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Asociacin Colombiana de Universidades
Pensamiento Universitario N 20
Documentos Estudios de base sobre la Ley 30 de 1992
ASOCIACIN COLOMBIANA DE UNIVERSIDADES Consejo DireCtivo 2009-2010 PresiDente Ivn Ramos Caldern Universidad del Valle viCePresiDente Jos Fernando Isaza Delgado Universidad Jorge Tadeo Lozano DireCtor ejeCutivo Bernardo Rivera Snchez seCretario General Carlos Hernando Forero Robayo PRINCIPALES Moiss Wasserman Lerner Universidad Nacional de Colombia Jaime Alberto Camacho Pico Universidad Industrial de Santander Juan Carlos Orozco Cruz Universidad Pedaggica Nacional Obdulio Velsquez Posada Universidad de la Sabana Nicols Zuleta Hincapi Universidad Libre Jos Mara Maya Meja Universidad CES SUPLENTES Alfonso Londoo Orozco Universidad del Quindo Ral Enrique Maya Pabn Universidad Popular del Cesar Silvio Snchez Fajardo Universidad de Nario Rosita Cuervo Payeras Universidad de Boyac Rafael Serrano Sarmiento Universidad de Santander Padre Daro Valencia Uribe Universidad Catlica Popular de Risaralda
Director de la publicacin: Bernardo Rivera Snchez Editora: Ana Luca Chaves Correal CONSEJO EDITORIAL Bernardo Rivera Snchez Carlos Hernando Forero Robayo Xiomara Zarur Miranda Hernando Bernal Alarcn Silvio Snchez Fajardo Corrector de estilo: Francisco Javier Gutirrez V. Diseo de cartula: Joseph Ibez Diagramacin e impresin Editorial Kimpres Ltda. PBX: 4136884 www.kimpres.com Bogot D.C., octubre de 2010
CONTENIDO
PRESENTACIN ............................................................................................................................................ INTRODUCCIN: Estudios de base para el anlisis de la ley 30 de 1992 ................................................. ESTUDIOS
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Alberto Mnera S.J. Algunos referentes para delinear la relacin Universidad-sociedad ..................... 13 Patricia Linares Prieto. Por una institucionalidad que garantice la autonoma universitaria ............ 39 Luis Enrique Orozco. Ideas para una reforma del componente legal relacionado con la tipologa de las instituciones de educacin superior (IES) .......................................................... 73 Alberto Jaramillo. El financiamiento de la educacin superior en Colombia: retos y tensiones .......... 103 Carlos Alberto Garzn. Educacin superior pblica en Colombia: escasez de recursos o de voluntad poltica? ............................................................................................ 129 Sandra Juliana Toro. Desarrollo preliminar para el anlisis de la Ley 30 de 1992 ............................... 153 OPININ Roque Gonzlez Garzn. Tema: institucionalidad .................................................................................. Jairo Cifuentes Madrid. Tema: tipologa .................................................................................................. Mara Victoria Ayala de Rey. Tema: financiacin .................................................................................... Mauricio Alviar Ramrez, Diego Montejo Camelo y Fernando Tobn Bernal. Tema: financiacin ..... Javier Can Pinto. Tema: internacionalizacin ..................................................................................... PRINCIPALES TEMAS Consulta a la comunidad acadmica sobre las propuestas de los consultores en relacin con el componente legal de la educacin superior ............................................................................... 187 167 169 172 175 179
AsociAcin colombiAnA de UniversidAdes
PRESENTACIN
BERNARDO RIVERA SNCHEZ, DIRECTOR EJECUTIVO
La Asociacin Colombiana de Universidades ofrece a la comunidad acadmica nacional el Volumen N 20 de Pensamiento Universitario, en el que se desarrollan temas fundamentales para la educacin superior relacionados con la Ley 30 de 1992. El propsito de esta publicacin es compartir los resultados del debate promovido por ASCUN y el Ministerio de Educacin Nacional, con respecto a algunos de los contenidos de la Ley 30 de 1992, luego de 18 aos de vigencia. Si bien son muchos los temas por abordar, se consider necesario priorizar aquellos relacionados con: Universidad-sociedad, institucionalidad del sector educativo, tipologas institucionales, financiacin del sistema e internacionalizacin de la educacin superior. En ese proceso, se consult a diversos especialistas en los distintos temas, se organizaron foros de discusin con la comunidad acadmica y se elaboraron documentos, los cuales fueron revisados por pares especializados. El resultado evidencia la complejidad del abordaje, desde la mirada de cada tpico en particular y desde la perspectiva general. Adems surge la necesidad de darle continuidad al estudio de la mencionada ley, elaborando un trabajo sistemtico apoyado en investigaciones sobre el comportamiento del sistema de educacin superior que permita entender el impacto real de la norma y sus elementos de fortaleza, as como sus necesidades de modificacin o actualizacin. Con el nimo de desarrollar los ejes temticos, la presente publicacin se ha distribuido de la siguiente manera: un marco introductorio que describe el proceso, de tal forma que le facilite al lector una visin de conjunto y comprender la motivacin del MEN y el papel que desempe ASCUN. En segundo lugar, se presentan los textos desarrollados por los especialistas, los cuales incluyen un marco de antecedentes y una propuesta encaminada a sugerir la revisin y ajuste de la Ley 30.En cada caso, avanzaron en sus propuestas con el acompaamiento de ASCUN y del MEN, contaron con la oportunidad
de confrontar su punto de vista con diferentes acadmicos en los foros de consulta especializada, y discutir de manera directa con sus lectores. La tercera parte de la publicacin incluye algunos de los comentarios de los lectores que opinaron sobre las propuestas y tuvieron la oportunidad de confrontar a los consultores en la reunin propiciada para tal fin, a manera de cierre del proyecto. Por ltimo, se presenta, como aporte adicional, una descripcin de los temas que generaron mayor discusin entre la comunidad consultada. Se destaca la importancia del presente nmero de Pensamiento Universitario, debido a que la temtica corresponde a la reflexin que se promueve desde ASCUN en torno a la educacin superior. Es evidente la necesidad de continuar con un debate serio y sustentado en un marco legal que fortalezca la vigencia de los asuntos de poltica propuestos por el Consejo Nacional de Rectores para la Educacin Superior en Colombia, 2010-2014, Hacia una nueva dinmica social de la Educacin Superior. Dentro de los lineamientos de poltica se propuso: el fortalecimiento y redimensionamiento del papel del Viceministerio de Educacin Superior y de la institucionalidad del sector, reclamando que, adems de la inspeccin y vigilancia, se atiendan las carencias respecto al fomento y proyeccin del sistema; el respeto a la diferenciacin y diversificacin en la educacin superior; el fortalecimiento financiero del sistema; la transformacin de la docencia universitaria como factor de calidad; y el fortalecimiento de la internacionalizacin de la Universidad colombiana. Pareciera entonces que el N 20 de Pensamiento Universitario marca el inicio de una serie de publicaciones que debern dar cuenta de los procesos y las disertaciones surgidas en torno a los temas que debern ser tratados, para lograr un reposicionamiento del pas, a partir del fortalecimiento de la educacin superior y de sus instituciones.
INTRODUCCIN
ESTUDIOS DE BASE PARA EL ANLISIS DE LA LEY 30 DE 1992
En el marco del objeto y alcance del contrato suscrito por el MEN y ASCUN para la prestacin de servicios profesionales al Viceministerio de Educacin Superior, para asesora general en temas relacionados con el proyecto de reforma de la Ley 030 de 1992, se propuso abordar los que mayor dificultad han presentado en la actual Ley, e identificar como prioritarios los relacionados con el financiamiento de la educacin superior, las tipologas institucionales, la institucionalidad de la educacin superior (Viceministerio, CESU, CRES, CONACES), la dinmica de la relacin Universidad-sociedad, y la internacionalizacin de la educacin superior. Para el cumplimiento del objeto y alcance1, se desarroll una metodologa de trabajo que garantizara, en primera instancia, articulacin y direccionalidad en el proceso de consulta a los especialistas invitados para desarrollar cada tema y en las distintas actividades de consulta abierta y especializada, previstas en el desarrollo del proyecto. Tambin, que avalara un producto acadmico cuyo aporte a la revisin de la Ley permitiera concretar propuestas de ajuste en los temas definidos. La Mesa de Asuntos Constitucionales y Legales de ASCUN,2 ampliada con la participacin de representantes de ACIUP, ACICAPI, ACIET, CESU, SUE y del MEN, se constituy en el mecanismo central de
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Objeto: Prestacin de servicios profesionales al Viceministerio de Educacin Superior, para asesora general en temas relacionados con el proyecto de reforma de Ley 030 de 1992, Como alcance se estableci abordar los temas que mayor dificultad han presentado con la actual Ley, identificando en primera instancia los siguientes: tipologas institucionales; institucionalidad de la educacin superior; financiamiento; dinmica de la relacin Universidad sociedad e internacionalizacin de la educacin superior. Coordinador, Rector de la Universidad Nacional de Colombia; Rectores Coordinadores de las mesas ASCUN MEN: Coordinador Comisin Rectoral sobre Autonoma; Representantes del CESU; Representantes de ACIET; Representantes de ACICAPI; Representantes de ACIUP; Representantes del SUE; Representantes del MEN y Gobierno ,delegado de la Ministra para coordinar el proceso; Presidente de ASCUN; la Secretara tcnica de la mesa a cargo de ASCUN.
direccin del proyecto y de promocin de los procesos de concertacin para el estudio de la propuesta de reforma a los aspectos financieros y de la orientacin de los asuntos que tendran necesidad de ser ajustados en la Ley. Igualmente la Mesa asumi el anlisis de los documentos preparados por los consultores y la orientacin de los procesos de consulta, para cualificar los documentos de base. Mediante un proceso de consultora, encargada a acadmicos de reconocida trayectoria y conocedores del marco de la educacin superior nacional e internacional, se abordaron los distintos temas. Cada uno de los consultores elabor un estudio documental que mostraba elementos de diagnstico sobre los distintos temas y elementos de orden conceptual, que justificara un ajuste a la Ley 30 y al marco normativo de la educacin.3 Las propuestas elaboradas por los consultores han tenido debate en varias instancias y momentos. Los documentos se ajustaron en cuanto avanzaron los procesos de consulta: en la Mesa de Asuntos Constitucionales y Legales, en el Foro de Consulta Especializada, en el Consejo Nacional de Rectores de ASCUN y en la confrontacin de opiniones de los lectores.4 Es as como en el Consejo Nacional de Rectores celebrado en Medelln5 se dio especial importancia a los aspectos del proyecto de anlisis y revisin de la Ley 30 de 1992, tanto en lo concerniente al financiamiento, prioridad manifiesta del gobierno para ese momento, como en los dems temas abordados por los consultores.
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La estructura propuesta de contenido del documento para cada tema fue la siguiente: descripcin del tema; alcance; diagnstico; desarrollo del tema en otros sistemas de educacin superior; articulacin con los otros temas; propuesta; resultados e impacto esperados en el sistema. En cumplimiento del contrato, se adelantaron varias consultas para cualificar los documentos de base: Consulta a los Rectores de las instituciones asociadas, en desarrollo del Consejo Nacional de Rectores, Foro de Consulta Especializada, con representacin de instituciones de educacin superior pblicas y privadas y de sus diversas modalidades y un encuentro entre los consultores y los lectores de los documentos. Consejo Nacional de Rectores. EAFIT, 17 y 18 de Marzo de 2010.
ESTUDIOS DE BASE PARA EL ANLISIS DE LA LEY 30 DE 1992
En el Consejo, el tema de financiacin de la educacin superior mereci especial atencin y mayor tiempo de trabajo y discusin. Adems de la presentacin del consultor, se expuso el informe del Presidente de la Mesa de Asuntos Constitucionales y Legales, y se cont con la presencia del Sr. Viceministro de Educacin, Dr. Gabriel Burgos Mantilla, quin expres el sentir del gobierno frente al tema y a las posibilidades de ajuste a los artculos 86 y 87 de la Ley. El Dr. Moisses Wasserman, presidente de la Mesa de Asuntos Constitucionales y Legales de ASCUN, rindi un informe del trayecto del proyecto de ajuste y del anlisis que el SUE desarroll alrededor del tema de financiamiento de las Universidades pblicas .En desarrollo del Consejo Nacional de Rectores, se pusieron de manifiesto los desacuerdos entre la posicin del Ministerio de Educacin y las Universidades en la posible reforma de la Ley. Adems del tema de financiamiento, y frente a los dems asuntos de revisin de la Ley, cada consultor present el estado de avance de las propuestas, como prembulo a las mesas de trabajo, en las cuales participaron los rectores, para intercambiar con los consultores puntos de vista y enriquecer sus planteamientos. Se desarrollaron cuatro mesas en las que cada consultor gener preguntas orientadoras con el objetivo de discutir con los seores Rectores sus apreciaciones acerca de los documentos presentados el da anterior, en relacin con los posibles ajustes de la Ley 30. Las orientaciones de cada mesa se describen a continuacin: Tipologa institucional: Se pregunt sobre la pertinencia de la revisin de las tipologas contenidas en la Ley, frente a las necesidades de ajustarla y actualizarla, y sobre la propuesta del consultor a cerca de una nueva manera de entender y organizar el sistema de educacin superior. Institucionalidad: Se interrog sobre la reforma de la institucionalidad consagrada en la Ley 30 y su contribucin a la materializacin del principio rector de autonoma universitaria, y si la institucionalidad debe construirse con criterio diferencial para universidades pblicas y privadas. Iinternacionalizacin: La mesa se orient, a travs de la consulta hacia los principales objetivos de una poltica de internacionalizacin de la educacin superior y el compromiso frente a este proceso. A su vez, sobre las posibles estrategias para fomentarlos y fortalecerlos. Relacin Universidad-sociedad: La mesa se indag sobre las diferentes maneras de entender esta
relacin, a partir de la propuesta elaborada por el consultor, y sobre el papel de la extensin universitaria y sus diferentes modelos conceptuales. Otro elemento de consulta especializada se llev a cabo en el Foro de Consulta Especializada, un encuentro de carcter regional. Para adelantar el proceso, se invitaron 134 acadmicos de todo el pas, en representacin de 63 instituciones de educacin superior: Universidades, instituciones universitarias, instituciones tecnolgicas, instituciones tcnicas y representantes del MEN y ASCUN. El Foro gener un interesante proceso de debate sobre la necesidad de ajuste del marco normativo de la educacin superior.6 La instalacin del evento estuvo a cargo de la Dra. Mara Victoria Angulo, Directora de Fomento de la Educacin Superior, del Dr. Ivn Ramos, Presidente de ASCUN, del Dr. Bernardo Rivera, Director Ejecutivo y del Dr. Javier Botero, delegado de la Ministra para este proceso. El MEN, por su parte, plante como propsito del Foro continuar una agenda que permitiera hacer balances y buscar claridad en los retos y trabajos a seguir en el sector; adems resaltar el papel de ASCUN en las mesas de trabajo con el Ministerio, en torno a los temas centrales de la educacin superior, reconociendo que, a finales del 2009, se dio prioridad, en la Mesa de Asuntos Legales y Constitucionales de ASCUN, al abordaje de una posible reforma a la Ley 30 de 1992, con una mirada integral, que no solo acogiera el tema financiero, sino otros igualmente importantes, y los que no estn explcitos en esta. Por su parte el MEN present, como punto de partida y marco del Foro, un diagnstico del sector en trminos de la cobertura alcanzada y de los avances que en los ltimos aos se evidencian en Colombia, el cambio en el estudiantado y en la composicin por modalidades, con una nueva participacin de la tcnica y tecnolgica, y con programas de calidad asociados al sector productivo. El anlisis del Ministerio tambin mostr el posicionamiento de la educacin de posgrado, y en el campo normativo, el avance en las leyes de ciencia y tecnologa, y las normas de transformacin del ICFES e Icetex. Frente al tema de internacionalizacin se plante la necesidad de mirarla desde el punto de vista sistmico. Se resalt, adems, la importancia de la relacin Universidad-empresa. Ante la financiacin,
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Foro de Consulta Especializada. Bogot, abril 15 de 2010.
INTRODUCCIN
se identific como prioridad y reto buscar nuevas fuentes de financiacin e informar sobre la radicacin de la propuesta de ley que busca ajustar la Ley 30, especficamente en materia de financiacin. Sobre el tema de la institucionalidad del sector fundamentada en la autonoma institucional, se entendi como ya representada en el desarrollo de la Ley 30 y en los procesos de rendicin de cuentas a la sociedad, asumiendo la educacin como un bien pblico. Frente al tema de tipologas, se anot que si bien estn definidas en la Ley 30 las 4 grandes categoras: instituciones tcnicas, tecnolgicas, universitarias y las Universidades, es necesario reflexionar acerca del tipo de conocimiento generado en las instituciones y sobre la manera como aportamos al sistema, innovando y haciendo ajustes, a la par con los estndares internacionales. Por su parte, ASCUN plante que los sectores que intervienen en la educacin superior se han venido apropiando del tema educativo, reconociendo su importancia y el aporte al desarrollo social. El sector reclama no solamente polticas de Estado, sino polticas pblicas. En el debate sobre una posible reforma a la Ley 30, adems del tema de la financiacin, ASCUN reconoce como prioritarios los de institucionalidad, tipologa, relacin Universidad- sociedad e internacionalizacin. Del mismo modo, la Asociacin reconoci la importancia del foro como una oportunidad para que la academia se comprometa en estos temas y para construir propuestas concretas de modernizacin de las polticas pblicas en educacin superior. En desarrollo de la agenda del Foro de Consulta Especializada, cada uno de los consultores expuso las grandes lneas temticas de sus planteamientos, frente a la revisin y posible ajuste de la Ley 30. Esta presentacin se realiz como marco introductorio de las mesas de trabajo que se llevaron a cabo en horas de la tarde, en el esquema de consulta especializada, bajo la coordinacin del consultor, la presencia de los lectores de cada tema y los participantes invitados a cada mesa. De esta consulta se ha hecho un anlisis que aporta en la comprensin de la percepcin del sector sobre los temas que se sometieron a consideracin, a partir de las propuestas de los consultores. Para abrir la discusin, se propuso, adems, un foro virtual. La consulta se ofreci a travs de la pgina del Ministerio de Educacin Nacional www. colombiaaprende.org.co.
Inicialmente se llev a discusin el tema de financiamiento a partir de preguntas orientadoras, definidas por los consultores, y la disposicin sobre la pgina de los documentos elaborados. El resultado, por su carcter abierto, solamente evidencia las distintas perspectivas que desde los ciudadanos se tienen del papel que el Estado debe asumir frente al tema del financiamiento, y el desconocimiento, en parte, de los mecanismos que se disponen, en relacin con la composicin de la oferta educativa desde instituciones pblicas e instituciones privadas, y de la manera como el Estado participa desde diferentes perspectivas en la financiacin. El nmero de participaciones reales en este foro virtual fue bajo (menor de cien); los registros en la plataforma identificaron un nmero mayor de interesados en el tema, que consultaron preguntas documentos, pero no expresaron sus opiniones.7 Sobre los dems temas de anlisis de la Ley 30, si bien, no se abrieron al foro virtual de participacin, se pusieron a disposicin en la pgina los documentos de los lectores en primera versin, an sin incorporar los asuntos de la consulta especializada. Tal como se mencion, otro elemento importante de consulta especializada de las propuestas elaboradas por los consultores correspondi a los lectores. Mediante concepto escrito, se manifestaron preguntas, sugerencias, elementos de discrepancia y de acuerdo, que fueron conocidos por los consultores y luego incorporados en los documentos finales, y en algunos casos incorporados sus aportes al texto definitivo. A manera de cierre del proyecto, se realiz un encuentro presencial entre consultores y lectores, en el que se propuso identificar consensos y temas no tratados en este proceso, pero de inters para la educacin superior frente a una posible reforma de la Ley 30. El evento permiti una amplia discusin de los desarrollos y propuestas, enriquecida con la participacin de todo el equipo que acompa el proceso por parte de ASCUN y del MEN. Se generaron importantes conclusiones y se abrieron nuevos planteamientos, incorporados, la mayora de ellos, a una la versin final los documentos elaborados por los consultores.8
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En la publicacin resultante del proyecto, se incluir descripcin detallada de la participacin en esta consulta virtual abierta. Encuentro entre Consultores y Lectores. Bogot, mayo 20 y 21 de 2010.
ESTUDIOS
ALGUNOS REFERENTES PARA DELINEAR LA RELACIN UNIVERSIDAD-SOCIEDAD

ALBERTO MNERA, S.J.*
Recibido: 15 de mayo de 2010 Aceptado: 21 de mayo de 2010
Resumen
El planteamiento central gira alrededor de considerar que la educacin superior tiene que ser asumida desde la especificidad de lo acadmico y la relacin Universidad-sociedad se debe inscribir en ncleo de la actividad acadmica. Como hiptesis plantea que dicha relacin sucede primordialmente en razn de la esencia ontolgica misma del quehacer universitario: la produccin, transferencia, apropiacin y uso social del conocimiento. Argumenta extensamente la relacin se lleva a acabo mediante cdigos instructivos, innovativos y regulativos, lo cual le exige articular, de manera expresa, las tres funciones universitarias: docencia, investigacin y extensin, entendida esta ltima como lugar desde donde se ha pretendido enfocar la relacin Universidad-sociedad. Palabras clave: educacin superior, sociedad, contexto social, extensin universitaria, conocimiento.
SOME BENCHMARKS TO DEFINE THE RELATIONSHIP BETWEEN UNIVERSITY AND SOCIETY

Abstract
This paper deals with the view that the specificity of the academic and university-society relationship must be focused in core academic activities. Its rational is based upon upon the assumption that this relationship occurs primarily because of the ontological essence of university, which lies in the production, transfer, appropriation and social use of knowledge. He argues at length that the relationship is carried out using instructive, innovative, and regulatory codes, which provide the definition of the three university functions (teaching, research and extension) as an appropriate setting to redefine the relationship between University and society. Keywords: higher education, society, social, university extension, knowledge.
Director del Instituto de Estudios Sociales y Culturales, Pensar de la Universidad Javeriana.
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ALBERTO MNERA, S.J.
INTRODUCCIN El tema de la relacin Universidad-sociedad abarca un amplio y complejo espectro que puede ser enfocado desde mltiples puntos de vista y, por supuesto, con diferentes nfasis conforme a las experiencias personales o institucionales de quien pretenda referirse a l, sin que sea posible evitar el influjo de los intereses del autor. Debido a que el objeto de estas reflexiones se orienta a tratar de establecer un marco referencial bsico para una posible modificacin futura de la Ley 30 de 1992, se intenta fundamentar una hiptesis que se espera pueda ser tenida en cuenta en ulteriores anlisis y debates por parte de ASCUN, el MEN y otras instancias que intervengan en el proceso que se supone se seguir desarrollando hasta encontrar una frmula adecuada para legislar sobre la educacin superior. Se advierte tambin de antemano, que si bien el anlisis y debate sobre tal legislacin deber abarcar toda la Educacin Superior, sea cual sea la tipologa que se establezca sobre la misma, se reducen las consideraciones a la Universidad como tal, segn su concepto tradicional, sin entrar a referirme a otras instituciones de educacin superior. PUNTO DE PARTIDA PARA CUALQUIER REFLEXIN SOBRE LA RELACIN UNIVERSIDAD-SOCIEDAD Al hablar de la relacin entre Universidad y sociedad pareciera, de entrada, que se trata de dos entidades independientes y separadas que tratan de vincularse de alguna manera. Pero esta es una percepcin errada. De hecho la Universidad es parte constitutiva de la sociedad; de ella surgi y est inserta en ella. Cuando se habla relacin, lo que se trata de establecer es la manera como se vinculan el ente universitario, que es parte de la sociedad, y esta como agrupacin orgnica de la poblacin humana. El punto de partida de cualquier anlisis que se pretenda realizar actualmente en el contexto de la sociedad colombiana tiene que situarse en la realidad contempornea por la que, como comunidad humana, est transitando. Esto quiere decir que es necesario apreciar el panorama de las macrorrealidades que afectan al mundo entero y al continente latinoamericano, y que directamente inciden en Co-
lombia, sobre todo aquellas que influyen negativamente en las personas concretas que conforman la sociedad nacional que desarrolla su existencia en la privilegiada geografa del pas. Existe un inmenso cmulo de cualidades, de valores, de realizaciones, de proyectos y de bondades de toda ndole que se hacen presente en la cultura y en los procesos humanos de la sociedad colombiana. Pero la cantidad y magnitud de los grandes problemas que agobian a la nacin, constituyen el referente indispensable del anlisis que se puede desarrollar en lo concerniente al nexo Universidadsociedad. El sufrimiento de la gran mayora de la poblacin y las desgracias que la martirizan tienen que estar presentes como un contexto inicial, que no permita, en momento alguno, soslayar o situar de costado una realidad evidentemente desgarradora, si se quiere ser fiel al compromiso y responsabilidad que todos los ciudadanos tienen con el pas. Una descripcin englobante, que pudiera recoger en breves lneas los lacerantes problemas que apabullan, con su inconmensurable peso, a la poblacin, sera imposible en el mbito de estas consideraciones. Pero para hacer presente al menos una elemental referencia que nos mantenga siempre vinculados con la realidad nacional, basta recordar algunas de las ms protuberantes problemticas conocidas por todos y que deben constituir un horizonte permanente en la reflexin que se propone. Las races histricas de la sociedad actual ya traen como herencia el peso tnico antropolgico de una conquista y una colonizacin marcadas por la violencia endmica en todos los mbitos de la existencia individual, familiar y social. Esta se expres en las mltiples y sangrientas guerras y penetr todas las instancias de la estructura social. Los vicios de inmoralidad y corrupcin en la gestin pblica han prevalecido en las dos escasas centurias de relativa libertad poltica, que se estn celebrando en el 2010. Esta lacra del contexto poltico burocrtico ha sido una voraz consumidora de los recursos de la nacin en beneficio injusto e inmoral de individuos o minoras de diversa ndole, que con su proceder bloquean las posibilidades de lograr una mayor equidad en la distribucin de la riqueza que genera el pas. La estructura globalizada de la economa mundial ha hecho prevalecer en los ltimos decenios el imperio de un capitalismo salvaje que acenta la insalvable brecha entre los pases llamados desarro-
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llados y los que se suponen en vas de desarrollo o simplemente se consideran subdesarrollados; por supuesto, a partir de un concepto de desarrollo que filosficamente no se apoya en principios slidos de humanidad. Pero esta realidad, aparentemente ineluctable, determina que la economa nacional muestre un agobiante contraste entre la posesin de la mayor parte de la riqueza por parte de una minora absoluta, y la carencia de bienes por parte de la mayora absoluta de la poblacin. El gigantesco problema de la pobreza, acentuada por los altsimos ndices de desocupacin, marca la posiblemente insuperable desgracia econmica de un porcentaje abrumador de colombianos. El mundialmente reconocido privilegio geogrfico y climtico de Colombia, con su potencialidad inagotable de produccin agrcola, se ha convertido al mismo tiempo en una de sus ms inexorables desventuras por la capacidad permanente generar cultivos ilcitos y producir substancias psicoactivas, con consecuencias desastrosas en los ecosistemas. Tambin el ingenio y la capacidad creativa del colombiano se convierten, en muchos casos, en habilidad para el narcotrfico, fenmeno que sacude las estructuras sociales, culturales e institucionales de la nacin. Asociado a los males endmicos del pas, este padece el flagelo nunca superado de la violencia armada, generada por mltiples causas y que vienen desangrando sistemticamente a una pujante poblacin que de no contar con este factor adverso, casi estructural negativo, estara transitando por etapas mucho ms avanzadas de progreso y bienestar social. Los grandes e inveterados vicios de la psima gestin poltica y estatal de esta democracia siguen incidiendo en el atraso evidente del pas, de manera impactante, en la mayora de frentes de la gestin pblica. Entre otros, el insuficiente recaudo fiscal, el exacerbado poder del sector financiero, la carencia radical de infraestructura productiva, el incontrolable latifundio, el deficiente y precario sistema de salud y seguridad social, los monopolios de los medios de comunicacin social, el incontrolable subdesarrollo del sistema educativo en todos sus niveles, la precaria industrializacin, el aniquilamiento sistemtico de los recursos naturales y su efecto destructor del medioambiente son el panorama propio de la realidad cotidiana. El pas est seriamente marcado tambin por una grave crisis tica y por la instrumentalizacin del
ser humano a travs del ejercicio abusivo de toda clase de poderes, incluso el del conocimiento que es elemento constitutivo del quehacer universitario. Dentro del mbito del deterioro tico de la sociedad, es evidente el deprimente crecimiento de la intolerancia y el desconocimiento sistemtico de la pluralidad y la diversidad, con grave perjuicio de personas y minoras. Especficamente la generacin y transferencia de conocimiento se encuentra en un reconocido atraso cientfico y tecnolgico, en relacin con otras naciones del Continente y del mundo. Este panorama desolador, pero a todas luces realista, que evidentemente no alcanza a mencionar sino una parte muy incompleta de la situacin del pas, necesariamente tiene que ser el punto de partida para cualquier reflexin sobre la relacin entre la Universidad y la sociedad. ALGUNOS POSIBLES MARCOS GENRICOS DE REFERENCIA SOBRE LA RELACIN UNIVERSIDAD-SOCIEDAD La relacin puede ser enfocada desde mltiples marcos conceptuales, dependiendo del inters explcito que se tenga para realizar el anlisis al respecto. Teniendo en cuenta que la intencin de estas reflexiones es proponer algunos referentes que ayuden a formular en el futuro una probable reforma a la Ley 30 de 1992, es relevante mencionar algunas posibles comprensiones, muy esquemticas, que pueden estar en el imaginario de quienes se aproximan a la temtica del vnculo Universidad-sociedad, segn estn ubicados en instancias universitarias, del Estado o en las de los poderes econmicos y financieros, y que pueden resultar determinantes para la propuesta de una nueva legislacin sobre la educacin superior. Para una descripcin de tipologas al respecto, habra que remitirse al trabajo de Ivar Bleiklie (1999), que relaciona estas tres instancias. Relacin de sometimiento irrestricto a polticas estatales Es posible que algunos Estados de la regin pretendan instrumentalizar la Universidad para ponerla al servicio de las polticas estatales, por lo dems cambiantes segn los gobernantes que las administren. El conocimiento y el saber, su produccin creativa, su desarrollo y su transferencia a la socie-
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ALBERTO MNERA, S.J.
dad, esencia de la actividad universitaria, estaran as sometidos inevitablemente a los intereses del poder poltico, aunque el Estado manifieste que tal supeditacin de la academia se establece en razn de la necesidad de los pases de lograr un desarrollo sostenible y un beneficio de la comunidad total. No obstante, desde esta perspectiva la Universidad sacrifica, en aras del Estado, su irrenunciable derecho a la autonoma. Lamentablemente a este tipo de IES se puede llegar cuando la financiacin de los altsimos costos de sostenimiento y progreso dependa esencialmente de las determinaciones unilaterales del Estado aplicadas a travs de la distribucin presupuestal fijada por cada Gobierno. Relacin con el Estado en el esquema de funcionamiento empresarial A partir de la urgente necesidad de los pases en desarrollo de lograr, a corto plazo, avances importantes en el progreso industrial, cientfico y tecnolgico, es de esperar que los Gobiernos intenten presionar con sus polticas y destinar los recursos presupuestales para la educacin superior, de manera que encauce su produccin y transferencia de conocimiento a la aplicabilidad eficiente, como si fueran empresas del sector productivo. En ltimo trmino, el Estado puede pensar que invierte en la educacin superior para que produzca los bienes necesarios para el desarrollo sostenible de la sociedad. Esta posicin comprensible y lgica desde el punto de vista estatal presenta posibles riesgos que puedan afectar ciertos valores inalienables en la interpretacin del quehacer universitario. Instrumentalizar la Universidad para el loable esfuerzo de lograr el desarrollo social puede hacer ilusoria la autonoma universitaria, si el Estado aplica las disposiciones legales o polticas por el innoble sistema de slo financiar las actividades universitarias que se ajustan a sus intereses y comprensiones de la educacin superior. Relacin con el sector econmico y productivo en trminos de mercado Desde otro punto de vista existe el peligro de percibir la Universidad como institucin puesta al servicio del desarrollo, asumido este como la oferta y la demanda que determinan qu clase de conocimientos han de ser ofrecidos a la sociedad para ser adquiridos por los compradores. Esta lgica tiene la
ventaja funcional de ayudar a autofinanciarla, en la medida que vende el producto de su conocimiento. Pero, por supuesto, deja de situar en el mercado el conocimiento de escaso inters para los compradores, lo cual lleva a mercantilizarla con perjuicio de su estructura ontolgica. Adicionalmente, esta tendencia privilegia inevitablemente el desarrollo acentuado de las dimensiones cientficas aplicables y tecnolgicas, con grave perjuicio de la produccin de conocimiento en las ciencias sociales y humanas, poco apetecido, en la regin, en el mercado del saber. Esta perspectiva muestra la vulnerabilidad de la Universidad, si es entendida como instrumento de los poderes. El mercado fija las pautas de la actividad acadmica y, dentro del marco conceptual de la necesidad de un compromiso social o de una responsabilidad social universitaria, pone la academia al servicio del poder mercantil. El valor intrnseco de la produccin del conocimiento, que es el que le da razn de ser a su existencia y a su misin, pierde importancia. Relacin dialogal desde la autonoma y el objeto propio de la Universidad Desde otro enfoque, se puede establecer que la Universidad, cuando se autoanaliza para conocer su manera de relacionarse con la sociedad, posiblemente quiera centrar esencialmente su actividad acadmica en la autonoma propia de la ciencia. Est bien que se niegue a someter su produccin y transferencia de conocimiento a imposiciones de carcter poltico estatal o a intereses propios de grupos de poder de cualquier tipos, pero esto no puede significar que se pierda el inters en el aporte inevitable a la sociedad en la que se inscribe, y a cuyo servicio est todo conocimiento humano. Esta comprensin es muy genrica, pero apreciada por las personas dedicadas de lleno a educacin superior, por concebir la Universidad como la casa de la sabidura y entender que toda la sociedad se beneficia de su existencia y su actividad. De ella surge un inevitable crecimiento y desarrollo cultural que se manifiesta a travs de los mltiples resultados de la innovacin y de la transferencia del saber cientfico. En este horizonte busca relacionarse con el Estado de manera diferente, intentando proteger la autonoma, pero ofreciendo dialogar permanentemente con este, de manera que pueda acoger las propuestas estatales relacionadas con el desarrollo
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del pas, y que estaran su alcance para ser atendidas. En este dilogo fecundo, tambin puede ayudar al Estado a identificar las problemticas con la competencia propia de los conocimientos que posee el ente universitario. Hacia este mismo horizonte mira la relacin de la Universidad con los poderes econmicos y el sector productivo, porque tambin busca el dilogo no para la mercantilizacin de su objeto, que es el conocimiento, sino para interactuar debidamente, con el fin de encontrar vas de aporte pragmtico al desarrollo del pas y a la vez favorecerse con apoyo financiero. LA RELACIN UNIVERSIDAD-SOCIEDAD SITUADA EN LA FUNCIN EXTENSIN UNIVERSITARIA Un elemento significativo para la Universidad en las ltimas dcadas ha sido el de la extensin universitaria como lugar desde donde se ha pretendido enfocar la relacin que establece con la sociedad, procurando acrecentar el sentido social y el compromiso de responsabilidad con la comunidad a la que pertenece. Pero es posible que ingenuamente se est haciendo el juego a una ideologa que afecta su autocomprensin, en trminos que la distancian de su propia esencia y del eje nuclear que debera definir su relacin con la sociedad. Es decir que la extensin universitaria, entendida en determinada perspectiva, puede estar impulsando una comprensin de la relacin entre las dos instancias, que propicia un enfoque, que podra ir en detrimento del propio valor constitutivo de la Universidad. No hay duda de que la funcin de extensin, adems de la de docencia e investigacin, puede ser lugar adecuado para enfatizar la relacin Universidad-sociedad. Pero, al analizar importantes documentos, cabe sospechar que, con la mejor de las intenciones, esta importante funcin est impidiendo centrar dicho nexo en lo ms nuclear de la ontologa universitaria, y est demeritando el verdadero sentido de la extensin, con perjuicio a su ms hondo significado. Esto debido a la tendencia a ubicarla dentro elementos adjetivos e instrumentales de las instituciones, y a no interpretarla como una dimensin sustancial del quehacer constitutivo de la Universidad, cuyo ncleo esencial se sita en la generacin y transferencia del conocimiento.
El horizonte de la legalidad de la Ley 30 de 1992 Conviene analizar la misma Ley 30, pues en ella se menciona directa e indirectamente la extensin, relacionndola con la dimensin social de la Universidad. No sobra sealar, para iniciar este punto, que el horizonte de sentido de la Ley, que reglamenta el servicio pblico de la Educacin Superior en el pas, es la Constitucin poltica de 1991 y su postura pluricultural y democrtica, que buscaba el fortalecimiento de la ciudadana y un papel ms explcito para las distintas entidades que se mueven en el mbito de lo pblico. En su artculo 67, la Constitucin dispone que: La educacin es un derecho de la persona y un servicio pblico que tiene una funcin social. En ese sentido, la mencionada Ley en su artculo 2, del Captulo I sobre los principios, seala que: La educacin superior es un servicio pblico cultural inherente a la finalidad social del Estado. 1 Ahora bien, refirindonos, especficamente al tema de la extensin universitaria, encontramos que se menciona, de manera explcita, slo en tres ocasiones: Artculo 29: en el que se seala el campo de accin de las Universidades, dice textualmente: literal d. Definir y organizar sus labores formativas, acadmicas, docentes, cientficas, culturales y de extensin. Articulo 69: que plantea las funciones de los Consejos Acadmicos, reza: literal a. Decidir sobre el desarrollo acadmico de la institucin en lo relativo a docencia, especialmente en cuanto se refiere a programas acadmicos, a investigacin, extensin y bienestar universitario. En el Ttulo sexto en las Disposiciones Generales se lee: Artculo 120: La extensin comprende los programas de educacin permanente, cursos, seminarios y dems programas destinados a la difusin de los conocimientos, al intercambio de experiencias, as como las actividades de servicio tendientes a procurar el bienestar general de la comunidad y la satisfaccin de las necesidades de la sociedad. Cabe sealar que este reconocimiento explcito a la extensin es reducido en verdad en lo cuantitativo, pero ampliado en el plano cualitativo a la exigencia para las instituciones de educacin superior de articularse a la realidad del pas. Veamos: La Ley 30 hace 15 menciones indirectas al tema de la Extensin Universitaria: En el Captulo II, artculo 6, sobre los objetivos de la educacin superior,
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Los subrayados en el articulado son del autor.
