2011

PROVINCIA DE BUENOS AIRES LEY 10342 Permisos de uso para cultivos en franjas adyacentes de la red vial provincial.
Autorizacin a los Municipios.
Ley comentada con las modificaciones introducidas por las leyes 12326 y 13729 Decreto 5890/86 Normas regulatorias para los Municipios de la Provincia de Buenos Aires Permisos de uso y la prioridad de los propietarios o arrendatarios frentistas, de las entidades de bien pblico y de las cooperadoras de las Escuelas Rurales y/o agrarias Destino de los ingresos: El concepto de recurso afectado Los Consejos Escolares Los Bomberos Voluntarios El mantenimiento de la red vial municipal El rol de la Direccin de Vialidad de la Provincia de Buenos Aires.

Juan Carlos Acua www.juridico2741.com.ar juridico2741@yahoo.com.ar 24/01/2011

Cultivos Agrcolas. Permisos de uso precario y oneroso de franjas adyacentes a rutas y caminos de la red vial rural.

1. Introduccin. La iniciativa, en territorio de la Provincia de Buenos Aires, de autorizar cultivos agrcolas sobre las franjas adyacentes a las rutas provinciales data desde fines de la dcada del 80. En el lenguaje comn y, por deficiente tcnica legislativa, en muchas ordenanzas municipales, se refiere equvocamente a banquinas.1 Debe recordarse que por la ley nacional de Trnsito 24449 se define a la banquina a la zona de la va contigua a una calzada pavimentada, de un ancho de hasta tres metros, si no est delimitada;2 Por obvias razones de seguridad vial el rea de banquinas debe estar libre de todo obstculo y naturalmente no puede concederse autorizacin alguna para el uso destinado a produccin de cultivos agrcolas; as lo determina el artculo 1 de la Ley 10342 que excluye expresamente la superficie reservada por las normas vigentes para banquinas. La expresin correcta es la que establece la Ley 10342 de franjas adyacentes. Si bien la autorizacin de la ley 10342 se refiere a rutas provinciales y/o caminos de la red vial provincial (caso de los caminos de tierra de la red vial secundaria provincial), algunas ordenanzas avanzan en incorporar, al rgimen legal, a los caminos de la red vial municipal no comprendidas en la ley. Tampoco la ley hace referencia a las superficies adyacentes a las vas de los ferrocarriles en razn de que stas pertenecen a la jurisdiccin nacional, s en cambio se observa que ordenanzas municipales comprenden, en materia de franjas adyacentes, a las vas del ferrocarril que atraviesan sus jurisdicciones. Una cuestin no menor es la baja referencia y aplicacin del decreto provincial 5890/86 que dispone previo a todo llamado o concurso o licitacin, la Municipalidad deber presentar planos detallados de la zona propuesta a la Direccin de Vialidad de la Provincia de Buenos Aires, quien delimitar las reas a afectar por

Ejemplos: Ordenanza 2759/1990 (derogada por Ord Municipal 4912/05) - Municipalidad de Junn; En la Ordenanza 2879/05 de Rojas en el visto se refiere a ...ordenanzas de sembrado de banquinas pero en su parte dispositiva (art.1) se refiere correctamente a franjas adyacentes.
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Ley 24449 artculo 5 DEFINICIONES, inc. F)

