Constitucin de 1999 especifican las funciones y competencias de los gobiernos estadales y municipales. Despus de las elecciones regionales de noviembre de 2008, desde el ejecutivo se decret el paso de varias competencias al poder central, especialmente en aquellos lugares donde haban triunfado partidos de oposicin. Adicionalmente, fuera del marco constitucional, el Presidente de la Repblica decret la creacin del Distrito Capital en Caracas y nombr a su mxima autoridad, cuando todas las normas establecen que las autoridades locales deben ser electas por el voto ciudadano. De igual forma, en Ecuador, se ha producido una visin de re-centralizacin en el Estado en lo que concierne a los derechos individuales y colectivos. Tambin se considera que al no explicitarlo, se limita la funcin de los gobier-
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nos locales para proveer servicios de educacin y salud as como limitaciones para la sindicalizacin de los empleados pblicos. En el caso de Bolivia, Mayorga sostuvo que la Asamblea Constituyente poda proveer un nuevo marco institucional que permitira superar los problemas que se enfrentaban en el sistema de partidos como la polarizacin, el fin los pactos como forma de mantener la gobernabilidad y superar el debilitamiento de los partidos polticos.473 Sin embargo, para ello era fundamental el reconocimiento del otro, el establecimiento de un marco que alentara la deliberacin con la finalidad de crear un espacio de concertacin. Sin embargo, a partir de los resultados electorales de diciembre de 2005, se produjo lo que se ha llamado un gobierno dividido as como una divisin vertical de poderes,474 pues no se trata solamente de la relacin ejecutivolegislativo sino de la relacin entre el gobierno central y los gobiernos departamentales a lo que se aade, segn Exeni, una relacin transversal entre el gobierno y la sociedad civil. Estas mltiples relaciones han llevado a que sea cada vez ms compleja la gobernabilidad y la nueva constitucin privilegia todas estas diferencias. No obstante, tambin esta multiplicidad de actores podra plantear un escenario en el que no surjan autoritarismo y figuras personalistas, pues hay contrapesos. En este sentido, se diferencia de Ecuador y Venezuela donde parece haber tendencias cada vez ms hegemnicas que giran en torno a un lder. Otro elemento importante fue la creciente debilidad y el cuestionamiento de Corte Nacional Electoral y del Tribunal Constitucional a partir de 2007, que debilitaron la gobernabilidad especialmente en el marco de la polarizacin, pues justamente las instituciones democrticas que podran dirimir algunos conflictos estuvieron paralizadas. Sin embargo, la introduccin de la segunda vuelta podra llevar nuevamente a la necesidad de establecer coaliciones y pactos entre partidos. En el Ecuador, los cambios constitucionales peridicos parecen haber debilitado la institucionalidad. Pachano sostiene que ello ha conducido a una volatilidad ya que en este pas no se ha tenido un marco regulatorio por un perodo relativamente largo que permita tener un grado de certidumbre respecto a
473 Ibd. 474 Mayorga, Fernando, Encrucijadas, op. cit., p. 145 y Exeni, Jos (2007) Democracia pactada. En: Ayo, Diego. Democracia boliviana. Un modelo para (des)armar. FES-ILDIS/Oxfam, La Paz, Bolivia. Disponible en: www.fes-bol.org 298
las reglas de las prcticas polticas ni tampoco ha permitido que realmente se ponga a prueba el marco normativo.475 En este sentido, el cambio constante de reglas del juego ha llevado a que los actores polticos y sociales no puedan desarrollar pautas de conducta estables y que tampoco se consoliden instituciones y procedimientos. Los cambios constitucionales han obedecido a las condiciones polticas del momento y han respondido a los intereses particulares de determinados actores sociales y polticos, lo que ha sido un impedimento para consolidar un marco normativo homogneo, armnico y claramente orientado hacia determinados fines.476 Por lo tanto, la actividad poltica en el pas ha tenido un componente importante de debate constitucional. La constitucin se ha convertido en un escenario del enfrentamiento poltico y no en la bsqueda de consensos sobre un proyecto de pas. En este sentido, la reiterada introduccin de reformas y sobre todo la flexibilidad en su interpretacin- se ha convertido en el sustituto del golpe de Estado como mecanismo de solucin de los problemas polticos.477 De esta forma, se buscan salidas que aparentemente son institucionales y que permiten que se mantenga el orden constitucional, lo que Pachano llama una normativa flexible. Tambin plantea que con estos cambios constitucionales recurrentes se va generando una institucionalidad incoherente, que lleva ms bien a que se profundice la inestabilidad, la fragmentacin as como la dispersin, conduciendo a un debilitamiento de la gobernabilidad democrtica. Como resultado de ello, la ciudadana ha perdido su confianza en las instituciones y ms an, en los procedimientos y valores democrticos. Adicionalmente, en este pas, as como en Bolivia, el proceso constituyente gener polarizacin y desde la oposicin se seal que se fomentaba el estatismo, el hiperpresidencialismo, el centralismo y que llevara al autoritarismo. Pese a que se reconoce el peso importante que tienen los derechos en la nueva carta poltica, tambin se advierte478 sobre los problemas que puedan surgir en la prctica debido a que varios de sus contenidos son difusos y se prestaran a la discrecionalidad de quin decida si se han cumplido o no. Otro elemento es el hecho que se le otorga al poder ejecutivo central el papel predominante en este tipo de decisin. Los dos aos de gobierno del presidente Correa y el
475 476 477 478 Pachano, Simn, La Trama de Penlope, op. cit. Ibd., p. 54. Ibd., p. 67. Vega, Silvia (2008) Igualdad y diversidad en la formulacin de los derechos. En: Introduccin. Revista La Tendencia: Nueva Constitucin. ILDIS, Quito, Ecuador. Disponible en: www.ildis.org.ec 299
proceso de la constituyente han llevado a lo que Ramrez479 cataloga como una descomposicin institucional y una atrofia hegemnica. Democracia representativa y democracia participativa En los tres procesos constituyentes, se produjo un debate sobre este tema, existiendo una tendencia hacia una visin crtica de la primera y una idealizacin de la segunda. En este sentido, tambin se ha postulado que no necesariamente tiene que haber una relacin dicotmica entre representacin y participacin y que ms bien las dos pueden ser consideradas como complementarias. Se sostiene480 que la profundizacin de la democracia se ha visto limitada justamente por el discurso que seala que la democracia representativa y la participativa son antagnicas. La participacin no puede ser el sustituto de la representacin. Ms bien deben ser complementarios, lo cual fortalecera el funcionamiento democrtico. Por lo tanto, lo importante es que existan las instituciones as como mecanismos que garanticen que los ciudadanos y las ciudadanas puedan ponerlas en prctica y que no se limiten a la retrica. Uno de los aspectos fundamentales ha sido, como se seal anteriormente, la aprobacin de una serie de mecanismos para ampliar y profundizar la participacin directa de la ciudadana. Sin embargo, ser importante ver hasta qu punto se permite la autonoma en cuanto a la utilizacin de stos. Por ejemplo, en el caso venezolano ya que ha visto que cuando son activados desde los sectores opositores se obstaculizan, como han sido los casos de iniciativas para referendos y los Comits de Postulaciones que deban ser conformados por representantes de la sociedad civil y que luego pasaron a estar conformados en su mayora por diputados de la Asamblea Nacional. En Bolivia, seala Mayorga las reformas han sido importantes en cuanto a la inclusin poltica de nuevos actores sociales y la ampliacin de la participacin.481 No obstante, el problema es que algunos de estos instrumentos se han convertido en instrumentos de pugna poltica y no de fomento de la participacin de la ciudadana en la toma de decisiones, para lo cual fueron creados. Las instituciones son cada vez menos capaces de procesar los con479 Ramrez, Franklin, Proceso constituyente y trnsito hegemnico, op. cit. 480 ALOP (2008) Informe sobre democracia y desarrollo 2006-2007: Una mirada desde la sociedad civil. ALOP, Brasil. Disponible en: www.alop.or.cr 481 Mayorga, Fernando, Bolivia: El azaroso camino de la reforma poltica, op. cit. 300
flictos. En este caso, se ha argumentado que la reforma no ha cumplido con su objetivo pues en vez de crear estabilidad y dar respuesta a los conflictos, ms bien los ha profundizado, se han agudizado las contradicciones y la fragmentacin de la sociedad. Hay mayor debilidad del gobierno lo cual ha dificultado que gobierne por mayora como ha sido su proyecto. Concluye Mayorga que la nica forma en que la reforma pueda tener xito es que se establezca un gobierno pluralista con unos pactos mnimos para garantizar la estabilidad y la gobernabilidad democrtica.482 Crisis de los sistemas de partidos y liderazgos personalistas Es importante evaluar hasta qu punto los procesos de reformas y las nuevas constituciones promueven una renovacin y fortalecimiento de los debilitados sistemas de partidos o si ms bien tienden hacia el fortalecimiento de liderazgos personalistas y la intencin de crear partidos hegemnicos. Pese a que los procesos constituyentes privilegiaron el discurso de la democracia participativa, en la prctica existe una tendencia hacia el desarrollo de sistemas polticos que giran alrededor del liderazgo de los tres presidentes y que tienden, ms bien, a debilitar an ms a los sistemas partidistas. El nfasis en los tres casos en la reeleccin podra considerarse como un indicador. En el caso de Bolivia, el MAS se estableci en 1999 con la finalidad de participar electoralmente, pero a diferencia del caso venezolano y ecuatoriano, sobre la base de movimientos y organizaciones que ya estaban constituidas y que le dieron una mayor articulacin y diversidad. De esta forma, en l convergen organizaciones campesinas e indgenas que ya venan actuando en el mbito nacional, lo cual permiti que se convirtiera ms bien en su instrumento poltico. Sin embargo, se ha sealado483 que pese a esto en la actualidad an no cuenta con un aparato poltico efectivo, lo cual hace que la relacin entre movimientos sociales y partido no est tan claramente establecida, creando fricciones y temores de cooperacin, llevando a que mucha de la interaccin entre ellos pase por la figura del presidente Morales. En este caso, se est ante un sistema de partidos an dbil y fragmentado, donde el MAS es el nico que puede decirse que tiene presencia nacional, pero los dems son bsicamente regionales. Las fracturas, especialmente regionales, no se han superado con la nueva Constitucin. Existe la tendencia
482 Ibd. 483 Ramrez, Franklin, El difcil tiempo de los partidos polticos, op. cit. 301
hacia tratar de imponer una hegemona desde el gobierno, pero con una oposicin que se resiste. De los tres partidos emergentes a comienzos de la dcada, el MAS se constituye como el lder y tanto MIP como NFR desaparecen, y como resultado de las elecciones de 2006 y el proceso constituyente emerge. Podemos como el principal grupo de oposicin, adems del protagonismo de los comits cvicos departamentales. Otro punto importante se relaciona con los efectos de la participacin ciudadana en las elecciones locales, pues ha existido una tendencia a que los lderes locales formen sus propias agrupaciones y no busquen a los partidos polticos, debilitndolos y haciendo difcil que stos tengan una cobertura nacional.484 Cordero sostiene que pareciera estarse creando un sistema bipartidista hegemnico a nivel nacional entre el MAS y Podemos, pero tambin con un sistema de partidos locales y departamentales que no salen a la escena nacional y que conforman una gran multiplicidad de agrupaciones en una especie de sistema partidista subnacional.485 En el caso ecuatoriano, es importante tomar en consideracin que AP se ha mostrado muy heterogneo en su composicin486. En este movimiento estn representados desde grupos de centro-derecha hasta sectores de izquierda, con empresarios, movimientos indgenas, organizaciones de la sociedad civil, entre otros. Esto hace muy difcil que exista un proyecto que los unifique y entonces es el presidente Correa el que se convierte en el aglutinador de estas diferentes perspectivas. Aunque an es muy temprano, podra decirse que quizs se transite por el mismo camino venezolano con la sustitucin de una vieja lite por una nueva, que depende casi exclusivamente del liderazgo del Presidente de la Republica. Se producir realmente un cambio en el sistema o se transitar a uno en el cual predomina el personalismo y autoritarismo? Adicionalmente, en Ecuador se est produciendo una tendencia hacia rechazar el dilogo con actores que aunque pueden compartir el proyecto en trminos generales, tienen discrepancias puntuales. En este sentido, hay un rechazo hacia todo lo que no provenga del Estado, lo cual ha conducido a fric484 Exeni, Jos, Democracia pactada, op. cit. y Cordero, Carlos (2007) Sistema electoral, democracia y Asamblea Constituyente. En: Ayo, Diego. Democracia boliviana. Un modelo para (des)armar. FES-ILDIS/Oxfam, La Paz, Bolivia. Disponible en: www.fes-bol.org 485 Cordero, Carlos, Sistema electoral, democracia y Asamblea Constituyente, op. cit. 486 Ramrez, Franklin, Proceso constituyente y trnsito hegemnico, op. cit. 302
ciones por ejemplo con organizaciones de mujeres e indgenas as como con algunos sindicatos. Desde el gobierno, se promueve una autonoma total en la toma de decisiones y no se vislumbra la construccin de una coalicin con diferentes movimientos y organizaciones que puedan mantener su autonoma, pero participar en el proceso de cambios. Adems, se ha sealado que en el Ecuador la presentacin del proyecto de nueva constitucin no fue del todo democrtico.487 Entre las crticas, tambin se ha sealado que el proceso constituyente fue en la prctica una va rpida para la transformacin, antes que un procedimiento que garantice principios dentro de un proceso de cambio.488 Se sostiene que se basa en un modelo de centralizacin poltica, econmica y territorial a travs de un hiperpresidencialismo, de la planificacin protagnica y la redefinicin de las competencias subnacionales.489 En lo poltico se desplaza a la democracia representativa por una democracia plebiscitaria, que reduce el papel de intermediacin de los partidos polticos, basndose en la relacin entre un lder y el pueblo, igual que en el caso venezolano. En este ltimo caso, tambin se ha desarrollado una tendencia hacia la creacin de un partido que responde a las necesidades del Presidente de la Repblica. Dado que la puesta en marcha del socialismo del siglo XXI depende de su figura carismtica, requiere de una organizacin slida para ponerla en prctica y sta ltima requiere de un liderazgo claro y nico. Esto se ha logrado, en cierta medida, con la conformacin del Partido Socialista Unido de Venezuela que ha buscado establecer una hegemona partidista, incluso entre los sectores del oficialismo, donde el papel de los partidos minoritarios es cada vez menor y que llev a la ruptura con el oficialismo de Patria Para Todos en 2010. Como en el caso ecuatoriano, en su seno conviven sectores que van desde una centro derecha hasta radicales de izquierda y es el Presidente el que mantiene la unidad y el que disea la estrategia a seguirse. De esta forma, inclusive entre sus mismos seguidores, se ha advertido sobre las crecientes tendencias personalistas y autoritarias, el problema del hper presidencialismo.
487 Ibd. 488 Verdesoto, Luis, El rgimen poltico en el proyecto de constitucin, op. cit., p. 175. 489 Ibd. 303
Efectos de los cambios en las normas electorales En los tres pases se han realizado cambios en las normativas electorales que tienden hacia la eliminacin de la representacin de las minoras, las cuales fortalecieron la presencia de los sectores oficialista en los procesos constituyentes. En este sentido, como se ha visto, se crearon partidos/movimientos electorales alrededor de la figura del lder, aunque esta tendencia parece haberse revertido solamente en Bolivia con la aprobacin en abril de 2009, como se seal anteriormente, de la Ley de Rgimen Electoral Transitorio. En un principio se consider que en este caso, las nuevas formas electorales llevaban a que se perdiera el pluralismo y se gobernara por mayora490 reforzando el presidencialismo. Los cambios en nmero de legisladores y en las reglas para la votacin, llevaron a que el partido mayoritario obtuviese ms poder y se debilitara la representacin de las minoras. En este caso tambin se ha alertado491 que la nueva constitucin en vez de trazar un camino para el fortalecimiento de una identidad nacional y del Estado nacin, lo que hace es lo contrario, fragmentarlo an ms. Tambin sostiene que no se busca superar la democracia de las mayoras y hacer ms equitativa y democrtica la sociedad, sino dar continuidad a la visin tradicional de las mayoras mandan, lo que cambia es quin es esa mayora, crendose las bases para que sean los sectores campesinos indgenas los que ejerzan su dominio sobre la sociedad. Es la discriminacin al revs492. En respuesta a ello, se ha planteado493 que el camino a seguir sera, ms bien, la bsqueda de la integracin, reconociendo, respetando y creando espacios para la diversidad, ya que en sociedades divididas deben disearse mecanismos para un poder compartido, cosa que no ocurre cuando se desarrolla una constitucin que busca el dominio de un sector mayoritario.
490 Mayorga, Fernando, Bolivia: El azaroso camino de la reforma poltica, op. cit. 491 Ayo, Diego (2008) De la democracia del rodillo partidario a la democracia del rodillo indgena? En: Asamblea Constituyente: hegemona indgena o interculturalidad? FES-ILDIS, La Paz, Bolivia. Disponible en: www.fes-bol.org y Bonifaz, Gustavo (2008) De la exclusin a la segmentacin? En: Asamblea Constituyente: hegemona indgena o interculturalidad? FES-ILDIS, La Paz, Bolivia. Disponible en: www.fes-bol.org 492 Seala Bonifaz que sectores que han sido discriminados y dominados, ahora buscan utilizar nuevos mecanismos para llevar a cabo estas mismas prcticas de dominacin poltica y asimilacin cultural. 493 Bonifaz, Gustavo (2008) De la exclusin a la segmentacin?, op. cit. 304
Por lo tanto, en Bolivia, al reconocer diferentes formas de eleccin, se cre una dualidad en la representacin que puede llegar a debilitar an ms al sistema de partidos y fragmentar an ms al pas y a la participacin.494 Las consecuencias que puedan tener estas modificaciones en la prctica sobre la gobernabilidad democrtica dependern de la composicin del sistema partidista.495 Por un lado, si surge un partido con una amplia mayora, esto permitir el control sobre el poder ejecutivo y el legislativo, haciendo un gobierno de mayora que limitar el pluralismo. Sin embargo, si hay ms de un partido con fuerza, que mantiene la actual polarizacin, esto crear una situacin de conflicto e inestabilidad permanente. En el caso venezolano, se impuso desde la eleccin de los representantes a la ANC de 1999, un sistema nominal mayoritario que elimin en la prctica la representacin de las minoras.496 Esto se formaliz a travs de la nueva Ley Orgnica de Procesos Electorales de 2009, la cual fue incluso criticada por los pequeos partidos que pertenecen al oficialismo pues prcticamente decreta su desaparicin en los comicios para la Asamblea Nacional de 2010. Asimismo, esta ley dej en manos del Consejo Nacional Electoral la reglamentacin de cada uno de los procesos comiciales, por lo que no existen reglas claras y cada uno de ellos depender de la discrecionalidad de este poder. Es de sealar, que uno de los temas fundamentales de los cambios constitucionales en los tres pases fue revertir la prohibicin de reeleccin continua y en los tres casos se aprob este aspecto. El caso venezolano es especialmente elocuente al respecto, pues se realiz un referendo nicamente para aprobar la reeleccin indefinida.
Conclusin En la actualidad se desarrollan procesos polticos en Amrica Latina que parecen indicar que nuevamente se est ante la interrogante reforma o revolucin? En este sentido, se ha sealado497 que pueden distinguirse tres estrategias. En primer lugar, el grupo de los 4 + Cuba conformado por Boli494 Mayorga, Fernando, Bolivia: El azaroso camino de la reforma poltica, op. cit. 495 Ibd. 496 Combellas, Ricardo, La Venezuela de la V Repblica, op. cit. 497 Abad, Gonzalo (2010) Current Political Situation in Latin America. Presentacin en el Copenhagen Business School-Center for the Study of the Americas, Dinamarca, 14 de abril. 305
via, Ecuador, Nicaragua y Venezuela que han desplegado las posiciones ms radicales y adelantan el llamado socialismo del siglo XXI. Se centran en la concepcin de construir un partido nico-hegemnico que depende de un liderazgo personal. Confrontan serios problemas econmicos que son resultado tanto de la crisis mundial como del modelo Estado-cntrico que adelantan. En segundo trmino, un grupo de gobiernos estables de centro-izquierda (Argentina, Brasil, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Paraguay y Uruguay) que pese a su diversidad mantienen una divisin de poderes, un sistema partidista plural y un nfasis en el desarrollo de polticas sociales. Por ltimo, una renovacin de la derecha (Chile, Colombia, Honduras, Mxico, Panam y Per) que continan implementando polticas econmicas neoliberales y en los cuales ciertos partidos tradicionales continan jugando un papel, aunque tambin han surgido nuevas agrupaciones polticas. Estas diferencias han llevado a que se considera que se estn desarrollando dos escenarios regionales. Por un lado, uno que indica una creciente polarizacin entre la izquierda y la derecha y otro498, que seala un debilitamiento de la polarizacin entre el radicalismo de izquierda y la derecha que conducir a un fortalecimiento de las posiciones de centro. En este marco, en los tres casos analizados se aprobaron constituciones que no cuentan con un consenso nacional, pese al respaldo que recibieron en los referendos aprobatorios, y que reflejan el proyecto poltico del sector oficialista, que tuvo claras ventajas en las Asambleas pero que tiene el rechazo de otros sectores. Por lo tanto, se replantean las relaciones entre el Estado, la poltica, la economa y la sociedad pero solamente en respuesta a un sector. En vez de crear consensos, ms bien son procesos que han profundizan la polarizacin y la conflictividad. Las constituciones se han convertido no en un marco que establece y regula los consensos en una sociedad, sino en un escenario de confrontacin poltica. Existe un debate en torno a lo que debera ser una constitucin. Por un lado, aquellos que consideran que debe contener una serie de normas, derechos e institucionalidad que permita que la sociedad pueda resolver sus conflictos. Otros que consideran que ms bien debe responder a las diferentes coyunturas para poder resolver los problemas sociales y garantizar la satisfaccin de los derechos. En este sentido, ha surgido el tema de constituciones de coyuntura. Se seala que se adelantan procesos para formular Una constitucin construida con el objetivo de producir un reemplazo de clase poltica,
498 Ibd.
la continuidad del gobierno y la formacin de un instrumento poltico, podr conseguir sus objetivos a corto plazo, pero conducir al pas a un fracaso estratgico en sus objetivos nacionales.499 Para evitar esto, se ha sealado que es necesario tener constituciones modestas que no pretendan solucionar ni abarcar todo y que dejen el campo abierto para futuras legislaciones.500 En este sentido, la constitucin debe ser un marco general sobre las relaciones del Estado con la sociedad, la poltica y la economa. En este sentido, una perfecta Constitucin es una obra de arte, pero una Constitucin perfecta no lleva a nada si no puede ser implementada.501 Uno de los problemas fundamentales del constitucionalismo es la falta de mecanismos de implementacin y la visin de incluir aspectos que puedan ser puestos en prctica. Por eso, el autor plantea la necesidad de incluir en las cartas magnas mecanismos especficos para su implementacin por parte de cada uno de los poderes pblicos. En funcin de ello, propone que pueden considerarse dos mecanismos fundamentales para poder implementar una Constitucin. Por un lado, el reconocimiento de la supremaca de la Constitucin sobre todos los actos de los otros poderes, para lo cual se propone la inclusin de la figura de Tribunal Constitucional. Por el otro, la precisin de las normas constitucionales. Una Constitucin debe establecer en forma muy clara las normas para que no sean motivo de discusin, por lo que debe resolver problemas, no crearlos debido a su ambigedad e interpretaciones contradictorias. Se ha sealado502 que estos procesos tanto de cambios constitucionales como de otro tipo de reformas han tenido como finalidad la ampliacin de la participacin, el establecimiento de nuevos espacios y mecanismos de participacin que promuevan la llamada democracia participativa o directa. No
499 Verdesoto, Luis, El rgimen poltico en el proyecto de constitucin. op. cit. p. 194. 500 Thedieck, Franz (2008) Estado de Derecho y Estado Social: Claves de una nueva democracia. En: Desafos y nuevos paradigmas constitucionales. Revista La Tendencia: Nueva Constitucin. ILDIS, Quito, Ecuador. Disponible en: www.ildis.org.ec 501 Hartwig, Matthias (2008) Control constitucional: Condiciones de aplicabilidad para la nueva constitucin. En: Desafos y nuevos paradigmas constitucionales. Revista La Tendencia: Nueva Constitucin. ILDIS, Quito, Ecuador, p. 52. Disponible en: www.ildis.org.ec 502 Tanaka, Martn, Los sistemas de partidos en los pases andinos, op. cit. 307
obstante los avances que esto puede significar, es tambin importante tomar en cuenta los retos. Como se vio anteriormente, en trminos prcticos, consciente o inconscientemente, puede llevar al menoscabo de las instituciones de representacin, de los partidos polticos y los sistemas de partidos que son esenciales para la gobernabilidad democrtica y el rgimen democrtico. La creatividad institucional de los procesos constituyentes, que incluyen la creacin de nuevos poderes as como planteamientos como el buen vivir y el establecimiento de la pluri-nacionalidad, pueden generar ms bien a un incremento en los problemas para una gobernabilidad democrtica, lo cual podra en el corto y mediano plazo conducir a crecientes acciones autoritarias que buscarn mantener la estabilidad. Se ha evaluado que Las reformas que buscan ampliar las bases de legitimidad del sistema poltico pueden terminar erosionndolo o destruyndolo, o sustituyendo unos problemas por otros, si es que no vienen acompaados de otros cambios en materia social o econmica.503 De igual forma se ha advertido504 sobre el peligro de que estos nuevos mecanismos se conviertan en plebiscitarios y que se est convocando permanentemente a las urnas, debilitando la eficacia y la legitimidad de las otras instituciones democrticas. Incluso, se ha comentado la posible inflacin de referendos que puede tambin mostrar la incapacidad de los partidos y del sistema poltico de resolver los problemas. Puede ms bien exacerbar la polarizacin en vez de servir con mecanismo generador de consensos. Lo que Romero ha llamado la sobrecarga de expectativas que se tienen con respecto a los procesos constituyentes y a las nuevas cartas magnas, pensando que se resolvern todos los problemas. 505 En funcin de todos estos procesos, podra decirse que existe un debate actualmente sobre los caminos a seguir. Se contina profundizando en los mecanismos de democracia directa bajo el argumento que se les est otorgando mayor protagonismo y participacin a los ciudadanos y las ciudadanas? Esto realmente est ocurriendo o es un discurso que lo que busca es un control del Estado sobre la sociedad? Por otro lado, sin negar la importancia de la participacin, no se hace prioritario fortalecer a los partidos polticos y los sistemas de partidos as como a las instituciones de representacin? Podra concluirse,
503 Ibd. p. 15. 504 Mayorga, Fernando, Bolivia: El azaroso camino de la reforma poltica, op. cit. 505 Romero, Salvador (2007) Reflexiones sobre democracia y elecciones en Bolivia. En: Ayo, Diego. Democracia boliviana. Un modelo para (des)armar. FES-ILDIS/ Oxfam, La Paz, Bolivia. Disponible en: www.fes-bol.org 308
que uno de los aspectos a considerarse es la generacin de procesos en los cuales la participacin y la representacin no se vean como dicotmicas, sino como complementarias, otorgndole a cada una mecanismos y espacios que permitan fortalecer la gobernabilidad democrtica, superando las actuales tendencias hacia la polarizacin y conflictividad poltica, especialmente buscando la puesta en prctica de iniciativas que eviten el procesamiento violento de las diferencias, y fomenten la tolerancia, la pluralidad y el reconocimiento y respeto del otro, como un adversario pero no como un enemigo.
309
Violencia en Amrica Latina: La inequidad, el crimen organizado y la debilidad estatal inhiben el desarrollo humano
506
f ranCisCo roJas a raVena507*
Introduccin
Sin atacar los factores que construyen el contexto y la base para la violencia y el crimen organizado y la delincuencia no se lograrn progresos en el desarrollo humano sostenible en Amrica Latina y el Caribe. La inseguridad se transfiere con facilidad. La seguridad es interdependiente. Ello requiere un abordaje comprensivo que de cuenta de manera simultnea de diferentes polticas pblicas tales como las referidas a: reformas de los sistemas de
506 Algunas de estas ideas las he transmitido en distintas Conferencias, Seminarios y Foros y artculos tales como Rojas Aravena, Francisco (2007) Globalizacin y violencia en Amrica Latina. Debilidad estatal, inequidad y crimen organizado inhiben el desarrollo humano. En: Revista Pensamiento Iberoamericano. AECID/ Fundacin Carolina. Disponible en: www. pensamientoiberoamericano.org; Rojas Aravena, Francisco (2010) Esquipulas III: Postconflicto: Retos Sociales, Econmicos y de Seguridad. Presentado en la Inauguracin del Foro Internacional Esquipulas III. Guatemala, 2010. Tambin quiero agradecer de manera muy especial a Tatiana Beirute, Asistente de Investigacin de FLACSO, por su trabajo. 507 Secretario General de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO). 311
seguridad y defensa; reformulacin de las polticas sociales; el desarrollo de polticas que contribuyan a la cohesin e integracin social; y, un conjunto de iniciativas que permitan mejorar la gobernabilidad democrtica. Un esfuerzo de este tipo slo podr ser asumido sobre la base de grandes consensos nacionales y el desarrollo de polticas de Estado en los distintos pases, as como de la construccin de una visin sobre la regin. Todo ello demandar, adems, una importante contribucin de la cooperacin internacional, tanto de la ayuda oficial, como de las entidades de la sociedad civil. La cooperacin para la paz es un objetivo esencial en las relaciones internacionales de la hora presente. En Amrica Latina y el Caribe la multidimensionalidad es crucial para confrontar las nuevas amenazas y desafos vinculados a la violencia, el crimen y el delito. Las premisas fundamentales que posibilitan comprender de mejor manera el fenmeno y desarrollar polticas pblicas apropiadas para superar las principales vulnerabilidades que facilitan el desarrollo de la violencia y la inseguridad son: 1) la inseguridad no es causada por un factor, sino por la convergencia de muchos, ligadas a vulnerabilidades humanas y sociales. 2) La inseguridad ciudadana es un obstculo para el desarrollo humano por cuanto limita las posibilidades individuales para concebir y concretar un proyecto de vida, y erosiona la cooperacin social y la vida cvica necesaria para tal efecto. 3) Es posible construir una sociedad ms segura si se atienden las formas de vulnerabilidad social en que proliferan la violencia y el despojo, y se fortalecen los mecanismos colectivos de proteccin y capacidad de las personas para activarlos508. Estos focos de atencin fueron desarrolladas por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) de Costa Rica, en su Informe Venciendo el Temor. El trasfondo de estas premisas se fundamenta en el concepto de seguridad humana. Una de sus definiciones bsicas seala que la seguridad humana consiste en proteger la esencia vital de todas las vidas humanas de una forma que realce las libertades humanas y la plena realizacin del ser humano509. En sntesis, construir un mundo libre de temor y de necesidades. Una sociedad informada potencia a las personas para encontrar respuestas y desarrollar acciones cooperativas. Por el contrario, en una sociedad con miedo, se inhiben las capacidades, se incrementa la desconfianza y con ella
508 PNUD-Costa Rica (2005) Venciendo el Temor. (In) seguridad ciudadana y desarrollo humano en Costa Rica. Informe Nacional de Desarrollo Humano 2005. PNUD, San Jos, Costa Rica. 509 Comisin de Seguridad Humana (2003). Seguridad Humana - Ahora! Naciones Unidas, Nueva York, Estados Unidos. 312
la cooperacin. El aislamiento incrementa los riesgos. Comprender las diferentes expresiones de la violencia en Amrica Latina y el Caribe permitir desarrollar mejores polticas pblicas que tengan como norte el desarrollo humano, es decir, aumentar las opciones de las personas para que puedan mejorar sus vidas. En este trabajo nos referiremos slo a algunas formas de violencia: la violencia entre Estados, la violencia generada por la debilidad o ausencia del Estado, la violencia del crimen organizado, respuestas perniciosas, linchamientos, y algunas otras. Los incentivos que producen el trafico de drogas ilcitas y el de armas livianas y pequeas. La violencia intrafamiliar que no abordo debe ser objeto de atencin especial por su alto impacto en la regin. Los costos de la violencia afectan cada vez con ms fuerza las oportunidades del desarrollo y de convivencia en la regin. Ello requiere explorar los principales factores que estn detrs de las expresiones de violencia, entre los que cabe mencionar la inequidad, la urbanizacin, el desempleo, la pobreza y las debilidades de la institucionalidad democrtica.
1.
Contexto: la debilidad estatal como remanente de la Guerra Fra
Las heridas dejadas por las dictaduras en la regin en muchos casos siguen abiertas. Ello es producto de las secuelas directas del terror ejercido por dcadas; y en otros, por la impunidad que ha prevalecido y que ha impedido que la justicia acte en la etapa de transicin a la democracia. La doctrina de la seguridad nacional fue un producto de la Guerra Fra, ella conllev graves violaciones a los derechos humanos510. El terrorismo ejercido desde el Estado se expres en genocidios, en desapariciones forzosas, en tortura y en las formas ms aberrantes de ejercicio de la violencia desde el Estado511. Las sociedades y las poblaciones de Amrica Latina debieron convivir con las guerras internas, la violencia, la opresin y el miedo por dcadas. Se busc imponer un orden por la fuerza, fue la negacin de la poltica y la legitimidad del po510 Lira, Elizabeth y Loveman, Brian (2005) Chile Politicas de reparacin 1990-2004. LOM-DIBAM/ Universidad Alberto Hurtado, Santiago, Chile. 511 Varas, Augusto (1998) La autonoma militar en Amrica Latina. Editorial Nueva Sociedad, Caracas, Venezuela y Rojas Aravena, Francisco. Ed. (2003) Terrorismo de alcance global: impacto y mecanismos de prevencin en Amrica Latina y el Caribe. Nueva Serie. FLACSO-Chile, Santiago, Chile. 313
der512. No hubo Estado de derecho, haba un rgimen de terror. La violencia era ejercida no solo por actores oficiales sino por actores armados amparados por el Estado, pero al margen del respeto a la ley. La naturaleza de la violencia poltica ejercitada en los aos de dictadura militar, no tiene paralelo con ningn momento de la historia latinoamericana513. Slo la conquista de Amrica puede ser equivalente.
Cuadro 1 Amrica Latina: Aproximacin de muertes, torturas y desapariciones durante las dictaduras militares Pas Argentina Brasil Bolivia Chile a) Guatemala El Salvador Nicaragua Panam Paraguay Uruguay a) Estimado de muertos, desaparecidos y torturados 30.000 asesinados, desaparecidos y torturados 400 asesinados 50.000 torturados 5.000 asesinados 300 desaparecidos 2.095 asesinados 1.102 desaparecidos Ms de 200.000 asesinados 80.000 asesinados Ms de 7.000 desaparecidos Ms de 50.000 asesinados 110 asesinados 5.000 asesinados Cientos de asesinados 200 desaparecidos
Respecto a los asesinatos, los casos de muertos por violencia poltica son 423, y los casos de muertos por agentes del Estado son 1472. Los casos reconocidos por el Estado de personas privadas de libertad por la Comisin Nacional de Prisin
512 Loveman, Brian (1993) The Constitution of Tyranny. Regimes of Exception in Spanish America. University of Pittsburgh Press, Pittsburgh, Estados Unidos y Loveman, Brian y Davies, Thomas (1997) The Politics of Antipolitics: The Military in Latin America. Erd rev. ed. Wiimington, Del.: Scholarly resources. 513 Torres-Rivas Edelberto. Comp. (1998) Democracia y Violencia Poltica. En: Cuaderno de Ciencias Sociales. FLACSO, San Jos, Costa Rica. 314
Poltica y Tortura (2003-2005) son 28.459, de los cuales un 94% declar haber sido torturado. Fuente: Panorama de la verdad y la reparacin en Amrica Latina. En: Semana. 22 de mayo, 2009. En: www.semana.com. Las cifras presentadas en el caso de Chile corresponden a la Comisin Nacional de Verdad y Reconciliacin (19901991) La Corporacin de Reparacin y Reconciliacin (1992-1996).
Los gobiernos perdieron autoridad y con ella capacidades de gobernabilidad, de all que hicieran uso de la violencia indiscriminada. En Centroamrica luego de dcadas de conflicto se alcanzaron acuerdos de paz, ellos permitieron el paso a sociedades ms abiertas y plurales514. Se gener una oportunidad a la democracia en sociedades post conflicto. Las transiciones a la democracia se abrieron paso por diferentes caminos: por colapso del rgimen, luego de la guerra de las Malvinas, en Argentina; por procesos de negociacin ms o menos complejos desde Brasil, pasando por Uruguay a Chile, ltimo pas en tener gobierno civil, en 1990. En Per la violencia terrorista de sendero luminoso se expres ya en democracia515. La guerra en Colombia se ha mantenido con altos y bajos por ms de medio siglo516. Este conjunto de cambios en los sistemas polticos fue acompaado de un cambio en los patrones de insercin econmica. El resultado fue debilitar an ms las capacidades del Estado para proveer bienes pblicos y seguridad a sus ciudadanos. La polarizacin econmica-social y la inequidad se asentaron como un rasgo caracterstico de la regin. Las sociedades post conflicto, las transiciones a la democracia y el desarrollo del modelo neoliberal redujeron las capacidades del Estado517 y le abrieron espacios a nuevos actores armados, a una nueva violencia.
514 Rojas Aravena, Francisco, Esquipulas III: Postconflicto: Retos Sociales, Econmicos y de Seguridad, op. cit. 515 Scott Palmer, David (1994) The Shining Path of Peru. Palgrave Macmillan, Estados Unidos. 516 Gutirrez, Francisco, Wills, Mara Emma y Snchez Gmez, Gonzalo. Coord. (2006) Nuestra guerra sin nombre: transformaciones del conflicto en Colombia. IEPRI/ Grupo Editorial Norma, Bogota, Colombia. 517 Klein, Naomi (2010) La doctrina del Shoock. El auge del capitalismo del desastre. Paidos Bolsillo, Barcelona, Espaa. (Publicacin original The Shoock Doctrine. Random House, Toronto, 2007). 315
Cuadro 2 Amrica Latina: Gobiernos Militares 1970-2010

