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ISSN 1852-3978

Reflex
Nmero 1

Revista de anlisis, reflexin y debates en Ciencia Poltica

Staff
Directores: Pablo Bulcourf (UBA / UNQ) / Arturo Fernndez (CONICET/ UNSAM)

Secretario de Redaccin: Augusto Reina

Comit Acadmico

Arturo Fernandez Miguel De Luca Luis Aznar Cristina Daz Walter Cueto Silvia Robin Mara Ins Tula

Gaston Mutti Martin DAlessandro Nelida Archenti Gloria Mendicoa Gustavo Dufour Pablo Bulcourf

Reflex: revista de anlisis, reflexin y debates en ciencia poltica es una publicacin

digital dedicada al anlisis y debates en Ciencia Poltica. Editor: Pablo Bulcourf. Mail: reflexrevista@gmail.com. La responsabilidad por el contenido artculos es exclusiva de los respectivos autores.

ndice
Editorial ..4

Nmero 1 volumen 1
Artculos
El rompecabezas del Institucionalismo y su devenir en Amrica Latina Juan Bautista Lucca Evaluar, comparar y mejorar auditorias ciudadanas en Mendoza Marcela Ballabio Emile Durkheim y la funcin moral del Estado Lucas Jolas La Ciencia Poltica contempornea y la recuperacin de una tradicin crtica de discurso Amelia Barreda Canal 7, el canal pblico. Generadores de debate en la sociedad o comunicados del marketing oficialista? Leonardo Santolini Polticas sociales y transferencias hacia adultos mayores: el rol del Estado en la poltica previsional en Argentina y Chile Nelson Cardozo 88 71 59 48 25

Reseas
Control, Medios de Comunicacin y Calidad Institucional Susana Hintze Eliana Medvedev Instituies representativas no Brasil. Balano e reforma Jairo Nicolau y Timothy Power (organizadores) Por Pablo Bulcourf ......120 .......116

Editorial
REFLEXionar sobre la vida social y poltica constituye uno de los objetivos centrales de
las ciencias sociales. Permitirnos diferentes miradas y perspectivas sobre nuestra sociedad y el mundo constituye una actividad tanto intelectual como propiamente poltica. En esta nueva propuesta editorial peridica intentaremos obtener miradas desde la ciencia poltica y las relaciones internacionales que refracten tanto la complejidad de lo social como as tambin la pluralidad de voces que se han ido creando en el seno de las ciencias sociales. La utilizacin de las nuevas tecnologas nos permiten tanto viajar como crear espacios donde se diluyen el tiempo y el espacio tratando de compartir horizontes lejanos bajo el lema de tratar de echar un poco de luz sobre la realidad poltica y social manteniendo la diversidad tanto de esta realidad como del propio campo acadmico-cientfico. La revista est articulada bajo normas propias de las publicaciones cientficas peridicas, pero tambin pretende llegar a un pblico ms amplio que el estrictamente universitario. Estamos convencidos que los asuntos pblicos, las investigaciones y opiniones que surgen sobre ste no son un mbito exclusivo de los cientficos sociales sino que debe ser compartido por toda la ciudadana. En los criterios tanto de escritura como de seleccin de los textos hemos incorporado diferentes normas universales que, en el caso argentino, son reguladas por el CAICyT del CONICET. La publicacin pretende disolver las fronteras nacionales y hacer un llamado especial a la comunidad de las ciencias sociales iberoamericana y de aquellos interesados por la realidad de la regin. Estamos convencidos que esta humilde revista podr brindarnos un nuevo espacio para el intercambio y la construccin de redes dentro de la comunidad de las ciencias sociales latinoamericanas. Nuestra concepcin rescata una visin plural y diversa de nuestras disciplinas tanto desde un plano terico, metodolgico y tambin poltico-ideolgico. Debemos rescatar que las ciencias sociales no solo son constructoras de conocimientos, sino que estos se transforman en herramientas sustantivas del cambio social; de ah la responsabilidad que debemos asumir desde nuestro campo. En este primer nmero contamos con los aportes de colegas de diferentes instituciones, posicionamientos tericos y una amplia diversidad geogrfica. Vamos a tener la posibilidad de leer los trabajos de Juan Bautista Lucca, Marcela Ballabio, Lucas Jolas, Amelia Barreda, Leonardo Santolini y Nelson Cardozo. Al final de la publicacin encontrarn la pgina de colaboraciones con las reglas editoriales, los formatos de envo de trabajos y los criterios de seleccin de los mismos. Ahora nos queda la invitacin a lectura crtica de los contenidos de nuestro primer nmero y a recibir posteriormente sus comentarios.

REFLEX

Artculos

El rompecabezas del Institucionalismo y su devenir en Amrica Latina1

The puzzle of institutionalism and its evolution in Latin America
Juan Bautista Lucca2
Resumen vertientes y variantes del pensamiento institucionalista -de forma tal que estemos en condicin de advertir las tensiones tericas que all imperan- para reconocer, en un segundo momento, cmo esta variada y cargada agenda de investigacin se plasma en la produccin de conocimiento sobre Amrica Latina en tres dimensiones: la de las instituciones formales; las instituciones informales y las El presente ensayo busca, en un primer momento, ordenar el campo de posicionamientos,

formas y ausencias- de la observancia de las instituciones democrticas latinoamericanas (accountability), de forma tal que logremos advertir los alcances y limitaciones de este polismico enfoque en nuestro continente. Summary The present paper seeks, in the first moment, to arrange the field of variants of the institutionalist thought - to warn the theoretical tensions that there reign - to recognize, in the second moment, how this research agenda takes form on Latin America knowledge production, in three dimensions: democratic Latin-American institutions (accountability), to achieve the scopes and limitations of this polysemic approach in our continent. formal institutions; informal institutions and the forms - and absences - of the observance of the

Palabras claves: viejo institucionalismo, neoinstitucionalismo, Amrica Latina, instituciones informales, instituciones formales, accountability. institutionalism
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Key words: old institutionalism, Latin America, informal institution, accountability, new

Una primera versin de este ensayo fue presentada en el VIII Congreso Nacional y I Congreso Internacional sobre Democracia, realizado en la ciudad de Rosario, Argentina, entre los das 1 a 4 de septiembre de 2008. Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales. Universidad Nacional de Rosario. 2 Mster en Estudios Latinoamericanos Universidad de Salamanca-. Doctorando en Ciencias Sociales por FLACSO Argentina. E-mail: juanlucca@hotmail.com Deseo agradecer los comentarios realizados por Flavia Freidenberg, Anibal Perez-Lian y Cintia Pinillos, que posibilitaron dotar al presente texto de mayor fortaleza terica y argumentativa.

1.

Introduccin

l presente ensayo busca aprehender la trama compleja de pensar que las instituciones importan en un contexto en el cual las prioridades no siempre han sido estas. Para esta ardua tarea nos vemos impulsados a ordenar el campo de posicionamientos, vertientes y variantes del institucionalismo ya que sin una cartografa en mano de los ribetes tericos del mismo, nos perderamos -especialmente en la niebla dublins de las tierras latinoamericanas- y no comprenderamos cmo, cundo, cul y para qu se ha apelado al institucionalismo en nuestro continente. Para ello, habremos de repensar inicialmente la sedimentacin cronolgica del pensamiento institucional, para luego reconocer cules son las caractersticas salientes del llamado nuevo institucionalismo y qu posibilidades hay de dotar de un orden a las mltiples vertientes que lo componen. Por ltimo, reconoceremos cmo esta variada y cargada agenda de investigacin que viene hilvanando el institucionalismo se plasma en Amrica Latina en tres dimensiones: la de las instituciones formales (Constituciones, Estado, formas de gobierno, sistemas electorales, entre otros); las instituciones informales (su debate terico y su incipiente desarrollo emprico) y las formas y ausencias- de la observancia de las instituciones democrticas latinoamericanas (accountability).

2.

Los caminos del institucionalismo Destruimos solo lo que sustituimos A. Comte

Que las instituciones importan no es un elemento nuevo por entero a la teora poltica, ya que es posible encontrar reflexiones vastas (aunque tal vez de manera poco sistemticas) sobre diversas instituciones, que van desde la polis griega, lo stato en Maquiavelo, el Leviatn hobbesiano, el Estado en G. W. F. Hegel, incluso el soberano de excepcin en K. Schmitt, los soviet leninistas y el prncipe moderno gramsciano, solo por mencionar algunos (LUCCA, 2008). Un aspecto comn de todas estas reflexiones es que comparten un largo recorrido dentro de las preocupaciones filosficas polticas principalmente en el cuadrante noroccidental. Ahora bien, si en cambio pensamos esta tradicin institucionalista en el terreno donde la Ciencia Poltica ha encontrado su mayor desarrollo (los Estados Unidos) veremos cmo la preocupacin terica por la institucin central de la vida poltica (el Estado o en su versin anglosajona, el Gobierno) tiene su inicio a finales de siglo XIX e inicios del XX, siendo el presidente W. Wilson uno de los mximos exponentes en el plano terico como tambin en la prctica de gobierno. Inclusive, es posible reconocer un momento de posterior desarrollo gracias a los aportes de los pensadores europeos emigrados especialmente alemanes- que a mediados de siglo XX introdujeron los elementos de la Staatswissenschaft, como por ejemplo C. Frierich, O. Kircheimer, entre otros.

Si realizramos una caracterizacin de este primer institucionalismo habra que remarcar la centralidad de la estructura racional legal en tanto objeto de estudio tal como por ejemplo lo propugnaba Eckstein3-, abordada a partir de un enfoque inductivo que busca describir a las instituciones para aprehender el funcionamiento de las democracias. En definitiva, tal y como lo define R. Rhodes (1997: 58), este institucionalismo se ocupa de las reglas, procedimientos y organizaciones formales del gobierno, que utiliza el utillaje tanto del jurista como del historiador para explicar los condicionantes que hay sobre el comportamiento poltico y sobre la eficacia de la democracia. Sin embargo, esta perspectiva terica encontrar su ocaso tanto por lo limitado de su impulso como tambin por el auge de la revolucin conductista (de neto corte individualista y antiinstitucional) que se esforz justamente en borrar todo rastro de este incipiente pensamiento institucional.4 En tal sentido, uno de los trabajos pioneros en realizar la crtica al (viejo) institucionalismo al menos dentro del campo de las reflexiones comparadas es el de R. Macridis, quien en su obra The Study of Comparative Goverment del ao 1955, caracteriza a aquel como un modelo o enfoque tradicional, cuyas caractersticas eran las de ser estudios: a) no comparativos, b) esencialmente descriptivos, c) de carcter localistas, d) con una perspectiva esttica y e) de carcter monogrfico (MACRIDIS, 1981:51- 57 SCHEDLER, 2000: 473; PETERS, 2003: 15-23)5. As, en la dcada del 50 y 60 habremos de entrar en una etapa denominada como la revolucin conductista que busc claramente irse al extremo contrario de la era precedente, haciendo del individuo y su conducta (ALMOND y VERBA, 1970) -en el marco de un enfoque sistmico y funcionalista - los elementos fundamentales para el anlisis poltico (PETERS, 2003:27). Sin embargo este Zeitgeist o espritu de poca conductista, comenz a verse disputado durante la dcada del sesenta y setenta por la teora de la accin racional6(DOWNS, 1973 y 1992 OLSON, 1992a y b RIKER, 1992), que antepona una perspectiva axiomtica, econmica, mecanicista y matemtica, frente al carcter discursivo, sociolgico, y estructural funcionalista del conductismo (BARRY, 1974: 12 y siguientes). Sin embargo, este espiral de embates y debates tericos entre las dos corrientes mencionadas, tendr en los ochenta un nuevo giro -de gran inters a los fines expositivos del presente ensayo- gracias a la aparicin del nuevo institucionalismo (MARCH & OLSEN, 1993: 2).
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Segn el mencionado autor, el enfoque institucional de tipo formal legal hace hincapi en dos aspectos. El primero es el estudio del derecho publico, de ah el calificativo de legal. El segundo es el estudio de las organizaciones formales de la administracin pblica. Este doble nfasis concluye () en el estudio de la estructura `constitucional (ECKSTEIN 1979: 2 apud RHODES, 1997: 55) 4 Vase por ejemplo la sentencia de David Easton e su libro El sistema Poltico de que conceptos como el de Estado y el poder son instrumentos intelectuales confusos (apud MELOSSI, D. 1992: 217). 5 Desde la dcada del 60 la poltica comparada tom nuevos bros, a partir de los aportes -grosso modo- de dos vertientes: por un lado aquella que predomina en el mundo anglosajn -cuyos orgenes podemos ubicarlos en los trabajos de Almond, G. y B. Powell, Huntington, S, R. Macridis, J. La Palombara entre otros- y los aportes desde la Europa continental -donde se destacan G. Sartori y A. Lijphart-.
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Segn Hugh Ward, una visin simplificada de esta teora supone que los individuos buscan siempre maximizar los beneficios y minimizar los costos, guiados por su inters personal. Parten del supuesto que esta eleccin se da con la capacidad racional, el tiempo, la independencia y la informacin necesaria para elegir la mejor lnea de conducta, razn por la cual los resultados son conocidos ex ante la accin. (WARD,1997: 85-89)

Este ltimo enfoque permite que al decir de Theda Skocpol- el Estado regrese al primer plano, y con ello la atencin terica sobre sus polticas pblicas, agencias y reparticiones, poderes e instancias locales, la preocupacin por su carcter democrtico7, entre otros; es decir, que regresen las instituciones como variables determinantes de la vida poltica. Uno de los ensayos seminales que otorga nuevos bros al institucionalismo justamente, porque como dice nuestro epgrafe, logra correr al conductismo de la escena para que aflore el neoinstitucionalismo- es el artculo de March y Olsen El nuevo institucionalismo: factores organizativos de la vida poltica. All, los autores se encargan de realizar una enconada crtica a la moderna teora poltica propia de la era conductista y funcionalista (y en menor medida al rational choice). Para ambos autores existiran al menos cinco aspectos a denostar en estos enfoques: en primer lugar su carcter meramente contextual (o bien centrada en la influencia exgena, generalmente proveniente de la sociedad); en segundo lugar, por ser enfoques reduccionistas (al concentrarse solamente en las acciones y comportamientos individuales propias del individualismo metodolgico); en tercer lugar debido a su utilitarismo (ya que se localizada solamente en la eleccin signada por preferencias estables dependientes de los valores de los decisores); luego, por su funcionalismo (al ver en la historia un mecanismo para la realizacin del equilibrio); y por ltimo, en razn de su instrumentalismo (al observar slo los resultados como consecuencia de la accin y no de tener en cuenta otros elementos intervinientes como por ejemplo las instituciones) (MARCH & OLSEN, 1993: 3-12) Ahora bien, resulta claro cules son los aspectos que ambos autores ponan en tela de juicio de la moderna teora poltica precedente; sin embargo, a la hora de caracterizar lo nuevo del institucionalismo, en tanto cosmovisin o teora poltica contempornea, nos encontramos con al menos tres problemas: en primer lugar el carcter polismico de la nocin de institucin, en segundo lugar la multiplicidad de vertientes y corrientes que conforman el nuevo institucionalismo (ya que el mismo est lejos de agotarse en los aportes de March y Olsen), y por ltimo la falta de sistematizacin y consenso de este nuevo marco terico - en parte por su novedad , en parte por la fructfera complejizacin que da a da tiene su agenda de investigacin o tal vez por los limitados intentos tericos de carcter holistas al respecto-(POWELL, 1991:183, MARCH y OLSEN 1993). En relacin a la primer problemtica, nos seala Andreas Schedler que en el declogo de lo que la literatura entiende por instituciones nos encontraramos con el siguiente abanico de posibilidades:

patrones de comportamiento estables y valuados, patrones regularizados de interaccin, padrones compartidos de expectativas, las reglas de juego, colecciones de reglas y rutinas, organizaciones formales, reglas y procedimientos informales, restricciones sociales, sistemas de incentivos, meta estructuras, sistemas cognitivos compartidos, rutinas cuasi naturales, equilibrios de comportamiento, etc. (SCHEDLER, 2000: 472).

Ya veremos cmo en Amrica Latina el inters por el Estado Democrtico no se debe al agotamiento de un paradigma terico sino ms bien a los eventos polticos propios de la transicin desde un rgimen autoritario

Nos veramos por tanto frente al siguiente dilema que se planteara G. Sartori hace tiempo un concepto tiene muchos significados, o en cambio cada uno de estos significados es un concepto? (SARTORI, 1984: 54). Aunque la respuesta que nos ofrece el neoinstitucionalismo no se inclina por ninguna de las opciones (o por todas a la vez), puede decirse que dentro de este magma de visiones, los neoinstitucionalistas tienen presupuestos que los hermanan, generando un mnimo consenso entre los autores. Consideran que las instituciones importan, ya que son construcciones sociales que logran moldear (en alguna medida) las conductas a partir de establecer ciertas limitaciones y designar determinadas atribuciones (lo que supone un elemento de empoderamiento), logrando as reducir (aunque no eliminar del todo) la incertidumbre debido al carcter (relativamente) estable de las instituciones en configuraciones formales y/o informales, haciendo que las expectativas y acciones se adecuen (y realizan en base) a este marco o estructura institucional (SCHEDLER, 2000: 247; NORTH, 1993: 13-16; PETERS, 2003:207; NORTH, 1993: 16; MARCH y OLSEN, 1993: 17-19; ODONNELL 1997a, 1997b, 2006). Una segunda problemtica a la que deben hacer frente estos desarrollos institucionalistas contemporneos es su creciente heterogeneidad, ya que a pesar de disponer de ciertos supuestos tericos comunes, no solo ha sufrido constantes reformulaciones, sino tambin ha sido utilizado para hacer foco en diversos objetos de estudio. Dentro de este magma neoinstitucionalista, en los ltimos aos han surgido varios intentos por clarificar y clasificarlo. El primero de estas tentativas la realiza Guy Peters en su libro El nuevo institucionalismo, donde reconoce al menos ocho formas de institucionalismo (el viejo institucionalismo, el enfoque normativo que fundan en gran parte March y Olsen; la perspectiva que desde el rational choice recupera la influencia de las instituciones en el comportamiento y reduccin de la incertidumbre; el institucionalismo histrico que denota la importancia del path depenence; el institucionalismo sociolgico que brota de la vertiente de la sociologa de las organizaciones; el institucionalismo emprico o bien esa pretensin de los investigadores de concentrarse en la importancia comparativa de ciertas instituciones en el terreno -como por ejemplo el debate sobre el presidencialismo y parlamentarismo, gobierno unido o dividido, entre otros-; el institucionalismo que concentra su mirada en las instituciones de representacin de intereses principalmente los partidos y aquellas de cuo neocorporativista-; y por ltimo, el institucionalismo internacional, que de la mano de las relaciones internacionales cavila en torno de la influencia, relevancia, homogeneidad y autonoma de las instituciones supranacionales de aquellas otras de carcter estatal). La labor que realiza G. Peters resulta plenamente til, ya que en todo momento el autor hace un esfuerzo por encontrar (y la mayor de las veces, inferir) dentro de los incipientes aportes en cada enfoque, qu entienden por institucin, cmo estas tienen origen, cmo cambian, cmo se relacionan el individuo y la institucin, y cul sera una buena institucin. Ahora bien, consideramos que dicho esfuerzo analtico adolece de los siguientes aspectos: en primer lugar, confunde (o bien coloca en pie de igualdad), enfoques tericos neoinstitucionalistas (histrico, sociolgico, de accin racional, normativo o de las relaciones internacionales) con objetos empricos sobre los cuales estos enfoques han posado su inters (como por ejemplo el Gobierno, Parlamento, etc). En segundo lugar, no abunda en la diferenciacin entre instituciones formales e

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informales como un punto de escisin entre las diferentes orientaciones tericas as como entre los principales objetos de estudio empricos. Por ltimo, no pormenoriza en aquellos aspectos metodolgicos que un punto de vista neoinstitucional -o el abordaje de ciertos objetos propios de esta orientacin terica- debera (o ha tenido) en cuenta. Una segunda propuesta para ordenar este campo de estudios nos lo ofrece P. Hall y R. Taylor en su artculo Political Science and the three New Institutionalisms. Los autores realizan una organizacin tripartita sobre la base de vertientes disciplinares (histrica, del rational choice y sociolgica) que confluiran espontneamente en esta arena neoinstitucional. En primer lugar, para Hall y Taylor, el neoinstitucionalismo histrico asocia generalmente las instituciones a las organizaciones formales, aunque van ms all de lo que precedentemente marc el primer institucionalismo, ya que proponen que desde una perspectiva calculadora - las instituciones reducen la incertidumbre a la hora de realizar un clculo estratgico, o bien desde una perspectiva cultural- sera posible pensar que las instituciones moldean la visin del mundo que posee el individuo y por ende afectan las preferencias y lneas de accin del mismo (HALL & TAYLOR, 2003:197-202), razn por la cual es posible reconocer una trayectoria institucional o la dependencia del rumbo (path dependence). Sin embargo, a la hora de pensar en el rumbo en s, es decir cmo cambian las instituciones, los autores de este enfoque han explorado - usando la expresin de Charles Lindblom (1996)- tanto la va del cambio desde la raz (por revolucin o crisis; y desde donde es posible remontarse a la tradicin abierta por Barrington Moore Jr y continuada por Theda Skocpol; o bien los estudios de Ruth Collier y David Collier sobre las coyunturas crticas en Amrica Latina, slo para mencionar algunos ejemplos) como la del cambio desde las ramas (es decir, la sedimentacin de pequeos cambios, sirven de ejemplo los estudios de Michel Dobry sobre las crisis polticas; o bien la pregunta de porqu no cambian las instituciones o se mantienen en un equilibrio intermitente segn S. Krasner). En segundo lugar, la unin del enfoque de la accin racional con el del neoinstitucionalismo es, tal vez, el claro ejemplo de la simbiosis o trnsito sin ruptura entre los economistas del rational choice y los neoinstitucionalistas (BARRY, 1974:22-58). Partiendo del supuesto racionalista de que los individuos buscan maximizar sus preferencias (dando por tierra la explicacin de la existencia de un rumbo histrico) los tericos de este enfoque ven en las instituciones no slo un reductor de la incertidumbre (en un marco de informacin incompleta) sino tambin la expresin mxima de aquella bsqueda de la maximizacin de preferencias, y dan a pensar en el origen (y el cambio) de las instituciones como un juego de acuerdos y coaliciones, en definitiva a las instituciones como una estructura de mayor estabilidad para la racionalidad a los individuos (HALL & TAYLOR, 2003: 204-206, 215). Por ltimo, el enfoque neoinstitucionalista sociolgico, reconoce su origen en la Teora de las organizaciones (con antecedentes que pueden rastrearse en la sociologa clsica de M. Weber y E. Durkheim y T. Parsons como en los aportes contemporneos de P. Selznick, S. Eisenstadt, entre otros). En la perspectiva es posible reconocer una definicin ms amplia que la de los enfoques previos, pues incluyen tanto a las normas formales como a lo que Hall y Taylor retomando y reinterpretando a J. L. Campbell y W. R. Scout - denominan los patrones de significacin que guan la accin humana (HALL & TAYLOR, 2003: 209). As, no es extrao a este enfoque, la confusin de las nociones de cultura e instituciny por ende encontremos cierto

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parecido de familia con la versin cultural del enfoque histrico-, al igual que es posible que se confundan las nociones de organizacin e institucin. Sin embargo, en lo relativo a esta ltima simbiosis conceptual, uno de los aportes - aunque provenientes de la economa- ms esclarecedores, es el de D. North, cuando seala que la diferencia entre instituciones y organizaciones es similar a la diferencia entre las reglas y los jugadores:

El propsito de las reglas es definir la forma en que el juego se desarrollar. Pero el objetivo del equipo dentro del conjunto de reglas es ganar el juego a travs de una combinacin de aptitudes, estrategia y coordinacin; mediante intervenciones limpias y a veces sucias8 (NORTH, 1993: 15).

Ahora bien, aunque los enfoques de Taylor y Hall resultan a priori de gran utilidad para repensar el terreno terico del neoinstitucionalismo, poco nos dicen sobre los puntos de encuentro - de consenso o de conflicto- en esta arena, sino ms bien, del reparto del espacio dentro de este campo de produccin. Con ello, bien valdra preguntamos hasta qu punto lo neoinstitucional se vuelve ms bien un objeto de anlisis de cada disciplina (sociologa, historia, o reducto donde el enfoque de la accin racional sea hegemnico) que la ciencia poltica toma prestado llevando a que sea necesario catalogar a nuestra ciencia de manera plural: ciencias polticas (LUCCA, J. 2008)-; o en todo caso si es posible pensar que entre un enfoque racionalista, sociolgico e histrico, an nos queda por repensar cul ha sido el alcance de su impacto en la descripcin de situaciones empricas, y hasta qu punto estas situaciones han servido para dar nuevos bros al neoinstitucionalismo desde una perspectiva poltica.

3.

Las vas del Institucionalismo en Amrica Latina La imagen que tengo de m, crece y se agiganta en la pared; y frente a ella, mi sombra miserable Czeslaw Milosz. Obras escogidas

Partiendo del interrogante planteado previamente, en este momento nuestro inters radica en reconocer, por un lado, los alcances del enfoque neoinstitucional en Amrica Latina y, por el otro, los desafos que este contexto le ha planteado al mencionado enfoque - incluso obligndolo a incluir en la agenda de investigaciones a las instituciones informales, como veremos-.

Retengamos la imagen de un posible juego sucio, porque ello ser vital - y ya veremos cmo D. North traza la agenda a escala global, mientras G. ODonnell lo hace a nivel latinoamericano- para entender de qu hablamos cuando nos referimos a las instituciones informales.

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Aunque la preocupacin por las instituciones formales en Amrica latina es tan antigua como el viejo institucionalismo, no es sino hasta los noventa que la (nueva) perspectiva institucional desembarca en el subcontinente latinoamericano9 con los debates en torno al funcionamiento, consolidacin e institucionalizacin de la democracia (LUCCA, 2007b). Sin embargo -tal como menciona Schedler (2000:473)- esto no obedece a ninguna contra revolucin conductista, sino ms bien a los procesos polticos de transicin por un lado y a reacciones a los enfoques sociolgicos previos en el continente (como la teora de la dependencia, del desarrollo, entre otros) que no colocaban a la democracia (liberal) y su andamiaje institucional en el centro de la escena10. Ahora bien, cmo aprehender los diversos aportes que desde una perspectiva neoinstitucional se realizaron durante los noventa en Amrica Latina. La propuesta que aqu esgrimimos (y que estructura los prximos tres apartados) se propone seguir aquellas contribuciones realizadas en torno a las tres dimensiones de las instituciones segn el premio Nbel D. North: a) las normas formales, b) las limitaciones informales, y c) la efectividad de la observancia coactiva de las instituciones (NORTH, 1993: 21).

4.

El institucionalismo formal y Amrica Latina

Qu instituciones tienen que efecto bajo que condiciones histricas? J. J. Rosseau. Constitucin de Polonia.

Si nos abocsemos, en primer lugar, a rever cmo el institucionalismo de nuevo cuo puntualiz la importancia de las instituciones formales en Amrica Latina, habra que reconocer su impacto en los debates en torno a la institucin formal por excelencia, cual es la Constitucin. A finales de los ochenta (con el caso de la reforma de la Constitucin en Brasil en 1988) y entrados los noventa (como son por ejemplo el caso de la Constitucin en Colombia de 1991 o de Argentina en 1994, slo por mencionar algunas) el debate sobre la carta magna fue un nudo institucional de vital importancia, ya que era necesario encontrar un punto formal de inicio a la democracia por un lado, as como tambin poner en el centro del debate la forma de organizar el Estado, la morfologa del sistema poltico, la forma de gobierno, los derechos, deberes y garantas de una era democrtica (CAVADIS, 2001:17).
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Cabe destacar que en el interregno hasta los ochenta, hubo avances tericos importantes en trminos institucionales sobre Amrica Latina, como por ejemplo los trabajos de Huntigton (1990) en torno a la institucionalizacin al interior del sistema poltico. 10 Fiel reflejo de este desinters lo demuestra el testimonio de J. Aric (2005:103) al apuntar que no fue necesario que nos manifestramos en contra del mtodo democrtico- aunque lo hicimos- porque a decir verdad, este no era defendido por nadie

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En este marco de neto corte institucional la discusin sobre el presidencialismo 11 fue objeto de disputa no slo en el plano acadmico sino tambin en el poltico. En el plano intelectual, el debate sobre el presidencialismo se dio con la conviccin de que las disposiciones institucionales (entendidas no slo en cuanto a sus aspectos formales, sino tambin a sus consecuencias concretas) tienen un impacto autnomo sobre la poltica y que la eleccin de un ordenamiento orientado por los principios presidenciales, parlamentarios, o de otro tipo, es de una importancia central (LINZ, 1997; MAINWARING, 1995 y 1996; MAINWARING y SHUGART 2002; CHASQUETTI, 2006). En relacin con el debate poltico, por ejemplo, en Brasil durante la Constituyente de 1987-8 se coloc en la discusin la posibilidad real de poner en funcionamiento un gobierno semipresidencialista, en el cual un primer ministro elegido por la legislatura y un presidente elegido popularmente, compartiran el Poder Ejecutivo. En el ao 1993 se llevo adelante una compulsa pblica mediante un referndum sobre la eleccin del tipo de gobierno, y fracas una vez ms la posibilidad de una va hacia el parlamentarismo. En Argentina, aunque no se lleg a la instancia concreta de tener que votar por un cambio de la forma de gobierno, durante la presidencia de Ral Alfonsn, se conform el Consejo para la Consolidacin Democrtica en el que intervienen autores como Linz, Nino, Riggs, Lijphart, entre otros, y cuyo debate fue publicado en el libro Presidencialismo vs. parlamentarismo (1988) (PINILLOS, C). En el marco del debate sobre las instituciones formales, el andamiaje institucional estatal fue uno de los aspectos centrales de accin y modificacin, ya que la necesidad de un nuevo Estado era compartido por todos los analistas neoinstitucionalistas o no- y actores de la poca (ya fueran liberales, conservadores, radicales o socialdemcratas) (BRESSER, 1998; LECHNER, 1992,1994 y1995). Durante la dcada del ochenta y noventa este desprestigio del Estado sirvi de acicate para la reforma del marco institucional, con la fiel intencin de instaurar un conjunto de normas que hicieran eficiente a la burocracia pblica y dinmica a la economa de mercado (NORTH, 1993; CAVADIS 2001:19). Por ltimo, donde la presencia del institucionalismo de corte formal ms hace sentir su presencia es en las discusiones sobre los sistemas electorales (NOHLEN, D 1995) y los sistemas de partidos (MAINWARING y SCULLY: 1996; CAVAROZZI, M y CASULLO, E. 2002; COPPEDGE, M. 2000a y b), ya que, las primeras eran consideradas como la base de todo el juego democrtico y los segundos los principales actores de la democracia. Es decir, en este punto puede verse claramente emulada la distincin que ms arriba hiciramos de la mano de D. North entre instituciones y organizaciones, entre la idea de la poltica como una estructura institucionalizada en un rgimen especfico y la nocin de lo poltico como un campo de accin y relaciones sociales complejas en la que la disputa es por el poder (CASTORIADIS, 1997: 267268).

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Segn G. Sartori habra tres elementos que caracterizan al presidencialismo como forma de gobierno: a- El jefe de estado es elegido popularmente directa o indirectamente- por un perodo de tiempo fijo; b- El parlamento no puede ni nombrar ni destituir al gobierno; c- El jefe de Estado es tambin jefe del gobierno

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Ahora bien, en su mayora, los analistas que desde una ptica formal vertieron su mirada sobre Amrica Latina manifestaron su pesimismo por el mal funcionamiento y la baja institucionalizacin de la estructura institucional en su conjunto, a pesar de ser en ms de una oportunidad un fiel reflejo de aquellas que en el cuadrante nor-occidental haban funcionado a la perfeccin. As, se vieron impulsados a incluir en los anlisis, una nueva variable explicativa institucional del desempeo de la democracia, basndose en la sentencia de que era posible y necesario realizar la siguiente distincin:

entre instituciones slow-moving (de movimiento lento) (como la cultura) e instituciones fast moving (de movimiento rpido) (como las normas legales y los libretos organizativos) [] razn por la que los libretos institucionales transplantados no logran su objetivo es muchos pases del sur (porque) chocan con instituciones de "movimiento slow" del pas anfitrin, como las normas sociales y las estructuras de poder arraigadas" (PORTES, 2007: 477).

5.

Descubriendo la informalidad en Amrica Latina

no hay nada ms incongruente que la congruencia suprema" J. W. Goethe en Maximen und Reflectionen

Frente al pesimismo que una mirada institucionalista de tipo formal arrojara sobre Amrica Latina y sus instituciones polticas, otros autores encontraron el acicate para ir ms all y repensar la existencia de otro tipo de instituciones - no formales- que explicaban la dinmica del juego poltico, y que por ende eran de vital importancia para la democracia en nuestro continente. Uno de los artculos pioneros en esta senda es el de Guillermo ODonnell (1997c) "A mi que mierda me importa" donde retrata, por ejemplo, cmo al manejar un automvil en ciudades del mundo subdesarrollado (San Pablo o Buenos Aires) conviven las reglas formales - detenerse en una luz roja- con las reglas informales - seguir a pesar de la luz roja so pena de colisionar o ser robado-. En este artculo es interesante reconocer cmo se hacen presentes las vertientes del neoinstitucionalismo sociolgico e histrico, especialmente cuando el autor retrata la capilaridad y modalidad de la presencia de la violencia que los gobiernos autoritarios le impriman al path dependence de las nacientes instituciones democrticas as como tambin a las cosmovisiones de los individuos a la hora de interactuar con estas instituciones. Sin embargo, la propuesta en trminos tericos que desat el debate acerca de las instituciones informales fue el artculo Otra Institucionalizacin del mencionado autor. All, ODonnell seala que a pesar de encontrarnos con que la mayora de las instituciones y reglas formales de la poliarqua plenamente institucionalizadas, en los intersticios de las mismas

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(con)viven en Amrica Latina instituciones informales como el particularismo, el clientelismo, entre otros, sin cuya intervencin no sera posible realizar una crtica democrtica de la democracia en sentido estricto, ya que el diagnstico de la misma sera parcial(ODONNELL, 1997b: 307 y 317-8). A partir de all, todo un nuevo cmulo de investigaciones en torno a las instituciones informales en Amrica Latina ha visto la luz. Por ejemplo, Marcelo Leiras (2004), en su artculo intitulado De qu hablamos cuando hablamos de instituciones informales, retoma uno de los nudos de este debate: el impacto que las instituciones informales generan al entrar en conflicto con las instituciones formales de las democracias. Para ello desanda tres usos corrientes del trmino, el primero de los cuales aborda la diferencia entre las instituciones formales e informales como un problema de baja o alta codificacin; el segundo, al reconocer las instituciones informales ligadas a la existencia (o no) de mecanismos de control autorizados como al hecho de que el emplazamiento de los mismos sea externo o interno; y por ltimo emprende el estudio de las instituciones informales como instancias emplazadas en una arena de extra-oficialidad, es decir, en tanto instituciones definidas por la existencia de reglas de juego que se desarrollan acotadas a aquel mero espacio oculto y no pblico en el que slo valen dichas reglas y el juego mismo. Uno de los recientes esfuerzos realizados en esta rea de investigacin nos lo ofrecen Helmke y Levitsky (2004; 2006), quienes no slo abordan la necesidad de repensar tericamente el concepto de instituciones informales, sino que propugnan y llevan adelante esfuerzos por realizar trabajos de campo, estudios de caso o de corte comparativos. Uno de los aspectos a destacar en el trabajo de estos autores se encuentra en la labor de orfebrera conceptual. En este sentido, los autores parten de concebir a las instituciones informales de la siguiente manera:

"We difine informal institution as socially shared rules, usually unwritten, that are created, communicated and enforced outside of officially sonctioned channels (HELMKE Y LEVITSKY, 2004:727)

A esta definicin le anexan una interesante labor de delimitacin conceptual a partir de reconocer qu no es una institucin informal (como por ejemplo una institucin dbilmente institucionalizada, comportamientos informales con cierta regularidad o bien organizaciones de carcter informal - HELMKE Y LEVITSKY, 2004:727) y repensar cules son los tipos de instituciones informales que pueden existir en el plano poltico. Para los sealados autores, existiran al menos cuatro tipos institucionales informales (complementarias, sustitutivas competitivas y de coexistencia o accomodating, en su lengua original) si tenemos en cuenta la relacin (ya sea de convergencia o divergencia) entre instituciones formales e informales por un lado, y los resultados que la existencia de una institucin informal le imprime a la institucin formal (HELMKE Y LEVITSKY, 2004:728-30). Otros ejemplos de desarrollos intelectuales desde la vertiente neoinstitucionalista que retoma la importancia de las instituciones informales anidan en el creciente inters sobre el fenmeno del clientelismo (AUYERO, 1996) y la dinmica interna de los partidos polticos. En

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relacin a los partidos, en los ltimos aos podemos encontrar los estudios del propio S. Levitsky (2005) sobre la dinmica de institucionalizacin informal del Partido Justicialista en Argentina, los aportes de Fernando Pedrosa (2005) para estudiar las redes e instituciones informales en la Unin Cvica Radical, tambin en Argentina, o bien el reciente estudio comparado de F. Freidenberg y S. Levitsky (2007) en el cual los autores observan cmo funcionan dentro de los partidos (en este caso tomando una estrategia comparativa de fuerzas poltico partidaria de Argentina y de Ecuador) la difcil convivencia entre la estructura formal y la informal en diferentes dimensiones de la organizacin, como por ejemplo 1) las reglas y procedimientos internos, 2) los procesos de toma de decisiones, 3) el papel de la burocracia central, 4) la infraestructura local, 5) las fronteras organizativas, 6) los patrones de carrera interpartidaria, 7) la membresa, 8) las organizaciones auxiliares y 9) la financiacin (FREIDENBERG y LEVITSKY, 2007: 545). Por ltimo, y repensando el desafo de llevar adelante nuevos estudios sobre las instituciones informales, son vitales una vez ms las palabras de G. ODonnell, quien apunta que, en investigaciones futuras, habra que tener en cuenta cundo y dnde se ponen en juego las reglas informales, as como tambin reconocer la modalidad de sancin que desobedecer esta norma informal supone, ya que ambos aspectos habrn de decirnos mucho acerca de las expectativas, del hacer (o dejar de hacer) de los actores en el juego diario de construccin de la democracia (ODONNEL, 2006:287-8).