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los permisos de uso y las especificaciones que rijan los trabajos a realizar3. Otro defectuoso aspecto relevado, en la redaccin tcnica legislativa de muchas ordenanzas y tambin de los fundamentos de la ley, es confundir permiso de uso con un arrendamiento o tambin de alquiler; por tratarse de bienes de dominio pblico rige el derecho pblico que se expresa unilateralmente a travs de un acto administrativo de adjudicacin previa licitacin para otorgar un permiso de uso. Los arrendamientos pertenecen al rea bilateral de los contratos agrarios regidos por el derecho privado y es inapropiado la aplicacin de estos trminos en un texto legislativo municipal sobre uso de bienes del dominio pblico como lo son las franjas adyacentes a las rutas y caminos rurales de tierra de la red provincial, a ello se podran agregar las franjas adyacentes de los caminos de la red vial municipal.
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Texto comentado. LEY 10342 Texto Actualizado con las modificaciones introducidas por las Leyes 12326 y 13729.EL SENADO Y CAMARA DE DIPUTADOS DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES SANCIONAN CON FUERZA DE LEY ARTICULO 1.- Autorizase a los Municipios de la Provincia de Buenos Aires a otorgar permisos de uso, a favor de terceros, de las franjas adyacentes a las Rutas y/o caminos integrantes de la red vial provincial, excluyendo la superficie reservada por las normas vigentes para las banquinas, que a tal efecto autorice la Direccin de Vialidad, y de los inmuebles fiscales que autorice la Provincia.
Comentario: Debe tenerse dominio pblico4 del Estado, por ello el rgimen aplicable de dominio pblico la regla
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presente que las franjas adyacentes a las rutas pertenecen al provincial o nacional segn se trate de ruta nacional o provincial; es del Derecho Pblico, no del Derecho Privado. Por su carcter general es el uso pblico, la excepcin es el uso especial por

Decreto PBA 5890/86 Artculo 1.

Se define al dominio pblico como el conjunto de bienes de propiedad del Estado afectados por ley al uso directo e indirecto de los habitantes. El caracter de bienes pblicos de las franjas adyacentes de las rutas y caminos provinciales quedan comprendidos en la enumeracin del artculo 2340 del Cdigo Civil inciso 7-

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particulares bajo normas estatales del derecho pblico como es el caso del permiso de uso de la ley 10342. Debe tambin considerarse que la norma no slo se ocupa de las franjas adyacentes sino que tambin comprende la ley a los inmuebles fiscales que autorice la provincia. El particular no celebra con el Estado un contrato de arrendamiento5, el particular que accede al uso de una franja adyacente a una ruta o camino rural de tierra de la red vial secundaria provincial, con destino a cultivos agrcolas o forrajeros, es beneficiario, a travs de un procedimiento licitatorio, de un acto administrativo estatal, jurdicamente unilateral 6, que otorga un uso especial de un bien pblico. El permiso de uso es precario y revocable por la autoridad pblica municipal concedente o de la autoridad pblica provincial de aplicacin tcnica (la Direccin de Vialidad de la Provincia de Buenos Aires) sin derecho a indemnizacin alguna para el particular.

ARTICULO 2.- (Texto segn Ley 13729) Los permisos de uso sern con carcter precario y a ttulo oneroso, por un trmino mximo de un ao, renovables, y el destino de los mismos ser la siembra de cereales, oleaginosas y similares, forrajes, granos varios, pasturas y toda otra explotacin agraria que as lo aconseje la ubicacin y caractersticas del lugar. En el citado permiso deber constar la obligatoriedad del control de plagas y malezas como as tambin que las labores culturales debern tener un criterio conservacionista que evite la erosin del suelo.
Comentario: El texto original estableca un trmino de tres (3) aos, la redaccin recoge ejes de la ley 13.246 de arrendamientos y aparceras rurales tales como el control de malezas y plagas y criterio conservacionista que evite la erosin del suelo. Establece taxativamente los cultivos agrcolas y pasturas permitidas pero al final abre la posibilidad a toda otra explotacin agraria que as lo aconseje la ubicacin y caractersticas del lugar que ser facultad de la autoridad de aplicacin resolver unilateralmente. Surge el interrogante cual sera la autoridad de aplicacin competente para decidir ...la ubicacin y caractersticas del lugar, de una lectura integral converge la aplicacin del artculo 1 y 4 de la ley: quien debe resolver es la Direccin de Vialidad de la Provincia de Buenos Aires a quien se le asigna la facultad tcnica y de servicio para definir las franjas adyacentes que podrn ser objeto de permisos de uso. El texto establece que deber ser a titulo oneroso, es decir no puede concederse un permiso de uso de franjas adyacentes a titulo gratuito, la onerosidad se expresa en el canon que debe pagar el adjudicatario de un permiso de uso.