74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 19912010
Pas
70
71
72
73
Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela
La inseguridad en las sociedades latinoamericanas se encuentra ms ligada a las debilidades del Estado que a las nuevas fuerzas y actores. Nuevos tipos de conflictos reducen la capacidad de los Estados. Los pases de la regin encuentran grandes dificultades para enfrentar estos nuevos retos. Es decir, los actores no estatales ilegales poseen capacidad para constituirse en amenazas efectivas al Estado. La debilidad del Estado es una condicin de inseguridad que lo afecta a l mismo, como a su poblacin. Y va ms all. La inseguridad en un Estado genera una expansin de sta a los vecinos. La inseguridad fluye ms all de las fronteras. De all la preocupacin creciente sobre los espacios sin ley que se ha manifestado en las reuniones de Presidentes, como en las Cumbres de Ministros de Defensa y las de Ministros de Seguridad Pblica de las Amricas. La seguridad es interdependiente. Adems, posee un carcter multidimensional, como lo expresaron los Estados del hemisferio en la Declaracin sobre Seguridad en las Amricas, de la OEA, de octubre de 2003, efectuada en Mxico518. Si el exceso de Estado generaba la mayor amenaza para la poblacin, durante las dictaduras y la Guerra Fra, en la actualidad la debilidad o la ausencia del Estado se constituye en el mayor detonante de la inseguridad en Amrica Latina y el Caribe. Los Estados estn desarrollando una guerra continua contra el crimen organizado internacional el cual posee mltiples manifestaciones. Esta forma de enfrentamiento corresponde a lo que se denominan las guerras de la globalizacin o nuevas guerras. Estas implican un desdibujamiento de las distinciones entre guerra (normalmente definida como la violencia por motivos polticos entre Estados o grupos polticos organizados), crimen organizado (la violencia por motivos particulares, en general el beneficio econmico, ejercida por grupos organizados privados) y violaciones a gran escala de los derechos humanos (la violencia contra personas individuales ejercida por Estados o grupos organizados polticamente). Las nuevas guerras se vinculan a la erosin del Estado, a la aparicin de Estados debilitados que en lo esencial han perdido el monopolio de la violencia. Es en estos casos donde los factores
518 OEA. Conferencia Especial sobre Seguridad, Declaracin sobre seguridad en las Amricas, 28 de octubre 2003. Disponible en: www.oas.org y Tulchin. Joseph S., Manaus, Ral Benitez y Rut Diamint. Eds. (2006) El Rompecabezas. Conformando la seguridad hemisfrica en el siglo XXI. Prometeo Libros/ Bononaie Libris, Buenos Aires, Argentina. 317
transnacionales adquieren una mayor gravitacin519. Las nuevas guerras son esencialmente guerras internas al tiempo que involucran a un amplio abanico de actores internacionales y se desarrollan en zonas de Estados frgiles o fallidos. Las principales vctimas son los civiles y las violaciones a los derechos humanos se masifican520.
1.1. La violencia interestatal: baja probabilidad.