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plantea: a) Profundizar en la formacin integral de los colombianos dentro de las modalidades y calidades de la educacin superior, capacitndolos para cumplir las funciones profesionales, investigativas y de servicio social que requiere el pas. b) Trabajar por la creacin, el desarrollo y la transmisin del conocimiento en todas sus formas y expresiones y, promover su utilizacin en todos los campos para solucionar las necesidades del pas. c) Prestar a la comunidad un servicio con calidad, el cual hace referencia a los resultados acadmicos, a los medios y procesos empleados, a la infraestructura institucional, a las dimensiones cualitativas y cuantitativas del mismo y a las condiciones en que se desarrolla cada institucin. d) Ser factor de desarrollo cientfico, cultural, econmico, poltico y tico a nivel nacional y regional. e) Promover la unidad nacional, la descentralizacin, la integracin regional y la cooperacin interinstitucional con miras a que las diversas zonas del pas dispongan de los recursos humanos y de las tecnologas apropiadas que les permitan atender adecuadamente sus necesidades. f) Promover la preservacin de un medio ambiente sano y fomentar la educacin y cultura ecolgica. g) Conservar y fomentar el patrimonio cultural del pas. En el Captulo IV se seala: Artculo 19. Son Universidades las reconocidas actualmente como tales y las instituciones que acrediten su desempeo con criterio de universalidad en las siguientes actividades: La investigacin cientfica o tecnolgica; la formacin acadmica en profesiones o disciplinas y la produccin, desarrollo y transmisin del conocimiento y de la cultura universal y nacional. (Gmez, 2010). En el Captulo VI, sobre la Autonoma de las Instituciones de Educacin Superior, se seala: Artculo 28. La autonoma universitaria consagrada reconoce a las Universidades el derecho a darse y modificar sus estatutos, designar sus autoridades acadmicas y administrativas, crear, organizar y desarrollar sus programas acadmicos, definir y organizar sus labores formativas, acadmicas, docentes, cientficas y culturales, otorgar los ttulos correspondientes, seleccionar a sus profesores, admitir a sus alumnos y adoptar sus correspondientes regmenes y establecer, arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misin social y de su funcin institucional. El literal g) del artculo 29, dentro del mismo captulo sobre autonoma universitaria, plantea: Arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misin social y de su funcin ins-
titucional. En el Captulo VII sobre el Fomento, de la inspeccin y vigilancia, leemos en el artculo 32, literal f): Que en las instituciones oficiales de educacin superior se atienda a la naturaleza de servicio pblico cultural y a la funcin social que les es inherente, se cumplan las disposiciones legales y estatutarias que las rigen y que sus rentas se conserven y se apliquen debidamente. El ejercicio de la suprema inspeccin y vigilancia implica la verificacin de que en la actividad de las instituciones de educacin superior se cumplan los objetivos previstos en la presente ley y en sus propios estatutos, as como los pertinentes al servicio pblico cultural y a la funcin social que tiene la educacin. Con una mirada de desarrollo de las regiones, en el Captulo II del ttulo II se plantea sobre el Instituto de Fomento de la Educacin Superior: literal h.- Estimular el desarrollo de las instituciones de educacin superior en las regiones, as como su integracin y cooperacin. (Gmez, 2010). Los dos textos directos sobre Extensin Analicemos ahora los textos de la Ley 30 de 1992 directamente relacionados con la extensin: La extensin comprende los programas de educacin permanente, cursos, seminarios y dems programas destinados a la difusin de los conocimientos, al intercambio de experiencias, as como las actividades de servicio tendientes a procurar bienestar general de la comunidad y la satisfaccin de las necesidades de la sociedad (Art. 120). De este prrafo podemos concluir que la extensin universitaria se entiende principalmente como el conjunto de algunas acciones docentes no intrauniversitarias, el intercambio de experiencias con agentes externos a la Universidad, y determinadas actividades de servicio referidas al bienestar de la comunidad y a la satisfaccin de necesidades de la sociedad. Esto sita en una perspectiva que pareciera llevar a entender la relacin Universidad-sociedad en trminos de acciones concretas de servicio que puede prestar la institucin de educacin superior, y que buscan atender necesidades precisas. Profundizar en la formacin integral de los colombianos, dentro de las modalidades y calidades de la educacin superior, capacitndolos para cumplir las funciones profesionales, investigativas y de servicio social que requiere el pas (Art. 6). Ntese que se mira la Universidad como un mbito de formacin integral en trminos de educa-
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cin superior, para capacitar en la profesionalizacin, la investigacin y el servicio social que requiere el pas. Lo cual quiere decir que la Ley centra la atencin en dos aspectos esenciales de la esencia universitaria: la formacin profesional y la investigacin. Adems habla de servicio social, que en el lenguaje comn se entiende como lo indican las palabras: el ofrecimiento de actividades que beneficien a una sociedad dada en determinadas reas necesitadas a las cuales IES puede atender, prestndole un conveniente servicio. Los textos presentados en documentos de ASCUN A partir del anlisis del texto Documentos de trabajo para la Red Nacional de Extensin: polticas de extensin (ASCUN, 2008), se tiene la sensacin de que esta funcin se refiere a una serie de actividades especficas y puntuales de la Universidad en la sociedad con la intencin de hacer presencia all e interactuar, de manera que se preste una especie de servicio social orientado a resolver algunos problemas concretos de las comunidades, con lo cual se garantizara su sentido social y su indispensable aporte al desarrollo del pas. Inicialmente se fija el texto en los prrafos de la Ley 30 que ya se analizaron. El documento examina los lineamientos del Consejo Nacional de Acreditacin referidos a procesos de autoevaluacin para la acreditacin institucional y ve que enfatizan en esta manera de interpretar lo que generalmente llamamos extensin universitaria. Si se mira detenidamente se refiere a la existencia en el proyecto institucional de orientaciones para la toma de decisiones en los campos de la docencia, la investigacin, la proyeccin social y el bienestar institucional (ASCUN, 2008). El texto menciona, por supuesto, lgicamente la investigacin y la docencia, aade el tema de la proyeccin social, que normalmente se entiende como una manera de la Universidad ofrecer acciones concretas para solucionar problemas de carcter social en sectores especialmente necesitados. Esto se repite en otros aspectos necesarios tambin para la autoevaluacin: Informacin verificable en el proyecto institucional sobre orientaciones en materias de polticas de docencia, de investigacin, de proyeccin social de la institucin. A partir de la evaluacin de la interaccin de la institucin con el medio externo. Una descripcin precisa de las especificidades que deben tener las funciones sus-
tantivas de la institucin, docencia, investigacin y proyeccin social (ASCUN, 2008). El CNA explicita esta referencia a la proyeccin social mencionando la interaccin de la institucin con el medio externo, lo que significa que la Universidad no debe encerrarse en s, sino interactuar con su medio. Esto supone no solamente ofrecer sus aportes, sino tambin recibir ciertos insumos que, sin duda, le llegarn inevitablemente por este contacto con el exterior. Esto es no slo perfectamente vlido, sino indispensable para que pueda realizar su misin en el campo del conocimiento. Pero, de todas maneras, el inters parece estar centrado en la proyeccin social, entendida como el conjunto de acciones benficas con una sociedad acuciada por determinados problemas concretos, a cuya solucin puede aportar significativamente. Las tareas de la Universidad no se reducen nicamente a la formacin de profesionales. La academia se orienta tambin al cumplimiento de otros fines, tales como el fomento a la cultura, la ciencia y la investigacin; la promocin de valores claros a una sociedad democrtica, pluralista y multicultural; el anlisis de la sociedad en la que se inserta y la proposicin de proyectos tendientes a solucionar las dificultades que se observan; el fortalecimiento de la unidad nacional y de la autonoma territorial; la incorporacin del estudiante a la realidad del pas y el impulso de una voluntad de servicio de los jvenes. (Corte Constitucional, 1997). En esta sentencia es necesario destacar que la Corte reconoce que la Universidad no existe nicamente para la formacin de profesionales. Por eso sita sus tareas primordialmente en el fomento a la cultura, la ciencia y la investigacin; esto es, en lo estrictamente propio de la academia. Al argumento anterior aade un elemento tan esencial como es la promocin de los valores para nutrir a la sociedad, lo cual requiere un serio conocimiento. No obstante, la Corte piensa que el anlisis de fondo que las IES deben realizar de la sociedad va orientado a la propuesta de soluciones a problemas especficos. En esta parte concluye indicando que es propio de la Universidad el incorporar al estudiante en la realidad del pas e impulsarlo a prestarle su servicio. Estas expresiones traen a colacin el aspecto fundamental que hay que destacar como es la centralidad de la funcin acadmica de la ciencia, la investigacin y la cultura. Pero sigue presente la sensacin de que lo social de la Universidad
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se configura ms en la atencin de problemas del entorno y en el espritu de servicio de los profesionales, cuando alude a la proposicin de proyectos tendientes a solucionar las dificultades que se observan. Para delinear lo que se entiende como proyeccin social o de servicio, propio de la Universidad este sera un argumento: Preservar y crear capital social a partir del saber y del pensamiento, por medio de la reflexin y la investigacin interdisciplinaria, difundiendo esto por todos los medios posibles con el fin de cumplir sus objetivos de contribuir al desarrollo y mejorar a la sociedad en su conjunto. Constituirse en sociedad de aprendizaje y creacin del conocimiento, con la permanente innovacin en los mtodos de enseanza-aprendizaje. Formar hombres y mujeres altamente competentes y responsables, capaces de dimensionar el servicio que como ciudadanos pueden dar a la sociedad. Contar con esquemas lo suficientemente abiertos y flexibles que permitan integrar y poner en dilogo los diferentes tipos de saberes de la sociedad, en igualdad de valoracin. (UNESCO, 1998). La creacin de capital social a partir del saber y del pensamiento en trminos de investigacin interdisciplinaria es lo esencial, constitutivo y nuclear en el ser y quehacer de la Universidad. A lo que aade la Declaracin, como algo tambin fundamental, la funcin de constituirse en sociedad de aprendizaje y creacin de conocimiento. Aqu la UNESCO no centra su comprensin de servicio a la sociedad por parte de la Universidad en aspectos concretos o particulares referidos a solucin directa de algunos problemas de la comunidad. Sino que reconoce que lo fundamental de la relacin Universidad-sociedad se ubica en la generacin y transferencia del conocimiento. Y pareciera que endereza su comprensin del compromiso social de la institucin universitaria en la difusin de lo obtenido en el plano de creacin e innovacin del conocimiento, para poder as cumplir con el objetivo propio de la educacin superior, de contribuir al desarrollo y mejoramiento de la Sociedad. La Conferencia regional de Educacin Superior de Amrica Latina y el Caribe CRES aporta el siguiente insumo a esta temtica: Las instituciones de educacin superior deben avanzar en la configuracin de una relacin ms activa con sus contextos. La calidad est vinculada a la pertinencia y la responsabilidad con el desarrollo sostenible de la
sociedad. Ello exige impulsar un modelo acadmico caracterizado por la indagacin de los problemas en sus contextos; la produccin y transferencia del valor social de los conocimientos; el trabajo conjunto con las comunidades; una investigacin cientfica, tecnolgica, humanstica y artstica fundada en la definicin explcita de problemas a atender, de solucin fundamental para el desarrollo del pas o la regin, y el bienestar de la poblacin; una activa labor de divulgacin, vinculada a la creacin de conciencia ciudadana sustentada en el respeto a los derechos humanos y la diversidad cultural; un trabajo de extensin que enriquezca la formacin, colabore en detectar problemas para la agenda de la investigacin y cree espacios de accin conjunta con distintos actores sociales, especialmente los ms postergados. (CRES 2008, p. 5). En este texto se encuentra un conjunto mayor de elementos, aunque bastante dispersos y sin dilucidacin alguna, sobre lo esencial y lo marginal. Aparece la necesidad de una relacin ms interactiva con el contexto en que se inserta la institucin universitaria. Este aspecto es absolutamente fundamental para establecer precisamente la pertinencia de la relacin Universidad-sociedad en el marco de una realidad determinada propia de cada pas. Y condiciona la verdadera calidad - se supone que en el mbito estrictamente acadmico - a dicha pertinencia, lo que determina el grado de responsabilidad con el desarrollo sostenible de la sociedad. En este punto el texto avanza en el sentido que se habra que enfatizar: lo acadmico, que es lo propio de la Universidad, por su calidad, ya aporta pertinente y responsablemente a la sociedad. No quiere decir que la calidad deba vincularse a la pertinencia y a la responsabilidad con el desarrollo de la sociedad como dos asuntos distintos: la calidad acadmica por una parte y la pertinencia y compromiso con el desarrollo social por otra; la pertinencia y compromiso con el desarrollo son inherentes a la calidad acadmica. Dicho de otra manera, si lo acadmico de una Universidad no es pertinente y comprometido con el desarrollo de la sociedad, se considera carente de calidad. As se debe entender este aspecto de la propuesta de la CRES. Por otra parte, supone el texto que el modelo acadmico se debe caracterizar por la indagacin de los problemas del contexto. Esta sera una condicin previa indispensable para poder garantizar la
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calidad acadmica antes mencionada, pues de all se derivara la pertinencia y el compromiso con el desarrollo de la sociedad. Ahora bien la produccin y transferencia del valor social de los conocimientos debe estar en conformidad con la centralidad de lo acadmico en la Universidad; es decir, el valor social pareciera que sucede a partir de la produccin y transferencia del conocimiento. Lo cual se vincula con las afirmaciones subsiguientes de: trabajo conjunto con las comunidades, una investigacin cientfica, tecnolgica, humanstica y artstica fundada en la definicin explcita de problemas a atender, de solucin fundamental para el desarrollo del pas o la regin, y el bienestar de la poblacin. Da la impresin de que el documento supone un modelo acadmico ms o menos delineado de esta manera: la Universidad se inserta en su contexto, interacta con el mismo, all detecta sus problemas especficos en lo referente a su desarrollo y bienestar y, segura ya de lo que sera pertinente y comprometido con este previsto desarrollo, entrara en a crear conocimiento de calidad por seguir esta ruta. Concluira el ciclo con lo que propone a continuacin: divulgacin, vinculada a la creacin de conciencia ciudadana sustentada en el respeto a los derechos humanos y la diversidad cultural. Pero una vez ms, segn la percepcin que se va estableciendo, anexa a este ciclo estara la extensin universitaria entendida como enriquecimiento de formacin, colaboracin en detectar problemas para nutrir la investigacin y creacin de espacios de accin conjunta con distintos actores sociales, especialmente los ms postergados. Aqu es donde se percibe una tendencia a considerar la extensin universitaria como un anexo, como un apndice al ciclo mismo de lo acadmico, adecuadamente descrito en el documento. Esto incluye el doble peligro que se ha mencionado: minusvalorar la extensin por mirarla como adjetiva y tender a situar en ella, as entendida, la relacin Universidad-sociedad. Sera un deber situar esta relacin en lo que el texto ya ha mencionado: en el ciclo acadmico que parte del contexto genera conocimiento y lo revierte a la sociedad, pertinente y responsablemente divulgndolo y hacindolo eficaz. La extensin universitaria, comprendida como el impacto social de la Universidad en la sociedad y parte esencial de la relacin entre las dos, sucede entonces en lo que es propio de la primera: su pro-
ceso acadmico intrnseco. La extensin entendida ya como un trabajo de extensin que enriquezca la formacin, colabore en detectar problemas para la agenda de la investigacin y cree espacios de accin conjunta con distintos actores sociales, especialmente los ms postergados, es conveniente e importante pero adjetiva, adjunta y no esencial a la Universidad como academia. Es una actividad benfica y sin duda necesaria para fomentar sentido social y acrecentar el aporte de la IES a la sociedad; pero puede llevar a dar por cumplido el compromiso de la relacin cuando se enfatiza este aspecto y no el fundamental: la produccin y transferencia del conocimiento. Por eso hay que considerar que la verdadera extensin es una dimensin inherente a la investigacin y la docencia en cuanto inevitablemente estas causan impacto en la sociedad, por la creatividad en los saberes y su traslado al bienestar de la sociedad a travs de la formacin de profesionales y de la divulgacin de lo obtenido a la comunidad humana. Lo que se tiende a llamar extensin ms bien es una especie de servicio social comunitario, afn al que suelen prestar instancias como instituciones filantrpicas y ONG de estilo asistencial. Finalmente, el Consejo Nacional de Rectores de ASCUN en Agenda de polticas y estrategias para la educacin superior colombiana 2002-2006 afirmaba lo siguiente: Se plantea la necesidad de generar en las instituciones de educacin superior suficiente y permanente interaccin e integracin con las comunidades de todo orden, en pro de garantizar presencia en la vida social y cultural de nuestro pas. (ASCUN, 2006). Muy explcito es el Consejo en el inters de insertar la Universidad en la vida social y cultural, pero parece ser que mirando la relacin con la Sociedad en el sentido que se ha pretendido enfatizar como inadecuado. Esto se hace ms evidente con la descripcin de las estrategias propuestas y que se enmarcan en trminos de responsabilidad social universitaria. Esto aade un ingrediente: se relaciona esta responsabilidad social con las acciones que propone el Consejo: Para lograrlo se plantearon las siguientes estrategias enmarcadas en trminos de la responsabilidad social universitaria: b) Enmarcar el proyecto de prcticas sociales como un componente del programa de servicio social de las instituciones de educacin superior en el marco de los nuevos con-
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ceptos de responsabilidad social universitaria que se impulsan en AL. Esta estrategia claramente habla de prcticas sociales como componente del servicio social de las IES, como parte de la responsabilidad social universitaria. Como se ha dicho, es evidente la importancia de prcticas sociales y del servicio social. Pero desafortunadamente esto tiende a situar la relacin Universidad-sociedad en actividades propias de instancias asistenciales y no del quehacer propio de la academia. d) Favorecer con acciones acadmicas y operativas, el anlisis y el abordaje de las temticas propias de los aspectos ticos y de la responsabilidad social universitaria. (ASCUN, 2006). Sin duda las acciones acadmicas resultan pertinentes como estrategia, pero si las operativas se refieren a servicios asistenciales, hay que reiterar que desvan la extensin a dimensiones no estrictamente vinculadas con lo acadmico, propio de la entidad universitaria. En el literal e) propone fortalecer las redes de voluntariado universitario, con el apoyo de las unidades de bienestar universitario. Esta estrategia claramente se refiere al voluntariado, propio de instancias asistenciales. Esto es conveniente, til, benfico y propicio para la formacin del espritu social de los estamentos universitarios. Pero tienen el peligro de situar all el verdadero sentido de la extensin que se supone extiende lo esencial y nuclear del quehacer universitario, ubicado en la produccin y transferencia del conocimiento. En el literal f) se ve la necesidad de estimular el desarrollo de investigaciones referidas a la temtica Universidad-sociedad como fuente de referencia en la implementacin de la accin social universitaria. Esta estrategia favorece lo que se pretende enfatizar en este artculo como altamente conveniente: la verdadera accin social de la Universidad debe acontecer en la investigacin como aqu se sugiere, de manera que de all resulte la ms propia relacin con la sociedad. En el g) se refiere a la definicin de las reas estratgicas para el desarrollo del pas con las cuales deba comprometerse el quehacer de la educacin superior en el marco de una visin de largo plazo y de propsitos nacionales para dar solucin a los problemas de la sociedad colombiana, en cumplimiento de su responsabilidad social. Tambin en esta estrategia se percibe la dimensin en que la relacin Universidad-sociedad se debe situar: en los
grandes problemas del desarrollo para lo cual la primera cuenta con la capacidad de creacin, transferencia y aplicabilidad del conocimiento por las vas que le son propias. Y en ello ejerce primordialmente su responsabilidad social. Finalmente, el literal h) habla de la interaccin e integracin con la sociedad como estrategia de transformacin y legitimacin institucional. Como se ha sealado, algunas estrategias muestran la tendencia a situar la accin social y la responsabilidad social universitaria en asuntos bsicamente adjuntos y adjetivos e incluso de carcter simplemente voluntario, no referidos estrictamente a la esencia acadmica de la Universidad. Otras, en cambio, como esta, dejan vislumbrar la posibilidad de situar la extensin en lo substantivo de la misin universitaria. En la Declaracin del Segundo Encuentro sobre Extensin Universitaria est el siguiente aporte: La extensin es parte de la estructura acadmica de la Universidad y tiene por objeto establecer procesos de interaccin e integracin con las comunidades nacionales, en orden a aportar en la solucin de sus principales problemas, a participar en la formulacin y construccin de polticas pblicas y a contribuir en la transformacin de la sociedad en una perspectiva de democratizacin y equidad social, regional, poltica y cultural. (ASCUN, 2008). La Extensin universitaria, cuya orientacin trasciende cualquier finalidad rentstica o asistencialista, se compromete en la conformacin de redes acadmicas y sociales que permitan estrechar los vnculos entre la Universidad colombiana y el sector estatal, los sectores populares, las organizaciones sociales, los gremios y el sector productivo, entre otros. Por eso propende por el fortalecimiento de la comunicacin universitaria con el medio social, por la formacin y capacitacin de la comunidad, por el intercambio de experiencias y saberes, por la construccin de conocimientos especficos y pertinentes en los procesos sociales, por la asesora y la transferencia de conocimientos y por la promocin, la divulgacin, la circulacin y comunicacin del conocimiento cientfico, tecnolgico, artstico y humanstico de la sociedad (Art 2 y 3). Estos prrafos permiten de nuevo captar el pensamiento comn que se tiene del aporte social de la Universidad: aunque se previene del peligro de buscar en dicho aporte el mercantilismo o el asistencialismo (lo cual ya hace ver en qu sector se
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ubica esta referencia social), se busca la interaccin e intercomunicacin con determinados sectores de especial inters como el estatal, el gremial y el productivo, a la par con los mbitos populares y organizaciones sociales. Se insiste en la capacitacin de las comunidades y en la construccin de conocimientos para transferirlos luego a la sociedad. Da la impresin de que se toma conciencia del problema ya mencionado de situar la extensin en lo que no es, pero que puede generar recursos para el sostenimiento de la Universidad por medio de la educacin continua y de la asesora; o acrecentar el sentido social por la interaccin concreta con la comunidad en la que se inscribe. Es bastante vlido, sin embargo, lo que aparece en esta propuesta: se explicita la extensin con la interaccin e integracin con las comunidades, tendientes a la solucin de sus problemas por medio de polticas pblicas en bsqueda de la equidad. De all la necesidad de establecer redes con diversos sectores lo que fortalecer la comunicacin de la Universidad con el medio social y favorecer la formacin de los grupos sociales. A la vez estas redes permitirn construir conocimientos especficos y pertinentes en los procesos sociales y de retorno, adems transferir y comunicar esos conocimientos a la sociedad. De nuevo aparecen aqu el ciclo ya mencionado de una interaccin con comunidades concretas para detectar problemas, el paso de la Universidad hacia s misma para construir conocimiento, y el retorno a las comunidades con el conocimiento producido para aportar a su desarrollo. Esto evidentemente es parte constitutiva de su quehacer, si se refiere, en grandes trminos, a la necesidad que tiene de conocer a fondo la problemtica de su entorno para que su actividad acadmica sea pertinente y responsable del desarrollo sostenido del pas. Pero aqu hay el peligro de que se trate de mirar en pequeo algunos problemas concretos de algunas comunidades, casi siempre marginadas, que requieren ayuda y apoyo benfico de parte de la Universidad. Esta ayuda es importante y benfica; debe hacerla, pero sin pretender situar en ello la relacin Universidad-sociedad en los trminos antes mencionados. Al hablar de modalidades de la extensin, se establecen las siguientes: educacin no formal, servicios acadmicos de extensin, servicios docenteasistenciales, prcticas y pasantas universitarias, programas comunicativos y de difusin, eventos de
divulgacin acadmica y cultural, gestin tecnolgica y gestin social. (ASCUN, p. 27). En este aparte s se confirma nuevamente el sentido de una intervencin social de la Universidad, orientada bsicamente a servicios de que favorecen el desarrollo de las comunidades como fundamental para fortalecer la responsabilidad social universitaria y darle sentido social a las instituciones de educacin superior. Esta perspectiva, infravalora el sentido propio de extensin, si esta se refiere al impacto social para el desarrollo, que debe producir en la sociedad la generacin, transferencia y aplicabilidad del conocimiento, objeto primario de la academia. El documento sntesis de los Talleres de Extensin propiciados por ASCUN y la Red Nacional de Extensin Universitaria En el anexo 1 del texto se afirma: En la legislacin y en la dinmica universitaria en Colombia y tambin en Amrica Latina, se viene utilizando indistintamente los trminos Proyeccin Social, Extensin Universitaria, Extensin Interactiva, Labor de Extensin, Relacin Universidad Sociedad, para referirse a esa misin que tienen las Instituciones de educacin superior de impactar la sociedad y de contribuir a la solucin de problemas sociales. (ASCUN, 2008). En Amrica Latina, este concepto nace en el ao 1918 con la Reforma de Crdoba en Argentina, a raz del debate sobre el sentido social de la Universidad, despreocupada hasta entonces de la realidad y sus problemas. Se concibe entonces como una funcin igualmente importante a la docencia e investigacin. En Colombia la Universidad de Antioquia y la Universidad Nacional inician con esta reflexin y su incorporacin a la gestin institucional. La responsabilidad Social Universitaria RSU- es concebida como saber gobernarse por s misma, formar ciudadanos competentes, idneos, cultos, con una slida tica en el desempeo de sus quehaceres y capaces de hacer valer el derecho de una sociedad a ser libre, democrtica, igualitaria y con capacidad de dialogar con la diversidad de culturas y naciones. (ASCUN, 2008). La Red Universitaria de tica y Desarrollo Social, promovida por el Banco Interamericano de Desarrollo-BID concibe la RSU como una exigencia tica y una estrategia racional de desarrollo para la inteligencia organizacional y la define como gestin tica e inteligente de los impactos que genera la
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Universidad en su entorno humano, social y natural (Vallaeys, 2006). Es entonces un modo de hacer gestin: de gestionar la institucin y sus tres funciones sustantivas. Por lo tanto no es del mbito de esta propuesta. Despus de revisar diversa literatura y analizar la ms relevante sobre los conceptos y caractersticas que definen la extensin, proyeccin y responsabilidad social universitaria, se elabor el siguiente cuadro comparativo. (ASCUN, 2008). Propuesta de indicadores de evaluacin de la funcin de proyeccin social/extensin universitaria/ interaccin en la educacin superior En principio, el documento establece lo siguiente: Con relacin a lo que esta funcin debe aportar (), el conocimiento terico, prctico y tcnico se refiere a la sociedad para contribuir a la construccin del pas, al Sistema En el mbito de las Universidades en Colombia y Amrica Latina y de instituciones como ASCUN y el CNA, los trminos de Extensin Universitaria y proyeccin Social se usan indistintamente, siendo el de Extensin Universitaria el ms utilizado en documentos conceptuales, eventos, debates acadmicos. El consenso es que definitivamente s es una funcin sustantiva y tiene que ver con la interaccin de la institucin con el entorno y su misin de contribuir al progreso de la sociedad. Se define, se expresa, pero pocas veces se gestiona esta funcin en trminos de interaccin de doble va, de forma recproca, hacia adentro y hacia afuera. A veces es concebida, como efecto de la articulacin de la docencia y la investigacin, a veces se gestiona como un proceso, y tambin como aquella funcin que le da la identidad a la institucin de educacin superior en cuanto a su finalidad ltima. Y en el camino encuentran preguntas sobre qu tiene que ver esta funcin con la responsabilidad social universitaria. Esto es lo que hemos encontrado en los diferentes talleres que hemos realizado en el pas, en el marco de la Red de Extensin Universitaria de ASCUN, cuando nos propusimos hacer de este trabajo, un ejercicio que recogiera esas construcciones mentales que tenan los directivos encargados de esta funcin sustantiva. (Aponte, 2007). En las subsiguientes reflexiones conceptuales que presenta el documento encontramos que aparece el concepto de interaccin, que considero fundamental: Inter, es la forma prefija de la preposicin latina inter, que significa entre. Accin, signi-
fica acto, hecho, efecto producido por la actividad de una cosa en otra. Pareciera que la interaccin es el trmino ms adecuado para esta funcin sustantiva, si nos acogemos a lo que dice la Ley 30 de educacin superior, ya que es una funcin activa de doble vaMientras nacionalmente no se llegue a un consenso sobre estos trminos, seguiremos el consejo del Comit Nacional de ASCUN, y continuaremos refirindonos a esta funcin como proyeccin/extensin/interaccin. (Aponte, 2007). Con relacin a esta funcin, se encuentra que: Medio: funcin que integra la Institucin con el entorno que retroalimenta (se planea); fin: razn de ser de la Institucin (ya no es funcin, es el centro); Efecto: resultado de la articulacin de las otras Funciones (se controla) (P. 6). Educativo, para aportar a la calidad del sistema, a la Institucin para mejorar el quehacer acadmico y dar sentido a las otras funciones, a las Personas, para formarlas mejor. (Aponte, 2007). En estas apreciaciones del documento, aparece uno de los aspectos ms significativos que se han ido esclareciendo en los diversos foros en los que se ha tratado el tema de la extensin universitaria: el hecho de que esta debe ser entendida como una interaccin mutua entre Universidad y sociedad, de manera que los aportes sucedan en doble va, Por eso se describe con sus dos otros trminos afines: proyeccin e interaccin. Importante tambin hacer notar que puede ser entendida como medio, como fin y como efecto. Estos tres aspectos tendrn que ser tenidos en cuenta en la proposicin de cualquier enfoque referido al nexo Universidadsociedad. Sobre el documento El nuevo concepto de la extensin universitaria Este documento aporta la siguiente idea: Prevalece, desde entonces, el criterio de la extensin o difusin como el canal de comunicacin entre la Universidad y la colectividad. Un canal de doble va, a travs del cual la Universidad lleva a la sociedad su mensaje liberador y concientizador y, a la vez, recoge las inquietudes y expresiones culturales de la comunidad, para regresrselas luego racionalizadas, en un constante dilogo que requiere necesariamente dos interlocutores, ambos de igual importancia e interactuantes. Su esencia, pues, radica en el proceso e interaccin dialctica Universidad-cuerpo social. Este es tambin el sentido de
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los programas de accin social, que no pueden ser unidireccionales sino entenderse como un servicio que se prestan recprocamente la comunidad y la Universidad. Esta accin social debe ser parte de la gran tarea educativa confiada a las Universidades, vinculadas al proceso formativo integral del estudiante, que le permita el contacto inmediato con la problemtica de su colectividad. (Tnnermann, 2000). Esta proposicin refuerza el concepto de los dos documentos anteriores sobre el sentido de interaccin. El autor entiende la extensin como programas de accin social y como elemento de formacin del estudiante a partir del contacto con su entorno social. El documento de la Dra. Luz Teresa Gmez de Mantilla Este estudio se refiere a la funcin en los siguientes trminos: Qu es entonces la Extensin Universitaria? Refiero las formulaciones que un equipo de profesores sealbamos desde el PRIAC en la Universidad Nacional de Colombia en 1993 La reflexin sobre el sentido ontolgico de una Universidad Nacional, reivindic para la Extensin el papel de funcin creadora de logos, pues en la relacin con el pas, la Universidad no puede renunciar a su carcter de Universitas. Por lo mismo, una Extensin que no genere conocimiento, que no garantice la apropiacin de la problemtica nacional para el concepto, no podra ser entendida como funcin universitaria. En este contexto se hace necesario superar la secuencialidad entre lo gnoseolgico, lo metodolgico y lo epistemolgico, entre el qu, el cmo y el para qu del quehacer universitario. (Gmez, 2010). Por otro lado es preciso recontextualizar el concepto de extensin en su vnculo con las otras funciones universitarias, es decir que debe revertir directamente sobre la docencia universitaria de pregrado y postgrado y estar vinculada necesariamente con proyectos de investigacin. Esta accin, que implica seleccionar, jerarquizar y traducir, supone tambin un reconceptualizar. El concepto de Extensin denota en s mismo separacin y secuencialidad, algo se proyecta, se extiende, se prolonga. Las reflexiones sugirieron cambiar el concepto de extensin por el de Integracin-interactiva que supone que la Universidad recibe saber de la nacin, de la sociedad civil, de los contextos en los que in-
teracta y recrea sus conocimientos con el mundo de la vida, como podra expresarlo Jrgen Habermas. La interaccin es en su ms profundo sentido praxis, pues supone teora y accin comunicativa y no esta exenta de tensiones y conflictos. (Gmez, 2010). Es de especial importancia el concepto de integracin interactiva, como lo propone la Dra. Luz Teresa Gmez, para interpretar ms globalmente el sentido de la extensin/proyeccin universitaria. Segn la autora las discusiones de entonces mostraban cmo en la Universidad Nacional de Colombia, la extensin se haba caracterizado siguiendo las leyes del mercado, segn el tipo de recursos econmicos que generaran: en extensin solidaria y extensin remunerada. Esta clasificacin supone racionalidades diferentes, que se mueven en tiempos y espacios tambin distintos. La extensin solidaria obedece a lo que podra considerarse una negacin de lo econmico, en tanto el intercambio con los sectores sociales sera fundamentalmente de bienes simblicos y de capital econmico negado; mientras que la extensin remunerada aparece como expresin de la oferta y la demanda de servicios que la Universidad contrata, hacindose vendedora de los bienes culturales segn una racionalidad de mercado que exigira un ciclo de produccin a corto plazo, con resultados inmediatos y en muchos casos puntuales, pero que la Universidad no puede desechar en tanto aporta recursos significativos y rentabilidad inmediata. Se sealaba entonces cmo esta separacin es a todas luces, inconveniente y ha determinado desequilibrios al interior de la Universidad. Ambas lgicas debern ser entendidas en el marco de una poltica general, que se rija por los principios de planeacin prospectiva y estratgica y que articule las diferentes modalidades de la interaccin universitaria. (Gmez, 2010). Esta apreciacin de la Dra. Luz Teresa Gmez ratifica la oposicin a tratar de convertir la extensin universitaria en un mecanismo mercantilista que lleva a la Universidad a vender el conocimiento producido como forma de subsistencia, con detrimento del verdadero sentido de servicio a la sociedad. Al respecto anota: Igualmente, la reflexin en la Universidad Nacional insisti en que la extensin llamada solidaria deba despojarse del carcter asistencialista para ser integracin universitaria, como proceso de construccin de conocimiento vinculada indefectiblemente a la investigacin y a la docencia,
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y con la connotacin de respeto hacia las comunidades como autogestoras de su propio desarrollo y con la postura de respeto por los saberes y conocimientos que desde otras esferas de la sociedad civil se generan. El papel de ilustracin e inteligencia de las Universidades estn entonces tambin articuladas a otras formas de saber. Esta consideracin sobre el sentido asistencialista ratifica la tendencia de pensarla como un servicio de beneficencia, asunto que, evidentemente, no es propio del objeto del quehacer universitario. El papel de la Universidad es crear conceptos, producir conocimiento y, por lo mismo, trae aparejados procesos de diferencia y de reconocimiento de las exclusividades de sus lgicas y sus tareas. Cabe sealar adems que el problema no es slo nominal. Podramos incluso hablar de integracin universitaria y en la prctica seguir colocndonos en la condicin de privilegio y de elite, o desconocer la riqueza que la doble va aporta a la Universidad, pero mostrara un reconocimiento de con quienes se relaciona la Universidad, en su quehacer. Las Universidades estn integradas, no meramente extendidas, en la sociedad que las posibilitan, por lo mismo son expresiones de los procesos espaciales e histricos en los que esas sociedades se afincan y son Cultura. (Gmez, 2010). De acuerdo con el texto, pareciera muy conveniente incorporar a la descripcin de la extensin el de integracininteractiva que resulta ms englobante que el de simple interaccin. Se podra as hablar de extensin/proyeccin/integracin interactiva para describir lo que actualmente se expresa con el trmino extensin universitaria. El texto ms reciente de la Universidad Nacional de Colombia sobre el tema El Consejo Superior Universitario de la Universidad Nacional (2009) define as la extensin: La extensin es una funcin misional y sustantiva de la Universidad, a travs de la cual se establece una interaccin privilegiada y recproca entre el conocimiento sistemtico de la academia y los saberes y necesidades de la sociedad, y de las organizaciones e instituciones que hacen parte de ella. Esta relacin entre la Universidad y su entorno se debe reflejar en la ampliacin del espacio de deliberacin democrtica y en el bien-estar de las comunidades. Con la extensin se cualifican la ciencia, la tecnologa, el arte y la cultura. (Artculo 1).
La extensin tiene como fin el intercambio, la aplicacin y la integracin, en forma dinmica y coordinada, del conocimiento cientfico, tecnolgico, artstico y cultural que se produce en la Universidad Nacional de Colombia, en interaccin con el entorno econmico, poltico, cultural y social del pas. Busca mejorar el bienestar de las comunidades y aumentar la productividad y la competitividad del aparato productivo. Para lograr ese fin es necesario articular la docencia, la investigacin y la extensin. (Artculo 2). Las actividades, proyectos, programas y planes de extensin se realizan en el marco del Decreto 1210 de 1993 y de las polticas consagradas en el Estatuto General de la Universidad Nacional de Colombia y en el Plan Global del Desarrollo, en concordancia con las polticas acadmicas y de investigacin. As, en las actividades de extensin se observarn plenamente los siguientes principios bsicos: a) Excelencia acadmica. La extensin fomentar de manera permanente la excelencia acadmica. Las instancias y dependencias comprometidas en su gestin deben garantizar el desarrollo de las actividades conforme a los estndares de calidad ms estrictos. b) Pertinencia. La extensin debe corresponder a la visin de la Universidad como agente pblico fundamental en la construccin de sociedad, y a las expectativas y necesidades de la comunidad local, regional y nacional. c) Integralidad-articulacin. La extensin debe promover la integracin de las distintas reas del conocimiento. La articulacin de la docencia, la investigacin, la extensin; las actividades de difusin y divulgacin; y la comunicacin permanente entre los distintos niveles e instancias de la Universidad son imperativos para abordar la complejidad de las problemticas sociales y proponer transformaciones positivas. Por ello, se promover el uso de canales y mecanismos eficientes de comunicacin. d) Cooperacin. El desarrollo de la extensin hace necesario crear, mantener y consolidar vnculos dentro de la Universidad, y con instituciones y organizaciones sociales, econmicas y polticas de nivel local, nacional e internacional con el fin de unir esfuerzos, promover el intercambio y la integracin del conocimiento, construir y defender lo pblico, desarrollar capacidades institucionales y resolver de manera efectiva los problemas sociales. e) Reciprocidad. La extensin comprende el intercambio permanente de saberes entre los miembros de la comunidad acadmica y los agentes sociales,
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mediante procesos interactivos que hagan posible la generacin y la validacin de conocimientos, con un sentido de respeto y reconocimiento mutuos. f) Responsabilidad Social. La extensin se debe realizar con un sentido de responsabilidad y apoyo mutuos, buscando siempre el bien comn de todos los actores sociales e instancias que participan y contribuyen a su cabal realizacin. g) tica. La Extensin estar orientada por valores como la transparencia, la justicia, la responsabilidad, la rectitud, la equidad y la inclusin social. h) Desconcentracin. La Poltica de Extensin reconoce la diversidad y las caractersticas particulares, tcnicas y de entorno, de cada una de las Sedes y Facultades. El nivel nacional y las sedes centrarn su quehacer en la definicin, la evaluacin, el seguimiento y el fortalecimiento de la extensin. La gestin (tcnica, acadmica y financiera) de la extensin ser responsabilidad de las Facultades, Centros e Institutos. (Artculo 3). Al pasar a las modalidades, dice este documento: La extensin se lleva a cabo con ayuda de los procesos acadmicos propios de la naturaleza y los fines de la Universidad, y responde a las necesidades y expectativas de la sociedad. Estos procesos se estructuran con autonoma e independencia acadmicas, mediante actividades, proyectos, programas y planes de extensin, que se articulan con la investigacin y la docencia. La extensin se realiza a travs de las siguientes modalidades: participacin en proyectos de innovacin y gestin tecnolgica y servicios acadmicos, consultoras y asesoras, interventoras, evaluacin de programas y polticas, conceptos, otros servicios de extensin. En cuanto a servicios de educacin: educacin continua y permanente, servicio docente asistencial, proyectos de creacin artstica, extensin solidaria, prcticas y pasantas universitarias, proyectos de cooperacin internacional. (Artculo 5). En este excelente documento se conjugan todos los elementos antes analizados que nos permiten establecer, ya con bastante precisin, los datos fundamentales de lo que entenderamos por extensinproyeccin-integracin interactiva universitaria. Ahora bien, tanto en el artculo 3 como en el 5 se encuentra con claridad que se trata de actividades, proyectos, programas y planes como los que se describen en las modalidades. Suponen por supuesto, una articulacin entre docencia, investigacin y extensin, como se menciona en el artculo 2.