6.

accountability

Instituciones y vas de control en Amrica Latina: los caminos de la Qui custodet custodes?

A la hora de abordar el tercer elemento que antes nos sealara D. North como orientador de nuestra exposicin (la efectividad de la observancia coactiva del juego institucional) para pensar el impacto del neoinstitucionalismo en Amrica Latina, uno de los desarrollos contemporneos de mayor alcance y de gran actualidad para los vaivenes de la democracia latinoamericana gira en torno a la nocin de accountability. Partiendo de la dificultad idiomtica que entraa el concepto (LUCCA, 2007a) el debate institucional en derredor a este concepto gira en torno a la pregunta: Cmo hacer para que los gobernantes se responsabilicen de sus actos pblicos y respondan fielmente a los andamiajes institucionales formales? Un punto de partida al respecto, resulta de entender la democracia representativa tal y como nos la retrata L. Avritzer: un sistema de gobierno en el cual los que mandan se responsabilizan de sus actos de tres formas: indirectamente a travs del proceso electoral; administrativamente por medio del establecimiento de la imparcialidad administrativa del sistema legal; y pblicamente, mediante su capacidad para obtener legitimidad entre los ciudadanos con respecto a la moralidad de sus polticas (AVRITZER, 2002: 141).

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A partir de esta afirmacin del catedrtico brasileo, podemos inferir las tres grandes vas de contralor sealadas hasta el momento en el plano conceptual de la accountability. Primero, la va electoral, tambin denominada por G. ODonnell de Accountability vertical (PRZEWORSKI, STOKES y MANIN, 1999; J. A. CHEIUB y PRZEWORSKI, 1997); en segundo lugar la va administrativa - o Accountability horizontal (ODONNELL, 1998 y 2000)- que incluye tanto el control por parte de agencias autnomas del Estado como tambin elcheck and balance entre los poderes del Estado; y por ltimo nos encontraramos con una va de contralor de los gobernantes que proviene de la esfera pblica, que actualmente tom el nombre de Accountability Social, que los politlogos argentinos Enrique Peruzzotti y Catalina Smulovitz han definido de la siguiente manera: La accountability social es un mecanismo de control vertical no electoral, de las autoridades pblicas basado en las acciones de un amplio espectro de asociaciones y movimientos ciudadanos, as como tambin en acciones mediticas (...) que pueden canalizarse tanto por vas institucionales y no institucionales (PERUZZOTTI Y SMULOVITZ, 2002: 32). Ahora bien, en la discusin institucionalista sobre el funcionamiento de las reglas de control (o accountability) sobre los gobernantes - ms all del ordenamiento horizontal o verticalsera necesario reconocer la eficaz institucionalizacin de los mecanismos y la informalidad o formalidad de los mismos para no caer presos una vez ms de la perspectiva formal-legal ( pesimista) del viejo institucionalismo. As, si pensamos en la va electoral (vertical) podremos encontrarnos rpidamente con el consenso de un alto nivel de institucionalizacin correspondiente al respeto de las normas formales, en la mayora de los casos, aunque podemos encontrar tambin practicas informales como el Dedazo en Mxico, la informal institucionalizacin de los partidos en Argentina, y otras tantas prcticas en las coyunturas electorales latinoamericanas, que inciden en la aplicacin formal de la eleccin como un medio retrospectivo de control o prospectivo de seleccin de un candidato. En lo que atae a la dimensin horizontal del control de los gobernantes, ha sido de gran relevancia una vez ms- el aporte de G. ODonnell y su ensayo Democracia delegativa? en el cual seala que en las democracias latinoamericanas no existen instituciones, slo salvadores, pero que raramente y a pesar de ello- la democracia sobrevive, tal como queda retratado en el siguiente fragmento: la persona que gana la eleccin presidencial est autorizada a gobernar como l o ella crea conveniente, slo restringida por la cruda realidad de las relaciones de poder existentes y por la limitacin constitucional del trmino de su mandato (ODONNELL, 1997a: 293).

Si bien, el propio ODonnell reconoce que todas las democracias modernas (y por ende representativas) suponen la delegacin del ejercicio del poder poltico sin perder la titularidad del mismo por parte de la ciudadana, lo que se da en los casos latinoamericanos desde los noventa es una anomala institucional producto de varios factores: 1-las dificultades socioeconmicas heredadas de los regmenes autoritarios (de la que el autor solo descarta al exitoso caso de Chile); las tendencias histricas al estilo mgico de hacer poltica que adviene una y otra vez en

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momentos de urgencia socioeconmica esquivando todo patrn institucional formal (a la excepcionalidad socioeconmica chilena, ODonnell le suma el republicanismo de Uruguay sus largas tradiciones consociativas e institucionales); y la particular mezcla de omnipotencia por parte del ejecutivo - que personaliza, concentra y ejecuta discrecionalmente el poder delegado ms all de las instituciones e impotencia ante el sistemtico silencio o inexistencia de los resortes institucionales de control frente a este imperio ejecutivo, que abre todo un nuevo debate sobre los tipos de accountability. Por ltimo, y repensando la complejidad el concepto de Accountability Social, E. Peruzzotti nos seala que a pesar de los diagnsticos de la debilidad que provoca la Democracia Delegativa en nuestro continente, sera posible reconocer en contrapartida la existencia de una nueva cultura poltica de movilizacin y protesta social que tiende a morigerar los bros negativos de esta vertiente delegativa, ya que por lo general las sociedades latinoamericanas distan de ser enteramente apticas a los abusos delegativos (PERUZZOTTI, E. 1998:298) Entonces, cabra decir (siguiendo a los acuadores del concepto) que a pesar de que el origen del mecanismo de control o accountability social resultara ser de tipo informal - y no muchas veces una institucin, si recordamos la definicin de qu no es una institucin de Helmke y Levitsky- la posibilidad de que este impulso social de control termine siendo un complemento para activar un mecanismo de control institucional formal (de tipo judicial) nos hace pensar parafraseando a Maquiavelo- que aquello que algunas veces parece vicio (la existencia de instituciones informales) resulta una virtud, ya que reglas informales respaldan a las formales. 7. Conclusiones Sent, en la ltima pgina, que mi narracin era un smbolo del hombre que yo fui, mientras la escriba y que, para redactar esa narracin, yo tuve que ser aquel hombre y que, para ser aquel hombre, yo tuve que redactar esa narracin, y as hasta el infinito. (En el instante en que yo dejo de creer en l, Averroes desaparece). J. L. Borges. La busca de Averroes

En este punto de balance sobre los recorridos, avatares, y debates tericos sobre el institucionalismo y su incidencia en Latinoamrica, resulta necesario ir al punto inicial de nuestro argumento, segn el cual las instituciones importan, pero en contextos como los de Amrica latina, con ello no basta. Ahora bien, anteponer la compleja agenda de problemas sociales, polticos y econmicos de los pases latinoamericanos por delante de la cuestin institucional sera acrecentar el error, o ms bien ahondar en un simplismo, ya que no es posible pensar que un problema u otro importan ms, sino que ambos lo son a la hora de encontrar la(s) soluciones. Haber rearmado el puzzle de enfoques neoinstitucionalistas, as como la posibilidad de encontrar piezas y formas de engarzarlas, fue un aliciente para poder reconocer no slo que el neoinstitucionalismo no es uno, sino ms bien la interseccin de mltiple aportes que plantean el desafo de una obra diaria de (re)construccin, incluso teniendo que dar respuesta a procesos y problemas ajenos a su propio contexto de produccin, como lo es, por ejemplo, el reciente inters sobre las instituciones informales. Haber puntualizado (al menos) tres elementos nodales del aterrizaje del actual pensamiento institucional en Amrica Latina ha servido para afrontar el rompecabezas que a

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veces resulta tener que dar cuenta de modas intelectuales forneas (incluso originadas por otras motivaciones) , pero tambin para comprender, como plasma nuestro epgrafe de esta ltima seccin, que muchas veces es difcil ver la viga en nuestro ojo, y que en tanto hacemos el esfuerzo de reflexionar sobre nosotros mismos desde un punto de vista panormico, nos permite evitar caer en pensar tal como lo propugna el annimo dans- que si miramos el cambio desde el cambio mismo (en este caso mirar Amrica Latina con los ojos de Amrica Latina) es como si nada estuviese cambiando (es como si siempre furamos los que somos y seremos lo que fuimos).

8.

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Evaluar, comparar y mejorar: Auditoras ciudadanas a municipios en Mendoza

Evaluate, compare and improve: Audits citizens to municipalities in Mendoza
Marcela Ballabio
Resumen con variaciones de estrategias y procedimientos, lo que implica que un mismo programa Muchos programas nacionales, se realizan a travs de una serie de proyectos locales,

ofrece importantes posibilidades para la realizacin de estudios comparativos. (Weiss,

1990:99). El presente art culo es un estudio de casos de los municipios auditados en Mendoza -entre 2004-2008-, en el marco del Programa Nacional Calidad de las Prcticas Democrticas en Municipios. Al enunciar el objetivo de evaluar, comparar y mejorar, se est haciendo nfasis en la frase Lo que no se mide no se mejora (Herrejn, 2009: C3). En este acciones de mejoras. Es decir que el presente anlisis busca la identificacin sistemtica de las caracter sticas propias de cada municipio evaluado, las notas distintivas de cada una de las los resultados permite describir los principales puntos de encuentro y desencuentro de los experiencias y los posibles aportes que surgen de dicha comparacin. Una primera lectura de indicadores evaluados a fin de sugerir algunas l neas de accin que busquen mejorar la relacin de los ciudadanos con los municipios, es decir reflexiones orientadas hacer hincapi en acciones de mejoras de la calidad de las prcticas ciudadanas. Summary strategies and procedures, which means that the same program offers significant possibilities Mendoza-between 2004-2008 - as part of the National Quality Democratic Practices in Municipalities.

sentido, se entiende que al comparar lo evaluado se abren caminos hacia la formulacin de

Many programs are conducted through a series of local projects, with varying

for comparative studies. (Weiss, 1990:99). This article is a case study of municipalities audited

Alumna de la carrera de Doctorado y becaria de CONICET. Licenciada en Ciencia Poltica y Administracin Pblica FCPyS, UNCuyo. Magster en Gobierno y Asuntos Pblicos, FLACSO-Mxico. Miembro del Centro de Estudios sobre Innovacin Institucional para la Gobernabilidad Democrtica (CEII), Facultad de Ciencias Polticas y Sociales UNCuyo. E-mail: mballabio@fcp.uncu.edu.ar

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When we say: to evaluate, compare and improve, it is emphasizing the phrase "What is not evaluated by comparing open pathways to formulate improvement actions. It means that this

measured can not be improved" (Herrejn, 2009: C3). In this sense, it is understood that it analysis seeks to systematically identifying the characteristics of each municipality evaluated, comparison.

the hallmarks of each of the experiences and the possible contributions arising from the A first reading of the results lets describe the main points of agreement and disagreement of

the indicators evaluated to suggest some courses of action that seek to improve the relationship between citizens and the municipalities, ie oriented reflections emphasize improvement actions quality of citizenship practices. Palabras clave: Auditor a Municipios Comparar Evaluar Keywords: Audit - Municipalities - Compare Evaluate

Introduccin

uchos programas nacionales, seala Weiss, se realizan a travs de una serie de proyectos locales, con variaciones de estrategias y procedimientos, lo que implica que un mismo programa ofrece importantes posibilidades para la realizacin de estudios comparativos. (Weiss, 1990:99). Al enunciar el objetivo de evaluar, comparar y mejorar, se est haciendo nfasis en lo expresado por Laura Herrejn1 Lo que no se mide no se mejora (Herrejn, 2009: C3). En este sentido se entiende que al comparar lo evaluado se abren caminos hacia la formulacin de acciones de mejoras. El estudio comparado de los productos locales -la evaluacin de todos o de una muestra de los productos- puede darnos informacin acerca del relativo xito que tengan diferentes mtodos de ejecucin del programa para la realizacin de los fines comunes (Weiss, 1990:99), consecuentemente, ste ha sido el motor que impuls el presente anlisis: la identificacin sistemtica de las caractersticas propias de cada municipio evaluado, las notas distintivas de cada una de las experiencias y los posibles aportes que surgen de dicha comparacin. El presente artculo2 es por tanto un estudio comparado de los municipios auditados en Mendoza, en el marco del Programa Nacional Calidad de las Prcticas
1

El 2 de febrero de 2009, Laura Herrejn desde su columna del peridico El Universal de Mxico utiliz este ttulo para hacer mencin a reciente publicacin del libro Valores, ciudadana y democracia en el que se dan a conocer los resultados de una encuesta realizada sobre esta temtica a los habitantes de la cuidad de Mxico.
2

Se encuentra dentro de la lnea de investigacin que indaga sobre Instituciones y Calidad Democrtica realizada desde el Centro de Estudios de Innovacin Institucional (CEII) y tambin constituye el material para la elaboracin de la tesis doctoral La Investigacin Evaluativa en la Ciencia Poltica Contempornea: las auditorias ciudadanas a municipios en Argentina, en donde se busca responder Cmo ha sido el desarrollo, las experiencias y los aportes de las Auditorias Ciudadanas a municipios, realizadas en Argentina en materia de Investigacin Evaluativa?.

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Democrticas en Municipios de la Subsecretara para la Reforma Institucional y fortalecimiento de la democracia de la Jefatura de Gabinete de Ministros y el PNUD. El estudio analiza las seis experiencias realizadas, entre 2004-2008, en la Provincia -Lujn de Cuyo, Lavalle, Malarge, Guaymalln, Las Heras y Godoy Cruz-. Se realiza una evaluacin de las prcticas democrticas, comparando los resultados obtenidos en los estudios de campos3, y en este sentido, se ha limitado la comparacin a los resultados de los informes cuantitativos derivados de una encuesta domiciliaria realizada a travs de una muestra probabilstica de 400 ciudadanos en cada caso. La estrategia metodolgica utilizada consisti en la unificacin de las seis bases de datos, unificacin que implic tiempo y recursos dado que el formulario de la encuesta ha sido sometido a diversas modificaciones desde el Programa Nacional a lo largo de las distintas etapas, por lo que se debi cotejar pregunta por pregunta a fin de evitar inconsistencias, eliminando aquellas que no eran plausibles comparar. Por definicin la auditoria contrasta la realidad con ciertos parmetros o estndares a fin de examinar su grado de cumplimiento. Es, en palabras de ODonnell (2003) un juego de espejos que devuelve a la ciudadana una imagen de cmo se ve ella misma y en relacin con la democracia; autoevala su vida democrtica y desarrolla capacidades para mejorar su calidad. Para el caso de las Auditorias Ciudadanas a Municipios este juego de espejo se lleva a cabo en cuatro ncleos temticos: Cultura Cvica Democrtica, Participacin Ciudadana en las Polticas Pblicas, Trato al Ciudadano y Rendicin de Cuentas, donde a su vez, cada uno de ellos tiene una serie de indicadores que son medidos para el caso cuantitativo con preguntas del cuestionario anteriormente mencionado. Una primera lectura de los resultados permitir describir los principales puntos de encuentro y desencuentro de los indicadores evaluados a fin de sugerir algunas lneas de accin que busquen mejorar la relacin de los ciudadanos con los municipios, es decir reflexiones orientadas hacer hincapi en acciones de mejoras de la calidad de las prcticas ciudadanas. En este sentido, hemos propuesto las siguientes hiptesis. En primer lugar la comparacin de las opiniones ciudadanas evidencia que los resultados obtenidos para los ncleos temticos cultura cvica democrtica y participacin ciudadana en polticas pblicas no muestran sensibles variaciones entre los municipios evaluados por estar ntimamente ligados a las caractersticas generales de la poblacin mendocina, mientras que para los dos ncleos temticos restantes trato al ciudadano y rendicin de cuentas, existen diferencias significativas por las particularidades de cada municipio y por consiguiente por el modo especfico que el municipio se relaciona con sus vecinos. Cultura Cvica Democrtica Nivel de apoyo ciudadano a la democracia. Los mendocinos4 relacionan el significado de democracia con una diversidad de trminos que involucra valores, derechos e instituciones. Para todos los ciudadanos y ciudadanas el trmino con el que ms se ven
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El trabajo de campo para los seis municipios mendocinos fue realizado el Centro de Estudios sobre Innovacin

Institucional para la Gobernabilidad Democrtica (CEII), dirigido por el Lic. Walter J. Cueto.
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Se usa el trmino mendocinos cuando hacemos referencia al total de los municipios sujetos a comparacin.

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identificados es el de libertad como valor en general, pero tambin en sus expresiones especficas: libertad de asociacin, de culto, econmica, etc. (30% promedio). En un segundo lugar ya no existe congruencia en la valoracin: los ciudadanos de Guaymalln (19%) y Godoy Cruz (20%) asocian la democracia a la igual y la justicia, categora que ocupa el tercer lugar entre lujaninos (10%). Malarge (13%) la relaciona a cuestiones relativas al voto, las elecciones y participacin, Lujn (15%) a los derechos humanos, sociales y econmicos, Lavalle (11%) la asocia a respuestas negativas (como corrupcin, desigualdad, injusticia, etc.), categora que ocupa el tercer lugar para Las Heras (16%) y Guaymalln (10%) y finalmente los vecinos de Las Heras (20%) asocian democracia a respuestas relacionadas con la forma de gobierno, categora que ocupa el tercer lugar para los municipios de Lavalle (10%) y Godoy Cruz (17%). Los malarginos, con el 10%, son los nicos que no saben no contestan o confunden lo que se les pregunta. En concordancia con esta primera respuesta, cuando se les pide que establezcan cual creen que es la ms importante, ms de un tercio considera que la definicin ms relevante de democracia es la asociada al valor de la libertad y libertades especficas (33% promedio). Lujn, Guaymalln y Godoy Cruz entienden que en segundo lugar la igualdad y la justicia es lo que mejor la describe; apenas ms de un dcimo de los lavallinos considera los derechos humanos, sociales y ciertos aspectos negativos describen mejor el concepto, para los lasherinos el segundo lugar lo ocupan las respuestas asociadas a la forma de gobierno y para los malarginos otros conceptos escasamente especficos. Las opiniones tambin privilegian en general la concepcin de democracia como forma de vida (64% promedio), ms que como rgimen de gobierno (32% promedio), en una relativa coincidencia. De esta manera, la nocin de democracia se acerca ms a una visin amplia, concibindola como una modalidad de vida a la que es inherente la participacin ciudadana en los asuntos pblicos, dejando claramente en segundo lugar y a distancia una perspectiva reduccionista y regimentada a la que le es intrnseca la simple participacin peridica a travs del sufragio. Una mayora similar (63% promedio) cree que la democracia y el bienestar econmico y social transitan en la misma direccin. En otros trminos, casi dos tercios consideran que el voto y las libertades pblicas no son suficientes para el sostenimiento de la democracia y tambin, que es necesario el bienestar socio-econmico. El tercio restante piensa que se trata de dos cuestiones distintas, afirmando que el nico prerrequisito de la democracia es el respeto por el voto y las libertades pblicas y adems un pequeo grupo (2.5%) entiende que ninguna de las opciones tiene que ver con su forma de pensar. Cuando se indaga sobre las preferencias en la forma de pensar, todos los municipios (54% promedio) optan por el formato de la democracia con intervalo de 46% Malarge- a 64% -Godoy Cruz-, en segundo lugar encontramos que los ciudadanos de Lujn, Las Heras y Godoy (23% promedio) lo hacen por un gobierno autoritario ante determinadas circunstancias y los de Malarge, Lavalle y Guaymalln el 28% (promedio) no tienen una preferencia definida. Estas valoraciones coinciden con la percepcin de los habitantes de Lavalle y Guaymalln (52% promedio) quienes sostiene que no les importara que llegara un gobierno autoritario, si este pudiera resolver los problemas del pas en lo que hace a seguridad, economa, etc. Pero por otro lado encontramos que los lujaninos, malarginos, lasherinos y godoycruceos logran visualizar a la democracia como un rgimen eficiente al momento de dar respuestas concretas con sus polticas de gobierno (56%). Es decir que

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slo dos de seis de los municipios encuestados prioriza la efectividad de las polticas sobre el tipo de rgimen, afirmando en este sentido, que no les importara que llegara al poder un gobierno autoritario si pudiera resolver los problemas del pas. Para todos los casos los mendocinos que se expresa en contra de medidas autoritarias como la represin (56% promedio) el control de los medios de comunicacin (57% promedio), la violacin de algunas leyes (64% promedio) en el supuesto de que el pas atravesara por una crisis econmica y/o social o dejar de lado el Congreso hasta tanto concluya la crisis (64% promedio). Y a su vez todos los vecinos afirman que la democracia no puede funcionar sin dos instituciones polticas tpicas: el Congreso Nacional y los partidos polticos. El 69% (promedio) de los ciudadanos creen que no puede haber democracia sin el Poder Legislativo y a pesar del desprestigio que sufren actualmente los partidos polticos, ms dos tercios de los ciudadanos creen que no puede haber democracia sin estas organizaciones (67% promedio). El conocimiento de los derechos ciudadanos y de su ejercicio responsable. Los mendocinos reconocen entre los derechos ciudadanos ms relevantes un amplio abanico de prerrogativas, entre ellas, todos entienden que en primer lugar se encuentra la libertad en general o especficas como la libertad de culto, circulacin o expresin (19% promedio) dato que concuerda con el que eligieron como mejor concepto que define a la democracia, seguidos para Lujn, Malarge y Lavalle el trabajo digno (14% promedio) y para Guaymalln, Las Heras y Godoy Cruz la justicia y la seguridad (16%), ya en un tercer lugar encontramos la educacin, otros derechos sociales como salud o vivienda y los derechos polticos con el 9% promedio respectivamente. Aunque son capaces de reconocer una serie de derechos a nivel individual, en su mayora opinan que los ciudadanos, como comunidad, los ignora. Ms de un 73% promedio considera que los vecinos conocen poco o nada sus derechos y tan slo un 21% cree que los conocen mucho o bastante. La principal razn atribuida al desconocimiento de derechos es la falta de educacin de la gente (35% promedio) para todos los municipios exceptuando Lujn que considera que se debe a la pobreza de la gente (39%), otras causas esbozas por todos son el desinters por conocer sus derechos (27% promedio) y tambin debido a que el conocimiento de los derechos es contrario a la voluntad de los dirigentes (23% promedio). Incluso si se agrupa falta de educacin, desinters y pobreza entendiendo que son razones complementarias, la percepcin de los mendocinos alcanza al 74% promedio, diluyendo responsabilidades y buscando motivos de orden estructural muy difciles de revertir en el corto plazo. Si se busca identificar a los responsables que los ciudadanos conozcan poco o nada sus derechos, el peso mayor recae para todos los municipios sobre la dirigencia poltica autoridades, representantes, polticos y burocracia- y las instituciones (50% promedio); mientras que la autocrtica ciudadana alcanza slo el 27% promedio, aunque si se agrega la falta de educacin de la gente (7% promedio) llega al 34% promedio. Por su parte slo un 9% promedio considera que la culpa sea compartida entre la gente y los polticos por igual. As mismo, los medios de comunicacin casi quedan liberados de esta responsabilidad (1% promedio). Ms de dos tercios de todos los ciudadanos (71% promedio) creen que los derechos son poco o nada respetados por las autoridades y slo el (26% promedio) restante considera que se los respeta mucho o bastante. Pese al reconocimiento explcito sobre la
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falta de respecto a los derechos por parte de las autoridades, pareciera que una actitud ciudadana poco exigente acompaa a los mendocinos encuestados: slo el 31% (promedio) afirma que los habitantes de su municipio exigen o se aseguran mucho o bastante que sus derechos sean respetados. La percepcin de incumplimiento de derechos por parte de las autoridades (71% promedio) est relacionada con la escasa predisposicin ciudadana a exigirlos y asegurarlos (66% promedio), Ambos porcentajes reflejan un alto grado de inaccin, mientras que las autoridades omiten hacerlos cumplir, los ciudadanos olvidan reclamarlos en un ambiente el que la falta de educacin es sealada como el principal impedimento para que los ciudadanos conozcan sus derechos. No obstante la importante cantidad de ciudadanos que afirma que los derechos de los habitantes de sus departamentos no son respetados por los gobernantes, es baja la proporcin de ciudadanos que en el plano personal reconoce que la situacin lo afecta. Las nicas razones especficas a las que se atribuye la trasgresin de alguno de sus derechos de manera ms relevante son para todos los municipios: su situacin econmica (33% promedio), a su nivel educativo (22% promedio) y el lugar donde vive (20% promedio). El conocimiento de los deberes ciudadanos y la responsabilidad y cumplimiento efectivo de su ejercicio. Los habitantes de Lujn, Guaymalln y Godoy Cruz reconocen en primer lugar como deberes ciudadanos pagar impuestos (21%, 20% y 18% respectivamente); categora que ocupa el segundo puesto para los municipios de Malarge, Lavalle y Las Heras (14% promedio), mientras que estos ltimos entienden que el respeto mutuo y a los otros es el deber ms importante (16% promedio). En tercer lugar todos concuerdan en el deber de cumplir y hacer cumplir las leyes (15% promedio), seguido de ejercer la libertad, ser solidario/buen vecino (10% promedio), participar, colaborar con el Municipio o controlarlo (9% promedio) y trabajar o estudiar (8% promedio). El elevado desconocimiento ciudadano de sus derechos, se reitera al indagar sobre el conocimiento de sus deberes. En este caso 7 de cada 10 mendocinos afirman que los habitantes conocen poco o nada sus deberes (71% promedio). Este elevado nivel de opinin sobre desconocimiento de deberes se corresponde en magnitud con la opinin mayoritaria para todos los casos de anlisis sobre incumplimiento ciudadano de los mismos. El 80% promedio de los mendocinos considera que los ciudadanos cumplen poco o nada con sus deberes y slo un 15% promedio piensa que s lo hacen. El desconocimiento e incumplimiento se correlacionan positivamente en 0.455 con un nivel de significancia del 99% y en este sentido esta correlacin seala que nadie puede cumplir lo que no conoce. Sin embargo, al indagar sobre un deber especfico, como es el pago de impuestos, aumenta la percepcin sobre su cumplimiento para el total de los casos; mientras el 40% promedio cree que todos o la mayora paga sus impuestos, el 54% promedio restante considera que slo algunos o nadie lo hace con los valores extremos de 43% y 68% en Malarge y Las Heras respectivamente. El respeto por las normas y la valoracin y cuidado de lo pblico. La percepcin de todos los ciudadanos sobre el grado que sus habitantes respetan las normas, en general es baja. El 69% promedio afirma que las normas se respetan poco y nada, y slo el 28% promedio entiende que lo hace bastante o mucho. Si bien el nivel de respeto por las normas es bajo, es superior a la valoracin, respeto y cuidado de los bienes pblicos. En general todos los ciudadanos los valoran y cuidan poco o nada -un 78% promedio- con excepcin de Lujn que no registr esta respuesta.

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El conocimiento de la ciudadana sobre las responsabilidades y funciones de los gobiernos local, provincial y nacional. En general los mendocinos tienen una nocin clara respecto a las funciones estrictamente municipales aunque confusa en relacin a determinadas competencias nacionales o provinciales. Todos vecinos mayoritariamente identifican como responsabilidades exclusivas del Municipio aquellas tradicionalmente reconocidas a las instituciones locales: limpieza urbana (87% promedio), iluminacin pblica (83% promedio) y el estado de calles y veredas (81% promedio). Para casi todos los casos al estado nacional le asignan una mayor responsabilidad en materia de educacin pblica e igual injerencia que la Provincia en materia de salud y seguridad social cuando en realidad ambas funciones fueron descentralizadas casi completamente a los estados subnacionales. Asimismo, las relaciones con otros pases o grupos de pases son percibidas mayoritariamente como una competencia del gobierno municipal (70% promedio). Por su parte no hay un criterio nico para poder determinar quien tiene competencias en materia del medio ambiente y la seguridad. A pesar de estas discrepancias, los ciudadanos identifican claramente ciertas funciones tradicionalmente compartidas entre los niveles de gobierno: la administracin de la justicia, las obras de infraestructura y el cobro de impuestos. Nivel de participacin de la ciudadana en las elecciones. El nivel de participacin de todos encuestados en las elecciones es elevado si se considera que entre los que han participado en todas las oportunidades (71% promedio) y en la mayora (14% promedio) alcanzan una media conjunta del 84%. Un promedio 5% de los entrevistados vot slo en algunas elecciones y una media de 9% no particip nunca. La mayora de los mendocinos (57% promedio) valoran al voto como instrumento transformador de la realidad, mientras que una cantidad menor (37% promedio) los percibe como una mera obligacin sin ninguna funcionalidad. De este modo, seis de cada diez vecinos participa en las elecciones porque cree que el voto es importante y de esta manera se pueden modificar las cosas y cuatro de cada diez votan porque es obligatorio, pero creen que con el voto las cosas se cambian poco o nada. El papel que cumplen las instituciones educativas en la formacin de los ciudadanos. Los habitantes de los municipios de Malarge, Lavalle y Guaymalln tienen una valoracin positiva sobre el rol de las instituciones educativas en la formacin de ciudadanos democrticos. El 60% promedio percibe que las instituciones educativas contribuyen mucho o bastante a formar ciudadanos democrticos, mientras que el 38% promedio opina que aportan poco o nada a la educacin cvica en el marco de valores democrticos. Esta relacin es inversa para los ciudadanos de Lujn, Las Heras y Godoy Cruz quienes consideran slo en un 40% (promedio) que las instituciones educativas contribuyen mucho o bastante a formar ciudadanos democrticos, mientras que 60% el restante tiene una imagen negativa y afirma simplemente que contribuye poco o nada. Satisfaccin de la ciudadana con el desempeo del Estado como proveedor de servicios bsicos. Predomina una mirada positiva en relacin a la contribucin de la democracia al mejoramiento de la calidad de vida de los ciudadanos. En este sentido, en promedio el 56% de todos encuestados cree que la democracia ayuda mucho o bastante y el 43% ms escptico opina que ayuda poco o nada. Aunque el reconocimiento de la capacidad de la democracia para mejorar el nivel de vida de la gente en un plano general es destacable; sin embargo, al indagar especficamente sobre el nivel de satisfaccin por el desempeo de la democracia en cada municipio, prevalecen las opiniones de insatisfaccin.

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Una media del 60% seala que los mendocinos estn poco o nada satisfecho con el funcionamiento de la democracia a nivel local y un 40% (promedio) expresa estar muy o bastante satisfecho. Estas opiniones guardan alguna coherencia con las percepciones relativas al mbito en el que mejor funciona la democracia. Slo los lavallinos se inclinan por reconocer que el desempeo de la democracia es superior en el mbito nacional 41% porque en este nivel hay ms recambio de autoridades, mayor respeto por el derecho y pluralidad poltica, entre otras razones. Por su parte los habitantes de Malarge, Guaymalln, Las Heras, Godoy Cruz entienden que funciona mejor en el mbito local (43% promedio) porque hay ms participacin por la cercana al Municipio, ms seguridad y menos desigualdad y pobreza y completan con otras justificaciones menores. Es decir que los motivos relacionados al mejor desempeo de la democracia a nivel nacional estn ms bien vinculados a aspectos institucionales y polticos, mientras que los argumentos relacionados al mejor desempeo local hacen ms referencia a cuestiones socio-econmicas, de cercana y mejores vinculaciones interpersonales. Finalmente, los lujaninos son quizs los ms crticos al considerar que en ninguno de los dos lugares funciona mejor (22%). La calidad de la poltica y de las instituciones. Al analizar las percepciones ciudadanas sobre la situacin poltica nacional, se advierte que una suerte de conformismo e indiferencia predomina entre la ciudadana: prcticamente ms de dos quintos de los consultados opina que la situacin en el pas no es buena ni mala (42% promedio). El resto de las opiniones se distribuyen en promedio 26% de valoraciones positivas y otro 31% en decididamente negativas. No obstante las consideraciones positivas sobre la relevancia de las instituciones tpicamente polticas como el Congreso y los partidos para el sostenimiento de la democracia as como tambin estas ltimas opiniones levemente crticas respecto de la situacin poltica nacional y medianamente favorables en relacin a la situacin local, el 95% de todos ciudadanos cree que es necesario mejorar mucho y bastante la calidad de la poltica y de las instituciones. Un promedio del 83% es optimista respecto a la posibilidad de efectuar transformaciones en ese sentido y en cambio, una media del 14% se muestra escptico debido, principalmente, a la corrupcin y a irregularidades o abusos en el gobierno por beneficios econmicos o a familiares y a una diversidad de otras razones como la forma de eleccin que no ayuda, que a los polticos no les importa la gente o que lo les creen a los polticos, etc. Entre quienes creen en la posibilidad de mejorar la calidad institucional y poltica piensan-para los seis casos- que los medios primordiales para lograrlo son: la educacin cvica (97% promedio), la exigencia de la rendicin de cuentas (93% promedio), la participacin en Organizaciones de la Sociedad Civil (80% promedio), mientras que participando de los partidos polticos (51% promedio). Aunque los mendocinos tienden a admitir la centralidad de las instituciones polticas en la vida democrtica, no le asignan la misma importancia en cuanto a su rol como actores activos y conductores del cambio institucional y prefieren depositar su confianza en medios que habiliten a los ciudadanos a actuar en forma ms directa. La Participacin Ciudadana en Polticas Pblicas

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Conocimiento ciudadano sobre los espacios y mecanismos de participacin en el Municipio. Es elevado el nivel de desconocimiento sobre mecanismos y espacios de participacin en el mbito municipal. Cuatro quintos del total de los casos estudiados (81% promedio) -con un intervalo de 72% (Malarge) a 92% (Guaymalln)- declaran no conocer los mecanismos o espacios de participacin que el Municipio ofrece a los ciudadanos. Del 15% promedio que declaran conocer alguno una media de 41% menciona especficamente asociaciones vecinales, seguidos del partido opositor (33% Lujan de Cuyo), la municipalidad (50% Las Heras) y posteriormente se ubican entre otros como los foros, centros informativos o culturales, defensa civil, cooperativas, la banca del pueblo/ voz del pueblo en el Concejo, las asambleas, etc. La utilidad de los espacios y mecanismos de participacin en el Municipio. La mayora de los ciudadanos - con excepcin de Lujn que no se formul la pregunta con criterios similares- que conoce los mecanismos y espacios de participacin ofrecidos por el Municipio (15% promedio) considera que son tiles en un promedio del 88%. En esta oportunidad se encuentran distintas razones esbozadas por los que conocen y consideran que son tiles estos mecanismos y espacios. Los ciudadanos de Malarge creen en un 23% que son tiles porque se puede opinar y por conocer lo que se puede hacer, o porque si se insiste se consigue algo (16%). Los lavallinos creen que son tiles porque permiten integrar ciudadanos (20%), se puede opinar (19%), o porque los funcionarios se relacionan con la gente (16%). Los ciudadanos de Guaymalln esbozan razones tales como el poder opinar (22%) o el conocer lo que se puede hacer (19%), mientras que otro 18% no sabe o no puede fundamentar el por qu de la utilidad. Los lasherinos entienden en un 26% que integra ciudadanos, el 21% que sirve para conocer lo que se puede hacer o que dan apoyo a zonas carenciadas (13%). Finalmente, para los vecinos de Godoy Cruz entienden que relacionar a los funcionarios con la gente, integra ciudadano o defienden sus derechos 16% respectivamente. Mientras que el 12% promedio restante del total de los casos considera que no son tiles por distintas causas entre ellas se enuncian: porque no le interesa o no participa (Malarge 42%, Godoy Cruz 33% y Guaymalln 20%), son mecanismos a los que no se les da importancia (Lavalle 40%, Las Heras 40% y Guaymalln 20%), no ofrecen soluciones concretas (Las Heras 50%, Guaymalln y Lavalle 40%, Godoy Cruz 33%, Malarge 29%) o por la existencia de clientelismo poltico (Godoy Cruz 33%, Malarge 29% y Lavalle 10%). La incidencia efectiva que tienen en la gestin de gobierno las opiniones, sugerencias y proyectos canalizados a travs de los espacios y mecanismos de participacin vigentes. La mitad del total los encuestados - con excepcin de Lujn que no se formul la pregunta- cree que las opiniones, sugerencias y proyectos presentados en los espacios ofrecidos por el Municipio tienen una incidencia efectiva sobre el accionar gubernamental. El 50% (promedio) de los ciudadanos afirma que las opiniones, sugerencias y proyectos presentados a travs de los espacios y los mecanismos de participacin ofrecidos por el Municipio inciden efectivamente sobre la gestin de gobierno, mientras que el promedio de 39% opina lo contrario, y un restante 11% (promedio) no sabe o no contesta a la preguntas. Participacin ciudadana en organizaciones polticas y sociales. En general, ms de la mitad de los mendocinos dicen estar interesados en participar de organizaciones sociales y poltica. Al indagar sobre el inters en reunirse con otras personas ajenas a su familia o a su crculo de amigos para buscar soluciones a los problemas de su comunidad, el 54% (promedio) del total de los caso dice estar muy o bastante interesado, mientras que un
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promedio 46% restante lo est poco o nada. En relacin a la utilidad de la participacin en actividades comunitarias, en promedio cuatro de cada diez ciudadanos afirman que ser parte en este tipo de actividades es una prdida de tiempo porque las cosas se deciden en otro lado. Contrariamente el 63% promedio considera que la participacin en actividades comunitarias puede servir para cambiar las cosas. Hay muy bajos niveles de participacin en organizaciones de la sociedad civil en todos los municipios auditados (82%) promedio no participa de ninguna organizacin-con un intervalo de 75% (Malarge) a 90% (Las Heras)-. Es decir que a pesar que casi seis de cada diez vecinos manifiesta inters en reunirse con otras personas para realizar actividades comunitarias el hecho real es que slo el 18% promedio participa efectivamente en organizaciones civiles o polticas. Entre las organizaciones elegidas por los seis casos estudiados se encuentran en primer lugar las organizaciones religiosas (37% promedio), seguidas de las juntas vecinales (22% promedio), las cooperadoras escolares (19% promedio) y los partidos polticos (14% promedio). Entre los ciudadanos que integran estas instituciones, prevalece una alta valoracin relativa sobre el grado de utilidad de la participacin en las mismas. Para casi todos ellos, participar en una organizacin es muy til (61% promedio) o bastante (33% promedio) importante. Por otro lado, la principal razn esgrimida por quienes no participan en ninguna organizacin es para todos los casos estudiados que prefieren dedicar el tiempo a su familia o amigos (40% promedio) y la segunda razn que prevalece es no tener seguridad que su esfuerzo valga la pena (19% promedio). Tambin se enuncian otras razones como no tener tiempo disponible, no encontrar la organizacin que le interese o sirva, no saber qu beneficios obtendra, etc. Solo dos de cada diez de todos los ciudadanos encuestados particip en algn partido poltico (17% promedio). Y como ya se anticipara, entre quienes nunca participaron en actividades partidarias (83% promedio) ms de la mitad no le interesa (54% promedio) y un cuarto no siente confianza ni en los partidos ni en los polticos (26% promedio). Otras razones menores son la falta de tiempo (11% promedio) y no haber encontrado el partido que le guste (6% promedio). Trato al Ciudadano Relacin de la ciudadana con las instituciones municipales. Los mendocinos evalan positivamente el funcionamiento de las instituciones municipales, calificacin que asciende al considerar el desempeo del Intendente y que desciende notablemente con respecto a la actuacin de los concejales. Al comparar nos encontramos que si bien las valoraciones positivas vinculadas al desempeo del Municipio son para todos los casos relativamente altas (41% promedio) para el caso de Malarge y Godoy Cruz los valores alcanzan hasta un 48% y 47% respectivamente. Por su parte una igual proporcin percibe que el desempeo institucional es regular -ni bueno ni malo- (42% promedio) con valores mximos de hasta el 48% para Lavalle y Las Heras. En lo referente al desempeo del Intendente - con excepcin de Lujn que no se formul la pregunta-tambin se confirma una baja calificacin negativa para todos los casos analizados (17% promedio), aunque en este caso el resto de las opiniones se distribuyen de manera distinta, concentrndose preponderantemente en las calificaciones positivas (42% promedio) para un desempeo muy bueno o bueno. Adems, para todos los casos (32%