Los Estados se preparan para ejercer la violencia en defensa de su soberana y de intereses esenciales de cada uno de ellos. Las guerras mundiales han evidenciado ese poder destructivo, as como la secuela de guerras de la Guerra Fra en diferentes partes del mundo. Las armas de destruccin masivas tienen la capacidad para destruir a la humanidad. Amrica Latina y el Caribe es una Zona de Paz521. Esta es una regin libre de armas atmicas, qumicas y bacteriolgicas, lo que ha sido refrendado por acuerdos internacionales vinculantes522. Las guerras interestatales en Amrica Latina fueron pocas en el Siglo XX, en comparacin con otras regiones del planeta. Sin embargo, las tensiones limtrofes y las crisis generadas por ellas estuvieron presentes de manera importante. Con el fin de la Guerra Fra y, principalmente, con el advenimiento de gobiernos democrticos se puso fin a una poltica fundada en una geopoltica autorreferente y se desarrollaron mecanismos efectivos para
519 Kaldor, Mary (2001) Las nuevas guerras. Violencia organizada en la Era Global. Kriterios/TusQuets Editores, Madrid, Espaa. 520 Kaldor, Mary (2003) Has la ley y no la guerra: la aparicin de la sociedad civil global. En: Castells, Manuel y Serra, Narcs. Eds. (2003) Guerra y paz en el siglo XXI. Una perspectiva europea. Kriterios/TusQuets. Editores, Madrid, Espaa, pp. 67 98. 521 En el caso del Cono Sur con la suscripcin del Protocolo de Ushuaia sobre Compromiso Democrtico en el MERCOSUR, la Repblica de Bolivia y la Repblica de Chile, 24 de julio, 1998; para los pases andinos a partir de la Declaracin de Galpagos: Compromiso Andino de Paz, Seguridad y Cooperacin, suscrita el 18 de diciembre de 1989; y en el caso de Centroamrica a partir de la creacin de la Alianza para el Desarrollo Sostenible de Centroamrica en 1994, y Los Compromisos sobre Paz y Desarrollo en Centroamrica acordados por los mandatarios del SICA en el Seminario Internacional sobre Paz y Desarrollo en Centroamrica realizado en Tegucigalpa, Honduras el 25 de octubre de 1995. 522 Tratado para la Proscripcin de las Armas Nucleares en la Amrica Latina y el Caribe (Tratado de Tlatelolco) (1967). Disponible en: www.opanal.org 318
resolver los contenciosos limtrofes523. Los litigios que se mantienen en la actualidad han tendido a judicializarse. Es decir, han sido llevados a la Corte Internacional de Justicia; entre estos estn los casos de Nicaragua y Colombia; Nicaragua y Honduras; Costa Rica y Nicaragua. El caso de El Salvador y Honduras haba sido resuelto con anterioridad por la Corte Internacional de Justicia. Recientemente se ha sumado la presentacin de Per con relacin a la delimitacin de la frontera martima con Chile. Las disputas territoriales o por recursos se mantienen con diferentes grados de intensidad entre algunas naciones524. De las catorce disputas entre los pases de la regin doce tienen relacin con temas territoriales y martimos. Dos de ellos se ven exacerbados por los temas de explotacin de recursos, tensiones migratorias y trasiegos ilegales de una frontera a otra. La Corte Internacional de Justicia ha resuelto sobre cuatro de estas disputas: Honduras- El Salvador; Honduras- Nicaragua, Costa Rica- Nicaragua y Argentina- Uruguay; y se encuentra resolviendo tres contenciosos, dos por delimitacin de fronteras y uno por recursos ambientales: Nicaragua- Colombia; Per- Chile; y, Ecuador- Colombia. El caso ms evidente de tensiones interestatales ha sido el de la relacin entre Colombia y sus vecinos de Ecuador y Venezuela. Respecto al primero, luego de un momento de alta tensin tras la incursin militar colombiana en territorio ecuatoriano para atacar un campamento de las FARC en 2008, la rpida respuesta de los pases latinoamericanos y las mediciones en el marco del Grupo de Ro lograron que el escalamiento de tensiones no fuese ms all. Respecto a la relacin entre Colombia y Venezuela sta lleg a su punto mximo de conflicto en julio de 2010 luego de que el presidente de Venezuela Hugo Chvez anunciara el rompimiento de relaciones con su vecino. Sin embargo, con la llegada del nuevo presidente de Colombia, Juan Manuel Santos las puertas del dilogo se han abierto nuevamente entre Colombia y sus vecinos y
523 Mares, David (2003) Conflictos limtrofes en el Hemisferio Occidental: Anlisis de su relacin con las estabilidad democrtica, la integracin econmica y el bienestar social. En: Domnguez, Jorge. Ed. Conflictos territoriales y democracia en Amrica Latina. Universidad de Belgrano/FLACSO- Chile/ Siglo XXI, Buenos Aires, Argentina. 524 lvarez, Gonzalo y Fuentes, Claudio (2009) Statu Quo: Paradigmas tradicionales de seguridad en Amrica Latina. Documento Preparado para la Reunin de RESDAL La Situacin de la Seguridad y la Defensa en Amrica Latina. Bolivia, julio 2009. 319
todo indica que an en situaciones de extrema tensin las posibilidades de un conflicto militar son muy bajas525.
2.
Percepcin de temor y carencia de seguridad
Las estadsticas mundiales indican que 520.000 personas fueron vctimas de homicidio en el ao 2000526. Se estima que 740.000 personas mueren cada ao como resultado de la violencia armada. La violencia criminal y la interpersonal toman ms vidas que los conflictos armados. Aproximadamente el 60% de todos los homicidios son cometidos con armas de fuego. El costo de la violencia armada en pases donde hay ausencia de conflicto armado alcanza US $163 billones anualmente, cifra que es mayor a todo el gasto anual en Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD)527. Amrica Latina y el Caribe, considerados como regin, poseen tasas de homicidios que obligan a pensar que este tipo de violencia constituye una pandemia. El promedio regional es de 25 homicidios por 100 mil habitantes. Para tener una visin ms amplia puede sealarse que la tasa promedio de homicidios a nivel mundial es de 9 por cien mil habitantes, y en Europa es de 8. Sin embargo Centroamrica y la zona andina superan este promedio528.
525 En la reunin que mantuvieron ambos mandatarios el 11 de agosto de 2010 se acord normalizar las relaciones y se suscribieron dos documentos: una declaracin de principios en la que acordaron relanzar la relacin bilateral, restableciendo las relaciones diplomticas con base en un dilogo transparente, directo, respetuoso, y privilegiando la va diplomtica; y otro en el que se establecieron las tareas de cinco comisiones que abordarn los temas ms sensibles. En cuatro horas, Santos y Chvez pasaron la pgina y lograron acuerdos concretos. En: El Tiempo. 11 de agosto de 2010. Disponible en: www.eltiempo.com 526 Organizacin Mundial de la Salud (OMS) (2004). The economic dimension of interpersonal violence. World Health Organization. Department of injuries and violence prevention, Ginebra, Suiza. 527 PNUD (2010) Armed Violence Threatens Progress on Millennium Development Goals. Ginebra, Suiza, 12 de mayo de 2010. Disponible en: http://content.undp.org/go/ newsroom/2010/may/armed-violence-threatens-progress-on-millennium-development-goals. en 528 PNUD (2009) Abrir espacios para la seguridad ciudadana y el desarrollo humano. Informe sobre Desarrollo Humano para Amrica Central 2009-2010. PNUD, San Jos, Costa Rica. 320
Grfico 1 Amrica Latina: Evolucin de las Tasas de Homicidio por Subregiones. 2002-2006
* ** ***
Para Honduras no hay datos disponibles de los aos 2000 y 2001. Excepto Paraguay Excepto Bolivia
Fuente: PNUD. (2009) Abrir espacios para la seguridad ciudadana y el desarrollo humano. Informe sobre Desarrollo Humano para Amrica Central. 2009-2010. PNUD. Octubre
Al igual que en otros mbitos, las diferencias entre los pases en trminos de sus tasas de homicidios son muy evidentes. As pases como Chile, Uruguay y Argentina tienen tasas de homicidios de 1, 4 y 5 respectivamente, mientras
321
que otros como El Salvador, Guatemala y Honduras presentan cifras alarmantes que superan los 45 homicidios por cien mil habitantes.
Grfico 2 Homicidios por 100.000 habitantes. 2006
Nota: Los promedios para el mundo, Europa y Amrica Latina corresponden al ao 2005.
Fuente: PNUD. (2009) Abrir espacios para la seguridad ciudadana y el desarrollo humano. Informe sobre Desarrollo Humano para Amrica Central. 2009-2010. PNUD. Octubre
Para enfrentar este flagelo existe una frgil, dbil e inconsistente institucionalidad regional, hemisfrica e iberoamericana. Esta es la nica rea en la cual no exista una Cumbre de los Ministros del tema hasta octubre de 2008
322
cuando se llev a cabo en Mxico la I Reunin de Ministros de Seguridad Pblica de las Amricas. En esa ocasin los ministros y ministras plantearon sus preocupaciones por la presencia de la violencia interpersonal, delitos comunes y la delincuencia transnacional organizada en la regin. Adems en el Compromiso por la Seguridad Pblica en las Amricas529, firmado en la reunin, expresaron la necesidad de fortalecer la gestin de la seguridad pblica; promover la prevencin de la delincuencia, la violencia y la inseguridad; modernizar la gestin de la polica; incentivar la participacin ciudadana y comunitaria; fortalecer la cooperacin internacional; y realizar una segunda reunin en el 2009. En esta Segunda Reunin, celebrada en noviembre de 2009, se acord avanzar en la implementacin del Compromiso por la Seguridad Pblica en las Amricas530. En algunos esquemas subregionales se han establecido secretaras con un mnimo de institucionalidad en este tema, para generar ms coordinacin y cooperacin, pero aun son dbiles. Avanzar requiere de mayor integracin y transferencia de competencias, lo que en el marco de los conceptos de soberana vigentes es difcil. Se requerir una mayor voluntad poltica para enfrentar mancomunadamente estas tareas; avanzar hacia formas de construccin de una soberana asociativa y cooperativa requiere del establecimiento de algunas normas supranacionales de carcter vinculante para el conjunto de los actores. La violencia deteriora la integracin social; rompe el tejido social; impacta negativamente el crecimiento y desarrollo econmico. Ahuyenta la inversin nacional y en especial la extranjera. Erosiona la legitimidad del Estado y aumenta la desconfianza de la ciudadana; y reduce el apoyo a la democracia. Sin seguridad no hay predictibilidad y las incertidumbres aumentan. Sin seguridad el desarrollo humano no es posible ni viable. Los costos de la seguridad individual y de las sociedades aumentan, con ellos la inequidad y la fragmentacin de las ciudades. La violencia aumenta la ingobernabilidad, debilita la democracia, incrementa la desconfianza y genera las condiciones para violaciones a los derechos humanos.
529 I Conferencia de Ministros de Seguridad Pblica de las Amricas (2008) Compromiso por la Seguridad Pblica en las Amricas. Mxico DF, Mxico, 7 y 8 de octubre de 2008. Disponible en: www.oas.org 530 II Conferencia de Ministros de Seguridad Pblica de las Amricas (2009) Consenso de Santo Domingo sobre Seguridad Pblica. Santo Domingo, Repblica Dominicana, 5 de noviembre de 2009. Disponible en: www.oas.org 323
La seguridad pblica, la seguridad domstica, la seguridad ciudadana, son bienes pblicos que deben reforzarse y perfeccionarse. Esta es un rea de dficit en la regin. All se evidencian las mayores vulnerabilidades de los gobiernos democrticos; stas afectan las capacidades de gobernabilidad democrtica. Para poder enfrentar esta situacin la construccin de polticas pblicas de Estado es una condicin esencial. Sin ellas surgirn propuestas autoritarias y populistas que agravarn los problemas, adems de politizar y polarizar las opciones. Su carcter de Estado est dado por la construccin de una visin nacional y de largo plazo. sta va ms all de la del partido en el poder o de la coalicin gubernamental; y de su perodo de gobierno. Ellas incorporan perspectivas de diferentes actores, con un horizonte temporal que cruza los perodos de gobierno. Es un tipo de poltica pblica sobre la cual se ha construido una efectiva voluntad poltica. Es decir, metas y objetivos; un camino para alcanzarlas; y los recursos humanos y materiales necesarios para ello; expresado todo lo anterior en un marco institucional, con discursos coherentes de los diferentes actores. Ello no significa la ausencia de debates, por el contrario estos son ms profundos y profesionales y apuntan a mejorar la calidad de la poltica pblica y los logros de ellas. Enfrentar la violencia en Amrica Latina y el Caribe requiere de un conjunto de polticas pblicas, desde las de seguridad y defensa a las relativas a la violencia intrafamiliar. El apoyo a la democracia en Amrica Latina y el Caribe se ha mantenido por sobre el 50% a lo largo de los ltimos 14 aos, con la excepcin del ao 2001, cuando cay al 48 %. El ao 2009 alcanz el 59%. En lo referente al grado de satisfaccin con la democracia, el promedio regional para 2009 es de un 44%. Es un nivel bajo de satisfaccin con los gobiernos democrticos531. En la regin hay un descontento con los gobiernos democrticos, independientemente de su orientacin. En este contexto, se hace notar con ms fuerza que las ciudadanas y los ciudadanos se sienten cada da ms inseguros. El 42,8% de los y las latinoamericanos expresan que nunca o casi nunca se sienten seguros en su comunidad532. La violencia y la inseguridad afectan y deterioran la calidad de vida de las personas. Con la excepcin de Panam, todos los pases de la regin consideran en ms del 60% que en su comunidad siempre o casi siempre hay presencia de delincuentes.
531 Corporacin Latinobarmetro (2009) Informe Latinobarmetro 2009. Corporacin Latinobarmetro, Santiago, Chile. Disponible en: www.latinobarometro.org 532 FLACSO-Secretara General (2010) Estudio de Opinin Pblica en Latinoamrica 2009-2010. FLACSO/IPSOS/AECID, San Jos, Costa Rica. Disponible en: www.flacso.org 324
Grfico 3 Amrica Latina: Porcentaje de personas que considera que en su comunidad siempre o casi siempre hay presencia de delincuentes
Fuente: FLACSO. Estudio de Opinin Pblica en Latinoamrica. 2009-2010. En: www.flacso.org
Un 65,9% de las personas en la regin siempre o casi siempre teme ser vctima de un delito violento. La violencia y la inseguridad adquieren cada da ms relevancia en las agendas gubernamentales y polticas de los diferentes pases. Ello demanda mejores y renovadas polticas pblicas; diseadas, ejecutadas y evaluadas con carcter de poltica de Estado.
325
Grfico 4 America Latina: Porcentaje de personas que siempre o casi siempre les preocupa poder llegar a ser vctimas de un delito con violencia
Fuente: FLACSO. Estudio de Opinin Pblica en Latinoamrica. 2009-2010. En:
www.flacso.org
3.
3.1
Condiciones que generan violencia