UN INTENTO DE SITUAR LA RELACIN UNIVERSIDAD-SOCIEDAD EN LA CULTURA COMO NCLEO DE LA ACTIVIDAD UNIVERSITARIA En el interesante artculo Universidad, sociedad y extensin universitaria: apuntes para un anlisis, hay una propuesta que tiende a confirmar la versin conceptual de la extensin universitaria, tratando de ubicarla en lo substantivo y no en lo adjunto o adicional, de manera que la relacin se site en el ncleo constitutivo del quehacer universitario. (Gonzlez Fernndez-Larrea. M. & Gonzlez G., 2003). Comienzan los autores por situar lo esencial de la actividad universitaria en la cultura, concepto supremamente amplio que evidentemente se refiere a todo lo que la academia puede aportar en la creacin, produccin, desarrollo y transferencia de saberes y conocimientos que tocan todos los aspectos de la realidad social humana. Es interesante apreciar cmo perciben que la relacin Universidad-sociedad se sita en una realidad mucho ms amplia, profunda y compleja que la interaccin de servicio social o de incidencia en problemas especficos de la comunidad: Colocar a la cultura en el centro de la actividad universitaria[] constituye el primer gran desafo, que implica un cambio esencial y radical en la concepcin de lo que debe ser la Universidaden el siglo XXI. Se tiene que comprender que todas las actividades que realiza (docencia, investigacin y extensin) son parte de su destino cultural, destino que debe abrir el cauce para una amplia participacin democrtica y en el que tiene fundamental importancia la calidad de las relaciones humanas en la vida individual y comunitaria. Es desde esta concepcin que se asienta la ms generalizada corriente de pensamiento en cuanto a la misin social de la Universidad, la cual define que es esta institucin la llamada a preservar, desarrollar y promover la cultura, como necesidad intrnseca de la sociedad. (Gonzlez, M. & Gonzlez, G., 2003). Los autores puntualizan anotando: Este aspecto queda resuelto en los trabajos de Gonzlez Gonzlez (1996) al sealar que el cumplimiento de este encargo social no corresponde a una funcin especfica de la Universidad, sino a la institucin en su conjunto, ya que su satisfaccin se concreta en la preservacin, desarrollo y promocin de la cultu-
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ra, que en su interrelacin dialctica son expresin de la integracin docencia-investigacin-extensin. Independientemente de esto, coincidimos con Alarcn Ortiz (1994) en que la extensin universitaria puede considerarse como funcin rectora en el vnculo entre Universidad y sociedad, al ser el elemento integrador y dinamizador que facilita el continuo flujo cultural entre los dos, que las enriquece mutuamente. Son explcitos los autores en ubicar la relacin Universidad-sociedad en el conjunto total de la actividad universitaria como academia, no nicamente en la extensin como suele ser la tendencia comn. Hay que reconocer que facilita el flujo cultural mutuo con la sociedad por su carcter de insercin en el mbito en que acta la Universidad. Esto se hace ms patente al considerar las perspectivas con las que se suele orientar. En efecto, en trminos de modelos actuantes en el mbito de la extensin universitaria, segn los autores son tres las concepciones que en mayor medida se manejan y aplican en las prcticas extensionistas: Modelo tradicional de extensin. La extensin desde una Universidad iluminista, que es fuente de conocimiento y saberes, y desde este lugar se vincula con algunos sectores con un carcter ms bien de dador a receptor y de manera especialmente unidireccional. Relacin del saber institucionalizado dirigindose a quien no lo posee. Es evidente que en este modelo, la extensin es considerada como el conducto por el cual la Universidad se relaciona con la sociedad. Aqu no forma parte del bloque constitutivo de la IES en trminos de academia, sino que solamente se considera como instrumento para atender aspectos especficos de la problemtica social de manera unidireccional. En el modelo economicista la extensin se piensa desde una Universidad que interacta en el mercado como una empresa ms en este entorno. La Universidad adquiere el rol de soporte cientfico y tcnico del sector productivo, y el saber se organiza en funcin de la rentabilidad econmica y de la oferta direccionalizada de la Universidad hacia el mercado, en la que sta se convierte en una estacin de servicio. Se hace otro tipo de extensin que se orienta a la transferencia tecnolgica y a la actualizacin y capacitacin de los profesionales. (Gonzlez, M. & Gonzlez, G., 2003). Igualmente en este modelo la extensin es el conducto de transferencia de productos del conoci-
miento generados en la Universidad. Tampoco aqu forma parte de lo que constituye la esencia del quehacer universitario. Modelo de desarrollo integral. La extensin desde una Universidad democrtica, crtica y creativa, que parte del concepto de la democratizacin del saber y asume la funcin social de contribuir a la mayor y mejor calidad de vida de la sociedad, desde un dilogo interactivo y multidireccional con los diferentes actores involucrados en la relacin. La extensin desde una Universidad que no solamente aporta al crecimiento cultural, sino tambin a la transformacin social y econmica y con ello a su propia transformacin. Este modelo mira la Universidad como un conjunto homogneo en el que investigacin, docencia y extensin, centradas en lo estrictamente acadmico, le permiten interactuar con la sociedad, recibiendo de ella la referencia de sus acuciantes necesidades para el desarrollo y respondiendo efectivamente con la generacin, transferencia y aplicacin del conocimiento, de manera que realice su funcin social y ejerza su responsabilidad social, contribuyendo a la mayor y mejor calidad de vida de la comunidad humana. De esta manera, y ahondando en el concepto de extensin en el sentido que proponen los autores, se encuentra que toca el ncleo de la actividad acadmica en todos sus procesos y en todas las ramas del saber. As lo dicen explcitamente: Por medio de la extensin los problemas sociales (punto de partida de los procesos universitarios) se canalizan a la Universidad y se reflejan en sus procesos de docencia e investigacin, en los cuales se inserta, sirviendo de va de comunicacin en los dos sentidos Universidad-sociedad y viceversa, lo que explica que cuando la Universidad, mediante el proceso docente de pregrado o postgrado o el proceso investigativo, promueve el desarrollo cultural de la sociedad en las ramas tcnica, cientfica, poltica, artstica, deportiva, etc., eso es extensin universitaria. No es, por tanto, una actividad adjunta o adjetiva. Es una va de comunicacin en los dos sentidos Universidad-sociedad y viceversa para que la Universidad incida en el desarrollo cultural total de la sociedad, gracias a su capacidad investigativa y docente. Por eso la extensin es parte constitutiva del quehacer acadmico universitario, porque se inserta en l, desde la sociedad y hacia ella. El proceso extensionista es aquel, por tanto, que como resultado
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de las relaciones sociales que se dan entre los sujetos que en l participan est dirigido de un modo sistmico y eficiente, a la promocin de cultura para la comunidad intrauniversitaria y extrauniversitaria (objetivo), con vistas a la solucin del (problema) social: necesidad de contribuir al desarrollo cultural de la comunidad, mediante la apropiacin de la cultura que ha acumulado la sociedad en su desarrollo (contenido); a travs de la participacin activa de la comunidad universitaria y extrauniversitaria (mtodo); planificada en el tiempo y observando ciertas estructuras organizativas (forma); con ayuda de ciertos objetos (medio); instrumentando indicadores que permitan medir la calidad (evaluacin) y cuyo movimiento est determinado por las relaciones causales entre sus componentes y de ellos con la sociedad (leyes) que constituyen su esencia. (Gonzlez, M. & Gonzlez, G., 2003). Esta descripcin final de la extensin muestra la integralidad de la Universidad centrada en el desarrollo de la cultura desde lo acadmico. Y ms que extensin, como funcin aparte, hablan de proceso extensionista, entendido como una accin inherente a toda la realidad acadmica universitaria que se extiende a la sociedad en el desarrollar la cultura, que es su razn de ser. Sin embargo, los autores la distinguen de la docencia o la investigacin y la siguen considerando una tercera funcin de la Universidad, pero en sentido mucho ms amplio: Por consiguiente, lo que distingue a la extensin de la docencia o la investigacin, no es que cumple con mayor o menor grado una funcin social, sino cmo la cumple y con qu objetivo lo hace. La extensin es ms gil, ms libre, ms oportuna, ms hecha a la medida de las necesidades sociales, por cuanto se asienta en la metodologa del trabajo social, en la promocin cultural y parte de las necesidades sentidas de las comunidades que traducidas en problemas transitan desde su metodologa al logro del objetivo: promover cultura a partir del desarrollo de acciones que se dirigen a potenciar la creacin de valores culturales, la conservacin de dichos valores, la difusin y el disfrute .Eso fundamenta la integracin de las funciones sustantivas o procesos principales de la Universidad orientados a cumplir su encargo social[...] De esta manera, con la consolidacin de la extensin universitaria se refrenda el carcter pblico de la Universidad, se ejercita la presencia de la institucin en la sociedad; se valida su saber y se legitima su pertinencia
acadmica-social en una relacin dialgica con los diferentes actores sociales. (Gonzlez, M. & Gonzlez, G., 2003). En este esquema conceptual de la relacin Universidad-sociedad, tenemos que es posible, ms an, que es conveniente y necesario mantener la extensin como una de las funciones de la IES juntamente con la investigacin y la docencia. Pero reconociendo que la misin acadmica universitaria frente a la sociedad se extiende (esta es la verdadera extensin) propiamente a la preservacin, promocin y desarrollo de lo cultural, hacia su interior y fuera de l, lo que abarca todos los saberes y conocimientos. Se le reconoce, eso s, a la extensin, su dimensin instrumental para facilitar el dilogo entre las dos instancias.. Lo que parece especialmente interesante en esta propuesta es el situar la relacin en la cultura, que atae ms directamente al quehacer acadmico como tal y evita poner la IES al servicio de acciones sociales puntuales sobre problemas especficos planteados por el desarrollo especfico de una regin o pas. Este planteamiento se acerca a la propuesta que se presentar como hiptesis en este artculo. LA RELACIN UNIVERSIDAD-SOCIEDAD SUCEDE PRIMORDIALMENTE EN RAZN DE LA ESENCIA DEL QUEHACER UNIVERSITARIO En trminos negativos: la relacin no debe situarse en la extensin inadecuadamente entendida Enfrentando el asunto en trminos de negacin, lo primero que conviene establecer es que la relacin de la Universidad con la sociedad no debe situarse primariamente en las acciones propias de la extensin universitaria, proyeccin social, servicio social, sentido social de la institucin. No porque esto no sea de trascendental importancia, sino porque todo lo que se site en la IES como adicional a lo que es la esencia de su tarea en trminos de creacin de conocimiento y sabidura, termina siendo adjetivo y tiende a excluir el compromiso de lo propio y especfico esta con la sociedad como tal. La relacin entre las dos instancias no puede ser reducida a unas cuantas acciones de servicio propias de la extensin universitaria inadecuadamente comprendida. Tampoco puede residir exclusivamente en una cierta sensibilidad social propia de los marcos ideolgicos especficos de cada institucin. Ni se satisface con la reflexin sobre la
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obligacin tica de una responsabilidad social en su actuar y proceder. Ahora bien, no hay duda de que ciertos acuciantes problemas del entorno tientan a la Universidad para que se ponga al servicio de los intereses del mercado y de la produccin de bienes como centro de la actividad acadmica. Este incentivo no es malo en s mismo, pero s sacrifica el principio soberano de la autonoma, a no ser que autnomamente decidiera dedicarse a mercantilizar su valor ms preciado: la produccin de conocimiento. Esto tambin recortara notablemente su valor para la sociedad en mbitos no ambicionados por la avidez comercial o por las potencias de la produccin. Necesidad de establecer la relacin a partir del conocimiento profundo de la problemtica de la sociedad Por supuesto no es posible actuar en trminos acadmicos si no es a partir de la realidad en la que se est inscrito. De all la inaplazable exigencia de incorporar la problemtica social al mbito de la investigacin y la docencia de manera que sea fuente de creacin de conocimiento. No porque la Universidad est al servicio de la solucin de problemas determinados, sino porque la generacin de conocimiento, necesariamente ligado a intereses, no es para simple diversin de quien la logra sino que tiene implcita una exigencia social, la necesidad de incidir en la sociedad para su progreso integral. El surgimiento de esta en Occidente es fruto de los procesos intelectuales que la sociedad desarroll en la Edad Media y, al mismo tiempo, corresponde a la exigencia de contar con personas sabias capaces de responder a las necesidades de toda ndole, que el desarrollo social en curso solicitaba a las diversas reas del saber. Este mismo tipo de situacin se fue presentando a travs de los siglos. De tal manera que los grandes avances que fueron ocurriendo en los acelerados procesos de desarrollo de la humanidad tuvieron siempre en las Universidades un lugar privilegiado de creatividad, de sistematizacin, de impulso y de continua preservacin. La mayora de los escritos cientficos de toda ndole provinieron de autores vinculados con ella como investigadores y profesores connotados que proponan cada vez ms adecuadas respuestas a las exigencias de la sociedad del momento. De manera muy especial el siglo XX fue testigo de esta indisoluble relacin, tanto en lo
referente al impresionante desarrollo de las ciencias, la tcnica y la tecnologa, como en el aporte permanente de pensamiento creativo, indispensable para el anlisis, comprensin e interpretacin de los grandes asuntos del espritu humano en los campos de las ciencias sociales y humanas. Esta correspondencia indisoluble entre desarrollo de la sociedad y actividad universitaria en todas las reas del saber no significa que la misin de la Universidad consista en estar sometida a solicitudes mercantilistas de una sociedad vida de progreso. La ndole propia del pensamiento y del saber humano, que acontece en los claustros universitarios, lo mantiene lgicamente contextualizado en su realidad histrica por una parte; y por otra, la insaciable apetencia de la mente por superar las realidades del presente, acuciosamente impulsa en el mbito universitario a encontrar mejores y ms perfectos elementos para el bienestar de la sociedad contempornea y futura. Estas caractersticas propias de su esencia permitieron importantes cambios entre la estructura universitaria de la Edad Media y la del Renacimiento, entre la de esta poca y la de la Revolucin industrial, entre la de la Ilustracin y la de la era atmica. Es innegable que el exorbitante progreso cientfico, tcnico, cultural, social y humano en las ltimas dcadas ha tenido un sustento y un soporte intelectual generado y establecido en las Universidades del mundo. Gran parte del salto acelerado en el desarrollo y mejoramiento de las condiciones de vida de muchos pases se debe al impulso decidido que sus gobiernos han dado al crecimiento cuantitativo y cualitativo de estas. Las Universidades en Colombia, seguidoras de la tradicin europea, han mantenido una estructura marcada por los cnones de la Edad Media y del Renacimiento. No podramos decir que durante el siglo XX y lo que va del XXI hayan logrado modificaciones sustanciales capaces de atender a las exigencias de la sociedad actual y sobre todo de la futura. No se percibe en ellas que la revolucin de las grandes corrientes de pensamiento moderno y posmoderno o los gigantescos y aceleradsimos avances en ciencia, tcnica y tecnologa en que el mundo actual est instalado hayan sacudido la manera de pensarse, entenderse e interpretarse hacia su interior con la mira puesta en los necesarios cambios intrnsecos que se requieren para atender el desarrollo presente y futuro del pas.
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Ahora bien, no se trata de transformar las Universidades en trminos de comercializar los saberes para satisfacer los requerimientos del progreso cientfico, tcnico y tecnolgico que una ideologa imperante pretende imponer, con innegable desconocimiento de la autonoma universitaria y con discriminacin evidente de las ciencias sociales, humanas y culturales, que son determinantes para el funcionamiento adecuado de una sociedad compleja en el terreno de la poltica, la economa, la antropologa, la sociologa, la filosofa, la teologa y dems ciencias del espritu. Pero es evidente que si las IES no se reestructuran para replantear su propia constitucin intrnseca en relacin con una sociedad en permanente cambio y urgida de aportes de los diversos saberes para atender los acuciantes problemas que nos agobian, se convertir en una entidad anquilosada; anclada s en un pasado glorioso, pero insuficientemente eficaz para responder a su misin de responsabilidad social presente y futura. Las inmensas reas problemticas de la sociedad son eminentemente de carcter social, aunque una de ellas sea ciertamente la necesidad de un crecimiento en la produccin de toda clase para impulsar con la inversin y el empleo, un adecuado y equilibrado progreso de los sectores ms empobrecidos. La ciencia, la tcnica y la tecnologa son indispensables para este tipo de desarrollo sostenible que garantice un mejor futuro a las generaciones actuales y futuras. Pero la Universidad, adems de sus potencialidades en ese terreno, posee ante todo en su esencia un compromiso con la sociedad. Ante esto est obligada a autocriticarse y autointerpretarse en funcin de lineamientos conceptuales que permitan al pas elaborar desde el pensamiento y la tica nuevos rumbos para la reconstruccin institucional de la sociedad y del Estado, y para la reconstitucin del tejido social. La reforma del estatuto legal de la educacin postsecundaria exige imperiosamente que se tenga cuenta, ante todo, de los ms acentuados problemas de esta, de las inmensas deficiencias de la estructura estatal y de los retos gigantescos que presenta el progreso de la humanidad en todos los campos del saber. Una exigencia ineludible que el Estado debera proponerle a la Universidad, en razn de la inevitable competencia del saber en s mismo y en la mediacin de esta por la formacin de profesionales, sera el identificar la problemtica fundamen-
tal del mundo y del pas como marco de referencia de su investigacin, su docencia y su servicio. Un reajuste a la ley que regula el estatuto universitario es ocasin propicia para impulsar a una reestructuracin intrnseca de las IES, enfrentadas a su misin primordial de atender al mejoramiento y desarrollo de la sociedad. El arduo esfuerzo de estas para dotar al pas de profesionales capaces de enfrentar los retos presentes y futuros que exige el desarrollo de la sociedad, a travs de la investigacin, la docencia y la capacitacin en mltiples reas del saber, requiere estar enmarcado en una comprensin global de la problemtica compleja en la que esta nacin est sumergida. Un reajuste legal del mundo universitario, que no le exija repensarse a s mismo frente a la sociedad a la que pertenece y a la que le corresponde atender por elemental responsabilidad social, sera insuficiente y engaoso y posiblemente no afectara significativamente la situacin actual, con perjuicio de la misma Universidad y del pas, que sita en ella esperanzas de mejoramiento futuro en todos los aspectos de la vida ciudadana. Los mbitos de tipologa e institucionalizacin requieren contar previamente con un horizonte conceptual sobre el quehacer universitario, una toma de conciencia profunda y descarnada de las ms acuciantes problemticas del pas y un planteamiento explcito de su compromiso con la construccin de una sociedad que pueda atender los desafos que la situacin actual le propone. En trminos positivos: situar la relacin a partir de los elementos constitutivos del ser universitario El quehacer universitario gira en torno al conocimiento, al saber, a la ciencia en su ms amplia acepcin, de modo que su universalidad lo refiere a todas las reas de estas categoras. La actividad propia de la academia incluye no solamente el avance en el dominio de los saberes a travs de la investigacin y la creacin de nuevos conocimientos, sino tambin por la formacin integral de los profesionales que la sociedad requiere para realizar, desde la competencia en su rea especfica, los diversos procesos que implican el funcionamiento y el desarrollo de la comunidad. En cuanto a la profundizacin, ampliacin y creacin de conocimiento en la Universidad, inevitablemente esta interacta con la sociedad, por cuanto las instancias que llevan a cabo los procesos
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de desarrollo en el mundo se nutren de sus resultados. Por otra parte, en cuanto este avance en el conocer se transmite en la formacin profesional, tambin interacta indirectamente en beneficio del progreso total de la sociedad. La relacin con la sociedad tiene que ser asumida desde la especificidad de lo acadmico, centro neurlgico de la actividad universitaria. De no ser as, existe el peligro de que ese vnculo termine por ser considerado como un apndice fundado en la buena voluntad de sus integrantes. Ningn rea del saber existe descontextualizada de la realidad social en la que se inscribe; ni puede desentenderse de su desarrollo intrnseco sin referencia al efecto inevitable que tarde o temprano impactar a su sociedad. Por esta razn el nexo se inscribe primariamente en el mismo ncleo de la actividad acadmica y debe ser entendida como suscitada inicialmente por la misma sociedad que interpela a los saberes en los que opera la institucin universitaria, en espera de encontrar, desde el mbito mismo del conocimiento, elementos que afecten positivamente el desarrollo social. En trminos positivos, lo que se pretende establecer como hiptesis es que, de acuerdo con algunos de los anlisis presentados en esta exposicin, si la Universidad es entendida como institucin cultural autnoma, por el hecho de estar centrada en la produccin y difusin del conocimiento, y por el hecho de ser institucin educativa entendida en el marco conceptual habermasiano, por s misma y sin ser instrumentalizada por instancias externas a ella, ha sido, y seguir siendo, fuente permanente de progreso de la sociedad a la que responsablemente sirve, incluyendo todas las reas del saber y todas las formas de conocimiento. Para lo cual, evidentemente, tiene que partir del adecuado conocimiento, anlisis crtico, comprensin y atencin de la problemtica de la sociedad. Segn opinin de Pulido (2009), reconocer a priori la relevancia de la funcin educativa de las Universidades, ahora y en el futuro, no supone infravalorar sus otras funciones, tanto las relacionadas con la investigacin, como aquellas referidas a su aportacin cultural y dinamizadora con respecto a la sociedad en su conjunto. Ms an, sin ellas radicalmente no existen autnticas Universidades. Desde los intereses del conocimiento, esencia del quehacer universitario, la Universidad sirve a la sociedad ayudando a resolver su problemtica social
En cuanto a la obligacin de esta por centrarse en el conocimiento como tal, conviene recordar que en conformidad con el pensamiento de Habermas, tres son los intereses propios del conocimiento: el inters adaptativo, que dice relacin a la adecuacin transformadora del planeta, casa del hombre. El comunicativo, que dice relacin a la comunicacin intersubjetiva e interpersonal entre humanos; y el emancipador, que dice relacin al establecimiento de estructuras de derecho que puedan garantizar la convivencia justa y pacfica. Cada uno de esos intereses funda los propios de las ciencias naturales, de las ciencias humanas y de las ciencias sociales. Si se busca un denominador comn a todos estos intereses, sera el de la liberacin o emancipacin. Con esto se quiere significar que el esfuerzo del ser humano por generar y difundir conocimiento est orientado inevitablemente a la liberacin de la humanidad con respecto a los condicionamientos que le propone la misma naturaleza de su hbitat, a la emancipacin del aislamiento que impedira la configuracin de la sociedad, y a la superacin de todo intento de avasallamiento por parte de poderes hegemnicos individuales o estatales por cualquier tipo de medios opresores. El desarrollo del pensamiento y la aplicacin del ser humano a la generacin y difusin del conocimiento, en las instancias de educacin superior, giran alrededor de los tres grandes ncleos propios de las ciencias naturales, humanas y sociales. Cuyo inters, si seguimos el pensamiento habermasiano, lejos de colaborar con intereses mercantilistas o manipuladores del conocimiento para satisfacer objetivos preestablecidos por mecanismos de dominio de parte del Estado o de grandes corporaciones econmicas, industriales o comerciales, ser atender a las funciones propias del inters adaptativo, comunicativo y emancipatorio, desde la fortaleza inamovible de su autonoma. Con lo cual estar estableciendo su servicio primordial e ineludible a la sociedad. A esto se aade la propuesta de Edgar Morin a las Universidades. La tendencia actual a la objetivacin del conocimiento ha llevado a una fragmentacin del mismo porque ha terminado en una funcionalizacin del pensamiento, como sucede generalmente en los procesos de departamentalizacin heredados, entre otras fuentes, de la tradicin universitaria norteamericana. Esto determina que resulte experta en conocimientos centrados en manipulacin de objetos determinados de compren-
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sin, mientras poco se esfuerza en el desarrollo del conocimiento mismo y en entender el pensamiento. Con el peligro de no lograr un adecuado entrenamiento en el pensar, lo que sera en cierto modo atentar contra la dignidad del mismo ser humano, ente pensante y, por supuesto, de la IES, sede universal de los saberes. Esto cuando se pretende slo pensar aquello que tiene salida objetiva o que es vendible a una sociedad que compra. Es imperativo para esta investigar no solamente aquello que es aplicable directamente, sino todo lo que corresponde a la universalidad del pensamiento, cuya puesta en prctica no es necesariamente de ndole objetiva inmediata comercializable. Toda actividad dedicada al conocimiento que se inscriba en alguna de las ciencias, inevitablemente est implicando relacin con la sociedad en razn del inters propio de cada una de ellas. Son inmensos los aportes que la Universidad puede ofrecer a la sociedad en el terreno de las ciencias sociales y humanas cuando estas centran su atencin en la produccin innovadora de conocimiento. Por ejemplo, en el diseo de estructuras polticas adecuadas al tiempo o en la elaboracin de sistemas econmicos capaces de superar la endmica inequidad en la distribucin de los recursos por la actual acumulacin de beneficios en algunos sectores como el financiero, con grave detrimento de los Estados en su esfuerzo por atender a las mltiples y crecientes necesidades de pas. Una produccin y transmisin efectiva de conocimiento en el campo de la pluriculturalidad y de la generacin de sistemas para la proteccin del medio ambiente; un esfuerzo creativo para repensar de manera realizable las formas legislativas internacionales que regulen adecuadamente las relaciones entre los pases; un replanteamiento novedoso del dilogo interreligioso; una produccin de pensamiento sociolgico capaz de propiciar formas de solucin a las relaciones entre capital y trabajo; una produccin de sabidura y conocimiento capaz de prever las grandes crisis econmicas mundiales; la invencin de frmulas para suprimir el hambre en el mundo; la creacin permanente de mecanismos para aplicar la tecnologa a los problemas de la salud fsica y espiritual humana; y, en fin, millones de posibilidades de construccin de pensamiento y transferencia a la sociedad, todo ello en razn de la competencia propia de la Universidad: pensar, desarrollar el conocimiento y el saber lo mismo que
su aplicabilidad en todos los terrenos de la realidad humana. Es esta la razn de ser de la educacin superior y necesariamente implica una inevitable relacin con la sociedad. Al tratar de la investigacin universitaria en su conjunto es posible caer en un desenfoque por el olvido de un tipo de investigacin que se relaciona ms con la reflexin, con la cultura, con el saber por el saber, que por sus efectos prcticos en trminos de innovacin. En una gran parte de las reas cientficas bsicas, sea de las ciencias experimentales, sociales o humanidades, no existe una relacin directa entre investigacin e innovacin. Creo que todos debiramos entender que un profesor universitario de metafsica, de historia medieval o de rabe tiene un tipo de investigacin no finalista, slo muy sutilmente vinculada a cualquier proceso innovador, pero que debe tener un reconocimiento social. (Pulido, 2009). Como conclusin de la presentacin de la hiptesis hay que hacer claridad sobre su relacin con la funcin extensin/proyeccin/integracin interactiva universitaria, como se ha analizado anteriormente. Se entiende la relacin Universidad-sociedad en un sentido mucho ms amplio que la extensin y est en la condicin ontolgica de la IES como estructural e inevitablemente vinculada a la sociedad total y a la particular en la que se inscribe, por cuanto la produccin, transferencia y difusin del conocimiento, los saberes y la cultura en general que son esenciales a la Universidad. Estos se nutren, por su misma naturaleza, de la sociedad y a ella revierten en forma de aporte a su desarrollo y progreso integral. Pero la extensin-proyeccin-integracin interactiva universitaria se presenta como una funcin de la Universidad juntamente con la docencia y la investigacin. La extensin por s sola no agota la relacin con la sociedad, aunque bien entendida, se constituye, sin lugar a dudas, en lugar privilegiado de esta relacin. En una propuesta de reforma a la legislacin sobre educacin superior, es conveniente que se haga claridad sobre este asunto, de manera que no se limite la relacin objeto de estudio a la funcin que ya se ha dicho se le endilga a la Universidad. Esto, por el peligro que existe de situar el vnculo en actividades, programas o proyectos importantes, pero que en algunos casos pueden no existir o ser muy reducidos por diversas circunstancias. Este fenmeno reducira la importancia de
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recalcar el nexo con la sociedad de lo que constituye su esencia, y a cuyo desarrollo integral tiene la obligacin de responder adecuadamente. ELEMENTOS CONCRETOS EN LOS QUE CONVENDRA SITUAR LA RELACIN UNIVERSIDAD-SOCIEDAD Las relaciones de la Universidad con la sociedad son de diversa naturaleza y estn constituidas, a su vez, por innumerables vnculos, surgidos del hecho de que la primera ha sido producto y parte de esta. Pero se quiere enfatizar una perspectiva relacional especfica: el aporte de la Universidad a la sociedad, en razn de la esencia que la constituye como institucin dedicada al conocimiento y a la sabidura. En lo referente a la produccin del conocimiento Cuando se desarrolla cualquier innovacin en ciencias naturales, ciencias humanas y ciencias sociales, la IES hace este aporte a la sociedad, ejerciendo su relacin con ella, a partir de su capacidad intrnseca de ser creativa para acrecentar beneficios a la comunidad. Por el aumento en el ejercicio cualificado de la funcin investigativa en cualquiera de las ciencias, se desarrolla un capital cognitivo que lleva a la Universidad a relacionarse con la sociedad desde su dimensin esencial, ofrecindole posibilidades insospechadas de crecimiento en los mltiples mbitos propios del mejoramiento del bienestar humano. De all pueden surgir nuevas formas de organizacin de la colectividad, nuevos mecanismos de interpretacin de los problemas, novedosas construcciones sistmicas de funcionamiento de los mltiples realidades que constituyen el tejido humano y social, propuestas inditas de crecimiento espiritual, tico, social y participativo de los miembros de la sociedad. Y por otra parte, si la investigacin ha surgido del conocimiento adecuado de los complejos problemas propios del mbito en que se inscribe la IES, all se fundamentar toda la aplicabilidad de las ciencias naturales, humanas y sociales como formas de solucin a las problemticas formuladas por la sociedad. El crecimiento numrico de estudiantes y profesorado, lo mismo que la cualificacin del personal investigativo en las diversas ciencias, pretenden acrecentar cuantitativa y cualitativamente la produccin y transferencia de conocimiento para la sociedad, elemento fundamental con que cuenta la
Universidad para una relacin armnica con la comunidad humana en la que se inserta. La creacin, desarrollo, crecimiento y fortalecimiento de grupos de investigacin dedicados a la generacin de conocimiento en cualquiera de las ciencias, para atender a los acuciantes problemas propios del desarrollo humano, incentiva una relacin Universidadsociedad situada en el ncleo propio del quehacer acadmico. Cuando se propicia un aumento cualificado del equipamiento necesario en la Universidad para la investigacin y produccin de conocimiento en cualquiera de las ciencias, se fundamenta una correlacin cada vez ms adecuada y pertinente, haciendo posible a la academia impulsar desde su quehacer constitutivo un aporte acertado y pertinente a la comunidad social a la que pertenece. En lo referente a la transferencia y aplicacin del conocimiento El nfasis en la aplicabilidad del conocimiento producido en cualquiera de las ciencias a la solucin de problemas especficos propuestos por la comunidad humana, actividad claramente propia del ente universitario, lo sita en una relacin permanente y connatural con la sociedad. En este sentido, la formulacin y explicitacin pblica de cualquier innovacin o produccin de conocimiento, a travs de los mecanismos establecidos y debidamente certificados por las comunidades acadmicas, determinan un aspecto inalienable de la actividad universitaria que evidentemente genera vnculos indispensables con la sociedad hacia la que se enfocan los aportes surgidos de la generacin de conocimiento, elemento esencial del ser y actuar de la Universidad. La controversia pblica en la academia sobre los avances propuestos en la produccin de conocimiento en cualquiera de las ciencias, para garantizar su validez acadmicamente reconocida, favorecen notablemente el aporte que la Universidad presta a la sociedad, acrecentando as la calidad de esta relacin con la misma. La creacin, desarrollo y fortalecimiento de instancias asociativas de investigadores, con el fin de propiciar el intercambio de conocimientos adquiridos y producidos, establecen un estamento permanente orientado a mantener el vnculo en trminos de continuo aporte de capital cognitivo y sapiencial a la sociedad con lo que se favorece su continuo y sostenido desarrollo.
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En lo referente a la formacin integral de profesionales cualificados en las diversas ciencias Toda entidad universitaria, por medio de los profesionales egresados en las diversas reas del saber y en los diversos niveles establecidos de pregrado, maestra, doctorado y postdoctorado, aporta permanentemente un invaluable capital humano para el desarrollo cualitativo de la sociedad, tanto ms valioso cuanta mayor es la calidad certificada de las instituciones universitarias y de sus programas acadmicos. Este es uno de los elementos ms significativos de la relacin Universidad-sociedad, surgida precisamente en algo tan intrnseco al ser universitario como es la investigacin y la docencia, aplicadas a la formacin integral de miembros cualificados de la sociedad. El aumento de la poblacin universitaria destinada a su formacin profesional integral, en las diversas reas del saber, implica entonces una forma de relacin de tal trascendencia que la hace perpetuarse en la historia y dar origen a una vinculacin personal y comunitaria del ente universitario con su mundo tan profunda que, hacia el futuro, el desarrollo y evolucin cultural de los pueblos estar determinado, con toda razn, por el crecimiento cuantitativo y cualitativo de sus centros de produccin y transferencia de conocimiento, como ya se ha comprobado fehacientemente en las ltimas dcadas. El crecimiento de las exigencias de calidad de los programas universitarios, para la formacin profesional integral en todos sus niveles, garantiza sin duda un mejoramiento en el aporte cualificado de la Universidad, con lo que se demuestra la validez inequvoca del lugar primordial que en la relacin de estas ocupa lo que es propio de la actividad acadmica. La autorregulacin acadmica de las IES, a travs de los mecanismos establecidos para garantizar desde su autonoma la calidad de la formacin profesional integral que ofrece, se constituye en lugar privilegiado de su relacin responsable con la colectividad en cuanto fortalece su aporte cualificado al desarrollo social en todos sus aspectos. En lo referente a la extensin universitaria como funcin instrumental y a la responsabilidad social aplicada a situaciones concretas Todas las formas o modalidades establecidas de extensin universitaria se orientan indudablemente a establecer aportes concretos de la Universidad a la sociedad, tanto para atender determinadas pro-
blemticas propuestas por esta, como para incentivar recprocamente la creatividad de las instituciones universitarias en la produccin, transferencia y aplicabilidad de conocimiento en cualquiera de las ciencias. De all que la funcin de extensin constituya una dimensin importante e indispensable para estrechar de manera concreta los vnculos entre las dos. La sensibilidad social, propia de las instituciones universitarias generada y fortalecida por el compromiso de responsabilidad social manifestado en cualquiera de sus formas, expresa la intencionalidad evidente de mantener a la Universidad al servicio de la sociedad en la que se inscribe, con lo que la relacin se interioriza en las personas y las instituciones como elemento indispensable para el crecimiento armnico en los procesos de desarrollo humano y social. CMO TRANSFERIR ESTA HIPTESIS AL SISTEMA LEGAL? Es importante considerar que ser necesario, por parte de las Universidades y del Estado, llegar previamente a determinados acuerdos consensuados sobre la manera como una y otro quieren relacionarse en cuanto a los aportes que la compleja situacin del pas requiere de la Universidad en lo referente a su constitutivo ontolgico de generacin, transferencia y aplicacin de conocimientos, con pleno respeto de la autonoma universitaria consagrada por la Constitucin. Por supuesto, desde el punto de vista de la Universidad, no se podra aceptar que se la considerara como instrumento sometido ineluctablemente a polticas gubernamentales que preestablecieran de antemano qu clase de generacin, transferencia y aplicacin de conocimiento debera atender, constreida por el condicionamiento del aporte de recursos establecido por el mismo Estado para su sostenimiento. Esto no quiere decir que el este no pueda proponer sus especficos intereses para ser atendidos por la Universidad, teniendo en cuenta la problemtica evidente del pas, conocida tambin y seguramente con mucha ms competencia por la misma esta. Sin duda, ser necesario un previo consenso sobre algunas reas de especial urgencia y trascendencia para el desarrollo del pas, en las que coincidirn, para aplicar a ellas una dedicacin prioritaria. Pero sin permitir que el Estado atropelle la autonoma uni-
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versitaria, peligro siempre presente por el hecho de contar con la posibilidad de considerarse dueo y seor de la disponibilidad presupuestal para la educacin superior, olvidando que se trata de un capital social del cual no puede disponer a su arbitrio y mucho menos para presionar su funcionamiento, de acuerdo con los intereses polticos del momento. Tambin habra que llegar a un acuerdo consensuado entre los dos, de manera que no fuera asumida esta como una empresa corporativa que debiera sustentarse por s misma, al menos en gran parte de su costo por medio de la comercializacin del conocimiento en ella generado, exigindole la transferencia y aplicacin del mismo con acomodo a los intereses de los grandes poderes econmicos. Porque el Estado, por constitucin, est obligado a financiar la educacin superior. Cabe aqu recordar el siguiente texto: Dado que la propuesta que circula desde el Ministerio ha sealado que la modificacin a la Ley se refiere expresamente al tema de financiacin, cabe destacar que el Captulo V, del Rgimen Financiero, dispone lo siguiente: Artculo 84. El gasto pblico en la educacin hace parte del gasto pblico social de acuerdo con lo dispuesto en los artculos 350 y 366 de la Constitucin Poltica de Colombia. Artculo 85. Los ingresos y el patrimonio de las instituciones estatales u oficiales de educacin superior, estar constituido por: las partidas que se le sean asignadas dentro del presupuesto nacional, departamental, distrital o municipal; los bienes muebles e inmuebles que actualmente posean y los que adquieran posteriormente, as como sus frutos y rendimientos; y las rentas que reciban por concepto de matrculas, inscripciones y dems derechos; los bienes que como personas jurdicas adquieran a cualquier ttulo. (Gmez, 2010). Es claro que en casi dos dcadas que han transcurrido desde la promulgacin de la Ley, las circunstancias se han modificado, y que las instituciones pblicas de educacin superior han debido transitar por caminos tortuosos para la bsqueda de recursos. Pero coloco antes del artculo 86, sus antecesores, en especial el 84 con su nfasis en la afirmacin de que la educacin es uno de los componentes del gasto pblico social. () Quiero insistir y, perdonen que sea reiterativa en el espritu de la Constitucin an vigente, repito: la formulacin de que la educacin superior es un servicio pblico cultural y que la educacin tiene una funcin social. (Gmez, 2010).