ARTICULO 3.- El Municipio dispondr de los llamados a concurso o licitacin por el trmino de sesenta (60) das, efectuando las correspondientes publicaciones en diarios y/o peridicos locales y zonales, estableciendo los plazos de recepcin de las propuestas, extensin de las parcelas y los lugares sujetos a utilizacin,

Por defecto de tcnica legislativa, algunas ordenanzas relevadas, utilizan inapropiadamente la expresin arrendamientos de franjas adyacentes (Ordenanza 3152/03 artculo 6 y 7 Municipalidad de Chacabuco).
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La decisin depende exclusivamente de una declaracin estatal, a travs de un acto administrativo de adjudicacin, la participacin del particular interesado se limita a solicitar y perfeccionado el acto administrativo acepta; no tiene facultades para negociar el precio (en el caso y por la naturaleza pblica del objeto se trata de un canon), ni las condiciones del permiso de uso.

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determinado en forma individual o colectiva, otorgndose prioridad en el siguiente orden: 1. Propietarios o arrendatarios frentistas. 2. Entidades de bien pblico y dentro de stos a las Cooperadoras de las Escuelas Rurales y/o Agrarias, determinando el canon y todo otro dato de utilidad.
Comentarios: En este artculo se identifica la prioridad de quienes pueden ser adjudicatarios y beneficiarios del permiso anual de uso precario y oneroso de las franjas adyacentes. El primer inciso cita a propietarios o arrendatarios frentistas7; la acreditacin de tal carcter, especialmente estos ltimos es la exhibicin del contrato agrario que lo vincula al propietario. Se supone que esta prioridad puede ser ejercida en caso de igualdad de propuesta con propietarios o arrendatarios no frentistas, la prioridad quedara desplazada en caso que la propuesta de los no frentistas fuera superior, de lo contrario no tendra sentido la disposicin en cuanto a llamado a concurso o licitacin, usualmente privada, y plazos para recepcin de propuestas. En cuanto al inciso 2. y con relacin a las entidades de bien pblico, si bien refleja un saludable objetivo y tal vez viable en la dcada del 80 y parte del 90, en la actualidad por efecto de las regulaciones tributarias de la AFIP8, deben estar inscriptos en el Registro Fiscal de Operadores de Granos, as tambin en el nuevo registro de operadores de la cadena agroalimentaria, en el RENSPA (Registro Nacional de Productores Agropecuarios que administra el SENASA), estos requerimientos hace que en la prctica se convierta, para las entidades de bien pblico (entre ellos las cooperadores de escuelas rurales y/o agrarias), en un objetivo de cumplimiento casi imposible por los costos de transaccin asociados a la autorizacin para funcionar. En la actualidad los identificados como datos de utilidad se han convertido en obligatorios por imperio de las normas tributarias nacionales y provinciales.