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promedio) el desempeo del Intendente no es ni bueno ni malo. -10 puntos porcentuales menos en relacin a la pregunta anterior-. Por su parte en promedio un 10% del total de los encuestados no saben o no responden a la pregunta (para el caso de Godoy Cruz el valor llega a 25%), resultado que seala que la valoracin positiva no ha aumento sino que se traduce en desconocimiento por parte de los ciudadanos sobre el desempeo de su intendente. Los concejales - con excepcin de Lujn que tampoco se formul la pregunta-son los actores institucionales ms cuestionados. Casi dos de cada 10 mendocinos aprueban la labor de los miembros del rgano deliberativo (16% promedio), siendo Malarge el que mejor los valora con un 27%). Mientras que 3 de cada 10 del total de los casos (29% promedio) califica su desempeo como regular (ni bueno ni malo). Por su parte casi 3 de cada 10 la desaprueba (25% promedio) siendo la valoracin negativa ms baja la de los ciudadanos de Las Heras (16%). Tambin es significativo el porcentaje de ciudadanos que no contesta o desconoce la actuacin de los integrantes del Concejo Deliberante (28% promedio), para el caso de Godoy Cruz el porcentaje llega a 40, probablemente, debido al distanciamiento entre concejales y ciudadanos o a raz de la baja difusin de las iniciativas impulsadas durante sus mandatos. Es decir que los concejales tienen una valoracin relativa negativa. Si bien los vecinos de Malarge (58%) y Lavalle (52%) son los que manifiestan concurrir ms asiduamente a las dependencias municipales, los datos sealan que en promedio slo cuatro de cada diez han acudido al Municipio en el ltimo ao (43%) mientras que el restante 57% (promedio) no asisti- con un amplio intervalo entre 42% Malarge-78% Godoy Cruz-. De todos los ciudadanos que han concurrido a alguna dependencia lo hicieron para hacer trmites (72% promedio), solicitar informacin (38% promedio) realizar un reclamo (26% promedio) o por otros motivos (7% promedio) como problemas vinculados a las contingencias climticas o a la demanda de prstamos. Casi dos tercios de quienes concurrieron al Municipio califican como muy buena o buena la atencin recibida (63% promedio), mientras que el tercio restante se distribuye equilibradamente entre quienes la evalan como regular (17% media) y mala o muy mala un promedio del 20%. Estas percepciones mayoritariamente positivas en relacin con la atencin en el Municipio, se intensifican al consultar sobre ciertos aspectos especficos que hacen a la calidad del trato. De este modo todos vecinos afirman que en promedio: el 98% no le pidieron propina o coima; el 89% no se sinti discriminado ni humillado; al 88% le respetaron su turno; el 83% recibi un trato respetuoso y corts; al 80% no le negaron informacin, ni le fue difcil, pero slo el de los vecinos no tuvo que hacer largas filas para ser atendido 75% o no le hicieron realizar trmites innecesarios 72%. Es decir que en lo que hace al trato propio de las relaciones humanas, la evaluacin es realmente positiva, mientas que lo relacionado a la eficiencia en la gestin -rapidez en la atencin o cantidad de trmites que se solicitan- la percepcin cae entre diez y quince puntos porcentuales. Del 20% promedio que afirma que en las dependencias municipales se les neg informacin, han solicitado- en promedio- informacin sobre trmites en general (32%), asistencia social (20%) para el caso de Las Heras el valor alcanzan el 35% , y servicios como luz, agua, recoleccin de residuos, etc. 16%; en escalas menores otra informacin relacionada a vivienda, catastro, eventos culturales, becas en el exterior, y sobre tramites de reclamos o denuncias y sueldo de los funcionarios entre otros. Es decir que las reas

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relacionadas son el desarrollo y la asistencia social son las que reciben mayores cuestionamientos. De los vecinos que afirman haber recibido una atencin inadecuada, el 71% promedio no realiz ningn reclamo ante tal situacin por considerarlo en general intil (31%), por haber carecido de tiempo (18% promedio) o porque no vala la penas (13% promedio), entre otros motivos. En cambio, quienes tuvieron la iniciativa de concretar una queja, la efectuaron en alguna dependencia municipal (72% promedio), recurrieron directamente al intendente 15% promedio, -para el caso de Lavalle el valor alcanza un 36%, acudieron al Concejo Deliberante (7% promedio) y para el caso de los vecinos de Godoy Cruz un 20% no contesta o no sabe ante quin present el reclamo. A su vez, la mayora de los reclamos presentados no han sido atendidos adecuadamente ya que slo 2 de cada 10 ciudadanos afirma estar muy o bastante satisfecho con la respuesta obtenida (19% promedio), mientras que 1 de cada 10 entiende que la respuesta no fue ni satisfactoria ni insatisfactoria (11% promedio) y 7 de cada 10 expresan su poca o nada satisfaccin (70% promedio). A pesar del desprestigio generalizado que comnmente sufre la burocracia estatal, el los empleado municipales gozan de una imagen relativamente positiva para los seis casos analizados. Mientras que un promedio de 46% de todos vecinos aprueba su labor al calificarla de muy buena o buena, algo ms de un tercio la califica como ni buena ni mala (35% promedio) y slo un promedio del 15% desaprueba la tarea de los servidores pblicos al considerarla mala o muy mala. En estos resultados seala un dato a destacar, en otras oportunidades una de las respuestas tentativas a esta valoracin se relacionaban con el grado familiaridad entre los propios vecinos es decir con las habituales y activas relaciones de vecindad caractersticas de pequeas ciudades. Los datos sealan que si bien esta generalizacin puede ser comprobada para los municipios de Lujn, Malarge, Lavalle donde califican al desempeo como bueno o muy bueno 50%, 49% y 50% respectivamente, tambin encontramos valores altos para Godoy Cruz (52%) y Guaymalln (42%).Es decir que Guaymalln (33%) es el nico caso que para esta categora obtiene 15 puntos porcentuales menos en relacin a los mejor posicionados. Por lo que nos obliga a reformular la hiptesis sobre el grado de despersonalizacin y la distancia entre agente y ciudadano y su evaluacin sobre el desempeo de los empleados que trabajan en el Municipio. Procedimientos de contratacin de empleados basados en reglas tcnicas y abiertas al conocimiento pblico. Los mendocinos mayoritariamente perciben que en los municipios no existe o no se aplica un sistema de seleccin de personal basado en criterios meritocrticos y encuadrado en un marco normativo que asegure la objetividad y transparencia de los procesos de contratacin. Un promedio del 64% asevera que pocas veces, casi nunca o nunca los empleados municipales son incorporados en base a sus capacidades para un desarrollo ms adecuado de sus funciones. Y tan slo una media de 19% afirma que el Municipio siempre, casi siempre o bastantes veces aplica o se basa en el mrito para contratar a sus empleados. Las reglas para ingresar al Municipio parecieran ser prcticamente inexistentes para la mayora de los ciudadanos y resaltan que siempre, casi siempre o algunas veces incide la influencia poltica (91% promedio) o las relaciones de parentesco (87% promedio) en el nombramiento de los servidores pblicos. Tambin en menor medida la presin de algunas empresas (46% promedio) o de ciertos sindicatos (47% promedio) influyen en el acceso a los cargos estatales.

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Programas de capacitacin para funcionarios y empleados. La capacitacin de los empleados no es un tema que normalmente sea divulgado ni tampoco discutido entre los ciudadanos. Si a esto se agrega la habitual cuota de desprestigio que en trminos de idoneidad tienen los empleados, es previsible que ante esta situacin de desconocimiento se arraigue en el imaginario colectivo la idea de la baja capacitacin de los empleados. Los datos contribuyen a dar luz sobre esta situacin, a partir de los cuales es posible observar que en promedio el 39% afirma no saber o no haber odo sobre la existencia de planes de capacitacin desarrollados por el Municipio para mejorar el desempeo de sus empleados, seguido por el 37% promedio que directamente dice que no existe en vigencia ese tipo de iniciativas. Tan slo un 25% promedio- salvo el caso de Malarge alcanza un 46%- asegura conocer o haber escuchado sobre actividades de esta naturaleza. Es decir que es una cuestin en la que la mayora de los casos no se sienten involucrados ni tiene informacin. Rendicin de Cuentas Disponibilidad, cantidad, calidad, utilidad y veracidad de la informacin producida por las instituciones municipales. Al indagar sobre el grado de satisfaccin de los ciudadanos en relacin a la informacin que brinda el Municipio sobre sus servicios y actos de gobierno, en promedio cinco de cada diez ciudadanos manifiesta estar poco o nada satisfechos (49%), una media de 22% est mucho o bastante conforme y el 21% promedio afirma no estar ni satisfechos ni insatisfechos, es decir que la califica como regular. En trminos de calidad la gente tiende a percibir que la informacin es cierta (50% promedio) con un intervalo de 41% (Godoy Cruz) a 62% (Lujn) pero en trminos de cantidad se inclina por considerar que es incompleta (47% promedio) con rango con un limite inferior de 29% (Las Heras) y superior 57% (Lujn). La nota distintiva se encuentra en una media del 25% para el total de los encuestados que no saben o no contestan si la informacin es verdadera o falsa y si se les ofrece a su vez completa o no. Entre los que manifiestan que es falsa -con excepcin de Lujn que no se formul la pregunta con igual criterio-priorizan las obras pblicas y vivienda (20% promedio), a todo en general" (17% promedio), al presupuesto (15%), pero tambin es muy alto el porcentaje de los que directamente no contestan o no sabe sobre qu creen que es falsa (23% promedio). Por parte, como se mencionara anteriormente, casi de la mitad de los encuestados consideran que la informacin brindada por el Municipio es incompleta. En este caso los ciudadanos hacen referencia en primer lugar en general a todo en general (17% promedio), seguido de las pblicas y viviendas y el presupuesto (15% promedio). Finalmente en esta evaluacin el porcentaje de los que desconocen o no contestan arroja una media del 22%. Es decir que los ciudadanos no pueden determinar a qu servicios o actos de gobierno hacen referencia cuando manifiestan no estar contentos sobre la calidad como en la cantidad de la informacin que brindan los municipios. Al indagar sobre cada tema o rea puntualmente, si bien se observa una leve mejora de las percepciones respecto de la integridad de la informacin, en relacin con una postura ms crtica respecto de la veracidad de la misma. El dato ms significativo observado es elevadsimo nivel de desconocimiento que manifiestan el total de los ciudadanos sobre la calidad y cantidad informacin brindada por el municipio en temas especficos. En general, al menos cuatro de cada diez mendocinos no saben o no contestan sobre integridad de la informacin otro 40% promedio entiende que es incompleta en materia al presupuesto, compras, contrataciones o licitaciones, a proyectos y obras
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pasadas/pendientes/futuras a declaraciones juradas patrimoniales y servicios selectivos (planes sociales, becas) y tres de cada diez sostiene que la informacin referida a los sueldos de los empleados municipales (35% promedio) es incompleta. Por su parte, respecto de la veracidad de la informacin, llama aun ms la atencin los elevados porcentajes de encuestados que no saben o no se inclinaron por ninguna respuesta (49% promedio). Ms all de este dato llamativo la informacin sobre servicios e incentivos selectivos (31% promedio), obras (35% promedio) son consideradas como veraces. Difusin en los medios locales de las actividades y servicios que prestan las instituciones municipales. Es bajo el inters por informarse sobre la gestin de gobierno y poca la efectividad de las campaas publicitarias gubernamentales. Seis de cada diez del total de los entrevistados con intervalos entre 40% Godoy Cruz y 72% Guaymalln- no recuerda ninguna campaa de comunicacin y/o informacin realizada por el Municipio en la ltima mitad del ao. En promedio el 11% identifica campaas relacionadas con servicios pblicos (barrido, limpieza, recoleccin de residuos) y otro 10% promedio recuerda alguna vinculada a obras pblicas o vivienda y apenas. Entre los que recuerdan, dos tercios (65% promedio) opinan que fueron de utilidad mucha o bastante utilidad. Los ciudadanos muestran poco inters por informarse sobre la gestin de gobierno: slo un tercio dice informarse en promedio un 29% lo hace- exceptuando el caso de Lujn que no se formul la pregunta con igual criterio-. Aquellos que se preocupan por obtener informacin lo hacen principalmente a travs de Informacin en diarios locales (51 % promedio), cuatro de cada diez mendocino dicen hacerlo a travs de radios locales (45 % promedio, siendo Malarge el que ms las utiliza con el 86%), informacin ubicada en los medios de comunicacin y en va pblica (44% promedio), en seales de TV local (41% promedio), informalmente por amigos, conocidos que trabajan en el municipio (42% promedio), y en menor medida lo hacen a travs publicaciones peridicas del Municipio/ boletines (39% promedio), Por lo que observa cotidianamente en su municipio (38% promedio), Campaas electorales (18% promedio) etc. La mayora de los encuestados consideran a los medios de comunicacin locales como los ms eficaces para informarse la publicidad del Municipio en medios y en la va pblica (39% promedio, intervalo de 20% Guaymalln- 37% Malarge)y en el segundo lugar las publicaciones peridicas del Municipio/boletines (22% promedio), en contraposicin a la obtencin de informacin a travs de amigos que trabajan en el Municipio o lo que se observa cotidianamente que a pesar de ser un medio bastante utilizado- es considerado como ineficaz, alcanzando solo en promedio el 2% y 1% respectivamente. Las prcticas clientelares para acceder a los servicios municipales. En el imaginario colectivo parece predominar la idea que las prcticas corruptas en el Municipio son comunes, sin embargo cuando son interrogados sobre experiencias personales o de allegados los porcentajes disminuyen considerablemente. En relacin a la existencia de prcticas corruptas para acceder a servicios suministrados por el Municipio, en promedio el 43% del total de los entrevistados piensa que siempre, casi siempre o bastantes veces es necesario hacer algo a cambio para lograr una respuesta del gobierno local, mientras que una media del 34% cree que pocas veces, casi nunca o nunca la gente tiene que hacer algo a cambio. Poco ms de un cuarto del todos lo ciudadanos (28% promedio) -Lavalle alcanza el valor ms alto con 37%- dicen conocer casos o situaciones en que personas que conocan

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tuvieron que hacer algo para lograr lo que necesitaban. Sin embargo, al ser consultados sobre la vivencia personal de alguna experiencia en este sentido, las respuestas afirmativas alcanzan en promedio el 8% de los que reconocen que algn funcionario les ha solicitado hacer alguna tarea especial para obtener respuesta. Prcticas corruptas en las instituciones municipales. Espontneamente los todos los vecinos asocian la palabra corrupcin en primer lugar a cuestiones polticas (36% promedio), para el caso de Malarge el valor alcanzan el 43%. En segundo lugar se ubica los comportamientos mafiosos (26% promedio, para Las Heras el valor alcanza 34%). Ya en una tercera posicin asocian la corrupcin a otros tipo de actores y relaciones (13% promedio) como los empresarios, la relacin polica-ladrn, y hasta con el pas. Al ser consultados sobre la frecuencia de la realizacin de pagos irregulares para lograr las cosas que necesitan se observan dos grupos los vecinos de Lujn, Malarge y Lavalle opina que pocas veces, casi nunca o nunca (50%) se recurre a este tipo de prcticas en mientras y los de Guaymalln, Las Heras y Godoy Cruz lo entienden en un 30%.Tambin se observa para todos los casos un alto nivel de desconocimiento sobre el tema ya que 27% promedio prefiere no contestar a la pregunta. Nuevamente se advierte que las percepciones sobre la existencia de sobornos difieren ampliamente con las experiencias concretas para todos los municipios comparados. Al ser interrogados si han presenciado el pago de un soborno a un funcionario municipal en promedio 96% responde que no y ante la pregunta de si algn funcionario les ha pedido soborno la respuesta negativa aumenta al 97% promedio. De las personas que reconocieron haber sido testigo de un acto de corrupcin (3% promedio), solo el 25% promedio hizo la denuncia correspondiente, ante la Justicia Provincial (45% promedio) o ante el Concejo Deliberante (46% promedio). Aquellos que no presentaron la denuncia, dicen haber tenido miedo (26% promedio), que hubiese sido intil (23% promedio), a una media del 18% le pareci normal, y algunos otros argumentaron: no tener pruebas, que hacan la denuncia no hubiera obtenido lo que quera, por ignorancia, porque reclamar implica instancias burocrticas.. En una escala que abarca del 1 al 7, donde 1 es un gobierno corrupto y 7 no lo es, el promedio de las opiniones arroja un resultado de 4 puntos. Aquellos que califican al gobierno local entre uno y tres puntos (24% promedio) afirman que las prcticas corruptas se llevan a cabo en todo el Municipio (28% promedio, para los municipios de Godoy Cruz y Guaymalln la cifra alcanza el 49% y 47% respectivamente), en el rea de desarrollo social 18% promedio, y para Malarge los valores alcanzan el 44% dado que al momento en que se hizo el estudio haba salido a la luz un caso de corrupcin), en menor medida en reas como la de los servicios pblicos (8% promedio) compras y suministros, vivienda e intendencia (6% promedio). Conocimiento de la ciudadana sobre reglas y procedimientos para exigir la rendicin de cuentas a sus representantes municipales. Ocho de cada diez de los mendocinos encuestados quieren estar informados sobre la labor de los funcionarios y piensan que la informacin brindada para hacerlo es insuficiente. El 96% promedio de los encuestados piensa que no se informa a la gente lo suficiente sobre el trabajo que hacen los funcionarios en el gobierno local y un promedio 86% quiere o necesita estar informado al respecto. Por su parte del 76% promedio de los ciudadanos creen que disponer de la

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informacin sobre el trabajo de los funcionarios le permitira controlar la calidad de su desempeo. Es bajo el conocimiento y utilizacin de procedimientos para exigir la rendicin de cuentas. Tres cuartos de los mendocinos (75% promedio) dice no conocer ms all del voto un 12% (promedio) no sabe o no contesta de qu otras maneras se puede exigir a los funcionarios del gobierno municipal que rindan cuentas. Entre el 13% promedio que dice tener conocimiento de otros formas o procedimientos para exigir la rendicin de cuentas, un promedio 18% seala la participacin y organizacin de los vecinos, accediendo a los medios de comunicacin 12% (promedio), y una media del 11% considera que teniendo acceso a la informacin. Entre otras formas y procedimientos nombrados se encuentran: concurrir a las sesiones del Concejo Deliberante, las declaraciones juradas y las organizaciones o entidades intermedias; sin embargo slo tres de cada diez dice que las usa (29% promedio). La frecuencia con que hacen uso de estos instrumentos en promedio a veces 39%, frecuentemente 28% y casi siempre el 21%. Quienes no las utilizan argumentan no emplearlas porque esas formas no existen actualmente (18% promedio), porque no tienen tiempo o no solucionara nada (14% promedio), porque lo vecinos no se organizan (11% promedio). Entre otras razones encontramos: mi voz no es importante, no tiene acceso, porque los vecinos quedan muy expuestos, no pueden acceder a los beneficios que otorga el Municipio y por ignorancia, entre otras. La utilidad de la rendicin de cuentas. La mayora cree que los funcionarios restan importancia a la evaluacin ciudadana de su desempeo. Al indagar acerca de la utilidad de la rendicin de cuentas, se advierte un gran escepticismo- en todos los casos estudiados- en relacin a las percepciones sobre la relevancia que le dan los funcionarios a la evaluacin que la ciudadana hace de su actuacin. Dos tercios de los mendocinos (65% promedio) creen que a los funcionarios les importa poco o nada la opinin de la ciudadana. Iniciativas ciudadanas orientadas a promover la rendicin de cuentas de los funcionarios y de las instituciones municipales. Es escaso el conocimiento ciudadano sobre organizaciones dedicadas a explicar a la gente cmo exigir la rendicin de cuentas. En promedio el 81% de los ciudadanos afirma que no existen organizaciones orientadas a explicar a la gente los mecanismos para demandar la rendicin de cuentas a los funcionarios, mientras slo el 3% promedio conoce de su existencia. De los pocos ciudadanos que conocen alguna organizacin dedicada a estas tareas dos quintos seala a los medios de comunicacin y una media del 32% a las uniones o asociaciones vecinales. El voto como medio eficaz para hacer rendir cuentas a sus representantes. La mayora de los ciudadanos cree en la eficacia del voto para exigir la rendicin de cuentas. Casi seis de cada diez ciudadanos consideran que el voto es muy o bastante eficaz (56% promedio) para lograr que los ciudadanos rindan cuentas, mientras que el 31% (promedio) cree es poco eficaz y un 11% promedio nada eficaz. Es decir que cuatro de cada seis vecinos consideran que el voto no sirve como instrumento de rendicin de cuentas. Consideraciones finales

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Los comentarios finales se realizan en relacin a las hiptesis y especialmente la idea inicial de sealar algunos caminos de accin que logren mejorar la calidad de las prcticas ciudadanas en los municipios mendocinos. Los resultados parecen indicar que se est en condiciones de aceptar que las opiniones ciudadanas obtenidas para los ncleos temticos cultura cvica democrtica y participacin ciudadana en polticas pblicas no muestran sensibles variaciones entre los municipios evaluados por estar ms ntimamente ligados a las caractersticas propias de la poblacin mendocina en su conjunto. Adems en las preguntas especficas donde hubo matices, se debieron ms a la imposibilidad de agrupar preferencias individuales que a rasgos propios o particulares del municipio. En este sentido en relacin a la cultura cvica democrtica, los distintos indicadores sealan que para casi todas las preguntas existe un alto nivel de similitud en las respuestas de los vecinos de los distintos municipios. En las preguntas donde las respuestas son abiertas y espontneas los vecinos califican sus preferencias en distintos niveles dadas las caractersticas especficas y las condiciones en las que se encuentran al momento de ser encuestados. No obstante, y a pesar de los teoremas de imposibilidad en el ciclo de preferencias colectivas (Schwartz 1970), se observa que los vecinos entienden que la palabra que ms utilizan, que mejor define el concepto de democracia es libertad en general y en sus expresiones especficas. A su vez, conciben mayoritariamente a la de democracia como forma de vida y creen que democracia y bienestar econmico-social transitan en la misma direccin. Aunque todos los municipios optan por el formato democrtico, en Lavalle y Guaymalln sostienen que no les importara que llegara un gobierno autoritario, si este pudiera resolver los problemas del pas. No obstante, en todos los casos los vecinos se expresan en contra de medidas autoritarias como la represin, el control de los medios de comunicacin, o la violacin de leyes. Adems mayoritariamente afirman que la democracia no puede funcionar sin dos instituciones polticas tpicas: el Congreso Nacional y los Partidos Polticos. Los mendocinos reconocen entre los derechos ms relevantes un amplio abanico de prerrogativas ubicando en primer lugar la libertad en general o sus expresiones especficas como: libertad de culto, circulacin, asociacin. La mayora opina que los ciudadanos, como comunidad, ignoran sus derechos, identificando como principal motivo la falta de educacin de la gente, en todos los municipios, excepto Lujn que considera que es la pobreza. Y si se busca identificar a los responsables de que los ciudadanos conozcan poco o nada sus derechos, el mayor peso recae sobre la dirigencia poltica: autoridades, representantes, polticos y burocracia- y las instituciones. La percepcin de incumplimiento de derechos por parte de las autoridades est relacionada con la escasa predisposicin ciudadana a exigirlos y asegurarlos, ambos porcentajes reflejan un alto grado de inaccin y apata. En cuanto a los deberes ciudadanos, Lujn, Guaymalln y Godoy Cruz reconocen en primer lugar el pago de impuestos; categora que ocupa el segundo puesto en Malarge, Lavalle y Las Heras, mientras que estos ltimos, a su vez, entienden que el respeto y mutuo y a los otros es el deber ms importante. En tercer lugar los mendocinos ubican el deber de cumplir y hacer cumplir las leyes. Siete de cada diez afirma que los habitantes de su municipio conocen y cumplen poco o nada con sus deberes ciudadanos. Sin embargo, al

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indagar sobre un deber especfico, como es el pago de impuestos, aumenta la percepcin sobre su cumplimiento en todos los casos. La primera gran diferencia se observa sobre el rol de las instituciones educativas en la formacin de ciudadanos democrticos. Los habitantes de Malarge, Lavalle y Guaymalln tienen una valoracin positiva de las mismas, mientras que los vecinos de Lujn, Las Heras y Godoy Cruz tienen una imagen negativa y afirman simplemente que contribuyen poco o nada. Slo los lavallinos reconocen que el desempeo de la democracia es superior en el mbito nacional. Por su parte en Malarge, Guaymalln, Las Heras y Godoy Cruz entienden que funciona mejor a nivel local. Finalmente, los lujaninos son los ms crticos al considerar que en ninguno funciona bien. Predomina entre la ciudadana el conformismo y la indiferencia: ms de dos quintos cree que la situacin en el pas no es buena ni mala. Adems una gran mayora entiende que es necesario mejorar mucho o bastante la calidad de la poltica y de las instituciones y se muestra optimista respecto a la posibilidad de efectuar dichas transformaciones a travs de la participacin en Organizaciones de la Sociedad Civil, fomentando la educacin cvica y la exigencia de rendicin de cuentas. Por su parte en el ncleo temtico participacin ciudadana en polticas pblicas es elevado el nivel de desconocimiento -para todos los casos- sobre mecanismos y espacios de participacin en el mbito municipal. Los que declaran conocer, alguno mencionan asociaciones vecinales, el partido opositor y la municipalidad, entre otros y consideran excepto Lujn donde no se formul la pregunta- que son tiles en un promedio superior al ochenta y cinco por ciento. Aunque cada grupo de vecinos tiene preferencias distintas al precisar las razones de su utilidad como as tambin al exponer los motivos por los que no las consideran tiles. La mitad de los vecinos cree que sus opiniones, sugerencias y proyectos presentados en estos espacios que ofrece el Municipio tienen una incidencia efectiva en la actuacin gubernamental. Por su parte, ms de la mitad de los mendocinos dicen estar interesados en participar en organizaciones sociales y poltica. En relacin a la utilidad de la participacin en este tipo de actividades seis de cada diez ciudadanos afirman que sirven para cambiar las cosas. No obstante en todos los casos persisten muy bajos los niveles de participacin en organizaciones de la sociedad civil. Si participan lo hacen en primer lugar en organizaciones religiosas, juntas vecinales, cooperadoras escolares y partidos polticos. Entre los ciudadanos que integran estas instituciones, prevalece una alta valoracin sobre el grado de utilidad de la participacin en las mismas. Por otro lado, la principal razn esgrimida por quienes no participan es su preferencia por dedicar su tiempo a la familia o amigos y la segunda razn es no tener seguridad que su esfuerzo valga la pena. Solo dos de cada diez de los encuestados particip en algn partido poltico. En cuanto a los dos ncleos restantes -trato al ciudadano y rendicin de cuentas-, se debe refutar la hiptesis, dado que al igual que con los ncleos anteriores no se observan diferencias significativas a pesar de las particularidades de cada municipio y del modo en que stos se relacionan con sus vecinos. De esta manera el ncleo temtico trato al ciudadano seala que los resultados mostraron mayores niveles de congruencia de los esperados. Todos los ciudadanos evalan positivamente el funcionamiento de las instituciones municipales, calificacin que asciende al considerar el desempeo del Intendente y que desciende notablemente con respecto a la actuacin de los concejales. Los vecinos de Malarge y Lavalle son los que concurren ms
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asiduamente a las dependencias municipales, en promedio slo cuatro de cada diez han acudido al Municipio en el ltimo ao: para hacer algn trmite y para solicitar informacin o realizar un reclamo. Casi dos tercios de los concurrentes califican muy buena o buena la atencin recibida. La buena valoracin se intensifica al consultar sobre aspectos relacionados con la calidad de la atencin: no le pidieron coima; no se sinti discriminado ni humillado; le respetaron su turno; recibi un trato respetuoso y corts; no le negaron informacin, ni le fue difcil; pero aseguran que tuvieron que hacer largas filas y que les hicieron realizar trmites innecesarios. Del porcentaje que afirma que se les neg informacin buscaban sobre trmites en general, asistencia social, y servicios como luz, agua, recoleccin de residuos, etc. Siete de cada diez que afirman haber recibido una atencin inadecuada no realiz ningn reclamo por considerarlo en general intil, carecer de tiempo o por creer que no vala la pena. En cambio, quienes efectuaron una queja lo hicieron ante alguna dependencia municipal, recurrieron directamente al intendente o al Concejo Deliberante. A su vez, la mayora de los reclamos presentados no han sido atendidos adecuadamente. Finalmente, dos de cada de cada diez ciudadanos afirma estar muy o bastante satisfecho con la respuesta obtenida. A pesar del desprestigio generalizado que sufre la burocracia estatal, los empleados municipales gozan de una imagen relativamente positiva. No obstante esta primera apreciacin, los mendocinos mayoritariamente perciben que en los municipios no existe o no se aplica un sistema de seleccin de personal basado en criterios meritocrticos y encuadrado en un marco normativo que asegure la objetividad y transparencia de los procesos de contratacin. Las reglas para ingresar al Municipio parecieran ser prcticamente inexistentes para la mayora de los ciudadanos y sealan que siempre, casi siempre o algunas veces incide la influencia poltica o las relaciones de parentesco en el nombramiento de los servidores pblicos. Por su parte la capacitacin de los empleados no es un tema que normalmente sea divulgado ni discutido entre los ciudadanos y no saben si realmente se capacita a los empleados. En materia de rendicin de cuentas cinco de cada diez ciudadanos manifiestan estar poco o nada satisfecho sobre la informacin que da cada municipio sobre sus actos. En trminos de calidad la gente tiende a percibir que la informacin es cierta pero incompleta en trminos de cantidad. La nota distintiva se encuentra en la cantidad de vecinos que no saben o no contestan si la informacin es verdadera o falsa y si se les ofrece completa. Es decir que los ciudadanos no pueden determinar a qu servicios o actos de gobierno hacen referencia cuando manifiestan no estar contentos sobre la calidad o cantidad de la informacin que se les brinda. En promedio entienden que es incompleta en materias relativas al presupuesto, compras, contrataciones o licitaciones, a proyectos y obras, a declaraciones juradas patrimoniales. Por su parte la informacin sobre servicios e incentivos selectivos (planes sociales, becas) y obras son consideradas como veraces. Un cuarto del total de lo ciudadanos dicen conocer casos o situaciones en que personas conocidas tuvieron que hacer algo para lograr lo que necesitaban. Sin embargo, al ser consultados sobre alguna vivencia personal en este sentido, las respuestas afirmativas en promedio estn por debajo del diez por ciento. Espontneamente los vecinos asocian la palabra corrupcin con cuestiones polticas, seguida de comportamientos mafiosos. Al ser consultados sobre la frecuencia de la realizacin de pagos irregulares para lograr las cosas que necesitan, se observan dos grupos: los vecinos de Lujn, Malarge y Lavalle opinan que

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pocas veces, casi nunca o nunca se recurre a este tipo de prcticas mientras que los vecinos de Guaymalln, Las Heras y Godoy Cruz entienden que ocurre siempre, casi siempre o a veces. Slo uno de cada diez ha presenciado o ha quedado sujeto al pago de un soborno a un funcionario municipal. De las personas que reconocieron haber sido testigos de un acto de corrupcin, solo un cuarto hizo la denuncia correspondiente ante la Justicia Provincial o el Concejo Deliberante. Aquellos que no presentaron denuncia, lo justifican porque han tenido miedo, hubiese sido intil, o les pareci normal. En una escala del 1 al 7, donde 1 es un gobierno corrupto y 7 no lo es, el promedio de las opiniones arroja un resultado de 4 puntos. Aquellos que califican al gobierno local entre uno y tres puntos afirman que las prcticas corruptas se llevan a cabo en todo el Municipio, en el rea de desarrollo social y en menor medida en reas como la de los servicios pblicos, compras y suministros, vivienda e intendencia. Es bajo el inters por informarse sobre la gestin de gobierno y la poca la efectividad de las campaas publicitarias gubernamentales. Seis de cada diez no recuerda ninguna campaa de comunicacin y/o informacin realizada por el Municipio en la ltima mitad del ao. Los que recuerdan alguna la relacionan con servicios pblicos, obras pblicas o vivienda. A su vez, opinan que fueron de mucha o bastante utilidad. Los ciudadanos en general muestran muy poco inters por informarse sobre la gestin de gobierno. Aquellos que lo hacen es principalmente a travs de diarios locales, radios locales, informacin ubicada en los medios de comunicacin y en va pblica, en seales de TV local, informalmente por amigos, conocidos que trabajan en el municipio. La mayora considera como los medios ms eficaces la publicidad del Municipio en los medios y en la va pblica y las publicaciones peridicas del Municipio/boletines. Ocho de cada diez mendocinos quieren estar informados sobre la labor de los funcionarios y piensan que la informacin brindada para hacerlo es insuficiente. Por su parte creen que el disponer de la informacin sobre el trabajo de los funcionarios le permitira controlar mejor la calidad de su desempeo. Es bajo el conocimiento y utilizacin de procedimientos para exigir la rendicin de cuentas. Entre los procedimientos identificados se encuentran: la participacin y organizacin de los vecinos, el acceso a los medios de comunicacin, la asistencia a sesiones del Concejo Deliberante, las declaraciones juradas y las organizaciones o entidades intermedias. Sin embargo slo tres de cada diez dice que las usa. Quienes no lo hacen argumentan no emplearlas porque: esas formas no existen actualmente, no tienen tiempo, no solucionara nada o porque lo vecinos no se organizan. La mayora cree que los funcionarios restan importancia a la evaluacin ciudadana de su desempeo. Al indagar acerca de la utilidad de la rendicin de cuentas, se advierte un gran escepticismo- en todos los casos estudiados- en relacin a las percepciones sobre la relevancia que le dan los funcionarios a la evaluacin que la ciudadana hace de su actuacin. Por su parte tambin es escaso el conocimiento ciudadano sobre organizaciones dedicadas a explicar a la gente cmo exigir la rendicin de cuentas. De los pocos ciudadanos que conocen alguna organizacin dos quintos nombra los medios de comunicacin y un tercio a las uniones o asociaciones vecinales. Finalmente, la mayora de los ciudadanos cree en la eficacia del voto para exigir la rendicin de cuentas: casi seis de cada diez consideran que el voto es muy o bastante eficaz. Al formular la segunda hiptesis suponamos que la evaluacin de la accin municipal se relacionaba con el grado de familiaridad entre los vecinos, con las habituales y

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activas relaciones de vecindad caractersticas de pequeas ciudades. Sin embargo los datos sealan que si bien esta generalizacin puede ser comprobada en municipios pequeos y ms alejados del Gran Mendoza como Lujn, Malarge y Lavalle, tambin se observa para aquellos donde el grado de despersonalizacin y la distancia entre agente y ciudadano es realmente elevada. Para el total de casos analizados no existen grandes diferencias en la valoracin que los ciudadanos hacen de sus municipios en relacin al trato recibido o a la hora de rendir cuentas. De esta forma se abre un nuevo interrogante que orienta el futuro de esta investigacin, por qu los datos analizados han mostrado tan alto grado de homogeneidad?, podemos aseverar tentativamente que se debe ms a cuestiones de carcter metodolgicos que a problemas de identificacin de preferencias ciudadanas. Es decir se deber considerar cunto puede influir la forma en que se ha formulado las preguntas, el orden en las que aparecen en el formulario como as tambin las categoras de respuestas que se brinda al ciudadano al ser cuestionado sobre la calidad de las prcticas ciudadanas en el municipio, a fin de poder seguir avanzando sobre la auditoria ciudadana como herramienta evaluativa. Finalmente, de la lectura de los resultados se pueden considerar algunos puntos para mejorar la relacin de los ciudadanos con los municipios. Las siguientes cinco frases o reflexiones hacen hincapi en aquellas acciones que podran producir mejoras en la calidad de las prcticas ciudadanas a nivel local: 1. Lo que no se conoce no se mejora. Cambiar e innovar en la forma de fomentar y educar los derechos y deberes ciudadanos. Los mendocinos deben poder incorporarlos a la vida cotidiana. Y en este sentido se deben aprovechar todos los recursos disponibles -no solo por el municipio, sistema educativo, medios de comunicacin, programas provinciales de cultura, programas de educacin cvica ciudadana, servicio civil etc.- para hacer ms atractivo, el conocer sus derechos y deberes, y se incremente la toma de conciencia de los ciudadanos sobre de su rol fundamental en la vida democrtica. 2. Realizar cabildos abiertos. A un ao del bicentenario se debe revalorizar el rol del vecino en la cosa pblica. Los ciudadanos no concurren a su municipio y quienes lo hacen en gran medida acuden slo por trmites de carcter administrativo. Los resultados sealan que se ha avanzado mucho en cuanto al trato ciudadano por parte de los empleados y funcionarios pblicos, pero siguen habiendo grandes inconvenientes para saber de que se trata, es decir que se deben aumentar la formas y los medios a fin de brindar la cantidad y calidad de informacin que el vecino requiera. 3. Del dicho al hecho. Fomentar la participacin de los vecinos. Los ciudadanos se muestran interesados por participar, pero son muy pocos los que de hecho cumplen un rol activo. Las experiencias ms exitosas del resto de los municipios auditados en el pas, sealan que los foros cvicos con liderazgos democrticos han logrado convertirse en un canal efectivo para mejorar la relacin vecinos- municipios y para iniciar acciones en conjunto. 4. Mejorar la formacin de la clase dirigente. Gran parte de la ciudadana responsabiliza a los funcionarios como los culpables por el desconocimiento de los deberes y derechos cvicos. Para que existan liderazgos exitosos desde la ciudadana es necesario que desde los

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municipios se muestre inters por las demandas realizadas. La relacin entre una clase dirigente formada y vecinos debe permitir construir mejores prcticas ciudadanas. 5. Si no avisa la gente no se entera. El hecho de que gran parte de la ciudadana no recuerde las campaas publicitarias realizadas en los ltimos doce meses por los municipios es un indicador de la baja calidad de la poltica comunicacional existente. Las acciones, programas, polticas realizadas por los municipios rara vez son conocidas en profundidad por la ciudadana, es por ello que se deben crear polticas comunicacionales orientadas hacia dos direcciones: una interna para el municipio y otra externa desde el municipio hacia los vecinos. Bibliografa BALLABIO, Marcela (2008): La Investigacin Evaluativa: Seis Auditorias Ciudadanas a Municipios. Ponencia presentada en el VIII Congreso Nacional Democracia. Facultad de Ciencias Polticas y Relaciones Internacionales. Universidad Nacional de Rosario. 1 a 4 de septiembre de 2008. Publicado en CD del Congreso ISBN 9789506736842. BALLABIO, Marcela (2007): El enfoque de Auditoria Ciudadana como una estrategia de Investigacin Evaluativa: el caso de la Legislatura Mendocina. Ponencia presentada en el VIII Congreso Nacional de Ciencia Poltica de SAAP. 6 al 9 de noviembre de 2007. Publicado en CD del Congreso ISSN N 1851-0515 BALLABIO, Marcela (2006): Municipio y Ciudadana. Calidad de Las Prcticas Ciudadanas: Un caso de Investigacin evaluativa. Ponencia presentada en el VII Congreso Nacional Democracia. Facultad de Ciencias Polticas y Relaciones Internacionales. UNR. 31/10 al 3/11 de 2006. Rosario. Publicado en CD. ISBN 978-987-05-2069-6 BALLABIO, Marcela (2005): Democracia y Calidad de las Prcticas ciudadanas: el caso de Lujn de Cuyo, Provincia de Mendoza. Ponencia presentada en el VII Congreso Nacional de Ciencia Poltica organizado por la Sociedad Argentina de Anlisis Poltico SAAP.15 al 18/11 de 2005 Crdoba. CUETO, Walter (2006): De las Pruebas de Actuacin a las Auditorias Ciudadanas, en revista Temas y Debates N 11. Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales. Universidad Nacional de Rosario. CUETO, Walter, BALLABIO, Marcela y Otros (2006): Una auditoria ciudadana sobre la calidad de las prcticas democrticas: el Municipio de Lujn de Cuyo (provincia de Mendoza) -1a ed.- CD-ROM, Mendoza, 2006. ISBN 978-987-05-2069-6 HERREJN, Laura (2009); Vecinos trabajando Lo que no se mide no se mejora publicado en diario El Universal, Seccin C, Pg. 3, del 2 de febrero de 2009. Distrito Federal, Mxico. NIRENBERG, O.; BRAWERMAN, J y RUIZ, V. (2007): Evaluar la transformacin. Buenos Aires. Paids.