Esto no impide que la Universidad tenga por supuesto en cuenta la importancia y necesidad de contribuir al desarrollo del pas aportando innovacin, generacin abundante de conocimiento y transferencia del mismo en urgentes campos de ciencia y tecnologa. Pero sin que esto implique el sacrificio de su irrenunciable autonoma que le exige atender a sus funciones de produccin y transferencia de conocimiento tambin en lo referente a las ciencias humanas y sociales, indispensables para el desarrollo armnico de la sociedad, mbito de poca apetencia por parte del mercado econmico. Y si el Estado sometiera a la IES, condicionndola con la negacin o injusta distribucin de recursos para atender estas dimensiones propias de su naturaleza, estara contraviniendo la obligacin constitucional de sustentarla econmicamente sin violar la tambin su autonoma. Sera fundamental que el Estado tuviera claridad sobre la esencia constitutiva de la Universidad como institucin cultural autnoma en todo consenso previo para mejorar el marco legal atinente a la misma. Desde esta perspectiva, sera conveniente mostrar como referente conceptual la inevitable relacin entre la Universidad y la sociedad precisamente en el ncleo esencial que constituye al ente universitario y que, como se ha visto suficientemente, se refiere a su competencia en la generacin y transferencia de conocimiento ejercida en sus funciones investigativa, docente y de extensin. Esta realidad constitutiva de la Universidad no excluira, como ya se dijo, la atencin prioritaria a determinados mbitos de conocimiento que el desarrollo del pas requiere, bien conocidos e interpretados por esta. Ni impide un adecuado funcionalismo que permita equilibrar la produccin, transferencia y aplicacin de conocimiento tanto en reas especialmente requeridas para el desarrollo cientfico y tecnolgico del pas, como en reas aparentemente no urgentes pero indispensables para el desarrollo armnico como son las propias de las ciencias humanas y sociales. La reforma de la Ley 30 es una oportunidad para profundizar el sentido de lo pblico, para fortalecer el horizonte de ciudadana, para cualificar la relacin entre las funciones universitarias, para reconceptualizar el concepto de extensin y su funcin de articulacin de las Universidades y la Nacin. Por lo mismo, sera preciso que si se plantea la revisin de la dicha ley en su conjunto, que se hiciera una
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revisin del articulado, desde los principios constitucionales, incluyendo, por ejemplo, la importancia de la generacin de conocimiento para solucionar los problemas nacionales y la significacin de la formacin ciudadana y democrtica, aspectos que deberan quedar expresamente formulados en los principios y objetivos de la misma. Por otro lado, debera insistirse en la generacin de pensamiento propio y la vinculacin del conocimiento, a su ms alto nivel con comunidades latinoamericanas pensando en las redes de conocimiento que ya funcionan y como una manera de integrar regionalmente los procesos de apropiacin y transformacin de las complejas circunstancias que describamos arriba. (Gmez, 2010). Se sugiere que en los primeros apartes del articulado de la Ley 30 de 1992 se incluya una breve descripcin de la relacin Universidad-sociedad, en razn de lo esencial del quehacer universitario, que sin duda se sita en el conocimiento, los saberes, la ciencia, la tcnica y la tecnologa Esta relacin debe aparecer como algo fundamental para la IES y no como algo adjetivo. Habra que explicitar que el nexo no se da fundamental y primordialmente por la funcin universitaria de la extensin, sino que esta posee su propio cometido especfico, establecido para la integracin interactiva con la sociedad y para fortalecer la funcin social universitaria Adicionalmente a la relacin que la Universidad, por su propia naturaleza acadmica, ya establece con la sociedad. Aqu sera necesario aclarar que la extensin en su sentido ms profundo, se refiere al extenderse la Universidad como academia hacia la sociedad, aportndole sus mejores resultados desde su propia ontologa centrada en la produccin, transferencia y aplicacin de conocimiento en todas las ciencias naturales, humanas y sociales. Se sugiere tambin que se haga nfasis en el reto que el mundo actual y la sociedad colombiana le plantea a la Universidad, como parte integrante suya, y a la que tiene derecho a exigir un aporte significativo para enfrentar los grandes problemas que agobian al entorno social. Tambin aqu se puede enfatizar que para lograr este objetivo, la extensin universitaria puede ser un instrumento eficaz en cuanto permite interactuar con sectores concretos de la sociedad, y dialogar con la IES sobre el entorno al que pertinentemente toda entidad de educacin superior, de manera que el quehacer
universitario propio de la academia se enriquezca en el campo investigativo y docente. En la parte pertinente del articulado referido a la funcin universitaria de investigacin, creacin de conocimiento y transmisin del mismo, se podra enfatizar igualmente que esto no se realiza en la Universidad por simple inters endgeno sino en razn de su inevitable relacin de servicio a la sociedad. Otro tanto se podra acentuar al mencionar la funcin universitaria de formacin integral de profesionales. En este aspecto es ms evidente an la relacin Universidad-sociedad. Igualmente al mencionar la responsabilidad social de la institucin universitaria convendra recordar su fundamento en la inevitable relacin del conocimiento y los saberes con el progreso de la sociedad, adems de la necesidad de establecer parmetros ticos de comportamiento frente a los diversos aspectos del entorno. Finalmente, al mencionar lo referente a la extensin universitaria, tanto en su aspecto ms profundo como en su perspectiva instrumental, y a la formacin integral de los profesionales para incidir de manera decisiva en la transformacin de la sociedad, sera conveniente mostrar cmo esto debe surgir de la misma naturaleza del conocimiento que como todo bien, es difusivo de s mismo y por tanto referido al bienestar integral de los seres humanos. REFERENCIAS
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Unesco (1998). La Declaracin mundial sobre Educacin Superior para el siglo XXI. Pars: Conferencia Mundial sobre la Educacin Superior.
Universidad Nacional de Colombia (2009). Acuerdo 036 de 2009. Bogot: UN.
POR UNA INSTITUCIONALIDAD QUE GARANTICE LA AUTONOMA UNIVERSITARIA

PATRICIA LINARES PRIETO*
Resumen
El artculo asume como marco el ejercicio de la autonoma plena, por parte de las Universidades pblicas y privadas. Esto supone una normativa legal que, por estar orientada a la regulacin de un derecho fundamental y un servicio pblico, reclama del Congreso la expedicin de una ley estatutaria: una ley que debe garantizar las condiciones necesarias para el desarrollo de instituciones que deben cumplir sus objetivos, sin interferencia de los poderes pblicos, pero articulada a la sociedad. Se propone un articulado diseado para desarrollar el tema de la institucionalidad desde la realizacin del derecho fundamental a la educacin superior, en un marco de pleno respeto y garanta de la autonoma que se les reconoce constitucionalmente a las instituciones habilitadas para ofrecerlo. Palabras clave: autonoma universitaria, institucionalidad, constitucionalidad, jurisprudencia
AN INSTITUTIONAL FRAMEWORK THAT ENSURES THE UNIVERSITY AUTONOMY

Abstract
Within the frame of full autonomy recognition for public and private universities, enactment of a new statutory law is requested from the Colombian Congress to support institutional provision of higher education integrated to societal aims, out of cooptation by governmental agencies. This new law should be supported by fundamental rights recognition to attain higher education, as a common good as well as a public service to be provided by appropriate and duly recognized educational organizations. Keywords: university autonomy, institutional, constitutional law, jurisprudence.
Abogada de la Universidad Santo Toms de Aquino, con estudios de maestra en Filosofa de la Universidad Nacional de Colombia y Maestra en Administracin Pblica de la Universidad Alcal de Henares.
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INTRODUCCIN La institucionalidad puede definirse como el anlisis del conjunto de reglas formales e informales que restringen el comportamiento humano, tanto en el mbito individual como colectivo, creadas e implementadas en el manejo de los recursos de uso comn (Universidad Javeriana, 2010). As entendida, la institucionalidad implica la existencia de un conjunto normativo que tiene por finalidad hacer viable un objetivo comn. La institucionalidad, en el Estado de derecho, se asocia entonces a la forma como se organiza el poder y la sujecin de l a la norma superior: la Constitucin Poltica. En consecuencia, ese conjunto normativo, en el marco del Estado social de derecho vigente y segn lo dispone la Constitucin de 1991 en su artculo 1, exige que l se construya con observancia de sus principios rectores: dignidad, igualdad en la diferencia, pluralismo, participacin, prevalencia del inters general sobre el particular, tratamiento con aplicacin de criterios diferenciales a poblaciones vulnerables, entre otros. As las cosas, la existencia de formas y procedimientos, insumos inherentes al diseo de una determinada institucionalidad, resulta entonces de transcendencia para definir el marco normativo en el cual se acotar un principio constitucional como el de la autonoma universitaria, al efecto basta sealar que recientemente la Corte Constitucional (2010) seal lo siguiente: Entre los distintos elementos que configuran toda democracia se encuentra el respeto de los procedimientos formales previstos para el ejercicio de los mecanismos de participacin ciudadana. Para la Corte Constitucional, ms que meros ritualismos, tales formas estn instituidas en garanta de las reglas fundamentales de la democracia representativa y de participacin y son componentes sustanciales del principio democrtico. La educacin, y especficamente la educacin superior regida por el principio rector de la autonoma universitaria, es factor esencial para la consolidacin del derecho de acceso al conocimiento, base ineludible para la consolidacin del pensamiento democrtico y para el desarrollo de cualquier sociedad contempornea, que reconoce en ese principio la garanta para el ejercicio de la autonoma individual, para la inclusin social y para el ejercicio del derecho a competir en condiciones de igualdad
para acceder a la misma cuando est a cargo del Estado. Es un bien pblico que, por estar a cargo de instituciones, a las que la Constitucin Poltica reconoce como autnomas, no admite limitaciones ni interferencias de los poderes pblicos, distintas a aquellas que encuentran fundamento en la misma Carta. Por ello el diseo de su institucionalidad exige un ejercicio que al definir los espacios, las formas y los procedimientos en los que ese principio rector de la autonoma universitaria se desarrollar, garantice que la misma contribuya de manera efectiva a hacerlo realidad, a materializarlo. Ese principio superior, el de la autonoma, trasciende el contenido retrico que en el caso colombiano est expresamente consignado en el artculo 69, tanto para la Universidad pblica como para la privada, a las cuales se les atribuye como funciones principales el fortalecimiento de la investigacin, la enseanza centrada en los fundamentos y no en los procedimientos1 y el servicio a la comunidad. La autonoma universitaria ha sido definida por la Corte Constitucional como una garanta con la que deben contar las Universidades, que tiene como objetivo lograr que el acceso a la formacin acadmica de las personas tenga lugar dentro de un clima libre de interferencias del poder pblico tanto en el campo netamente acadmico como en la orientacin ideolgica, o en el manejo administrativo o financiero del ente educativo..(...) En sntesis el concepto de autonoma universitaria implica la consagracin de una regla general que consiste en la libertad de accin de los centros educativos superiores, de tal modo que las restricciones son excepcionales y deben estar previstas en la ley (Corte Constitucional, 1992) (subrayas y negrilla fuera de texto). Ha sido desarrollada por nuestra Corte Constitucional en mltiples sentencias a lo largo de sus diez y ocho aos de existencia. La autonoma universitaria ha sido reconocida como uno de los pilares de los Estados democrticos, pues slo a travs de ella las Universidades pueden cumplir la misin y objetivos que le son
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Si bien la educacin para el trabajo, que es la que la ley le atribuye como funcin al SENA, admite la formacin centrada en los procedimientos, cada vez con ms fuerza se impone en ese mbito el acceso al fundamento de un determinado saber, no obstante, eso no quiere decir, necesariamente, que se pueda equiparar este tipo de educacin con la educacin superior.
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propios y contribuir al avance y apropiacin del conocimiento, el cual dejando de lado su condicin de privilegio, se consolida como un bien esencial para el desarrollo de los individuos y de la sociedad; dicho principio se traduce en el reconocimiento que el Constituyente hizo de la libertad jurdica que tienen las instituciones de educacin superior reconocidas como Universidades, para autogobernarse y autodeterminarse, en el marco de las limitaciones que el mismo ordenamiento superior y la ley les sealen(Corte Constitucional, 1997). En ese orden de ideas, se ha entendido que la autonoma se predica no slo al interior del ente universitario, (respeto pleno del derecho a la libertad de ctedra, artculo 27 de la Constitucin Poltica, por ejemplo), sino frente a terceros, especialmente frente al Estado, concretamente al gobierno nacional, al poder legislativo y a la rama judicial. Por ello, se ha sostenido que ella permite a los entes universitarios lograr un desarrollo autnomo e independiente de su proyecto educativo sin la injerencia del poder poltico. (Corte Constitucional, 1997). Se podra sealar, entonces, como lo ha hecho la Corte Constitucional, que la autonoma universitaria tiene como objetivo principal proteger a estos entes, concretamente a las Universidades reconocidas como tales, especialmente a las pblicas, de la interferencia del poder poltico central y territorial, sin que ello signifique que sean ajenas e independientes del Estado. Las IES pblicas estn insertas en la organizacin estatal y como tal sujetas al ordenamiento jurdico, no obstante si las normas que lo conforman transgreden, vulneran o violan ese principio que les es esencial, el de autonoma universitaria, ellas son inaplicables y al efecto es viable acudir a la excepcin de inconstitucionalidad o a la demanda de inexequibilidad ante el tribunal constitucional. El principio de armonizacin legislativa, que se le impone al Gobierno Nacional y al Congreso, exige la concordancia de los contenidos legales con las disposiciones superiores. Sobre el particular, la jurisprudencia constitucional ha indicado: La autonoma no puede entenderse como autodeterminacin absoluta, ya que las Universidades hacen parte del conglomerado social bajo el cual se edifica y sustenta el Estado Social de Derecho (CP art. 1). Esta situacin implica que estn sometidas a su ordenamiento jurdico.(Corte Constitucional, 2002). En este contexto debe pensarse en una institucionalidad para las Universidades que permita hacer
efectiva esa autonoma, en la que los poderes estatales, bajo el argumento de actuar en el marco de sus competencias, no puedan inmiscuirse, participando y condicionando las decisiones que le corresponde adoptar a la comunidad universitaria a travs de sus instancias internas de gobierno. Se requiere un diseo que permita reivindicar esa autonoma que el Constituyente de 1991 reconoci expresamente, como elemento indispensable para lograr una sociedad ms justa, democrtica e igualitaria. Sobre el particular, la Corte Constitucional ha insistido en que la facultad de regulacin que tiene el Congreso de la Repblica, por ejemplo, en ejercicio de su facultad legislativa debe ser cuidadosa tratndose de las Universidades, porque si bien a este se le reconoce la clusula general de competencia para producir y expedir las leyes, como rgano de representacin popular, no puede por ello desconocer ni vaciar de contenido la autonoma que le es reconocida a las IES, por lo que insiste en la necesidad de un control riguroso de constitucionalidad que permita salvaguardar ese principio esencial a la democracia. Para el Tribunal Constitucional, nicamente resultan admisibles regulaciones que sean necesarias y estrictamente proporcionadas para alcanzar propsitos constitucionales de particular trascendencia. () si dichas regulaciones, a pesar de estar referidas a las Universidades, no inciden ni afectan directamente los contenidos propios de la autonoma universitaria, entonces la posibilidad de intervencin legislativa es mayor. (Corte Constitucional, 2002). En el marco de este poder de regulacin que tiene el Congreso de la Repblica deben analizarse aspectos complejos y crticos para el ejercicio de la autonoma por parte de las instituciones de educacin superior. Uno de ellos es la construccin de una institucionalidad que garantice la no interferencia de los poderes pblicos en un tema definitivo para materializar esa prerrogativa, como lo es, por ejemplo, la definicin, distribucin y manejo del presupuesto que el Estado tiene la obligacin de asignar a las Universidades pblicas. Se ha entendido que uno de los postulados esenciales para que se materialice el principio rector de la autonoma universitaria es la facultad que tienen las instituciones para disear, elaborar y ejecutar su presupuesto, el cual, en lo que respecta a las de carcter estatal, est compuesto en un alto porcentaje por la asignacin de recursos que
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le corresponde hacer para ellas al Estado. Por eso, el artculo 86 de la Ley 30 de 1992, establece lo siguiente: Los presupuestos de las Universidades nacionales, departamentales y municipales estarn constituidos por aportes del presupuesto nacional para funcionamiento e inversin y por los aportes de los entes territoriales, por los recursos y rentas propias de cada institucin. Estas recibirn anualmente aportes de los presupuestos nacional y de las entidades territoriales, que signifiquen siempre un incremento en pesos constantes, tomando como base los presupuestos de rentas y gastos vigentes a partir de 1993. Es claro, entonces, que la autonoma que la sociedad, a travs de la Constitucin Poltica, le reconoce a las Universidades, exige que ese presupuesto que debe asignar el Estado se otorgue sin condicionamientos provenientes de los poderes pblicos distintos de aquellos que deriven de lo que les ordena, en el mbito de sus competencias, la misma Carta Poltica y de los que el gobierno universitario se imponga por medio de sus respectivos reglamentos. En otros trminos, no le asiste ninguna competencia al Congreso de la Repblica, ni mucho menos al Gobierno Nacional, para imponer condiciones que vulneren la autonoma universitaria; esto es, que afecten el ncleo esencial de ese principio rector, supeditando la asignacin presupuestal a la que constitucionalmente est obligado el Estado, al cumplimiento de metas e indicadores que miden aspectos de coyuntura signados por un determinado proyecto poltico. Sobre el particular es importante recordar lo siguiente: La ley 812 de 2003, por la cual se aprob el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, denominado Hacia un Estado comunitario, pretendi modificar parcialmente los artculos 86 y 87 de la Ley 30 de 1992, al establecer en su artculo 84 que, A partir de la vigencia de la presente ley, se concertar y acordar con los rectores de las Universidades pblicas, nacionales y territoriales los criterios y el procedimiento de una redistribucin, basada en indicadores de gestin, de un porcentaje del total de las transferencias. Dicho porcentaje no podr exceder el doce por ciento (12%). El porcentaje restante se distribuir conservando el esquema vigente. La Corte Constitucional consider que esa concertacin que el legislador le impona a las Universidades pblicas, para recibir un porcentaje de la asignacin que por derecho les corresponde, era un
claro desconocimiento de la autonoma reconocida a ellas. Por eso declar inexequible esa condicin; esto es, la expuls del ordenamiento por ser contraria a la Constitucin. Sobre el punto dictamin la Corte: Imponerles el deber de concertar y acordar con el Gobierno los criterios y el procedimiento de una redistribucin de un porcentaje del total de las transferencias, que no podr exceder del 12%, es someterlas a una especie de control presupuestal estricto por parte del Gobierno que no puede ser aplicado a las Universidades estatales en razn de que por sus singulares objetivos y funciones ello implicara vulnerar su autonoma. Esos procesos de concertacin y acuerdo con el Gobierno implican que cada una negocie asuntos inherentes a su autodeterminacin, autogobierno y autorregulacin. En consecuencia, esa intervencin gubernamental plasmada en el artculo objeto de reproche en asuntos propios de las instituciones superiores vulnera flagrantemente la autonoma universitaria. () Sujetar la distribucin del porcentaje a indicadores de gestin, que no se encuentran precisados por el legislador, es una forma a travs de la cual el Gobierno, utilizando mayor o menor distribucin de ese 12%, puede interferir en decisiones que corresponden al mbito interno de las Universidades estatales. Quien califica finalmente los indicadores de gestin es el Gobierno, luego de un proceso de concertacin, el cual se traduce en una intervencin indebida en ellas, ya que prevalecern, en todo caso, los criterios impuestos por el Gobierno. Si lo pretendido es garantizar la calidad de los estudios y de las investigaciones, a travs de los resultados de gestin, considera la Corte que la medida adoptada por la norma no es adecuada para lograr tal fin, en cuanto se constituye en una injerencia indebida del Gobierno que atenta contra la autonoma universitaria garantizada en la Carta Poltica. (Corte Constitucional, 2005). Esas mismas razones permiten considerar que propuestas de reforma o modificacin a la Ley 30 de 1992, que supediten o interfieran el ejercicio de la autonoma por parte de las Universidades podran ser inconstitucionales por desconocer esa prerrogativa expresamente consagrada en el artculo 69 de la C.P., toda vez que, por ejemplo, condicionar el incremento que el Estado debe hacer anualmente al presupuesto de las estas a unos indicadores de costo y resultado respecto de las funciones sustantivas de formacin e investigacin, acordados entre
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el gobierno nacional y los rectores del sistema de Universidades estatales y teniendo en cuenta planes peridicos institucionales, no solo vulneran ese precepto superior, sino que retornaran contenidos normativos ya declarados inexequibles por la Corte Constitucional, sobre los que se aplicara el principio de cosa juzgada. La educacin superior, concretamente la que imparten las instituciones pblicas y privadas, pero especialmente las primeras, debe lograr el cumplimiento de los postulados de acceso, aumentando programada y progresivamente la cobertura, incrementando su calidad y pertinencia, y conectndose con la sociedad en la que desarrolla su misin. No obstante, las decisiones adoptadas por las estas, para alcanzar esos objetivos, no pueden estar supeditadas a las condiciones que para acceder a los recursos presupuestales que anualmente deben recibir del Estado les imponga el Gobierno Nacional, incluso por va legislativa. La asignacin de los recursos estatales para el cubrimiento de un servicio pblico como la educacin pblica superior, no puede depender del cumplimiento de variables como los costos y resultados en reas de tanta complejidad como la formacin y la investigacin. Variables que son definidas por el Gobierno Nacional, arguyendo su legitimidad por una previa concertacin con los afectados, pues esta intervencin del Ejecutivo debe entenderse como una limitante indebida que interfiere la autonoma de la Universidad, como tantas veces lo ha sealado la Corte Constitucional. La educacin no puede ser analizada en trminos econmicos como funcin de la produccin: costos-resultados. Tal como lo han sealado estudios de reconocidos y expertos economistas; los procesos educativos, han dicho, se caracterizan por no ser fordistas (Misas Arango G, 2006), pues a mayor inversin en calidad, mayores sern los costos en que deben incurrir las Universidades para mantener el estndar alcanzado. Por eso la institucionalidad que se disee para dichos entes debe atender este tipo de singularidades, lo que hace que debe responder a las caractersticas de un modelo autnomo, con insuficiencia de recursos, cuya principal apuesta es la calidad de la educacin que se imparte, en tanto soporte del modelo democrtico en el que funciona. La inversin que el Estado colombiano debe hacer en educcin y la superior no es la excepcin,
debe ser considerada en los trminos de los artculos 350 y 366 de la Constitucin Poltica, como gasto social que, en el caso concreto de la educacin superior, en tanto derecho de carcter progresivo, implica que cuando el Estado ha efectuado una asignacin para soportar estos gastos no puede disminuirla, salvo que se logre probar que el derecho correspondiente est plenamente satisfecho, lo cual, en el caso colombiano, en lo relativo a educacin superior, es claro que no se cumple, pues apenas se llega, en el mejor de los casos y segn cifras oficiales a un 26%; mientras otros sectores especializados sealan que no supera el 20%, lo que le impide a las autoridades responsables recortar, disminuir o condicionar la asignacin histrica correspondiente. Condicionamientos de este tipo, impuestos por el Gobierno nacional a travs del Ministerio de Educacin Nacional o por el Congreso, olvidan el postulado del artculo14 de la Conferencia Mundial de Educacin Superior (1998), el cual est ms vigente, que reitera sobre El apoyo pblico a la educacin superior y a la investigacin sigue siendo fundamental para asegurar que las misiones educativas y sociales se llevan a cabo de manera equilibrada. De otra parte, al repasar las conclusiones de la ms reciente Conferencia Mundial Sobre Educacin Superior, denominada La nueva dinmica de la educacin superior y la investigacin para el cambio social y el desarrollo, organizada por la Unesco en julio de 2009, se evidencia el consenso de la comunidad de naciones sobre la necesidad de incrementar la inversin en educacin superior, por cuanto ella es una responsabilidad de todos los Gobiernos y como tal debe recibir apoyo econmico. En el comunicado final que emiti la Conferencia se lee: En ningn momento de la historia ha sido tan importante invertir en la enseanza superior como vector importante de la construccin de una sociedad del conocimiento diversa e integradora y del progreso de la investigacin, la innovacin y la creatividad (Unesco, 2009). En el mismo sentido, Jamil Salmi, Coordinador de Educacin Superior de la Red de desarrollo Humano del Banco Mundial y autor del estudio The Challenge of Establishing World-Class Universities, afirm que los elementos fundamentales para crear una Universidad de categora mundial eran la concentracin de talento, la abundancia de recursos y una gobernanza favorable. (Unesco, 2009).
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En este contexto, es claro que la inversin en educacin superior pblica, definida por una institucionalidad que constrie su autonoma, no puede reducirse a lo bsico. Ello desvirtuara ese principio constitucional, dado que la ampliacin en cobertura, la calidad, la internacionalizacin de sus contenidos, sumados a los aportes que ella hace al capital social, reclaman un incremento progresivo de los recursos que el Estado asigna a la Universidad pblica. Incremento que no puede estar condicionado por el ejecutivo, ni muchos menos supeditado a una relacin de costo y producto, no aplicable a la empresas cuyo objeto es producir y transmitir conocimiento con fundamento en la investigacin. En esa dimensin, el tema de la institucionalidad cobra significativa vigencia, pues ella debe responder a los postulados constitucionales que rigen las Universidades en nuestro pas, lo que implica fortalecerla, diferenciarla, pero sobre todo disearla pensndola en perspectiva de que opere para contribuir a fortalecer la autonoma que le es inherente. Sin esta, dejara de ser el espacio previsto por la sociedad para la formacin de sus asociados, en el que se promovern el conocimiento, el disenso, la capacidad de aprehender en un ambiente de tolerancia y respeto a la diferencia, y en el que se contribuya de manera efectiva a la construccin de la paz, aportando profesionales y especialistas, que desde sus respectivas disciplinas construyan conocimiento que ayude a superar la injusticia y la inequidad social. Estas, en contextos como el nacional, se traducen en rezagos dramticos en temas como la seguridad alimentaria, el cambio climtico, la gestin del agua, el dilogo intercultural, las energas renovables, la salud pblica (Unesco, 1998), el desplazamiento forzado y la atencin de miles de vctimas del conflicto interno que reclaman sus derechos a la reparacin integral. En ese orden, la institucionalidad que rige a las Universidades y especficamente a la pblica, en tanto institucin que hace parte de la estructura del Estado, debe construirse a partir del principio de colaboracin armnica consagrado en el artculo 113 de la Constitucin Poltica, segn el cual los diferentes rganos del Estado, incluidos los autnomos, si bien tienen funciones especficas deben contribuir de manera armnica a la realizacin de sus fines superiores del Estado. Por lo dicho, el diseo de una nueva institucionalidad para la educacin superior es un asun-
to constitucional, que exige reconocer que son los mismos titulares de ese derecho, valga decir las Universidades reconocidas como tales, las llamadas a regularse, definirse y organizarse sin interferencias externas, incluidas las que derivan del poder que detenta el mismo Estado. Esto supone acotar la participacin de los poderes pblicos, especficamente del ejecutivo a travs del Ministerio de Educacin Nacional y de los gobernadores y alcaldes en el nivel territorial, en los rganos de gobierno de las IES pblicas y de otros oficiales, en el entendido de que si bien pueden y deben tener presencia en ellos, su tarea debe estar orientada exclusivamente a articular la Universidad con el Estado (Corte Constitucional, 1997), pues de ninguna manera su presencia puede pretender imponer el ejercicio de un control de tutela contrario al principio constitucional de autonoma que para esos entes consagra la C.P. As mismo, es necesario hacer compatible la funcin de inspeccin y vigilancia que le compete al Estado, concretamente al Presidente de la Repblica en virtud de lo dispuesto en el artculo 189, numerales 21 y 22 de la Constitucin Poltica, frente al servicio pblico de la educacin superior, deber que debe orientar a garantizarle a la sociedad el funcionamiento idneo de las mismas, lo que incluye dotarlas de los recursos necesarios para el efecto. La revisin de la institucionalidad de la educacin superior y el diseo de una nueva propuesta, desde luego debe detenerse en instancias que asuman las funciones de fomento y promocin, desempeadas durante casi 40 aos por el ICFES y asumidas despus de expedida la Ley 1324 de 2009, por el MEN. Igualmente, la comunidad universitaria y el sector productivo, as como las mismas instituciones, reclaman una revisin del Sistema Nacional de Acreditacin, pues se cuestionan sus metodologas y la pertinencia de sus procesos frente a la realidad de la calidad de la educacin superior en nuestro pas, as como el real alcance del principio de voluntariedad que lo rige. El presente trabajo se elabor con el propsito de aportar al ejercicio de reflexin convocado por ASCUN y el MEN, en el tema especfico de una posible reforma a la institucionalidad consagrada en la ley 30 de 1992 y sus normas modificatorias. Estuvo orientado, fundamentalmente, al diseo de una propuesta que tuvo en cuenta modelos forneos que se reconocen exitosos, el de Chile y el consignado
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para los pases que hacen parte de la Unin Europea en la Declaracin de Bologna de 1999, estudio comparativo que se incorpora a este documento como anexo 1. Adems en cumplimiento de lo establecido en el artculo 2 de la Constitucin Poltica, que consagra el principio de participacin, la propuesta fue previamente debatida en el foro convocado al efecto por los promotores del ejercicio y con diez especialistas, entre ex ministros, rectores y ex-rectores de Universidades pblicas y privadas, ex directores y ex directivos del ICFES, acadmicos investigadores en la materia, entre otros, con quienes se trabaj a partir de un cuestionario bsico que se incluye como anexo dos. Dicha propuesta se construy pensando en un modelo de institucionalidad que le garantice a las instituciones que conforman el sistema, concretamente a las IES, a la sociedad en general y al mismo Estado una institucionalidad en la autonoma universitaria y para ella. La propuesta se presentar en forma de articulado, previo el desarrollo de aspectos fundamentales que sirven de soporte a la misma. El primero de ellos el relacionado con el anlisis de la institucionalidad actualmente vigente, esto es la consagrada en la Ley 30 de 1992, sus antecedentes y evolucin y las normas que la han modificado. LA INSTITUCIONALIDAD EN LA LEY 30 DE 1992 El Decreto Ley 80 de 1980 regul aspectos importantes de la educacin superior. No obstante, esa normativa no result ser suficiente ni satisfizo las expectativas que impona su la dinmica en un pas, que de manera, por lo dems dramtica, se abra paso a la modernidad, razn por la cual se reclamaba con insistencia su reforma, la cual recogi las discusiones que por esa poca se dieron en la materia. Lo anterior significa que la reforma del decreto se inicia y se comienza a perfilar desde mediados esa dcada. El movimiento que se gest para reformar la legislacin vigente en materia de educacin superior y el anlisis de las propuestas que se concertaron para tal efecto y que sustentaran la entonces nueva legislacin, en su etapa final coincidieron en el tiempo con el cambio constitucional que se produjo en nuestro pas en el ao de 1991, que, entre otros importantes avances, elev a rango constitucional el principio de la autonoma universitaria.
Lo anterior significa que la reforma legislativa que se concret en el ao 1992 para la educacin superior, si bien fue posterior a la expedicin de la Carta Poltica que hoy nos rige, no fue en estricto sentido diseada para responder de manera directa a los presupuestos, principios y valores consignados en el nuevo estatuto superior, propios del paradigma del Estado Social de Derecho, por el que haba optado Colombia. Entre ellos, como se anot antes, el referido a definir la educacin como derecho fundamental y servicio pblico, reconociendo de manera expresa, y con rango de norma superior la autonoma de las Universidades pblicas y privadas, lo cual supuso un profundo cambio especialmente para las primeras a las que defini como entes autnomos dentro del Estado. Hasta entonces, en el marco del rgimen constitucional de 1886, tal autonoma y tal definicin eran impensables. La reforma a la educacin superior en el ao 1992 fue el producto de un prolongado debate entre los actores comprometidos: Estado, instituciones, sociedad, sector productivo, entre otros, que evidenciaron la necesidad imperiosa de introducir urgentes y profundos cambios al modelo contenido en el Decreto Ley 80 de 1980, proceso que ya avanzado se encuentra en paralelo con la difcil y compleja situacin poltica que desencadenara el trmite de convocatoria de una asamblea nacional constituyente, la cual dio origen a la Carta Poltica que nos rige hace ya casi dos dcadas. Esta situacin permite entender por qu la Ley 30 de 1992 presenta varias y profundas contradicciones con el modelo constitucional vigente, muchas de las cuales sistemticamente ha venido subsanando la Corte Constitucional, que ha producido una nutrida jurisprudencia sobre el real alcance de la autonoma universitaria como principio fundante en un Estado que aspira a consolidarse como democrtico de derecho. En efecto, muchos de los contenidos de la citada ley, por la cual se organiz el servicio pblico de la educacin superior, no corresponden al mandato consagrado en el artculo 69 de la Constitucin, que reivindica para las Universidades autonoma plena, disposicin que las posesion en el mismo nivel de otros organismos, tambin autnomos dentro de la estructura del Estado, como el Banco de la Repblica y la Comisin Nacional de Televisin. Estos organismos cumplen actividades esenciales que comprometen diversos derechos fundamentales de
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los ciudadanos, as como las bases mismas del Estado democrtico; por lo que quiso el constituyente garantizar su funcionamiento libre de cualquier interferencia de los poderes pblicos, dejando tal caracterstica expresamente consagrada en la Constitucin. Fue por esa razn que la Corte Constitucional, al pronunciarse sobre el alcance de la autonoma que reconoce la Carta a las Universidades, seal de manera expresa e inequvoca que ellas, como los organismos antes citados, eran autnomas y, por lo mismo, la legislacin que para estas produzca el Congreso, as como la reglamentacin del ejecutivo, debe siempre respetar esa condicin. El concepto de autonoma que se aplicaba hasta antes de expedida la Ley 30 en 1992 podra calificarse de restringido y estaba consagrado en el artculo 18 del Decreto Ley 80 de 1980, que sealaba que la autonoma universitaria consista en la posibilidad de las instituciones de educacin superior de desarrollar sus programas acadmicos y de extensin o servicio; para designar su personal, admitir a sus alumnos, disponer de los recursos o darse su organizacin y gobierno. Si bien la Ley 30 de 1992 adeca a una concepcin ms moderna de Universidad el concepto de autonoma, especficamente en su artculo 28, que ampli en alguna medida aspectos de esa definicin, es claro que no desarroll el principio que como tal estaba consagrado en el artculo 69 del entonces nuevo ordenamiento superior; este exiga la garanta, por parte del Estado, de unas determinadas condiciones para el funcionamiento, libre de interferencias, de dichas instituciones dedicadas a prestar el servicio pblico de educacin superior, y de un marco regulador que permitiera su insercin y articulacin en una compleja estructura que exige singulares relaciones con el Estado y con la sociedad que demanda de ellas un servicio esencial para su propio progreso y desarrollo. La expedicin de la Ley 30 de 1992, sin duda, constituy un avance frente a la regulacin contenida en el Decreto Ley 80 de 1980, el slo hecho que su discusin se diera en el Congreso de la Repblica y no fuera el producto de una decisin del ejecutivo, era ya de por s una muestra del avance en materia democrtica, no obstante, por las razones antes enunciadas, en esa norma legal se dise una institucionalidad que en algunos aspectos, como bien lo ha sealado el mximo tribunal constitucio-
nal, rie con el principio de autonoma universitaria tal como la consagr el constituyente en 1991. La institucionalidad que debe regir a las Universidades, pblicas y privadas, en el marco del principio de autonoma tal como ha sido desarrollado por la Corte Constitucionalidad en sus diversos fallos, debe estar supeditada al principio jurisprudencial varias veces reiterado, de permitir que los entes universitarios logren un desarrollo autnomo e independiente de su proyecto educativo sin la injerencia del poder poltico (Corte Constitucional, 1997). Cualquier reforma a la Ley 30 de 1992, debe pensar en una institucionalidad para las IES que permita hacer efectivo el principio de la autonoma universitaria, que como lo ha sealado la Corte, no le permita a los poderes estatales, bajo el argumento de actuar en el marco de sus competencias, inmiscuirse, participando y condicionando las decisiones que le corresponde adoptar a la comunidad universitaria a travs de sus instancias internas y externas de gobierno. En consecuencia, se requiere el diseo de una institucionalidad que le permita a las Universidades ejercer la autonoma que el Constituyente de 1991 les reconoci expresamente, como elemento indispensable para lograr una sociedad ms justa, democrtica e igualitaria. Desde esta perspectiva, es pertinente analizar someramente la institucionalidad, que de acuerdo con la Ley 30 de 1992 y sus ya varias reformas, rige actualmente a los entes universitarios para evidenciar cmo, en algunos casos, va en contrava del principio de la autonoma consagrado en el artculo 69 superior y de la jurisprudencia que lo desarrolla, razn por la cual, seguramente, no han logrado cumplir los cometidos para los cuales fue diseada. El consejo superior universitario Si se observa, el Decreto Ley 80 de 1980 al igual que la Ley 30 de 1992, definen al Consejo Superior como el mximo rgano de direccin y gobierno de la Universidad, aunque la ley introdujo modificaciones a su integracin al incluir entre sus miembros a un representante del sector productivo y a un ex rector universitario. Al igual que el Decreto Ley 80 de 1980, establece que en el consejo superior universitario de las IES estatales u oficiales tendr asiento el ministro de educacin nacional o su representante, quien lo preside. En el caso del orden distrital, departamental o municipal, es el respectivo gobernador o alcalde quien ostenta la presidencia.
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As mismo, en las del orden nacional, se seala que el Presidente de la Repblica designar a otro de los miembros de este consejo, quien deber tener vnculos con el sector universitario. La conformacin de este consejo pretende responder al llamado que hace el artculo 63 de la ley, segn el cual Las Universidades estatales u oficiales y dems instituciones estatales u oficiales de Educacin Superior se organizarn de tal forma que en sus rganos de direccin estn representados el Estado y la comunidad acadmica. Si tenemos en cuenta las funciones que debe cumplir el consejo superior universitario, entre otras, la definicin de las polticas acadmicas, administrativas y de planeacin institucional; la organizacin acadmica, administrativa y financiera de la institucin; la expedicin o modificacin de los estatutos y reglamentos; la designacin y remocin del rector; la aprobacin del presupuesto de la institucin y la expedicin del reglamento, asuntos medulares en toda institucin y de los cuales depende en mucho la real posibilidad de desarrollar en las dimensiones definidas por la Constitucin y la jurisprudencia, la autonoma, entendida como la facultad que tiene cada institucin de autodeterminarse y organizarse (Corte Constitucional, 2000), es necesario preguntarse si la presencia del Ejecutivo en el mximo rgano de gobierno de las Universidades pblicas, a travs de dos representantes, uno de ellos con la facultad de presidirlo, coarta o no el ejercicio de esa condicin inherente a su naturaleza. La jurisprudencia constitucional hasta ahora no ha declarado la inconstitucionalidad de dicha disposicin. No obstante, s ha sealado que la presencia del ejecutivo, entindase el nacional, departamental o municipal, en el mximo rgano de gobierno de las Universidades slo se ajusta al principio constitucional de la autonoma siempre que esa presencia est orientada exclusivamente a articularlacon el Estado (Corte Constitucional, 1997). Podra pensarse que es este uno de los casos en los cuales la redaccin de La ley 30 no atendi el fundamento filosfico y poltico, y el real alcance los principios consagrados en la entonces recin expedida Constitucin de 1991. Uno de ellos, el de la autonoma universitaria, que obviamente tampoco haba sido desarrollado por la Corte Constitucional que apenas se constitua. Al incluir a ttulo de obligacin la presencia, con carcter preeminente y decisorio,
no de uno sino de dos representantes del gobierno, sea nacional, departamental o municipal, contradijo o al menos debilit el mandato del artculo 69 que le reconoce a las Universidades esa autonoma; esto es la capacidad de autorregularse, autogobernarse y autodeterminarse, sin la presin o interferencia de los poderes pblicos. Esa articulacin podra darse en la medida en que el ejecutivo, a travs del Ministro de Educacin o sus delegados en el consejo superior universitario, asistieran con voz, pero sin voto, como sucede con el rector. Esto excluye la posibilidad de tratar de imponer sus directrices y criterios, siempre atados a un determinado propsito de gobierno, con amplias posibilidades de xito dado el poder que detentan al ser ellos quienes definen, en coordinacin con el Ministerio de Hacienda o las respectivas secretaras departamentales los presupuestos con los cuales funcionarn. Que el ministro de educacin, el gobernador o alcalde hagan parte y presidan dichos rganos es un rezago de la normativa que exista con anterioridad a la Constitucin de 1991, consagrada en el decreto Ley 80 de 1980. Esta defina la Universidad pblica como un establecimiento gubernamental, figura que tiene como caracterstica principal el estar adscrita en relacin de subordinacin con la Presidencia de la Repblica, las gobernaciones o las alcaldas, segn sean del orden nacional, departamental o municipal. Esta denminacion supone la existencia de una junta o consejo directivo presidido por el ejecutivo, pues solo as se puede garantizar el ejercicio del control de tutela que le es propio a esta clase de entidades pblicas descentralizadas del orden nacional, departamental o municipal2. Los consejos de los establecimientos pblicos, salvo disposicin legal en contrario, sern presididos por el ministro o el director de departamento administrativo a cuyo despacho se encuentre adscrita la entidad o por su delegado.