ARTICULO 4.- La Municipalidad deber tener en cuenta lo que en cumplimiento de esta ley disponga el Poder Ejecutivo, lo prescripto por la Direccin de Vialidad de la provincia de Buenos Aires, pudiendo esta ltima revocar el permiso cuando razones de orden tcnico o de servicio lo aconsejen.
Comentario: Este artculo identifica concurrencia de facultades entre la jurisdiccin municipal y la provincial, sta ltima conserva el poder de revocar el permiso de uso precario adjudicado por el municipio cuando razones de orden tcnico o de servicio lo aconsejen. Este aspecto debe ser tenido en cuenta toda vez que el adjudicatario puede verse frustrado en su expectativa productiva en el proceso de produccin, por ello resulta esencial que la autoridad municipal previo al llamado de licitacin o concurso, debe convocar , a la autoridad provincial de aplicacin, para el diseo y elevacin administrativa de los planos de las reas propuestas para la intervencin y dictmenes de competencia tcnica de la Direccin de Vialidad con relacin a las rutas y caminos rurales provinciales en el rea municipal, a ello resulta aconsejable agregar pronunciamiento tcnico sobre las reas de franjas adyacentes de los caminos rurales de la red vial municipal (no comprendidos en la ley). Una dificultad se presenta con las franjas adyacentes a las vas de los ferrocarriles que surquen por la juridiccin municipal pues sobre ellas no tiene jurisdiccin ni el municipio ni la Provincia para disponer permisos de usos para cultivos agrcolas, de modo que estos cultivos tendran carcter de no autorizados. Para el caso de adjudicacin de un permiso de uso sin previo dictamen de la Direccin de Vialidad y que en el curso del proceso productivo, dicha autoridad provincial,
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En los fundamentos de la ley argumenta esta prioridad por suponer que el frentista reunira mayor inters y posibilidades prcticas para su explotacin agraria, agregando sin que lo expuesto configure requisito excluyente alguno de terceros interesados.
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Resoluciones Generales de la AFIP 2750, 3342, 2596, 2820, 2457, 830, 3293 y complementarias.

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ordenara su revocacin slo dara derecho al adjudicatario a recuperar el canon abonado, o su reduccin si las razones tcnicas o de servicio afectaran parcialmente el rea de franja adyacente adjudicada9, pero sin derecho a indemnizacin por la frustracin productiva. La misma situacin se dara en el caso que las razones tcnicas o de servicio... fueran posteriores al proceso de adjudicacin de los permisos de uso.

ARTICULO 5.- Prohbese la utilizacin de los predios arrendados para pastoreo de todo tipo de hacienda como as tambin alambrar los mismos.
Comentario: El texto es consecuencia de mnimas medidas de seguridad vial para el trnsito por las rutas o caminos rurales y que las franjas adyacentes son bienes del dominio pblico inapropiables, de hecho y de derecho, por particulares.

ARTICULO 6.- (Texto segn Ley 13729) Las sumas percibidas en virtud de las adjudicaciones realizadas, ingresarn a las Municipalidades a travs de una cuenta especial a crearse, con afectacin a su distribucin conforme a las siguientes pautas: 1) Un sesenta (60) por ciento para el Consejo Escolar del Partido para la atencin de a) infraestructura edilicia, material didctico y equipamiento escolar de su jurisdiccin; b) gastos de funcionamiento del Organismo. Del destino del fondo previsto en el presente inciso se rendir cuenta anualmente al Municipio respectivo. 2) Un veinte (20) por ciento para las Asociaciones de Bomberos Voluntarios, con Personera Jurdica, de la jurisdiccin municipal cedente, o para Entidades de Bien Pblico cuando no existieren aquellas en el distrito. 3) Un veinte (20) por ciento para el mantenimiento de la red vial municipal.

Este es el criterio del HTC (Honorable Tribunal de Cuentas) expresado en consulta obrante en el exp 4024-310/08. En el caso se trat de obras y trabajos viales sobre zonas sembradas con permiso de uso adjudicada por el Municipio de Coln.

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Comentario: El artculo 6 define a los ingresos (canon) en concepto de permisos de uso como recursos afectados10 a las finalidades que la ley dispone por ordena la creacin de una cuenta especial que permita su identificacin y seguimiento a los destinos que la ley dispone. Originariamente el artculo dispona un cincuenta por ciento (50%) para atencin de poblacin carenciada y entidades de bien pblico y el otro cincuenta por cientos (50%) para la atencin de la red vial del municipio. La ley 13729 dispuso la actual redaccin: en el inciso 1) Sesenta por ciento (60%) para el Consejo Escolar del distrito, identificando a que finalidades especficas pueden aplicarse, en el inciso 2) Veinte por ciento (20%) a los Bomberos Voluntarios, slo en caso de inexistencia de stos en el distrito, accederan las entidades de Bien Pblico y el 3) Veinte por ciento (20%) para mantenimiento de la red vial municipal