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Emile Durkheim y la funcin moral del Estado

Emile Durkheim and the moral role of the State
Lucas Jol as
Resumen La visin del Estado que nos brinda el socilogo francs adopta mltiples definiciones y

nociones, muchas veces antagnicas, pero que son producto de la evolucin terica e intelectual del autor. Es por ello, que podemos diferenciar las ideas de Durkheim sobre el Estado en tres etapas: la primera de ellas (entre 1883 y 1885) el Estado debe ser contemplado

dentro del proceso de unificacin nacional francesa, aunque no gener conceptos fuertes; una

segunda etapa (1886 hasta fines de siglo aproximadamente) en donde decae el inters por el sociedad; y una tercera etapa (hasta 1915) en donde la problemtica recupera protagonismo,

Estado pues se presupone que tiene poco que hacer en cuanto a la regeneracin moral de la al tiempo que sufre cambios conceptuales con respecto a las pocas anteriores. En este trabajo siglo XIX hasta 1915 aproximadamente), con la finalidad de analizar el papel moral que

nos centraremos principalmente en la ltima etapa de su desarrollo terico (desde fines del cumple el Estado como estructura de integracin social. Para ello, es fundamental tener en

cuenta que la problemtica del Estado en Durkheim se encuentra circunscripta dentro de una sociedad Francesa.

problemtica mayor: la integracin moral de las sociedades modernas, principalmente la

Summary The vision of the state that gives us the French sociologist takes many definitions and

concepts, often antagonistic, but is the product of evolution theory and intellectual author. (between 1883 and 1885) the state must be seen within the French national unification

Therefore, we can differentiate Durkheim's ideas about the state in three stages: in the first one process, but did not generate strong concepts, a second stage (1886 until the end of the do about the moral regeneration of society, and a third stage (until 1915) where the issue back on show at while suffering conceptual changes regarding the past. In this paper we will focus

century approximately) decays where the state interest because it presupposes that has little to

mainly on the last stage of theoretical development (from the late nineteenth century until

about 1915), in order to analyze the moral role played by the state as a social integration

Politlogo. Docente e investigador de la Universidad Nacional de Quilmes e investigador en la Universidad Argentina de la Empresa. E-mail: ljolias@unq.edu.ar

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structure. For this it is essential to note that the problem of the state in Durkheim is circumscribed within a major issue: the moral integration of modern societies, mainly French society. Palabras clave: Estado- Dukheim funcin- Sociedad- Moral Keywords: State-Durkheim role- Society-Moral

1-. Introduccin

as teoras sobre el surgimiento y caractersticas del Estado moderno, han ocupado un lugar central dentro de las ciencias sociales, principalmente en los campos de la sociologa y la ciencia poltica. En el caso de la primera, los clsicos trabajos de Max Weber sobre los aparatos burocrticos y de Karl Marx sobre la relacin entre clases sociales y el Estado, han sido los que ms atencin recibieron por los cientficos sociales, dando lugar a mltiples interpretaciones (Jolas 2009). Sin embargo, los aportes realizados por Emile Durkheim han quedado relegados en comparacin con los autores mencionados, transformndose en un pensador no tan relevante a la hora de analizar el Estado. Esto se debe, a mi entender, a que no podemos encontrar una teora uniforme y sistematizada del Estado en la obra de Durkheim, siendo las ideas plasmadas en La divisin del trabajo social (1893) aquellas que ms han quedado en el inconsciente intelectual de estas disciplinas. Como veremos a continuacin, la visin del Estado que nos brinda el socilogo francs adopta mltiples definiciones y nociones, muchas veces antagnicas, pero que son producto de la evolucin terica e intelectual del autor. Es por ello, que podemos diferenciar las ideas de Durkheim sobre el Estado en tres etapas (Inda 2008): la primera de ellas (entre 1883 y 1885) el Estado debe ser contemplado dentro del proceso de unificacin nacional francesa, aunque no gener conceptos fuertes; una segunda etapa (1886 hasta fines de siglo aproximadamente) en donde decae el inters por el Estado pues se presupone que tiene poco que hacer en cuanto a la regeneracin moral de la sociedad; y una tercera etapa (hasta 1915) en donde la problemtica recupera protagonismo, al tiempo que sufre cambios conceptuales con respecto a las pocas anteriores. En este trabajo nos centraremos principalmente en la ltima etapa de su desarrollo terico (desde fines del siglo XIX hasta 1915 aproximadamente), con la finalidad de analizar el papel moral que cumple el Estado como estructura de integracin social. Para ello, es fundamental tener en cuenta que la problemtica del Estado en Durkheim se encuentra circunscripta dentro de una problemtica mayor: la integracin moral de las sociedades modernas, principalmente la sociedad Francesa. El Estado en Durkheim no es una teora uniforme y desprovista de contradicciones. Sin embargo, estas aparentes contradicciones son fruto del desarrollo intelectual del pensador francs, el cual est fuertemente influenciado por los conflictos sociales que sucedan en la Francia de su poca. La hiptesis de este trabajo radica en que la tesis expresiva del Estado (aquella que lo define como un apndice que expresa la vida social que le da origen) tan aceptada en la sociologa (Inda 2008), es slo una de las posibles interpretaciones que realiza Durkheim, y que hacia el final de su produccin acadmica esta

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tesis queda atenuada, mostrando una aparente autonoma estatal sobre las relaciones sociales. Para llegar a este punto, es preciso antes mostrar la influencia que recibi nuestro pensador francs de la teora poltica de Montesquieu, en donde podremos apreciar la simpata de Durkheim (aunque cargada de crticas) por las tipologas de gobierno expresadas por el filsofo francs. 2-. La influencia de Montesquieu en la Teora Poltica de Durkheim Un de las caractersticas centrales en la tipologa de las formas de gobierno en la teora de Montesquieu, es el hecho que no solo entra en el anlisis la naturaleza del gobierno (lo que hoy llamaramos la estructura formal, cuantos o cmo ejercen el poder) sino que incluye los principios que impulsan a los gobiernos, el motor subjetivo que gua el accionar tanto de gobernantes como gobernados. Existe para cada forma de gobierno, una moralidad o valores que la sustentan, y es en este punto en donde (como veremos ms adelante) Durkheim encuentra atractiva la teora de Montesquieu. La naturaleza y los principios permiten clasificar a los gobiernos existentes de la misma forma que la biologa sistematiza sus hallazgos pero adems de la clasificacin, Montesquieu brinda una explicacin acerca del funcionamiento interno de cada gobierno. Veamos en detalle cada forma y los principios que dan vida a los gobiernos. Montesquieu interpreta que existen tres especies de gobierno: el republicano, el monrquico y el desptico.El gobierno republicano es aquel en que el pueblo entero, o parte del pueblo, tiene el poder soberano; el monrquico es aquel en que gobierno uno solo, pero con sujecin a leyes fijas y establecidas: por el contrario, en el gobierno desptico una solo persona sin ley y sin norma, lleva todo segn su voluntad y capricho (Montesquieu 1987: 19). Esta tipologa tripartita entre gobiernos de muchos por un lado y gobierno de uno solo segn se rija por leyes o no, conjuga distintas variables que han sido comnmente utilizadas en la historia del pensamiento poltico. La tipologa de Montesquieu a pasado a la historia por su fuerte influencia en la surgimiento de la sociologa moderna, ms por su mtodo que por su utilidad cientfica. Como hace referencia Isaiah Berln: La celebrada divisin de sociedades en monrquicas, aristocrticas y republicanas, y despticas es su intento mejorado de Aristteles. Como clasificacin indudablemente deja mucho que desear; su importancia descansa no en el grado en que los conceptos que emplea hayan producido mtodos frtiles de anlisis o prediccin, sino en el hecho de que este tipo de clasificacin mediante modelos idealizados, anlogos a los cuerpos perfectos de la fsicaestaba destinado a una noble carrera en los anlisis sociolgicos e histricos de Herder y Saint-Simon, Hegel y Comte, Durkheim y Max Weber (Berln 1986: 210). La repblica democrtica se caracteriza porque la mayora de pueblo soberano decide otorgarle el poder a un cuerpo de representantes para ejecutar las prerrogativas que en su consunto no puede realizar. Si la participacin est solo restringida a una parte de la sociedad, en vez de una democracia tendremos una aristocracia, aunque el lmite entre stas dos formas de gobierno no es del todo claro. En el caso de la repblica democrtica que caracteriza Montesquieu, la participacin y la eleccin incluye a todo el pueblo, pero no sucede lo mismo con los requisitos para el ejercicio del poder: en este caso, los pobres salen desfavorecidos. La democracia conjuga tanto un sistema de eleccin como el sorteo de determinados cargos, a lo que se suma que los cargos pblicos no son pagos, por lo que la
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independencia econmica y la disponibilidad de tiempo se transforman en requisitos para acceder al campo poltico. Como podemos ver, la democracia que Montesquieu est viendo es lo que hoy llamaramos los derechos democrticos pasivos, esto es el derecho a votar, pero el derecho a ser parte de los cuerpos polticos sigue siendo responsabilidad de pocos. Es por ello que debemos separar la democracia de la aristocracia en este punto: su diferencia no reside en cuantos estn capacitados para el ejercicio del poder, sino en el nmero que participa en la seleccin de funcionarios 1. En trminos de Aristteles, la aristocracia sera llamada oligarqua y la democracia lo que el pensador griego denomin constitucin poltica. Esta forma de gobierno solo puede sobrevivir en espacios territoriales reducidos, en una ciudad-estado, ya que slo es posible en donde la cohesin de sus ciudadanos permite que el bien pblico est por encima del bien privado. Slo es posible ver este tipo de gobiernos en las formas antiguas, de las cuales la Atenas de Soln, Esparta y Cartago son los casos representativos. Donde la ambicin lleva a que lmites territoriales se extiendan, la democracia comienza a decaer, transformndose en una monarqua o despotismo segn exista o no sujecin a las leyes. Pero las democracias no slo caen cuando los lmites se extienden, sino tambin cuando su principio interno no es respetado. Por principio, Montesqieu entiende aquella pasin fundamental que lleva a los sbditos a someterse a determinada forma de gobierno y que por lo tanto permite su existencia. Este es el resorte que permite cumplir con su tarea a todo el gobierno y para el caso de la repblica democrtica el principio fundamental es la virtud. Por esta se entiende ese amor a la patria o amor al bien pblico, un sentimiento que permite el sometimiento a las leyes tanto de gobernantes como de gobernados ya que el gobierno popular tambin se encuentra sujeto a ellas. Ya que todos participan en la elaboracin de las leyes que ellos mismos luego deben obedecer, es necesario una gran cuota de virtud. Si la virtud es necesaria para el gobierno democrtico, qu sucede con la aristocracia? Montesquieu cree que tambin es necesaria para este tipo de gobiernos, pero a decir verdad, no se requiere de manera tan absoluta. La virtud es necesaria pero la igualdad entre gobernantes y gobernados ya no es una condicin central. El gobierno aristocrtico se caracteriza por el hecho de que solo una parte del pueblo es soberana y en donde la diferencia poltica y econmica entre los nobles y el pueblo es su marza constitutiva. Es por eso que el principio de la aristocracia es la moderacin, la limitacin a una superioridad desmesurada de la nobleza para con el pueblo. Hemos visto que la democracia y la aristocracia se igualan en muchas caractersticas, salvo por la dimensin de su soberana y, por lo tanto, en el principio que las rige. Al leer la caracterizacin de los tipos de gobierno pareciera ser que la aristocracia es una categora residual dentro del esquema del pensador francs, ya que si la moderacin de la nobleza se transforma en virtud estaramos ms cerca de una repblica democrtica y si no existe tal
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El mismo Montesquieu lo explica de la siguiente manera: del mismo modo que la mayora de los ciudadanos que tienen suficiencia para elegir no la tiene para ser elegidos, el pueblo, que tiene la capacidad suficiente para darse cuenta de la gestin de los dems, no est capacitado para llevar adelante la gestin por si mismo (Montesquieu 1987: 21).

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moderacin pasaramos a la desigualdad entre la misma nobleza; lo que nos lleva al tercer tipo de gobierno: la monarqua. El gobierno monrquico tiene la caracterstica principal de que le ejercicio del poder est en manos de una sola persona, pero su accionar est sujeto a leyes y normas preestablecidas. Este conducto intermedio al que hace referencia Montesquieu es la nobleza, cuya funcin primordial es contraponer el poder del monarca de modo que no se transforme en un dspota: sin monarca no hay nobleza, sin nobleza no hay monarca, sino dspota afirmaba con toda claridad. Adems, la monarqua solo es posible en dimensionar territoriales intermedias, ni muy pequeas como la ciudad-Estado ni extensas como el imperio. Esto se debe a que si el territorio es muy extenso los principales del Estado, dejan de estar bajo los ojos del prncipe y adquieren una lgica por fuera de las ejecuciones del mismo, lo que llevara a dejar de obedecer (Aron 196: 37). El principio que mueve a la monarqua es el honor, entendido como la sensacin que nos lleva a realizar un acto con la finalidad de mantener una buena reputacin. Si en la democracia el honor puede generar los mayores males, en la monarqua se transforma en un principio que permite su supervivencia. El ltimo tipo de gobierno es sin dudas el ms original, no por la intencin del concepto sino por su extensin, es decir, por los casos que toma al ejemplificar ms que por sus definicin operativa: nos referimos al despotismo. El despotismo ya exista como categora de gobierno desde los tiempos de Aristteles (el cual llamaba tirana), pero lo novedoso de Montesquieu es que al hablar de gobiernos despticos est mirando a las sociedades de oriente. A diferencia de la monarqua, el ejercicio del poder unificado se realiza sin mediacin alguna y, lo que es ms significativo, sin acatar a ninguna ley o principio ms que los caprichos del soberano. Tradicionalmente este tipo de gobierno fue tratado como una degeneracin de la monarqua (como un subtipo) y no como una categora aparte. Sin embargo, como mencionbamos al comienzo de la seccin, Montesquieu necesita esta categora para denominar a los imperios asiticos (desde el imperio persa, al chino o al japons), en donde el soberano es todopoderoso, no existen rdenes ni jerarquas y la sociedad es similar a una servidumbre temerosa (Aron 1996: 40). La compleja caracterizacin que realiza Montesquieu puede ser leda de las ms diversas formas; por ejemplo, podemos adoptar la postura de que su tipologa est basada en la distincin entre el nmero de personas que ejercen el poder o en el principio regulador que permite que cada forma de gobierno perdure en el tiempo. Pero tambin es vlido decir que la distincin se basa en la relacin entre tipo de sociedad y estructura de gobierno, y por qu no, en si existen rdenes intermedios que permiten fijarle lmites al soberado. Es en este punto en donde Durkheim encuentra el mayor atractivo de su teora, ya que segn el socilogo francs, no es posible entender las formas de gobierno sin tomar en cuenta las caractersticas territoriales o sociales de la comunidad en la que se inserta. El paralelo con las ideas planteadas en La Divisin del Trabajo Social, es contundente. Para Durkheim, mientras que las sociedades primitivas el tipo de conciencia colectiva que expresan est determinada por la cantidad y por la baja diferenciacin funcional de sus miembros, para Montesquieu el tipo de gobierno se desprende de las caractersticas geogrficas y demogrficas de una sociedad (sin olvidarnos del principio que la sustenta). La predisposicin de Montesquieu a la comparacin de diferentes sociedades (sumado a su calidad de viajero), permiti el impulso de la sociologa comparativa como mtodo
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caracterstico de indagacin. La sistematizacin, clasificacin y conceptualizacin de las diferentes formas que adoptan las sociedades modernas ha sido uno de los grandes aportes al conocimiento social. En su bsqueda de las leyes generales que expliquen la vida de las naciones, casi sin darse cuenta, contribuy a la otra gran tarea del procedimiento cientfico: la clasificacin. Segn Durkheim, la tipologa propuesta por Montesquieu posee el mrito de ser una teora de las formas de gobierno que no se reduce simplemente al nmero de gobernantes o la forma de administrar el poder, sino que abarca a la sociedad en su conjunto. Para el autor en cuestin, es imposible reducir a las sociedades segn su forma de gobierno, ya que ste nunca refleja la naturaleza esencial de las mismas. Como afirma Graciela Inda (2009: 2), segn Durkheim es errneo reducir las especies de sociedades a las formas de gobierno. Hasta ahora los filsofos han comparado las sociedades slo en lo que concierne al Estado, el gobierno, cuando en realidad se trata de tomar en cuenta la moralidad, la religin, el comercio, la familia, es decir, los elementos que tienen nexos profundos con la naturaliza de las sociedades, siendo sta la verdadera materia de la ciencia social. En la Contribucin de Montesquieu a la constitucin de la ciencia social (1892), Durkheim aprende una leccin que llevar consigo en toda su empresa intelectual: las sociedades estn sujetas a leyes y en ellas reina un orden fijo y necesario, las cuales deben aplicarse al estudio de las sociedades. Sin embargo, Durkheim rechaza fuertemente la idea de Montesquieu de que es el legislador el verdadero artfice de las leyes. Las leyes son producto de fenmenos que se desarrollan en el mbito de las relaciones sociales, no difieren de las costumbres, sino que se derivan de ellas o mejor dicho, las leyes definen y especifican costumbres que se encuentran difusas en el interior de la sociedad. El Estado, una vez constituido, puede regular el derecho pero no lo crea. Como afirma el propio Durkheim en cuanto a la legislacin, que no pueden ser redactadas ms que por el legislador, sea! Pero ste es el instrumento que permite establecerlas ms que su causa generadora (Durkheim 1892: 61). Existe una relacin ntima en el anlisis que hace Durkheim sobre la teora de Montesquieu y su posterior interpretacin del Estado en La divisin del trabajo social. Como menciona Bernard Lacroix (1984: 139) en lo referido a sta obra y la Contribucin de Montesquieu a la constitucin de la ciencia social, ambas son inseparables, cortadas de una misma tela, de la que representan el revs y el derecho. La crtica poltica de Montesquieu abre el camino a los anlisis de las formas de solidaridad.... Este es el gnesis de la interpretacin del Estado como un apndice de la morfologa social, tesis que encuentra su esplendor en La divisin del trabajo social. 3-. La tesis expresiva del Estado y su relacin con los individuos Las ideas plasmadas por Durkheim en La divisin del trabajo social acerca del Estado, son quizs las que ms atencin han recibido por socilogos y cientficos sociales en general. La idea segn la cual el Estado nace de la sociedad y principalmente refleja el su grado de solidaridad, ha acaparado la mayor parte de los anlisis, siendo la Tesis Expresiva del Estado (Inda 2009), la que ms a quedado en el inconsciente de la disciplina. La idea central de esta tesis es que la solidaridad social, e incluso el gnesis de la pena, son anteriores al surgimiento del Estado. La integracin social no se efecta por medio del Estado, ya que ste se basa en la coaccin y est demasiado lejos de los individuos, por lo que son las organizaciones intermedias aquellas encargadas de generar la integracin social.
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Claramente el Estado expresa las caractersticas de la dinmica social, por lo que si existen distintos tipos de sociedad hay tambin diferentes tipos de Estado. Al igual que veamos en la teora poltica de Montesquieu, el socilogo francs plantea de manera indirecta una tipologa de las relaciones entre el rgano estatal y los individuos: existe una relacin directa entre el tipo de solidaridad que integra a los individuos al conjunto social y el tipo de Estado que se desprende de sta. En las sociedades primitivas, con escasa divisin funcional y una solidaridad mecnica, es natural que la relacin entre individuos y Estado se desarrolle por imposicin o autoritariamente. Como hace mencin Graciela Inda (2009: 6), por lo general, la estructura social a la que corresponde la solidaridad mecnica es un sistema de segmentos homogneos y semejantes. Pero existen pueblos primitivos, dice Durkheim, que presentan cierta centralizacin y una divisin del trabajo rudimentaria. No por ello la solidaridad que los mantiene unidos se debe a esa divisin del trabajo: las relaciones entre jefe e individuo (entre el dspota brbaro y sus sbditos, entre el padre de familia romana y sus descendientes, por ejemplo) no son de reciprocidad. En realidad, se trata de pueblos que se encuentran sometidos a un poder absoluto, en los que la solidaridad social en lugar de ligar directamente el individuo al grupo lo liga a aquel que constituye su imagen. Donde la sociedad tiene ese carcter religioso, cuya fuente se encuentra en una solidaridad mecnica con una amplia conciencia colectiva, esa conciencia comn se transmite necesariamente al jefe que la dirige y que se encuentra elevado por encima de sus sbditos. Donde los individuos son simples dependencias del tipo colectivo, convintense, naturalmente en dependencias de la autoridad central que le encarna (Durkheim 1983: 224-225). En contraposicin a esto ltimo, la estructura de las sociedades modernas es completamente distinta, teniendo preponderancia una solidaridad orgnica. El avance de la densidad dinmica produce sociedades conformadas por una amplia diferenciacin de rganos y estructuras, cada uno con una funcin especfica. Dichos rganos se encuentran subordinados y coordinados entre s, de modo que entre un rgano (como puede ser el Estado) y otros no existen ms que diferencias de grados, al ser interdependientes unos de otros. Cada tipo de sociedad, refleja un tipo particular de relacin entre ciudadanos y Estado. En el primero de los casos, una relacin desptica o absolutista es caracterstica de las sociedades primitivas con una fuerte conciencia colectiva y escasa diferenciacin funcional. El desarrollo de la sociedad moderna, caracterizado por la complejidad de las relaciones sociales y, principalmente, por una diferenciacin de las estructuras funcionales de la sociedad, genera una relacin orgnica o funcional entre los individuos y el rgano estatal (Inda 2009). De este modo, el crecimiento del individualismo moral producto de la mayor diferenciacin funcional y el retroceso del autoritarismo son inversamente proporcionales. Las caractersticas que puede adoptar el Estado, dependen exclusivamente del tipo de relacin y las especificidades de cada sociedad. El Estado es un apndice y expresa la morfologa social, siendo dependiente de las relaciones que se establezcan socialmente y del grado de desarrollo de la divisin funcional que presente la sociedad. Con el desarrollo y creciente preponderancia de la solidaridad orgnica, el Estado se hace cada vez menos desptico (Mendieta y Nuez 1964). Esto se debe a que existe una mayor especificidad y multiplicidad de rganos que dependen entre s por la divisin del trabajo, lo que impide un ejercicio difuso de la autoridad colectiva. La fuerza de los gobiernos autoritarios radica en
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las caractersticas homogneas de las sociedades primitivas, hecho que genera que los individuos en vez de someterse al conjunto de la sociedad, se sometan a quien lo representa. El avance del individualismo moral y el surgimiento del culto al individuo (aquel que expresa los ideales de la revolucin francesa) genera una multiplicidad y diferenciacin de estructuras, las cuales dependen entre s y que impiden que la autoridad colectiva se ejerza directamente. En este caso, el Estado cumple la funcin de clarificar una conciencia colectiva que es difusa, es decir, que codifica sentimientos comunes que en s mismos son oscuros o difusos. Vemos de esta manera, que en el perodo de publicacin de La divisin del trabajo social, el Estado es un rgano que depende directamente de las caractersticas esenciales de la sociedad en la cual surge. Es el reflejo de la solidaridad social, y la manera en la cual se relaciona con los individuos es congruente con las formas de la divisin del trabajo y la moralidad colectiva imperante. Sin embargo, esta tesis es atenuada en sus posteriores trabajos, en donde el pensador francs se encuentra con el problema de la autonoma del Estado. Tanto en El suicidio (1897) como en el Prefacio (1901) a la segunda edicin de La divisin del trabajo social, el esquema propuesto sufre modificaciones que a simple vista parecen mnimas, pero que si se las analiza detalladamente implican un cambio fundamental en la funcin que cumple el Estado como regulador y coordinador de los rganos intermedios y en la educacin moral de sus ciudadanos. 4-. El Estado como coordinacin y su funcin en la educacin moral El diagnstico elaborado por Durkheim en su tesis doctoral es claro: la sociedad moderna atraviesa una fuerte crisis moral que desemboca en un estado excepcional de anomia, en el que los individuos no reconocen como equitativo el orden colectivo. En dicha crisis, el Estado no tiene una funcin o rol propio, ya que todo depende del consenso espontneo de las partes, de la fuerza de atraccin moral. El Estado es un apndice que lo ms que puede hacer es traducir y especificar las reglas morales que emergen de la sociedad. A pesar de esta lectura, aos ms tarde Durkheim presenta una nocin distinta del papel del Estado en la crisis moral de la sociedad moderna: de rgano sin voluntad propia (tesis expresiva) a una estructura con capacidad de intervencin. Una nueva potencialidad es atribuida al Estado. Este cambio de perspectiva, se puede vislumbrar claramente en tres escritos del pensador francs: el ltimo captulo de El suicidio (1897), el Prefacio a la segunda edicin de La divisin del trabajo social (1901) y en las tres primeras lecciones de Lecciones de Sociologa (1890-1900). Estos ensayos contienen referencias especficas sobre el papel del Estado como garante de la educacin moral de la sociedad y del papel central que cumplen las organizaciones profesionales en la recomposicin de la crisis moral que sufre la sociedad moderna. Como hace referencia Graciela Inda (2008:113), si el joven Durkheim opina que las corporaciones deben desarrollarse fuera de la esfera estatal, en este punto esencial cambia de parecer, pues aduce que el estado de perturbacin, atestiguado ejemplarmente por la marea ascendente de muertes voluntarias, se debe simultneamente a una dbil integracin de sus miembros y a una falta de reglamentacin disciplinaria de la vida social en ciertos mbitos decisivos. Las asociaciones profesionales son un rgano esencial para la integracin moral de los individuos, a su vez que el Estado juega un papel central en la regulacin de stas asociaciones profesionales. Debe existir un equilibrio entre dichas asociaciones y el Estado: ni egosmo corporativo ni Estado todopoderoso. El Estado tiene
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un rol importante dentro de la crisis moral moderna, y ya no es visto como un simple apndice, debe oponer al particularismo de cada asociacin profesional el sentimiento del bien comn y las necesidades del equilibrio orgnico. Existe una preferencia geogrfica por el papel moderador de las corporaciones profesionales, ya que ellas son las ms prximas a las funciones econmicas y profesionales. El Estado est muy lejos de los individuos para cumplir esta funcin y su accionar de basa principalmente en la coaccin. Su morfologa uniforme no puede adaptarse a la compleja divisin y especializacin del trabajo. Sin embargo, como se ha mencionado, las asociaciones profesionales no pueden permanecer aisladas del Estado si pretenden generar cohesin moral. Durkheim coloca a las organizaciones profesionales como subordinadas a la accin estatal, al tiempo que ambos deben tener una relacin y comunicacin constante. Hace falta que la vida econmica est reglamentada y sta funcin no la puede cumplir por completo el Estado: las agrupaciones por ramas econmicas, una vez que se hayan formalizado y hayan conseguido una autoridad legal, cumplen un rol central en la reconfiguracin moral de la sociedad. Durkheim resume lo dicho en el siguiente prrafo, el cual conviene citar in extenso : La vieja corporacin, estrechamente local, cerrada a toda influencia de afuera, haba llegado a ser un contrasentido en una nacin moral y polticamente unificada; la autonoma excesiva de que disfrutaba y que haca de ella un Estado dentro de un Estado no poda mantenerse cuando al rgano gubernamental, extendiendo sus ramificaciones en todas direcciones, se subordinaban cada vez ms todos los rganos secundarios de la sociedad. En consecuencia, haba que ensanchar la base sobre la que descansaba la institucin y ligarla al conjunto de la vida nacional. Pero si en lugar de permanecer aisladas las corporaciones similares de las diferentes localidades se hubieran ligado entre s de manera de formar un mismo sistema, si todos esos sistemas se hubieran sometido a la accin general de Estado y conservador de este modo un perpetuo sentimiento de solidaridad, el despotismo de la ruina y el egosmo profesional habran quedado contenidos en sus justos lmites (Durkheim 1987: 307). Resumiendo, para evitar el egosmo profesional de las corporaciones y lograr que funciones de manera orgnica, es necesario que se sometan al accionar del Estado, el cual funcionar como regulador y generador del sentimiento del bien comn. El desarrollo de la libertad individual y el Estado son paralelos, an as el Estado puede, si su poder no es contrarrestado por la autoridad de los grupos secundarios, convertirse en una mquina desptica y opresiva. Los grupos secundarios, a su vez, pueden devenir tirnicos y egostas cuando su dominio no est regulado por el accionar general de Estado, representante para Durkheim del inters comn de la sociedad (Inda 2008: 118). El equilibrio est en el hecho de que existan grupos profesionales con relativa autonoma que puedan oponerse a las intromisiones desmedidas de los Estados, pero que a su vez estn supeditados a la direccin general de ste, el cual evitar los excesos particulares. La segunda funcin del Estado que identifica Durkheim en lo que respecta a la amenaza de desintegracin social, radica en la internalizacin de los individuos de una educacin moral laica (Horowitz 1982). El accionar de los grupos profesionales debe ser complementado por el avance del sistema educativo nacional y laico, el cual forma parte del Estado. Dicha educacin tiene dos objetivos fundamentales: por un lado regularizar la conducta de los nios y asignarles fines determinados que limiten su horizonte, que los aleje de la bsqueda frustrante de placeres egostas. Al igual que Montesquieu, el cual pensaba que deba existir un principio moderador para cada forma de gobierno, Durkheim considera que la moderacin que debe ensear la educacin pblica es ms indispensable que nunca en las sociedades democrticas, ya que en ellas las barreras convencionales de la
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religin ya no contienen lo deseos y las ambiciones (Inda 2008: 121). Si la moral laica no se desarrolla en el espacio que antes dominaba la religin, la nacin caer en un estado de astenia moral que har peligrar su existencia material. La creencia en la unidad comn es necesaria para generar una nueva moralidad. Como mencionan Richter (1964: 127) y Giddens (1997: 97), la lucha por la secularizacin de la educacin constituye una pieza crucial del liberalismo poltico y en la defensa sociolgica del republicanismo de Durkheim y que, en sus ctedras de pedagoga expuso sistemticamente los factores por los que se requera la transformacin del sistema educativo. Hacia el final de su carrera intelectual, la funcin que Durkheim le otorga al Estado, se aleja de la nocin de simple apndice de la morfologa social y moral de la sociedad. Ahora el Estado tiene, por lo menos, dos funciones esenciales: la coordinacin y subordinacin de las organizaciones profesionales a los que se debe transmitir la idea del bien comn, y la educacin moral laica de los ciudadanos all donde la religin ha dejado ese vaco. 5-. Conclusiones A lo largo del trabajo hemos analizado cmo la nocin y la funcin del Estado en la obra de Durkheim sufre modificaciones a lo largo de su empresa intelectual. Del Estado como simple reflejo del tipo de solidaridad que acontece en la sociedad, el socilogo francs pasa a especificar funciones relativas a la coordinacin de las asociaciones profesionales y a la educacin moral de los individuos. Este cambio de perspectiva sobre el Estado, se da principalmente hacia finales del siglo XIX hasta 1905, aproximadamente. All donde la religin ya no es capaz de imponer lmites morales a los individuos, la educacin laica a cargo del Estado es central para contener las ambiciones egostas de stos. Asimismo, la funcin que deben cumplir las organizaciones profesionales en ste proceso es central, actuando como sistemas de intermediacin entre los individuos y el Estado y a su vez sometidas a ste ltimo en lo que respecta a inculcar el sentido del bien comn. Si en De la divisin del trabajo social el Estado est totalmente determinado en su desarrollo y sus funciones por la densidad dinmica que est en la base de la divisin funcional, en sus estudio posteriores (principalmente en el prefacio de la segunda edicin de La divisin del trabajo social y en El suicidio) parece estar dotado de una mayor autonoma y de una esfera de influencia propia. 6-. Bibliografa ARON, Raymond (1996): Las etapas del pensamiento sociolgico, Fausto, Bs. As. BERLIN, Isaiah (1986): Contra la corriente. Ensayo sobre historia de las ideas, FCE, Madrid. BOBBIO, Norberto (1987): La teora de las formas de gobierno en la historia del pensamiento poltico, FCE, Mxico. DURKHEIM, mile (1892): Contribucin de Montesquieu a la constitucin de la ciencia social. En: Montesquieu y Rousseau. Precursores de la sociologa. Mio y Dvila editores. Buenos Aires - Madrid. 2001.

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DURKHEIM, mile (1893). De la divisin del trabajo social. Volmenes I y II. Planeta Agostini. Espaa. 1993. DURKHEIM, mile (1897): El suicidio. Schapire editor. Buenos Aires. 1971. DURKHEIM, mile (1901): Prefacio de la segunda edicin de Las reglas del mtodo sociolgico. En: DURKHEIM, mile. Las reglas del mtodo sociolgico y otros escritos. Alianza editorial. Madrid. 2000. DURKHEIM, mile (1890-1900): Lecciones de Sociologa. Fsica de las costumbres y del Derecho. En: Lecciones de Sociologa. Fsica de las costumbres y del Derecho y otros escritos sobre el individualismo, los intelectuales y la democracia. Mio y Dvila. Buenos Aires - Madrid. 2003. GIDDENS, Anthony (1997): La sociologa poltica de Durkheim, en Anthony Giddens, Reflexiones sobre el pensamiento social clsico y contemporneo, Paids, Espaa. HOROWITZ, Irving Louis (1982): Socialization without Politicization: Emile Durkheim's Theory of the Modern State, en Political Theory, Vol. 10, No., pp. 353-377. INDA, Graciela (2008): La interrogante poltica en mile Durkheim. El aboradaje del Estado moderno en la ltima fase de su produccin (1987-1915), en Revista Sociolgica, ao 23, nmero 67, pp. 109-148. INDA, Graciela (2009): La sociologa poltica de mile Durkheim entre 1892 y 1897: el Estado como apndice de la morfologa social y la futilidad de la accin poltica, en revista Trabajo y Sociedad, nmero 12, volumen XI. JOLAS, Lucas (2009): Dominacin racional o racionalizacin de la dominacin? Reflexiones en torno a Marx y Weber. En Revista POSTData, Nro 14, pp. 205-223. LACROIX, Bernard (1984): Durkheim y lo poltico, Fondo de Cultura Econmica, Mxico. MENDIETA y NUEZ, Lucio (1964): Emile Durkheim: The State and Democracy, en Journal for the Scientific Study of Religion, Vol. 3, No. 2, pp. 255-260. MONTESQUIEU, B. (1987): Del espritu de las leyes, Atalaya, Barcelona. RICHTER, Melvin (1964): Durkheims Politics and Political Theory, en Kurt Wolff et. al., mile Durkheim. Essays on Sociology and Philosophy, sin editorial, Londres.