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Sobre el particular basta observar como la Ley 489 de 1998, regula este tema en los artculos 72 y 73. ARTCULO 72. DIRECCIN Y ADMINISTRACIN DE LOS ESTABLECIMIENTOS PBLICOS. La direccin y administracin de los establecimientos pblicos estar a cargo de un Consejo Directivo y de un director gerente o presidente. ARTCULO 73. INTEGRACIN DE LOS CONSEJOS DE LOS ESTABLECIMIENTOS PBLICOS Y DEBERES DE SUS MIEMBROS. Los consejos directivos de los establecimientos pblicos se integrarn en la forma que determine el respectivo acto de creacin. ().
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Basta con sealar que el artculo 50 del Decreto Ley 80 de 1980 defina las instituciones pblicas de educacin superior como establecimientos pblicos del orden nacional, departamental o municipal, adscritos al Ministerio, gobernacin o alcalda, segn el caso, naturaleza jurdica que justificaba el poder de tutela sobre estos entes. Lo anterior porque, si bien la Ley 30 de 1992 cre una nueva categora para las Universidades e instituciones de educacin superior oficiales, al definirlas como entes autnomos vinculados al Ministerio de Educacin Nacional, aclarando que tal adscripcin lo era para garantizar articulacin en lo que se refiere a las polticas y la planeacin del sector educativo, tal objetivo se desvirto al incorporar en los rganos de gobierno de dichas instituciones a sus representantes, otorgndoles adems un carcter preeminente dndoles en todos los casos la presidencia de los mismos. En ese orden de ideas, la mencionada ley entra en contradiccin con un mandato de jerarqua superior como lo es el principio de autonoma universitaria, consagrado en el artculo 69 de la C.P; los entes que gozan de autonoma no admiten control de tutela por parte de organismos externos a ellas, mucho menos cuando, como en el caso de las pblicas, son ellos los encargados de dotarlas de recursos financieros para su funcionamiento. Decidir temas que son esenciales para el quehacer de las IES, cuyo espacio de deliberacin y decisin es el consejo superior, no puede ser adoptado con la interferencia de los representantes del ejecutivo, quienes ejercen por nmero y posicin un poder desproporcionado que distorsiona y obstaculiza los propsitos de la academia, que si bien est incursa en un contexto social concreto y determinado, al cual debe articularse para aportarle con independencia y objetividad, no puede someterse sin sacrificar su autonoma a un poder externo que utiliza la funcin que le atribuy la sociedad de dotarla de recursos, para ponerla a su servicio. Con el mismo razonamiento, debe cuestionarse la decisin del legislador de imponer la participacin de un miembro adicional designado por el presidente de la Repblica, en los consejos superiores de las Universidades del orden nacional. Sobre el particular, vale la pena resaltar la siguiente cita de un fallo de constitucionalidad. La autonoma universitaria que consagra la Constitucin Poltica, autonoma como sinnimo de legtima capacidad de autodeterminacin, no corresponde a
la autonoma restringida que la ley le reconoce a los establecimientos pblicos, por lo que pretender asimilarlos, as sea nicamente para efectos presupuestales, implica para las Universidades viabilizar una constante interferencia del ejecutivo en su quehacer, que se traduce, en un continuo control de sus actividades por parte del poder central, inadmisible, y en el propsito, como obligacin legal por parte del ejecutivo, de ajustar y coordinar las actividades de esas instituciones con la poltica general del gobierno de turno, aspecto que contradice su misma esencia. (Corte Constitucional, 1997). Adems la exclusin del voto para el ejecutivo en el mximo rgano de gobierno de las IES, como una forma de garantizar la autonoma de los entes universitarios, encuentra sustento en la sentencia C-926 de 2005, que en relacin con la autonoma universitaria seal lo siguiente: La autonoma fue concebida para que gocen de libertad al momento de adoptar las condiciones jurdicas necesarias para el logro de su misin educativa y cultural, y con independencia de cualquier instancia privada o pblica ajena a su mbito que pudiese someterlas. Se garantiza que.... sean verdaderos centros de pensamiento libre, exentos de presiones que puedan perturbar su cometido o que les impidan cumplir adecuadamente con sus objetivos y funciones. La capacidad de autodeterminacin y autorregulacin que caracteriza a las Universidades estatales les proporciona una capacidad especial de decisin para el desempeo de sus funciones, para darse su organizacin y gobierno, y para manejar su presupuesto conforme al rgimen especial autorizado por la Constitucin (subrayas fuera de texto). Esa especial capacidad de decisin, que reconoce la Corte Constitucional como contenido esencial de la autonoma universitaria, sustenta un replanteamiento de la conformacin del consejo superior, en el que el ejecutivo cumpla su papel de articulador entre la poltica de educacin superior y las decisiones internas del ente universitario, sin que resulte imponiendo su particular visin sobre un determinado tema, por cuanto ello desconoce y vulnera este principio rector. Es precisamente la interferencia del poder central en estos rganos de gobierno, as como la necesidad de acoplar el concepto de entes autnomos que se le dio a las Universidades a la realidad normativa constitucional y a los dictados de la jurisprudencia, las circunstancias que imponen una reforma
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profunda a la institucionalidad de la Ley 30 de 1992, que permita a cada ente universitario determinar la conformacin de su rgano de gobierno. Se debe hacer atendiendo unas directrices bsicas de carcter constitucional que desarrollen el principio de autonoma las cuales deberan estar contenidas en una ley estatuaria que debe dictar el Congreso de la Repblica, segn se ha expuesto en aparte anterior de este documento. Consejo Nacional de Educacin Superior (CESU) El CESU fue creado por el artculo 34 de la Ley 30 de 1992, que lo defini como un organismo del Gobierno, vinculado al Ministerio de Educacin Nacional, con funciones de coordinacin, planificacin, recomendacin y asesora. Se pretendi con este organismo dar espacio amplio para el diseo, debate y elaboracin concertada de propuestas de polticas pblicas sobre educacin superior que acogiera y adoptar el Ejecutivo en tanto participante y rector del mismo pues los preside a travs del ministro de educacin. Vuelve entonces a aparecer la contradiccin entre autonoma y presencia activa del Ejecutivo, representado este en varios de sus funcionarios. La elaboracin de reglamentos y polticas aplicables a instituciones a las que el constituyente les haba reconocido capacidad plena para autorregularse, se le encomienda a un rgano mixto, regido por el Gobierno, en el cual, adems de ellas, tienen asiento otras instituciones de educacin superior que encuentran un espacio propicio para impulsar normas que favorezcan su ascenso, dentro de lo que se ha entendido, por su diseo, como una especie de escalera cuyo mximo peldao es el reconocimiento como Universidad. De otra parte, ese rgano acoge estamentos que hasta entonces no haban tenido los espacios que una organizacin democrtica debe brindarles para concertar, por ejemplo, polticas salariales y sistemas de seguridad social adecuados; lo que implic que debieran aprovecharlo para dar los debates que legtimamente les interesaban pero que obviamente distraan al organismo de su principal cometido. Incluso la presencia de Universidades pblicas y privadas en ese organismo ha sido cuestionada, pues las caractersticas de unas y otras, sus necesidades y singularidades, en el marco normativo, hacen que muchas de las discusiones y debates puedan interesar a unas, pero no necesariamente a otras;
o que deriven en la discusin de intereses que no necesariamente siempre son acadmicos, y que las confrontan cuando deban propiciar acercamientos y concertacin a favor de la calidad de la educacin superior y su fortalecimiento como derecho fundamental. En ese contexto se expide el Decreto 1176 de 1999, en cuyo artculo 1 el CESU se redefini como un organismo asesor del Gobierno Nacional, de carcter permanente, vinculado al Ministerio de Educacin Nacional, con funciones exclusivas de coordinacin, planificacin, recomendacin y asesora. Este rgano sigue conformado por: el ministro de educacin nacional, quien lo preside; el jefe del Departamento Nacional de Planeacin; el rector de la Universidad Nacional de Colombia; el director del Fondo Colombiano de Investigaciones Cientficas y Proyectos Especiales Francisco Jos de Caldas, Colciencias; un rector de una Universidad estatal u oficial; dos rectores de Universidades privadas; un rector de Universidad de economa solidaria; un rector de una institucin universitaria o escuela tecnolgica, estatal u oficial; un rector de institucin tcnica profesional estatal u oficial; dos representantes del sector productivo; un representante de la comunidad acadmica de una Universidad estatal u oficial; un profesor universitario; un estudiante de los ltimos aos de formacin superior; y el director del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educacin Superior (Icfes), con voz pero sin voto. Esa misma norma estableci como funciones del CESU las siguientes: a) proponer polticas y planes para la educacin superior; b) recomendar normas y procedimientos de carcter general; d) proponer mecanismos para evaluar la calidad acadmica de las IES; e) proponer mecanismos para evaluar la calidad acadmica de los programas de educacin superior; f) darse su propio reglamento de funcionamiento. El citado decreto, en el artculo 2, estableci una nica comisin consultiva de instituciones de educacin superior, con funciones de asesora, adscrita al Instituto Colombiano para el Fomento de la Educacin Superior, organismo que perdera vigencia ms tarde cuando la ley transforma al Icfes, dejndolo exclusivamente a cargo de las funciones de evaluacin de la educacin. As las cosas, la conformacin del CESU, con una amplia representacin del Gobierno y presencia de voceros de las distintos estamentos, as como
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de las diferentes modalidades de instituciones de educacin superior, se convirti en un espacio de debate de intereses colectivos diferentes a los especficamente relacionados con el diseo de polticas pblicas de educacin superior, desdibujando la naturaleza y funciones que debera cumplir, pues no responde al principio de autonoma universitaria plasmado en la constitucin de 1991. Este indica que debera estar integrado por quienes son titulares de la autonoma, pues son ellos quienes tienen la capacidad jurdicamente reconocida para adoptar todas las decisiones que les incumben y los afectan y determinar las reglas que, en el marco del Estado de derecho, rigen su quehacer; entre ellas, las que se orienten a articularse con el Estado en lo relativo a la planeacin del sector educativo. Dicho organismo debi ser facultado para cumplir funciones orientadas a proponer al ejecutivo, sin la injerencia de este, polticas y planes para la educacin superior y una vez definidas, implementarlas; recomendar y expedir normas y procedimientos de carcter general y vinculantes para las instituciones universitarias, a travs de lo que la jurisprudencia constitucional ha denominado reglamentos autnomos; proponer e implementar mecanismos para evaluar la calidad acadmica de las IES y para evaluar la calidad acadmica de los programas y las mismas instituciones reconocidas como Universidades. No obstante, paulatinamente se ha ido desdibujando, lo que ha servido de fundamento para debilitarlo y transformarlo en un rgano asesor que hoy por hoy tiene una limitada influencia en las decisiones de fondo que toma el Ministerio en materia de educacin superior, cada vez ms alejadas de la autonoma que tienen por naturaleza y disposicin constitucional las instituciones que regula, las cuales a su vez estn cada vez ms sometidas a la tutela de la que las deslind el constituyente en 1991. Sobre la naturaleza de este rgano, es necesario sealar que la Corte Constitucional (1994) sostuvo que si bien las Universidades, con el propsito de alcanzar los fines del artculo 67 de la Carta Poltica, no son ajenas a la inspeccin y vigilancia que ejerce el Estado, siempre que ste respete y no menoscabe su autonoma, el slo hecho de que dichos entes universitarios estn vinculados al Ministerio de Educacin Nacional no significa que pueden ser asimilados a otro rgano tambin vinculado, [el CESU], pues es preciso respetar y garantizar
su autonoma. En consecuencia, la vinculacin de [estas] al Ministerio se debe entender sin perjuicio de su autonoma. Por tanto, es necesario aceptar que dicho rgano no respondi ni con su estructura ni con sus funciones a lo dispuesto en el artculo 69 de la Carta ni a las demandas de las instituciones de educacin superior, principalmente las Universidades, las cuales por naturaleza rien con estructuras diseadas para ejercer tutela sobre las mismas; ms bien priman intereses de coyuntura que imponen el pensamiento y los programa de los gobiernos de turno desconociendo la autonoma que les es inherente, ejerciendo presin desde lo presupuestal cuando se trata de las pblicas y confundiendo su funcin de inspeccin y vigilancia con las de determinacin, regulacin y autogobierno. Sistema Nacional de Acreditacin La Comisin Nacional de Acreditacin, CNA, hace parte, como rgano ejecutor del Sistema Nacional de Acreditacin, definido como el conjunto de polticas, estrategias, procesos y organismos cuyo objetivo fundamental es garantizar a la sociedad que las instituciones de educacin superior que hacen parte del sistema cumplen con los ms altos requisitos de calidad y que realizan sus propsitos y objetivos. La Ley 30 de 1992, en el artculo 53, seal como principio rector de ese sistema, la voluntariedad, arguyendo que su objetivo fundamental es garantizar a la sociedad que las instituciones que hacen parte del mismo cumplan los ms altos requisitos de calidad y que realicen sus propsitos y objetivos. El diseo de la CNA permiti en una primera etapa que dicho organismo posicionara el concepto de acreditacin en el pas e impulsara el diseo de un modelo que incentiv a las instituciones, incluidas las Universidades, a avanzar en programas de mejoramiento institucional que les permitiera acceder a sus procesos en perspectiva de lograr un reconocimiento pblico y avalado por el Estado sobre su calidad, entendindolo como presupuesto necesario para competir en un mercado cada ms abierto y ms heterogneo. No obstante, la dinmica supone un contexto en el que se reconoce plena autonoma a las instituciones reconocidas como tales. Esta facultad es restringida en las otras que ofrecen el servicio pblico de educacin superior, pues ven ms posibilidades de desarrollo y no regulacin en las primeras.
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La calidad de la educacin es uno de los presupuestos bsicos del derecho a la educacin superior, tal como se seal en otro acpite de este documento, en consecuencia, se hace necesaria una evaluacin del funcionamiento del Sistema Nacional de Acreditacin, de sus metodologas y la pertinencia de los procesos de dicho sistema, que permitan establecer si ellos responden al mandato constitucional y legal sobre calidad. Una de las crticas que se hace al actual sistema de acreditacin es que no est cumpliendo con los fines para los que fue creado. Para algunos, se ha convertido en un simple registro calificado de requisitos mnimos lejano de un proceso de acreditacin de calidad y excelencia. Para otros, el SNA se ha burocratizado al punto que los pares acadmicos, que son los encargados de verificar si el modelo y los estndares definidos por la institucin que visitan responden a las exigencias de calidad que impone la respectiva disciplina, estn guiados bien por sus propios paradigmas o por intereses no acadmicos que hacen que desvirten su papel orientado a certificar la calidad de los programas y de las instituciones que evalan. No son claros los parmetros que estn utilizando para realizar las evaluaciones que les corresponde o son en extremo rgidos. Se critica que los pares estn pretendiendo imponer su visin sobre los programas que evalan, hecho que incide negativamente en la autonoma universitaria, dado que uno de los presupuestos de esta es que los mismos entes universitarios determinen los programas que desean ofrecer, sus contenidos y pertinencia y avancen hacia la excelencia de los mismos, los pares debe verificar que lo que ellas mismas se han impuesto se cumplan, y que sea lo que realmente se ofrece a los estudiantes y a la sociedad, estableciendo si el programa se ajusta a esos parmetros. Sobre el particular la Corte Constitucional (1995), en sentencia, seal: El Estado no le impone a los establecimientos de educacin superior los programas que puede ofrecer de manera caprichosa, sino que tales instituciones, una vez adopten la decisin de ofrecer determinado programa, en ejercicio de la referida autonoma, para iniciar la prestacin de los servicios ofrecidos cumplan con los requisitos que les exige la ley, con el objeto de que los distintos programas obedezcan a necesidades sociales reales, y no redunden en reas sobresaturadas de oferta educativa o que resulten innecesarias, para as dar
cumplimiento a los fines del Estado consagrados en el artculo 2o. de la Carta Poltica, uno de los cuales es el de garantizar la efectividad material de los derechos de las personas, que pueden verse seriamente afectados por las circunstancia ya sealadas As mismo, se argumenta que el sistema de acreditacin pretende estandarizar la organizacin, estructura y desarrollo de las Universidades, hecho que de estar ocurriendo desconoce los presupuestos mismos de la autonoma universitaria, pues lo que reivindica este principio es precisamente que cada ente universitario asuma de manera responsable su singularidad y que la sociedad acceda a una oferta plural y heterognea pero de calidad y ajustada a los principios bsicos de una Estado que se proclama democrtico de derecho. De otra parte, el sistema es criticado por estar dejando de lado la investigacin al reducir los ejercicios a una verificacin de requisitos objetivos desconociendo ese componente de los programas, como tal esencial para el cumplimiento de los fines propios de instituciones comprometidas con la prestacin del servicio pblico de educacin superior. As las cosas, el ejercicio de la autonoma universitaria y el cumplimiento de la funcin de inspeccin y vigilancia, asignada al Gobierno Nacional, hacen necesaria la revisin del actual sistema de acreditacin. Es posible que por las inconsistencias que este presenta hoy, se requiera de una reformulacin de fondo de un rgano sin duda esencial en una estructura que abre el mercado para el ofrecimiento de un servicio que califica como pblico y esencial. Igualmente, es indispensable evaluar el criterio de voluntariedad que rige en materia de acreditacin a las Universidades e instituciones educativas para acceder al sistema. Para algunos crticos, esa voluntariedad no ha contribuido a mejorar la calidad del sector, pues en algunos casos ha imperado un modelo estandarizado que no responde precisamente a unas reglas claras de calidad, lo que ha permitido que se acrediten instituciones que no cumplen con unos mnimos. Se requiere, en concepto de algunos expertos, establecer un sistema mixto de acreditacin que combine el carcter voluntario en unos eventos y el obligatorio en otros. A ese proceso de debilitamiento del SNA se aadi la expedicin del Decreto 2230 de 2003, que cre la Comisin Nacional Intersectorial de Aseguramiento de la Calidad de la Educacin Superior, Conaces, cuya funcin especfica es la coordinacin
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y orientacin del aseguramiento de la calidad de la educacin superior, la evaluacin del cumplimiento de los requisitos para la creacin de instituciones de educacin superior, su transformacin y redefinicin de los programas acadmicos. La Comisin se cre con el propsito de asegurar el cumplimiento de las condiciones mnimas de calidad por parte de los programas que se ofrecen en educacin superior en cualquiera de sus niveles: tcnicos, tecnolgicos, profesionales, universitarios y de postgrados. Ntese que se equiparan unos y otros; esto es que se nivela por lo bajo el grado de autonoma que se atribuye a las distintas modalidades de instituciones que hacen parte del sistema, condicionando la creacin y permanencia de los programas acadmicos diseados por las Universidades y dems instituciones a una autorizacin, registro calificado, que expide el Estado. Si bien la estructura de las salas supone que las autorizaciones estn precedidas de estudios y anlisis a cargo de representantes idneos de la comunidad acadmica, la realidad impone que estos acten en el marco de una estructura dominada y determinada por el Gobierno que la preside, a travs del viceministro, y la controla financindola y determinando de manera indirecta quines son los elegidos para hacer parte de ella. Por lo dems son personas que generalmente representan intereses institucionales especficos, decanos, directores de investigacin, entre otros, de otras instituciones que compiten por un mercado reducido, que se pronuncian como expertos en las mismas reas que verifican, intereses que obviamente interfieren la objetividad de sus decisiones. Otro de los organismos que haca parte del sistema de educacin superior diseado en la Ley 30 de 1992 era el Icfes. No obstante, sus funciones y estructura fueron modificadas por la Ley 1324 de 2009, que lo transform en una empresa estatal de carcter social del sector de la educacin nacional, entidad pblica del orden nacional, de naturaleza especial, a la que se le encarg exclusivamente la evaluacin del sistema educativo, quitndole todas las funciones de fomento y promocin. Estas pasaron al Viceministerio de Educacin Superior, concentrndolas en el Ministerio, lo que increment las posibilidades de ejercer tutela sobre las instituciones de educacin superior, que se justifica en el universo de IES distintas a las Universidades, que tienen autonoma restringida y son las ms y respecto de
las cuales se agravan las funciones de inspeccin y vigilancia que le corresponden al ejecutivo. Comits regionales de educacin superior (CRES) La Ley 30 los defini como organismos asesores del Icfes, con las funciones de coordinar los esfuerzos regionales para el desarrollo de la educacin superior, actuar como interlocutor vlido para efectos de la discusin y diseos de polticas, planes y proyectos de educacin superior regional, y contribuir en la evaluacin compartida de programas acadmicos. Los CRES tuvieron una actividad efmera y precaria, realmente nunca funcionaron en debida forma. Esto demuestra el desinters de las regiones en un actividad tan importante para su propia consolidacin y desarrollo, adems la expedicin de la Ley 1324 de 2009, que modific la naturaleza del Icfes y le encarg exclusivamente la evaluacin del sistema educativo, podra decirse que constituy el elemento contundente de anulacin de espacios de esta naturaleza sin duda necesarios para el desarrollo y consolidacin de las regiones. No obstante, una reforma a la Ley 30, debe incorporar figuras similares a los comits para garantizar, entre otros, la realizacin efectiva de los principios constitucionales de descentralizacin y participacin y garantizar la debida articulacin entre polticas diseadas a nivel central y las adoptadas y desarrolladas a nivel territorial en una materia que compromete un derecho fundamental y un servicio pblico esencial para la consolidacin y fortalecimiento democrtico. Sistema de Universidades del Estado (SUE) La Ley 30 de 1992, en el artculo 81, cre el Sistema Universidades del Estado, SUE, integrado por todas las Universidades estatales y oficiales, para racionalizar recursos humanos, fsicos, tcnicos y financieros; implementar la transferencia de estudiantes, intercambio de docentes; y crear condiciones para la realizacin de la evaluacin en las instituciones pertenecientes al sistema. En este sentido, la Corte Constitucional (1997) seal que: La autonoma se predica no slo hacia el interior del ente universitario sino frente a terceros y frente al Gobierno Nacional. Por ello se ha sostenido que ella permite a los entes universitarios lograr un desarrollo autnomo e independiente de la comunidad educativa, sin la injerencia del poder poltico. En ese sentido, el SUE ha cumplido una funcin importante y positiva en el sistema, por cuanto se
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ha convertido en un espacio en donde hay una representacin amplia de las entidades universitarias oficiales, tanto del orden nacional como regional. En ese orden, el sitema es un espacio amplio y democrtico en donde estn representadas todas las Universidades oficiales, que dinamiza el proceso de adopcin de polticas educativas y ha logrado consolidarse como un interlocutor vlido del Gobierno Nacional y gestor para el desarrollo del sistema de educacin superior pblica. En razn del papel que viene cumpliendo el SUE y con el fin de lograr que los temas de la educacin superior pblica estn regulados por un ente autnomo, podra pensarse en una reforma que le asigne a este organismo un papel protagnico y dinmico como rector de la poltica educativa superior y administrador de los recursos de la educacin superior estatal. Estas competencias permitiran cumplir los mandatos constitucionales consagrados en los artculos 67 y 69 de la Constitucin, segn los cuales el Estado debe facilitar todos los mecanismos financieros que hagan posible el acceso de todas las personas aptas para la educacin superior. As las cosas, antes que una reforma o ajuste de la institucionalidad consagrada en la Ley 30 de 1992, lo que se requiere es la expedicin de una ley estatutaria que desarrolle los mandatos superiores contenidos en los artculos 67 y 69 de la C.P. Estos estn relacionados con un derecho fundamental y un servicio pblico, que garanticen un tratamiento claramente diferenciado para las Universidades, instituciones a las que se reconoce plena autonoma, que como tales reclaman del Estado la facultad de autodeterminarse y autorregularse sin interferencia del mismo, por lo que es contradictorio que sea el poder ejecutivo, a travs del Ministerio de Educacin y otras instituciones, el que asuma esa tarea, incluso dndole espacio a ellas; eso impide el desarrollo eficaz de la independencia y autonoma con que deben cumplir sus funciones esenciales. En lo relativo a las instituciones de educacin superior que no son Universidades, las cuales cumplen un papel definitivo en la atencin de la demanda por formacin para el trabajo, por ejemplo, a las que se les reconoce autonoma restringida; para ellas s se admite, por parte del Estado, una constante tutela, que le garantice a la sociedad un servicio pertinente e idneo. Por lo dicho, la propuesta de reforma a la mencionada ley, en lo relativo a institucionalidad, que se presenta en el captulo siguiente,
responde a lo planteado; esto es a la necesidad de que el pas promueva la expedicin de una norma estatutaria, que desarrolle el principio constitucional de autonoma universitaria atendiendo el desarrollo que del mismo ha hecho la Corte Constitucional, cuya premisa bsica debe ser la siguiente: el reconocimiento de la autonoma a las instituciones de educacin superior, pblicas y privadas, que hizo el constituyente en 1991, implica que estas, dada esa caracterstica que les inherente, son las nicas habilitadas para regularse, determinarse y definirse. Ello no implica que sean ajenas a los compromisos que tienen con la sociedad que las alberga y la protege o a la accin de los rganos de control cuando sean estatales u oficiales y cuando manejen recursos pblicos. El Estado est obligado, tambin por disposicin constitucional, a aportar los recursos para su funcionamiento en un marco de libertad y pluralidad que define al Estado social de derecho. LA LEY DE EDUCACIN SUPERIOR COMO UNA LEY ESTATUTARIA Un anlisis sobre la necesidad o no de reformar la actual ley de educacin superior debe comprender, en primer lugar, un breve examen sobre la naturaleza de la regulacin que el Congreso debe dictar. Lo anterior, por cuanto en el ordenamiento constitucional se exige que mediante leyes de caractersticas especiales se regulen, entre otras materias, los derechos y deberes fundamentales de las personas, as como los procedimientos y recursos para su proteccin, artculo 152, literal a) de la Constitucin de 1991. En efecto, el artculo 67 define la educacin como un derecho de la persona y un servicio pblico que tiene una funcin social, a travs del cual se busca, entre otros objetivos, el acceso al conocimiento, a la ciencia, a la tcnica y a los dems bienes y valores de la cultura. El derecho a la educacin as entendido es, sin discusin alguna, un derecho de carcter fundamental. Basta con citar las innumerables sentencias de la Corte Constitucional que as lo han reconocido: T-002 de 1992, T-612 de 1992, T-974 de 1999, T-826 de 2003, T-933 de 2005, entre otras. Sin embargo, podra discutirse si el derecho a la educacin superior es igualmente fundamental, por cuanto algunos considerarn que es de carcter prestacional; que slo adquiere el carcter de fundamental por conexidad, en los trminos de la juris-
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prudencia del tribunal, o cuando quien lo reclama es un nio, una nia, un adolescente o un grupo frente al cual, por expresa disposicin del artculo 44 de la Constitucin, le reconoce el carcter de fundamental. Sobre el carcter fundamental de la educacin la Corte Constitucional (2003) ha sealado: la educacin es un derecho fundamental propio de la esencia del hombre y de su dignidad humana, amparado en principios consagrados en la Constitucin Poltica y en tratados internacionales. La educacin constituye un presupuesto bsico para la efectividad de otros derechos, principios y valores constitucionalmente reconocidos al ser humano, tales como la igualdad en materia educativa, la escogencia de una profesin u oficio y el libre desarrollo de la personalidad. As mismo, permite la realizacin del Estado social de derecho, el fomento de la participacin y el respeto de los derechos humanos. As las cosas, en consideracin al carcter de ius fundamental del derecho a la educacin, es procedente la accin de tutela como mecanismo judicial excepcional para la proteccin del derecho cuando sea vulnerado o amenazado por el Estado o por los particulares encargados de la prestacin del servicio. En el mismo sentido, resulta admisible el amparo constitucional frente a los derechos constitucionales reconocidos en los artculos 13, 16 y 26 de la Constitucin, que guardan una estrecha relacin con el derecho a la educacin. Pese a las dudas y controversias que pueda suscitar la naturaleza que da el derecho constitucional a la educacin superior, es evidente que existen estndares internacionales que le reconocen a este derecho la categora de derecho humano. As se desprende de un sinnmero de instrumentos internacionales ratificados por el Estado colombiano y de obligatorio cumplimiento para sus rganos internos, en virtud del artculo 93 de la Constitucin, as como de declaraciones y conclusiones de mltiples conferencias internacionales sobre la materia que, pese a no tener una fuerza vinculante en nuestro ordenamiento constitucional por ser lo que la doctrina del derecho internacional denomina soft law, s sirven para ilustrar la categora de la educacin superior como un derecho fundamental, aunque sujeto a los principios de progresividad, planificacin y programacin. Basta con citar algunos ejemplos que fundamentan este aserto. El artculo 13 del Pacto Internacional de Derechos Sociales, Econmicos y Culturales establece
entre otras cosas que: La enseanza superior debe hacerse igualmente accesible a todos, sobre la base de la capacidad de cada uno, por cuantos medios sean apropiados, y en particular por la implantacin progresiva de la enseanza gratuita[...] Se debe proseguir activamente el desarrollo del sistema escolar en todos los ciclos de la enseanza, implantar un sistema adecuado de becas, y mejorar continuamente las condiciones materiales del cuerpo docente. Por su parte, los artculos 10 y 14 de la Convencin para la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin contra la Mujer abogan por un trato equitativo entre hombres y mujeres para el acceso a las carreras y a la capacitacin profesional, acceso a los estudios y obtencin de diplomas en las instituciones de enseanza de todas las categoras, tanto en zonas rurales como urbanas. El artculo 5 de la Convencin Internacional para la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin Racial seala el derecho de todas las personas sin distincin de raza, color y origen nacional o tnico a la educacin y la formacin profesionales: Del mismo modo, los artculos 28 y 29 de la Convencin por los Derechos del Nio que comprometen a los Estados partes a hacer la enseanza superior accesible a todos. En el mismo sentido, en la Conferencia Mundial sobre la Educacin Superior: La educacin superior en el siglo XXI, organizada por la UNESCO en, 1998), se seal que la ... educacin es uno de los pilares fundamentales de los derechos humanos, la democracia, el desarrollo sostenible y la paz, por lo que deber ser accesible a todos a lo largo de toda la vida.... En la Conferencia Regional sobre Polticas y Estrategias para la Transformacin de la Educacin Superior en Amrica Latina y el Caribe, realizada en La Habana en noviembre de 1996, se lee en el primer punto que La educacin en general, y la superior en particular, son instrumentos esenciales para enfrentar exitosamente los desafos del mundo moderno y para formar ciudadanos capaces de construir una sociedad ms justa y abierta, basada en la solidaridad, el respeto de los derechos humanos y el uso compartido del conocimiento y la informacin. La educacin superior constituye, al mismo tiempo, un elemento insustituible para el desarrollo social, la produccin, el crecimiento econmico, el fortalecimiento de la identidad cultural, el mantenimiento de la cohesin social, la lucha contra la pobreza y la promocin de la cultura de paz, y agrega en su segundo punto, que el conocimiento es un bien social....
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Igualmente, en la Afirmacin de Amman (1996) se seal que La educacin da poder. Es la clave para el establecer y fortalecer la democracia y el desarrollo la cual es tanto sustentable como humana y basada en la paz hacia un respeto mutuo y justicia social. Adems, en un mundo en donde la creatividad y el conocimiento juegan un rol importante, el derecho a la educacin no es nada menos que el derecho a participar en el mundo moderno. Por su parte, en la Declaracin que se suscribi en la Conferencia Regional de Educacin Superior en Amrica Latina y el Caribe en 2008, se seal que la educacin, y especficamente la educacin superior, debe ser entendida como un bien pblico social, un derecho humano universal y un deber del Estado. Finalmente, en la reciente Conferencia Mundial de Educacin Superior denominada La nueva dinmica de la educacin superior y la investigacin para el cambio social y el desarrollo, organizada por la Unesco en julio de 2009, se volvi a insistir en el carcter de bien pblico de la educacin superior y en la prioridad que los Estados deben darle a esta. En ese orden de ideas, ha de entenderse que los estndares internacionales consideran la educacin superior como un derecho humano y su regulacin en los trminos del artculo 152, literal a) de la Constitucin debe hacerse mediante una ley estatutaria. Es decir, una ley que por su contenido, el constituyente consider que deba tener un procedimiento de discusin y debate diferente al de las leyes ordinarias, proceso que busca un amplio desarrollo de los principios filosficos y jurdicos contenidos en la Carta Poltica y un procedimiento ms estricto. Esto es de mayor rigidez, no slo para su aprobacin sino para su modificacin o derogacin. En bsqueda de ese objetivo, se exige que su trmite se produzca en una sola legislatura, que en su aprobacin se consoliden unas mayoras cualificadas y que, antes de su entrada en vigencia, el texto se someta a una revisin automtica, integral y definitiva por parte de la Corte Constitucional, para lograr una mayor certeza de sus contenidos. La anterior reflexin permite hacer evidente que si se pretende legislar en torno a la educacin superior, uno de los debates que debe agotarse es sobre el procedimiento que debe utilizar el legislador para ello. La discusin para algunos podra estar resuelta si se acude a un argumento de autoridad, por cuanto la Corte Constitucional (1992) seal que la Ley 30 de 1992, por no regular el derecho a la educa-
cin superior sino organizar el servicio pblico que de l se desprende, no requera agotar el trmite legislativo agravado que exige la Constitucin Poltica para las leyes estatutarias. En consecuencia, se afirmar que cualquier reforma es viable, agotando el trmite ordinario de cualquier iniciativa que no tiene un procedimiento especial. Al respecto, la Corte hizo el siguiente pronunciamiento: La Corte juzga que, de acuerdo con las consideraciones expuestas en el acpite anterior y por las razones expuestas en esta sentencia, que el contenido de la Ley 30 de 1992 -al no regular un derecho fundamental, sino establecer pautas para la organizacin de un servicio pblico- no corresponde exactamente a lo que debe ser el objeto de una ley estatutaria, al tenor de lo dispuesto en el artculo 153, literal a) de la Carta Poltica. Desconocer lo anterior -como lo pretenden los demandantes- implicara, repetimos, que toda normatividad, incluyendo las disposiciones contenidas en los Cdigos, tendra el carcter de ley estatutaria, lo que a todas luces resulta una carente de lgica jurdica y una forma de entrabar la actividad legislativa y entorpecer las funciones de esta Corte; de ser ello as, cualquier ley de le Repblica que de una forma u otra se relacione con un derecho fundamental -sin que llegue a regular su ncleo esencial- tendra que ser tramitada en una sola legislatura, aprobada por la mayora de los integrantes del Congreso, y ser revisada previa y automticamente por la Corte Constitucional. Esta sentencia podra indicar, como ya se seal, que no existe necesidad de analizar si la ley que debe reformar la sealada ley es estatutaria o no; porque si prevalece el criterio de autoridad, se podra afirmar que la Corte ya defini su naturaleza y, por ende, la ley que la modifique o sustituya debe tener el mismo carcter, es decir, ordinaria. No obstante, es importante establecer si efectivamente dicha ley se limit a regular el servicio pblico de educacin superior, como lo entendi la Corte, sin analizar aspectos relevantes del derecho a la educacin superior. Para hacer este anlisis, lo primero que debe sealarse es que, tal como lo expresa el mismo artculo 67 constitucional, la educacin tiene dos dimensiones: es un derecho y es un servicio pblico con una clara funcin social. La Corte entendi, en esa oportunidad, que la regulacin de la Ley 30 desarrollaba solo el aspecto relacionado con el servicio pblico de la educacin superior. En criterio del tribunal constitucional no
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se legisl sobre aspecto alguno de la esfera de la educacin como derecho: la ley no determina, pues, los alcances del derecho fundamental a la educacin, sino que seala los parmetros de un servicio pblico, cuestin diferente a la expuesta por el actor. Es as como ella busca garantizar la autonoma universitaria y velar por la calidad del servicio pblico a travs del ejercicio de la suprema inspeccin y vigilancia de la educacin superior. La normatividad bajo examen se limita, pues, a fijar los principios, objetivos, campos de accin y programas acadmicos, as como a la clasificacin de las instituciones de educacin superior, sealando los alcances de los ttulos y exmenes de estado. No obstante, la Corte no profundiz sobre uno de sus argumentos, segn el cual la ley busca garantizar la autonoma universitaria, aspecto ineludible y relevante para garantizar el derecho a la educacin superior, dado que la autonoma universitaria es el principio que permitir que este derecho se pueda realizar atendiendo sus elementos estructurales, esto es, el desarrollo de su ncleo esencial, que est compuesto por el derecho al acceso al sistema, el derecho a la disponibilidad, el derecho a la calidad y el derecho a la permanencia3. En donde el Estado, en concreto el Ejecutivo, debe orientar sus esfuerzos en cumplimiento de las funciones de inspeccin y vigilancia a verificar que esos elementos se den. Brevemente analicemos estos tres componentes del derecho a la educacin superior. El derecho a la accesibilidad En la Declaracin Universal de los Derechos Humanos se consagr que la educacin superior debe hacerse accesible a todos sobre la base de la capacidad de cada uno, buscando la implementacin progresiva de la gratuidad. En consecuencia, una poltica de Estado desde esta dimensin, debe buscar que cada vez ms se posibilite el acceso a la Universidad y especialmente a la pblica, sin ninguna clase de cortapisa, sexo, edad, religin o condicin econmica. Desde esta perspectiva, es evidente que cualquier discusin que se d sobre su sistema se
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financiacin, uno de los puntos ms neurlgicos siempre que se propone una reforma a la educacin superior, toca de manera indivisible con este aspecto del ncleo esencial de este derecho. El tema de la financiacin es fundamental porque el reto de los Estados de Amrica Latina est en superar los porcentajes tan bajos de cientficos y tcnicos. Segn datos del PNUD, en estos Estados slo existe un 0.2 de cientficos y de tcnicos por cada 1000 habitantes, frente a los 3.3 de los pases industrializados y el 1.0 total mundial. Este porcentaje es indicativo de cmo la baja inversin o un inadecuado esquema de financiacin de la Universidad pblica afecta un aspecto esencial del derecho a la educacin, como lo es el acceso a la educacin superior, mxime si se piensa en una progresividad hacia la gratuidad. No en vano, el artculo 69 de la Constitucin expresamente impuso al Estado el facilitar mecanismos financieros que hagan posible el acceso de todas las personas aptas para la educacin superior. El derecho a la disponibilidad En la educacin superior, al igual que en la educacin bsica y secundaria, debe existir una oferta suficiente de instituciones y cupos que le permita a las personas hacer realizable su derecho de acceso a la educacin superior para lograr un acercamiento al conocimiento, a la ciencia, a la tcnica y a los dems bienes y valores de la cultura. Este proceso implica que el Estado debe poseer una red de Universidades pblicas y privadas dotadas de docentes e infraestructura que permita la realizacin efectiva de este derecho. Lo anterior significa que, desde una regulacin de este nivel de educacin, debe garantizarse que se mantenga una oferta de instituciones pblicas para lograr, entre otros, el fomento de la ciencia y tecnologa, frente a las cuales la Corte Constitucional (2004) ha sealado: dentro del marco del fomento a la ciencia y la tecnologa, el conocimiento funge no slo como principio organizador de la estructura social sino como instrumento para interpretar y comprender la realidad, y en esta medida se consolida como un factor dinamizador del cambio social en la carrera por lograr modelos de desarrollo basados en procesos de inclusin social, toda vez que el producto de la ciencia y la tecnologa puede ser utilizado como herramienta de desarrollo que permita la participacin de todos los sectores sociales en la construccin del orden social, y en esta medida puede posibilitar la reali-
En el estudio El Derecho a la educacin: la educacin en la perspectiva de los derechos humanos, se hace un completo anlisis sobre este aspecto del derecho a la educacin. No es un anlisis que busque examinar la educacin superior como derecho humano, pero sirve para ilustrar este punto. Publicacin de la Procuradura General de la Nacin (2006).