Inequidad, desempleo y falta de oportunidades: factores fundantes de la violencia.
Muchas de las polticas pblicas aplicadas para combatir la violencia y la criminalidad lo que hacen es reprimir el delito, atacar a la delincuencia, pero con ello no se atacan las diferentes causas que los generan. Es esencial mirar
326
a las causas junto con las manifestaciones que posibilitan su desarrollo. Sobre esta materia el ex Presidente de Costa Rica, Oscar Arias, seal He hablado de acciones nacionales e internacionales que responden a la pregunta de cmo tratar a la criminalidad, pero no responde a la pregunta de por qu existe la criminalidad533. La violencia es un sntoma; debemos buscar las causas detrs de ese sntoma. Una de las situaciones ms graves en la regin es su nivel de inequidad. Amrica Latina y el Caribe se ha caracterizado por tener un ndice de concentracin del ingreso mucho mayor que el de otras regiones del mundo. La pobreza es grave, pese a que ha disminuido de manera lenta y progresiva desde 1990 cuando alcanz al 48,3% de la poblacin. En el ao 2008 se haba reducido en 15 puntos porcentuales, alcanzando la cifra de 33% de pobres y de ellos un 12,9% eran indigentes. Cabe sealar que a partir del ao 2006, por primera vez desde 1980, la regin logr reducir el nmero de personas pobres (aunque no ha logrado alcanzar los nmeros de 1980), tendencia que continu en los aos 2007 y 2008. Para el ao 2009, producto de la crisis financiera internacional la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) estima que la pobreza se increment un 1,1%, lo que significa 9 millones de personas que vuelven a caer en la pobreza534. La Organizacin Mundial de la Salud efectu un estudio comprehensivo del estado del arte en relacin con los factores que inciden en la violencia interpersonal; all, luego de revisar ms de 21 trabajos internacionales, sistematiz los hallazgos ms importantes535. Entre estos se destacan:
533 Arias Snchez, Oscar (2008) Ojo por ojo y el mundo acabar ciego. Discurso Seminario sobre violencia y armas de fuego. San Jos, Costa Rica, 20 de febrero de 2008. 534 CEPAL (2009) Panorama Social de Amrica Latina 2009. CEPAL, Santiago, Chile. 535 OMS, The economic dimension of interpersonal violence, op. cit. 327
Grfico 5 ndice de Gini de la distribucin del ingreso.
Nota: Promedios decenales de 1970. 1980, 1990 y promedio del perodo 1970-2000 Fuente: PNUD. (2010) Informe Regional sobre Desarrollo Humano para Amrica Latina y el Caribe 2010. Actuar sobre el futuro: Romper la transmisin intergeneracional de la desigualdad. PNUD.
B B
La pobreza parece ser un factor agravante en todo tipo de violencias. La inequidad en el ingreso muestra una fuerte asociacin con el crimen violento, mientras que ste tiene una dbil asociacin con niveles absolutos de pobreza.
328
El desempleo motiva el crimen, pero las teoras que exploran las relaciones macroeconmicas como determinantes del crimen deben evaluar adems aspectos de las polticas de control social. La relacin entre inequidad y homicidios poseen un conjunto de factores intervinientes tales como desempleo, privaciones econmicas, frustracin y desintegracin social; todo lo que hace complejizar dicha relacin. La inequidad es un mejor predictor de la violencia que el desarrollo econmico. El incremento de las inequidades predispone para la violencia letal. El alcohol las drogas - impactan todo tipo de violencias.
Del conjunto de factores descritos podemos destacar una serie de factores que generan condiciones para las manifestaciones de violencia y crimen, entre estos estn: la inequidad, que se puede visualizar con el ndice Gini; la pobreza, el grado de urbanizacin, las tasas de desempleo, en especial el juvenil. Tambin la corrupcin como indicador de impunidad se debe incluir. Si correlacionamos los 10 pases con ms altas tasas de homicidios de la regin y comparamos con los indicadores sealados encontramos una importante superposicin en los primeros lugares con los otros indicadores. Esta situacin se evidencia en el siguiente Cuadro. All encontramos que El Salvador, que aparece con la tasa mayor de homicidios, tambin ocupa uno de los 10 primeros lugares en el ndice de corrupcin percibida y en el de mayor porcentaje de pobreza. En el caso de Colombia, segundo en la tasa de homicidios, est entre los 10 primeros lugares en el ndice de Gini, de pobreza, de poblacin urbana, de desempleo urbano y de desempleo juvenil urbano. Venezuela, que se ubica en el tercer lugar de la tasa de homicidios, irrumpe entre los 10 primeros en corrupcin, urbanismo, desempleo urbano y juvenil. Brasil, ubicado en 4 lugar en la tasa de homicidios, emerge entre los 10 primeros lugares en inequidad, urbanizacin, desempleo urbano y juvenil. Guatemala, que es el quinto pas con la mayor tasa de homicidios, se manifiesta entre los 10 primeros lugares en corrupcin, inequidad y pobreza.
329
Cuadro 3 Amrica Latina: Indicadores Comparados
Ranking
Tasa de Homicidios (100 mil hab) a) 2003-2006 ndice de Gini b) Porcentaje de Pobreza Tasa de Desempleo Urbano c) (2009)
ndice de Corrupcin Percibida 2009
Porcentaje de Poblacin Urbana (2009)
Tasa de Desempleo Juvenil Urbano d)
Pas
1,9 2,1 2,2 2,5 2,5 2,7 2,9 3,0 3,3 3,4 Nicaragua Chile 52,3 52,0 42,7 36,2 Per Rca. Dominicana Paraguay 53,2 44,3 Panam 74 72 70 Ecuador Guatemala 54,4 53,7 El Salvador Colombia 47,5 46,8 Mxico Colombia 78 75 Brasil Nicaragua Bolivia Panam Venezuela Bolivia Honduras Brasil Panam 58,2 55,3 55,0 54,9 Nicaragua Paraguay Guatemala Bolivia 61,9 58,2 54,8 54,0 Argentina Uruguay Chile Brasil 92 92 89 86 13,0 8,7 8,5 8,4 8,1 8,0 7,9 7,9 7,8 Colombia 58,5 Honduras 68,9 Venezuela 94 14,9
Tasa
Pas
ndice
Pas
ndice
Pas
Pas
Pas
Tasa
Pas
Tasa
30,9 27,7 25,3 23,6 22,4 Brasil Ecuador Panam Chile Venezuela 21,1 20,5 18,9 16,0 15,5
63,8
Venezuela
2 3 4 5
52,5 31,9 29,2 27,5
Paraguay Ecuador Honduras Nicaragua
Rca. Dominicana Colombia Argentina Ecuador Per
Rca. Dominicana Paraguay Uruguay Argentina Colombia
6 7
El Salvador Colombia Venezuela Brasil Guatemala Ecuador Nicaragua Paraguay Rca. Dominicana Ecuador Per
18,4 17,5
Bolivia Argentina
16,1
9 10
Panam Mxico
12,4 11,2
Rca. Dominicana Mxico Panam El Salvador Guatemala
Nota: Las cifras dentro de { } corresponden a datos de 2006, [ ] corresponden a datos de 2005; y los datos dentro de ( ) corresponden a 2004.
a)
Honduras no fue considerado debido a la ausencia de datos sobre homicidios de ambos pases.
b)
Datos del PNUD basado en Encuestas Nacionales.
c)
Tomado de la OIT y CEPAL (2010). No hay informacin homognea, los datos se presentan para dibujar una imagen del desempleo urbano pero no son comparables entre s. El territorio abarcado vara, en algunos pases se trata de una o varias reas metropolitanas, en otros las cifras corresponden a un total nacional urbano y en otros al total nacional.
d)
Tomado de la OIT-CEPAL (2009). No hay informacin homognea, los datos se presentan para dibujar una imagen del desempleo juvenil urbano pero no son comparables entre s. Los grupos etreos considerados son diferentes entre s en un rango de los 15 a los 24 aos. El territorio abarcado vara, en algunos pases se trata de una o varias reas urbanas, y en otros las cifras corresponden a un total nacional. Las cifras corresponden al ao ms reciente en que se realiz la Encuesta por lo que son diferentes entre los pases.
Fuente: Elaboracin propia con base en UNFPA. Estado de la Poblacin Mundial 2009. En: www.unfpa.org; PNUD. Informe de Desarrollo Humano. 2009; OPS. Base de datos de Indicadores Bsicos. En: www.paho.org; CEPAL. Panorama Social de Amrica Latina. Enero, 2010; CEPAL y OIT, Coyuntura laboral en Amrica Latina y el Caribe. Boletn CEPAL/OIT. No. 2, setiembre 2009. Disponible en: www.eclac.org; CEPAL y OIT, Coyuntura laboral en Amrica Latina y el Caribe. Boletn CEPAL/OIT. No. 3, junio 2010. Disponible en: www.eclac.org
3.2
Acceso desigual a la justicia e impunidad
En Amrica Latina y el Caribe existe una fuerte percepcin sobre la incapacidad de los Estados para hacer cumplir las leyes. Esto afecta las bases de la gobernabilidad y con ella de la estabilidad democrtica. Una preocupacin fundamental de los ciudadanos de la regin est vinculada a la incapacidad de los Estados para que las leyes se cumplan. En una escala del 1 al 10, donde el 10 representa el cumplimiento mximo de las leyes por parte del Estado, los ciudadanos y ciudadanas latinoamericanas en promedio califican el cumplimiento de las leyes en un 5,2, y en pases como Paraguay y Per esta calificacin desciende a 4,4536. Los fundamentos de la incapacidad para hacer cumplir las leyes estn radicados en, por un lado, la dificultad de ejercer un control territorial pleno, quedando zonas sin ley, urbanas y rurales. Por el otro, la percepcin es que el pas parece no estar gobernado para el bien del pueblo, sino que est gobernado para los intereses de los poderosos. En 2009 el promedio de quienes consideran que el gobierno de su pas gobierna para el pueblo es slo del 33%537. La percepcin ciudadana es que no funciona el Estado de Derecho, que no se cumplen las leyes lo que deteriora a los sistemas democrticos y la vez menoscaba la cultura de la legalidad. El 49,6% de los y las latinoamericanos consideran que en su pas nunca o casi nunca se respetan las costumbres y las leyes538. A ello se suma la poca confianza en instituciones tan importantes para un sistema democrtico como los parlamentos o los partidos polticos al tiempo que los ciudadanos y ciudadanas han comenzado a delegar su confianza de manera importante en otro tipo de instituciones que, si bien son muy importantes en las democracias, en su mayora tienen un carcter privado, empresarial, con baja regulacin y sin mecanismos de rendicin de cuentas a la sociedad y que an no han asumido su responsabilidad social respecto a la sociedad en la que se enmarcan.
536 Corporacin Latinobarmetro (2008) Informe Latinobarmetro 2008. Corporacin Latinobarmetro, Santiago, Chile. Disponible en: www.latinobarometro.org 537 Corporacin Latinobarmetro, Informe Latinobarmetro 2009, op. cit. 538 FLACSO-Secretara General, Estudio de Opinin Pblica en Latinoamrica 20092010, op. cit. 331
Cuadro 4 Amrica Latina: Niveles de confianza (Porcentajes)