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La Ciencia Poltica contempornea y la recuperacin de una tradicin crtica de discurso

Contemporary Political Science and the recovery of a critical tradition of speech
Amelia Barreda
Resumen ciencia pol tica que muchos autores califican como cr tico, bajo el supuesto de que es el pol tica y la adscripcin a una visin reduccionista de la pol tica, al sostener un Este art culo pretende dar cuenta, en la primera parte, del estado de situacin de la

resultado del abandono de una tradicin de discurso de ms de 2000 aos, la filosof a autonomismo que la ha aislado de la historia y del resto de las ciencias sociales, sobre todo de

la econom a pol tica y la sociolog a, disminuyendo su potencialidad explicativa y cr tica. En la segunda parte, en la bsqueda de perspectivas que avalen la revisin de la disciplina, se recurre a dos autores clsicos que si bien son dis miles entre s y responden a la modernidad

europea, han dejado su impronta en el debate acerca de la naturaleza inherentemente cr tica de las ciencias sociales: Immanuel Kant y su resolucin de la antinomia de la razn, Karl Marx y la relacin teor a/praxis.

Summary political science that many authors describe like critical, under the assumption that it is the result of the abandonment of a tradition of speech of more than 2000 years, the political philosophy and the allegiance to a reduccionist vision of the policy, when maintaining a autonomism has isolated that it of the history and the rest of social sciences, mainly of the political economy and sociology, falling its explanatory and critical potentiality. In the second

This article tries to give account, in the first part, of the state of situation of the

Docente e investigadora de la Universidad Nacional de Cuyo (UNCuyo). Profesora titular de Teora Poltica II. Contacto: ameliabarreda@gmail.com

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part, in the perspective search that guarantees the revision of the discipline, one resorts to two classic authors who although they are dissimilar to each other and they respond to European modernity, have left their stamp in the debate about the inherently critical nature of social and the relation theory/praxis. Palabras clave: Ciencia pol tica- teor a pol tica- clsicos- discurso Keywords: Political science, political theory-classic-speech

sciences: Immanuel Kant and their resolution of the antinomy of the reason, and Karl Marx

A modo de introduccin

a ciencia poltica contempornea se ha desarrollado bajo una especie de pensamiento nico, mucho antes que se acuara el concepto en las ltimas dcadas del siglo XX. En la actualidad, y bajo la concreta vigencia de un pensamiento nico que atraviesa todos los ordenes de la vida social, es necesario cuestionar anlisis parciales y reduccionistas que dificultan la posibilidad de inteligir la gnesis, la estructura y la funcionalidad de las instituciones, de los regmenes polticos, de las prcticas y de las representaciones de los agentes sociales. En el estado actual del mundo, la pregunta que se presenta tanto en discursos polticos como en anlisis acadmicos, es la cuestin de cul es el mejor orden de convivencia humana y cmo hacer posible su vigencia. No un orden ideal, sino el mejor posible frente a indicadores abrumadores de miseria, de guerras y colapso ambiental. Ante esto, la ciencia poltica debe volver a un problema clsico de la filosofa poltica que es la justificacin del poder (Bobbio, 1985) o la preocupacin sociolgica sobre el misterio del ministerio (Bourdieu, 2005), si quiere abandonar su condicin de conocimiento experto al servicio del statu quo. Bobbio (1985) sealaba que es un principio general de la filosofa moral que lo que tiene necesidad de ser justificado es la mala conducta, no la buena. De all que los polticos, bajo cualquier rgimen, busquen legitimar sus actos y generar consenso. Por otra parte, Thwaites Rey (2001: 1) completa esta afirmacin cuando seala que no basta decir que el capitalismo es malo e injusto. No es suficiente una crtica moral y tica. Para movilizar el caudal de fuerzas necesarias para enfrentar un sistema de tamaa opresin hace falta demostrar que ese no slo es un proyecto deseable sino tambin factible. Este es el punto en donde la ciencia poltica, bajo el paradigma dominante en la disciplina, muestra sus falencias tericas y metodolgicas para emprender este objetivo.

Crtica de la ciencia poltica Haciendo historia, las ciencias polticas fueron emergentes de un proceso de articulacin entre el conocimiento y la accin; es decir, fueron tanto ciencias auxiliares del gobierno como a su vez ciencias crticas de la realidad. Sheldon Wolin (1974) afirmaba que una de las mayores dificultades pero tambin atributos de las ciencias polticas es que a la
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vez que eran un discurso crtico al orden dominante eran un proyecto de transformacin. Desde Aristteles en adelante, todo anlisis crtico de la organizacin poltica existente implicaba o tena implcita una propuesta de cambio tendiente al buen orden de la sociedad. De all entonces que las discusiones acerca de la poltica se hicieran desde el trasfondo de lo poltico como fundamento. Sin embargo, en el siglo XX, cuando se quiso hacer de esta disciplina la ciencia, bajo los cnones de cientificidad del neopositivismo se opt por abandonar toda una tradicin de discurso dejando de lado lo poltico en tanto que se acentu su preocupacin por la poltica, obviando toda preocupacin sustantiva sobre la convivencia humana. El predominio del enfoque conductista y sus derivaciones (la teora de sistemas) y la revolucin racionalista (teoras de la eleccin racional) apuntan a definir a la poltica como un resultado secundario (o subordinado) de las acciones individuales fundadas en clculos racionales orientadas por fines especficos o por reglas institucionales, estrechando la investigacin politolgica al anlisis de representaciones subjetivas y ordenamiento de preferencias o a la descripcin de reglas, rutinas y procedimientos institucionales1. Si se grafican los dos polos entre los que se define el objeto de estudio de la disciplina, veramos en uno de ellos un individuo que elige racionalmente, sin presiones ni incertidumbres guiado slo por su inters y su acopio de informacin. En el otro, veramos a un individuo que elige y ordena sus preferencias en el marco de las reglas que se establecen institucionalmente. Siguiendo a Sotolongo Codinas y Delgado Daz (2006: cap. III), podramos afirmar que la ciencia poltica se ha desarrollado en los extremos de la forma epistemolgica clsica de la relacin sujeto-objeto: en un comienzo, en su etapa conductista, prim la relacin gnoseolgica en la que el objeto se impone al sujeto como lo dado, lo que est ah para ser representado/reflejado, en consecuencia se presupone que el sujeto no agrega nada al objeto observado por tanto se convierte en un sujeto objetivado (lgico-metodolgico). De all entonces que a esta forma epistemolgica se la califique como objetivante. En el otro extremo veramos a un sujeto y su experiencia fenomnica, la relacin de conocimiento se deposita en la conciencia, el objeto es reducido a un fenmeno que es constituido como unidad de sentido en la conciencia del sujeto, en consecuencia a esta relacin se la califica como subjetivante. Tanto en una como en otra forma, existe una desconexin entre sujeto y objeto, en consecuencia la produccin de conocimiento no se completa, queda anclada en una descripcin detallada de los comportamientos o en la modelizacin fenomnica de las acciones/elecciones individuales. Esta evolucin pendular de la disciplina entre uno u otro extremo ha dificultado, por ejemplo, la posibilidad de la disciplina de interpretar la reestructuracin capitalista de fines del siglo XX y sus impactos; no ha podido dar cuenta de las manifestaciones polticas y sociales que desbordan las instituciones polticas tradicionales y cuya lgica es la confrontacin, el conflicto. La negacin del conflicto lleva implcito desconocer el aspecto relacional y complejo de lo social. En la perspectiva dominante, se hace del mercado y su
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Se distinguen dos tradiciones en la ciencia poltica contempornea: la anglosajona y la continental europea (escuela francesa, italiana, alemana). Este trabajo se centra en la crtica a la tradicin anglosajona, de lejos la ms influyente en la ciencia poltica latinoamericana. Esta tradicin en ciencia poltica se caracteriza por entender los comportamientos humanos como acciones racionales, basando sus estudios en la aplicacin de metodologas cuantitativas y empricas y/o en la introduccin de los supuestos econmicos neoclsicos como mtodos para el anlisis de las instituciones polticas.

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estado de equilibrio la piedra rosetta para entender los fenmenos sociales y esto se sostiene en una matriz donde liberalismo, positivismo e individualismo metodolgico conforman una suerte de unidad epistmica que a travs de los aos ha conformado a esta disciplina en un conocimiento experto, orientada a la bsqueda de la eficiencia (gobernabilidad, accountability, etc), asocindose a mecanismos de control y regulacin social. Ruiz Contardo (2004: 66) sostiene al respecto que se advierte en la llamada ciencia poltica una preocupacin fundamentalmente centrada en las evoluciones y transformaciones de las instituciones polticas del Estado, pero que evade absolutamente las relaciones sociales de dominacin que detrs de esas instituciones polticas o al margen de ellas, se dan en los capitalismos de menor desarrollo como son los latinoamericanos [] se asume la satisfaccin democrtica limitada, como forma de superacin de la potencialidad conflictiva que en los pases de gran explotacin y de amplias masas marginadas tiende a producirse. Son los llamados estudios de la transicin, que tienen por objeto conciliar las interpretaciones de la realidad y su proyeccin, con una concepcin dominante. Giovanni Sartori (1986), quien fuera impulsor de una ciencia poltica lgico-emprica en la academia italiana, criticaba a fines de los 80, el estado de la disciplina sealando que la preocupacin cientificista haba hecho del mtodo una especie de camisa de fuerza que llev a los politlogos a ocuparse de asuntos sumamente especializados, factibles de ser demostrados empricamente pero cada vez ms irrelevantes para dar cuenta de lo poltico en toda su complejidad. Esta preocupacin cientificista, seala Orjuela (2003: 10), ha impedido lograr un consenso mnimo sobre una teora y un cuerpo conceptual que sirva de fundamento a la disciplina. Gabriel Almond quien, junto con David Easton fue uno de los principales difusores del enfoque funcionalista y cultor de la tradicin empirista, la considera una disciplina fragmentada: las diversas escuelas y sectas de la ciencia poltica se sientan ahora a mesas separadas, cada una con su propia concepcin de la ciencia poltica adecuada, pero cada una protegiendo alguna secreta isla de vulnerabilidad (Almond, 1990: p.13, citado por Orjuela). Esta fragmentacin la ha hecho, consideramos, ms permeable a conceptos y teoras de otras disciplinas (lo que en s mismo no es negativo) pero es permeable casi exclusivamente a la economa neoclsica y sus enfoques. Se advierte entonces malestar en el ejercicio de esta ciencia que se expresa en artculos como La tragedia de la ciencia poltica de Danilo Zolo (2008), en el que el autor define tragedia como agudo desconcierto en la comunidad politolgica anglosajona luego de las crticas de autores ya mencionados como Easton y Almond, adems de Ricci, quien considera incapaz a esta disciplina de producir efectivo conocimiento poltico si se empea en generar conocimiento cierto y verdadero sin consideracin a valores y condiciones socio histricas. Este malestar, no se da en el vaco, sino que el conjunto de las ciencias sociales son interpeladas por lo que algunos sealan como dificultad para dar una explicacin/interpretacin cabal del mundo actual, dificultad que en parte tiene que ver con la parcelacin del conocimiento de lo social en mltiples disciplinas que en sus orgenes respondi al impulso de la modernidad occidental europea, lo que hace que algunos autores enfaticen la necesidad de desmontar las categoras analticas con las cuales leemos la
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realidad porque estn impregnadas del occidente europeo. En el caso de la ciencia poltica esto es notorio. Parafraseando a Fernando Coronil (1998: 123), la ciencia poltica contempornea fue pensada desde el yo desarrollado/occidental/sujeto dominante para ser aplicado a los otros subdesarrollados/sujetos de dominacin, adems de haberse constituido como una ciencia para gobierno, no para desentraar cmo se establece, se delega y se acepta el mando como si fuera naturalmente. Otro factor para entender el malestar en el campo politolgico est relacionado con el escaso desarrollo de teora. Desde su consolidacin a mediados del siglo XX, como disciplina cientfica, hubo en la ciencia poltica anglosajona una seria dificultad para entender los vnculos con la teora poltica y la filosofa poltica directamente fue dejada de lado. La teora poltica fue asimilada a historia de las ideas polticas, sobre todo a partir de los trabajos pioneros de George Sabine. En este sentido, Zolo (2008: 10) apunta que la ciencia poltica no ha podido "acumular", un ncleo de teoras y de conocimientos compartidos en forma unnime, como patrimonio indiscutible de la disciplina. Precisamente la tentativa original, ingenuamente inductivista, de acumular datos cognoscitivos multiplicando las investigaciones empricas sobre aspectos muy sectoriales (los mal afamados estudios de caso) o marginales de la vida poltica, ha dado lugar a las conocidas distorsiones "hiperfactualistas" en las que se ha manifestado el provincianismo disciplinario de la ciencia poltica estadounidense. Como agregado, el espritu de poca se caracteriza por el afianzamiento de la sensibilidad posmoderna fuertemente antiterica. Hoyos Vasquez (2008: 2) seala que La crisis de la modernidad no consiste tanto en la diferenciacin de la razn, es decir, en su prdida de unidad, sino ms bien en el reduccionismo que ha permitido entenderla unilateralmente y pensar que, desde una de sus funciones, la de la ciencia positiva, se logra la sntesis y reconciliacin de lo fragmentado: ste ha sido el intento de proyectos como el de la unidad de la ciencia, el totalitarismo de Estado o la globalizacin neoliberal del mercado. Desde otro frente, no menor, ante una ciencia poltica colonizada por el paradigma de la eleccin racional y el individualismo metodolgico, que genera un debilitamiento de la reflexin terica y un distanciamiento de lo concreto real, se produce sorprendentemente, el auge de la filosofa poltica. Follari (2004: 16) plantea que: una cierta sospecha puede sostenerse sobre este inesperado auge de la palabra filosfica. () Puede tratarse de un escape a los cielos, de una sutil remisin a la idealidad, a partir de la impotencia en el plano de las [posibilidades] de transformaciones reales. Es la funcin que en su tiempo Marx adscribi a la religin: buscar consuelo en el distante mundo de las ideas. El autor resalta que este retorno de la filosofa poltica, en vez de recuperar las relaciones estructurantes entre economa y poltica, en vez de buscar los nexos de estas relaciones a travs de anlisis de la sociedad concreta, aborda lo poltico como si fuera autnomo y por tanto permite suponer la independencia de la Filosofa Poltica en relacin con la Teora Poltica. En consecuencia, en vez de arrastrar a la ciencia poltica en su auge, consolida su punto de vista reduccionista. Los estudios politolgicos entonces se desarrollan en dos extremos que no se tocan: por un lado, la descripcin de acontecimientos polticos bajo el fundamento de teoras de

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mediano alcance, o el diseo de modelos abstractos conformados en el ceteris paribus de la economa neoclsica. Y en el otro, las teoras normativas y sus debates que estipulan desde el mundo de las ideas el deber ser de los acontecimientos polticos. En consecuencia, o se quedan en la aceptacin del orden de las cosas, como si fuera natural o naturalizndolo; o se quedan atados al orden abstracto de las ideas. Para superar esta disyuntiva, se hace necesario fortalecer la investigacin emprica, diferencindola del empirismo y recuperar la relacin bsica entre teora, objeto y mtodo, sin caer en el teoricismo. Adems de la necesidad de superar la dicotoma de hierro entre el cientfico versus el poltico. En consideracin a esta dicotoma, es necesario replantear que las ciencias sociales (las ciencias en general) no escapan a una doble funcin: cientfica y poltica. Cientfica en el sentido de rigurosidad en el proceso de explicar lo social, produciendo conceptualizaciones, categoras, clasificaciones para interpretar las relaciones que no se presentan a la simple observacin y, poltica, porque deben producir un conocimiento efectivo capaz de disputar la imposicin de la representacin del mundo a quienes detentan el poder material y simblico y que imponen sus intereses particulares por sobre los colectivos.

1. Volviendo a los clsicos. En este aspecto, se presenta con fuerza la necesidad que la ciencia poltica se deshaga de su corset cientificista y se ale nuevamente a la filosofa poltica y moral (pero no en el sentido de escape a los cielos como se sostiene en prrafos anteriores), a los anlisis sociolgicos que la acercan a lo estructural, a la historia para recuperar los ciclos largos, entre otras disciplinas. En suma, hacer permeables las fronteras disciplinares y reconciliarse con su tradicin de discurso aceptando como caracterstica inherente a la lgica disciplinar, la circularidad entre anlisis poltico y proyecto de accin, que segn Wolin ha sido tanto una virtud como una dificultad, que fue sustituida tajantemente desde la revolucin conductista. Para encontrar algunas pistas en este derrotero, se revisan en este apartado a dos pensadores clsicos que una y otra vez son revisitados e incorporados en las discusiones actuales sobre las ciencias sociales: Kant (magnfico representante de la modernidad) y Marx (magnfico representante de la crtica a la modernidad). Afirma Hoyos Vsquez que Cuando se piensa la modernidad a partir de los planteamientos de Kant en sus tres crticas: la de la razn terica, la de la razn prctica y la de la razn esttica, se constata que mientras la ciencia exacta y experimental ha obtenido xitos indudables, no puede afirmarse lo mismo del desarrollo de las ciencias sociales en relacin con el fortalecimiento moral de la sociedad, en contra de lo previsto por la Ilustracin. Este desequilibrio entre el desarrollo de las ciencias, la tcnica y la tecnologa y el atraso de la cultura y la moral es una de las principales causas -si no la principal- de la crisis de la modernidad (2008: 1). En la Crtica a la razn pura, seala Hoyos, el filsofo desarrolla su crtica a la ciencia moderna argumentando en torno a la posibilidad del conocimiento objetivo. El eje de la crtica kantiana del conocimiento es la dialctica trascendental. All se indica el paso que es

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necesario dar a partir del conocimiento objetivo, en los marcos de una imagen cientfica del universo con base en la experiencia en el mundo de la vida, hacia las posibilidades de un conocimiento ms all de la experiencia emprica, pero sin caer en la metafsica. Este sera el conocimiento de lo social en los marcos de una imagen moral del mundo (2008: 8). En base a la dialctica trascendental, discute la antinomia de la razn entre causalidad (entendimiento) y libertad (ideas de la razn). Tesis: la causalidad segn leyes de la naturaleza no es la nica de la que pueden derivar los fenmenos todos del mundo; para explicar stos nos hace falta otra causalidad por libertad. Anttesis: No hay libertad. Todo cuanto sucede en el mundo se desarrolla exclusivamente segn leyes de la naturaleza (Kant,1978: B CCCLXXIII (V. e., 407), citado por Hoyos Vsquez). El conocimiento cientfico expresado en la anttesis y la filosofa, expresada en la tesis (ciencia emprica vs racionalismo) expresan dos perspectivas del mundo: el mundo tal cual se nos presenta (fenomnico) y el mundo como lo deseamos (cosa en s). Si se reconocen estas dos miradas del mundo (el hombre es tanto naturaleza determinismo- como libertad, se resuelve la antinomia de la razn por no contradiccin, y a la mirada cientfica del mundo se la enmarca en una imagen moral del mundo, buscando siempre dos puntos de vista que contrarresten los dogmatismos que puedan sobrevenir de la arrogancia de la razn o de la imposicin fenomnica como nico mundo posible de conocer. Podramos, por tanto, concluir [afirma Hoyos] que el resultado positivo de la solucin de la antinomia entre causalidad de la naturaleza y libertad de la razn es la siguiente: no se da contradiccin de los dos discursos (el de la ciencia con base en la causalidad y el de la moral con base en la libertad) con tal de que se adopten las dos perspectivas complementarias: la del mundo como fenmeno y la de la imagen moral del mundo. En la primera visin del mundo, en actitud observadora y terica, se me dan los fenmenos en el mundo de la vida para ser organizados y explicados sistemtica y cientficamente con base en pretensiones de verdad y objetividad emprica-tcnica funcional. En la segunda visin, en actitud participativa, se me da el mundo de la vida en el sentido de poder ser proyectado y conformado de acuerdo con ideas de igualdad social, equidad, reciprocidad, solidaridad, gracias a la accin libre y autnoma del hombre (2008: 18). En referencia a esta ltima afirmacin sobre la accin libre y autnoma del hombre Marx afirmaba que los hombres no nacen libres sino en determinadas estructuras que los anteceden, en consecuencia su libertad y autonoma depender de esas estructuras. Por otra parte, la ciencia es expresin de la poca y de las relaciones en las que se consolida, en consecuencia es conocimiento que legitima, en un momento determinado, el pensamiento y las prcticas de quienes dominan. Introducir a Marx en esta bsqueda de argumentos para vincular a la ciencia poltica, (a las ciencias sociales en general) con la filosofa moral y poltica puede resultar un contrasentido si se tiene en cuenta que ste rechazaba la filosofa de acuerdo a la tesis onceava sobre Feuerbach referida a que de lo que se trata no es de especular sobre el mundo sino transformarlo. Pero justamente este es el punto. La concepcin cientfica del pensador alemn introduce un debate que an no se ha saldado en el campo de las ciencias

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sociales referido a la relacin teora/praxis2. Ya Marcuse en 1932, en su anlisis sobre los Manuscritos econmico filosficos de 1844 de Marx, afirmaba el carcter especfico de crtica filosfica a la economa poltica, sostenida en esta obra3 . La ciencia poltica, que se ha convertido en una tecnologa social que, como afirma Zolo (2008: 8) en honor a un ideal abstracto de rigor metodolgico expulsa de su propio mbito la discusin sobre los "valores" de la poltica, para ocuparse de manera exclusiva de los "hechos", termina por no estar en condiciones de ubicar, y mucho menos de contribuir a resolver, los problemas de la poltica, pues stos implican siempre una decisin sobre los fines, los lmites y el sentido de la vida poltica, en consecuencia debe revisar la relacin teora/praxis que plantea Marx, que si bien no apela explcitamente a los valores ni a la moral, sin embargo su crtica al Estado burgus y a la poltica burguesa como mbito de alienacin y explotacin y su bsqueda de una sociedad de hombres libres, expone el sentido de su crtica. As es que en aras de articular teora poltica con filosofa, el legado marxista que consideramos fundamental es: 1) una visin de la totalidad, 2) una visin de la complejidad y la historicidad, 3) una perspectiva acerca de la relacin entre teora y praxis. En cuanto a la totalidad, Marx rechazaba toda posibilidad de entender lo social desde la perspectiva de individuos aislados (el robinsonismo de la poca) sino desde la nocin de todos concretos. Lukcs (1984) remarc en su libro Historia y Conciencia de clase que no era la primaca de lo econmico lo que distingua al marxismo de todo el pensamiento burgus, sino el punto de vista de la totalidad, no entendida como la sumatoria de partes que componen a un todo (mquina u organismo) sino una unidad dialctica, diversa y cambiante de lo social. En cuanto a la complejidad y la historicidad para el marxismo, la historia implica la sucesiva constitucin de coyunturasExiste una relacin dialctica y no mecnica entre agentes sociales, estructura y coyuntura: el carcter y las posibilidades de esta ltima se encuentran condicionados por ciertos lmites histrico-estructurales que posibilitan la
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En los ltimos aos, Enrique Dussel gener un debate en relacin a la explicacin cientfica crtica en Marx, introduciendo un nuevo criterio de demarcacin: las ciencias sociales funcionales vs las ciencias sociales crticas, criterio que dio inici a una serie de posiciones al respecto en relacin al sentido crtico de la concepcin cientfica marxiana (ver por ejemplo, Cuadernos de Herramienta, Revista de Debate y Crtica Marxista, Debate Marxismo y Epistemologa, Septiembre de 2001). 3 Seala Marcuse Su propsito, afirma el mismo Marx, es la crtica de la economa poltica, y ms precisamente su crtica "positiva" (p. 2); una crtica pues, que, relevando la inadecuacin de hecho y las insuficiencias de la economa poltica ponga al mismo tiempo los principios que permitirn edificar a esta ciencia sobre bases adecuadas. La crtica positiva de la economa poltica tiene pues por objetivo dar a esta ltima un fundamento crtico. En el seno de esta crtica la nocin de economa poltica sufre una transformacin completa: ella llega a ser la ciencia de las condiciones necesarias de la revolucin comunista. Y esta revolucin significa en s misma, ms all de todos los cambios econmicos, una revolucin de la historia de la esencia humana: "Este comunismo es la verdadera solucin del antagonismo entre el hombre y la naturaleza, entre el hombre y el hombre, la verdadera solucin de la lucha entre la existencia y la esencia, entre la objetivacin y la afirmacin de s, entre la libertad y la necesidad, entre el individuo y el gnero. Es el enigma resuelto de la historia y tiene conciencia de ser esta solucin" (p. 87). Es evidente que si la crtica de la economa poltica puede revestir una significacin tan central, la economa poltica debe ser desde el comienzo, en tanto que objeto de la crtica, no una ciencia cualquiera o un dominio cientfico cualquiera, sino la expresin cientfica de una problemtica que engloba la totalidad de la esencia humana. (MARCUSE, Herbert, Los Manuscritos econmico filosficos de Marx. Nuevas fuentes para la interpretacin de los fundamentos del materialismo histrico, p. 18)

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apertura de ciertas oportunidades a la vez que clausuran otras. Por ltimo, la recuperacin de la vinculacin teora/praxis expresa el postulado bsico de la tesis onceava de Feuerbach de conocer para transformar ya citada. (Born, 2001: 30, 33) A su vez, Rubn Dri (2002: 2) argumenta a favor de una lectura correcta (en su perspectiva) de lo que implicaba materialismo y ciencia en Marx sealando que es evidente que si nos referimos a las cosas, a los hechos como si hubiera hechos desnudos que no se encuentran insertos en relaciones sociales, como si fueran algo esttico y no movimientos, all no encontraremos dialctica. sta slo se encuentra, y no puede no encontrarse, en el mbito subjetual, es decir, de los sujetos o, en otras palabras, en el mbito social. El capital es dialctico en la medida en que se mueve con la subjetualidad que le concede el sujeto creador del mismo. Las categoras clasificatorias en filosofa son relativas. Sirven pedaggicamente para ordenar a los pensadores y a las corrientes de pensamiento segn determinadas categoras hegemnicas, pero de ninguna manera nos da una idea cabal de dichos pensadores y corrientes de pensamiento. A Marx se lo ubica siempre en el rubro materialismo, pero l nunca dijo que lo fuera. Puede ser colocado en ese rubro slo si materialista all quiere decir praxis, prctica transformadora, como oposicin a idea pura. Comprender los niveles de explotacin que originan nuevas formas de participacin poltica, por ejemplo, que han diluido la importancia de la poltica que se ejerce en el mbito de lo institucional formal, obliga a entender la poltica no como mera gestin de lo pblico. Abogar por una ciencia pensada para la transformacin de la realidad, no lleva de suyo la idea de bregar por una praxis sin teora, que es uno de los extremos en lo que se mueve la ciencia poltica sino por la recuperacin teora/praxis. Al respecto, Eduardo Grner (2006: 108) afirma sobre la nocin de praxis en Marx: En verdad, Marx est diciendo en su tesis [onceava] algo infinitamente ms radical, ms profundo, incluso ms escandaloso que la tontera de abandonar la interpretacin del mundo; est diciendo que: 1] la transformacin del mundo es la condicin de una interpretacin correcta y objetiva, y 2] viceversa, dada esta condicin, la interpretacin es ya, en cierta forma, una transformacin de la realidad, que implica, en un sentido amplio pero estricto, un acto poltico, y no meramente terico. Estos dos pensadores modernos, abordan el sentido crtico de la ciencia desde dos perspectivas dismiles (sobresimplificando, la visin moral del mundo vs la concepcin materialista de la historia), sin embargo ambos no eluden la relacin entre filosofa, ciencia y poltica; relacin que en la ciencia poltica contempornea est escindida.

A modo de conclusin Recuperar estos argumentos clsicos es una de las vas para ampliar los horizontes de la ciencia poltica; seguramente, desde Amrica Latina, es necesario resignificar estos aportes y articularlos adems, con una tradicin de discurso propia, enraizada en una historia hecha de dominacin y resistencia4. Hacer uso de estas dos perspectivas es un
4

El aporte del pensamiento latinoamericano para la conformacin de una perspectiva crtica de la ciencia poltica es parte sustancial de un trabajo de investigacin en curso bajo el programa La Ctedra Investiga de la Facultad de Ciencias Polticas y Sociales/UNCuyo.

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recurso bsico para refundar una disciplina que sea til socialmente (en el sentido de explicar/interpretar pero con eficacia transformadora). Kant, dentro de su sistema filosfico nos permite dilucidar de qu modo completar la visin parcial y reduccionista de la ciencia positiva confrontndola con una imagen moral del mundo, reconciliando causalidad y libertad. Como afirma Hoyos, la solucin crtica de la antinomia entre causalidad de la naturaleza y libertad de la razn se desarrolla como fuente de la modernidad, dado que ha servido para consolidar la ciencia, la tcnica y la tecnologa. Pero, igualmente, nos ensea que el hombre tambin es capaz por sus propios medios de disear y crear un orden social equitativo. Este es el campo de la investigacin en ciencias sociales (p. 18). Por otro lado, todo el proyecto intelectual y poltico de Marx va en ese sentido, pero no desde la confianza en la razn pura para discernir lo que es moralmente mejor sino desde el entendimiento de las relaciones que generan las condiciones objetivas que impiden o facilitan un mundo mejor para todos; adems une aquello que el positivismo se encarg de separar, ciencia social y poltica. Ms all de las diferencias y de los reparos que se puedan tener ante sus posiciones, lo inevitable y lo importante en esta poca de crisis de fundamentos, es echar mano a lo mejor de las producciones tericas, ms all o ms ac del racionalismo o el materialismo, de pensadores que hace ms de dos siglos (en un caso), siglo y medio en el otro advertan sobre el modo crtico de abordar el conocimiento del mundo, un conocimiento que no slo debe servir como contemplacin refinada sino como crtica profunda del mundo en que vivimos. Pero tambin y sobre todo, echar mano (tener en cuenta, aprender de) las acciones humanas, como los nuevos movimientos sociales que en los ltimos tiempos le han devuelto a la poltica un sentido que haba perdido entre los pasillos petrificados de las instituciones y procedimientos. El pensamiento afirma Zemelman (2001, 3 ed.: 27) no se puede detener cuando la historia ensancha sus horizontes y complica las disyuntivas. Es una tarea desentraarla mediante el esfuerzo del pensamiento liberado de trabas y prejuicios para evitar caer en la ilusin de ideas que son del pasado, las cuales, ms que orientarnos hacia su comprensin, nos deleitan en una autocomplacencia intelectual cuando no en la vana erudicin. La ciencia poltica, en este sentido, debe buscar su objeto ms all del estrecho haz de luz que provee su actual herramental terico y emparentarse nuevamente con su propia larga historia pero tambin, con la historia reciente y el acuciante presente de las sociedades que reclaman una forma de concebir y hacer poltica diferentes.

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Canal 7, el canal pblico. Generador de debate en la sociedad o comunicador del marketing oficialista?
Channel 7, the public channel. Debate generator in the society or official marketing communications?
Leonardo Santolini
Resumen estructura que incentive y propicie la pluralidad de voces en la sociedad. Pero la relacin entre el Republica Argentina, ms conocido como Canal 7, con el retorno de la democracia en el ao 1983 atraves por distintas conducciones pol ticas, las cuales dejaron su impronta. Es por estas razones pblico y qu caracter sticas tiene que poseer un espacio para que sea considerado democrtico. A travs de este anlisis, se aprecia como los grupos de poder utilizan el canal estatal, el canal de Todo espacio pblico, en particular los medios de comunicacin, deben pensarse como una

poder y los Mass Media es un fenmeno que se puede rastrear histricamente. El canal pblico de la

que surgen las interrogantes (cuando se reflexiona acerca de LS 82) referidas a cmo pensar lo

Todos, con el objetivo de cimentar, an ms, su estructura hegemnica en la sociedad, no brindando la posibilidad al resto de las voces de expresarse tan fcilmente, fundamentalmente en momentos electorales.

Summary All public space, including the media, should be thought of as a structure that encourages

and fosters the plurality of voices in society. But the relationship between power and the Mass Media is a phenomenon that can be traced historically. The public channel of Argentina, known as "Channel 7", with the return of democracy in 1983 went through different political lines, which left their mark. It is for these reasons that the questions arise (when thinking about LS 82) regarding how to think the public and what features it has to have a space to be considered democratic. Through this analysis, it is seen as the power groups use the state channel, the channel of all, with voices to express so easily, mainly during elections.

the aim of cementing even further its hegemonic structure in society, not giving the chance to other

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Palabras Claves: Espacio Pblico Informacin Debate Participacin Pluralidad Keywords: Public Space - Information - Discussion - Participation - Plurality

Introduccin mo se debe pensar lo pblico?, Qu caractersticas tiene que poseer un espacio pblico para que sea considerado democrtico? Estas preguntas surgen en el momento que se comienza a reflexionar acerca de LS 82, ms conocido como canal 7. Desde su nacimiento en el ao 1951 atraves por distintos sucesos (polticos, sociales, econmicos, culturales, etctera), cada gobierno1 de turno utiliz, de distintas maneras, el canal pblico de la Repblica Argentina para su beneficio. No es noticia la relacin estrecha que existe entre los medios de comunicacin de masas, los actores polticos, grupos econmicos y las distintas esferas del poder, uno de los ejemplos ms claros de este fenmeno se produjo en el ao 1870, ms precisamente el 4 de enero, en esa fecha Bartolom Mitre, presidente argentino entre los aos 1862 y 1868 funda el diario La Nacin. Con la llegada al poder en el ao 2003 de Nstor Carlos Kirchner la imagen del canal estatal comenz a reformularse, una de las caractersticas que muestra esta nueva concepcin fue el cambio de slogan, este, pas a tener una impronta de pertenencia de la sociedad argentina, la frase la televisin pblica es lo que ahora caracteriza al canal estatal, pero, es canal 7 un medio verdaderamente democrtico y pblico? Las respuestas son muy dismiles, dependen del tipo de anlisis y reflexin que se realice sobre la problemtica. Desde el retorno de la democracia en el ao 1983, el pas y la ciudadana viven cada dos aos la posibilidad de elegir a sus representantes por medio del sufragio popular. Es a partir de este perodo donde los distintos candidatos tienen la posibilidad de expresar y difundir sus propuestas con mayor facilidad, los distintos medios de comunicacin (radio, televisin, grficos, y las nuevas tecnologas de la informacin y comunicacin) cumplen un rol central y privilegiado dentro de este proceso llamado campaa electoral. Es aqu donde los medios pblicos, en este caso, canal 7, debe cumplir un rol ejemplar, otorgndole a todos los candidatos por igual la posibilidad de expresar sus opiniones, ideas, compromisos, propuestas. Planificar, difundir y poner en marcha esta manera de proceder forma parte de la vida democrtica de un pas, es a partir de este momento donde debe comenzar el anlisis acerca de la campaa presidencial del ao 2007 en el canal pblico. El presente trabajo pretende mostrar como el escaso compromiso sociopoltico de la sociedad es aprovechado por los medios de comunicacin de masas, en este caso el canal televisivo estatal de Argentina, para imponer estrategias electorales del gobierno de turno. Otro de los tems es la relacin que existe entre la vida democrtica y la pluralidad de opiniones de todos los sectores, principalmente aquellos que compiten por ejercer cargos pblicos elegidos por
1

Ver Cuadro I

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medio del sufragio popular. Adems se debe tener presente en todo momento que la pluralidad informativa dar como resultado mayores ndices de transparencia. Aclaraciones Metodolgicas Para poder realizar un examen efectivo se deben contemplar distintas referencias metodolgicas. En las ciencias sociales siempre se experimentaron situaciones antagnicas con respecto a la metodologa a implementar (mtodos cualitativos mtodos cuantitativos), estos dos grandes campos siempre se vieron enfrentados y observaban con recelo las formas de proceder que se implementaban. Estos polos sirvieron para lograr profesionalizacin, coherencia metodolgica, pero llevaron a la investigacin en ciencias sociales a un empobrecimiento. Segn Denzin, las ms importantes estrategias de triangulacin hacen referencia a: las fuentes de datos; los investigadores; las metodologas; y las teoras (Bericat: 1998). Este tipo de metodologa se caracteriza por recolectar datos de diversos agentes y contextos. Al utilizar datos y tcnicas cualitativas / cuantitativas se llega a una mejor apreciacin de los resultados finales obtenidos2. A modo de conclusin, Ruth Sautu expresa, La investigacin social es una forma de conocimiento que se caracteriza por la construccin de evidencia emprica elaborada a partir de la teora aplicando reglas de procedimiento explcitas. En su contenido la investigacin es temporalhistrica, es acotada y acumulativa, est sujeta a inexactitudes y, por lo tanto es parcial o totalmente refutable (Sautu, R; 1998). El Canal Pblico: De lo Fctico a las Obligaciones La ciudadana con el correr del tiempo fue logrando una comunicacin ms activa gracias a las nuevas tecnologas de la informacin y las normas jurdicas que permitieron la participacin de la comunidad en decisiones sociopolticas. Estos nuevos espacios de inters y participacin promovieron y facilitaron el debate entre los actores sociales en sus distintos roles, pero no siempre las fuentes y los medios de comunicacin brindan la posibilidad de comprender el mundo que nos rodea. Lograr esto significa un mayor compromiso, y sobre todas las cosas, exigencia y respuestas a los funcionarios pblicos, como as tambin a los medios de comunicacin, para que se promuevan estos espacios. Los ciudadanos adquieren su rol en la ciudadana al participar en la vida social y poltica de la comunidad; debemos comprender la poltica como la lucha de poder que se da entre distintos actores con el fin de lograr roles de influencia dentro de grupos determinados3. Por lo
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Una adecuada fundamentacin de los diseos de investigacin multimtodo, en tanto pretenden desarrollar investigaciones que combinan e integran las orientaciones cuantitativa y cualitativa en el marco de un estudio nico, requiere necesariamente de una previa deconstruccin metodolgica de ambas aproximaciones, es as como tambin de la estructura de relaciones excluyentes que sostiene y legitima la propia dicotoma (Hammersley, 1992). De este modo puede llevarse a cabo smosis fructferas entre elementos provenientes de ambos lados de la frontera establecida en el proceso del desarrollo histrico-metodolgico de las ciencias sociales, en general, y de la sociologa en particular. (Bericat Eduardo, Pg. 22) 3 Esta definicin de la poltica, como tantas otras en Ciencias Sociales, se caracteriza por tener distintos puntos de vista. Robert A, Dahl para expresar su definicin analiza lo expuesto por Aristteles, Weber y Lasswell. Estudiando a Aristteles observa que comienza, en su libro Poltica, tratando de demostrar que no todos los tipos de autoridad son iguales, para ello trata de clarificar la diferencia que existe entre una asociacin poltica de otras formas. Define a la asociacin poltica como la asociacin ms soberana e inclusiva y a un estado

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general esta posibilidad de participacin poltica se ve reflejada en las actividades pblicas. Se comprender por Participacin poltica al conjunto de acciones realizadas por los ciudadanos o distintos tipos de instituciones (econmicas, religiosas, culturales, etc.) que pretenden influir en la vida sociopoltica de la sociedad. Esta manera de participar que ejerce la sociedad est relacionada con el concepto de Ciudadana, para definirlo se utilizar la argumentacin esbozada por Mercedes Kerz, quien se basa en el pensamiento de Alfred Marshall, expone: Existencia de un tipo bsico de igualdad identificada con la percepcin de los individuos de sentirse miembros plenos de una comunidad de iguales. Esta situacin de pertenencia en la igualdad social es, la ciudadana (Kerz: 2000). En ocasiones nuestra ciudadana se ve amenazada sin darnos cuenta que las diversas instituciones pblicas al no cumplir de manera eficaz su rol provocan que los derechos de la poblacin se vean acechados. De qu manera los medios pblicos de comunicacin ejercen coercin?, ellos son los que deben en primer lugar garantizar a la sociedad la posibilidad de difundir, entre los habitantes, diversas opiniones, reflexiones y anlisis en perodos electorales fundamentalmente. Al no ejercer esto, los medios, implementan un tipo de violencia. Quienes son los encargados de difundir deben tener presente el hecho que sus palabras estn siendo escuchadas y analizadas por toda una comunidad, es por ello que deben tener cuidado y respeto al enunciarlas. Pierre Bourdieu en su libro Pensamiento y accin realiza la siguiente reflexin: A travs de las palabras producen ciertos efectos y ejercen una violencia simblica. Por lo tanto, controlando el uso de las palabras pueden limitar los efectos de violencia simblica que imponen volens nolens. Se trata de una violencia que se lleva a cabo en y por el desconocimiento, que se ejerce tanto mejor cuanto menos se enteren de ello el ejecutor y la vctima (Bourdieu: 2005). Estas palabras, expresadas por quienes tienen la posibilidad y deber de informar a la comunidad, deben ser lo mas objetivas posibles, ya que a travs de ellas se complementa la construccin de la realidad de los ciudadanos4. Dentro de todo mbito social existen luchas de poder, la realidad de todos los das muestra ejemplos (internas sindicales, cortes de rutas, movilizaciones, etctera) las instituciones que tienen que ver con los medios de comunicacin no son la excepcin a la regla. La diferencia es que estos hechos en ocasiones se ven reflejados en los hogares de los ciudadanos. La ltima campaa presidencial evidencio de cierta manera esta cuestin. El proceso preelectoral en el canal estatal mostr una actitud cercana al oficialismo, esto se puede corroborar en los minutos otorgados a la candidatura de Cristina Fernndez de Kirchner y Julio Csar Cobos, no cediendo
como la organizacin de una polis con respecto a sus funciones, en general, pero especialmente con respecto a aquella que es soberana en todos los casos. Weber dice que una asociacin debera llamarse poltica siempre y cuando la imposicin de su orden se llevara a cabo continuamente dentro de una determinada rea territorial con la aplicacin amenaza de la fuerza fsica por el personal administrativo. Dahl tambin analiza la visin de Harold Lasswell, el cual define la ciencia poltica como una disciplina emprica (como), el estudio de la formacin del poder y la coparticipacin de l y acto poltico (al) realizado desde la perspectiva del poder. A travs de estos conceptos el autor de La Poliarqua realiza un cruce entre los distintos pensadores para ver similitudes y diferencias. Observa que existe una superposicin de los tres pensadores lo que da como resultado una definicin de lo poltico como las relaciones que involucran poder dentro de un determinado territorio, capaz de autosuficiencia. 4 Existen formas estables y regulares de usar el lenguaje, este depende de la esfera social en la que se encuentre el hablante. Los medios que tienen como funcin llegar a la sociedad en su conjunto, tomando lo anteriormente expresado, estructuran sus discursos de manera simple, asegurndose la comprensin de lo que se transmite.