ARTICULO 7.- Autorzase a los Municipios a realizar las modificaciones presupuestarias pertinentes, que surjan como necesaria consecuencia de la aplicacin de la presente ley. ARTICULO 8.- El Poder Ejecutivo reglamentar la presente ley dentro de los sesenta (60) das de su promulgacin. ARTICULO 9.- Comunquese al Poder Ejecutivo. 3. Conclusiones. Resulta necesario que todos los municipios revisen sus ordenanzas en esta materia o dictarlas en aquellos municipios, especialmente en el interior rural bonaerense, que an no la disponen. Tcnicamente sera suficiente una ordenanza de adhesin a la ley 10342 (texto actualizado) y normas provinciales reglamentarias, ordenando la creacin una cuenta especial para depositar el canon que los permisos de uso generen y dando intervencin al rea municipal de competencia vial.

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Se considera recurso afectado y depositado en cuenta especial, a aquel ingreso cuyo destino no puede, la autoridad municipal, desviar a otros fines o utilizar excedentes para compensar cuentas de otras finalidades. El control depende del Honorable Tribunal de Cuentas de la Provincia de Buenos Aires, como rgano de control administrativo con funciones jurisdiccionales (ley 10869 y modificatorias), quien puede actuar de oficio o a peticin de interesado formulado ante miembros de la autoridad municipal del Departamento Ejecutivo o Departamento Deliberativo que evala su pertinencia y elevacin al Tribunal. Resulta de inters sealar que el Consejo Provincial de Coordinacin Presupuestaria y Fiscal Municipal, ocasionalmente y al tratar el presupuesto provincial 2009 (acta 5/09) se pronunci sobre la habilitacin excepcional de suspensin de imposiciones a funcionarios municipales en el caso de uso de recursos afectados con un destino distinto al de su afectacin siempre que su utilizacin fuere fundada en razones de carcter excepcional pero que deben ser restitudos a las cuentas correspondientes en un plazo mximo de 12 meses, se aclar que esta habilitacin extraordinaria de 2009 slo sera vlida para recursos de origen provincial.

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Con relacin a las franjas adyacentes de los caminos de la red vial municipal, en caso de incorporarla al rgimen, sera conveniente someterlas a previo dictamen tcnico de la Direccin de Vialidad y del rea municipal con competencia vial, para definir las reas de franjas adyacentes habilitadas para cultivos agrcolas. En este caso, de caminos rurales de jurisdiccin municipal, queda liberada la aplicacin del artculo 6 de la ley 10342, pudiendo en el caso de caminos rurales municipales fijarse una distribucin, en porcentajes y finalidades, distinta a la dispuesta en la ley provincial. Si bien la legislacin provincial no hace mencin, sera aconsejable, como muchas ordenanzas municipales lo establecen como tambin en los pliegos de bases y condiciones de la licitacin o concesin de permisos de uso, hacer una expresa prohibicin al adjudicatario de tercerizar la explotacin para evitar cesiones especulativas de permisos de uso entre productores y/o arrendatarios; paralelamente las obligaciones y/o prohibiciones de prcticas culturales que pudieran ocasionar dao a terceros. Quedaran excludas del rgimen las franjas adyacentes a las vias del ferrocarril por un doble fundamento: 1) Son de jurisdiccin nacional y 2) Puede existir derecho del concesionario cuando lo hubiere; si una ordenanza municipal incluyera franjas adyacentes a los ferrocarriles, a los fines de produccin agrcola, debera gestionarse la autorizacin correspondiente ante la autoridad nacional de aplicacin y si correspondiere el consentimiento de eventual concesionario si este estuviere facultado por el contrato de concesin. -------------------------------------------------------------------------------------------

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