Noticieros de Televisin Noticieros de radio Peridicos Los polticos Fuerzas Armadas El Presidente de la Repblica El Presidente del Congreso Mucho 23,9 22,1 20,0 2,5 19,2 22,5 8,7 Algo 38,0 36,5 35,4 11,8 24,0 25,1 22,8 Poco 9,2 10,3 10,9 58,2 25,1 26,5 35,6 Nada 9,2 10,3 10,9 58,2 25,1 26,5 35,6
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Como resultado tenemos una sensacin de mayor inseguridad, de poca representatividad y de desproteccin. Los espacios sin ley, los territorios donde est ausente el Estado aparecen como situaciones de normalidad en la regin. Es all, en esas zonas, donde surgen otros poderes para imponer su orden y sus normas por medio de la violencia. Son actores armados no tradicionales al margen del Estado de Derecho. Uno de los problemas ms graves es la falta de conocimiento de los nuevos fenmenos de violencia y de sus efectos en los diferentes Estados. Ello redunda en que los actores estatales estn desarrollando polticas y estrategias con instrumentos ineficaces, sin coordinacin internacional y en ausencia de acuerdos que generen las condiciones de una mayor cooperacin y una reduccin de los espacios sin ley en donde no llega la accin del Estado, ni el imperio del derecho. Esta situacin es especialmente sensible y de gran vulnerabilidad en las fronteras539. All actores armados ilegales usan esos territorios, como zonas protegidas, para accionar en diferentes espacios, burlando la dbil soberana que se ejerce por parte de los Estados en esas zonas. Esta situacin es particularmente grave en Amrica Latina y el Caribe si consideramos su alta inestabilidad poltica -12 presidentes destituidos desde 1990.
539 Moya, Sergio (2010) Diagnstico Investigativo del crimen organizado en la frontera Costa Rica- Panam. Documentos sobre gobernabilidad y convivencia democrtica. FLACSO/AECID, San Jos, Costa Rica. Disponible en: www.flacso.org 332
Esta es una de las regiones en donde existe el peligro de desarrollo de Estados erosionados y debilitados. Es decir, Estados sin capacidad para potenciar el imperio de la ley; detentar el monopolio de la violencia, proveer de servicios y bienes al conjunto de la poblacin, en especial el de la seguridad. En estos casos se reducen las reas donde opera el Estado de Derecho y se amplan los espacios sin ley540. El ejercicio del control territorial es responsabilidad nacional, de cada pas. La accin del crimen organizado genera una fuerte desafeccin de la poltica, de sus partidos y en definitiva del sistema democrtico; adems de grandes costos. La percepcin de corrupcin generalizada recorre a la regin y con ella se erosionan las dbiles instituciones y abren espacios al crimen organizado y se facilita la desafeccin democrtica y se incrementa la violencia y el crimen.
3.3
El trfico de armas livianas. Un factor acelerador de la violencia.
La proliferacin de armas pequeas, su tratamiento y su control, constituyen una amenaza constante a nivel internacional. Se estima que un alto porcentaje de las armas en el mundo se encuentra fuera de las manos del Estado. El impacto de las armas pequeas debilita el Estado de Derecho, erosiona la democracia, desafa la paz y genera inestabilidad e incertidumbre. Asimismo, en muchos de los casos las armas y municiones se encuentran en lugares inseguros desde donde son hurtados, contribuyendo al trfico y proliferacin de stas. En Amrica Latina las cifras de homicidios por armas de fuego convierten a la regin en una de las ms peligrosas, y en la que mueren ms personas por armas de fuego sin estar asociadas a conflictos armados. De las trece ciudades con mayores tasas de homicidio de este tipo en el mundo, diez de ellas corresponden a Amrica Latina y el Caribe, situacin que evidencia la existencia de una alta circulacin de armas y una carencia de instrumentos efectivos de control de stas.
540 Sobre este tema ver Robert I Rotenberg. Ed. (2003) State Failure and State Weakness in a Time of Terror. World Peace Foundation, Washington, D.C, Estados Unidos; USAID (2005) Fragile States Strateg y; Susan L. Woodward y Mark B. Taylor. (2005) Estados frgiles: soberana, desarrollo y conflicto. CIP- FUHEM, Madrid, Espaa; Fondo para la Paz y Carnegie Endowment for International Peace (2010) ndice de Estados Fallidos En: Foreign Policy en Espaol, agosto- septiembre. 333
Cuadro 5 Pases con las mayores tasas registradas de muertes por arma de fuego en el mundo* (por 100 mil hab.)
Ranking
Pas
Ao
Total muertes por arma de fuego (mnimo)
Tasa total muertes por arma de fuego (mnimo)
Tasa de homicidios por arma de fuego
Tasa de suicidio por arma de fuego
Tasa de muertes accidentales por arma de fuego
Tasa de muertes no determinadas por arma de fuego
% de homicidios por arma de fuego
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12
13
Colombia Venezuela Sudfrica El Salvador Brasil Puerto Rico Jamaica Guatemala Honduras Uruguay Ecuador Argentina Estados Unidos
2002 2000 2002 2001 2002 2001 1997 2000 1999 2000 2000 2001 2001
22,827 5,689 11,709 1,641 38,088 734 450 2,109 1,677 104 1,321 371 29,753
55,7 34,3 26,8 25,8 21,72 19,12 18,6 18,5 16,2 13,91 13,39 11,49 10,27
51,8 22,15 26,1 25,3 19,54 17,36 18,2 16,2 3,11 10,73 3,34 3,98
1,16 0,78 1,17 0,37 7,18 0,77 2,88 5,92
0,42 0,18 0,49 3,53 0,25 0,64 0,28
10,57 . . 1,22 0,1 0,09 1,63 3,63 0,08
86 67 54 71 64 91 58 63 68 70 64
* Tasa de muerte por arma de fuego considerando 112 pases Fuente: Rangel Bandeira, Antonio y Bourgois, Josephine. (2006). Armas de fuego Proteccin? O Riesgo? Foro Parlamentario sobre Armas Pequeas y Ligeras. Rio Janeiro. www.parlametaryforum.org; tambin en: Dreyfus, Pablo y Rangel, Antonio. En Stella Saenz, Armas Pequeas y Livianas: Una amenaza a la Seguridad Hemisfrica. FLACSO-Secretara General. San Jos, Costa Rica 2007. www.flacso.org
% de muertes por arma de fuego que son homicidios 93 95 97 98 97 91 98 22 80 38 38
La desigualdad econmica y social, sumada con la alta tenencia de armas de fuego por parte de la poblacin civil, ha producido el aumento de la percepcin de inseguridad ciudadana correlativa al aumento de las tasas de mortalidad a causa de armas de fuego. La proliferacin de armas y su tenencia en manos de civiles no slo tiene que ver con los grupos que se encargan de su comercializacin ilcita, sino que, adems, existe en diferentes casos, un traspaso ilegal entre militares/policas y la poblacin. De hecho la desviacin de arsenales desde el sector privado y pblico es uno de los recursos ms importantes que tienen los criminales y otros grupos para armarse541. Cabe destacar que el control de estas fugas se complejiza an ms en los territorios postconflicto, como por ejemplo en la mayora de los pases centroamericanos, en donde luego de finalizar el conflicto armado, la tenencia de armas en manos de civiles representa un desafo adicional542. El rea andina se debe incluir por el derrame del conflicto colombiano y los remanentes en el caso peruano543. A ello debe sumarse el reto que representa la proliferacin de las empresas de seguridad privada que son cada vez ms numerosas en la regin. La diferencia entre el nmero de agentes de seguridad privada y los de seguridad pblica en algunos pases, como por ejemplo los centroamericanos, es muy considerable. En 2008 en Guatemala por ejemplo se contabilizan 106.700 efectivos de seguridad privada frente a 20.299 policas, y en Honduras haba 60.000 efectivos privados frente a 8.887 policas544. Es por esto que estas empresas han sido motivo de mltiples debates. En algunos casos, en la prctica, implican la prdida del monopolio de la fuerza por parte de los Estados y con esto se produce una privatizacin del tema de la seguridad ciudadana que
541 Senz, Stella. Ed. Hernndez, Jairo y Jimnez, Luis Emilio. Comp. (2007) Armas pequeas y livianas: Una amenaza a la seguridad hemisfrica. FLACSO-Secretara General, San Jos, Costa Rica. Disponible en: www.flacso.org 542 Ibd. 543 Leal Buitrago, Francisco (2002) La seguridad nacional a la deriva. Del Frente Nacional a la Posguerra Fra Ediciones Uniandes, Bogot, Colombia y Gutirrez, Francisco, Wills, Mara Emma y Snchez Gmez, Gonzalo. Coord. Nuestra guerra sin nombre, op. cit. 544 Aguilera, Gabriel (2008) Enfrentar la violencia criminal con mano dura: polticas de contencin en C.A. En: Revista Pensamiento Iberoamericano. N 2. Segunda poca, 2008/1. 335
debe ser entendida como un bien pblico. Adicionalmente, han sido identificadas como uno de los principales espacios de donde se desvan y rotan las armas al mbito de la ilegalidad. Un amplio estudio organizado por la FLACSO545 seal que respecto a la problemtica de las armas pequeas y livianas se deben tomar en cuenta seis ejes de intervencin: 1) un marco normativo adecuado tanto a nivel nacional como regional en donde se pase adems de la ratificacin de convenios internacionales a su implementacin real. 2) el fortalecimiento de las capacidades institucionales que implica un mejor manejo y sistematizacin de la informacin y los registros sobre el tema. 3) mejorar y actualizar la implementacin de las obligaciones relacionadas con la seguridad privada que cada vez toma ms fuerza. 4) la necesidad de la formulacin de polticas pblicas desde lo nacional y lo regional. 5) la importancia y efectividad que ha demostrado el abordaje desde lo local como forma importante de darle sostenibilidad y coherencia a las acciones de corte ms nacional y regional. 6) por ltimo, deben tomarse en cuenta la concertacin de iniciativas entre los distintos actores cuyos aportes han resultado ser de suma importancia. En este contexto regional, producto de la preocupacin internacional y regional con respecto al tema, el 13 de noviembre de 1997 fue aprobada por la Organizacin de Estados Americanos (OEA), la Convencin Interamericana contra la Fabricacin y el Trfico Ilcitos de Armas de Fuego, Municiones, Explosivos y Otros Materiales Relacionados (CIFTA). La CIFTA ha sido firmada y ratificada por todos los pases latinoamericanos546. En el caso caribeo San Vicente y las Granadinas, Jamaica, y Dominica no han ratificado la Convencin. Cabe destacar que Estados Unidos y Canad tampoco la han ratificado.
3.4
El trfico de drogas. Estimulador de la violencia
En la guerra en contra de las drogas luego de ms de una dcada los resultados son decepcionantes. La presencia de la droga es uno de los factores que
545 Saenz, Stella. Ed. Hernndez, Jairo y Jimnez, Luis Emilio. Comp, Armas pequeas y livianas, op. cit. 546 Al respecto ver: www.oas.org 336
incrementa la violencia en los hechos delictivos. Drogas y trfico de armas livianas son sinnimo de ms homicidios. En el caso de la cocana los pases andinos son los principales proveedores. En el periodo 2000-2009 el cultivo de coca en Colombia descendi en un 58%, mientras que en Per aument en un 38% y en Bolivia en 112%, ambos pases son ahora capaces de producir su propia cocana refinada. An as en Colombia se contina produciendo la mitad de la coca del mundo. A pesar de los aumentos hoy en da el rea de cultivo de coca es el ms bajo desde 1990. La produccin de cocana pura en 2008 tambin se estima ha sido la ms baja en el ltimo quinquenio, an as en ese ao se produjeron 865 toneladas mtricas de cocana (16% menos que en 2007)547. Para distribuir estas cantidades de drogas las redes criminales trasnacionales se han expandido por todos los pases de la regin. Junto a ellas se ha propagado la violencia y la criminalidad, desde mayor corrupcin hasta el sicariato. Uno de los fenmenos que explica esta situacin es la lucha entre bandas rivales por el control de los mercados locales que se observa de manera importante en Mxico548 y recientemente comienza a ser evidente en algunos pases centroamericanos549. Parte del pago por el trnsito dej de efectuarse en dinero y se paga en droga, la que debe ser vendida en los pases de la regin. El consumo se incrementa en todos los pases y con ello la criminalidad asociada. El problema del narcotrfico aqueja de forma especialmente importante a Mxico donde desde la intensificacin de la lucha contra los crteles por parte del Gobierno de ese pas en 2006 se calcula que han muerto unas 28.300 personas550. La presencia de los crteles de la droga en este pas ha evidenciado que la lucha contra el narcotrfico en Colombia no logr desarticular a las agrupaciones vinculadas con este flagelo sino que provoc su traslado al pas del Norte. Esto representa un reto importante para los pases Centroamericanos que se han venido vinculando cada vez ms con el trfico de drogas, de personas, robo de carros, secuestros extorsivos y del lavado de activos. La
547 UNODC (2010) World Drug Report 2010. Naciones Unidas, Nueva York, Estados Unidos. 548 Caldern, Felipe (2010) La Lucha por la Seguridad Pblica. Presidencia de Mxico. Disponible en: www.presidencia.gob.mx 549 Un 40% del territorio guatemalteco est controlado por carteles. En: La Prensa Libre. 23 de agosto de 2010. Disponible en: www.prensalibre.com.gt 550 Mxico: 10% de policas federales despedidos En: BBC Mundo. 30 de octubre de 2010. Disponible en: www.bbc.uk.co Datos de homicidios tambin disponibles en: www.seguridadcondemocracia.org 337
subregin pas de ser un puente de paso de armas y municiones entre el norte y el sur del hemisferio y de ruta ascendente de droga y el trfico de personas, a ser productor, almacenador, distribuidor y consumidor de droga e intermediario en el reparto de armas ilcitas y en la trata de personas551. La utilizacin de diferentes rutas terrestres, martimas y areas con fines ilcitos se han sofisticado en el uso de recursos e infraestructura. Estos procesos han ido involucrando cada vez ms a las poblaciones locales en alguna de las etapas de las actividades ilcitas. Un proceso que se ampla en forma considerable y que permea y erosiona nuestras sociedades con un saldo de ms violencia, ms homicidios dolosos, mayores delitos, ms poblaciones desplazadas. Una vctima menos visible, pero que posee graves consecuencias para las sociedades es la feminizacin del micro-trfico, nacional e internacional. Las crceles para mujeres se estn llenando de internas vinculadas al micro-trfico de drogas. Esto destruye las familias y erosiona los tejidos sociales de las comunidades de origen. En muchos casos el llevar un encargo aparece como una alternativa al desempleo y la privacin. O el comercio ilcito como una alternativa de resolver en forma rpida la pobreza, incluso se lo percibe como una opcin laboral, que no es daina y ms honesta que el robo. 552 Los esfuerzos por combatir el narcotrfico han sido mltiples en el hemisferio y en las diferentes regiones aunque su efectividad en la prctica no ha sido tan evidente. El 1 de agosto 2008 se llev a cabo en Cartagena, Colombia una Cumbre Regional sobre el Problema Mundial de las Drogas en la que participaron los mandatarios de Mxico, El Salvador, Guatemala, Panam, Repblica Dominicana y Colombia; as como, 19 delegaciones de pases centroamericanos y caribeos. En la Cumbre los mandatarios y delegados se comprometieron a tomar medidas especficas y concretas: 1) desarrollar observatorios nacionales de drogas, trabajar en conjunto con el Observatorio Interamericano de Drogas de la Comisin Interamericana para el Control del Abuso de Drogas (Cicad). 2) Fortalecer los mecanismos de coordinacin e intercambio de experiencias entre los pases de la regin en aspectos tcnicos e institucionales. 3) Promover acciones para la recuperacin y consolidacin de los ecosistemas frgiles afectados por los cultivos ilcitos, entre otros. Adems,
551 Saenz, Stella. Ed. Hernndez, Jairo y Jimnez, Luis Emilio. Comp, Armas pequeas y livianas, op. cit. 552 Arias B, Patricia (2007). Seguridad Ciudadana, una visin de la zona sudamericana. Ponencia presentada en el I Congreso Latinoamericano y Caribeo de Ciencias Sociales. Quito, Ecuador, octubre, 2007. 338
los gobiernos plantearon la institucionalizacin de esta Cumbre Regional como un mecanismo anual de cooperacin entre los pases de la regin553. La Iniciativa Mrida es otro caso de combate al narcotrfico con el objetivo de combatir el fenmeno del crimen organizado y el narcotrfico que atenta a su propia seguridad nacional, el gobierno estadounidense aprob el 30 de junio de 2008, los fondos necesarios para poner en marcha la Iniciativa Mrida, un Plan ideado por los gobiernos de Estados Unidos y Mxico para combatir este flagelo554. Los fondos aprobados para el primer ao de la Iniciativa fueron de US $465 millones, de ellos US $400 millones destinados para Mxico y US $65 millones se distribuirn entre Belice, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panam, Repblica Dominicana y Hait555. Sin embargo, producto de la difcil situacin econmica en Estados Unidos el presidente Barack Obama anunci, en febrero de 2010 que recortara el presupuesto de la Iniciativa en 140 millones de dlares556. No obstante, como resultado del endurecimiento de la violencia en Mxico, la Secretaria de Estado de EE.UU, Hillary Clinton, expres en su visita a la nacin mexicana, en marzo de 2010, que ampliarn la Iniciativa, y que no slo se enfocarn en el tema policaco-militar sino que pretenden avanzar en el tema social, para as crear una estrategia integral de combate contra el narcotrfico557. Estas declaraciones evidencian que se ha comenzado a asumir el concepto de la corresponsabilidad de los diferentes actores en este tema sin embargo habr
553 Cumbre Regional sobre el Problema Mundial de las Drogas, Seguridad y Cooperacin. Plan de Accin. Cartagena de Indias, Colombia, 1 de agosto de 2008; Pases que participaron en Cumbre Antidrogas impulsarn creacin de observatorios nacionales de drogas. 1 de agosto de 2008. Disponible en: www. presidencia.gov.co; Seis presidentes y un gran problema. En: BBC Mundo. 2 de agosto de 2008. Disponible en: http://news.bbc.co.uk/hi/spanish/news/ 554 Bentez, Ral (2010) Mxico 2010, La Seguridad en la Encrucijada. Documentos sobre gobernabilidad y convivencia democrtica. FLACSO/AECID, San Jos, Costa Rica. Disponible en: www.flacso.org 555 Bush firma la Iniciativa Mrida. En: BBC Mundo. 30 de junio de 2008. Disponible en: http://news.bbc.co.uk/hi/spanish/latin_america/ newsid_7482000/7482407.stm 556 El Plan Colombia, la Iniciativa Mrida y los recortes de Obama En: Infolatam. 4 de febrero de 2010. Disponible en: www.infolatam.com 557 Se ampla la Iniciativa Mrida a temas sociales, informa Clinton. En: La Jornada. 24 de marzo de 2010. Disponible en: www.jornada.unam.mx 339
que ver cunto de este discurso de corresponsabilidad y combate integral se traduce en acciones concretas558. Lo que s queda claro es la necesidad del trabajo conjunto en la lucha contra el narcotrfico, como lo seal el presidente de Guatemala, lvaro Colom Cuando el presidente Caldern tiene xito, yo tengo problemasO luchamos regionalmente contra el narcotrfico o perdemos. 559 La presencia de las drogas en la cotidianeidad latinoamericana es evidente. El 58,5% de los y las latinoamericanos consideran que en su comunidad siempre o casi siempre se venden y consumen drogas. Este porcentaje llega 74,2% en Costa Rica y a 71,7% en Colombia. Si la guerra contra las drogas no es posible ganarla, y la ilegalizacin y las polticas de tolerancia cero no han dado resultados esperados, es necesario buscar nuevos enfoques. Estos se centran no en la reduccin de la demanda sino en la reduccin del dao. Es decir, disminuir el nmero de muertes, reducir la violencia de la delincuencia, de las enfermedades y del sufrimiento ligado al mal empleo de los narcticos y las polticas prohibicionistas. Si esto es as, se requiere pensar nuevas polticas que no repitan el fracaso de dcadas de una guerra que no se gana560.
558 La violencia del narcotrfico destroza comunidades, afirma Clinton 24 de marzo de 2010. Disponible en: www.america.gov 559 Oppenheimer, Andrs (2010) Los carteles de la droga no mueren, se mudan. En: El Nuevo Herald. 7 de marzo de 2010. Disponible en: http://www. elnuevoherald.com/2010/03/07/669767/los-carteles-de-la-droga-no-mueren. html#ixzz0miD29ZSZ 560 Nadelmann Ethan (2007) Drogas. En: Foreign Policy en espaol, octubre-noviembre, pp.18-24. Disponible en: www.fp-es.org 340
Grfico 6 Amrica Latina: Percepcin de la poblacin que considera que en su comunidad siempre o casi siempre se venden y consumen drogas (Porcentajes)
www.flacso.org En este sentido la Comisin Latinoamericana sobre Drogas y Democracia, encabezada por los ex presidentes Ernesto Zedillo, Csar Gaviria, y Fernando Henrique Cardoso presentaron un informe en 2009 en el que expresan que la guerra contra las drogas se est perdiendo y sealan que Las polticas prohibicionistas basadas en la represin de la produccin y de interdiccin al trfico y a la distribucin, as como la criminalizacin del consumo, no han producido los resultados esperados. Estamos ms lejos que nunca del objetivo
341
proclamado de erradicacin de las drogas561. La Comisin propone que el problema de las drogas se abarque desde un nuevo paradigma que implique: 1. 2. Transformar los adictos de compradores de drogas en el mercado ilegal en pacientes del sistema de salud. Evaluar con un enfoque de salud pblica y haciendo uso de la ms avanzada ciencia mdica la conveniencia de descriminalizar la tenencia de marihuana para consumo personal. Reducir el consumo a travs de campaas innovadoras de informacin y prevencin que puedan ser comprendidas y aceptadas, en particular por la juventud, que es el mayor contingente de usuarios. Focalizar las estrategias represivas hacia la lucha implacable contra el crimen organizado. Reorientar las estrategias de represin al cultivo de drogas ilcitas.
3.
4. 5.
La necesidad de nuevos paradigmas para combatir el problema de las drogas ha comenzado a ser ms evidente hasta en los niveles gubernamentales. El presidente de Mxico, Felipe Caldern, abri el dilogo en torno a la legalizacin de algunas drogas aunque dej claro que su posicin es de rechazo a estas medidas562. En el tema de la lucha contra el narcotrfico en Amrica Latina es pertinente referirse al Plan Colombia. Este se comienza a delinear durante el gobierno del Presidente colombiano Andrs Pastrana en 1998. Este slo pudo ser posible gracias a las alianzas estratgicas con otros pases, en especial con Estados Unidos. El plan fue concebido desde su inicio como un conjunto de estrategias encaminadas a hacer frente a las necesidades de paz, desarrollo econmico y social, y el fortalecimiento del Estado. El plan tena principalmente tres componentes: 1) La erradicacin forzosa va fumigacin; 2) La reingeniera de las fuerzas armadas particularmente de los sectores que se involucran en
561 Comisin Latinoamericana sobre Drogas y Democracia (2009) Drogas y Democracia: hacia un cambio de paradigma. Comisin Latinoamericana sobre Drogas y Democracia /Open Society Institute/ Viva Ro/ Centro Edelstein de Pesquisas Sociais, s. l. Disponible en: http://www.drogasedemocracia.org/Arquivos/ livro_espanhol_04.pdf 562 Al respecto ver: www.presidencia.gob.mx 342
la lucha contra el narcotrfico; y 3) La poltica social, es decir, una poltica de desarrollo institucional local. Sin embargo, entre estos tres componentes, ha predominado la estrategia contra las drogas.563 A lo largo de una dcada, el Plan Colombia ha fortalecido y transformado la fuerza pblica de este pas con particular nfasis en los dos perodos de lvaro Uribe (2002-2010). El Plan Colombia permiti mayor profesionalizacin y un equipamiento de alto nivel de la estructura militar, policial y del Estado para enfrentar la amenaza subversiva y el crimen ligado al narcotrfico. Un efecto paralelo de la profesionalizacin fue la autonomizacin de los paramilitares con graves consecuencias para los derechos humanos. Pero no solamente la accin paramilitar se manifest en el terreno militar, sino que se transform en una de las claves de la transformacin del sistema poltico colombiano por medio de la parapoltica. Estas acciones ilegales fueron perseguidas desde el Estado con una accin consecuente de la justicia que llev a la crcel a prcticamente un tercio del parlamento. El Plan Colombia tuvo un impacto desestabilizador en el conjunto de la regin latinoamericana por el intento de establecer bases militares estadounidenses en el territorio colombiano. Esta posibilidad fue duramente criticada por todos los gobiernos suramericanos. Se desarrollaron reuniones de cancilleres y presidentes de UNASUR sobre el tema. Si bien Colombia tiene el derecho soberano de buscar apoyo de terceros Estados, el introducir bases norteamericanas era percibido como un atentado a la soberana regional. Colombia explic que no se trata de bases estadounidenses, sino de facilidades que bases areas colombianas otorgan a las Fuerzas Armadas de Estados Unidos que a la vez colaboran con los colombianos en la lucha contra el narcotrfico. Finalmente, la justicia colombiana ech por tierra y limit la posibilidad de establecer bases extranjeras en el territorio colombiano.
563 Vargas Velsquez, Alejo y Pabn Ayala, Natalie (2008) Gobernabilidad democrtica y crimen organizado. Nuevas amenazas a la seguridad en Colombia. En: Sols, Luis Guillermo y Rojas Aravena, Francisco. Eds. Crimen organizado en Amrica Latina y el Caribe. FLACSO/ Catalonia/ Open Society Institute, Santiago, Chile, pp. 214-215. 343
3.5
Poltica de deportaciones: altos costos e impactos negativos
La poltica de deportaciones de Estados Unidos a los pases del Caribe y Centroamrica realizada desde inicios de los aos noventa, signific el regreso de un nmero significativo de convictos, estos para el caso del Caribe alcanzan a un promedio superior a los 5.000 deportados anuales en 2004 y 2005564. Ellos emigraron muy jvenes a EE.UU y luego de ser detenidos y encarcelados son enviados a sus pases de origen. Esto ha generado una percepcin de que el incremento de la violencia encuentra una de sus causas en este hecho. No existen investigaciones que permitan fundamentar o desmentir estas percepciones. Lo que s es claro que los pases receptores no poseen los recursos econmicos para monitorear los deportados. Estos muchas veces han perdido completamente sus vnculos con sus comunidades de origen. Sus relaciones quedaron en EE.UU y es hacia all donde mantendrn sus relaciones, con lo que la transnacionalizacin de los vnculos se incrementa, sean estos legales o ilegales. Lo que s es claro es que con estas deportaciones se debilita la cultura de la legalidad, se deben destinar recursos a la prevencin y a la atencin de esta poblacin. Los gobiernos necesitan establecer planes de reinsercin. Son recursos que se distraen de otras tareas y se restan en definitiva al desarrollo. En sntesis, es un alto costo que transfiere EE.UU. a los pases ms pobres y vulnerables de las Amricas.
3.6
Corrupcin: erosiona al Estado, debilita la democracia y abre espacio a la violencia.
De los 12 mandatarios latinoamericanos destituidos o renunciados, entre 1990 y 2010, en parte importante de los casos la corrupcin ocup un lugar determinante en su destitucin. La ausencia de capacidad estatal se ha constituido en una seria amenaza para el mundo desarrollado565.
564 Naciones Unidas y Banco Mundial (2007) Crime,Violence and Development: Trends, Costs and Policy Options in the Caribbean. ONU/BM, Washington DC, Estados Unidos. 565 Fukuyama, Francis (2004). La construccin del Estado. Hacia un nuevo orden mundial en el siglo XXI. Ediciones B, Santiago, Chile. 344
Cuadro 6 Amrica Latina: Mandatos Interrumpidos. 1990-2010 Pas Brasil Guatemala Venezuela Ecuador Paraguay Ecuador Per Argentina Bolivia Bolivia Ecuador Honduras Fecha Septiembre 1992 Mayo 1993 Agosto 1993 Febrero 1997 Marzo 1999 Enero 2000 Noviembre 2000 Diciembre 2001 Octubre 2003 Marzo 2005 Abril 2005 Junio 2009 Presidente Fernando Collor de Mello Jorge Serrano Elas Carlos Andrs Prez Abdala Bucaram Ral Cubas Grau Jamil Mahuad Alberto Fujimori Fernando de la Ra Gonzalo Snchez Lozada Carlos Mesa Lucio Gutirrez Manuel Zelaya
Las percepciones de erosin de la estatalidad y el desarrollo de espacios sin ley y la posibilidad de incremento de Estados colapsados, generan grandes vulnerabilidades externas a las que los Estados de la regin debern responder con nuevas formas de coordinacin y nuevas maneras de enfrentar a fuerzas como el crimen organizado, para lo cual la cooperacin internacional es esencial. Cuando se analizan los problemas de seguridad se destaca que la democracia es una condicin indispensable para la estabilidad, la paz, la seguridad y el desarrollo, junto con ello se subraya que la corrupcin es uno de los elementos que afectan con mayor fuerza a las democracias y genera espacios para la accin del crimen transnacional, el cual posee un alcance que va mucho ms all de las fronteras nacionales. En 2009 sobre la base de datos de Transparencia Internacional566 - ningn pas podra ser catalogado con una percepcin de baja corrupcin. En 8 pases se puede hablar de alta percepcin de la corrupcin, y en 12 de corrupcin media.
566 Al respecto ver: www.tranparency.org 345
Cuadro 7 Amrica Latina: ndice de Corrupcin Percibida