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el mismo espacio y tiempo a los dems candidatos y partidos polticos5 que integraban la oposicin de la Alianza Frente Para La Victoria. Esta lucha por el poder tiende a reforzar o modificar la visin del mundo social. Los periodistas juegan as un rol central, ya que entre todos los productores de discursos son quienes disponen de los medios ms potentes para hacerlos circular e imponerlos. Ocupan de este modo una posicin privilegiada en la lucha simblica por hacer ver y hacer creer. (Bourdieu: 2005). Interrogado sobre los tiempos dismiles durante la campaa electoral, el Diputado Nacional Claudio Lozano6 del bloque Buenos Aires para todos en proyecto sur expres: lo que sucede ah es una confusin entre Gobierno y Estado y donde la conduccin de canal 7 es una conduccin no pblica sino vinculada al gobierno de turno, por lo tanto ah es donde aparece el problema, si uno tuviera un multimedio pblico, con un representacin en un consejo institucional con participacin abierta de la comunidad y de las diferentes expresiones polticas, sin duda alguna tendras otra cosa. Ahora, me parece lo que hay ac es un diseo de Estado que posibilita la reproduccin de condiciones de concentracin de la decisin en pocas manos, que lo hace al mismo tiempo ser un Estado sumamente dbil, ya que al ser pocas las manos que deciden son altamente permeables a todas las presiones. Si hubiera mayor institucionalidad como expresin de gestin del aparato estatal las instituciones pblicas serian pblicas y por lo tanto los gobiernos tendran su representacin en las instituciones pblicas pero tendran que poner su poltica en relacin con una gestin ms integral. Desde el comienzo de los medios masivos de comunicacin existe una regla central existir es aparecer en los medios, los periodistas y los responsables de los Mass Media son concientes de este postulado y hoy en da estar en la radio, en la web y principalmente salir en televisin es existir. No tener el apoyo de las cadenas comunicativas es saber que no se lograrn los objetivos centrales que se tenan planificados, es por esta cuestin que los medios pblicos deben brindar la posibilidad de que todos los candidatos o cualquier otro actor de la vida sociopoltica pueda manifestar libremente y sin restricciones su reflexin. No permitir esto o permitirlo de manera parcial es imposibilitar que se pueda expresar de forma libre y al mismo tiempo limitar la posibilidad de que la sociedad se encuentre informada, sobre todo en procesos que tienen que ver con la eleccin de un cargo pblico. Hoy es la televisin quien decide quien entra en juego, es ella la que promueve que temas son los que se deben tratar y en que momento se deben plantear, esto es consecuencia directa de la mercantilizacin. La reflexin inmediata que surge de ver este proceso es que se debe realizar un cambio democrtico estructural. Consultados sobre la actitud del canal estatal durante la campaa electoral, Fabin Biccir, Decano de la Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario y Gastn Mutti, Director de la Escuela de Ciencia Poltica de la misma institucin argumentaron: En Argentina histricamente los medios
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La campaa presidencial tuvo la participacin de 14 candidatos, ellos son: ALIANZA FRENTE PARA LA VICTORIA (Cristina Fernndez de Kirchner); CONFEDERACIN COALICIN CVICA (Elisa Carri); ALIANZA CONCERTACIN UNA (Roberto Lavagna); ALIANZA FRENTE JUSTICIA UNIN Y LIBERTAD (Alberto Rodrguez Sa); RECREAR PARA EL CRECIMIENTO (Ricardo Lpez Murphy); PARTIDO OBRERO (Nstor Pitrola); UNIN POPULAR (Jorge Sobisch); MOVIMIENTO SOCIALISTA DE LOS TRABAJADORES (Vilma Ripoll); PROYECTO SUR - PARTIDO SOCIALISTA AUTENTICO (Fernando Ezequiel Solanas); FRENTE AMPLIO HACIA LA UNIDAD LATINOAMERICANA (Luis Alberto Ammann); ALIANZA PARTIDO DE LOS TRABAJADORES SOCIALISTAS (PTS) - MOVIMIENTO AL SOCIALISMO (MAS) (Jos Montes); MOVIMIENTO INDEPENDIENTE DE JUBILADOS Y PENSIONADOS (Ral Castells); CONFEDERACIN LEALTAD POPULAR (Juan Ricardo Mussa); PARTIDO POPULAR DE LA RECONSTRUCCIN (Gustavo Breide Obeid). 6 Mandato: 10/12/2007 - 09/12/2011

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pblicos fueron bsicamente gubernamentales, por consiguiente, no es sorprendente que su accionar sea mayoritariamente a favor del candidato oficial. El pluralismo, la diversidad de los actores polticos, la presencia parlamentaria y el federalismo comunicacional, no estuvieron casi nunca presente en los denominados medios pblicos; por otro lado Mutti expres, cada gobierno cambia su esttica, denominacin, personal frente a cmaras y hacen de l un elemento esencial en la estrategia de comunicacin oficialista.

La propaganda y las reglas de mercado Es a travs de los mass media y precisamente por medio de la propaganda donde los distintos grupos de poder encontraron la manera (por medio de distintos mtodos) de manejar las decisiones de la audiencia. Las propagandas con un nfasis carismtico son un claro ejemplo de lo que se puede lograr, este tipo de producto cuenta con toda una estructura armada para manejar de manera efectiva las decisiones del espectador. Queda claro que este efecto carismtico tiene como objetivo lograr un cambio social en los teleespectadores7. Ignacio Ramonet en su libro La Tirana de la Comunicacin trata el tema de la visin que tienen los ciudadanos sobre lo que ellos consideran estar informados y como la produccin televisiva arma un espectculo que tiene como objetivo entretener mas que informar, en otras palabras: Muchos ciudadanos estiman que, confortablemente instalados en el sof de su saln, mirando en la pequea pantalla una sensacional cascada de acontecimientos a base de imgenes fuertes, violentas y espectaculares, pueden informarse con seriedad. Error maysculo. Por tres razones: la primera, porque el periodismo televisivo, estructurado como una ficcin, no est hecho para informar sino para distraer; en segundo lugar porque la sucesin rpida de noticias breves y fragmentadas (una veintena por cada telediario) produce un doble efecto negativo de sobre informacin y desinformacin; y finalmente, porque querer informarse sin esfuerzo es una ilusin mas acorde con el mito publicitario que con la movilizacin cvica. Informarse cuesta y es a ese precio al que el ciudadano adquiere el derecho a participar inteligentemente en la vida democrtica (Ramonet: 1998). Una de las consecuencias de contar con una programacin en donde el anlisis deliberativo no es frecuente produce un efecto de aplacamiento social, en relacin a la cultura y participacin sociopoltica de la comunidad, lo que dara como resultado:

Para que la propaganda tenga una funcin sobre determinados objetivos sociales debe tener tres ejes, monopolizacin; canalizacin antes que cambio de los valores bsicos; contacto cara a cara (Lazarsfeld y Merton: 1986). La monopolizacin est presente cuando existe la ausencia de contra propaganda; la canalizacin se caracteriza una vez establecida la pauta general de conducta o la actitud genrica, sta puede ser canalizada en una u otra direccin; por ltimo, la complementacin, la propaganda que no tiene como fin ser monopolizante puede ser efectiva si es complementada por el contacto cara a cara.

Mayor contacto con los Mass Media que no propician el debate social 7

Disminuye la posible accin sociopoltica en la comunidad

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Los medios como grandes centros de debate fueron perdiendo este rol. Incentivar la reflexin, el anlisis, el debate debe ser tarea de todo medio dedicado a la comunicacin de masas. La informacin que circula por todos los medios masivos es considerada una mercanca, algo que esta en contacto directo con las reglas del mercado. Lo que se puede apreciar con claridad es que la propaganda y toda la estructura de la campaa electoral dejo de lado el carcter deliberativo para adquirir caractersticas que tienen que ver con las reglas del mercado, esto se contempla al analizar los formatos, las expresiones discursivas utilizadas, los tiempos, las imgenes y todo lo relacionado con el marketing de los candidatos. Se muestran como objetos detrs de una vidriera en donde los transentes que circulan a diario son los teleespectadores que se encuentran en frente de la televisin. Contar con el apoyo de un canal pblico, el cual es el nico que asegura a nivel nacional la difusin y transmisin de su programacin en forma gratuita, es central para los sectores que no cuentan con la posibilidad de poseer televisin por cable8, sea esto por cuestiones econmicas o simplemente geogrficas. Este fenmeno afecta las decisiones de los espectadores que solo tienen acceso a este medio audiovisual. Existe otro tipo de problemtica dentro de este mundo meditico, ella es la que se observa por la informacin en exceso. Al existir tanto y tan variado se llega a un punto que no se percibe que es lo que falta, esto nos da una clave, la informacin hoy es superabundante. Al tener tanta variedad de informacin por tantos sectores resulta difcil encontrar buena informacin, entendida esta como: mayor nivel de pluralidad de informacin dara la posibilidad de mayor debate, comparacin, ms seguridad al momento del sufragio con respecto al candidato elegido; todo esto llevara a niveles democrticos ms slidos, lo cual representara mayor grado de institucionalizacin en la vida democrtica. Queda claro que los informativos de todos los medios televisivos son centrales en la vida de los polticos y sus agentes publicitarios, ambos ven a los teleespectadores como consumidores y electores al mismo tiempo. Puede contemplarse que los candidatos estn ms interesados en aparecer en los medios con apariencia desenvuelta, vestidos de manera elegante y expresarse de manera ejemplar, esto deja ver que estn ms pendientes con respecto a su elegancia delante de las cmaras que transmitir sus programas gubernamentales, por lo tanto, los candidatos se venden como una mercanca. Heriberto Muraro expresa que esta forma de seduccin se caracteriza por tener una actitud manipuladora que se da por medio del encanto, esto es denominado por l como videopoltica. Lamentablemente un canal estatal con caractersticas cercanas al gobierno oficialista construye todo su discurso, organiza y planifica el entramado que tiene como objetivo mostrar al candidato oficialista como un par para la sociedad, mientras que los candidatos opositores, por su poca difusin y la escasa posibilidad de presentar sus ideas son mostrados como el / los otro/s, entendido como todo grupo distinto debido a no compartir costumbres, ideas polticas, identidades, etctera. Presentar estos grupos como la otredad y hacerlo con un medio de comunicacin masivo permite vislumbrar que se busca ejercer cierto tipo de
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Ver Cuadro II

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hegemona, lo que da como resultado influencias de todo tipo en la sociedad, en este caso influencia poltica, en otras palabras esta hegemona es utilizada para la construccin social de la realidad de cada espectador. Los distintos intereses que estn en juego en los medios encargados de informar y difundir no siempre facilitan la comunicacin en la comunidad. No permitir esto o hacerlo de manera parcial da como resultado final que la sociedad no pueda ejercer el rol bsico de la vida democrtica, el poder decidir conociendo y analizando todas las propuestas. En toda sociedad que se respetan los derechos de la comunidad es central e imprescindible que el derecho a la informacin no quede afuera de este conjunto. Estar informado es vital para la vida democrtica de todos, de suma importancia para poder decidir, reflexionar, dialogar sobre los diversos sucesos que se presentan en la vida social. Diversos documentos legales y pactos avalan este derecho. En la Declaracin Universal de los Derechos Humanos en su artculo 199 se puede ver claramente tems precisos: 1) Derecho a recibir informaciones, 2) Derecho a recibir opiniones; el Pacto de San Jos de Costa Rica tambin hace mencin en sus artculos 1310 y 1411, al igual que los artculos 14, 33, 41, 42 y el incisos 22 del articulo 75 de nuestra Constitucin Nacional.

Todo individuo tiene derecho a la libertad de opinin y de expresin; este derecho incluye el de no ser molestado a causa de sus opiniones, el de investigar y recibir informaciones y opiniones, y el de difundirlas, sin limitacin de fronteras, por cualquier medio de expresin. (Pars 10 de Diciembre de 1948) 10 ARTCULO 13.- LIBERTAD DE PENSAMIENTO Y DE EXPRESIN. 1. Toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento y de expresin. Este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda ndole, sin consideracin de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artstica, o por cualquier otro procedimiento de su eleccin. 2. El ejercicio del derecho previsto en el inciso precedente no puede estar sujeto a previa censura, sino a responsabilidades ulteriores, las que deben estar expresamente fijadas por la Ley y ser necesarias para asegurar: a) El respeto a los derechos o a la reputacin de los dems, o b) La proteccin de la seguridad nacional, el orden pblico o a la salud o la moral pblica. 3. No se puede restringir el derecho de expresin por vas o medios indirectos, tales como el abuso de controles oficiales o particulares de papel para peridicos, de frecuencias radioelctricas o de enseres y aparatos usados en la difusin de informacin o por cualesquiera otros medios encaminados a impedir la comunicacin y la circulacin de ideas y opiniones. 4. Los espectculos pblicos pueden ser sometidos por la Ley a censura previa con el exclusivo objeto de regular el acceso a ellos para proteccin moral de la infancia y la adolescencia, sin perjuicio de lo establecido en el inciso 2. 5. Estar prohibida por la Ley toda propaganda en favor de la guerra y toda apologa del odio nacional, racial o religioso que constituyan incitaciones a la violencia o cualquier otra accin ilegal similar contra cualquier persona o grupo de personas, por ningn motivo, inclusive los de raza, color, religin, idioma u origen nacional. 11 ARTICULO 14.- DERECHOS DE RECTIFICACIN O RESPUESTA. 1. Toda persona afectada por informaciones inexactas o agraviantes emitidas en su perjuicio, a travs de medios de difusin legalmente reglamentada y que se dirijan al pblico en general, tiene derecho a efectuar por el mismo rgano de difusin su rectificacin o respuesta en las condiciones que establezca la Ley. 2. En ningn caso la rectificacin o la respuesta eximirn de las otras responsabilidades legales en que se hubiese incurrido.

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El poder decidir es la base de la vida en democracia del individuo que vive en sociedad, y para poder realizar esto es primordial que toda la comunidad tenga la posibilidad de informarse. Los distintos medios de comunicacin (grficos, radiales, televisivos y las nuevas tecnologas de la comunicacin y la informacin) forman parte de este proceso.

Informar pluralmente ayuda a participar. Informar pluralmente incentiva la participacin. La informacin debe considerarse un acto de participacin. La ltima campaa por la presidencia de la Repblica Argentina arroj como resultado que el canal estatal, el canal pblico, el canal de todos, no brind la misma importancia a todos los candidatos por igual. Un relevamiento realizado por la fundacin Poder Ciudadano entre el 27 de agosto y el 7 de octubre de 2007 dej en claro que el noticiero - informativo Visin 7 hizo una clara distincin entre la Presidente Cristina Fernndez y el resto de los candidatos opositores. Lo que ellos informan es que los actos oficialistas donde la protagonista era Cristina Fernndez fueron de 301 minutos contra 0 del resto de los candidatos a presidente. Poder Ciudadano public que el canal de todos trasmiti por un total de 3 horas y 32 minutos 8 discursos de Cristina Fernndez, el resto de los candidatos no tuvieron la misma suerte por parte de la emisora. Otro dato interesante por destacar sucedi el ltimo da de la campaa electoral, el jueves 25 de octubre en su emisin del medio da y la noche el programa Visin 7 difundi una entrevista con Cristina Fernndez, realizada por Rosario Lufrano, Directora Ejecutiva de la emisora estatal en ese perodo, la cual tuvo una duracin de 25 minutos con 12 segundos (ambas ediciones del informativo tienen una hora de duracin12, casi el 50 % de la transmisin fue dedicada a la actual Presidenta) de manera ininterrumpida, el mismo da, en ambas emisiones, solo se hizo mencin muy acotada del cierre de campaa de los siguientes candidatos:

3. Para la efectiva proteccin de la honra y la reputacin, toda publicacin o empresa periodstica, cinematogrfica, de radio o televisin tendr una persona responsable que no est protegida por inmunidades ni disponga de fuero especial. 12 En estos 60 minutos estn incluidos los cortes publicitarios.

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Nota Cierre de Campaa

Jueves 25 de Octubre (medio da) 1) Ricardo Lpez Murphy (45 segundos - aproximadamente) 2) Vilma Ripoll (1 minuto con 2 segundos - aproximadamente) 3) Roberto Lavagna (59 segundos - aproximadamente) 4) Elisa Carrio (12 segundos - aproximadamente) 5) Alberto Rodrguez Sa (12 segundos - aproximadamente)

Jueves 25 de Octubre (noche) 1) Cristina Fernndez (2 minutos con 24 segundos - aproximadamente) 2) Elisa Carrio (2 minutos con 35 segundos aproximadamente) 3) Nstor Antonio Pitrola (1 minuto con 2 segundos aproximadamente) 4) Roberto Lavagna (56 segundos aproximadamente) 5) Fernando "Pino" Solanas (1 minutos con 19 segundos - aproximadamente)

De los 14 candidatos que competan por la presidencia de la nacin solo se hizo mencin de 8, en trminos cuantitativos esto representa el 57,14 %. Roberto Lavagna y Elisa Carrio en la nota de cierre de la Campaa del informativo Visin 7 fueron incluidos en ambas ediciones. Aqu se ve que solo se les dio algo ms de importancia a los candidatos que tenan algunas posibilidades de sumar votos. Los siguientes candidatos, Jorge Sobisch (Unin Popular); Luis Alberto Ammann (Frente Amplio hacia la Unidad Latinoamericana); Jos Montes (Alianza Partido de los Trabajadores Socialistas Movimiento al Socialismo); Ral Castells (Movimiento Independiente de Jubilados y Pensionados); Juan Ricardo Mussa (Confederacin Lealtad Popular) y Gustavo Breide Obeid (Partido Popular de la Reconstruccin) no fueron mencionados. No todos tuvieron la misma posibilidad por parte del canal estatal. En el siguiente cuadro se puede apreciar los tiempos de las propagandas de los candidatos entre el da 22 de octubre a la noche y el 25 de octubre, da que finaliz la campaa electoral. Dichos datos corresponden a la franja horario de Visin 7, en la edicin del medio da (13:00 14:00) y a la noche (21:00 22:00)

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Candidato / Transmisin

Alianza Frente Amplio hacia la Unidad Latinoamrica Luis Alberto Ammann / Rogelio De Leonardi

Accin Ciudadana Anabella Schiaffino

Alianza Frente Para La Victoria Cristina Fernndez de Kirchner / Julio Cesar Cobos

Consenso Porteo Julio Cruciani

Confederacin Coalicin Cvica - Elisa Carrio / Rubn Hctor Giustiniani

Proyecto Sur Claudio Lozano

MST Nueva Izquierda Vilma Ripoll / Hctor Bidonde

UCR -Gil Lavedra

Lunes 22 de Octubre (noche) Martes 23 de Octubre (1/2 da) Martes 23 de Octubre (noche) Mircoles 24 de Octubre (1/2 da) Mircoles 24 de Octubre (noche) Jueves 25 de Octubre (1/2 da) Jueves 25 de Octubre (noche)

00:27

00:17

00:27

00:17

01:00

02:15

00:18

00:54

00:27

00:59

02:16

00:12

00:15

00:20

00:27

02:16

00:20

Tiempo Total

01:48

00:34

08:46

00:18

00:54

00:12

00:15

00:40

Por medio de la propaganda se ve la violencia simblica expresada por Bourdieu, los medios estatales deben brindar posibilidades de todo tipo a los candidatos, deben pensarse y aplicarse polticas que generen la difusin en distintas franjas horarias de las propuestas de todos los candidatos a ocupar cargos pblicos elegidos por sufragio popular. Los informes presentados por la Fundacin Poder Ciudadano arrojaron a la luz los datos sobre la publicidad oficial y la informacin relacionada. La frmula Fernndez Cobos fue la nica transmitida por canal 7 en su totalidad, mientras que los candidatos opositores no tenan ningn espacio y si lo tenan era muy acotados. Estos datos mostraron que el gobierno utiliz el canal televisivo estatal para sustentar su campaa, por la controversia suscitada Alberto

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Fernndez13, Jefe de Gabinete, argument, interrogado por la situacin, que si el resto de los postulantes no salen por Canal 7 con la frecuencia que lo hace la primera dama, es por la propia incapacidad de hacer campaa y de mostrarse Tomando en cuenta los lineamientos anteriores, se puede ver lo siguiente respecto al canal estatal:

No se inform correctamente (pluralmente), resultado, escasa ayuda para promover la participacin. No se inform correctamente (pluralmente), resultado, poco incentivo a participar. No se consider la informacin como un acto de participacin. No tuvieron en cuenta la ecuacin informacin plural = libertad = democracia

La pobre cobertura de los candidatos no oficialista por parte del canal gener escasa informacin en la sociedad. Es aqu donde el derecho a la informacin deja de ser central para los directivos encargados de estructurar las programaciones y comienzan a estar presentes los distintos intereses (econmicos y polticos principalmente). La manipulacin de la informacin, en este caso, la no difusin de las dems campaas presidenciales tiene como fin manejar las opiniones y decisiones de los espectadores y hacer creer que solo existen unos cuantos candidatos y no los 14 que se disputaban la presidencia. La informacin precisa y adecuada por parte de todos los mass media es central para todo sistema sociopoltico que vive bajo normas democrticas, esto es simple: Mientras mayor pluralidad informativa (en este caso se hace referencia a la campaa presidencial, candidatos, propuestas, debates, igual cantidad de tiempo a todos por igual, etc.) reciba la sociedad se podrn lograr mayores ndices de transparencia, dando como resultado final mayor control ciudadano en las acciones gubernamentales, mayor debate sociopoltico, mayor nivel de confianza hacia sus representantes y candidatos. Grficamente podra exponerse de la siguiente manera:

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Alberto Fernndez se desempe como Jefe de Gabinete desde el 25 de mayo de 2003 hasta el mes de julio de 2008, momento en que present su renuncia a la Presidenta Cristina Fernndez de Kirchner.

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Pluralidad Informativa.

Sociedad.

Mayores ndices de Transparencia.

Resultado final: mayor control ciudadano en las acciones gubernamentales, mayor debate sociopoltico, mayor nivel de confianza hacia sus representantes y candidatos.

Seguramente una ciudadana ms interesada y participativa en la vida poltica se interrogara acerca de los sucesos que se evidenciaron por parte del canal pblico. Para que esto sucediera sera necesario un cambio en la cultura poltica, entendida esta como un conjunto de actitudes y creencias compartidas por miembros de la comunidad, los cuales tienen como objetivo sucesos polticos. Conclusin Pensar la campaa presidencial en relacin a la televisin es una tarea compleja e interesante a la vez, estudiar y analizar este fenmeno es tener en cuenta sucesos de diversos tipos, econmicos, culturales, sociales, hechos sincrnicos y diacrnicos, valores, etctera. Para poder vislumbrar de manera clara la campaa presidencial en la televisin pblica se deben tener en cuenta una serie de ideas, sobre lo que esta presente en todo mbito informativo: aspectos econmicos, empresariales, culturales, sociales, polticos, institucionales, de mercados, audiencias, tipo de consumo, etctera. Todas estas caractersticas hacen que surjan interrogantes, Qu clase de cultura y participacin poltica tendra la poblacin si los medios fueran realmente democrticos en sus contenidos preelectorales?, Cmo sera una campaa preelectoral con una ciudadana ms activa en las exigencias polticas? Reflexionando acerca del ltimo proceso electoral donde el debate y el dilogo entre la sociedad no estuvo presente debido a la poca informacin plural surge otra interrogante la sociedad al no estar informada correctamente puede encontrarse alienada?, entendida esta como

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una enajenacin con respecto al sistema sociopoltico por la poca pluralidad informativa de importancia que circula por l. Si se toman como caractersticas de la alienacin el desinters por la poltica en general, la falta de compromiso sociopoltico; la alienacin de s mismo, pensada por Marx, es una relacin subjetiva, en donde el hombre se enajena de la sociedad o del propio yo, esta enajenacin se hace presente en los sentimientos, vivencias y actitudes, por lo tanto se puede contemplar que se vive en una estructura con facetas alienantes. Seguramente la escasa y pobre informacin y la manera defectuosa de comunicar forman parte de este problema, parte de la solucin sera comenzar a exigir la regularizacin de los derechos que la sociedad posee y comenzar a comprometerse en la vida sociopoltica del pas. Se debe comenzar a exigir el debate y presentar proyectos que tiendan a cambiar la visin que tienen los gobiernos de turno de los medios pblicos de comunicacin, esto se logra analizando experiencias de medios pblicos que cuentan en su estructura con una composicin segmentada, incorporando sectores que se encuentran ausentes: organizaciones no gubernamentales, altas casas de estudio, miembros de la oposicin gubernamental, etc. Suponiendo que al realizar estos cambios en el sistema, continan las diferencias en el contenido (poco plural y federal, cultural, poltico, regional, etc.) el organismo encargado de tutelar los contenidos de la radiodifusin debera intervenir para regularizar la situacin con plazos prudenciales. Tambin queda claro que se debe tener mayor responsabilidad con lo relacionado al derecho de la informacin, se ve que los medios no siempre cumplen en sus grillas con la informacin que la sociedad necesita. Tener medios de comunicacin pblicos y privados que sean responsables al momento de informar, que tengan perspectivas pluralistas y con un fuerte sentido del derecho a la informacin contribuir a lograr bases slidas para la vida democracia. Lo anterior debe ser central ya que los medios desde su nacimiento fueron y son un vnculo primordial en las construcciones de poder. En este mundo global donde todo sucede muy rpido, donde las crisis (polticas, financieras, sociales, etc.) tienen repercusiones en todo el mundo, en donde sectores excluidos del sistema luchan por obtener algo, es importante brindarles el derecho a la informacin. La exclusin no solo debe ser comprendida como la incapacidad de adquirir bienes y servicios, es tambin no garantizar los derechos de la comunidad, desde el derecho a la huelga, el derecho al trabajo hasta el derecho a la informacin. Esta claro que el Estado debe impulsar y contribuir hacia una reflexin debate acerca de polticas comunicacionales en donde el ciudadano, las ONGs, y los distintos actores de la vida sociopoltica comience a ocupar un rol ms importante, que sus opiniones sean escuchadas de igual manera que las de un patrocinante, lograr esto sera un avance. A modo de cierre, Adolfo Prez Esquivel en su Carta de Navidad en el da de la toma de posesin de Bush con fecha 25 de Diciembre del ao 2004 expresa: los grandes medios de comunicacin muchas veces terminan siendo grandes medios de incomunicacin.

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Cuadro I : Presidentes de la Republica Argentina desde 1946 hasta 2007

Presidente Fernndez Cristina Kirchner, Nstor Duhalde, Eduardo Caamao, Eduardo Rodrguez Saa, Adolfo Puerta, Ramn De la Ra, Fernando Menem, Carlos Sal Menem, Carlos Sal Alfonsn, Ral Ricardo Bignone, Reynaldo B. Galtieri, Leopoldo F. Viola, Roberto E. Videla, Jorge Rafael Martnez de Pern, Mara E. Pern, Juan Domingo Lastiri, Ral Alberto Campora, Hctor Jos Lanusse, Alejandro Levingston, Roberto Ongania, Juan Carlos Illia, Arturo Humberto Guido, Jos Mara Frondizi, Arturo Aramburu, Pedro E. Lonardi, Eduardo Pern, Juan Domingo Pern, Juan Domingo Perodo 2007 2003 - 2007 2002-2003 2001 - 2001 2001 - 2001 2001 - 2001 1999 - 2001 1995 - 1999 1989 - 1995 1983 - 1989 1982 - 1983 1981 - 1982 1981 - 1981 1976 - 1981 1974 - 1976 1973 - 1974 1973 - 1973 1973 - 1973 1971 - 1973 1970 - 1971 1966 - 1970 1963 - 1966 1962 - 1963 1958 - 1962 1955 - 1958 1955- 1955 1951 - 1955 1946 - 1951 Gmez, Alejandro Rojas, Isaac Rojas, Isaac Teissaire, Alberto Quijano, Hortensio Perette, Humberto Solano Lima, Vicente Martnez de Pern, M. E. Vicepresidente Cobos, Julio Csar Scioli, Daniel * Provisional (Presidente del Senado) * Provisional (Presidente de Diputados) Interino (Elegido por Asamblea Constituyente) * Provisional (Presidente del Senado) lvarez, Carlos Ruckauf, Carlos Duhalde, Eduardo Martnez, Vctor

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Cuadro II TV paga. Cantidad de abonados anuales. Argentina. Aos 1998-2006 Ao 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Fuente: Sistema de Informacin Cultural de la Argentina Nota: Los aos 2004 y 2005 son estimados. El ao 2006 se encuentra actualizado hasta el mes de octubre. Cantidad de abonados 5.400.000 5.120.000 4.950.000 4.750.000 4.500.000 4.500.000 4.750.000 5.100.000 5.680.000

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Polticas sociales y transferencias hacia adultos mayores: el rol del Estado en la poltica previsional en Argentina y Chile
Social policies and transfers to older adults: the role of the state in pension policy in Argentina and Chile
Nelson Dionel Cardozo*

Resumen previsionales en Amrica a partir de analizar las reformas de los sistemas de pensiones de primera y El siguiente trabajo se propone esbozar un modelo emp rico para comparar las pol ticas

segunda generacin en los pa ses de la regin. La variable central que articula el anlisis es el rol del pblica. As mismo se estudiarn como modelos dos casos de reformas tendientes a instaurar

Estado en materia de seguridad social, es decir, si tiene un rol subsidiario o central en dicha pol tica diferente modelos de inclusin previsional: Argentina y Chile. Mientras que en el primero se avanza hacia un modelo de pol ticas previsionales inclusivas de corte universal como herramienta de combate a la pobreza en adultos mayores, en el segundo caso se visualiza un refuerzo del sistema de definidos previamente como pobres. Abstract American analyzing the first and second generation reforms of pension systems in the countries of the region. The central variable that articulates the analysis is the state's role in social security, ie, if its a subsidiary or central role in that public policy. We also will be studied two models of reforms This paper aims to outline an empirical model to compare social security policies in Latin capitalizacin adicionando transferencias focalizadas hacia los segmentos de adultos mayores

designed to introduce different models of pension system inclusion: Argentina and Chile. While the first moves towards an inclusive model of social security policies of type universal as tool to fight adding targeted transfers to the elderly segments defined previously as poors.
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poverty in older adults, and the second shows a strengthening displayed of the capitalization system,

Docente de la Universidad de Buenos Aires. Investigador de la Universidad Nacional de Quilmes / Profesional de la Administracin Nacional de la Seguridad Social (ANSeS). Contacto: nelson.cardozo@gmail.com

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Palabras clave: Sistema previsional, reforma, Estado, Argentina, Chile. Keywords: pension system, reform, State, Argentina, Chile.

Introduccin l objetivo de este trabajo es delinear un esquema para comparar polticas previsionales a partir del rol del Estado, que va determinar polticas previsionales con un rol subsidiario y un rol principal. La estrategia metodolgica utilizada ser el enfoque de las polticas pblicas comparadas. Las polticas pblicas comparadas, para Grau (2002) son un campo de estudio que va ms all de la observacin de similitudes y diferencias entre polticas sino que el anlisis comparado de las polticas publicas puede entenderse como una perspectiva de anlisis propia que pretende explicar tales similitudes y diferencias observadas; es decir pretende buscar variables explicativas que den cuentas de las diferencias entre polticas pblicas similares. (Grau 2002: 3). Segn esta lnea, el nico tipo de investigacin es la explicativa basada en la comparacin como estrategia de corroboracin de la hiptesis. En la comparacin como mtodo, se buscan explicaciones causales a los fenmenos poltico-sociales, partiendo de hiptesis previas que se sealan diferentes variables consideradas relevantes para estudiar el fenmeno en cuestin para intentar explicar las diferencias y similitudes a partir del uso de tcnicas estadsticas (cuantitativas) y tcnicas cualitativas (anlisis del terrero a partir de estudios de casos). Segn Parsons (2008) las polticas pblicas comparadas son un mtodo de estudio de las polticas pblicas mediante la adopcin de un enfoque comparativo del proceso de las polticas pblicas, as como de sus resultados e impacto. (Parsons 2008: 74).

En la Argentina, con las reformas que catalogaremos de primera generacin, que se inscriben en la lgica pro mercado del contexto de hegemona del pensamiento neoliberal, lo que result fue un papel del Estado ms activo en materia de seguridad social, a pesar que lo que estaba en la mente de los reformadores era una gradual desaparicin del sistema de reparto que abrira las puertas a un mercado de capitales encargado de administrar los fondos de pensiones. Lo que oper de hecho, fue que debido a la amplia cobertura que tena el sistema previo a la reforma, hizo que el Estado siguiera siendo el principal organismo de la seguridad social, y sumado a que se erigi un modelo de coexistencia entre dos esquemas entre los que el trabajador deba optar, y la gradualidad del pasaje de un modelo a otro, result que la ANSeS, siguiera hacindose cargo de casi la totalidad de los beneficios previsionales, an pese al brutal desfinanciamiento que implic el traspaso masivo de afiliados al rgimen de capitalizacin que sigui a la reforma. Por su parte, el carcter compulsivo del rgimen chileno, hizo que aumentaran los costos fiscales de la transicin, y sumado a la estructura del mercado de trabajo, la no obligatoriedad de afiliacin de los trabajadores autnomos, entre otros elementos, hizo que mostrara una gran deficiencia en la cobertura.