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zacin del principio de la igualdad material, ya que la igualdad de posibilidades educativas y de acceso al conocimiento, potencia y materializa en gran medida la igualdad de oportunidades en la vida para efectos de la realizacin como personas.. En este mismo orden de ideas, la educacin, en el marco del fomento constitucional a la ciencia y la tecnologa, se erige como elemento configurador del Estado social constitucional, elemento que a su vez se corresponde con el desarrollo y materializacin de las dems finalidades sociales del Estado. () As las cosas, el Estado tiene el deber de garantizar el fomento a la ciencia y la tecnologa como un instrumento eficaz para consolidar y materializar el derecho a la educacin, cuya funcin social (Art. 67) incluye el crear condiciones que posibiliten a los individuos desenvolverse en un contexto social en el cual los principios de heterogeneidad y pluralismo que caracterizan a nuestra Constitucin se orientan haca la construccin de un orden social inclusivo.(Subrayas fuera de texto). El derecho a la calidad Es del derecho a recibir una educacin apropiada y con todos los ingredientes de requeridos para alcanzar los fines y objetivos consagrados constitucional y legalmente, sin que sus condiciones personales, socioeconmicas o culturales sean un obstculo para ello4. La discusin sobre este mbito del derecho a la educacin superior es una de las ms vivaces, porque est atravesada, necesariamente, por el problema de la financiacin y la pertinencia, entre otros. Los rasgos generales de estos elementos deben obligatoriamente estar definidos en una ley general, que posteriormente permita su desarrollo por la va del principio de autonoma universitaria. En otros trminos, este principio es una garanta para la proteccin de aspectos estructurales del derecho a la educacin superior. En consecuencia, la regulacin en esta materia est ntimamente relacionada con su ncleo esencial. Esta visin de la autonoma universitaria no ha sido abordada por la jurisprudencia constitucional y como tal requiere de una adecuada construccin. Mxime cuando esa autonoma le reconoce a las Universidades capaci4
Esta definicin se encuentra en un estudio que efectu la Defensora del Pueblo, a travs dela Red de Promotores de Derechos Humanos y citada por la Procuradura General de la Nacin, en el informe anunciado anteriormente. Pginas 51 y 52.
dad plena de autodeterminacin, autorregulacin y autogobierno. El diseo de una institucionalidad desde la autonoma universitaria, as como otros aspectos tales como los requisitos de accesibilidad y permanencia en el sistema, la financiacin de las instituciones universitarias, entre otros, son asuntos transversales al derecho a la educacin. Este requiere de una legislacin reforzada a travs de lo que el Constituyente denomin leyes estatutarias. Una regulacin que abarque estos contenidos necesariamente incidir en los elementos estructurales del derecho en comento. Es cierto que la Corte Constitucional ha reiterado constantemente que no todas las normas que tienen alguna relacin con derecho o deberes fundamentales de las personas o con sus garantas deben ser tramitadas a travs de una ley estatutaria, pues es evidente que el sistema normativo siempre, de una u otra forma, va a incidir en estos. Razn por la que ha sido enftica en sealar que se requiere de una interpretacin restrictiva del artculo 152, literal a) de la Constitucin, que impida que el legislador ordinario pierda su competencia de regulacin, a travs de la clusula general de competencia, y que evite que la norma perpete un ordenamiento y obstaculice la dinmica que demanda que la estructura legal pueda ajustarse a las realidades cambiantes del da a da, en una sociedad globalizada, cambiante y expectante, que el legislador debe regular de forma acertada y rpida. (Corte Constitucional, 1993). La anterior razn ha llevado a la jurisprudencia constitucional ha establecer unos parmetros para determinar cundo se requiere acudir al trmite de las leyes estatutarias tratndose de derecho fundamentales. La Corte (2001) sistematiz, a partir de precedentes anteriores, los criterios que permiten determinar si una norma est sometida a reserva de ley estatutaria. Estos criterios se pueden resumir as: 1. cuando el asunto trata de un derecho fundamental y no de un derecho constitucional de otra naturaleza; 2. cuando por medio de la norma est regulndose y complementndose un derecho fundamental; 3. cuando dicha regulacin toca los elementos conceptuales y estructurales mnimos de los derechos fundamentales; y 4. cuando la normatividad tiene una pretensin de regular integralmente el derecho fundamental. En relacin con los criterios 1 y 2, la Corte ha insistido en que la regulacin que se pretenda hacer del derecho fundamental debe
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afectar el ncleo esencial del derecho fundamental, ya sea porque limite o restrinja su ejercicio. En otros trminos, lo que fija si una ley debe agotar el trmite de una ley estatutaria es su contenido material. Con esto se busca que el legislador ordinario no entre a regularle aspectos propios, y que cuando se pretenda restringir o dar alcance a un derecho fundamental, ello se haga a travs de un procedimiento agravado de reforma con un control previo de constitucionalidad que permita la certeza en su aplicacin. En relacin con este punto, la Corte (2002) seal: Con base en los anteriores supuestos, para poder determinar si la norma acusada debi haberse tramitado por medio de una ley estatutaria, no basta con determinar si el objeto de esa disposicin tiene alguna relacin con un derecho fundamental. Ser necesario adems, constatar si el contenido normativo expresado por la ley desde el punto de vista material, regula elementos que se encuentran prximos y alrededor del contenido esencial de un derecho fundamental, y en caso de realizar restricciones, limites o condicionamientos sobre stos, deber verificarse si stas tienen un carcter proporcional y constitucionalmente razonable. As las cosas, una revisin minuciosa de la Ley 30 de 1992 permite afirmar que su contenido es un estatuto que regula el derecho a la educacin superior a partir de su definicin, objeto, caractersticas de las entidades que pueden prestarla, requisitos de acceso y obtencin de ttulos, entre otros. Asuntos que tocan las dimensiones esenciales de este derecho tales como el acceso, la permanencia, la calidad, entre otros, y que, en consecuencia, deben estar regulados por una norma de las caractersticas de la ley estatutaria. Otros aspectos de esta pueden estar librados a la regulacin de una ley ordinaria, que pueden estar incluidos en la primera o viceversa, sin que se afecte la naturaleza de una u otra normativa. En otros trminos, en una ley estatutaria se pueden regular aspectos propios de una ley ordinaria sin que ello afecte su conformidad con el ordenamiento constitucional. El legislador puede dictar una ley ordinaria e incluir en ella aspectos propios de la primera, pero observado el procedimiento agravado que el Constituyente dise para estas. Por tanto, es necesario volver a la discusin sobre el trmite que debe darse a la reforma que se pretende de la ley objeto de reforma, toda vez que esta s trata sobre aspectos esenciales al derecho a la educacin superior y que, como tal, exige un
trmite agravado de reforma. No puede discutirse que cuando la Ley 30 define qu es la educacin superior, y por cierto se echa de menos el carcter de derecho fundamental, est regulando aspectos de la esencia de este derecho. Igual afirmacin podemos efectuar frente a los artculos 16 a 23, al referirse a la naturaleza y caractersticas de las instituciones que pueden atender este derecho. Esa configuracin institucional necesariamente incide en la prestacin y desarrollo de este. Qu decir de los artculos 16 a 27 que regulan los ttulos y exmenes de Estado, ttulos que en los trminos de la jurisprudencia constitucional: hacen parte del derecho fundamental a la educacin, puesto que no ser suficiente con adquirir el saber determinado impartido por la institucin de educacin superior si el educando no cuenta con el medio institucional para acreditarlo (Corte Cosntitucional, 2003). Los artculos 28 a 30 que regulan la autonoma universitaria. Igualmente, el ttulo II sobre institucionalidad. En este contexto, es evidente que se debe abrir la discusin acerca de la naturaleza estatutaria de ley general de educacin superior. Es cierto que el procedimiento agravado de las leyes estatutarias hace ms dispendioso el trabajo del legislador: Sin embargo, ese argumento no puede soslayar la importancia y transcendencia de su regulacin por la va estatutaria. PROPUESTA DE UNA NUEVA INSTITUCIONALIDAD PARA GARANTIZAR EL EJERCICIO PLENO DE LA AUTONOMA UNIVERSITARIA El ejercicio de la autonoma plena por parte de las Universidades pblicas y privadas supone una normativa legal que, por estar orientada a la regulacin de un derecho fundamental y un servicio pblico, reclama del Congreso la expedicin de una ley estatutaria, que debe garantizar las condiciones necesarias para el desarrollo de instituciones que convienen cumplir sus objetivos sin interferencia de los poderes pblicos, pero articuladas a la sociedad que las reclama y las protege. A continuacin se propone un articulado diseado para desarrollar el tema de la institucionalidad en perspectiva de realizacin del derecho fundamental a la educacin superior en un marco de lleno respeto y garanta de la autonoma que se les reconoce constitucionalmente a las instituciones habilitadas para ofrecerlo.
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PROPUESTA DE ARTICULADO Ley Estatutaria. La Institucionalidad para la Educacin Superior. Captulo I. De la Asamblea Nacional de Rectores; Artculo. Crase la Asamblea Nacional de Rectores como mximo rgano de regulacin de las Universidades pblicas y privadas del pas, que tendr entre sus funciones: a) el diseo y la rectora de las polticas de educacin superior; b) la administracin de la oferta de educacin superior en el pas y su articulacin internacional; c) el diseo de los mecanismos para evaluar la calidad de los programas acadmicos ofrecidos por las Universidades y por las instituciones de educacin superior ; d) y dictar su propio reglamento. Artculo. La Asamblea Nacional de Rectores estar constituida por los rectores de las Universidades pblicas y privadas que, a la fecha de entrada en vigencia de la presente ley, estn reconocidas y acreditadas institucionalmente, a travs del sistema nacional o de sistemas internacionales de acreditacin. En esta asamblea tendr asiento el ministro de educacin o su delegado, quien tendr voz pero no voto. La Asamblea Nacional de Rectores se reunir por lo menos tres veces al ao; Pargrafo. Las Universidades pblicas y privadas que a la fecha de expedicin de la presente ley no se hayan acreditado institucionalmente, tendrn un plazo de cinco (5) aos para hacerlo y para solicitar su ingreso a la Asamblea Nacional de Rectores. Artculo. La Asamblea Nacional de Rectores, para cumplir en debida forma sus competencias, se dividir en dos salas o secciones permanentes. La Sala de las Universidades Pblicas y la Sala de las Universidades Privadas; Captulo II. De la Sala de Universidades Pblicas; Artculo. La Sala de las Universidades Pblicas estar conformada por todos los rectores de las Universidades pblicas que hagan parte de la Asamblea Nacional de Rectores y tendr como funciones: a) disear las polticas y planes para el diseo y configuracin del sistema nacional de educacin superior; b) disear e implementar las reformas y procedimientos de carcter general que sean necesarios para la hacer viable el sistema; c) preparar los mecanismos para evaluar la calidad acadmica de las Universidades y de los programas de educacin superior que estas ofrecen; d). preparar y disear conjuntamente con el Ministerio de Educacin Nacional y la Sala de Universi-
dades Privadas los procesos para evaluar la calidad acadmica de las instituciones y los programas de educacin superior ofrecidos por estas; e) administrar, de manera racional y transparente y optimizar los recursos econmicos, financieros, fsicos y tcnicos de los que disponga para su funcionamiento, especialmente aquellos que al efecto le atribuya el Estado a travs del Ministerio de Hacienda; f) implementar mecanismos para la transferencia de estudiantes, el intercambio de docentes, la creacin o fusin de programas acadmicos y de investigacin y la creacin de programas acadmicos conjuntos; g) crear condiciones para la realizacin de evaluacin y acreditacin en las instituciones pertenecientes al sistema; h) preparar informes de evaluacin sobre los aportes que haga el Estado para el fortalecimiento de la educacin superior y el fomento de la investigacin cientfica. Captulo III. De la Sala de las Universidades Privadas. Artculo. La Sala de las Universidades Privadas estar conformada por todos los rectores de las Universidades privadas que hagan parte de la Asamblea Nacional de Rectores y tendr como funciones: a) trazar las polticas y planes para el diseo y configuracin del sistema nacional de educacin superior; B) disear e implementar las reformas y procedimientos de carcter general que sean necesarios para la hacer viable el sistema; c) fomentar los procesos de acreditacin para las Universidades privadas; d) preparar, conjuntamente con la Sala de Universidades Pblicas, el diseo de los mecanismos para evaluar la calidad acadmica de las instituciones de educacin superior; e) preparar informes de evaluacin sobre la forma como el Estado est aportando para el fomento de la investigacin cientfica en esas Universidades; f) administrar, de manera racional y transparente, y optimizar los recursos econmicos, financieros, fsicos y tcnicos de los que disponga para su funcionamiento, especialmente aquellos que al efecto le atribuya el Estado a travs del Ministerio de Hacienda. Artculo. Las decisiones de las salas o secciones de la Asamblea Nacional de Rectores, adoptadas en ejercicio de sus funciones, tendrn fuerza vinculante para todas las Universidades que hacen parte del sistema, sin necesidad de aprobacin previa por parte de la Asamblea General de Rectores. Artculo. La Asamblea Nacional de Rectores contar con una secretara tcnica permanente que ser ejercida por un secretario (a), designado por la ple-
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naria de dicho organismo. Quien sea designado no podr ser rector en ejercicio ni podr tener vnculos directos con ninguna Universidad pblica o privada. Su perodo ser el que determine la Asamblea Nacional de Rectores. La Secretaria Tcnica contar con un grupo de trabajo, cuyo nmero, perfiles y remuneracin definir la Asamblea Nacional de Rectores. Pargrafo. La Asamblea General de Rectores dispondr de un ao contado a partir de la fecha de expedicin de la presente ley, para poner en funcionamiento, con el apoyo del gobierno nacional que brindar a travs del Ministerio de Educacin Nacional, la secretara tcnica de dicho organismo. Artculo. El Ministerio de Educacin Nacional transferir el 0.2% de su presupuesto anual para el funcionamiento de la Asamblea Nacional de Rectores. Artculo. Las Universidades que hacen parte de la Asamblea Nacional de Rectores debern acreditarse, como mnimo, cada siete (7) aos, so pena de no seguir perteneciendo a dicha Asamblea. Captulo IV. Del rgimen financiero. Artculo. El gasto pblico en educacin superior hace parte del gasto pblico social de acuerdo con lo dispuesto en los artculos 350 y 366 de la Constitucin Poltica de Colombia. Artculo. Los ingresos y el patrimonio de las Universidades pblicas estar constituido por: a) las partidas que se le sean asignadas dentro del presupuesto nacional, departamental, distrital o municipal; b) los bienes muebles e inmuebles que actualmente posean y los que adquieran posteriormente, as como sus frutos y rendimientos; c) las rentas que reciban por concepto de matrculas, inscripciones y dems derechos; d) los bienes que como personas jurdicas adquieran a cualquier ttulo. Artculo. Los presupuestos de las Universidades nacionales, departamentales y municipales estarn constituidos por aportes del presupuesto nacional para funcionamiento e inversin, por los aportes de los entes territoriales, por los recursos y rentas propias de cada institucin. Las Universidades pblicas recibirn anualmente aportes de los presupuestos nacional y de las entidades territoriales, que signifiquen siempre un incremento en pesos constantes, tomando como base los presupuestos de rentas y gastos vigentes a partir de la entrada en vigencia de la presente ley. Artculo. A partir del primer ao de la vigencia de la presente ley, el Gobierno nacional incremen-
tar sus aportes para las Universidades pblicas en un porcentaje no inferior al 30% del incremento real del producto interno bruto. Este incremento se efectuar de conformidad con los objetivos previstos por la Sala de Universidades Pblicas, y en razn al mejoramiento de la calidad de las instituciones que la integran, se encargar de su distribucin atendiendo criterios de calidad y equidad. Captulo V. Inspeccin y vigilancia y control fiscal y disciplinario de las Universidades. Artculo. Para efectos de la funcin de inspeccin y vigilancia que debe ejercer el Estado sobre la educacin superior, el Presidente de la Repblica podr delegar en el Ministro de Educacin la funcin de verificar y exigir el cumplimiento de las decisiones que adopte la Asamblea Nacional de Rectores y las salas que la conforman. Artculo. Los organismos de control del Estado disearn, para el ejercicio de las funciones constitucionales y legales que les corresponden frente a las Universidades pblicas, dentro de los doce meses siguientes a la expedicin de esta ley, los procesos y procedimientos especiales que demanda el respeto a la autonoma consagrada para ellas en el artculo 69 de la C.P. Captulo VI. De las instituciones de educacin superior. Artculo. El Gobierno Nacional disear el Sistema Nacional de Instituciones de Educacin Superior. Al efecto, con el apoyo de la Asamblea Nacional de Rectores, trazar los mecanismos para evaluar la calidad de dichas instituciones y el modelo de acreditacin aplicable a ellas. Artculo. Revstase, hasta por seis (6) meses, de precisas facultades al Presidente de la Repblica, para que expida un estatuto que regule todos los aspectos relacionados con las instituciones de educacin superior que no sean Universidades, tales como requisitos para su funcionamiento, rganos de gobierno, sistema de inspeccin y vigilancia, modelos de financiamiento y acreditacin, entre otros. Captulo VII. Disposiciones transitorias. Artculo. El trmino para la implementacin del nuevo diseo institucional contemplado en esta ley ser de un ao. A partir de la entrada en vigencia de la presente ley se suspenden los trmites para iniciar los procesos de creacin y acreditacin de instituciones de educacin superior. Los procesos que estn en curso se continuarn y concluirn de conformidad con las normas jurdicas con base en las cuales se iniciaron.
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ANEXO 1 ANLISIS DE DOS EXPERIENCIAS INTERNACIONALES Evolucin del sistema educativo en Chile Desde comienzos del siglo XX exista en Chile la modalidad de Universidades particulares de carcter pblico. Esta figura implicaba que a pesar de que eran concebidas como instituciones privadas, de propiedad particular, no del Estado, su creacin se haca por ley y su financiamiento era pblico. El nmero de Universidades y el acceso a la educacin superior se mantuvo muy limitado, como en el resto de Amrica Latina. En Chile, gracias a un incremento en la dcada de los 60 de estudiantes de educacin media, se empieza a generar la necesidad de expandir el sistema de educacin superior. En los aos setenta, solo el 5% de la poblacin entre 18 y 24 aos tena acceso a educacin superior. La necesidad de atender esta demanda represada, facilit la aceptacin de instituciones privadas, por parte de la poblacin de estratos altos. Entre 1968 y 1977 hubo una gran expansin espontnea de matrculas y de la estructura universitaria en la educacin superior chilena. El gobierno de Pinochet criticaba esta expansin atribuyndola a prcticas demaggicas de las autoridades educativas del gobierno y universitarias Consideraba que la forma como se haba dado la expansin de la educacin superior era una degradacin, principalmente debido a lo que era llamado pluralismo irrestricto y politizacin. Reforma educativa del rgimen pinochetista El rgimen militar demor casi una dcada para implementar reformas como respuesta a la expansin ocurrida en esos diez aos. El Decreto Ley N 3541, publicado en el Diario Oficial el 13 de Diciembre de 1980, en su artculo nico, facult al Presidente de la Repblica para que, dentro del plazo de un ao contado desde su vigencia, procediera a reestructurar las Universidades del pas, y para dictar todas las disposiciones que fueren necesarias al efecto y, en especial, aquellas destinadas a fijar un rgimen jurdico y a regular el establecimiento de corporaciones de esta naturaleza, pudiendo dictar normas estatutarias o de procedimiento para regular su estructura orgnica. El ejercicio como Universidad se autoriz mediante decretos con fuerza de ley. El DL. N 3631
estableca que ninguna entidad, institucin o establecimiento podr denominarse Universidad o emplear en los ttulos que otorgue y en el desarrollo de sus actividades la expresin universitario, si previamente no se haba constituido como tal, de conformidad con la ley. Asimismo, ninguna entidad podra denominarse instituto profesional sin previamente haberse constituido como tal. Solo los entes universitarios e institutos profesionales podran emplear en los ttulos que otorgaran la expresin ttulo profesional. El rgimen puso a las Universidades bajo intervencin militar, nombrando oficiales de alto rango como rectores de esas instituciones. Estos decretos lograron que el ingreso a se redujera. Se pas de una matrcula equivalente al 16.8% de jvenes entre 18 y 24 aos en 1973, a una del 10.5% en 1981. El proceso de expansin del acceso fue contenido por la dictadura, implementando a la vez una ampliacin de la educacin superior a travs de la diferenciacin y segmentacin institucional, con nfasis en la enseanza privada. Con la reforma del rgimen pinochetista se dieron cambios no solo en la organizacin, sino tambin en el funcionamiento y en el financiamiento de las instituciones universitarias. Se buscaba romper el supuesto monopolio estatizarte de las ocho Universidades chilenas existentes. Primaba la idea de que el sector educativo debera constituirse como un mercado similar a cualquier otro. La estructura organizativa de la educacin superior se integr entonces por las instituciones de educacin superior IES, las cuales, adems de las primeras, incluan otro tipo de instituciones de formacin terciaria: los institutos profesionales y los centros de formacin tcnica. Posteriormente, se agreg un cuarto tipo de institucin, los establecimientos de educacin superior de las fuerzas armadas y del orden. Las Universidades se definan como instituciones encargadas de los programas de licenciatura as como otros grados acadmicos (titulaciones profesionales, grados acadmicos de licenciado, magster y doctorados), los centros profesionales como aquellas instituciones que otorgan ttulos tcnicos profesionales, que no requieren el grado acadmico de licenciado y los centros de formacin tcnica como encargados de formar tcnicos de nivel superior en tan solo un periodo de 2 aos. La oferta de educacin superior pblica decreci. Hasta 1980, el 60% de las graduaciones se concentraban en las instituciones pblicas, la mayor
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parte de ellas en la Universidad de Chile. La diferenciacin de las IES, aunque establecida por la ley de 1980, solo se concret en la prctica a partir de 1986. Hasta entonces, haban sido creadas apenas tres nuevas IES pero a fines de los aos noventa, el conjunto de las de carcter privado alcanzaba cerca del 50% de la graduacin en educacin superior. En la prctica, la privatizacin produjo la diferenciacin, estratificacin y segmentacin del sistema, de acuerdo con el nivel social de los alumnos. El sistema universitario chileno se debilit porque las grandes Universidades (especialmente las dos estatales) fueron desmembradas o transformadas en otras nuevas o institutos profesionales. Ley Orgnica Constitucional de Educacin Diez aos despus, ad portas de terminar el rgimen, el 10 de marzo de 1990, fue publicada en el diario oficial la Ley N 18962, Orgnica Constitucional de Enseanza (LOCE), que regulaba la enseanza superior y el nacimiento de las instituciones de educacin superior, as como la disolucin de estas. La LOCE reconoca oficialmente los cuatro tipos de instituciones de enseanza superior y estableca requisitos para el reconocimiento oficial de las instituciones de este nivel. Esta Ley establece como principios de la enseanza superior la autonoma de las instituciones, la libertad acadmica y la prescindencia poltica. Se entiende por autonoma, el derecho de cada institucin de enseanza superior a regirse por s misma en todo lo concerniente al cumplimiento de sus finalidades, lo que implica la autonoma no solo acadmica sino tambin la econmica y la administrativa. Despus de 1990 se aprecia el crecimiento de las Universidades privadas; aumentaron de veinte a cuarenticinco en 1994. En 1997, eran ya sesentiocho (25 de ellas producto del desmembramiento de las ocho existentes hasta 1980), setenta institutos profesionales y 119 centros de formacin tcnica. Tambin existan las IES militares, reconocidas por la ley educativa. Los cursos de posgrado (maestras y doctorados) solo podan ser dictados por las instituciones tradicionales. Los institutos profesionales pasaron a ser la nueva base del sistema de educacin superior. Examinacin y acreditacin Una de las innovaciones de 1980 fue el establecimiento de un sistema de evaluacin institucional,
que antes no exista formalmente en Chile, basado en la exanimacin, que se aplic entre 1981 y marzo de 1990, y la acreditacin, que fue creada con la LOCE y se implement a partir de 1990. Tanto la una como la otra estaban dirigidas a las nuevas instituciones privadas surgidas en los aos ochenta. Las Universidades tradicionales y sus derivadas disfrutan de autonoma en su evaluacin. La examinacin consista en pruebas a los egresados de las 3 o 5 primeras promociones de las nuevas IES: (3 para institutos profesionales y 5 para Universidades). Si los resultados eran considerados satisfactorios, la nueva IES obtena la aprobacin del curso. Por su parte la acreditacin es un sistema de supervisin integral de las instituciones privadas de educacin superior, que se realiza mediante diversos mecanismos de evaluacin peridica de desempeo. Se efectan repetidas visitas, examinacin selectiva, auditorias y evaluaciones. Comprende la aprobacin del proyecto institucional y el proceso que permite evaluar su avance y concrecin a travs de variables de desarrollo de la entidad, tales como las relativas a recursos docentes, didcticos, fsicos, econmicos y financieros. En el sistema de acreditacin, la evaluacin qued a cargo del Consejo Superior de Educacin, sus miembros son representantes del Ministerio de Educacin, de las Universidades tradicionales, de otras IES y de las Fuerzas Armadas, quienes ejercen por 4 aos. Las tradicionales, junto con el Ministerio de Educacin y con el Consejo Superior de Educacin (creado en 1990), componan el conjunto de instituciones que evalan a las IES del pas. El Consejo Superior tena como funcin intervenir en el proceso de reconocimiento oficial de las Universidades e institutos profesionales de carcter privado, correspondindole la doble funcin de aprobar el proyecto institucional respectivo y de certificar que la entidad en formacin contara con los recursos suficientes para el desarrollo de sus tareas, igualmente deba verificar el desarrollo del proyecto institucional. El Consejo verificaba el desarrollo institucional durante un perodo de seis aos. Para estos efectos, emita anualmente un informe, haciendo las observaciones fundadas que le merezca el desarrollo del proyecto y fijando plazo para subsanarlas. Si transcurridos los seis aos de acreditacin la institucin lograba desarrollar su proyecto satisfactoriamente, a juicio del Consejo, alcanzaba su plena autonoma y
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poda otorgar toda clase de ttulos y grados acadmicos en forma independiente. En caso contrario, el Consejo poda prolongar la acreditacin hasta por cinco aos. En el proceso de acreditacin las IES pasan por tres etapas: aprobacin, verificacin y obtencin o no de autonoma plena. Esta ltima es otorgada slo despus de 6 aos de funcionamiento. En caso de negarsele la autonoma, se prorroga el proceso de acreditacin por cinco aos ms para su aprobacin, si vuelve a tener concepto negativo, pierde el reconocimiento oficial. Uno de los problemas radica en que el sistema de acreditacin permite a las instituciones prestar el servicio hasta por once aos seguidos antes de definir de forma concreta que la IES no tiene autonoma, mientras tanto, se mantiene un amplio mercado de instituciones atendiendo a los sectores sociales que no tienen acceso a las mejores Universidades pero que presionan para ingresar a los estudios superiores. Ricardo Lagos, que inici su mandato en el 2000, cre una agencia pblica denominada Comisin Nacional de Acreditacin del Pregrado (CNAP), con la finalidad de conducir procesos experimentales de acreditacin de programas o cursos y proponer un sistema nacional de acreditacin mediante un proyecto de ley presentado al Parlamento. Se cre tambin una comisin similar para el posgrado, la Comisin Nacional de Acreditacin de Posgrado, CONAP que inicia el proceso experimental de acreditacin de maestras y doctorados. Las comisiones estn constituidas por quince acadmicos provenientes de las Universidades chilenas, una secretara tcnica, y cuentan con la asesora de consultores externos, nacionales y extranjeros. Este modelo de educacin superior gener una desigualdad social que tambin se manifest por el lado de la cobertura de matrculas: el ingreso de jvenes con mejores condiciones econmicas pas del 45% al 65% en diez aos (1994-2004), mientras que el de los jvenes con bajos recursos subi solo del 5% al 10%. Es importante anotar que el 70% de los jvenes de dieciocho a venticuatro aos que concluyen la enseanza media permanecen marginados de la educacin superior, ya que apenas poco ms del 30% tienen acceso, actualmente, a este nivel (Mineduc, 2004). En el proceso de acreditacin los institutos profesionales fueron los que sufrieron mayor reduccin de 69 en 1996 pasaron a 48 en mayo de 2004.