Corrupcin Baja 2004 Chile Uruguay Brasil, Cuba, Mxico, El Salvador, Costa Rica, Panam, Colombia, Per 2006 Chile Uruguay Brasil, Cuba, Mxico, El Salvador, Costa Rica, Panam, Colombia, Per 2008 Uruguay Brasil, Bolivia, Chile, Cuba, Mxico, Guatemala, El Salvador, Costa Rica, Panam, Colombia, Per, Repblica Dominicana Argentina, Hait, Honduras, Nicaragua, Ecuador, Paraguay, Venezuela 2009 2010 Chile Uruguay, Costa Rica, Brasil, Cuba, El Salvador, Panam, Colombia, Per, Guatemala, Mxico, Repblica Dominicana Argentina, Ecuador, Nicaragua, Honduras, Hait, Paraguay, Venezuela
Corrupcin Media
Corrupcin Alta
Argentina, Bolivia Guatemala, Honduras, Hait, Nicaragua, Ecuador, Paraguay, Repblica Dominicana Venezuela
Argentina, Bolivia, Guatemala, Hait, Honduras, Nicaragua, Ecuador, Paraguay, Repblica Dominicana Venezuela
Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, El Salvador, Guatemala, Mxico, Panam, Per, Repblica Dominicana, Uruguay Argentina, Bolivia, Ecuador, Hait, Honduras, Nicaragua, Paraguay, Venezuela
Fuente: Elaboracin propia basada en datos de Transparencia Internacional. En: www.transparency.org
Oponerse a la corrupcin es una tarea esencial para la democracia. Tambin lo es enfrentar el crimen organizado. Adicionalmente el delito organizado posee una marcada dimensin transnacional y una gran capacidad para la adaptacin y la especializacin en mbitos especficos como lo son el trfico ilegal de estupefacientes, armas, personas y el blanqueo de dinero asociado con los anteriores. Las redes ilegales se manifiestan tanto en el mundo desarrollado como en los pases en desarrollo. Para las Naciones Unidas este es
346
un tema de preocupacin creciente567. Tres obstculos impiden una respuesta eficaz: i) cooperacin insuficiente entre los Estados; ii) falta de coordinacin entre los organismos internacionales; iii) incumplimiento por parte de muchos Estados. En general, los pases ms pobres y con mayores niveles de inequidad son ms vulnerables a la corrupcin y por lo tanto a la erosin de su institucionalidad. La lucha contra la corrupcin adquiere cada vez mayor significacin poltica. La erosin que produce genera intersticios para la intromisin del crimen organizado y con l de la violencia. Es una lucha compleja, con resultados a largo plazo y son pocas las buenas prcticas que permitan replicarlas inmediatamente. El rol de la sociedad civil es crucial en esta materia. El grado de desconfianza de la ciudadana y los altos niveles de corrupcin facilitaron la participacin del crimen organizado en Centroamrica. Guatemala568 sufre el efecto de las consecuencias de la guerra contra el crimen organizado en Mxico al Norte y de Colombia en el Sur, lo que afianza sus vulnerabilidades internas. De all que las dificultades del control territorial efectivo se evidencian con fuerza. En ese contexto se aprob por parte del parlamento una solicitud de ayuda a Naciones Unidas para crear La Comisin Internacional en Contra de la Impunidad en Guatemala (CICIG)569. La CICIG tiene como misin: a) determinar la existencia de cuerpos ilegales de seguridad y aparatos clandestinos contra los derechos de los guatemaltecos; b) colaborar con el Estado en la desarticulacin de esto por medio de la persecucin penal; c) recomendar al Estado las reformas y las polticas pblicas para erradicar estos cuerpos legales. A mediados de abril 2010, el entonces Jefe de la CICIG, Carlos Castresana, asegur que jueces, fiscales, polticos, diputados, empresarios y policas forman parte de poderosas mafias que operan en Guatemala. Son muy poderosos, tienen una enorme capacidad para torcer el brazo del Estado de derecho. Son elementos poderossimos que actan dentro del sistema judicial, incluido magistrados. Estos personajes, indic el Dr. Castresana saben totalmente lo que estn haciendo. Son grupos que
567 ONU (2004) Un mundo ms seguro: la responsabilidad que compartimos. Informe del Grupo de Alto Nivel sobre amenazas, desafos y el cambio. 2 de diciembre de 2004. Disponible en: www.un.org/secureworld 568 Frhling, Pierre (2008) Violencia, corrupcin judicial y democracias fragiles: Reflexiones sobre la situacin actual en Centroamrica. En: Sols, Luis Guillermo y Rojas Aravena, Francisco. Eds. Crimen Organizado en Amrica Latina. Catalonia/ FLACSO/Open Society Institute. Disponible en: www.flacso.org 569 Al respecto ver: www.cicig.org 347
hace 20 o 30 aos trabajaban en un contexto del conflicto armado y hoy por dinero. Y claro est que se protegen unos a otros y cierran filas cuando sienten el empuje del Estado de Derecho.570
4.
4.1
Algunas expresiones de la violencia en Amrica Latina y el Caribe