Es justamente, la cuestin de la cobertura del sistema previsional, el gran asunto que aparece en la agenda de las polticas previsionales luego de 28 aos, y 16 aos de las reformas, en

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Chile y Argentina, respectivamente, e instalan en la opinin pblica la necesidad de efectuar reformas parciales tendientes a corregir los principales efectos no deseados del cambio de sistema. As, Chile y Argentina, emprendern derroteros diferentes a la hora de resolver la tasa decreciente de cobertura en los adultos mayores, los cuales se enraizan en las formas de intervencin en las polticas sociales y el rol del Estado en materia de seguridad social, como veremos en el desarrollo de este trabajo. Los regmenes previos a la reforma: el sistema de capitalizacin chileno En mayo de 1981, entr en vigor el Decreto Ley 3500, que estableci un nuevo rgimen obligatorio de pensiones, pero sin ninguna consulta previa a los trabajadores y a la ciudadana en general. El marco terico que gui a la reforma fue la escuela monetarista de Chicago a la cual adscriba el equipo de hacienda del gobierno del pas trasandino. Este sistema tiene como base la capitalizacin individual de contribuciones definidas, con administracin privada y "competitiva" de los fondos acumulados, a cargo de los mecanismos creados para tales efectos como Sociedades Annimas, llamadas de all en adelante Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP). El nuevo sistema se sustenta en los siguientes principios bsicos: Capitalizacin individual: Las pensiones de vejez operan sobre la estricta base de la capitalizacin individual del afiliado. Quin est obligado a sostener un ahorro previsional forzoso del orden del 13% de sus remuneraciones brutas, durante la totalidad de su vida laboral; de los cuales slo un 10% es incorporado efectivamente al "fondo" de pensiones, alrededor de un 1% es utilizado para contratar seguros en favor de los cotizantes y el saldo, de aproximadamente un 2%, es devengado por las AFP en pago por el servicio de administrar el sistema. Esta cotizacin adicional de casi 3% (1% + 2%) puede ser modificada por la sola voluntad de la Administradora. Administracin privada: A diferencia del sistema anterior de administracin, la ley establece que la administracin de este fondo sea exclusivamente privada con entidades (Sociedades Annimas) creadas especialmente para este propsito. Adicionalmente se incorporan al sistema las Compaas de seguros de vida Subsidiariedad del Estado: El estado chileno se reserva tres funciones respecto del sistema previsional: Dictar la ley y reglamentos que rigen el sistema previsional. Garantizar el funcionamiento del sistema. Garantizar los beneficios del afiliado cuando la gestin privada no cumpliera con xito su misin. Libre eleccin: El asalariado elige "libremente" en cual administradora colocar sus fondos. Un supuesto fuerte es que esta libertad es la base de las administradoras para ejercer la competencia, minimizando costos y alcanzando el mximo de eficiencia y rentabilidad para los cotizantes. Uniformidad: Este principio se refiere a igual prestacin frente a un mismo estado de necesidad, previo cumplimiento de iguales requisitos.

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El Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones de Argentina El modelo argentino se basaba en tres pilares: un pilar de ahorro obligatorio administrado por el Estado, uno de capitalizacin individual bajo administracin privada, y un tercero de capitalizacin individual voluntaria. En 1994, con la sancin de ley 24.241 se crea el Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (SIJP), que dispone la coexistencia de dos esquemas entre los que el trabajador deba optar: un rgimen de reparto basado en la solidaridad intergeneracional, donde los activos contribuyen con sus aportes al mantenimiento del sistema, el cual es administrado en forma gratuita por el Estado a travs de la ANSeS, por un lado; y por el otro, un rgimen de capitalizacin individual basado en una cuenta de ahorro individual, donde los trabajadores entregan a una Administradora de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (AFJP) el manejo e inversin de los aportes a la seguridad social para obtener de los mismos rentabilidad, a cambio de una comisin. Las grandes diferencias, grosso modo entre los dos sistemas era que en el rgimen de reparto, lo que excediera la prestacin bsica universal (PBU) y la prestacin compensatoria (PAP), estara determinado por un cmputo basado en el monto de las ltimas 120 remuneraciones del afiliado. En caso del sistema de capitalizacin el plus estara dado por la ganancia que hubieran generado los fondos de su cuenta de capitalizacin individual. La intencin fue crear un mercado de capitales a partir de los aportes de la seguridad social, pero lo que result fue algo diferente, ya que se termin configurando un sistema mixto, o dicho de una manera ms clara la coexistencia de dos sistemas paralelos. A raz de la clusula de oro, que determinaba que los afiliados que no realizaran la opcin en un plazo de 90 das pasaban automticamente por sorteo a una AFJP, y adems que la afiliacin al sistema de capitalizacin era irreversible, es decir, una vez que un afiliado pasaba al sistema privado no poda volver al Estado, pero si se afiliaba al Estado poda pasarse al rgimen privado, se rompe con el principio constitucional de centralidad del Estado en materia de seguridad social. Allende, al ser el rgimen de capitalizacin la opcin de oficio para quienes no practicaran su derecho escoger el sistema, lo que debe interpretarse es que en realidad se est configurando es un sistema centralmente de capitalizacin con una presencia subsidiaria del Estado. Pese a ello la opcionalidad limitada- de la reforma, al significar que el sistema de reparto seguira reteniendo un amplio nmero de afiliados, implic disminuir el costo fiscal de la reforma, pues impide la desfinanciacin total del sistema pblico. Adems, la opcionalidad atenu considerablemente la lgica de un sistema que mediante la afiliacin obligatoria al rgimen de capitalizacin aseguraba mercados cautivos a un escaso nmero de grupos econmicos. Los cambios que se introdujeron permitieron diversificar la estructura de opciones que enfrentan los beneficiarios (Alonso 1998: 612). Habiendo caracterizado los modelos de sistemas de capitalizacin en ambos pases, podemos encuadrarlos dentro de la tipologa que Uthoff (2002) realiza. As, el modelo chileno es un modelo de sustitucin de un sistema de reparto por uno de capitalizacin individual y el argentino como un sistema paralelo de competencia entre dos sistemas1. A partir de sendas caractersticas de ambos sistemas podemos explicar los otros aspectos, debido que la existencia
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La tipologa de Uthoff denomina al caso argentino como un sistema mixto. Pero vale aclarar que dicha calidad de mixto implicara un libre pasaje de sistema a otro, y no la presencia de sistemas complementarios. En este sentido son paralelos, porque un afiliado o bien aporta al sistema de reparto o al de capitalizacin, independientemente del clculo final de sus haberes que se realiza respetando la proporcin de aportes en ambos sistemas. As mismo, los afiliados que no poseyeren aporte alguno en el sistema de reparto no recibirn componente estatal alguno en su pensin.

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de competencia entre un modelo u otro como se dio en el caso Argentino, determin un perverso mecanismo de eleccin de sistema en donde el Estado asume un rol subsidiario, mientras que en el caso chileno el modelo sustitutivo directamente elimin la competencia y se constituy en lo que Alonso (1998) denomina un sistema de capitalizacin forzosa.2
Cuadro 1: Comparacin entre los dos sistemas
Aspecto Estructura del modelo Extensin jurisdiccional Obligatoriedad de la afiliacin Mecanismos de opcin Chile Capitalizacin puro. Rgimen de reparto residual Nacional Exceptuados trabajadores autnomos Opcin de sistema inicial. Trabajadores nuevos se incorporan al sistema de capitalizacin. Argentina Sistema mixto Nacional. Pero subsisten sistemas provinciales y profesionales no adheridos al SIJP Trabajadores en relacin de dependencia y autnomos Opcin para los trabajadores que se incorporan a la actividad. Pasaje a capitalizacin en cualquier momento de la vida laboral. No retorno al rgimen de reparto. Opcin de capitalizacin de oficio. Mixto, excepto los futuros aportantes que no tengan afiliacin en reparto. Pago de prestacin bsica y compensatoria. Empleadores Estatal Alto Alto. Decreciente.

Financiamiento de las prestaciones Reconocimiento de aportes efectuados antes de la reforma Origen de los aportes Supervisin de las administradoras de fondos Costo fiscal de la reforma

Capitalizacin Bono de reconocimiento Empleados

Fuente: Elaboracin propia en base a CEPAL (2005)

Los problemas del financiamiento de los sistemas de capitalizacin Uno de los principales momentos en que se coloca a prueba la confianza en el sistema es cuando se da a conocer la rentabilidad mensual del fondo, dato importante en la determinacin del monto de las jubilaciones. Por ejemplo, durante 1998 en Chile esta rentabilidad fue de 1,1, lo cual expresa diferentes rentabilidades individuales. Tener rentabilidad negativa significa lisa y llanamente perder dinero. Entre 1995 y 1998, esta fue la segunda oportunidad en que se ha registr una rentabilidad negativa, habiendo sido 1995 el otro perodo en que ocurri algo similar, con un resultado desfavorable de 2,5%. En una mirada de todos esos aos, tambin se observa un pobre desempeo, puesto que arrojan una rentabilidad anual promedio de apenas 1,15% real.
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El proyecto de ley original intent hacer un corte etario para disponer el pasaje de los afiliados a capitalizacin de manera obligatoria, y de esta manera darle un carcter residual al sistema pblico que ira a la eventual desaparicin en el tiempo cuando los beneficiarios fueran falleciendo. Sin embargo, la controversia, resistencia y debate que despert la cuestin, determin un sistema paralelo de competencia desleal por parte del rgimen de capitalizacin con presencia subsidiaria del Estado.

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Sin embargo, en 1999 el fondo logr una importante rentabilidad (16,3 %), debido sobretodo a la venta de activos de algunas empresas. Pero durante el ejercicio del ao 2000 el desempeo del fondo de pensiones arroj una rentabilidad real de slo 4,4%. Estas bajas rentabilidades significan que todos los cotizantes han perdido la oportunidad de haber logrado con sus ahorros retornos muy superiores a los de las AFP en otros instrumentos del sistema financiero. Las AFP se han concentrado en repetir a sus afiliados que el sistema de pensiones acumula desde 1982 una rentabilidad promedio anual de 11% real. Pero este indicador de rentabilidad, aparentemente incuestionable, no es aplicable a todos los cotizantes, en rigor, es aplicable slo a los que estn desde el inicio del sistema. Tampoco es aplicable a los cotizantes pensionados en perodos recientes. Por consiguiente, el esquema de capitalizacin depende centralmente de las ganancias que arrojan las inversiones de los fondos de inversin. As mismo, las AFJP argentinas, tambin presentaron problemas para su financiamiento, ya que si bien recibieron en los primeros aos ganancias extraordinarias, sobre todo con la migracin compulsiva alentada por una competencia desleal entre los dos sistemas, con la crisis del 2001 por decreto de necesidad y urgencia, se elimina la obligatoriedad del aporte de 11% que s sigui rigiendo para los afiliados al rgimen de reparto, en aras de reactivar el consumo interno. As, desde el 2001 hasta el ao 2007, rigi ese aporte diferencial que grababa en mayor proporcin los salarios de los aportantes al sistema pblico, lo que gener incentivos negativos para permanecer en este ltimo, al restringirse su capacidad consumo presente. Otro de los factores que socav la rentabilidad de los fondos de jubilaciones pensiones fueron los shocks externos de las crisis financieras, y la restricciones por parte del gobierno a la libertad de inversin, al disponer que deban invertir en ttulos pblicos el 90% de la liquidez que tuvieran disponibles, lo que oblig a las AFJP a trasladar de los mercados financieros internacionales casi la totalidad de sus fondos para pasarlos al mercado de ttulos de deuda, con una tasa de ganancia establecida por el gobierno argentino. Esta escasa diversificacin se las inversiones que presentaba la Argentina (concentrada principalmente en ttulos pblicos) determin que el margen de maniobra para intentar soluciones radicales de pasaje posterior hacia un sistema monopolizado por Estado fuera mayor.

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Grfico 1: Diversificacin de las inversiones en Argentina y Chile Chile Argentina

Sector Estatal

Sector Financiero

Sector Empresas

Sector Extranjero

Fuente: Uthoff (2008)

La sostenibilidad financiera integral de los sistemas de pensiones es un elemento fundamental para financiar las jubilaciones, elemento que a partir de la debacle financiera actual fue la cuestin de la agenda previsional, ya que si bien en el caso chileno se observar que hay una mayor diversificacin de los fondos de inversiones (como se ve en el grfico) con la crisis financiera que comienza en el ao 2008 las administradoras comenzaron a mostrar tasas negativas de crecimiento.
Grfico 2: Rentabilidad de los Fondos de Pensin en Chile en los ltimos meses

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Fuente: Anses

Cobertura Para analizar la cobertura del sistema de jubilaciones y pensiones, solamente vamos a focalizarnos en la percepcin de beneficios monetarios cuando los individuos alcanzan edades avanzadas cobertura de adultos mayores-, esto es, la proporcin de la poblacin mayor 60/65 aos) que recibe algn tipo de beneficios (Boudou, DElia y Lo Valvo 2007: 6). Para el caso argentino, debido a los procesos de precarizacin del empleo, las altas tasas de desempleo, sumado al aumento de requisitos para acceder a los beneficios jubilatorios tras la ley 24.241 de 1994, ha resultado en una tendencia negativa que se ha revertido por con las nuevas polticas de inclusin previsional. En 1997, existan en la Argentina 3,4 millones de jubilados y pensionados nacionales. En 2004, el nmero baj a 3,1 millones. La cobertura de argentinos en condiciones de acceder a una jubilacin baj del 60% al 47%. Si el Estado Nacional no hubiese llevado adelante el Plan de Inclusin Previsional en 2006, la tendencia era que la cobertura siguiera cayendo. Hoy, 9 de cada 10 argentinos posee una jubilacin y una obra social. El sistema chileno de pensiones es en lo fundamental, en la actualidad, un sistema pblico y su cobertura es significativa. En efecto, el sistema Estatal de previsin chileno otorga actualmente pensiones pblicas de uno u otro tipo a las tres cuartas partes de la poblacin de adultos mayores al 74% de las mujeres mayores de 60 aos y los hombres mayores de 65. El sistema de AFP, en cambio, atiende con pensiones financiadas por s mismo slo a un 4.3% de los adultos mayores, adems de financiar aproximadamente una quinta parte de las pensiones de otro 4.1% de los adultos mayores, a quines el Estado debe otorgar garanta de pensin mnima. Actualmente, 1.178.185 chilenas y chilenos reciben pensiones pblicas, de un total de 1.594.403 adultos mayores existentes en el pas. Adicionalmente, el sistema pblico entrega miles de pensiones de sobrevivencia y otras, a personas que no son adultos mayores, hasta entregar un total de ms de un milln y medio de pensiones. Los adultos mayores crecen en Chile a una tasa de largo plazo inferior al 3% anual, que es menor a la tasa esperada de crecimiento del PIB. Adicionalmente, el pas cuenta con lo que CELADE denomina un bono demogrfico, durante buena parte de la primera mitad del siglo, puesto que la tasa de dependencia personas pasivas

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por trabajador activo disminuye constantemente, en razn de la fuerte disminucin de la poblacin menor de 15 aos, que forma parte tambin del sector pasivo. Todo ello conforma un cuadro general favorable a la solucin de los problemas previsionales. El grueso de las pensiones otorgadas actualmente por el sistema de previsin pblico son pensiones no asistenciales, que provienen de los tres grupos de cajas de previsin que conformaban el sistema antiguo, el Servicio de Seguro Social, empleados pblicos y empleados particulares, adems de leyes especiales como la de exonerados. Un 84% de estas pensiones las perciben adultos mayores. Por otra parte, el sistema pblico otorga pensiones asistenciales, de las cuales un 58% las perciben adultos mayores. Adicionalmente, el sistema pblico entrega bonos de reconocimiento y garanta de pensin mnima a quines jubilan por las AFP. Finalmente, el sistema pblico financia un importante sistema de previsin para las FF.AA. y Carabineros. Las pensiones no asistenciales alcanzan un promedio de $147 mil mensuales, sin embargo, las jubilaciones de los EE.PP. tienen un promedio de casi $360 mil mensuales. El 10% de pensiones no asistenciales ms altas absorbe el 35% del gasto total respectivo, mientras la mitad de las mismas estn en el tramo entre la pensin mnima de $77 mil mensuales y el sueldo mnimo de $120 mil mensuales. Las jubilaciones de vejez de las AFP, en cambio, tienen un promedio de $124 mil mensuales y eso incluye el subsidio de garanta de pensin mnima que el Estado entrega a la mitad de estas pensiones. El sistema pblico de pensiones implica un importante gasto pblico, equivalente aproximadamente al 40% del gasto pblico social y a un tercio del presupuesto del Estado en su conjunto y un 6% del PIB. La pensiones no asistenciales absorben poco menos de la mitad del gasto pblico en pensiones, los bonos de reconocimiento aproximadamente un quinto del mismo, las pensiones de CAPREDENA y DIPRECA3aproximadamente una cuarta parte. El resto, que es poco ms de un 7%, lo completan las pensiones asistenciales (5.6%) y garanta de pensin mnima (1.5%). (Uthoff 2001). Adicionalmente, el sistema pblico debe cumplir los compromisos de pensiones no asistenciales y bonos de reconocimiento, adems de CAPREDENA y DIPRECA. Al 2025, manteniendo la cobertura de 85% de los adultos mayores con el conjunto de las pensiones pblicas, la pensin bsica puede alcanzar un valor del orden de los $170 mil mensuales. Ello adems de mantener los compromisos restantes de pensiones no asistenciales y bonos de reconocimiento y mantener un gasto en CAPREDENA y DIPRECA mayor que el actual. Finalmente, todava manteniendo una cobertura de 85% de los adultos mayores, al 2045, la pensin bsica puede alcanzar un monto del orden de $250 mil mensuales. En ese momento se han agotado los compromisos de pensiones no asistenciales y bonos de reconocimiento y slo resta en este ejercicio el monto asignado a CAPREDENA y DIPRECA. En el caso argentino, antes de la ltima reforma el 83,6 % de los beneficios son afrontados por el Estado, contra un 5,5 % de beneficios otorgados por las AFJP. Pero cuando vemos la comparacin entre las proporciones de los fondos del SIJP y la proporcin de afiliados, observamos que hay una desproporcin a favor del rgimen de capitalizacin, porque con el 66% de los afiliados retiene el 84% de los fondos del sistema. Mientras que el rgimen de reparto con un tercio de los afiliados, solamente guarda el 16% de los fondos (Cardozo 2008: 15) .En este
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Son las cajas jubilatorias de los militares y carabineros que permanecieron bajo el rgimen de reparto con regmenes de retiro privilegiados con respecto al sistema de reparto anterior y el nuevo esquema de capitalizacin

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sentido, la lgica que predomina es una privatizacin de las ganancias y una estatizacin de los costos de la seguridad social. En una sociedad de mercado, vemos cul es nuevo rol que le ha tocado al sistema pblico: bsicamente es una institucin que afronta los costos que el capital no est dispuesto a atravesar. El ANSeS se vio despojado de capital para hacer frente a los beneficios, pero al mismo tiempo se le sumaron nuevas funciones como la de asistencia social a la tercera edad. El endeudamiento previsional Los ingresos del sistema previsional de reparto argentino se afianzan en dos pilares: por un lado, los aportes de los trabajadores en relacin de dependencia y autnomos, y por otro lado parte de la recaudacin de determinados impuestos y los aportes del Tesoro Nacional. Segn Malvicino, Pereira y Tarallo (2002), solamente el 30% de los beneficios se financian con las contribuciones a la seguridad social en la ANSeS, mientras que el 70% restante, se lleva a cabo con recursos tributarios. Esta tendencia a incrementar la participacin tributaria por sobre los aportes, es una propensin que se ha ido acrecentando a lo largo del tiempo. A lo largo de la ltima dcada se verifica que el financiamiento tiene una dependencia creciente de los recursos tributarios, cuyo producido o parte de l tiene como destino financiar el sistema previsional (IVA, ganancias, Bienes Personales, Combustibles Lquidos, Internos Unificados, y Adicional Cigarrillos), y de las contribuciones figurativas mientras disminuye la participacin de las contribuciones (Bernat y Besmedrisnik 2003:4). El siguiente cuadro ilustra la directriz mencionada:

3. Las nuevas reformas: tras la crisis de los sistemas de capitalizacin individual

La jubilacin de amas de casa: la cobertura como poltica de inclusin social

Pasado los momentos de crisis de los aos 2001-2002, la Administracin Nacional de la Seguridad Social sali de sus aprietos fiscales y decidi encarar una poltica redistributiva sin precedentes en la historia previsional argentina. El llamado programa de inclusin jubilatoria del ao 2006 abri la puerta para que puedan jubilarse aquellas personas que cumplen con la edad de retiro (60 aos para las mujeres y 65 aos los hombres), pero no cuentan con los 30 aos de aportes que indica la ley. Mediante este sistema, apoyado en las moratorias de las leyes 25.994 y 24.476, se pensaba dejar con cobertura previsional importantes sectores que se encontraban sin beneficio y en situacin de vulnerabilidad. El mecanismo era el siguiente: una vez calculada la deuda previsional, habindose subscripto a la moratoria, se abona la primer cuota del plan, y las restantes son descontadas directamente del haber jubilatorio. Dicho de otra manera, el solicitante compra a aportes a travs de una moratoria, la cual es pagada con el beneficio a otorgarse. De la ANSeS el primer estudio sobre las caractersticas socioeconmicas de las personas que accedieron hasta ahora al plan de inclusin previsional. Los principales resultados de esa radiografa social son los siguientes: El 47,7 por ciento de los beneficiarios forma parte de familias pobres. El 34,2 por ciento pertenece a hogares medios en riesgo (definidos como aquellos que apenas superan la lnea de pobreza). El 15,9 por ciento, a sectores medios plenos. Y el 2,1 por ciento, a hogares medios altos y altos. El 92 por ciento de los beneficiarios se

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declaran inactivos (no tienen empleo ni lo buscan), y slo el 8 por ciento son activos, en su gran mayora subocupados (trabajan menos de 35 horas semanales).Los que presentaron la documentacin para acogerse al beneficio y trabajan cobran un salario promedio 305 pesos mensuales. El haber jubilatorio promedio para los que ya estn cobrando es de 281 pesos. (Es decir que sobre una jubilacin mnima de 530 pesos pagan una cuota por moratoria de 249 pesos.). Por ltimo, el beneficio modifica sustancialmente la situacin social de esos hogares. Despus del cobro, slo el 15,6 por ciento contina siendo pobre por ingresos, mientras que el 46,7 por ciento asciende a la categora de medio en riesgo y el 30,2 a medios plenos. En suma, la moratoria de inclusin previsional oper como una poltica de transferencia de corte universal hacia los adultos mayores que tuvo efectos macroeconmicos sacando de la lnea de pobreza a los hogares donde viven adultos mayores. El sistema fue ideado para contrarrestar los efectos de casi dos dcadas de elevadsimos niveles de empleo en negro, que en el presente cierran el camino de la jubilacin a ms de un milln de personas. Casi un milln de nuevas jubilaciones surgieron de la noche a la maana y comenzaron a demandar cuantiosos fondos, que se aproximan a los $ 2,5 mil millones anuales. A partir de ahora, para acceder a una jubilacin, ya no es preciso contar con los aos de servicios requeridos por la ley, sino que es preciso solamente tener la edad jubilatoria para suscribirse al beneficio. A partir de ello se puede avizorar un salto cualitativo en el sentido de la seguridad social, donde el hecho de haber aportado o no es indistinto puesto que ahora los aportes jubilatorios pueden reemplazarse con la adhesin a una moratoria. Bajo este anlisis, los procesos de exclusin y fragmentacin social resignifican al rgimen pblico, el cual ahora debe salir a cumplir funciones asistenciales junto con las tpicas funciones de previsin. El rgimen de reparto ve socavado su consistencia institucional, por dos flancos, por un lado, su base material se vio cercenada por el desfinanciamiento que implic la afiliacin compulsiva al sistema de capitalizacin; sumado al crecimiento de la economa informal, el desempleo, los procesos de exclusin social. Por otro lado, el status simblico que gozaron las instituciones de la seguridad social como garante de derechos sociales bsicos qued pulverizado por el rol subsidiario que le fue asignado a la ANSeS con la ley 24.241, que diagram un esquema tendiente a la desaparicin gradual de la jubilacin estatal.

La reforma de la ley 26.222 y la bsqueda de un sustento fiscal En abril de 2007 se sanciona la llamada ley de libre opcin jubilatoria que es una reforma parcial pero muy contundente destinada a reducir las asimetras entre los dos sistemas. A nivel del financiamiento las dos medidas que contempla que son centrales son la reimplantacin del aporte individual del 11% para el rgimen de capitalizacin y la libertad de eleccin del rgimen al cual desea estar afiliado. Se corrige la principal distorsin de la ley 24.241, aumentando la prestacin adicional por permanencia del rgimen pblico, y se dispone que los indecisos pasen automticamente al sistema pblico de reparto. Una vez cerrada la libre opcin jubilatoria el 31 de diciembre de 2007, hubo una transferencia de 90.050 afiliados a la jubilacin estatal. De esta forma, la ANSeS recibi saldos acumulados en las cuentas de esos afiliados por el equivalente a 534 millones de pesos. La ltima fase del proceso: el pasaje a un sistema de reparto administrado por el Estado

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Como se mencion previamente, a raz de la crisis financiera mundial y la baja diversificacin del portafolio de inversiones de las AFJP argentinas la situacin de la sustentabilidad del rgimen de capitalizacin lleg a una situacin crtica. As mismo, las nuevas obligaciones que haba contrado el Estado con las polticas de inclusin previsional determinaron que el erario pblico precisara un sustento fiscal mayor. Por ello, el gobierno nacional toma la decisin de estatizar totalmente el sistema de jubilaciones y pensiones unificando el rgimen de capitalizacin al rgimen de reparto hasta ahora existente. El Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA) ser financiado a travs de un sistema solidario de reparto, garantizando a los afiliados y jubilados del Rgimen de Capitalizacin, idntica cobertura y tratamiento que la brindada por el Rgimen Previsional pblico. Se prev que los servicios prestados bajo relacin de dependencia o como autnomo sean considerados como si hubieran aportado a ANSES, es decir, un aporte del 11%. Los beneficios bajo modalidad actual de Renta Vitalicia Previsional continuarn abonndose a travs de la correspondiente Compaa de Seguros de Retiro. A partir de la sancin de la ley, ANSES gozar de autonoma financiera y econmica. Adems, estar bajo la supervisin de la Comisin Bicameral de Control de Fondos de la Seguridad Social, en el mbito del Congreso Nacional. De este modo, los representantes del pueblo y de las provincias tendrn un rol activo en el seguimiento y el cuidado de los fondos, en tanto que stos pertenecen a los aportantes y no al Estado Nacional El sistema previsional unificado est basado en el principio de solidaridad, en el que el rgimen pblico tiene un rol inclusivo y redistributivo. A partir de ello se calcula que ingresaron a las arcas de la ANSeS de cerca de US$ 30.000.000.000 (treinta mil millones de dlares) que administraban las AFJP, propiedad de los cotizantes del sistema de pensiones, que le da ms poder de maniobra al Estado argentino dentro de la crisis financiera mundial. Vale decir que los efectos sobre el ahorro negativos que se supona iba a tener la estatizacin de los fondos de las administradores no son tales, debido a las caractersticas de los portafolios de inversiones que centralmente se hallaban en bonos pblicos. En suma, con el nuevo esquema normativo el Estado es quien administra los fondos y otorga los beneficios de la totalidad los jubilados y pensionados, recuperando el rol central que haba tenido antes de la reforma.

La reforma chilena de la ley 20.255: un sistema paralelo sin tocar el sistema de capitalizacin La Reforma Previsional de 2008, la ley 20.255, viene a cumplir la mayor promesa del gobierno de la Presidenta Michelle Bachelet, al crear un nuevo Sistema de Pensiones .Las personas que no han podido hacer imposiciones o si sus fondos son insuficientes para disponer de una pensin digna, por el slo hecho de haber nacido en suelo chileno o tener al menos 20 aos de residencia, el Gobierno le har un aporte solidario para que pueda hacer frente a los gastos en la vejez o en la invalidez. Para ello la reforma crea un Sistema de Pensiones Solidarias que incorpora dos grandes beneficios, la Pensin Bsica Solidaria, enfocada en aquellas personas que no tienen derecho a ningn tipo de pensin, y el Aporte Previsional Solidario, que va en ayuda de las personas que tienen pensiones, pero que son de muy bajo monto. La establece la incorporacin por esta razn, la Reforma Previsional se comenz a implementar este ao gradualmente. A ella se irn incorporando gradualmente cada vez ms ciudadanos.

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A partir del 1 julio de 2008, los hombres y mujeres que tienen ms de 65 aos y las personas de entre 18 aos y menos de 65 aos que sufran de alguna invalidez y no tengan derecho a una pensin en algn rgimen previsional, pueden acceder a los beneficios del Sistema de Pensiones Solidarias, a travs de la entrega de una Pensin Bsica Solidaria (PBS). Tambin a partir de julio de este ao se comenz a beneficiar a los hombres y mujeres que tengan ms de 65 aos y las personas de entre 18 aos y menos de 65 aos que sufran de alguna invalidez y que, a diferencia de las antes sealadas, s tienen derecho a pensin en algn rgimen previsional (excluidos CAPREDENA y DIPRECA). A sus pensiones se le otorgar un complemento en dinero, denominado Aporte Previsional Solidario (APS). Durante el 2008 y hasta junio de 2009 se focalizar en aquellos hombres y mujeres que integran grupos familiares pertenecientes al 40% de la poblacin de ms escasos recursos. Luego, se ir ao a ao aumentando un 5% la cobertura hasta alcanzar en rgimen, el 2012, a los hombres y mujeres que forman parte de un grupo familiar perteneciente al 60% de la poblacin ms vulnerables. Para saber si una persona est dentro de los sectores ms vulnerables de la ciudadana se utilizar, durante los dos primeros aos de vigencia del Sistema de Pensiones Solidarias, la Ficha de Proteccin Social. Si en esta ficha usted obtiene un puntaje igual o inferior a 11 mil 734 puntos, entonces est dentro del 40% antes mencionado y podr postular a los beneficios de la Reforma Previsional. Este ao se calcula que sern beneficiadas ms de 600 mil personas. En 2009, con la incorporacin de nuevos beneficiarios, esta cifra aumentar a 800 mil, mientras que al siguiente ao a ms de un milln de personas. En 2012, cuando el sistema est en rgimen, el nmero ser superior a un milln 300 mil personas. Las nuevas prestaciones en Chile Las personas que no hayan cotizado en un sistema previsional y que integran un grupo familiar perteneciente a los sectores con menores ingresos del pas, podrn acceder a una Pensin Bsica Solidaria (PBS). La Pensin Bsica Solidaria es un aporte monetario de 60 mil pesos a pagar a partir de julio de 2008 y que aumentar a 75 mil a contar del 1 de julio de 2009 para todas las personas que lo soliciten. El prximo ao se ampliar al 45%, y as sucesivamente hasta llegar al 60% en el 2012. Los beneficios de la reforma son individuales. Por esto, a partir de julio de 2008, uno o ms integrantes de un grupo familiar podr acceder a una Pensin Bsica Solidaria. De este modo, dos beneficiarios pueden sumar ambas pensiones y as recibir 120 mil pesos este ao y 150 mil el prximo. Uno de los beneficios ms importantes que la Reforma Previsional trae para las mujeres es la entrega de un bono por cada hijo nacido vivo o adoptado, que permitir incrementar sus pensiones. As se avanza en el reconocimiento retribucin efectiva de la doble carga laboral que ellas deben enfrentar, valorando y visibilizando su labor de mujer y madre. El monto del bono es equivalente a 1,8 ingresos mnimos mensuales vigentes al momento del nacimiento del hijo (hoy este bono equivale a 260 mil pesos aproximadamente). Este beneficio entrar en vigencia a partir del 1 de julio de 2009, por lo que slo tendrn derecho a l las mujeres que se pensionen a partir de esa fecha. Al bono se le aplicar una tasa de rentabilidad mensual, equivalente a la rentabilidad del Fondo C del sistema de AFP. Respecto de los hijos nacidos antes del 1 de julio de 2009, sta igualmente se contar desde dicha fecha y hasta que la madre cumpla 65 aos de edad. Para los hijos que nazcan despus del 1 de julio de 2009, la rentabilidad se contar desde el nacimiento y hasta que la madre cumpla 65 aos de edad. Para las

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mujeres afiliadas al Decreto Ley 3.500, el bono se sumar a su cuenta de capitalizacin individual en la AFP cuando cumpla 65 aos de edad, formando parte del saldo con el que se calcular su pensin. En el caso de mujeres beneficiarias de Pensin Bsica Solidaria de Vejez, el INP calcular una pensin autofinanciada, considerando como saldo el o los bonos recibidos. El resultado de este clculo incrementar su PBS de Vejez. Respecto de las mujeres que sin estar afiliadas a un rgimen previsional, perciban una pensin de sobrevivencia del INP o de una AFP o Compaa de Seguros, se usar el mismo mtodo antes sealado. El resultado incrementar su pensin de sobrevivencia. A partir de julio de 2009 y slo a las mujeres que no se encuentren pensionadas y sean mayores de 65 aos de edad. Se estima que en rgimen, una mujer que cotice 10 aos por el salario mnimo y tenga dos hijos, por efecto de la bonificacin, ver aumentada su pensin final en ms de un 20%. El Aporte Previsional Solidario (APS) est orientado hacia aquellas personas que tienen una o ms pensiones de algn rgimen previsional (excluidos CAPREDENA y DIPRECA), menores de 70 mil a 1 de julio de 2008 o que hubieren agotado sus fondos de pensiones. El Estado las complementar con un aporte en dinero. Este ao, accedern a este beneficio los hombres y mujeres que pertenezcan al 40% de la poblacin de ms escasos recursos, segn la Ficha de Proteccin Social. El prximo ao se ampliar al 45%, y as sucesivamente hasta llegar al 60% en 2012. El instrumento que utiliza el Estado para focalizar los beneficios de proteccin social en los segmentos ms vulnerables de la poblacin es la ficha de proteccin social. En la asignacin de beneficios de la Reforma Previsional, la Ficha de Proteccin Social (FPS) proporciona un puntaje que refleja la vulnerabilidad del grupo familiar y permite identificar oportunamente a aquellas familias que deben ser priorizadas como sujetos de proteccin social. Con el puntaje obtenido una vez realizada la encuesta, las personas sabrn si cumplen con los requisitos para acceder a los distintos beneficios que otorga el sistema de proteccin social del Estado. La informacin que rene la Ficha se refiere a localizacin territorial, identificacin del grupo familiar, salud, educacin, ocupacin, invalidez, ingresos familiares y vivienda, entre otras variables. El puntaje obtenido por la aplicacin de la Ficha de Proteccin Social sirve para postular, entre otros, a los siguientes beneficios: El reglamento del Sistema de Pensiones Solidarias, publicado a mediados de junio en el Diario Oficial establece que para estar dentro del los hogares pertenecientes al 40% de menores ingresos el puntaje obtenido en la Ficha de Proteccin Social debe ser igual o inferior a 11.734 puntos. Se estima que los beneficiarios potenciales de Pensiones de Vejez (PBS) y aporte previsional de vejez e invalidez sern unas 630 mil personas en el primer ao de vigencia de la reforma.

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Cuadro 2: Nuevos beneficios creados por la ley 20.255

Beneficio Requisitos No tener derecho a pensin Ser mayor de 65 aos Pertenecer al 40% de ms escasos recursos Residencia mayor a 20 aos Caractersticas El monto de la PBS de vejez ser de 60 mil el primer ao. A partir del 1 de julio de 2009 aumentar a 75 mil reajustndose peridicamente. Vigencia Desde julio de 2008 Se extingue con el fallecimiento del titular

Pensin Bsica Solidaria de Vejez (PBSV)

Pensin Bsica Solidaria de Invalidez (PBSI)

No tener derecho a pensin Tener entre 18 y menos de 65 aos Ser invlido Pertenecer al 40% ms vulnerable de la poblacin Residencia mayor a 5 aos Tener una pensin inferior a 70 mil en 2008 Ser mayor de 65 aos Pertenecer al 40% de ms escasos recursos Residencia mayor a 20 aos

De julio de 2008 El monto de la PBS de invalidez ser de 60 mil el primer ao. A partir del 1 de julio de 2009 aumentar a 75 mil reajustndose peridicamente. Hasta que cumpla 65 aos, a partir de esa fecha se adquiere el derecho de pensin de vejez

Aporte previsional solidario de vejez (PBSV

Tener una pensin inferior a 70 mil en 2008 Ser mayor de 65 aos Pertenecer al 40% de ms escasos recursos Residencia mayor a 20 aos

Complemento solidario a las pensiones inferiores a 70 mil en 2008.

De julio de 2008 Se extingue con el fallecimiento del titular

Aporte previsional solidario de invalidez (APSI)

Tener una pensin de invalidez inferior a 60 mil en 2008 Tener entre 18 y menos de 65 aos Pertenecer al 40% ms vulnerable Residencia mayor a 5 aos Ser mayor de 65 aos Residencia mayor a 20 aos Pensionarse despus del 1 de julio de 2009 Estar afiliada al DL 3.500, tener una PBS de Vejez o sin estar afiliada gozar de pensin de sobrevivencia del INP o de una AFP o Ca. de Seguro

Igualar su pensin de invalidez a 60 mil este ao. A partir de julio de 2009, igualar su pensin de invalidez a 75 mil mensuales

De julio de 2008 Hasta que cumpla 65

Bono por hijo

Bonificacin equivalente a 1,8 ingresos mnimos vigentes al momento del nacimiento del hijo. Este bono incrementar la pensin de la madre cuando sta cumpla los 65 aos.

De julio de 2009 A partir de julio de 2009 para todas las madres que cumplan los requisitos

Fuente: www.gobiernodechile.cl

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La comparacin entre los dos regmenes: dos modelos de reforma a los sistemas de capitalizacin Podemos delinear antes que nada dos modelos dos tipos de reforma: por un lado, la que oper en un primer momento que supuso la adicin de nuevas prestaciones al esquema existente. Mientras que en Argentina lo que se tendi fue a modificar el rgimen de reparto adicionando prestaciones de carcter contributivo4 de carcter universal, lo que oper en Chile fue la suma de prestaciones no contributivas de corte focalizado.
Cuadro 3: Comparacin entre las dos reformas previsionales
Aspecto Caractersticas del sistema contributivo Caractersticas de las nuevas prestaciones creadas Tipo de prestaciones estatales Modalidad que asumi la reforma Situacin del sistema de capitalizacin tras la reforma Rol del Estado tras la reforma Opcin entre un regmenes Argentina Reparto Universales Contributivas Gradual: primero adicin de nuevas prestaciones y luego unificacin del los regmenes en un sistema estatal Queda eliminado Principal No existe Chile Capitalizacin Focalizadas No contributivas Parcial: solamente se adicionan nuevas prestaciones no contributivas No se modifica Subsidiario

Fuente: Elaboracin propia

4. Conclusiones: El nuevo rol del Estado y dos formas de inclusin previsional La reforma previsional, presentada como la piedra angular de la red de proteccin social que impulsa el gobierno de Michelle Bachelet, es tambin uno de los proyectos de mayor profundidad social inducido por un gobierno de la Concertacin. No es anodina una iniciativa que de la noche a la maana (a decir verdad, de aqu a dos aos) permitir que las personas mayores de 65 aos que no consiguieron durante su vida reunir fondos para una jubilacin gocen de una pensin de 75 mil pesos, lo que se duplicara en el caso de una pareja. El Sistema de Pensiones Solidarias, que es la cara no slo ms atractiva, sino la ms valiosa del proyecto, es una red protectora, una especie de renta mnima universal, para las personas que han quedado fuera del sistema de pensiones. Pero la reforma tambin ayudar a los
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Si bien para acceder a la jubilacin de ama de casa no es preciso contar con ni un solo da de aportes la faceta contributiva se manifiesta en que el beneficiario debe comprar los servicios, pero una vez jubilado. Si bien hay toda una discusin si otorgar beneficios de estas caractersticas dentro de un sistema contributivo implica convertirlo en uno no contributivo, no debe perderse de vista que los aportes son efectivamente exigidos a los nuevos jubilados.