Esto se debi en parte tambin, a que la demanda por educacin superior incentiv a los propietarios de los Institutos Profesionales a buscar convertirse en Universidades, que eran ms rentables desde el punto de vista econmico. Los centros de formacin tcnica (los postsecundarios), no observaron una importante reduccin pasaron de 126 evaluados en 1996 a 117 en mayo de 2004. Es importante sealar el rpido proceso de autonomizacin de las IES. Actualmente, se encuentran en acreditacin 319 carreras pertenecientes a las diversas institutos profesionales y Universidades pblicas y privadas , tradicionales y derivadas. La financiacin de la educacin superior es otro de los puntos de la LOCE. Hay una disminucin de la financiacin estatal y un incremento de la inversin privada, El Estado, que cubra el financiamiento de cerca del 90% de los recursos de las Universidades en 1970, restringi a 50% los aportes fiscales directos a fines de la dcada de 1980. Los gastos gubernamentales en educacin en general pasaron del 4,2% del PBI en 1970 a 2,7% en 1989 y al 2,4% en 1992. En el caso de la educacin superior, los nmeros fueron de 1,3% del PBI en 1970 al 0,5% en 1992. La disminucin de los aportes fiscales directos AFD al sistema universitario fue compensada y recuperada, en parte, en la dcada de 1990, por el aumento en las inversiones en educacin en general que fueron del 3,7% del PBI en 1989 al 7,6% en 1999. Sin embargo, la inversin especfica en educacin superior se estabiliz en los primeros aos del siglo XXI y ya registra niveles superiores al 14% del PIB entre el 2001 y el 2004, segn datos del Ministerio de Educacin. El financiamiento de la educacin superior El financiamiento privado se hace a travs de aranceles, prstamos y becas estudiantiles. Cerca del 30% del financiamiento de la Universidad de Chile consiste en prestacin de servicios a empresas o al Estado, el 25% vienen del pago de aranceles, becas y crdito estudiantil. En el caso de Universidades regionales de menor tamao, este porcentaje es de 50% de su presupuesto. El arancelamiento o la venta de servicios acadmicos para los sectores pblico y privado. Se trata del cobro de una tarifa anual para que los estudiantes cursen la educacin superior como una alternativa a la disminucin de la inversin del Estado AFD, elemento que centraliza esa parte de la capa-
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cidad de recaudacin, en los rganos centrales de las Universidades. A su vez, la venta de servicios acadmicos descentraliza y pulveriza parte de la capacidad de recaudacin de las IES en cada una de sus unidades, induciendo al propio cambio en la caracterizacin de la concepcin de integracin institucional de las diversas reas del saber. Existe tambin el crdito educativo y las becas estudiantiles. El crdito estudiantil y las becas son mecanismos destinados a suavizar las dificultades de los estudiantes para pagar los aranceles. Es necesario situar a los aranceles en el contexto de un pas en el que el salario mnimo llega a US$ 200 mensuales y el 70% de la poblacin [econmicamente] activa recibe salarios cercanos a US$ 400 mensuales. Algunas tarifas anuales de ciertos cursos alcanzan valores correspondientes a US$ 2.500, US$ 3.500, lo que imposibilita la llegada de gran parte de los estudiantes a la educacin superior o su asistencia a los mejores cursos. Las becas, en sus diversas modalidades, correspondan al 15% del financiamiento de la educacin superior en 1996. El crdito estudiantil o prstamos del Estado para que los alumnos pueda pagar sus curso. Estn diseados para que los alumnos lo paguen despus de diplomarse, amortizando la deuda mediante el pago del 5% de sus salarios y con plazos mximos. Por la ausencia de condiciones ms favorables de crdito solo el 65% de los estudiantes tiene acceso al crdito educativo, dejando por fuera a los estudiantes en condiciones menos. Por esta razn el Gobierno defiende la idea de un nuevo sistema de financiamiento estudiantil. El proyecto, que se est tramitando en el Congreso, estara dirigido a medidas de financiacin para los estudiantes menos favorecidos econmicamente y las IES de menor prestigio. Estara fundamentado sobre la premisa del mrito acadmico, los estudiantes no recibiran un prstamo del Estado, sino de un banco, a travs del Fondo Solidario. Se busca obtener mayores garantas para que los estudiantes paguen las deudas contradas para cursar la educacin superior y permitir que ms estudiantes tengan acceso al crdito. Las Universidades privadas, bajo el criterio de rentabilidad, comenzaron un proceso de apertura de carreras de alto costo, como por ejemplo los cursos de medicina. Los aranceles muy altos de estos cursos y carreras los colocan fuera del alcance de
los alumnos provenientes de los sectores medios y pobres de la sociedad. Datos de las admisiones en 1989-1990 mostraban que, aunque el porcentaje de estudiantes de bajo nivel socioeconmico fuese pequeo dentro de las instituciones de educacin superior, tal porcentaje era menor en las nuevas Universidades privadas que en las tradicionales. Si la educacin superior a comienzo de los aos 1970 era un factor de promocin de la movilidad social, ella perdi estas caractersticas en las siguientes dcadas. Programa de mejoramiento de calidad y el Centro Nacional Tuning Actualmente, el sistema de educacin superior lo integran 229 instituciones: 64 Universidades (38 con licenciamiento, autnomas), 48 institutos profesionales (once autnomos) y 117 centros de formacin tcnica (seis autnomos). El instrumento de poltica y fomento que el Gobierno de Chile ha estado utilizando en el ltimo quinquenio se condensa en el Programa de Mejoramiento de la Calidad y Equidad de la Educacin Superior (MECESUP). Con la ayuda del Banco Mundial (BIRF 4404-CH) se han adjudicado desde 1999 un total de 369 proyectos de desarrollo y mejoramiento acadmico de la educacin superior por una suma cercana a los US$ 225 millones. Se ha diseado e implementado tambin el Centro Nacional Tuning Chile que aplica de forma experimental un sistema de aseguramiento de la calidad, basado en autorregulacin y acreditacin de programas e instituciones, cuya ley definitiva se encuentra actualmente en trmite en el Congreso Nacional. El proyecto surge de la idea de que Chile debe disponer de capital humano capacitado avanzado suficiente y capaz de llevar adelante investigacin e innovacin competitiva en el mbito mundial. Para el logro de este objetivo, resulta imprescindible sintonizar la oferta educacional chilena con la de sus socios comerciales, lo que significa flexibilizar los programas de estudio para lograr posibilidades reales de empleo y permitir una formacin permanente para toda la vida. Se debe centrar la formacin educacional en los estudiantes y su aprendizaje, lograr los diseos curriculares en un enfoque por competencias, considerar los usuarios finales y encontrar mecanismos efectivos de movilidad estudiantil y profesional. Como se ha indicado ms arriba, el Ministerio de Educacin, a travs del
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programa Mecesup, con aplicacin desde el 2005, comenz a implementar los primeros proyectos de renovacin curricular. Los temas centrales de esta renovacin sern el cambio de paradigma educacional desde el profesor hacia el estudiante y su aprendizaje, la definicin de perfiles profesionales pertinentes y su traduccin en competencias demostrables, y la preocupacin por la carga real de trabajo del estudiante y la definicin de un sistema de crditos reconocibles, transparentes y acumulables. El Mecesup coordinar e integrar sus actividades al programa, con el fin de producir sinergias y lograr resultados en el menor plazo, evitando omisiones y errores innecesarios. El proyecto Tuning se piensa como fundamental para motivar y formar a los especialistas nacionales, guiar las metodologas que se resuelva implementar, fomentar la formacin de redes de colaboracin y permitir evaluaciones comparativas. Educacin superior en Francia La educacin superior en Francia comprende todos los estudios que se realizan despus del bachillerato. Para ingresar a la educacin superior francesa se requiere el ttulo de bachiller que se obtiene al terminar y cumplir con los requisitos acadmicos de la educacin secundaria. Una vez obtenido el ttulo, el estudiante puede pasar al nivel universitario (etudiant) y cuenta con la posibilidad de escoger estudios cortos y obtener en dos aos un ttulo de tcnico superior (BTS o brevet de technicien superieur) o un diploma universitario de tecnologa, en un sector especializado. La obtencin del ttulo de tcnico superior permite una rpida insercin al mundo laboral, de igual manera que el diploma universitario de tecnologa (DUT) permite un fcil acceso a cualquier escuela de ingenieros o a estudios ms largos en las Universidades. El sistema de educacin francs ofrece a los estudiantes cursos cortos y largos de educacin superior en ramas generalizadas y profesionalizantes. Lo constituye un sistema complementario de tres partes: Universidades, grandes escuelas e institutos especializados. Las Universidades son sistemas abiertos, llamados as porque todos los estudiantes tienen derecho y acceso a l y no necesitan una seleccin previa, la mayora es de carcter pblico, aunque hay algunas privadas catlicas. Este tipo de instituciones, otorga formacin en todos los campos. La educacin superior universitaria en Francia, consiste de
tres ciclos: el primero de tres aos, disponible para cualquiera poseedor del ttulo de baccaleureat; el segundo, con una duracin de dos aos, orientado a la especializacin de los licenciados; y el tercero, correspondiente a la formacin doctoral. La licenciatura (licence- Bac 3) es entendida como un diploma acadmico de primer ciclo que se obtiene con tres aos de estudio y con l se puede acceder a una maestra (Bac 5). Esta se obtiene con dos aos ms de estudio y el doctorado (Bac 8) o ttulo especializado. La obtencin de este titulo implica tres aos ms de estudio. Las llamadas grandes ecoles fueron fundadas como una alternativa a la educacin amplia y general que provean las Universidades. Estas instituciones educan ingenieros y hombres de estado. A diferencia de estas, son sistemas selectivos que controlan el ingreso de los estudiantes a travs de concursos, exmenes o expedientes y/o entrevista. El procedimiento de admisin es diseado por la grande ecole misma y puede ser cientfico literario u orientado a los negocios. Hay dos procedimientos principales de ingreso: la previa calificacin acadmica y el examen competitivo. En el ltimo caso los estudiantes deben preparase para concursar, lo que ha llevado a que por lapsos hasta de dos o tres aos se preparen tomando cursos, y clases preparatorias ofrecidas por muchas instituciones de educacin superior. Este sistema lo usan las escuelas superiores, los institutos universitarios de tecnologa (IUT) y los institutos universitarios profesionales (IUP). Las grandes ecoles se enfocan fundamentalmente en ciencia, ingeniera y negocios. Las escuelas de negocios (ecoles de commerce) son ms de cien, y ofrecen programas de trea o cuatro aos. Los currculos son construidos sobre fundamentos comunes y conducen a la especializacin como auditoria, finanzas, mercadeo o comercio internacional. Las escuelas de ingeniera (ecoles dingenieurs) son aproximadamente 250, algunas de las cuales estn dentro de Universidades. Ofrecen programas de tres aos aprobados por la Comisin Nacional. Algunas de estas escuelas, como la Politcnica, la Central y la de Minas, ofrecen cursos generales de capacitacin a los ingenieros para manejo industrial. Otros tienen un enfoque ms especializado como agronoma, qumica, biologa e informacin tecnolgica Los institutos de ciencia poltica (instituts detudes politiques or IEP) ofrecen el curso estndar
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de ciencia poltica. Este consta de dos fases: la primera dura un ao y da fundamentos de economa, ciencias sociales, historia, leyes, relaciones internacionales y comunicaciones; durante el segundo ao los estudiantes pueden especializarse en reas como servicios pblicos, economa, finanzas y relaciones internacionales. Escuelas normales superiores (ecoles normales superieures or ENS) son escuelas especializadas en ciencia y tecnologa aplicadas, artes y humanidades y ciencias sociales. Son altamente selectivas; el requisito para ingresar son dos o tres aos de educacin superior y se hace a travs de exmenes muy competidos. Hay una gran afluencia internacional de estudiantes a estos programas. La Escuela Nacional de Administracin (Ecole Nationale dAdministration), ENA, tambin es conocida como escuela superior de servicio civil, porque la mayora de sus estudiantes ocupan generalmente cargos superiores e intermedios del Estado. La escuela tiene dos sedes una en Stratsbourgh y otra en Paris. Los estudiantes toman 27 cursos por mes en ambos institutos. Esta es una de las ms prestigiosas desde que fue de las primeras en fundarse. Adicional a estas escuelas hay otro tipo de currculos de programas cortos, que son estudios de orientacin profesional de duracin de dos o tres aos y que otorgan diplomas de tcnico superior (BTS), Diploma Universitario en Tecnologa (DUT) o diploma de estudios tcnicos y cientficos (DEUST). La instruccin dada a las grandes escuelas difiere de la dada las Universidades en su orientacin tecnolgica, los cursos son ms intensos y reglamentados y los exmenes son ms frecuentes. Las tasas de desercin son ms altas que las que presentan las grandes escuelas en donde la desercin es casi inexistente. Manejo de la poltica educativa del nivel superior en Francia La poltica de educacin superior en Francia fue manejada por muchos aos por una oficina dentro del Ministerio de Educacin, bajo la supervisin directa del ministro. Un nmero de prestigiosas grandes ecoles estuvo dirigido por ministros. En 1968, ante la bsqueda de mayor autonoma universitaria, se cre un cuerpo especial de consulta para la educacin superior llamado el Consejo Nacional de la Enseanza Superior y la Investigacin Cneser, el
cual fue adicionado al ministerio con estatus especial. Posteriormente, en 1974, el manejo de la poltica pblica de la educacin superior fue separado del resto del ministerio, conformndose para ellos una secretara de Estado para Universidades. Este fue un paso motivado ms por consideraciones de eficiencia administrativa que por autonoma, puesto que el Ministerio de Educacin haba crecido fuertemente y llegaba a ser virtualmente inmanejable. En opinin de otros sectores, esto era un intento del gobierno por lograr el control. Los comunistas y los socialistas se oponan a la medida. Su propuesta poltica argumentaba sobre la necesidad de un gran ministerio de educacin nacional, coordinando todo el sistema educativo, incluidas las grandes escuelas. En 1978 esta secretara de Estado pas a ser el Ministerio de Universidades. La Declaracin de Bologna El 25 de mayo de 1998 los ministros encargados de la educacin superior en Francia, Alemania, Italia y el Reino Unido firmaron la declaracin de Sorbona en la que se comprometan a armonizar la arquitectura de la educacin superior en Europa. Esta declaracin fue el antecedente de la de Bologna. Esta, firmada el 19 de Junio de 1999, reformaba las estructuras de la educacin superior en Europa. Con este documento los pases firmantes, veintinueve en total, acordaron establecer un rea de educacin superior europea EHEA (European Higher Education Area), para el ao 2010. Esto no es otra cosa que un sistema rgimen transnacional de educacin superior. A pesar de que la declaracin no obliga legalmente, diferentes reformas relacionadas con el proceso se iniciaron en los pases firmantes mostrando que la convergencia de los sistemas de cada pas a uno solo europeo es posible y tiene que ver con factores especficos en pases que potencialmente afectan la efectividad de los mecanismos de convergencia, factores que pueden ser de tipo cultural, institucional y socioeconmico. Dentro del proceso de Bologna, los gobiernos actan como agentes directamente involucrados en la implementacin de las metas propuestas. Cada pas firmante se comprometa a reformar su propio sistema de educacin superior para crear convergencia en el nivel europeo. Este proceso parti de un reconocimiento tcito de que a pesar e las diferencias existentes, la educacin europea enfrentaba retos a nivel interno y externo relativos
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al crecimiento y la diversificacin de la educacin superior, al mercado de trabajo de los graduados y a las limitadas habilidades en reas claves de expansin de la educacin superior. Con Bologna, se adaptaba un sistema de lectura fcil, con la adopcin de terminologa estndar que permita hacer comparable los grados de educacin superior, a travs de la implementacin del diploma suplemento, la adopcin de un sistema basado en dos ciclos pregrado y posgrado. En este el acceso al segundo ciclo requiere la finalizacin completa del primer ciclo de estudios, que dura por lo menos tres aos. El grado obtenido con el primer ciclo debe ser relevante para el mercado europeo con un apropiado nivel de cualificacin. El segundo ciclo, debe conducir a la obtencin de la maestra o doctorado en muchos pases de Europa. Se propuso el establecimiento de un sistema de crditos como el sistema ECTS, como una forma apropiada de promover la movilidad. Tambin se buscaba la promocin y la movilidad para la superacin de obstculos al ejercicio efectivo del libre movimiento. Los estudiantes deben tener fcil acceso a oportunidades de entrenamiento por fuera de su pas de origen. Los profesores, investigadores y personal administrativo deben tener reconocimiento y valoracin de su tiempo gastado en investigacin y enseanza, sin perjuicios de derechos estatutarios, promover la cooperacin europea en calidad con criterios comparables de desarrollo. La promocin de las dimensiones europeas en educacin superior, particularmente con los desarrollos curriculares, cooperacin interinstitucional, esquemas de movilidad integrados y de entrenamiento y la investigacin. La reunin de Bergen (2005) refin el segundo objetivo, se discuti all la necesidad de modernizar la educacin superior. Que los gobiernos deban dar mayor autonoma a las instituciones, lo que se les permitira aumentar la flexibilidad para adaptarse a los cambios de la sociedad y crear ms posibilidades de financiacin y recursos en el contenido de su currculo, en la creacin de campos virtuales, profesionalizar el manejo de recursos y procedimientos de inversin y administrativos. Tambin se deberan diversificar las fuentes de financiacin y tener apertura hacia nuevos aprendizajes de los negocios y la sociedad como un todo y trabajar hacia el mercado laboral. Se produjo un sistema marco de cualificacin en tres ciclos adoptando la metodologa inglesa, un t-
tulo de bachelor en los tres primeros aos, masters para el siguiente estudio y grado de doctor. En el 2007 eran ya 46 los pases firmantes de la declaracin que empez con 29 miembros. Hay muchas crticas a la implementacin de la Declaracin en algunos pases; es vista por algunos expertos como un intento neoliberal de imponer la lgica del mercado a la educacin superior en Europa. Tambin se ve como una gradual privatizacin del sistema educativo. Se argumenta que paralelamente, la Comisin Europea, que es la mxima autoridad ejecutiva de la Unin Europea, ha publicado acuerdos recomendando a los Gobiernos que fomenten la inversin empresarial en la Universidad pblica, que concentren la financiacin en mbitos rentables y que creen becas-prstamos, entre otras cosas. Financiacin de la educacin superior El Gobierno francs provee educacin de forma gratuita en todos los niveles, incluyendo el superior. En Francia se cobra una cantidad mnima por concepto de registro, pero se ha planteado su abolicin. El pas cuenta con prstamos a estudiantes pero combinados con becas y ayudas. El supuesto es que los padres deben contribuir con los gastos de manutencin de sus hijos, si los pueden pagar, esto los hace elegibles para reducciones de impuestos y ayudas financieras a las familias con hijos que se encuentren de tiempo completo en la Universidad. Adicional a los prstamos y becas, los Gobiernos subsidian a estudiantes de bajos ingresos en la forma de costos mdicos de acomodacin, facilidades de viajes, seguro mdico gratis y en algunos casos libros y comida. La Secretara de Estado, en asociacin con ciertas corporaciones, asigna una suma a cada Universidad. El consejo de la Universidad, compuesto por representantes elegidos por el profesorado y la administracin, y tambin los estudiantes, elabora un presupuesto para cada institucion. El presupuesto francs cubre todos los gastos excepto los salarios de los profesores a quienes el Gobierno les paga directamente. Francia gasta tambin una proporcin en subsidios en la forma de gastos para vivienda de bajo costo y mesadas a las familias. Otra modalidad importante en la financiacin del sistema francs es el pago por contratos de preempleo para ciertos estudiantes que quieran ser profesores o servidores pblicos. La adjudicacin de esta ayuda es selectiva
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y pretende motivar a estudiantes capaces de entrar a estas ocupaciones. Sin embargo, este tipo de ayudas viene disminuyendo. ANEXO 2 INSTITUCIONALIDAD EN LA AUTONOMA UNIVERSITARIA. (CUESTIONARIO-ENCUESTA) Consejo superior universitario La jurisprudencia constitucional ha sealado que la presencia del Ejecutivo, entindase el nacional, departamental o municipal, en el rgano de gobierno de los entes universitarios es ajustada al principio constitucional de la autonoma siempre y cuando est orientada exclusivamente a articular la Universidad con el Estado (Corte Constitucional, 1997). Igualmente la Corte(2000), en sentencia , ha sealado que esa autonoma se manifiesta entre otras, en el derecho de accin de las Universidades de (i) darse y modificar sus estatutos; (ii) establecer los mecanismos que faciliten la eleccin, designacin y perodos de sus directivos y administradores; (iii) desarrollar sus planes de estudio y sus programas acadmicos, formativos, docentes, cientficos y culturales; (iii) seleccionar a sus profesores y admitir a sus alumnos; (iv) asumir la elaboracin y aprobacin de sus presupuestos; y (v) administrar sus propios bienes y recursos. As mismo, resumi (2000) la autonoma como la facultad que tiene cada institucin de auto determinarse y organizarse internamente. La autonoma universitaria que consagra la Constitucin Poltica, autonoma como sinnimo de legtima capacidad de autodeterminacin, no corresponde a la autonoma restringida que la ley le reconoce a los establecimientos pblicos, por lo que pretender asimilarlos, as sea nicamente para efectos presupuestales, implica para las Universidades viabilizar una constante interferencia del ejecutivo en su quehacer, que se traduce, en un continuo control de sus actividades por parte del poder central, inadmisible en el caso de las Universidades, y en el propsito, como obligacin legal por parte del ejecutivo, de ajustar y coordinar las actividades de esas instituciones con la poltica general del gobierno de turno, aspecto que contradice su misma esencia. As mismo, en sentencia C-926 de 2005, se indic que la autonoma universitaria no excluye la intervencin
adecuada del Estado en la educacin. Por ello las universidades, con el propsito de alcanzar los fines del artculo 67 de la Carta Poltica, no son ajenas a la inspeccin y vigilancia que ejerce el Estado, pero siempre que ste respete y no menoscabe su autonoma. El slo hecho de que dichos entes universitarios estn vinculados al Ministerio de Educacin Nacional no significa que pueden ser asimilados a otro rgano tambin vinculado, pues es preciso respetar y garantizar su autonoma (Corte Constitucional, 1997). As mismo, el tribunal constitucional (1997) seal sobre la participacin del Ejecutivo en el mencionado consejo: La participacin del Estado en el Consejo Superior de las Universidades estatales es una forma de colaboracin armnica y coordinacin de actuaciones, necesaria para el adecuado cumplimiento de las funciones que tales instituciones de educacin estn llamadas a cumplir Y ms adelante agreg: Si bien es cierto que la participacin de los representantes del Estado en el Consejo Superior Universitario no vulnera, en principio, la autonoma universitaria, tambin lo es que dicha participacin no puede constituirse en un mecanismo a travs del cual el Estado ejerza el control absoluto sobre los entes universitarios, de ah que la representacin no pueda ser mayoritaria. La participacin de sus funcionarios no tiene por objeto imponer la poltica de sus gobiernos en el desarrollo de la educacin, sino coordinar las polticas nacionales o territoriales con las que fije el rgano de direccin universitario, a fin de que sta se integre al sistema general. En fallo ms reciente, la Corte Constitucional (2005), al trtar sobre el papel del consejo superior en determinadas materias aclar que El consejo superior universitario como mximo rgano de direccin y gobierno de las Universidades y en el cual tiene participacin el Gobierno Nacional a travs del Ministro de Educacin Nacional o su delegado, o del gobernador, o del alcalde, segn sean nacionales, departamentales, distritales o municipales, ser el escenario propicio para realizar la rendicin de cuentas respectiva, as como para analizar y evaluar la gestin alcanzada y el cumplimiento de las metas propuestas por el propio ente universitario. Ser cada ente universitario el que maneje sus recursos y la distribucin del presupuesto, el cual, por dems, pertenece a cada institucin individualmente considerada y no al conjunto de ellas. Con fundamento en estas citas jurisprudenciales se propone reflexionar en la mesa sobre los siguien-
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tes puntos: Cmo ha incidido en el ejercicio de la autonoma universitaria por parte de las Universidades pblicas la presencia de dos representantes del Ejecutivo con voz y voto?5.Qu representacin debe tener el Ejecutivo en un rgano de la importancia del consejo superior universitario para hacer viable el principio de la autonoma universitaria? Debe replantearse la conformacin del Consejo Superior Universitario. En qu sentido debe reformarse el artculo 64 de la Ley 30 de 1992? Consejo Nacional de Educacin Superior (CESU) Este rgano fue creado en la Ley 30 de 1992, artculo 34. Fue definido como un organismo del Gobierno Nacional, vinculado al Ministerio de Educacin Nacional, con funciones de coordinacin, planificacin, recomendacin y asesora. Mediante el Decreto 1176 de 1999, artculo 1, el CESU se redefini como un organismo asesor del Gobierno, de carcter permanente, vinculado al Ministerio de Educacin Nacional, con funciones exclusivas de coordinacin, planificacin, recomendacin y asesora. En sentencia C-926 de 2005, en relacin con la autonoma universitaria se seal que La autonoma fue concebida para que las Universidades gocen de libertad al momento de adoptar las condiciones jurdicas necesarias para el logro de su misin educativa y cultural, y con independencia de cualquier instancia privada o pblica ajena a su mbito que pudiese someterlas. Se garantiza que sean verdaderos centros de pensamiento libre, exentos de presiones que puedan perturbar su cometido o que les impidan cumplir adecuadamente con sus objetivos y funciones. La capacidad de autodeterminacin y autorregulacin que caracteriza a las Universidades estatales les proporciona una capacidad especial de decisin para el desempeo de sus funciones, para darse su organizacin y gobierno, y para manejar su
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presupuesto conforme al rgimen especial autorizado por la Constitucin. En el marco de la autonoma universitaria, tal como la desarrolla el mximo tribunal de lo constitucional, en los trminos de la cita transcrita y las que se hicieron en relacin con los interrogantes frente al Consejo Universitario Superior, surgen los siguientes interrogantes: Debe el Consejo Nacional de Educacin Superior (CESU) mantener su naturaleza de rgano consultivo del Gobierno Nacional? Se puede pensar en un rgano independiente, autnomo, en el que no tenga presencia el Estado, que cumpla, entre otras funciones, la de proponer e implementar polticas y planes para la Educacin Superior; recomendar y expedir normas y procedimientos de carcter general vinculantes para las instituciones; proponer e implementar mecanismos para evaluar la calidad acadmica de las Instituciones de Educacin Superior; proponer mecanismos para evaluar la calidad acadmica de los programas de Educacin Superior? Sistema Nacional de Acreditacin para las Instituciones de Educacin Superior La Ley 30 de 1992, artculo 53, seal que este sistema, al cual es voluntario acogerse. Tiene por objetivo fundamental garantizar a la sociedad que las instituciones que hacen parte del mismo cumplan los ms altos requisitos de calidad y que realicen sus propsitos y objetivos. El Decreto 2230 cre la Comisin Nacional Intersectorial de Aseguramiento de la Calidad de la Educacin Superior, CONACES, cuyo funcin especfica es la coordinacin y orientacin del aseguramiento de la calidad de la educacin superior, la evaluacin del cumplimiento de los requisitos para la creacin de instituciones de educacin superior, su transformacin y redefinicin de los programas acadmicos. Los miembros de esta comisin son, entre otros, el Ministro de Educacin Nacional, el director del Fondo Colombiano de Investigaciones Cientficas y Proyectos Especiales Francisco Jos de Caldas, Colciencias, y el Director del ICFES. La autonoma universitaria permite a las instituciones educativas escoger los programas que ofrece, en este aspecto dicha autonoma no es absoluta, sino que se debe ejercer con sujecin a la ley, a fin de garantizar la adecuada inspeccin y vigilancia sobre el servicio pblico de la educacin. El Estado no le impone a los establecimientos de educacin superior los programas que puede ofrecer
El artculo 64. El consejo superior universitario es el mximo rgano de direccin y gobierno de la Universidad y estar integrado por: a) El ministro de educacin nacional o su delegado, quien lo presidir en el caso de las instituciones de orden nacional. b) El gobernador, quien preside en las Universidades departamentales. c) Un miembro designado por el presidente de la Repblica, que haya tenido vnculos con el sector universitario. d) Un representante de las directivas acadmicas, uno de los docentes, uno de los egresados, uno de los estudiantes, uno del sector productivo y un ex rector universitario. e) El rector de la institucin con voz y sin voto.
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de manera caprichosa, sino que tales instituciones, una vez adopten la decisin de ofrecer determinado programa, en ejercicio de la referida autonoma, para iniciar la prestacin de los servicios ofrecidos cumplan con los requisitos que les exige la ley, con el objeto de que los distintos programas obedezcan a necesidades sociales reales, y no redunden en reas sobresaturadas de oferta educativa o que resulten innecesarias, para as dar cumplimiento a los fines del Estado consagrados en el artculo 2. de la Carta Poltica, uno de los cuales es el de garantizar la efectividad material de los derechos de las personas, que pueden verse seriamente afectados por las circunstancia ya sealadas, y que la Ley 30 de 1992 pretende regular a travs de la consagracin del concepto previo favorable del CESU con base en el cual El Ministerio de Educacin Nacional (...) podr aprobar el funcionamiento de nuevas instituciones, lo cual significa que tal potestad permanece en cabeza de ste ente gubernamental, siendo ello compatible no solo con la autonoma universitaria, sino tambin con los artculos 209 y 211 de la Constitucin( Corte Constitucional, 1995). Bajo estos parmetros cabe preguntarse lo siguiente: Cmo funciona actualmente el Sistema Nacional de Acreditacin? Las metodologas y la pertinencia de los procesos de dicho sistema responden al mandato legal del mismo? Se ha ajustado a la evolucin de la educacin superior en Colombia? Ha contribuido al mejoramiento de su calidad? La voluntariedad para acceder al sistema ha contribuido a mejorar la calidad del sector? Comits regionales de educacin superior (CRES) La Ley 30 de 1992 los define como organismos asesores del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educacin Superior ICFES, con las funciones de coordinar los esfuerzos regionales para el desarrollo de la educacin superior regional, actuar como interlocutor vlido para efectos de la discusin y diseo de polticas, planes y proyectos de educacin superior regional y contribuir en la evaluacin compartida de programas acadmicos. La Ley 1324 de 2009, modific la naturaleza del ICFES definindolo como empresa estatal de carcter social del sector de la educacin nacional, entidad pblica del orden nacional, de naturaleza especial, a la que se le encarg exclusivamente la evaluacin del sistema educativo. En ese orden, las funciones de fomento de la educacin superior las asumi el MEN.
A partir del sentido de la autonoma que ha definido la Corte Constitucional, vale la pena preguntarse: Los comits regionales de educacin superior (CRES) deben ser rganos autnomos e independientes del orden regional que se articulen con el rgano autnomo de carcter nacional (CESU)? Cmo coordinara el nuevo ICFES sus funciones respecto de instituciones que gozan de plena autonoma como las Universidades? Sistema de Universidades del Estado SUE La Ley 30 de 1992, en el artculo 81, cre el sistema Universidades del Estado, SUE. Est integrado por todas las Universidades estatales y oficiales, para racionalizar recursos humanos, fsicos, tcnicos y financieros; implementar la transferencia de estudiantes, intercambio de docentes; y crear condiciones para la realizacin de la evaluacin en las instituciones pertenecientes al sistema. La Corte Constitucional (1997) seal que la autonoma se predica no slo hacia el interior del ente universitario sino frente a terceros y frente al Gobierno Nacional. Por ello se ha sostenido que ella permite a los entes universitarios lograr un desarrollo autnomo e independiente de la comunidad educativa, sin la injerencia del poder poltico. Sostuvo tambin que la autonoma universitaria no excluye la intervencin adecuada del Estado en la educacin. Por ello las Universidades, con el propsito de alcanzar los fines del artculo 67 de la Carta Poltica, no son ajenas a la inspeccin y vigilancia que ejerce el Estado, pero siempre que ste respete y no menoscabe su autonoma. El slo hecho de que dichos entes universitarios estn vinculados al Ministerio de Educacin Nacional no significa que pueden ser asimilados a otro rgano tambin vinculado, pues es preciso respetar y garantizar su autonoma. En consecuencia, la vinculacin de las Universidades al Ministerio se debe entender sin perjuicio de su autonoma (1994). En este marco, es necesario preguntar: Cul es el papel que le corresponde cumplir al SUE en el marco del principio constitucional de autonoma? Debe asumir el SUE el papel de rector de la poltica educativa superior en lo que hace a las Universidades pblicas, que administre los recursos de la educacin superior, recociendo y coordinando con el Estado la facultad de inspeccin y vigilancia que tiene el Presidente de la Repblica?
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REFERENCIAS
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IDEAS PARA UNA REFORMA DEL COMPONENTE LEGAL RELACIONADO CON LA TIPOLOGA DE LAS INSTITUCIONES DE EDUCACIN SUPERIOR (IES)
LUIS ENRIQUE OROZCO SILVA*
Resumen
El autor plantea que un aspecto central en la consideracin de una tipologa de IES est en el cambio que es necesario generar sobre los tipos institucionales, su oferta y el nivel econmico de su pblico objetivo. Sustenta el diagnstico en el contexto de un sistema de educacin desde dos ejes temticos relacionados: aparece como un conglomerado de instituciones que hacen una oferta a los mercados que atienden con incidencias negativas sobre la demanda; y la articulacin del sistema con sus niveles previos es muy dbil y no propicia la movilidad estudiantil. Propone desarrollar un esquema de ordenamiento de las instituciones, o tipologa, basado en una articulacin pertinente de los tipos institucionales y de programas existentes, con base en la naturaleza y en lo que por vocacin propia asume cada institucin, a partir de lo cual caracterizar su oferta. Palabras clave: tipologas, sistema de educacin superior, esquema, diversificacin
IDEAS FOR REFORM OF THE LEGAL COMPONENT RELATED TO THE TYPE OF HIGHER EDUCATION INSTITUTIONS (HEI)
Abstract
The author argues that a central aspect for the setting of a new typology for higher education institutions lies in the kind of education they provide, the income level of the users they serve, as well as the purpose of the programs they offer. He supports his diagnosis on two related arguments. First it looks that there is as a set of institutions which make an offer to the markets they serve with negative impact on demand. Second, the articulation of the system to its previous level is weak and not conducive to student mobility. The scheme he proposes, aims to develop a typology, generally supported by relevant articulation of institutional types and programs, as well as based upon the recognitions of the nature and vocation of each one of the institutions, as originally established and duly institutionalized in theirs bylaws. Keywords: types, higher education system, scheme, diversification
Ph. D. en Filosofa y Diploma de Sociologa del Desarrollo, Universit Catholique de Louvain. Licenciado en Filosofa y Artes, Pontificia Universidad Javeriana.
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LUIS ENRIQUE OROZCO SILVA
INTRODUCCIN El texto que sigue busca presentar elementos de juicio para los ajustes que el Gobierno considere pertinentes de incluir en los cambios a la Ley 30 de 1992 en materia de la tipologa de las instituciones. Estos elementos han de ser validados por los agentes del sector, con el inters de buscar los consensos necesarios que otorguen legitimidad a las ideas aqu expuestas. El pas ha venido ofreciendo anlisis y consideraciones sobre este tpico a lo largo del perodo de vigencia de la Ley; algunos de ellos, producto de la reflexin sistemtica de expertos y otros que han surgido en el proceso de la discusin sobre el tema en diferentes momentos que bien vale la pena tener en cuenta1. De igual modo, debe precisarse que lo relacionado con la tipologa de las instituciones no constituye el cuerpo central de la reforma de la Ley 30, pero s es determinante por cuanto en la definicin de las instituciones que integran el sistema de educacin superior se hace evidente una concepcin del servicio pblico de tercer nivel, de los propsitos y objetivos que se quiere que cumplan las IES y del tipo de relacin deseable entre estas y el Estado; aspectos que son centrales en la reforma. Este texto aborda solamente un tpico, consciente de la com1
Luis Enrique Orozco Silva (2001) La Educacin Superior. Desafo global y respuesta nacional. Bogot. Fabio Lozano Santos (2000) Estructuracin de anteproyectos de reforma legal para el sector de la educacin superior. ICFES. Bogot. Blanca Lilia Caro (1993) Autonoma y calidad. Ejes de la reforma de la educacin superior en Colombia. Universidad Nacional y Universidad de los Andes. Bogot. ICFES (1997) Educacin tcnica y tecnolgica en Colombia. Diagnstico y recomendaciones de poltica. Bogot. Vctor Manuel Gmez Hacia la diferenciacin y la especializacin en la educacin superior. Propuesta para el caso de Colombia. En: Educacin Superior y Sociedad. Vol.2 N. 2. Bogot. Gabriel Misas (1990) Notas para la formulacin de un plan de desarrollo de la educacin superior: modalidades tcnica y tecnolgica. Bogot. ICFES-ASCUN (1997) Evolucin y estado actual del pensamiento sobre educacin tcnica y tecnolgica de nivel superior en Colombia. En diversas ocasiones este tema ha sido objeto de discusin nacional. Para mencionar algunas, de especial significacin, recurdese cuando en 1986 se hizo la discusin de la educacin por ciclos o, cuando se conform la Misin de ciencia y tecnologa en 1988. Los planteamientos hechos en el texto recogen lo sealado por los autores y comisiones ltimas.
plejidad y grado de desarrollo que implicara una reforma integral de la norma. Aunque el inters por el tema de la formacin prctica en el pas es tan antiguo como la fundacin de la Repblica, desde 1975 se comenz a incluir el nivel tcnico y tecnolgico en la denominada educacin postsecundaria o superior. En el Decreto 80 de 1980 la incorporacin se hizo definitiva. Este Decreto reviste la mayor importancia porque estableci por primera vez la tipologa de instituciones, que se encuentra vigente, y lo hizo sobre la base de la definicin de modalidades de formacin segn lo estableci el Documento Base sobre el cual se desarroll su articulado2. Ahora bien, antes de la formulacin de la Ley 30 de 1992 tambin se elabor un Documento Base en el cual se hicieron visibles las consecuencias positivas del ordenamiento anterior y se recogieron los efectos negativos que segn las mismas instituciones estaban siendo crticos para la buena marcha del sistema, para la consolidacin e incremento de las modalidades tanto como sobre las implicaciones para el ejercicio de la autonoma de las instituciones, reconocida de modo exclusivo para las Universidades en la Carta Poltica de 1991 (Orozco, 1990). En la actualidad, existe la inquietud en torno a las limitaciones que an presenta esta tipologa en el caso colombiano, para efectos de disponer de un sistema lo ms diversificado posible, flexible, y que realmente ostente las caractersticas de un sistema en el cual las instituciones de educacin superior (IES) tienen funciones comunes, pero diferenciadas en funcin de los retos diferentes que deben atender tanto desde el punto de vista del conocimiento como de la pertinencia, calidad y expectativas de la sociedad frente a ellas.
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Es importante sealar que el ICFES ya haba presentado en 1974 una definicin de la educacin tecnolgica en la cual esta modalidad se separaba totalmente de la ingeniera entendindola como la fase culminante de la educacin vocacional. A su vez, las instituciones que brindaban este tipo de formacin se agremiaron en ACIET desde 1972 y a partir de dicha Asociacin el tecnlogo era definido como un Tcnico superior. Para un anlisis en detalle de la evolucin de este concepto y de las modalidades que posteriormente se recogieron en el Decreto 80 de 1980, vase: ICFES-ASCUN (1997) con planteamientos hechos por ICFES-ASCUN (1997) Evolucin y Estado actual del pensamiento sobre educacin tcnica y tecnolgica de nivel superior en Colombia (1997). Corcas Edits.
IDEAS PARA UNA REFORMA DEL COMPONENTE LEGAL
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De modo paulatino, los dos ltimos gobiernos han venido ajustando la Ley 30 en aspectos centrales, para encausar el esfuerzo de todos los agentes del sector en orden a construir un sistema dinmico que pueda enfrentar los retos actuales que el contexto impone. En esta ltima direccin, se entiende el porqu de los decretos relacionados con el registro calificado, la educacin por ciclos propeduticos, el fomento a la flexibilidad, el esfuerzo por consolidar la formacin tcnica y tecnolgica (Ley 749 de 2002) y la intensidad con que se ha trabajado en el programa de las bolsas concursables que fomenta la vinculacin y el compromiso del sector privado con la educacin superior en el nivel regional. De igual modo, las instituciones han hecho esfuerzos importantes y de diversa magnitud por consolidar y acreditar los logros alcanzados. Naturalmente, que todos estos ajustes se han hecho en el marco de una poltica pblica centrada en el incremento de la cobertura, eje de la poltica educativa del gobierno actual (Orozco, et. Al. 2009). El texto se centra en el tema de la tipologa actual de las instituciones y comprende, en primer lugar, un diagnstico de la situacin del sistema visto a travs de algunos indicadores. Est hecho con el fin de contextualizar el alcance de los cambios posibles, el comportamiento de las modalidades tcnica y tecnolgica, as como tambin de la universitaria3 (Orozco et. Al.2009) En l se hace un nfasis especial en las modalidades tcnica y tecnolgica por ser ellas sobre las que recae el mayor efecto de las sugerencias hechas. Esta parte se cierra con unas consideraciones sobre los aspectos que estn en juego en el diagnstico para todos los tipos de institucin, y que exigen un cambio importante en la normatividad existente en lo relacionado con la tipologa que tiene la Ley 30 de 1992. En segundo lugar, se muestra una propuesta de ordenamiento de las instituciones a partir de la oferta educativa del tercer nivel. Para presentarla, se describe primero el mbito normativo de los ajustes que cubre la primera parte de la actual Ley 30 de 1992, en los captulos 2 a 6. Luego, se presenta tanto el cuerpo de la propuesta y sus implicaciones jurdicas para los ajustes posibles como las exter3
nalidades positivas que tiene sta para todo el sistema4. En la bibliografa se muestra una literatura ms amplia que la citada y en la que el autor se ha basado con el nimo de fundamentar y presentar elementos para la discusin actual. DIAGNSTICO El diagnstico requerido implica tener en cuenta tres dimensiones: la dinmica del sistema de educacin superior en la actualidad, el comportamiento de las modalidades durante el perodo de vigencia de la Ley 30 de 1992 con nfasis en las modalidades tcnica y tecnolgica, y los nuevos escenarios y retos que tienen las universidades en el presente y hacia el futuro inmediato. La dinmica del sistema de educacin superior en la actualidad En relacin con el comportamiento del sistema en su conjunto es importante tomar algunos indicadores relacionados con: a) El tamao de la matrcula; b) la participacin de los distintos tipos de instituciones en dicha matrcula; c) la relacin entre los tipos de formacin que se ofrecen en las instituciones y las demandas de los mercados laborales; d) la tasa de cobertura actual y e) la desercin que tiene el sistema de educacin superior. a) El sistema de educacin colombiano ha evolucionado: de tener un tamao mediano, a uno grande, con una matrcula que para el 2008 ascenda a 1.444.544 estudiantes. Entre 2002 y el 2008, se ha tenido un crecimiento constante, pero moderado. El promedio para el mismo perodo fue del 6% aproximadamente. Un aspecto importante del comportamiento de la matrcula en los ltimos aos
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Los indicadores que se toman son aquellos que permiten entender mejor el problema de la tipologa de las instituciones y no del Sistema de Educacin Superior en su totalidad. Anlisis que el Autor ha efectuado en otros textos.
Se ha querido evitar demasiadas cifras en forma de grficos y tablas para no sobrecargar el texto, salvo en los casos que se consideran ms crticos en razn de su significado y alcance para el trabajo. En la elaboracin del texto se ha tenido en cuenta las sugerencias hechas por diversos miembros de la comunidad acadmica del pas en reuniones y eventos hechos por ASCUN y de modo especial los comentarios de los especialistas y lectores del Documento en su versin inicial, especialmente los trabajos de Vctor Manuel Gmez cuyos estudios sobre la educacin tcnica y tecnolgica han sido seguidos por el Autor de este texto; de igual modo, el Autor ha cuidado de recoger las sugerencias de los lectores designados por ASCUN para hacer una mirada crtica de la versin inicial del Documento: Jos Germn Lpez Quintero y Jairo Cifuentes Madrid.
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tiene que ver con la distribucin de la misma segn origen, puesto que la del sector pblico, que vena disminuyendo, ha tenido una franca recuperacin con un incremento de su aportacin del 41%, en el 2002, al 55% en el 2007, frente al sector privado que disminuye, con una participacin, que si bien en el 2.000 era del 64%, pasa al 45% en el 2007. Es posible que, entre otras razones, el esfuerzo del gobierno por ampliar cobertura, a travs de una reorientacin del crdito educativo, orientado a los estratos de menores ingresos, por intermedio del Programa de Acceso con Calidad a la Educacin Superior (ACCES), haya producido algn efecto positivo en esta evolucin de la matrcula del sector pblico; lo mismo podra decirse del aporte de las universidades pblicas al aumento de cobertura y la accin del SENA, que asciende en la actualidad a cerca de 500.000 estudiantes. Segn la evaluacin de este programa, realizada en el 2009, es importante observar que si se analiza el porcentaje de los crditos nuevos otorgados segn carcter de las IES, la mayor demanda proviene de la educacin universitaria. En efecto, las universidades presentan el mayor nmero en el porcentaje de participacin. En el perodo entre el primer semestre de 2003 y el segundo semestre de 2007, los estudiantes de las universidades obtuvieron el 53% y 64% del total de los crditos respectivamente. Las instituciones universitarias son el segundo grupo de IES segn carcter en participacin con respecto al total representando entre el 22% y el 34% del total. Las IES tcnicas y tecnolgicas, por el contrario, presentan una participacin que en general no supera el 10% de los crditos. 5 b) Esta matrcula se distribua en los diferentes tipos de instituciones. Si se observa su nmero por modalidades, este no ha cambiado significativamente entre el 2002 y el 2007. Para el ao 2002 haba 77 universidades, 94 instituciones universitarias, 53 instituciones tecnolgicas y 43 instituciones tcnico profesionales. Para el 2008, haba 77 Universidades, 100 instituciones universitarias, 53 tecnolgicas y 45
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En general, la tasa bruta de cobertura para el perodo comprendido entre 2002-2007 vara entre el 24.47% y el 32.48%, lo que significa que para el ltimo ao estudiado 3.3 de cada 10 personas estn asistiendo a la educacin superior. En grandes nmeros este aporte sobrepasa los 150.000 cupos.
tcnico-profesionales. Al tomar el comportamiento de la matrcula segn el tipo o carcter de las instituciones, se observa que, para el caso colombiano, ha sido una constante histrica que la primera preferencia de quienes acceden al servicio educativo de tercer nivel se ubica en las instituciones universitarias y en las Universidades, quedando como segunda opcin la ubicacin en las instituciones de carcter tcnico y tecnolgico. Para 2007 la demanda por educacin en instituciones Universitarias era de 934.736. Para las instituciones tecnolgicas, su matrcula ascenda a 198.839 y para las tcnicas profesionales a 173.382. c) Para los efectos de este trabajo, es importante tener en cuenta la vinculacin entre los tipos de formacin que ofrece el sistema y las demandas de los mercados laborales. En este aspecto es interesante observar dos elementos. De una parte, el nmero de programas por rea de conocimiento, cuya distribucin para el 2008 era la siguiente: Agronoma, 87; Bellas Artes, 223; Ciencias de la educacin, 538; Ciencias de la Salud, 524; Ciencias Sociales y Humanas 707, Economa, Administracin, Contadura y afines 1.199; Ingeniera, Arquitectura, Urbanismo y afines, 1.156; Matemticas y Ciencias Naturales, 170; sin clasificar 1.529, para un total de 6.133 programas acadmicos ofrecidos en el mercado. De esta distribucin debe retenerse la concentracin de programas en las reas de Economa, Administracin, Contadura y afines; y, de igual modo, en Ingeniera, Arquitectura, Urbanismo y afines. Esta tendencia se ha mantenido en las ltimas tres dcadas. A esta situacin debe agregarse la concentracin de la oferta en las grandes ciudades. De otra parte, si se cruza esta informacin con la que produce el Observatorio Laboral, se encuentra una gran debilidad de la oferta en reas claves para el desarrollo del pas como, por ejemplo, en los campos de de la Agronoma, Veterinaria y afines. Pero, adems, existe una incoherencia entre la estructura ocupacional del pas y la oferta educativa. En este ltimo aspecto, el gobierno ha hecho un esfuerzo que incide claramente en el aumento de la pertinencia de la oferta educativa. En efecto, ha logrado en el 2008 que 2.047 instituciones de enseanza media se articulen al SENA; 324 ms, con IES y, a su vez, que 2329 estudiantes de media reciban subsidios para articularse con programas tcnico-
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profesionales. Pero la tendencia a graduarse en los campos tradicionales se mantiene. En efecto, entre 2001 y 2008 el mayor nmero de graduados en la educacin superior fue en Economa, Arquitectura y Urbanismo, con 369.428; siguindole en su orden Ciencias Sociales con 211.993; Ciencias de la Educacin con 130.294; Ciencias Bsicas, Agronoma, Veterinaria y afines siguen ocupando los ltimos lugares, con el 1.6% y el 1.4% de graduados. Es decir, 18.391 y 16.791 respectivamente6. d) Una dimensin importante de la situacin actual del sistema en su dinmica interna, ya que muestra la necesidad de ampliar la base social del sistema, tiene que ver con la tasa de cobertura. En efecto, esta es un indicador muy importante de tener en cuenta porque muestra la capacidad con la que cuenta el sistema educativo para integrar a la poblacin a determinado nivel. La diferencia entre la tasa de cobertura bruta7 y la tasa de cobertura neta8 identifica cuntos de los que estn asistiendo a un nivel educativo no tienen la edad que les corresponde, sea porque estn retrasados o adelantados. A partir de las encuestas continuas de hogares del DANE, para los aos 2002 a 2007, se calcularon las tasas de escolaridad superior bruta y neta con los resultados siguientes. (Ver grfica 1).
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Queda por estudiar en detalle el aporte del Sena al aumento de cobertura y al proceso de diversificacin de la oferta. Tasa de Cobertura Bruta (TCB): Corresponde a la relacin porcentual entre los alumnos que asisten a un nivel de enseanza especfico (independiente de la edad que tengan) y la poblacin escolar que tiene la edad apropiada para cursar dicho nivel. La tasa de cobertura bruta se calcula de la siguiente manera: TCB superior = (Matriculados en educacin superior / Poblacin con edades entre 18 y 24 aos) x 100. Es factible que en el clculo de este indicador se obtengan resultados de cobertura mayores a 100%, debido a que toda, o la mayora de la poblacin en esta edad se encuentra cubierta por el sistema educativo y adicionalmente se encuentran matriculados alumnos en extraedad. Tasa de Cobertura Neta (TCN): Es la relacin entre estudiantes matriculados en un nivel educativo que tienen la edad adecuada para cursarlo y el total de la poblacin en el rango de edad apropiado para dicho nivel. Este indicador se calcula de la siguiente manera: TCN superior = (Matriculados en educacin superior con edades entre 18 y 24 aos / Poblacin con edades entre 18 y 24 aos) x 100
La tasa de escolaridad bruta superior para el perodo 2002 - 2007 vara entre 24.47% en el 2002 y 32.48% en el 2007, lo que significa que para este ltimo ao 3.3 de cada 10 personas estn asistiendo a la educacin superior. El promedio para Latinoamrica, segn IESALC es 31%. Colombia estara por debajo de Bolivia, Cuba, Panam y Chile. Mientras que la tasa neta, que da cuenta de las personas que efectivamente asisten al nivel apropiado para la edad, tiene promedio para el perodo de 17.77%, teniendo una tasa de 16.31% en el 2002 y 19.25% en 2007. Cuando se ven las tasas por quintiles de ingreso, las diferencias son amplias: mientras que el quintil uno, el de ms bajos ingresos, la tasa de escolaridad superior bruta tiene un promedio de 6.35% para el perodo en mencin; el quintil cinco, el de mayor ingresos, la tasa promedio sube al 77.07%. (Grfica 3). La tasa de cobertura para el quintil ms bajo tan solo se ha incrementado en 4.08 puntos porcentuales ente 2002 y 2007, mientras que en el quintil 5 el aumento en la tasa ha sido de 19.21 puntos. Igualmente, en la tasa neta por quintiles de ingreso se ven las amplias diferencias entre los niveles de ingreso. Para el ao 2007, en el quintil uno tan solo el 6% de las personas accede a educacin superior, mientras que en el quintil cinco, ese porcentaje sube al 49.4%. La evolucin de la tasa neta por quintiles indica que el aumento para el quintil uno ha sido de 3.03 puntos porcentuales y para el quintil cinco, de 5.26 puntos para el perodo de 2002 a 2007. Grfica 1
Fuente: Encuestas continuas de hogares, terceros trimestres 2002-2007. Clculos propios.