El secuestro y el trfico y la trata de personas
Los secuestros se han convertido en una forma de extorsin cada vez ms usual en las diversas regiones del mundo. Sin embargo, de acuerdo a la Comisin Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) el 66% de los secuestros del mundo ocurren en Amrica Latina571. Naciones Unidas ha estado preocupada por este tema. La Asamblea General de la ONU adopt una resolucin, en su 74 sesin plenaria, el 20 de diciembre del 2004, en la que adems de su preocupacin por el aumento de este delito, reitera que el secuestro de personas, en cualquier circunstancia e independientemente del propsito, constituye un delito grave y una violacin de la libertad individual que menoscaba los derechos humanos. Adems, la Asamblea General indicaba que, convencida de que los vnculos entre las diversas actividades ilcitas, incluido el terrorismo, y la delincuencia organizada plantean una amenaza adicional contra la seguridad y la calidad de vida, obstaculizado el desarrollo econmico y social. Seala que la Convencin de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional, ofrece el marco jurdico necesario para la cooperacin internacional contra el secuestro572. Uno de los casos ms dramticos en cuanto al nmero de secuestrados es el de Mxico. Si bien en este pas el secuestro extorsivo es importante, en los ltimos aos la problemtica ha sido mayor en la relacin secuestro- trata
570 Denuncia de Comisin Contra Impunidad: Elites Guatemaltecas integran mafias del pas. En: La Nacin, 13 de abril de 2010, p. 26 A. Disponible en: www. nacion.com 571 Informe asegura que Amrica Latina concentra el 66% de los secuestros del mundo. En: Amnista Internacional. 13 de mayo de 2010. Disponible en: www. amnistia.cl 572 ONU (2005) 59/154. Cooperacin internacional para prevenir, combatir y eliminar el secuestro y prestar asistencia a las vctimas. Asamblea General, Nueva York, Estados Unidos, 3 de febrero 2005. 348
de personas y crimen organizado. La Comisin Nacional de los Derechos Humanos de Mxico seal que en 2009 en ese pas se dieron unos 1.600 secuestros de migrantes al mes, la mayora de ellos en manos del crimen organizado, dejndole una suma de alrededor de US $25 millones573. Sin embargo, hay quienes consideran que las cifras son an peores y la dificultad de conocerlas de manera ms exacta radica en la condicin de indocumentados de estas personas y en el hecho de que los grupos criminales han desarrollado tcnicas muy eficaces para desaparecer los cadveres. El secuestro de indocumentados por parte de las organizaciones criminales no basa su fuerte en la recuperacin del dinero por medio de la extorsin o el robo sino que se centra en el reclutamiento forzado para los crteles de la droga. El hallazgo de 72 cadveres de personas indocumentadas y las declaraciones de los sobrevivientes en Tamaulipas ha evidenciado la complejidad y alta presencia de esta problemtica en Mxico574. Otro problema es el del trfico y la trata de personas. El trfico de personas aumenta debido a las polticas migratorias restrictivas de muchos pases desarrollados. Este trfico de personas es imposible de realizar sin estructuras empresariales clandestinas muy bien financiadas y apoyadas por funcionarios gubernamentales de todos los pases. Por tolerancia, omisin, contubernio o incapacidad para vigilar todas las fronteras, el apoyo activo o pasivo de los funcionarios gubernamentales fue y es la clave del xito del negocio. 575 Por su parte, la trata de personas, o esclavitud moderna, es uno de los crmenes ms extendidos actualmente y afecta particularmente a mujeres y nios. Los principales motivos de la trata de personas son para la explotacin sexual comercial, laboral o extraccin de rganos.
4.2
Las Maras: tema militar o tema social?
Las pandillas juveniles se han convertido en uno de los rostros de la violencia en Amrica Latina y el Caribe. Han adquirido fuerza e importancia particu573 Mxico: las otras vctimas que destap la masacre. En: BBC Mundo. 26 de agosto de 2010. Disponible en: http://www.bbc.co.uk/mundo/ 574 Ibd. 575 Bentez Manaut, Ral y Snchez, Georgina (2008) Las fronteras de Mxico y el crimen organizado. En: Sols, Luis Guillermo y Rojas Aravena, Francisco. Crimen organizado en Amrica Latina y el Caribe. FLACSO/ Catalonia/ Open Society Institute, Santiago, Chile, pp. 194-195. 349
larmente en Centroamrica y crecientemente en Mxico, aunque son originarias de los Estados Unidos, especialmente de Los ngeles. El anlisis de la violencia juvenil ligado a la exclusin social, poltica y econmica se ubican en el centro del problema. La principal conclusin a la que han arribado los investigadores de FLACSO576 en esta materia es que la violencia de las pandillas juveniles no es el resultado de conductas sin sentido o irracionales sino que es su respuesta a las necesidades y dinmicas que hayan por vivir en situacin de exclusin social. Su identidad social se establece por su pertenencia a estas pandillas y la violencia se transforma en un instrumento de comunicacin. La exclusin, la marginacin tanto de la educacin como, principalmente, del acceso al trabajo y en especial al trabajo digno, son uno de los incentivos para que lo jvenes se agrupen en organizaciones que les otorguen identidad y proteccin; lo que en la actualidad no les entrega ni el sistema poltico, ni el sistema econmico, ni la familia. El desempleo es un indicador crucial. Tradicionalmente las pandillas fueron analizadas como un fenmeno eminentemente local, jvenes que compartan un vecindario y que establecan formas de organizacin para defenderse o disuadir a otros provenientes de comunidades distintas, promover la lealtad y la solidaridad. Sin embargo, en la actualidad reflejan esencialmente un problema transnacional, es decir, estos grupos se encuentran relacionados bajo una denominacin comn internacional, con fuerte identidad grupal, aunque poseen plena autonoma y no se evidencia una estructura jerrquica transnacional, ni nacional577. Este fenmeno se liga a la poltica de deportacin de los Estados Unidos de jvenes que son apresados en ciudades estadounidenses y deportados hacia los pases latinoamericanos y caribeos. La Mara Salvatrucha y la Mara 18 se han transformado en dos nombres relevantes a nivel internacional. El origen de
576 Savenije, Wim y Beltrn, Mara Antonieta (s. f.) La utilidad de la violencia: construyendo identidades juveniles en situaciones de exclusin. Original no publicado. FLACSO-El Salvador, San Salvador, El Salvador; Sols Rivera, Luis Guillermo. Coord. (2007). Pandillas Juveniles y Gobernabilidad democrtica en Amrica Latina y el Caribe. FLACSO/ AECID/ Casa Amrica, San Jos, Costa Rica. Disponible en: www.flacso.org; Rojas Aravena, Francisco (2005) Los grandes retos a la gobernabilidad democrtica: violencia, exclusin y populismo. En: Malamud, Carlos y Isbell, Paul. Eds. Anuario Elcano. Amrica Latina 2004-2005. Real Instituto Elcano. Ed Ariel, Madrid, Espaa, pp. 129-163. 577 Perea, Carlos Mario (2006) Pandillas en Mxico: Informe de Investigacin. ITAM, Mxico DF, Mxico. 350
ambas se encuentra en los barrios de Los ngeles; en la actualidad su accionar se extiende por el norte de Centroamrica, Mxico y los Estados Unidos. El accionar delictivo de bandas juveniles violentas se ha incrementado de manera muy importante, han establecido nuevos tipos de violencia, nuevas formas de delincuencia. Los jvenes entre 18 y 29 aos constituyen las principales vctimas y victimarios de las pandillas. La respuesta estatal tiende a militarizarse. Los pases del Tringulo del Norte dan cuenta de ello: en Honduras los planes Cero Tolerancia, Operacin Libertad y Libertad Azul; en El Salvador, Mano Dura y Super Mano Dura, y en Guatemala el Plan Escoba578. Los debates respecto a la reimposicin de la pena de muerte en Guatemala son otro ejemplo de esto. Las Naciones Unidas han expresado su preocupacin por estas leyes dado que vulneran la convencin de derechos de los nios. Como resultado especfico se encuentra en que con el Plan Mano Dura en un ao, entre julio del 2003 y julio del 2004 en El Salvador se detuvo a 17.162 personas, de estas el 91%, 15.618 fueron sobresedas. Detenidas judicialmente quedaron 858 personas lo que representa un 5% del total de los detenidos y un 4% est pendiente de audiencia579. Estas tendencias a la militarizacin y penalizacin de las repuestas a diversas manifestaciones de violencia social, no slo en el tema de las maras, tienen como resultado que algunos pases de la regin tengan ndices muy altos de poblacin penal. Por ejemplo de cada mil habitantes en Costa Rica hay 181 privados de libertad, en El Salvador 174 y en Honduras 161.580 Cabe sealar que un prximo desafo particularmente importante en Centroamrica se refiere a que alrededor de 300 mil presos cumplirn su pena en los
578 Rivera Joya, Reina (2009) Centroamrica: Dilemas de la Seguridad y defensa Regionales En: Mathieu, Hans y Rodrguez Arredondo, Paula. Eds. Anuario 2009 de la Seguridad Regional en Amrica Latina y el Caribe. Friedrich-EbertStiftung, Programa de Cooperacin en Seguridad Regional, Fescol, Bogot, Colombia. 579 Gamarra, Eduardo (2005) Antimaras Policies in El Salvador. Original no publicado. Conferencia Internacional Strategic oportunities: Charting New Approaches to Defense and Security Challenges in the Western Hemisphere. Miami, Estados Unidos, 9-11 de marzo. 580 PNUD (2009) Abrir espacios para la seguridad ciudadana y el desarrollo humano. Informe sobre Desarrollo Humano para Amrica Central 2009-2010. PNUD, San Jos, Costa Rica. 351
prximos aos, 100 mil en el caso de El Salvador. Los Estados no tienen capacidad para darles trabajo a este gran grupo de personas, ni de reinsertarlos de forma plena en la sociedad581. Asimismo el tema de la posesin de armas livianas y las pandillas juveniles adquiere cada vez ms importancia en particular en situaciones como las de la Favelas en Ro de Janeiro. El tema de las maras muestra de mejor manera que cualquier otro tipo de violencia el vnculo con la exclusin y la falta de empleo, as como una dbil cohesin social. De all que los errores que se cometan en su combate tendrn no solo graves consecuencias para los derechos humanos, sino para las posibilidades de reinsercin de un importante nmero de jvenes. La militarizacin no resuelve el problema; se requiere de polticas multidimensionales, acuerdos sociales y econmicos permitirn reducir la violencia y mejorar las oportunidades de acceso, en especial al trabajo. 4.3 La justicia por la propia mano: linchamientos
La falta de acceso a la justicia, potencia la bsqueda de formas alternativas de justicia altamente violentas. Tal es el caso de los linchamientos. Estas situaciones ocurren en diferentes pases, en especial en aquellos lugares donde los ndices del Desarrollo Humano son desfavorables. En la regin se han reportado linchamientos en Guatemala, Mxico, Per, Ecuador, Hait, Brasil. Tambin ha habido intentos en Buenos Aires y Santiago. En muchos casos esto coincide con poblaciones originarias a las cuales se les han negado de manera sistemtica sus derechos. En Mxico se calcula que entre 1987 y 1998 hubo 103 linchamientos en ese pas582. Entre los aos 2001 y 2008 en promedio ocurri un linchamiento cada 60 das en el Distrito Federal y el Estado de Mxico siendo la delincuencia el factor determinante que llev a que las personas optaran por tomar la justicia por propia mano. Uno de los casos ms llamativos fue el ocurrido a finales
581 Orozco, Manuel (2009) Migracin y remesas en los tiempos de recesin: Efectos sobre las economas de Amrica Latina y el Caribe. Secretara Permanente del SELA, Caracas, Venezuela. 582 Vilas, Carlos M (2001) (In) justicia por mano propia: linchamientos en el Mxico contemporneo. En: Revista Mexicana de Sociologa. UNAM, Mxico DF, Mxico, pp. 131-160. 352
de 2004 en San Juan Ixtayopan donde dos agentes de la Polica Federal Preventiva fueron calcinados583. Las Naciones Unidas, en Bolivia han expresado su preocupacin por el aumento de linchamientos en los ltimos aos. Se calcula que en 2009, y hasta junio de 2010, hubo 30 linchamientos en ese pas, as como 77 intentos de linchamientos no concretados en el mismo periodo. El Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (OACNUDH) expres su condena y preocupacin al linchamiento de cuatro policas a finales de mayo de 2010 en el norte del departamento andino de Potos584. En Guatemala la Misin de las Naciones Unidas para Guatemala (Minugua) ha registrado numerosos casos de linchamientos. En los lugares en donde, la Comisin de Esclarecimiento Histrico seal que hubo graves hechos de violaciones a los derechos humanos y masacres, es donde se realizaron el 64% de los linchamientos o intentos de linchamiento. (MINUGUA, 2002). Las estadsticas de la Corte Suprema de Justicia de ese pas sealaban que en 2009 se registraron 110 casos de linchamientos, en los que murieron 42 supuestos delincuentes y 211 fueron heridos de gravedad. Los linchamientos concentran en nuestro caso todas las crueldades y horrores del pasado conflicto armado. Revela tambin las tensiones y ambigedades de una paz que no ha llegado a todo el pas y que, en visin retrospectiva hace presente tiempo idos, atrae fantasmas que no podemos olvidar. Pesadillas de nuestro atrasado tiempo social. (Torres-Rivas, 2003). El Estado contrainsurgente dej un Estado dbil. A ello se une la dinmica de una cultura autoritaria heredada de la misma poca, que privilegi la violencia y la coaccin; as como la impunidad. Es una sociedad civil violenta y desprotegida, por lo que ante la ausencia del Estado busca protegerse por mano propia.
Asimismo en la actualidad los linchamientos han comenzado a vincularse con acciones del crimen organizado en Guatemala. El Viceministro del interior de Guatemala, Francisco Cuevas, expres en diciembre de 2009 que los grupos criminales estn interesados en promover los linchamientos de supuestos delincuentes para confrontar a la poblacin con las fuerzas de seguridad y forzar su retiro para dejar limpios los lu583 Entrate Cronologa de linchamientos en Mxico. En: El Universal. 11 de noviembre de 2008. Disponible en: www.eluniversal.com.mx 584 Bolivia: la ONU deplora el aumento de linchamientos, 30 desde 2009. En: Infolatam. 10 de junio de 2010. Disponible en: www.infolatam.com 353
gares y poder delinquir con impunidad () Cuando ocurre un hecho de este tipo tenemos que movilizar mucha de nuestra fuerza, lo cual nos obliga a descuidar otras reas que, creemos, son utilizadas por el narcotrfico para trasegar drogas o cometer otro tipo de ilcitos585.
4.4 El terrorismo, una expresin ausente.
La guerra contra el terrorismo es una de las principales polticas de Estados Unidos. El terrorismo de alcance global no ha tenido ninguna expresin en Amrica Latina y el Caribe. Desde la regin no han probado vnculos con las organizaciones terroristas globales ligadas a extremismos religiosos586. La regin suscribi la Convencin Interamericana Contra el Terrorismo la que se encuentra vigente desde el ao 2003. En forma paralela se cre un Comit Interamericano Contra el Terrorismo (CICTE) cuya funcin principal es la prevencin de estos actos. Los actos de terrorismo en la regin se han reducido de manera muy considerable. Colombia concentra la mayora de hechos. En trminos comparativos el terrorismo est ausente de esta regin del planeta. No obstante, es crucial implementar medidas preventivas permanentes dado el dao que estos actos pueden producir.
5.
El crimen organizado: el principal generador de violencia colectiva
La presencia del crimen organizado se manifiesta con gran fuerza en Amrica Latina. Ello ha demandado conocer de mejor forma el fenmeno, para poder estudiar sus efectos negativos sobre la sociedad y a la vez considerar las mejores opciones de polticas para enfrentarlo.
585 Gobierno atribuye planificacin de algunos linchamientos al crimen organizado. En: Noticias de Guatemala. 9 de diciembre de 2009. Disponible en: http:// noticias.com.gt/nacionales/20091209-gobierno-atribuye-planificacion-de-algunos-linchamientos-al-crimen-organizado.html 586 Rojas Aravena, Francisco. Ed., Terrorismo de alcance global: impacto y mecanismos de prevencin en Amrica Latina y el Caribe, op. cit.
354
Un primer debate se produce en la discusin terica en torno a la definicin de crimen o delito organizado. Cmo se define crimen o delito, y si ste es organizado? Tal discusin, principalmente jurdica, seala la existencia de un tipo de delincuencia que se diferencia de lo que se denomina delincuencia comn debido a los procesos de evolucin o perfeccionamiento que caracterizan este antiguo fenmeno rejuvenecido con el advenimiento de la sociedad de la informacin. Varios elementos sealan esta diferencia: a) rebasa los controles gubernamentales, b) establece lneas especiales de operaciones basadas en un sistema complejo de tipo empresarial, bien estructurado para la comisin de hechos delictivos, c) persigue por medio de determinadas acciones violentas la bsqueda y obtencin de poder econmico y social, no tanto poltico d) la delincuencia est delante de lo que caracteriza a la delincuencia comn tradicional y convencional. e) adicionalmente, se puede sealar que el delito organizado posee una marcada dimensin transnacional y una alta capacidad de adaptacin al nuevo contexto, f) una fuerte especializacin en los mbitos especficos como lo son el trfico ilegal de estupefacientes, armas, personas, as como el blanqueo de dinero asociado con los delitos anteriores. La transnacionalizacin del crimen ha aumentado los problemas que de l se derivan. El crimen organizado cruza las fronteras y sus acciones se relacionan con los distintos tipos de amenazas de carcter global. Para poder enfrentar esta nueva forma de criminalidad es necesario contar con una perspectiva y visin transnacional; esto significa coordinar polticas globales y locales, convirtindose esto en uno de los principales retos que poseen los Estados, las sociedades y todos los actores que buscan enfrentar este flagelo. El crimen organizado tiene un objetivo esencialmente econmico, sin embargo, para poder recibir esos recursos ocupa la extorsin y la violencia como instrumentos fundamentales. Esta caracterstica es la que representa el mayor peligro para las sociedades latinoamericanas y caribeas. El crimen organizado posee una fuerte coherencia interna, altos grados de especializacin y sofisticacin. No es ideolgico, no busca el poder poltico como tal, lo que busca es la influencia y la capacidad de decisin sobre los agentes del Estado, con independencia de la ideologa de stos. Es una empresa ilegal, aunque normalmente penetran empresas legtimas. Para desarrollar una accin efectiva en este campo, se necesita una mirada sistmica, multifactorial y que recoja las visiones de una pluralidad de actores para, sobre esas bases, construir confianza como uno de los activos mas importantes. Esto slo ser posible si se desarrollan miradas y percepciones integrales sobre el fenmeno, que a la vez puedan manifestarse en acciones
355
locales, circunscritas, y especficas las cuales pueden ser evaluadas y revisadas para alcanzar los resultados propuestos. La cooperacin internacional es esencial para enfrentar el fenmeno. (Rojas Aravena.2006) El crimen organizado se vincula a los ms variados mbitos, entre estos destacan: 1. La democracia y el crimen organizado. 2. Corrupcin y Crimen Organizado. 3. El crimen organizado y el trfico de armas. 4. El trfico internacional de personas. 5. Polticas de deportaciones y el crimen organizado. 6. El crecimiento econmico, el crimen organizado y el lavado de dinero. 7. Los medios de comunicacin y el crimen organizado. 8. La ciberseguridad y el crimen organizado. 9. Crimen organizado y trfico ilegal de especies naturales. 10. La institucionalidad y el crimen organizado.
6.
Los costos econmicos de la violencia
Los pases y las sociedades invierten cada vez ms recursos para protegerse y mitigar los efectos de la violencia y la inseguridad. El gasto militar global en la regin es bajo587. Sin embargo podran establecerse acuerdo multilaterales que posibilitaran establecer acuerdos sobre limitacin en las adquisiciones, pero ello requiere de acuerdos vinculantes, verificables primero sobre homologacin de los gastos y luego dar cumplimiento efectivo a la convencin interamericana sobre transparencia en las adquisiciones. De igual forma, los Estados deben destinar cada vez mayores recursos para prevenir, atenuar y reprimir la violencia interpersonal. Entre estos costos estn costos incrementales de policas y sus equipamientos, costos de patrullajes, costos vinculados a los procesos judiciales, servicios legales, la infraestructura carcelaria. Los costos de atencin de emergencias en hospitales y otros servicios de salud, como atencin psicolgica y otras formas de atencin a las vctimas. Muchos de estos costos directos se incrementan por la prdida de oportunidades de inversin en desarrollo. El costo de tiempos implicados en atender estas situaciones son altos. Los costos en prdidas de capital humano y social son difciles de revertir. El incremento en los seguros y las bajas en la productividad. Tambin en los casos ms graves implican la salida de inversionistas extranjeros y nacionales. As como el alejamiento o cadas del turismo.
587 Rojas Aravena, Francisco. Ed. (1994) Gasto militar en Amrica Latina: procesos de decisiones y actores claves. Ediciones CINDE/FLACSO, Santiago, Chile. 356
Los costos directos asociados al crimen poseen una alta significacin en todos los pases. En el caso de Brasil se ha estimado entre un 3% y un 5% del PIB al ao588. En Jamaica el costo estimado es de un 3.7% del PIB.589 En el caso de Costa Rica el costo estimado es un 3,6% del PIB590. El BID ha calculado que el costo en Amrica Latina flucta entre el 2% y 15% del PIB591. Sobre la base de estos nmeros se ha proyectado para el caso del Ecuador un gasto cercano al 7% del PIB592. En el caso de El Salvador los costos estimados, para el ao 2003, fueron de 11.5% del PIB593. Pero no solo estn los costos efectivos sino la prdida de oportunidades y la menor tasa de crecimiento como consecuencia del crimen y la violencia. Una cada en las tasas de homicidios a un rango de un 6 por cada 100mil/hab puede significar incrementos sustanciales del PIB. Si Jamaica y Hait lograran reducir la tasa de homicidios, al nivel de la de Costa Rica, podran obtener un crecimiento anual del 5.4%594. Mejorar la calidad de la informacin permitir mejorar los presupuestos y establecer polticas pblicas ms eficientes, con mejores grados de focalizacin en los problemas que buscan solucionar.
7.
Conclusin. La violencia inhibe el Desarrollo Humano en Amrica Latina y el Caribe
La violencia inhibe el desarrollo humano, se transforma en un obstculo para el crecimiento y limita las oportunidades de construir sociedades, en donde la libertad posibilite una plena y efectiva legitimidad democrtica. La violencia
588 Banco Mundial (2006). Crime, Violence and Economic Development in Brazil: Elements of Effective Public Policy. Poverty Reduction and Economic Management Sector Unit. World Bank. Washington D.C, Estados Unidos. 589 Naciones Unidas y Banco Mundial (2007) Crime,Violence and Development, op. cit. 590 PNUD-Costa Rica, Venciendo el Temor, op. cit. 591 Carrillo-Flrez, Fernando (2007) Seguridad ciudadana en Amrica Latina: Un bien pblico cada vez ms escaso. En: Pensamiento Iberoamericano. N 0, Madrid, Espaa, pp. 179-196. 592 Carrin Fernando (2007) Los costos de la violencia en Ecuador. En: Ciudad Segura N 18. FLACSO-Ecuador, Quito, Ecuador, p. 1. 593 Betancourt, Andrea (2007) Cunto cuesta la violencia en El Salvador?. En: Ciudad Segura N 18. FLACSO-Ecuador, Quito, Ecuador, p. 1. 594 Naciones Unidas y Banco Mundial (2007) Crime,Violence and Development, op. cit. 357
limita, disminuye y reduce las opciones para una vida mejor, aspecto central en el desarrollo humano. Como sealamos una serie de factores inciden sobre el incremento de la violencia, el crimen, el despojo y la inseguridad, entre estos se destacan: la inequidad y polarizacin econmico-social; la urbanizacin; la pobreza y marginacin; la informalidad y el desempleo; la ausencia del Estado y la debilidad de sus instituciones; las polticas represivas que criminalizan a la pobreza y a los jvenes; la falta de integracin y cohesin social, en especial de poblaciones nativas. Junto a estos factores, nuevos actores armados se hacen presentes. Estos enfrentan a las policas y las FF.AA., en especial en zonas en las cuales la presencia estatal es dbil. Entre estos actores se destacan: vigilantes, guardianes, paramilitares, guerrillas, narcos y sicarios, crimen organizado, maras. Junto a ellos crece el nmero de policas privados. Estos nuevos actores buscan imponer un orden por medio de la violencia, fuera del marco del imperio de la ley. Los impactos de la violencia se manifiestan en diversas reas: 1) sobre la calidad de vida, con ms temor; 2) sobre la convivencia cvica, con menores grados de confianza; 3) en la convivencia democrtica, con mayor desafeccin; 4) en las inversiones privadas, con un retraimiento; 5) en el gasto en seguridad, ms gasto pblico y privado; 6) en el espacio pblico, con el abandono; 7) en la privatizacin de las respuestas; 8) en las polticas pblicas, incrementando las complejidades de la gestin y los diseos institucionales; 9) sobre las decisiones; generando un sentido de urgencia y de carencia de efectividad. 10) los costos de la violencia reducen las oportunidades del desarrollo, en especial del desarrollo humano y sustentable. Uno de los principales escenarios de inseguridad, en especial para las mujeres, es el propio hogar595. Pese a que la Convencin interamericana para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra la mujer, Convencin de Belem do Para, de julio de 1994, ha sido plenamente ratificada por todos los pases de la regin. Las situaciones anteriores reflejan problemas ms profundos de las sociedades y sistemas polticos latinoamericanos. Nuestros sistemas no slo son altamente polarizados e inequitativos, sino que poseen bajos niveles de inclusin social y poltica. Ello se expresa, entre otros, en la falta de reconocimiento de dere595 CEPAL (2007) !Ni una ms! El derecho a vivir una vida libre de violencia en Amrica Latina y el Caribe. CEPAL, Santiago, Chile. Disponible en: www.eclac.cl 358
chos a los pueblos indgenas. Las dificultades para incorporar a los jvenes y la ausencia de polticas para proteger a los ms vulnerables, nios, mujeres y adultos mayores. Todo ello se manifiesta en sociedades polarizadas con dbil cohesin social. Si no se resuelven los temas esenciales para la vida de las personas, la educacin, salud, vivienda y trabajo decente; la polarizacin continuar y con ella se reproducirn las condiciones para el desarrollo de una cultura de exclusin. Esta, en el contexto de sociedades cada vez mas inequitativas y segmentadas, facilitan expresiones de violencia; con ello se truncan las oportunidades para el desarrollo humano. En vez de potenciar a las personas les reduce sus capacidades. En vez de limitar los riesgos, los aumenta. En vez de fomentar la cooperacin incrementa la desconfianza. Concertar polticas pblicas nacionales e internacionales para reducir la violencia y fomentar sociedades ms inclusivas y democrticas es esencial para la estabilidad, la cooperacin, la cohesin social y el desarrollo humano.
359
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I Conferencia de Ministros de Seguridad Pblica de las Amricas (2008) Compromiso por la Seguridad Pblica en las Amricas. Mxico DF, Mxico, 7 y 8 de octubre de 2008. Disponible en: www.oas.org II Conferencia de Ministros de Seguridad Pblica de las Amricas (2009) Consenso de Santo Domingo sobre Seguridad Pblica. Santo Domingo, Repblica Dominicana, 5 de noviembre de 2009. Disponible en: www.oas.org Marx, Carlos (1872) Carta a Lacharte. Correspondencia sobre el Capital. 18 de marzo de 1872. OEA. Conferencia Especial sobre Seguridad, Declaracin sobre seguridad en las Amricas, 28 de octubre 2003. Disponible en: www.oas.org OEA/Ser.F/II.25. Resolucin de la Vigsimo Quinta Reunin de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores. Washington DC, Estados Unidos, 17 de marzo de 2008. Tratado para la Proscripcin de las Armas Nucleares en la Amrica Latina y el Caribe (Tratado de Tlatelolco) (1967). Disponible en: www.opanal.org
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Mercado Comn del Sur (MERCOSUR), www.mercosur.org.uy Organizacin de Estados Americanos (OEA), www.oas.org Organizacin del Tratado de Cooperacin Amaznica (OTCA), www.otca.orb.br Proyecto Mesoamrica, www.proyectomesoamerica.org Red Latinoamrica de Comercio (LATN), www.latn.org.ar Secretara de Integracin Econmica Centroamericana (SIECA), www.sieca.org.gtSistema de Integracin Centroamericana (SICA), www.sica.int Transparencia internacional, www.tranparency.org Unin de Naciones Suramericanas (UNASUR), www.pptunasur.com
406
Relacin de autores
Gonzalo Abad Ortz. Ecuatoriano. Secretario, Comisin Nacional Ecuatoriana de Cooperacin con la UNESCO. Director, Escuela de Sociologa, Universidad Central del Ecuador. Director, Seccin Investigaciones Sociales, Junta Nacional de Planificacin del Ecuador. Director, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, FLACSO/Ecuador. Consejero Regional de Ciencias Sociales para Amrica Latina y el Caribe, UNESCO. Representante de UNESCO en Venezuela y Mxico. Consejero especial del Director General de la UNESCO. Investigador/asociado de Flacso/Ecuador. Profesor del Institut dEtudes Politiques, Sciences Po, Paris. Ileana Aguilar Olivares. Politloga graduada por la Universidad de Costa Rica. Labor como oficial de programas del Centro de Asesora y Promocin Electoral (CAPEL), del Instituto Interamericano de Derechos Humanos durante el periodo 1993-2001. A partir de 2001 y hasta junio de 2010 se desempe como oficial de programas de IDEA Internacional en el programa de Amrica Latina. Actualmente labora en el Instituto de Formacin y Estudios en Democracia (IFED) del Tribunal Supremo de Elecciones de Costa Rica. Josette Altmann. Coordinadora Regional de Cooperacin Internacional de la Secretara General de FLACSO. Cientista poltica e historiadora. De 1990 a 1991 realiz cursos sobre Economa del Desarrollo en la Universidad de Harvard. Profesora en la Facultades de Ciencias Sociales y Educacin de la Universidad de Costa Rica. Miembro de la Comisin de Estudios de Pos Grado en Evaluacin Educativa de la Universidad de Costa Rica. Ha participado como consultora en programas de formacin poltica con nfasis en anlisis y propuestas de poltica social para el Centro de Estudios Democrticos de Amrica Latina (CEDAL). Tambin ha dirigido proyectos relacionados con polticas pblicas en el rea social con la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) en los aos 2000 hasta 2003, y con el gobierno de Costa Rica en 407
los aos 1994 hasta 1998. Ha publicado y colaborado en diversos libros, es autora de numerosos artculos publicados en revistas profesionales y acadmicas en diferentes regiones del mundo, y en peridicos costarricenses. Entre sus ltimas publicaciones estn. Altmann Borbn, Josette (compiladora). Cohesin Social y Polticas Sociales en Iberoamrica. Serie FORO. FLACSO Sede Ecuador. Quito, Ecuador. 2009. Altmann, Josette y Rojas Aravena, Francisco (editores). Amrica Latina y el Caribe: Fragmentacin o Convergencia? Experiencias recientes de la integracin. Coleccin 50 AOS. FLACSO Sede Ecuador, Ministerio de Cultura del Ecuador y Fundacin Carolina. Quito, Ecuador. 2008. Altmann, Josette. New Forms of Integration: ALBA Institution and Mechanisms. En: Inter-American Cooperation at Crossroads. Palgrave Macmillan, Macmillan Publishers Limited. Canada. En prensa. Andrea lvarez-Marn. Historiadora por la Universidad de Costa Rica. Fue el primer promedio de la carrera de Historia en 2006 y 2007. Desde enero de 2009 trabaja como asistente de investigacin en la Secretara General de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO). Es directora del grupo empresarial lvarez y Marn Corporacin desde 2004 y fundadora y miembra de la Junta Directiva de la Asociacin para la potenciacin del liderazgo y ascenso social (ALAS) desde 2008. Entre sus publicaciones estn: lvarez Marn, Andrea y Morales Rivera, Valeria. Epidemias de los siglos XX y XXI: Representaciones y respuestas sociales ante la aparicin del SIDA en Costa Rica (1980-2008). En: Nmero especial de la Revista Dilogos. Revista Electrnica de Historia, Universidad de Costa Rica, 2008; lvarez Marn, Andrea. El suicidio en la prensa de Costa Rica (1900-1950). En: Nmero especial de la Revista Dilogos. Revista Electrnica de Historia, Universidad de Costa Rica, 2010 y Rojas Aravena, Francisco y lvarez Marn, Andrea. Seguridad humana. Un estado del arte. En: Revista Temas. Cultura, ideologa y sociedad, Cuba, octubre-diciembre 2010. Tatiana Benavides Santos. Politloga graduada por la Universidad de Costa Rica y la Universidad de Paris III. Profesora universitaria y consultora internacional en temas de democratizacin, gobernabilidad y sistemas polticos en Amrica Latina. Tambin se ha destacado como profesora y capacitadora de talleres en temas de seguridad, anlisis y transformacin de conflictos en diversos pases del mundo. Julio Carranza. Licenciado en Economa, Universidad de la Habana, 1981. Postgrado en Relaciones Econmicas Internacionales, Centro de Investigaciones y
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Docencia Econmica, (CIDE) Mxico 1987. Doctor en Ciencias Econmicas, Universidad de La Habana, 1999. Investigador del Centro de Estudios sobre Amrica, 1981-1996. Jefe del Departamento de Amrica Central del Centro de Estudios sobre Amrica, 1985-1989. Subdirector del Centro de Estudios sobre Amrica, 1989-1996. Investigador y Profesor del Centro de Estudios de la Economa Cubana de la Universidad de La Habana, 1996-1998. Oficial Nacional de Programa en la Oficina Regional de Cultura de la UNESCO para Amrica Latina y el Caribe, 1998-2004. Consejero Regional de Ciencias Sociales y Coordinador del Programa de Ciencias Sociales y Humanas de la UNESCO en el Caribe en la Oficina UNESCO/Kingston, 2004. Consejero Regional de la UNESCO para las Ciencias Sociales y Humanas en Amrica Latina y el Caribe, del 2006 hasta la fecha en la Oficina UNESCO/ Montevideo. Profesor Titular Adjunto de la Universidad de la Habana y del Instituto Superior de Relaciones Internacionales. Miembro de la Unin Nacional de Escritores y Artistas de Cuba (UNEAC). Miembro del Tribunal de Grados Cientficos de Cuba para las Ciencias Econmicas. Profesor invitado en diferentes universidades de Amrica Latina, Estados Unidos y Europa. Autor de artculos acadmicos y libros sobre Amrica Latina, Cuba, Relaciones Internacionales, Cultura y Desarrollo, etc. En el 2003 recibi el Premio al Pensamiento Caribeo, otorgado por el Estado de Quintana Roo, Mxico, con el auspicio de la UNESCO por el libro Los Dilemas de la Globalizacin en el Caribe, hacia una nueva estrategia de desarrollo para Cuba (Edit. Siglo XXI, Mxico 2004). Melisa Deciancio. Lic. en Ciencia Poltica, con orientacin en Relaciones Internacionales, Universidad de Buenos Aires. Maestra en Relaciones y Negociaciones Internacionales en FLACSO, Argentina (tesis en curso) En 2009 obtuvo la Beca Fulbright para Jvenes Lderes realizada en la Universidad de Massachusetts Amherst. Actualmente es Secretaria acadmica del rea de Relaciones Internacionales, FLACSO/Argentina y profesora de Derecho de la integracin en la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires. Sus temas de investigacin se centran en la historia y desarrollo de la disciplina de las Relaciones Internacionales en la Argentina, y la participacin argentina en el G-20. Entre sus publicaciones ms recientes se encuentran: El G-20 como estrategia de poltica exterior para la Argentina, Documento del Observatorio del G-20, y Argentina en su bsqueda por un lugar en el mundo (con Diana Tussie), en Coleccin del Bicentenario. Vol. Argentina, por Mariano Plotkin (Comp.).
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Francine Jcome. Antroploga graduada en la Universidad Central de Venezuela con estudios de postgrado en Ciencias Polticas de la misma universidad. Entre 1979 y 1982 dict clases en la Escuela de Sociologa de la Universidad del Zulia (Maracaibo, Venezuela) y entre 1986 y 1998 en la Escuela de Estudios Internacionales de la Universidad Central de Venezuela (Caracas, Venezuela). A partir de 1986 es investigadora en el Instituto Venezolano de Estudios Sociales y Polticos (INVESP) y desde 2000 se desempea como su Directora Ejecutiva. Ha estado a cargo de los proyectos Seguimiento del Plan de Accin de Qubec: Venezuela, Impactos de los cambios legales e institucionales sobre la sociedad civil en Venezuela y Democracia Activa-Red Ciudadana por el Cumplimiento Gubernamental de las Cumbres. Form parte del equipo que dirige el proyecto Reformas polticas y movimientos sociales en la regin andina, auspiciado por IDRC. Es coordinadora para Venezuela del proyecto de la Friedrich Ebert Stiftung Programa de Cooperacin en Seguridad Regional y forma parte del Equipo Hemisfrico que lleva adelante el proyecto Participacin Ciudadana en el Proceso de Cumbres de las Amricas. Es autora de artculos publicados en revistas nacionales e internacionales as como de captulos en volmenes colectivos editados tanto en Venezuela como en el exterior. Su ms reciente publicacin es Desafos de la gobernabilidad democrtica. Reformas poltico-institucionales y movimientos sociales en la regin andina de la cual es co-editora. Grace Jaramillo. Mster en Polticas Pblicas y Relaciones Internacionales por la Universidad de Pittsburgh. Diploma Superior en Polticas Pblicas de Amrica Latina por el Centro de Estudios Latinoamericanos de la misma universidad. Profesora-investigadora de FLACSO-Ecuador y Coordinadora del Programa de Relaciones Internacionales. Sus principales temas de investigacin son: Regionalismos en Amrica del Sur, lnea de trabajo en la que ha publicado Integracin: ms all del nuevo regionalismo (2008); el captulo Ecuador en Estado y Nacin en Amrica del Sur, de Diana Tussie y Pablo Trucco, eds. (2010), adems de la lnea en Cooperacin Internacional para el Desarrollo, tema en el que colabor en los procesos de planificacin de poltica exterior en el Ecuador en 2006 y 2008. Ha publicado varios artculos sobre Poltica Exterior en revistas regionales e internacionales. Adems, mantiene una columna semanal en Diario El Comercio de Quito, Ecuador. Franklin Ramrez Gallegos. Socilogo. Actualmente es Profesor-investigador del Programa de Estudios Polticos de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) Ecuador. Realiz estudios de post-graduacin en Ciencias Polticas, Relaciones Internacionales y Sociologa Poltica en univer-
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sidades de Brasil, Espaa y Francia. Ha sido profesor visitante en la Universidad de Antioquia (Colombia), en la Universidad Bartolom de las Casas (Per) y en la Universidad Lumire Lyon 2 (Francia). Sus lneas de investigacin abarcan las relaciones entre movimientos sociales e instituciones polticas, las dinmicas de innovacin participativa de los regmenes democrticos de los pases andinos y los procesos de cambio poltico conducidos por los gobiernas de izquierdas en la regin. Entre sus principales publicaciones cabe nombrar Las vas de la emancipacin. Conversaciones con lvaro Garca Linera, 2009, Ocean Books, (con P. Stefanoni y M. Svampa); La innovacin partidista de las izquierdas en Amrica Latina, 2008, Quito: ILDIS (Editor); La insurreccin de abril no fue solo una fiesta, 2005, Quito: Centro de Investigaciones CIUDAD-Terranueva, Abya Yala; La estampida migratoria ecuatoriana, 2005, Quito: UNESCO-CIUDAD, (con J. Ramrez) as como diversos artculos en revistas acadmicas y polticas a nivel regional e internacional. Francisco Rojas Aravena. Dr. en Ciencias Polticas por la Universidad de Utrecht y especialista en relaciones internacionales y seguridad pblica. Ha sido el Secretario General de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) desde 2004 y fue Director de FLACSO-Chile (1996-2004). Labor como profesor en la Escuela de Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional (UNA) de Costa Rica y en la Universidad de Stanford en el campus de Chile. Entre sus ms recientes publicaciones se encuentran: VI Informe del Secretario General. Confianza: base para la gobernabilidad y la convivencia democrtica en Amrica Latina y el Caribe (Costa Rica, en prensa, 2010); V Informe del Secretario General. Crisis financiera. Construyendo una respuesta poltica latinoamericana (Costa Rica, FLACSO-Secretara General, 2009); en coedicin con Luis Guillermo Sols, Crimen organizado en Amrica Latina y el Caribe (Chile, FLACSO-Secretara General / Catalonia, 2008); en coedicin con Josette Altmann, Amrica Latina y el Caribe: fragmentacin o convergencia? Experiencias recientes de la integracin (Quito, FLACSO-Ecuador/ Ministerio de Cultura/ Fundacin Carolina, 2008); en coedicin con Cynthia Arnson y Claudio Fuentes, Energ y and Development in South America: conflict and cooperation (Washington, Woodrow Wilson Center, 2008) y con David Mares, The United States and Chile: coming in from the cold (New York, Routledge, 2001). Rodolfo Stavenhagen. Profesor-investigador emrito de El Colegio de Mxico, investigador nacional emrito del Sistema Nacional de Investigadores; Ex Relator Especial de la ONU para los Derechos Humanos de los Pueblos Indgenas. Ex subdirector general de la UNESCO para las ciencias sociales; Fue: Director General de Culturas Populares de la S E P; Presidente del Fondo para el
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Desarrollo de los Pueblos Indgenas de Amrica Latina y el Caribe; Presidente de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales; Vice-presidente del Instituto Interamericano de Derechos Humanos; miembro del Consejo de la Comisin Nacional de Derechos Humanos; presidente fundador de la Academia Mexicana de Derechos Humanos. Es autor de numerosos estudios y publicaciones sobre derechos humanos, pueblos indgenas, conflictos tnicos, sociedades agrarias, desarrollo social y rural. Diana Tussie. Obtuvo su doctorado de la London School of Economics. En 1996 fue designada Distinguished Fulbright Scholar in International Relations para el 50a. Aniversario de la Comisin Fulbright y Miembro de la Comisin Directiva de la International Studies Association. Actualmente dirige el Area de Relaciones Interncionales de la FLACSO/Argentina y la Red Latinoamericana de Comercio (LATN); Investigadora principal del Consejo Nacional de Investigaciones Cientficas y Tcnicas (CONICET). Profesora visitante de la Universidad de Oxford y Manchester. Fue miembro del Directorio de la Comisin Nacional de Comercio Exterior y Subsecretaria de Poltica Comercial Externa. Miembro del Consejo Editorial de International Studies Quarterly, The World Economy, Global Governance, Latin American Politics and Society, Progress in Human Geography. Entre sus ltimas publicaciones se encuentran los siguientes libros: Nacion y Region (2009); El ALCA y las Cumbres de las Amricas Una nueva relacin pblico-privada? ( 2003); Trade Negotiations in Latin America: Problems and Prospects ( 2003).
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Amrica Latina y el Caribe: Globalizacin y conocimiento. Repensar las Ciencias Sociales