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que han cotizado de manera insuficiente. En estos casos, el Estado otorgar un subsidio proporcional a todos aquellos jubilados con pensiones menores a los 200 mil pesos, aspecto de la reforma que debiera estar operativo hacia el 2012. Dentro del esquema de seguridad social chileno, se produce un giro de 180 grados con respecto a los consensos bsicos que podramos ver en la sociedad chilena acerca del rol de Estado en materia de seguridad social. ste a la manera de un Estado neoliberal subsidiario (que ha de atender por distintas razones a los excluidos del mercado), ha ido en rescate de sus ciudadanos ms debilitados, en este caso los ms ancianos y empobrecidos. Una accin que sin embargo es paralela, acaso tangencial, al sistema previsional. La reforma previsional, y aun cuando parezca una paradoja, no ha tocado el sistema de fondos de pensiones administrados por el sector privado. El subsidio es grande, y por su volumen tiene ribetes similares a las polticas de un Estado benefactor. Posiblemente lo parezca, pero su inspiracin no puede estar ms lejos de aquello. La vocacin de la reforma es la cristalizacin del modelo de libre mercado y del estado subsidiario. Si en este caso son muchos, tal vez demasiados los que han quedado fuera del mercado, la obligacin, a cargo del Fisco, de los ingresos del cobre, de los impuestos que pagan todos, incluso los ms pobres como es el alto IVA, se traspasar al futuro y pesar sobre los otros cientos de miles de problemas sociales que arrastra nuestro pequeo pas. El proyecto de reforma, que es una importante transformacin en las polticas pblicas orientadas a los extremos sociales, es sin duda un subsidio a los ms pobres, pero tambin es necesario constatar que es la validacin del sistema de capitalizacin individual, al que ha dejado intacto. Al no tocarlo, al tomar el Estado la carga social del sistema, de los mrgenes del mercado de los cuales ha liberado a este negocio- lo que tambin hace es consolidar el sistema de Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP) como sistema nico de previsin y como puntal financiero de la economa chilena. El Estado, el gobierno en este caso, asume los costos y premia a las administradoras con lo que los analistas denominan la "crema" del negocio. Bajo la lgica del mercado, lo que hace no es slo subsidiar a los ms pobres, sino tambin subsidiar a las administradoras. El sistema previsional chileno, como muchos observadores han constatado, fue diseado no para generar buenas jubilaciones a los trabajadores, sino para entregarle poder al sector privado sobre la conduccin econmica. Por el lado rioplatense, pese a la reforma que llev a cabo la ley 26.425 que intent fortalecer el rgimen pblico, hay todava una gran asimetra entre el monto y proporcin de los fondos de los dos regmenes. Las AFJP siguen concentrando la mayor cantidad de afiliados y de fondos, pero debido a lo reciente de la reforma no es posible arrojar conclusiones contundentes. Es preciso analizar como se va modificando esta relacin. Fundamentalmente, con el mejoramiento del clculo de los haberes jubilatorios que es un factor de atraccin para los afiliados en edad prxima a jubilarse hacia el ANSeS, y el ingreso de los indecisos al sistema de reparto, se vigoriza el sistema pblico, y es posible pensar en un futuro, un sistema verdaderamente mixto, donde el ANSeS no tenga una presencia subsidiaria como fue pensado con la ley 24.241. Sin embargo, el sistema de reparto ya no es el mismo. Debido a la gran privatizacin que ha experimentado la mayora del Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones, hay una gran porcin del sistema que no est regido por la regulacin estatal, sino que

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tiene una lgica de mercado, quedando hurfano de la funcin que el Estado de Bienestar le haba transferido a la seguridad social a mediados del siglo XX Por otro lado, la idea que pasar al sistema pblico a los afiliados en edad de jubilarse con menos de 20.000 pesos capitalizados en su cuenta al rgimen pblico de manera obligatoria, le confiere a la ANSeS ese rol subsidiario, de depsito a ultima ratio para los expulsados por el mercado por no ser econmicamente viables. Se trata en definitiva, de configuraciones anmicas que resultan de la destitucin de las regulaciones estatales, de reductos hostiles donde la posibilidad de produccin vincular deviene, en principio, imposible. Ahora quien da sentido es el mercado, quienes efectivamente pueden sentirse amparados por una lgica son los afiliados del rgimen privado que se perciben como pequeos capitalistas a travs de sus fondos individuales, y deben autoproveerse a travs de su esfuerzo, tratando de incrementar su cuenta, un retiro que no los empuje al gran galpn de la jubilacin estatal por no alcanzar un mnimo de fondos capitalizados. En suma, hay un sistema ordenado que es el privado, y un sitial sin normas, donde conviven trabajadores y no trabajadores, que es el pblico. La ANSeS, ahora atiende a dos clientelas: por un lado, los aportantes, y por otro a los sectores desprotegidos de la tercera edad. La ANSeS, se encuentra desbordada de funciones, debe ahora hacer frente al pago del 83,6% de los beneficiarios del Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones, pero al mismo tiempo, su participacin dentro la torta de los fondos del mismo es del 16% de los fondos, mientras que las Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones retienen el 84% del capital. As mismo, debemos tener en cuenta que la proporcin de esos beneficios que son pagados va AFJP cuentan con la proporcin anterior a julio del 94 que aporta el Estado. Por ello, los beneficios donde no tiene participacin el Estado seran algunas pensiones y algunas jubilaciones por invalidez de aportantes que tenan la totalidad de sus aportes al rgimen de capitalizacin. Pero atenindonos a los nmeros, vemos una paradoja: el ANSeS debe hacerse cargo del 83,6% de los beneficios del sistema reteniendo el 16% de los fondos del mismo; mientras que las AFJP reteniendo el 86% de los fondos, solamente deben hacer frente al pago (parcial) del 5,5% de los beneficios. La situacin es entonces la siguiente: el mercado se apropia de la mayor parte de los fondos, mientras que la ANSeS se encarga del pago de la mayora de los beneficios. En suma hay un doble proceso: privatizacin de los beneficios, y estatizacin de los costos. En lo que respecta a las polticas previsionales podemos caracterizar al caso rioplatense como polticas de rol central del Estado, ya que modific la estructura del sistema radicalmente, eliminando el rgimen de capitalizacin, y sustituyndolo por uno asentado totalmente en un sistema de reparto de prestaciones definidas . Por su parte en Chile se ha dejado intacto el esquema de capitalizacin, y se le acopl un sistema de pensiones que conforman una poltica social focalizada para adultos mayores en situacin de vulnerabilidad, que en ltima instancia legitiman una estructura de capitalizacin altamente excluyente. Por lo dicho puede sostenerse que el pas transandino representa una poltica de rol subsidiario del Estado. Lo que podemos llevar como conclusin de este trabajo es que las dos reformas respondieron a dos improntas bien diferentes: una poltica social universal, versus una poltica social focalizada. Las polticas sociales universales son aquellas prestaciones de asistencia social (va transferencias de bienes o servicios directas o indirectas) que el estado pone a disposicin de

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un todos los ciudadanos, sin discriminar por nivel socioeconmico, situacin de pobreza, etc. El ms claro ejemplo es la poltica de transferencias a todos los adultos mayores de 60 mujeres- y 65 varones-. (En este caso, el universo obviamente no es todos los ciudadanos, sino todos los ciudadanos con edad jubilatoria. Dentro de ese universo, todos los adultos mayores pueden acceder, no importa que fueran pobres o no.) Las polticas sociales focalizadas son aquellas prestaciones sociales cuyo acceso est restringido a un subgrupo dentro del universo. Este subgrupo se define en general por alguna caracterstica relacionada con una situacin de privacin: para acceder a la asistencia el sujeto tiene que demostrar que la necesita. Remitindonos a la experiencia chilena se hacen merecedores del nuevo programa de prestaciones previsionales deben acreditar encontrarse dentro de 40% de menores ingresos de la poblacin. El reglamento del Sistema de Pensiones Solidarias, publicado a mediados de junio en el Diario Oficial establece que para estar dentro del los hogares pertenecientes al 40% de menores ingresos el puntaje obtenido en la Ficha de Proteccin Social debe ser igual o inferior a 11.734 puntos. Por lo dicho anteriormente podemos concluir que: a) Las polticas sociales focalizadas son reactivas, no proactivas. Las polticas sociales universales apuntan a prevenir las situaciones de privacin, mientras que las polticas sociales focalizadas slo actan una vez que la privacin ha sucedido. En el caso de la jubilacin de amas de casa se hace una transferencia en el universo ms amplio posible de adultos mayores (an adultos de hogares de clase media que viven de renta, por ejemplo) porque lo que se busca es garantizar que ningn adulto mayor caiga a la situacin de indigencia. Una vez que una situacin de pobreza se ha producido, toda reaccin, por ms rpida que sea, es un parche: la desnutricin, falta de cobertura mdica puede causar otras enfermedades incluso muy graves en la tercera edad. Esta posibilidad de que haya una brecha entre el problema (desempleo, pobreza, enfermedad, desnutricin) y su solucin (recepcin del subsidio) se agrava si pensamos que quien necesita de la asistencia tiene que ir, solicitarla, un consultor tiene que certificar que la necesita, tiene que entrar en el padrn del beneficiarios, etc., etc. Entre una cosa y la otra es probable que transcurra mucho tiempo. b) Las polticas sociales focalizadas fragmentan las comunidades y erosionan los lazos sociales. Como todo el mundo sabe, prcticamente el nico capital con que cuentan las comunidades pobres son sus lazos interpersonales de solidaridad, es decir, cmo la gente se ayuda entre ella. Las polticas sociales focalizadas destruyen estos lazos, porque introducen en el seno de la comunidad diferencias entre quienes reciben y quienes no. Una familia adulto mayor puede recibir un subsidio, mientras que sus vecinos (que tal vez sean parientes) que tienen un anciano enfermo quedan a la espera del subsidio. Estas diferencias van erosionando y resquebrajando los lazos comunitarios. Esto es peor cuando se pide a la propia comunidad que decida a quien le toca y a quien no. Dicha diferencia implica dos posicionamientos bien diferentes: en un caso se otorga un derecho de carcter irrenunciable por el solo hecho de pertenecer al universo que lo porta, y en el otro caso se atiende una situacin particular de carencia material. Vemos, de esta manera que mientras el Estado argentino ha hecho un avance en el reconocimiento de nuevos derechos a la ciudadana (con todas las crticas que le he formulado ms arriba), avanzado hacia una

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homogeneizacin y fortalecimiento de la cohesin social, en el caso chileno se contina con las polticas estatales que tienden a la destruccin del lazo social produciendo polticas focalizadas que atacan a la pobreza a posteriori, a la vez que somete a los ciudadanos a la degradante tarea de tener que demostrarle al Estado su condicin de indigencia.

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Reseas

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Control, Medios de Comunicacin y Calidad Institucional

Lorena Gagliardi/ Daniel Muchnik/ Guillermo Schweinheim/ Mar a Estela Moreno/ Hugo Buisel Quintana APOC, 2007, 132 pginas.

Eliana Medvedev
Este libro pertenece a la coleccin Educar al Soberano, una serie dedicada a la temtica de la administracin pblica referida al rea del control y la auditora gubernamental. En este volumen encontramos cuatro captulos que tratan diferentes tpicos en este campo, entrelazados en torno a la cuestin de la calidad de las instituciones democrticas. El primer apartado con ttulo a modo de interrogante, Es posible la calidad institucional sin divisin de poderes?, escrito por la abogada Lorena Gagliardi trata desde una perspectiva jurdica la cuestin de la divisin de poderes. Recupera la nocin de los tericos del constitucionalismo clsico al mencionar que el concepto de democracia conlleva implcito el de la Divisin de Poderes y el de Control sobre la gestin de los rganos de gobierno. El control sobre los poderes pblicos es inherente a la nocin de organizacin del sistema poltico democrtico es inequvoco, nico: hacer efectivo el principio de la limitacin del poder (pg. 23). Por ello, menciona que la relacin entre control y la calidad institucional, afirmando que el primero se convierte en la herramienta modeladora de una administracin pblica orientada hacia los ciudadanos. En sus postulados menciona que es preciso sacar a la luz el accionar de la administracin pblica, y correr el velo de la Razn de Estado, que muchas veces tambin se enmascara con justificaciones de ndole prctica, argumentando agilidad operativa, a los efectos de volver ms turbios y poco accesibles a los ciudadanos los mecanismos mediante los cuales el accionar gubernamental se desenvuelve. Este captulo tambin trata el tema de la divisin de poderes como mecanismo de control mutuo de los rganos de gobierno, y hace un recorrido por los dispositivos constitucionales de control que existen entre los diferentes poderes del Estado, entroncndolo con los principios de Locke y Montesquieu. La Divisin de Poderes est directamente relacionada con la separacin, colaboracin o distribucin de poderes pura, constituyndose como un sistema de limitaciones al ejercicio del poder y, por lo tanto, de garanta de la libertad de los individuos (pg. 31). En esta perspectiva, expone el sistema de control instaurado con la reforma constitucional de 1994 que le

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dio jerarqua Constitucional a la Auditora General de la Nacin, sumando a la divisin tripartita del Poder Ejecutivo, Legislativo y Judicial, el nuevo Poder de Contralor. Finalmente, cierra describiendo la prctica de la divisin de poder y control tal cual funciona en la Argentina, advirtiendo que es indispensable el fortalecimiento de los poderes que controlan al Ejecutivo a los fines de traer la plena vigencia el Estado de Derecho El segundo captulo Medio de Comunicacin, Periodismo y Calidad Institucional, escrito por Daniel Muchnik aborda el tema de la relacin de la prensa como mecanismo de control en los regmenes democrticos. La prensa y el poder es un tema de debate que ha existido, existe y existir siempre. A los tres poderes que Montesquieu diferenciaba se les aadi en su momento un cuarto, la prensa, cuya funcin debera ser la de juzgar el funcionamiento de los otros tres. Sin embargo en el mundo moderno esas determinaciones tericas han cambiado. Parte de la premisa que el periodismo es uno de los instrumentos ms eficaces y explcitos de control para bajar las barreras a los desbordes del Gobierno. A veces bordea el escndalo o se ve a obligado a codearse con l (pg. 45). Se puede trazar un continuo entre dos extremos polares: por un lado el periodista complaciente, que se dedica a las comunicaciones oficiales, que acta como agente de propaganda del gobierno, en donde la independencia es muchas cuestionada; y otro , cual tbano socrtico que despierta a la sociedad del letargo denuncia el mal funcionamiento de la administracin. Los tres poderes tradicionales -Legislativo, Ejecutivo y Judicial- pueden fallar, confundirse y cometer errores, por ello la prensa juega un papel fundamental. Una prensa que se encuentre continuamente en ''tensin'' con el poder, con periodistas de corte crtico, nunca complacientes, que trasmitan con objetividad y sin autocensura, sus visiones de las coyunturas. Esta ltima imagen es la que se recupera en el captulo. Cita ejemplos histricos como Watergate, Vietnam, la Gran Depresin; sin dejar de nombrar la filosa pluma con la que nuestros padres fundadores como Sarmiento y Mitre encendieron los debates sobre el nuevo pas. Es por ello que desarrolla las fricciones que se dan entre el poder poltico y la prensa, en donde muchas veces lderes incomodados con el clamor de la prensa no dudan en limitarla; pero al mismo tiempo muchas veces esa satisfaccin del derecho a la informacin esconde intereses solapados. Por ello hay una doble arista: por un lado la tensin que guarda con los gobernantes debido que denuncia lo que no hace bien, pero al mismo tiempo que hay que debatir acerca de los lmites que debe guardar la actividad periodstica actuando de manera irresponsable. Ah es en donde entra la dimensin que ms pondera el autor: la de los derechos de los ciudadanos de la libertad de expresin y el derecho a la libre informacin pblica. Tras el recorrido de las disposiciones normativas internacionales, nacionales y fallos de la justicia argentina, termina diciendo que es imposible imaginar la democracia si la prensa no dispone de las garantas mximas para llevar adelante su tarea. Paralelamente el periodismo debe poner mayor esfuerzo en perfeccionarse, en conocer los derechos de que goza, como as tambin de los lmites rigurosos en el respeto a los derechos que tambin tienen los otros. Sin aventurerismo ni sensacionalismo. (pg. 73).

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El captulo tercero, escrito por Guillermo Schweinheim Funcionamiento de la Administracin Pblica y la Calidad Institucional, se concentra en como influye el tipo de servicio civil en la institucionalidad democrtica. Comienza diciendo que la experiencia internacional muestra que un adecuado funcionamiento de la administracin pblica, las empresas del Estado y los bancos oficiales caracteriza tambin a los pases con calidad institucional (pg. 76); y despus trae a colacin qu es lo que la ciudadana reclama en relacin a las burocracias pblicas entre las que se encuentra la de un Estado fuerte, austero, eficiente y eficaz, que se encargue las polticas de Estado; al mismo que requieren un servicio civil profesionalizado y un Estado transparente y con controles. En el apartado siguiente, analiza los requisitos para lograr una administracin pblica de calidad, subrayando que en general, en muchas experiencias se observa que los distintos partidos polticos se han puesto de acuerdo sobre cmo deba funcionar la Administracin Pblica, luego de ejercitar un dilogo sincero entre todos ellos. Quizs el caso ms conocido sea el de Espaa con los Pactos de La Moncloa, que entre otras cuestiones determinaron la construccin de una nueva administracin pblica para Espaa. Analizando el caso Argentino, la situacin de crisis permanente ha redundado en marchas y contramarchas, y los partidos polticos no han encarado juntos con otros actores sociales relevantes un serio debate sobre el servicio civil . Por ello, lo ms importante es que las principales fuerzas polticas y sociales estn de acuerdo y haya consenso de cmo debe funcionar la Administracin Pblica( pg. 83), como prerrequisito a cualquier normativa, ya que no hay reglas de juego que se impongan a conductas de los actores. Luego remarca 9 puntos que considera fundamentales para la calidad institucional en la administracin pblica. El primero es existencia de polticas de Estado que tengan continuidad ms all de un gobierno; el segundo un servicio civil de funcionarios idneos e independientes; tercero la continuidad de los ms altos funcionarios, en algunos organismos como el BCRA, AFIP, ANSES, INDEC, AGN, y los organismo de control regulacin y control de servicios pblicos. El cuarto elemento es la adecuacin del funcionamiento de los Bancos, Empresas y Fondos Especiales de acuerdo a reglas de Plan Accin Estratgico, Plan Financiero y de Inversiones, Rendicin de Cuentas, Auditora y Control Parlamentario. El quinto elemento es la formulacin, la ejecucin y el control del presupuesto; el sexto el mejoramiento de los sistemas de contrataciones del Estado y de obras e inversin pblica. El sptimo es la existencia de reglas de presupuestacin, anlisis econmico y social de los impactos y costos, rendicin de cuentas y auditora, y control parlamentario, de los subsidios y transferencias. El octavo una reforma de las administraciones provinciales y municipales; y finalmente una resolucin de la coparticipacin federal. Como cierre del captulo enfatiza el carcter poltico de la reforma de la administracin pblica sosteniendo que se trata en verdad de un desafo poltico con profundas implicancias para el funcionamiento de la participacin ciudadana, para la reconstruccin de los partidos polticos que afecta el funcionamiento de la divisin de poderes y el rol de los organismos de control y la prensa (pg. 97). El ltimo captulo El Control y la Calidad Institucional, de Mara Estela Moreno y Hugo Busel Quinatana se focaliza en las instancias de control, entendido como la actividad de monitoreo de los resultados de una accin con la finalidad de tomar medidas de efectuar

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correcciones en un futuro de dicha actividad. El control no se lleva en abstracto sino por medio de los rganos destinados a tales efectos. El control es un anlisis sistemtico y objetivo, de pruebas tendientes a demostrar el cumplimiento de los objetivos mediante una evaluacin independiente sobre la gestin de una organizacin, programa o actividad existente o prevista, en orden a proveer informacin til para mejorar la informacin pblica y la toma de decisiones (pg. 107). Los autores resaltan la importancia de equipos de auditores interdisciplinarios y capacitados en planificacin estratgica, negociacin, programacin de auditoras, definicin y manejo de variables, dominio conceptual de control interno, y tcnicas de auditoras en general. La Auditora no es meramente un mecanismo de evaluacin por medio de indicadores de metas, tambin se espera que el control sea un medio eficaz para evitar los abusos de poder, sino tambin como un elemento que sirva para exigir a los gobernantes rendiciones de cuentas peridicas, pblicas y claras, sometidas a un examen profesional, objetivo e independiente, con el fin de acreditar la probidad y la efectividad de la funcin de gobierno (pg. 112). En este sentido se opone al modelo de democracia delegativa, ya que los mecanismos de accountability ejercen controles de los ciudadanos por sobre los gobernantes. En este punto los autores entroncan las teoras de la democracia con los mecanismos de rendicin de cuentas. A la luz de las transformaciones en la representacin, es necesario profundizar la democracia, ya que las instituciones que dieron origen a los gobiernos representativos modernos presentan limitaciones, que pueden ser saldadas por el control. Esta es la apuesta de los autores. Suman al concepto de control gubernamental el de control social, en donde instancias de la sociedad civil participan, como en el caso de Brasil el programa Adopte un Municipio, que propone la accin conjunta de entidades de la sociedad civil con los organismos de control. Fortalecer los mecanismos de rendicin de cuenta es fortalecer la democracia. Como corolario, podemos decir que es un libro de lectura gil que analiza desde diferentes perspectivas las nociones de la calidad institucional y del control. La tnica que tiene esta obra es que antepone el fortalecimiento del control como una prerrequisito para la calidad institucional. Ya sea en su forma constitucional, en donde los poderes se controlan mutuamente; o la prensa vigilando el accionar gubernamental; con una administracin pblica profesionalizada que est al servicio de los ciudadanos en cumplimiento de polticas de Estado; o superando la democracia delegativa a travs de mltiples instancias de rendicin de cuenta a travs de los mecanismos de auditora y control social; la idea central es que la calidad de las instituciones depende de un entramado de organismos de control e instancias de participacin de la sociedad en el accionar gubernamental.

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Instituies representativas no Brasil. Balano e reforma (Instituciones representativas. Balance y reforma)

Jairo Nicolau y Timothy Power (organizadores) UFMG/IUPERJ. 2007. 171 pginas.
Pablo Alberto Bulcourf

Los profesores Jairo Nicolau y Timothy Power nos traen una compilacin de siete captulos de estudios institucionales sobre el caso brasileo. Jairo Nicolau es doctor en ciencia poltica en el IUPERJ (Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro) y profesor de esa casa desde 1995. Timothy Power es doctor en ciencia poltica por la Universidad de Notre Dame y miembro del Departamento de Ciencia Poltica e investigador del Centro de Estudios Brasileos en Oxford. Estos investigadores organizan un libro que evala las instituciones de gobierno centrndose en los temas tales como el presidencialismo, el funcionamiento del congreso, las relaciones ejecutivo-legislativo, el sistema electoral, el sistema de partidos. Como se menciona en la introduccin de este libro, la mayora de los trabajos que integran este libro tuvieron origen en un jornada de trabajo llamada Revisting Governability in Brazil: Is Political Reform Necessary?, organizada por el Centro de Estudios Brasileos de la Universidad de Oxford, en donde se invitaron a investigadores brasileos y extranjeros con el objetivo de reflexionar sobre el sistema poltico del pas sudamericano. Las dos instituciones a ambos lados de ocano, el IUPERJ y el CBS de Oxford compartan ese inters por el anlisis de la democracia brasilea en sus 21 aos de vida, y en la mayora de los trabajos hay dos facetas que deben ser sealadas: por un lado una descriptiva que ilustra de manera crtica el funcionamiento de las instituciones en el Brasil, y la normativa, que propone reformas a esas instituciones. La ciencia poltica desde sus orgenes trae implcitas estas concepciones que involucran concepciones descriptivas con aproximaciones normativas acerca del objeto de estudio. Lo que es de la realidad brasilea es analizada esbozando una propuesta del deber ser de sus instituciones representativas. El primer captulo O Congresso brasileiro; presico mundanas? (El congreso brasileo: se necesitan cambios?) escrito por Antnio Octvio Cintra, doctor en ciencia poltica, ex profesor del Departamento de Ciencia Poltica de Universidad Federal de Minas Gerais y actualmente consultor legislativo de la cmara de diputados, presenta las tesis de Figueiredo y Limongi sobre el funcionamiento de la cmara. La hiptesis central de estos autores es que el arreglo poltico ha funcionado satisfactoriamente. Sin embargo las fuerzas dispersadoras del sistema electoral, del

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federalismo y la presencia de eventuales actores de veto, fuerzas centrpetas permiten al sistema poltico tomar decisiones, hasta en las polticas cruciales, como la reforma previsional y, de modo general, las requeridas por la economa1 (p. 26). Por otro lado contrasta las visiones de Samuels que ve el arreglo institucional con ojos crticos por ser trabado por los veto players que si no impiden tomar decisiones, ponen un precio muy algo para que sean tomadas solamente permitindolas despus de configuraciones desfigurativas. La tercera visin que plantea este autor, la de la Comisso de Modernizao da Cmara dos Deputados, propone reformas vinculadas con el sistema electoral. Fabiano Santos, por su parte parece no ver la necesidad de reformas en el momento electoral del sistema poltico, pero ve un amplio espacio para hacerlas en el funcionamiento del legislativo, ello sin cuestionar la dinmica actual de los arreglos que articulan los intereses y los liderazgos con poder de veto, sin especular qu acarreara la implementacin de reformas. Cintra es bastante crtico de las propuestas de este ltimo ya que si el presidencialismo brasileo consigue superar los obstculos consociativos con eficaces mecanismos de refuerzo del poder de la coalicin mayoritaria, Santos propone debilitarlo, en parte suscribiendo al diagnstico del conflicto de poderes2. (p. 29). No obstante, en su estudio muestra que los cambios en las reglas del funcionamiento interno del Congreso prcticamente qued afuera de la extensa lista de temas de reforma poltica en el Brasil. El segundo captulo, O controle legislativo no Brasil ps-1988 (El control legislativo en el Brasil pos- 1988) escrito por Leany Barreiro Lemos, profesor del Departamento de Ciencia Poltica de la Michigan State University y de la Escola de Economa de So Paulo, encara un trabajo que se centra en la accountability horizontal, la ejercida por el poder legislativo por sobre el ejecutivo basado en que el ltimo le debe al primero obligaciones e informaciones. A travs del anlisis de diez propuestas de de control de este tipo en el Brasil entre 1988 al 2004 examina las temticas incluidas que incluyen: control sobre el proceso de aprobacin de autoridades, impeachment, poderes investigativos, instrumentos legislativos para la obtencin de informaciones (hacindose especial nfasis en las audiencias pblicas). La conclusin que esgrime es que el sistema de control legislativo brasileo puede ser caracterizado como un modelo constitucional restricto con fases en las actividades de gobierno (p. 51). Esto engloba tres aspectos. Primero, la poca ingerencia que tiene el Poder Judicial en las decisiones en las Constitucin de 1988; segundo, la estructura de incentivos para los actores polticos para ejercer el control, que en el caso de Brasil se enmarca dentro del proceso del implementacin de polticas pblicas; y tercero, el congreso brasileo trabaja en las actividades de gobierno y no en los procesos de gobierno, es decir, de manera puntual, no interviniendo en los mecanismos que afectan la estructura, poseyendo sobre estos ltimos prerrogativas bastante pequeas. La conclusin final es que el Congreso brasileo tiene la facultad de interpelar a las autoridades, requerir informaciones y documentos, pero poca o ninguna capacidad de afectar de manera significativa la estructura del Estado y el planeamiento de las actividades gubernamentales (p.52). Su propuesta es justamente
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Traduccin del autor. T. del A.

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fortalecer el poder de la cmara sobre los procesos y la formulacin de las polticas pblicas por sobre el Poder Ejecutivo, para colocar a la presidencia en una posicin menos aislada y ms cooperativa. El captulo de Octavio Amorim Neto Algumas Conseqncias polticas de Lula. Novos padres de formao e recrutamento ministerial, controe de agenda e produo legislativa (Algunas consecuencias polticas de Lula. Nuevos patrones de formacin y reclutamiento ministerial, control de la agenda y la produccin legislativa) analiza en base a datos empricos aspectos tales como la duracin, composicin partidaria, apoyo parlamentario, proporcionalidad y porcentaje de ministros partidarios de los ministerios formados; los criterios de seleccin ministerial, el control estadual de las nominaciones de ministros, el control de la agenda parlamentaria, la iniciativa legislativa por parte del ejecutivo y del legislativo. La estrategia que utiliza es la comparacin considerando como unidades de anlisis las presidencias entre 1985 y 2006. Las conclusiones sobre el gobierno de Lula arrojan que pese haber dicho que quera formar un gobierno de coalicin, de hecho, no hubo un reparto de poder ni tratamiento adecuado de los aliados al PT, generando insatisfaccin creciente, principalmente entre los partidos de derecha (PTB y PL) (p. 70), lo que desemboc en la crisis poltica del 2005. La reflexin final que arroja este trabajo es que Lula ha ejercido el papel simblico de jefe de Estado, y su medidas pragmticas le permitieron en buena medida su reeleccin, pero su rol de jede fe gobierno y deje de la administracin dej mucho que desear. El cuarto captulo, Presidentes, poder de agenda e as conseqncias imprevistas de la reforma de las medidas provisorias (Presidentes, poder de agenda y las consecuencias imprevistas de la reforma de las medidas provisorias), escrito en coautora por Carlos Pereira, Timothy Power y Lucio Ren, evala los efectos de la reforma de las reglas de emisin de medidas provisoras que se aprob en el 2001. Para medir los efectos se remite a la prueba emprica de la emisin mensual absoluta de medidas entre 1995 y 2005, lo que arroja como conclusin que lo que intent reducir el poder de decreto estadsticamente implic un aumento de su uso. Reforzar las medidas provisorias implic de alguna manera fortalecer una de las facetas del poder de agenda del ejecutivo cuando lo que se intent hacer es reequilibrar las relaciones Ejecutivo-Legislativo. El intento de crear desincentivos al decretismo fue improductivo, pues, al obligarse a tomar decisin rpida, y al permitir que el cierre de la orden del da volvindolo rutinario, el Congreso redujo su propio poder de intercambio y cedi todava ms el control de la agenda para el Ejecutivo. Adems la probabilidad de que una medida provisoria se convierta en ley aument desde 2001 (p.93), como se analiza con la observacin de la serie temporal. El profesor Jairo Nicolau dedica su captulo O sistema electoral de lista aberta no Brasil (El sistema electoral de lista abierta en Brasil) a estudiar el origen y funcionamiento de lista abierta en el Brasil, la seleccin de los candidatos, las estrategias de campaa electoral, los efectos sobre los partidos polticos, los electores y sobre la relacin entre los diputados y las bases electorales, y los premios y castigos a los diputados. Mismo siendo un estudio de caso, se remite a los trabajos sobre este tipo de lista de manera comparativa con otros estudios no referidos al caso brasileo.

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Lo que hace no es contrastar datos empricos de otros pases de manera sistemtica para extraer las conclusiones, sino que compara las reglas electorales de otros pases y los efectos que estas producen a manera ilustracin, lo que hace a esta parte del libro la ms interesante para el lector no brasilianista, ya que profundiza de manera comparativa la temtica de la lista abierta. A partir de all establece pautas de similitudes y diferencias del caso sudamericano con los mencionados (Chile, Finlandia, Blgica, Dinamarca, Holanda, entre otros). Como sostiene el autor: en muchos aspectos hay confluencia con la prctica de otras democracias que utilizan el mismo sistema electoral: campaas centradas en el candidato, voto personalizado; estmulo a la conexin electoral fuera de la estructura partidaria. Pero, en otros puntos, el trabajo revel algunas especificidades de la experiencia brasilea. La posibilidad del voto de legenda es decir de partido-; la alta tasa de derrotas de los candidatos por otros nombres del mismo partido (posible evidencia de competitividad) y la importancia de la conexin con las redes municipales para la actividad parlamentaria; la reducida capacidad de control electoral de los representantes (p. 117); cerrando el captulo con la mencin a la necesidad de realizar ms estudios empricos sobre las temticas ligadas al voto de lista abierta. Reforma Poltica brasilerira. O que precisa ser consertado, o que no precisa e o que fazer (Reforma poltica brasilea. Lo que precisa ser acordado, lo que no hace falta y qu hacer) del Scott Desposato, doctor en ciencia poltica especializado en relaciones entre los polticos y los electores, trata la problemtica de la representacin analizando dos dimensiones del sistema poltico brasileo: el sistema electoral y la migracin partidaria. Las conclusiones a las que llega su captulo es que hay una transferencia geogrfica de los votos a nivel estadual entre localidades geogrficas y tendencias ideolgicas dificultando la representacin. La migracin partidaria no es considerada como algo negativo, ya que los polticos se hayan constreidos por la ideologa adems que dichas mudanzas responden al deseo del diputado de satisfacer las demandas de sus electores. Finalmente, la magnitud de los distritos es algo que es problematizado porque acarrea costos en la informacin muy altos para el electorado y dificulta la fiscalizacin adecuada del legislativo. Las propuestas de reforma que plantea son, entre otras la reduccin de las circunscripciones electorales y achicar el nmero de candidatos en las listas. Por ltimo, el captulo Corrupo no Partido dos Trabalhadores. O dilema do sistema (Corrupcin en el Partido de los Trabajadores. El dilema del sistema) procura entender los recientes escndalos de corrupcin que involucraron al partido del presidente en 2005 y 2006. La hiptesis que maneja la profesora de ciencia poltica en Universidad de Texas, Wendy Hunter, es que pas de ser un partido poltico que enarbolaba como plataforma poltica la transparencia y la tica, a ser un partido escoba orientado a captar los votos ms que a las polticas pblicas. Para ello se analiza el PT entre 1995 y 2002, cuando la vote-maximizing deja al partido sujeto a los incentivos institucionales en la arena electoral, a causa del sistema mayoritario de eleccin presidencial. La lgica programtica y la lgica maximizadota de votos, lo coloc en un punto intermedio entre el partido ideolgico y el partido atrapatodo. Por otro lado, el partido ya en el

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gobierno se encontr con un dilema donde los vestigios del legado petista de ser un partido mobilizado externamente (externally monilized party) se chocaron contra los obstculos institucionales enfrentados por el PT en su nuevo papel gobernante (p. 164). La conclusin a la que llega la autora es que el PT representa un partido radical programtico que fue transformado por el sistema en un partido menos diferente. (p.164). La fragmentacin interna, el peso de su cultura interna, el costo de las campaas, son las explicaciones que pueden argirse para entender los escndalos de corrupcin. Las propuestas que realiza la doctora son, por un lado, modificar la legislacin tendiente a atenuar las presiones financieras de las campaas, al mismo tiempo que propone que el PT debe optar el modelo de partido que debe seguir: si quiere volver a los valores que pregonaba o volverse un partido ms convencional de lo que ha sido. Este trabajo es un excelente compendio de los estudios institucionales y comparativos brasileos ms recientes. Tiene preguntas fundamentales para entender el funcionamiento del sistema poltico de este pas de proporciones continentales: Cmo funcionan las reglas internas del congreso? Cmo son las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo? Cmo es el control que ejerce el parlamento sobre la presidencia? Qu efectos tiene el sistema de lista abierta? Qu poderes legislativos tiene el presidente a partir de la nueva ley que regula las medidas provisorias? Cmo forma el presidente mayoras en el legislativo? Por qu el PT se encontr involucrado en problemas de corrupcin? Todos estos interrogantes son cruciales para todo politlogo que intenta echar luz la dinmica poltica del gran pas sudamericano. Por ello constituye una referencia obligada de la bibliografa reciente para todos los cientistas polticos que quieran introducirse a las grandes cuestiones de las instituciones polticas del Brasil.

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Colaboraciones
Los trabajos con pedido de publicacin deben ser remitidos revista Reflex mediante comunicacin electrnica a reflexrevista@gmail.com con copia a revista.reflex@yahoo.com.ar. En todos los casos, deben ser trabajos originales o inditos y no haber sido enviados para su publicacin a otras revistas. Se podrn presentar artculos y ponencias en idioma castellano y portugus. Todos artculos recibidos son evaluados preliminarmente por la direccin y la secretara de redaccin de la revista. Una vez aprobados de acuerdo a su pertinencia y a sus requisitos formales, los artculos son enviados a evaluadores externos y sometidos a referato annimo por pares expertos, quienes determinan si los artculos son publicables, si necesitan correcciones para ser publicables, o si deben ser rechazados. Los dictmenes de los evaluadores son inapelables en todos los casos. Todo el proceso puede durar entre tres y seis meses como mnimo. Una vez finalizado la revista se comunica con la/s autora/s para comunicar las decisiones y enviar los dictmenes. La inclusin de las correcciones que sealan los evaluadores ser requisito para su posterior publicacin. El envo de un artculo a la revista Reflex implica la cesin de la propiedad de los derechos de autor para que el mismo pueda ser editado, reproducido y/o transmitido pblicamente para fines exclusivamente cientficos, culturales y/o de difusin, sin fines de lucro.

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Varios pases latinoamericanos son casos de democracia delegativa (ODonnell, 1997).

El presidente es considerado la encarnacin de la nacin y el principal definidor y guardin de sus intereses (ODonnell, 1997: 293) 5. En el apartado bibliogrfico, las referencias deben observar el siguiente orden, separados por comas: apellido del autor, inicial del nombre del autor, ao (entre parntesis), ttulo de la obra (entre comillas si es un artculo, en itlica si es un libro o el ttulo de una publicacin), volumen, tomo, etc., lugar de edicin, y editorial. Por ejemplo: ODonnell, G. (1997). Democracia delegativa?, en ODonnell, Guillermo, Contrapuntos. Ensayos escogidos sobre autoritarismo y democratizacin, Paids, Buenos Aires. 6. Todos los trabajos debern ser acompaados de un resumen en castellano y otro en ingls, de hasta 150 palabras cada uno, y de un mximo de 5 palabras clave, tambin en ambos idiomas. Los editores no estn obligados a mantener ningn tipo de comunicacin con aquellos que han enviado sus trabajos, salvo que los mismos sean efectivamente publicados.

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