Editores: Francisco Rojas Aravena y Andrea lvarez-Marn

Amrica Latina y el Caribe: Globalizacin y conocimiento. Repensar las Ciencias Sociales

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Amrica Latina a inicios del siglo XXI

Amrica Latina y el Caribe: Globalizacin y conocimiento. Repensar las Ciencias Sociales

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Amrica Latina en el mundo

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Serbn, Andrs, Tres liderazgos y un vaco, op. cit., pp. 141-142. 37

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Repensar las Ciencias Sociales en el nuevo contexto internacional

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El compromiso de la ciencia y la ciencia del compromiso

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La funcin de las ciencias

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Las ciencias sociales y su mayor complejidad

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El debate y el mtodo de las ciencias sociales

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La esttica en el discurso de las ciencias sociales

A la ciencia lo que es de la ciencia, a la poltica lo que es de la poltica

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Ciencias sociales y poltica, lo comn en su diferencia

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Ciencia social y compromiso poltico

Amrica Latina y el Caribe: Globalizacin y conocimiento. Repensar las Ciencias Sociales

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diana tussie121 y melisa deCianCio122

Amrica Latina y el Caribe: Globalizacin y conocimiento. Repensar las Ciencias Sociales

Trazando un camino: la produccin acadmica y la poltica pblica

Amrica Latina y el Caribe: Globalizacin y conocimiento. Repensar las Ciencias Sociales

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