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Grfica 2
Grfica 3
A partir del anlisis anterior vale la pena, entonces, preguntarse por el impacto de la poltica de cobertura sobre el acceso de los de menores ingresos a la educacin superior. A juzgar por las cifras, a pesar del esfuerzo realizado, el sistema de educacin superior permanece siendo inequitativo; lo que refuerza la idea de realizar un viraje en la poltica, procurando poner el acento en la ampliacin de base social del sistema. Esta consideracin, sin embargo, va ms all del alcance del punto que interesa analizar en este texto. e) Finalmente, es necesario llamar la atencin sobre el fenmeno de la desercin. De hecho se trata de una de las mayores preocupaciones del gobierno actual. Las cifras muestran qu tanto el esfuerzo de aumentar cobertura como toda poltica de calidad se encuentra comprometido con la alta desercin existente.
En la actualidad, en Colombia, la tasa de desercin en 2007 es de 46.4%. Para su estudio, se desarroll una herramienta informtica (Spadies) que permite hacerle seguimiento. Este pone en evidencia que si bien es cierto que se muestra un mayor crecimiento de la composicin de la poblacin con menores ingresos en el nivel nacional a partir de 2003-2, tambin lo es que esa mayor poblacin proveniente de ingresos bajos es la que se encuentra ms vulnerable a desertar, de acuerdo con la variable ingreso. El crecimiento de la composicin de la poblacin que entra al sistema est ligado a la facilidad de los prstamos del ICETEX y de los bancos. Tambin muestra el estudio de Spadies que en Colombia la tendencia a desertar se presenta ms en los hombres que en las mujeres, an ms, los que tienen puntaje menos alto en el examen de Estado y ms aquellos estudiantes que provienen de hogares cuyo ingreso se encuentra entre 1 y 5 salarios mnimos. Esta situacin se puede estar alimentando por la inexistencia de apoyos metodolgicos entre la poblacin de alto riesgo de desercin que comprende la matrcula entre primero y quinto semestre. En su conjunto, todos estos indicadores nos muestran la necesidad de diversificar la oferta; disponer de un sistema ms flexible; diferenciar claramente para el usuario los atributos de cada tipo de programas que se ofrecen; cambiar en el imaginario social la naturaleza de cada esquema de formacin que ofrecen las instituciones; crear condiciones para el mejoramiento en materia de acceso a una oferta con calidad, y continuar el esfuerzo hecho en materia de reduccin de las asimetras del mercado educativo de tercer nivel. Comportamiento de la tipologa de las instituciones durante el perodo de vigencia de la Ley 30 de 1992 Las modalidades tcnica y tecnolgica: Como ya lo sealamos ms arriba, otra dimensin del diagnstico tiene que ver con el tema especfico de la tipologa de las modalidades y la manera como han funcionado desde la vigencia de la Ley 30 de 1992. Diversos autores sealan cmo uno de los principales factores que condujeron a los pases desarrollados a crear nuevas instituciones de educacin superior fue la creciente demanda social por nuevas y mayores oportunidades de educacin postsecundaria. La fuerza de esta demanda est basada en la importancia de los ttulos de nivel superior para el
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acceso al mercado de trabajo y a rangos mayores de distribucin del ingreso, estatus y poder (Clark, B., 1989; Gmez V. 1991). Estas nuevas ofertas de formacin en el sector no universitario contribuyen a una mayor democratizacin del acceso a la educacin superior, pues amplan el rango de oportunidades educativas para una poblacin altamente heterognea en intereses y necesidades educativas y ocupacionales. En diferentes pases existen instituciones no universitarias de alta calidad acadmica que permiten la continuacin de estudios postsecundarios no universitarios. Estas se han constituido en una forma de educacin diferente a la que ofrecen las universidades tradicionales. Tal es el caso de Estados Unidos, Alemania, Francia, Holanda, La India, y en la Regin, Brasil, Argentina, Repblica Dominicana, entre otros9 (Celis, J., 2006). Este xito indica que la diferenciacin institucional no necesariamente es fuente de mayores desigualdades y que, por el contrario, es la deficiente calidad lo que hace que su oferta se convierta en opcin educativa de segunda clase, como parece que ha sido en el caso colombiano, segn se induce de los indicadores antes mencionados. Pero en Colombia, los crticos de este proceso de diversificacin argumentan que la expansin del sector no universitario no ha implicado modificaciones en la selectividad socioeconmica y cultural del sector universitario, y que bajo una apariencia de democratizacin, se ocultan crecientes desigualdades intelectuales y culturales. Las cifras arriba mencionadas parecen mostrar que ello ocurre de tal manera. Esta situacin, para los expertos, contrasta con una de las caractersticas de la sociedad moderna que subraya la importancia social, econmica y poltica del conocimiento cientfico y tecnolgico. De hecho, se habla de una sociedad del conocimiento y de un mercado mundial del conocimiento. En este escenario, la calidad de la educacin, en dichos campos, es una condicin bsica para el desarrollo y una ventaja comparativa entre pases, regiones y empresas. De esta depende la coloca9
cin adecuada de los pases en el contexto mundial y la posibilidad de que los egresados se ubiquen dignamente en los mercados de trabajo. A su vez, la creacin de capacidad de innovacin cientfica y tecnolgica requiere la diversificacin y especializacin de la estructura ocupacional, lo cual tiene importantes efectos sobre una mayor equidad social en la distribucin del ingreso, del poder y del estatus, aumentando la legitimidad poltica de la sociedad. Dichos cambios en la estructura ocupacional dependen y se alimentan en gran medida del grado de diversificacin de la oferta de educacin superior. Por lo tanto, debera buscarse la disposicin de un sistema que, siendo diversificado, mantenga la diferencia entre ofertas acadmicas, sin una desvalorizacin entre ellas, y aceptando que los diversos esquemas de ofertas pueden tener objetivos y retos comunes pero distintos. Por lo tanto, la naturaleza y las funciones de la universidad no son las mismas que las que tienen otras instituciones que brindan programas en el tercer nivel de la educacin del pas sin que ello vaya en desmedro de su legitimidad y valor. A la luz de este planteamiento, podemos observar lo que pasa en Amrica Latina en relacin con la tipologa de instituciones. En la mayora de los pases prima el esquema binario o dual de diversificacin que se caracteriza por la separacin entre las instituciones universitarias, que constituyen el sector de alto estatus social y acadmico, y las no universitarias que tpicamente ofrecen carreras cortas, de formacin tcnica y tecnolgica y de bajo estatus social y acadmico. Parecera que a tal taxonoma subyace un concepto empobrecido de la tecnologa moderna y de su papel en el desarrollo de los pases en el marco de una economa globalizada. Tal es el caso colombiano desde 198010, y an antes, al considerar que el tecnlogo ocupa una posicin intermedia entre el ingeniero titulado por una
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Para los casos de Amrica Latina, hemos consultado la legislacin de cada pas cuidando de tomar la normatividad actualmente vigente. De igual modo, se revisaron los estudios de la OCDE al respecto, en OCDE (2005) Education Policy Analysis. Alternatives to Universities Revisited.
Para este trabajo se compar la legislacin de diferentes pases, entre ellos: Argentina; Brasil; Espaa; Costa Rica y en todos ellos existe sistema dual; naturalmente, sin que tenga en todos ellos la misma connotacin en el imaginario social. Ms an en el caso de Colombia se propuso hacia el 2001 la formacin de un subsistema de educacin para el trabajo conformado por las modalidades denominadas tcnica profesional y tecnolgica y el SENA que para el momento recibi la autorizacin para adelantar programas tecnolgicos con autonoma propia y sin sometimiento a las exigencias del hoy denominado Registro Calificado.
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parte, y el obrero calificado por otra, ms cerca del primero que del segundo, poseedor de conocimientos tcnicos en un campo especializado y habilidades y destrezas particulares que le permiten actuar como personal auxiliar del ingeniero correspondiente. (ICFES, 1972). Al parecer, esta concepcin ha contribuido a generar una estratificacin vertical y jerrquica entre los diferentes tipos de instituciones, colocando a las universidades de corte tradicional en la parte superior y al resto de instituciones en un menor estatus acadmico y social, obedeciendo, quiz, ms a factores culturales que tcnicos. Pero cmo sucedieron las cosas en materia de diversificacin de la educacin superior en Colombia? A) En las dcadas de los sesenta y setenta surgieron diversas modalidades de educacin postsecundaria orientadas hacia la formacin para el trabajo11 (Lucio, R. & Serrano, M., 1992). El Decreto 80 de 1980, en el marco del sistema dual al que se ha hecho referencia, distingua entre modalidades intermedias profesionales, tecnolgicas, universitarias y avanzadas. La primera era entendida como aquella que se ocupa de la formacin predominantemente prctica para el ejercicio de actividades auxiliares o instrumentales concretas. El ttulo al que conduce es el de tcnico profesional intermedio. La segunda, se ocupa de la educacin para el ejercicio de actividades tecnolgicas, con nfasis en la prctica y con fundamento en los principios cientficos que la sustentan. Conduce al ttulo de tecnlogo en la rama correspondiente. Por su parte, la tercera modalidad, o sea la universitaria, se caracteriza por su amplio contenido humanstico y social y por el nfasis en la fundamentacin cientfica. Se orienta hacia el mundo de las profesiones liberales y de las disciplinas. El ttulo que otorgan est asociado al de la disciplina o profesin correspondiente (MEN, 1980). La ltima, es una modalidad que como su nombre lo indica se refiere a la educacin de postgrado en el nivel de especializacin, maestra o doctorado, y tiene como objetivo la formacin para el logro de un mejor desempeo profesional y la investigacin. Aunque en la prctica no funcion, el Decreto previ la posibilidad de la transferencia del estudiante de una modalidad a otra; como tambin la posibilidad de una organizacin del plan de estudios por ciclos entre todas las modalidades.
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Estos planteamientos fueron ampliamente discutidos en la conformacin del anteproyecto de Ley 30 de 1992, sin haber podido avanzar suficientemente en la materia.
En sntesis, a partir del Decreto 80 de 1980, las modalidades eran las siguientes: a) intermedia profesional, y conduca al ttulo de Tcnico profesional intermedio; b) tecnolgica, y conduca al ttulo de Tecnlogo; c) universitaria, y conduca al ttulo de Profesional; d) avanzada, y conduca al ttulo de Especialista, Magister o Doctor. El problema de estas nuevas modalidades, desde 1980, radic en el bajo estatus social y educativo que se les otorgaba, ya que la sociedad privilegiaba y sigue privilegiando la universidad tradicional. Estas nuevas instituciones buscaron la revaloracin de su estatus emulando la educacin universitaria en vez de orientarse hacia la consolidacin de una identidad propia que pudiese haber repercutido en una alta demanda. De esta manera, an las normas favorecieron su transformacin y paulatinamente fueron avanzando de su status inicial al de Universidad. A su vez, este cambio les permita gozar de algunas prerrogativas fiscales que estimulaban su transformacin. Adicionalmente, la ambigedad conceptual del Decreto 080 de 1980 respecto a los objetivos y definiciones de cada una de estas y el hecho de que nunca existi una fuerte demanda por los egresados de las dos modalidades ni una demanda diferenciada por cada una, contribuyeron a crear mayor confusin. Por lo tanto, se present una especie de indiferenciacin en el mercado de trabajo indicando la mala calidad de la formacin ofrecida. A finales de los aos ochenta, el problema fue plenamente reconocido y por lo tanto el Instituto de Fomento de la Educacin Superior (ICFES) lider un proceso de discusin sobre el tema y sobre las opciones de posibles polticas en la educacin superior (ICFESASCUN 1997). En consecuencia, cada modalidad se volvi un nicho excluyente y desarticulado dentro del sistema. La Ley 30 de 1992 trat de replantear la tipologa y para ello estructur su primera parte construyendo la de las instituciones no sobre modalidades, sino sobre lo que denomin campos de accin de las instituciones. As se lleg a la siguiente nomenclatura de campos: tcnica; tecnologa; ciencia; humanidades, arte y filosofa. Y sobre esta base se estableci la tipologa ya conocida de instituciones tcnico-profesionales, universitarias, o escuelas tecnolgicas y universidades; e hizo un esfuerzo por definir desde el punto de vista epistemolgico la diferencia entre estos tipos de conocimiento. En el proyecto de ley presentado al Congreso de la Repblica se defini con cierta claridad el signi-
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ficado y alcance del trmino universidad. Pero en la versin aprobada por el Congreso se seal que Universidad era un trmino que se aplicara a las que ya existen ms lo sealado en el proyecto, con lo cual se volvi la no claridad ya existente; adems, se autoriz la transformacin de las instituciones y se conserv la denominada educacin por ciclos y las transferencias. Aspectos estos ltimos que no tuvieron aplicacin12. A este propsito el texto de la Ley seala: Art. 17. Son instituciones tcnicas profesionales, aquellas facultadas legalmente para ofrecer programas de formacin en ocupaciones de carcter operativo e instrumental y de especializaciones en su respectivo campo de accin, sin perjuicio de los aspectos humansticos propios de este nivel. Art. 18. Son instituciones universitarias o escuelas tecnolgicas, aquellas facultadas para adelantar programas de formacin en ocupaciones, programas de formacin acadmica en profesiones o disciplinas y programas de especializacin. Art. 19. Son universidades las reconocidas actualmente como tales y las instituciones que acrediten su desempeo con criterio de universalidad en las siguientes actividades: la investigacin cientfica o tecnolgica; la formacin acadmica en profesiones o disciplinas; y la produccin, desarrollo y transmisin del conocimiento y de la cultura universal y nacional (MEN, 1992). En consecuencia, a partir de la expedicin de la Ley 30 desaparece el concepto de modalidades de educacin superior tcnica profesional y tecnolgica, y se plantea que las IES tienen diferentes campos de accin: tcnico, tecnolgico, cientfico, humanidades, filosofa y artes. De ah se deriva el cuestionamiento sobre cmo diferenciar los campos de accin tcnico y tecnolgico, mxime cuando posteriormente la normatividad otorg la posibilidad de adelantar programas de profesionalizacin a las primeras, y de entrar en la formacin avanzada a las segundas. Adicionalmente, las instituciones tecnolgicas se introdujeron al sistema por la va de la Ley 115 de 1994. Art. 213 o Ley General de Educacin. Las actuales instituciones tecnolgicas y las que se reconozcan con arreglo a la ley son instituciones de
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En el caso de las trasferencias se mantuvo la autonoma de las instituciones para aprobar o no las solicitudes de transferencias segn que se considerara que el plan de estudios de solicitante fuere o no semejante o igual al del programa recipiendario.
educacin superior. A su vez, fueron facultadas legalmente para ofrecer programas de formacin en ocupaciones, programas de formacin acadmica, en disciplinas y programas de especializacin, en sus respectivos campos de accin. A los ttulos que expidan por los programas ofrecidos se les antepondr la denominacin de Tcnico Profesional en, si se refiere a ocupaciones. Si hacen relacin a disciplinas acadmicas, al ttulo se le antepondr la denominacin de Tecnlogo en (MEN, 1992). A su vez, se gener una confusin entre los programas y disciplinas que los diferentes tipos de instituciones pueden ofrecer. As por ejemplo, al definir la educacin tecnolgica como formacin acadmica en disciplinas esta pierde identidad y desaparece, pues se substituye por cualquier campo del saber de tipo disciplinario, abandonando el campo tecnolgico. Igualmente, incrementa el proceso de la escalera o transformacin institucional, mediante el cual estas instituciones tecnolgicas se transforman en universitarias y posteriormente en universidades tradicionales. La distincin entre las modalidades era formal, puesto que no haba identidad ni diferencias claras entre ellas. Al reforzarse de hecho el esquema binario o dualista, se acenta la diferencia entre las universidades tradicionales como cpulas o lites acadmicas, que representan el deber ser ideal de la educacin superior, y los otros tipos de instituciones de este nivel educativo, como las instituciones tcnicas y tecnolgicas, que se consideran de menor estatus acadmico y social. A raz de la Ley 30 tambin se ratifica y se refuerza el carcter terminal de las instituciones tcnicas, condenndolas a un futuro incierto y sin posibilidades de continuacin de estudios superiores para quienes lo quieran o puedan hacerlo. Lo anterior es entonces un despropsito desde una perspectiva econmica de la formacin de recursos humanos como de la igualdad social de oportunidades educativas. Ahora bien, se acepta, como es opinin general, que la solucin para cubrir tal dficit en recursos humanos calificados es una mayor flexibilidad, apertura, complementariedad y continuidad en las oportunidades de formacin para no limitar las oportunidades institucionales y personales para crecer en el conocimiento. En esta direccin se ha orientado la poltica pblica del gobierno actual, pero sin replantear el concepto de educacin tec-
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nolgica, buscando su consolidacin y ampliacin a travs de la Ley 749. Esta ltima, bajo la denominacin de ciclos propeduticos, busca articular mejor el sistema de educacin superior, hacerlo ms flexible, y propiciar las transferencias de una modalidad a otra. Tambin quiso trascender el carcter terminal de la modalidad tecnolgica y ofrecer la profesionalizacin en los campos de las ingenieras, la administracin y las tecnologas de la informacin; sin que haya logrado quitarle a la misma su carcter intermedio de la modalidad tcnica a la profesional en los campos mencionados (MEN, 2002). Pero la Ley adolece de claridad conceptual en su fundamento, aunque en principio busc responder a la urgencia de disponer de una oferta educativa apropiada para la diversidad de la demanda existente. Demanda ms diferenciada hoy que ayer y que busca formacin tcnica y tecnolgica de calidad13. En la forma en que lo prev la Ley, lo propedutico se vuelve una imposibilidad prctica y un principio formal de articulacin entre ciclos que no va ms all de la representacin grfica siguiente: Grfica 4
Fuente: Informacin MEN. Formacin por ciclos propeduticos
Ahora bien, si se compara la propuesta de la norma en el sentido de que el ciclo tcnico sea propedutico respecto de un segundo ciclo tecnolgico, y que este lo sea igualmente respecto al ciclo profesio13
Es fundamental para el inmediato futuro que el pas disponga de una oferta pblica de educacin tcnica y tecnolgica que atienda las nuevas demandas. En esta perspectiva deberan buscarse caminos audaces de articulacin entre el nivel previo al universitario y la educacin superior.
nal, en la medida en que en la prctica el primero es absolutamente insuficiente para lograr la formacin slida en materia de ciencia bsica que requiere el segundo y en cadena, el segundo tampoco lo logra respecto del ciclo profesional. Lo que queda claro es que en la prctica no se ha podido darle a la formacin tecnolgica la identidad que requiere y la calidad pertinente en los programas que de hecho se han ofrecido y ofrecen en la actualidad. A pesar del esfuerzo de la Ley 749, la formacin tecnolgica sigue siendo un puente hacia la ingeniera. En el contexto organizativo actual de la educacin superior en el pas, como lo seala Vctor Manuel Gmez, con quien se identifican los planteamientos hechos en este acpite, todos pierden porque: a) se reduce el grado de diversificacin de la oferta y por la misma razn el nmero de oportunidades para la expansin del sistema; b) muchos campos ocupacionales exigidos en el campo laboral (de carcter tecnolgico) permanecen sin ser atendidos en los formatos de educacin; c) la identidad de las instituciones tcnico-profesionales y tecnolgicas se diluye y su distincin para los empleadores es inexistente; d) el concepto de Universidad se diluye en una conglomerado de instituciones que en la prctica poseen una oferta educativa similar, a saber: formacin tcnica, ms especializaciones; formacin tecnolgica para profesiones y disciplinas; y formacin universitaria que se ocupa tanto de la formacin tecnolgica y disciplinaria para profesiones y disciplinas. La conclusin a la que se llega, al revisar los estudios existentes y las condiciones internas de operacin de la modalidad tcnico-profesional y tecnolgica, es que en la actualidad la situacin dada desde principios de los ochenta se ha reforzado. En efecto, estas modalidades educativas no constituyen una alternativa a la educacin superior tradicional, pues gozan de bajo estatus social y acadmico. Tampoco han tenido influencia significativa en la modificacin de los patrones tradicionales de la concentracin de la demanda en reas de saber e instituciones. Ms bien, se caracterizan por tener una escasa cobertura en la educacin superior y por las limitaciones que tienen, a pesar de los esfuerzos hechos y con reconocidas excepciones, para ofrecer una educacin de calidad y nivel que se requiere para la modernizacin del pas. Las razones que aduca Vctor Manuel Gmez parece que an se conservan y son las siguientes:
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Poseen una tradicin intelectual que no tiene nada que ver con la tcnica y la tecnologa modernas. En la mayora de los casos, con contadas excepciones, se han especializado en formacin para oficios u ocupaciones de bajo nivel de calificacin. Con demasiada frecuencia los programas acadmicos que ofrecen adolecen de bases cientficas, humansticas y metodolgicas. No parece que a mediano plazo puedan suplir las carencias pues necesita invertir en personal docente altamente calificado y en la organizacin de centros de investigacin. De hecho, como se mostr ms arriba, su participacin en el sistema de acreditacin de alta calidad es relativamente baja. El mercado que atienden proviene de un creciente nmero de jvenes egresados del nivel medio que aspiran a educacin superior. Sin embargo, la mayor parte de su matrcula corresponde a bajos puntajes en el ICFES. Adicionalmente, con base en la experiencia de CONACES, se puede afirmar que algunas de estas instituciones no cuentan con la infraestructura fsica y pedaggica mnima, ni con personal docente con produccin intelectual demostrable (Gmez, V. 1991). La principal funcin de estas instituciones ha consistido en desviar la alta demanda por educacin superior. Por otra parte, solo muy pocas universidades pblicas han integrado la educacin tcnica y tecnolgica en sus ofertas de formacin, en parte por la subvaloracin de este tipo de educacin y por el concepto de que la educacin tecnolgica es una modalidad terminal. Por lo tanto, es necesario disear estrategias de fortalecimiento acadmico de estas instituciones, ya que por s mismas no pueden lograr altos niveles acadmicos. En esta direccin, la norma debe precisar su identidad y el alcance y lmites de sus funciones de modo diferenciado. Por lo tanto, este anlisis conduce a sugerir, de igual modo, una revisin de la Ley 749. El objetivo primordial de la educacin tecnolgica debe ser la generacin de una capacidad de investigacin y desarrollo que permita la creacin de nuevas tecnologas para contribuir eficaz y creativamente a la modernizacin y competitividad internacional del sistema productivo nacional. La educacin tecnolgica moderna de alto nivel acadmico debe estar estrechamente relacionada con el nivel universitario, principalmente con las ingenieras y con las ciencias aplicadas, ms no de manera ex-
clusiva y excluyente, pues debe estar slidamente fundamentada en los conocimientos cientficos relacionados con la tecnologa objeto de estudio; independientemente de que se articule o no con alguna ingeniera en particular As, se lograra asegurar su fundamentacin cientfica y metodolgica y darle estatus acadmico y social (Gmez, V. & Celis. J. E., 2006) y no seguir considerndola, sin ms, como un ciclo de las ingenieras. Como consecuencia, habra que sealar que an despus de la Ley 30, luego de 17 aos la situacin es la misma que ACIET y ACICAPI reconocieron en su autoevaluacin de 1996, cuando hablaban de el atraso e insuficiencia de la dotacin e infraestructura tcnica y pedaggica; la escasa vinculacin con el sector productivo; la ausencia de comunicacin e interaccin con las instituciones acadmicas de investigacin y desarrollo tecnolgico;[] la concentracin de la oferta en pocos programas tradicionales (principalmente Administracin y Contadura) que poco tienen que ver con la tecnologa ( ICFESASCUN, 1997). Una alternativa de organizacin de la educacin superior requiere entonces diferenciar horizontalmente diversos subsistemas o instituciones segn sus diferentes objetivos y funciones (diferenciacin funcional horizontal). Una diversificacin de oportunidades educativas necesita entonces ser equivalente tanto en calidad como en estatus educativo entre los tipos de institucin para poder ser verdaderas alternativas a la educacin acadmica y contribuir al mejoramiento del acceso. Esta podra ser una alternativa pertinente en el caso colombiano. Para ello, es necesario replantear la tipologa actual de las instituciones que consagra la Ley 30 de 1992 sin centrar la organizacin de las instituciones con base en los campos de accin, sino en las caractersticas de su oferta educativa. En este contexto, la educacin tecnolgica puede ser reorganizada como el primer ciclo de la formacin en ingenieras o en otros campos cientficos y en algunas reas importantes de aplicacin de las ciencias, con carcter independiente; o en forma independiente. Este ciclo tendra las mismas o anlogas bases cientficas y tericas que las Ingenieras o ciencias aplicadas pero se diferenciara en su orientacin de carcter aplicado e incluira experiencia prctica en la produccin. El ttulo otorgado sera el de tecnlogo. El segundo ciclo tendra otros dos aos de duracin, otorgara el ttulo de
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ingeniero profesional o su equivalente internacional y estara enfocado a una formacin de mayor nivel cientfico y terico. El primer ciclo no es ni automtica ni necesariamente propedutico para el segundo, aunque debe proveer las bases tericas y metodolgicas para este14. Si hoy no disponemos de una oferta adecuada en estas modalidades no significa que no se pueda tener hacia el futuro, hasta el punto de que las instituciones que de ellas se ocupan puedan brindar niveles superiores de formacin y de titulacin, como ocurre actualmente en otros pases15. Esta organizacin por ciclos puede significar una innovacin en la formacin tradicional del ingeniero colombiano, comnmente considerada como excesivamente terica y que no conduce a la creatividad tecnolgica. As mismo puede representar una alternativa para el alto nmero de estudiantes que deben abandonar sus estudios por razones econmicas o acadmicas o por insatisfaccin con la forma tradicional de formacin. Lo anterior reducira las altas tasas de desercin estudiantil y aumentara la eficiencia interna de las facultades de ingeniera y contribuira a la vinculacin orgnica entre educacin y trabajo a lo largo de la vida. Se tratar, entonces, de buscar una posicin adecuada de la educacin tecnolgica sin reducirla a ser un punto intermedio entre el tcnico y el ingeniero. La formacin por ciclos le permite al estudiante progresar en el tiempo en su formacin segn sus intereses y capacidades de manera continua y permanente. Ello es exigido hoy en da por factores demogrficos y por cambios en la naturaleza del trabajo y del conocimiento en la sociedad moderna. Se trata de importantes tendencias en el mundo laboral. Por consiguiente, no es posible educar por un momento, sino para toda la vida productiva del individuo para lograr la adaptabilidad ocupacional y la autonoma. Al aceptar la necesidad y conveniencia de un sistema de ciclos, no propiamente, propeduticos, es necesaria la definicin y normalizacin del conjunto de competencias bsicas mnimas requeridas para los estudiantes del primer ciclo,
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para que sea posible la equivalencia acadmica de programas, la transferencia nacional entre instituciones y la capacidad del estudiante para continuar sus estudios segn sus intereses y capacidades. La organizacin de la enseanza por ciclos impulsara reformas curriculares en diversos programas universitarios, en reas profesionales y an cientficas. Estas reformas tendran ventajas como la posibilidad de ofrecer alternativas ms cortas y de nivel profesional, lo que aumentara el nmero de personas calificadas, estimulara la innovacin en la enseanza de programas considerados demasiado tericos y permitira desacralizar los modelos tradicionales de formacin universitaria larga y estimular la innovacin pedaggica, curricular e institucional. Este tipo de formacin se adquiere tanto en las Universidades sin desmedro de que tambin se alcance en instituciones de carcter estrictamente tecnolgico16. De esta manera, un sistema de educacin superior puede estar formado por diversos tipos de instituciones definidas a partir de la oferta que tienen. Lo que caracteriza al sistema no es el lugar donde se adquiere la formacin sino el tipo de programas que se siguen. En consecuencia, es a partir de las caractersticas de la oferta desde donde podra organizarse el sistema de educacin superior en el pas. La modalidad universitaria. Nuevos escenarios y nuevos retos El caso de la modalidad universitaria, durante los ltimos 17 aos de la vigencia de la Ley 30 de 1992, es diferente al de otras. Ms all de los avatares jurdicos y de juegos de poder, ha habido cambios sustantivos tanto al interior de la dinmica del sistema (en sus formas de operacin en virtud de nuevas normas y en la manera como estas se han interpretado) como en el sector externo. En este ltimo, se han dado cambios de la mayor importancia asociados a las exigencias derivadas de la globalizacin; de las nuevas formas de produccin y reproduccin del conocimiento; de la importancia del conocimiento en la generacin de riqueza; de la evolucin de los mercados laborales; del impacto sobre la educacin superior del acceso masivo a la informacin disponible en las redes operativas
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Sobre flexibilidad, educacin por ciclos y poltica de crditos, los miembros de la Sala de coordinadores de CONACES y la Sala Institucional han adelantado reflexiones que el autor ha recogido en este Documento. Queda por estudiar de modo pausado el caso de la formacin que otorgan en la actualidad las denominadas instituciones universitarias.
Esta es la conclusin a que se llega despus de analizar la experiencia internacional en materia de ecuacin de tercer nivel.
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de informacin a travs de la Internet y la WWW, y de la incorporacin de las nuevas tecnologas en docencia, administracin y organizacin de las actividades de investigacin. Todos estos tpicos han generado turbulencias en el sistema educativo de tercer nivel y han colocado a las IES ante nuevos escenarios tratando de reaccionar de modo adecuado en una especie de vrtigo de adaptacin17. De otra parte, el potencial educativo de nuevas TIC, la necesidad de la innovacin, de aumentar la flexibilidad y diversificar la oferta educativa, de incrementar su pertinencia y disminuir la desercin, pero, sobre todo, la necesidad creciente de ampliar la base social del sistema exigen nuevos y diferenciados retos segn los distintos tipos de instituciones. En este nuevo escenario, la intervencin del Estado, va la adecuacin de las normas, puede ser un factor que contribuya positivamente a las distintas instituciones a cumplir con las expectativas sociales respecto de sus nuevas funciones. La conclusin a que se llega es que los cambios no afectan de la misma manera a todos las instituciones del sistema. Las Universidades, adems, se enfrentan a nuevas exigencias en el marco de los sistemas de acreditacin nacional e internacional que hace que tengan que ajustar sus prcticas a estndares mundiales no previstos en la legislacin de los aos 90. De otra parte, estas instituciones se encuentran ante nuevos retos provenientes del cambio de escenario en que se encuentran insertas. A su vez, han dejado de ser el lugar privilegiado de la investigacin bsica y aplicada. Los laboratorios ubicados en las firmas industriales o el establecimiento de centros de investigacin, tanto en el sector pblico como el privado y por fuera del
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La literatura sobre los retos de las instituciones de educacin superior es muy amplia. Vase: Clark, B. (1997) Las Universidades modernas espacios de investigacin y docencia. Mxico: Nueva Imagen. Brunner J.J. (2001). Aseguramiento de la calidad y nuevas demandas sobre la educacin superior en Amrica Latina. En Luis Enrique Orozco Silva (2001) Educacin Superior. Desafo global y respuesta nacional. Universidad de los Andes. Bogot. Global University Network for Innovation (2009) La educacin superior en tiempos de cambio. Nuevas dinmicas para la responsabilidad social. Madrid: Edic. Multiprensa. Brunner, J.J. et Al (2007) El Informe de la Educacin Superior en Iberoamrica. Santiago de Chile. CINDA-UNESCO. UNESCO (2007) New Technologies in Higher Education. Pars. Marmolejo F. (2005) Internacionalizacin de la educacin superior. Algunas reflexiones. Educacin Global. Mxico.
campus, crean contextos de competitividad para la investigacin acadmica ms inclinada hacia la produccin del conocimiento que hacia su aprovechamiento creativo en un sistema distribuido de investigacin aplicada, tecnologa, transferencia tecnolgica, con grandes virtualidades.18 Ms an, se seala con cierta fuerza en el debate internacional que para que la Universidad pueda mantenerse competitiva tendra que formar cuadros de trabajadores del conocimiento o analistas simblicos, personas que hacen de intermediarios, identifican y resuelven problemas valindose de smbolos. Son personas que simplifican la realidad con imgenes abstractas que se pueden reordenar, alterar y experimentar con ellas, comunicarlas a otros especialistas y, finalmente, convertirlas nuevamente en una realidad. Para ello utilizan instrumentos de anlisis, obtenidos a travs de la experiencia. Los instrumentos pueden ser algoritmos matemticos, argumentos legales, tcticas financieras, principios cientficos, observaciones psicolgicas acerca de cmo persuadir o entretener, mtodos inductivos o deductivos, o cualquier otro tipo de tcnica para resolver problemas (Reich, R., 1993), lo que exigira a las universidades una reorientacin de sus polticas de gestin acadmica e investigacin. El cuestionamiento llega hasta pensar que el modelo de Universidad tradicional o clsico est agotndose hacindose necesario una especie de refundacin de las universidades (Reich, R., 1993) que traera consigo un replanteamiento de sus funciones tradicionales. Frente a este modelo surge el denominado modelo pragmtico centrado en las demandas de los mercados, en la investigacin aplicada y en la funcin de capacitacin para el trabajo bajo la presin de las fuerzas del mercado. No es necesario ver una oposicin abierta entre el denominado modelo tradicional o reflexivo de universidad y un modelo pragmtico. Es posible que ninguna institucin haya llevado a la prctica o se encuentre de modo preciso en uno de ellos;
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Este tema ha sido discutido en varias ocasiones en el pas. Quiz la ltima se adelant despus de la Movilizacin Nacional por la Educacin Superior, en el 2001. En ese momento se constituy una Comisin de expertos que realiz una propuesta en relacin con el ordenamiento del Sistema y en su seno se discuti ampliamente el tema. Las ideas que siguen de alguna manera estn influenciadas por tales antecedentes porque el autor perteneci a la misma y fue redactor de los puntos de acuerdo generalizados de entonces.
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ciertamente, se trata de caracterizaciones tiles para percibir algunas tendencias en la forma como operan las instituciones, an de modo no manifiesto. En todos los casos, se tratara de que las universidades asuman las responsabilidades comunes pero diferenciadas que tienen y que otras instituciones asuman otras tareas igualmente importantes para el desarrollo del sistema como un todo. Si bien, el primer modelo (reflexivo) se inspira en la visin de los clsicos del pensamiento universitario (Fichte, Schelling, Jaspers, Newman y Ortega y Gasset, entre otros), asumiendo del presente la urgencia de incrementar pertinencia, calidad y apoyo a las urgencias del desarrollo del pas, el segundo se basa en teoras de las Ciencias Sociales sobre el servicio educativo, para subrayar la funcin econmica de ste respecto del crecimiento econmico de la sociedad (Orozco, L. et. al, 1989). En esta segunda perspectiva la pertinencia de las instituciones de educacin superior y, particularmente, de la universidad se medira por su contribucin al desarrollo de la ciencia aplicada, a la economa nacional y al mejoramiento de las condiciones de vida de los ciudadanos (Gibbons M., 1997). Pareciera, segn algunos, que la idea de Universidad se ha diluido. El rostro propio de cada institucin se definira desde su carta misional y su oferta educativa y de ello rendira cuenta. Ms que una opcin excluyente el desafo tiene que ver con el difcil equilibrio entre los dos modelos y el imperativo prctico de mantenerse fiel a la idea y articulado a los problemas cruciales de la sociedad actual. En todos los casos, se trata de interpretar, entre otros, tres fenmenos que afectan al sistema de educacin superior en el pas: la necesidad de diversificar la oferta educativa en el marco de una globalizacin creciente; el papel protagnico que tiene el conocimiento en el proceso de innovacin, y en general en la sociedad actual; y la creciente demanda por analistas simblicos en el marco de la competencia internacional. Fenmeno, este ltimo, que se une a la creciente conciencia por parte de la industria, de la investigacin bsica. El sector externo comienza a mirar a la universidad y otras instituciones de educacin superior y tiene expectativas frente a ellas que no existan antes y que parecen no coincidir, en todos los casos, con la manera como las instituciones conciben su propio quehacer y la forma de vincularse a la sociedad. La tensin entre los modelos es grande y as puede
apreciarse cuando se evala el impacto que puede tener sobre el modelo reflexivo la puesta en marcha de un modelo pragmtico. A pesar de las limitaciones y riesgos que tiene acudir a taxonomas bipolares para apreciar procesos y realidades complejas, trataremos de caracterizar estos modelos en la forma siguiente: En el modelo reflexivo: Los problemas se plantean y solucionan en un contexto regido por los intereses acadmicos de una comunidad cientfica. El contexto se define segn criterios cognitivos y sociales que orientan a dicha comunidad y per se no exige obedecer a objetivos prcticos. La estructura de cada disciplina define lo que cuenta como buena ciencia y fija las reglas de juego para quien quiera convertirse en cientfico. Tanto en la docencia como en la investigacin, los criterios de las disciplinas orientan la accin. Tiene una organizacin jerrquica y tiende a conservar su forma. Es, o puede soportar, hasta cierto punto, cierto grado de irresponsabilidad, en el sentido de tener menor preocupacin por demandas sociales especficas. Con frecuencia, no posee un control colegiado de sus productos. Su valor primordial est en la bsqueda del conocimiento en s mismo. En el modelo pragmtico: Se privilegia el contexto de aplicacin. Se trata de una posicin contraria a la bsqueda del conocimiento en s. Se pregunta si todo lo investigable es viable financieramente. Urge al investigador por la utilidad del resultado. Incluye una negociacin permanente con los interesados. El conocimiento tiende a difundirse ampliamente. Posee cada vez ms un carcter interdisciplinario y transdisciplinario. Uno y otro carcter tienen como condicin de posibilidad la apertura y flexibilidad terico-metodolgica de las disciplinas particulares para dejarse interrogar en estos niveles entre s y para construir un discurso que, una vez alcanzado, no es propiedad de ninguna en particular. Tal es el caso de teorizaciones sobre medio ambiente, desarrollo humano sostenible, mente y cerebro, entre otros. Se caracteriza por tener estructuras de organizacin que son horizontales, flexibles, transitorias, abiertas a recombinaciones temporales. No tiene un rgano central de direccin. Los puntos de produccin del conocimiento pueden ser o no mltiples. Al estar los equipos conformados por personas provenientes de campos diferentes, se abren las posibilidades para el surgimiento de nuevos temas y
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para uso mltiple de los resultados; pero tambin para adelantar discusiones sobre los intereses de la ciencia y de la investigacin, sobre sus valores e ideologas. Es decir sobre la dimensin tico-poltica del conocimiento. En general, posee un sistema de control de calidad muy amplio, en el que los pares juegan un papel preponderante. Se privilegia, igualmente, el criterio de la competencia versus la posesin de un ttulo particular; se miran ms cosas que las que implica la preocupacin excluyente por el conocimiento en s. Finalmente, se trata de un modelo que obliga a acudir frecuentemente a alianzas estratgicas en el terreno acadmico y en el de la administracin, entre los agentes comprometidos. Como se sealaba lneas arriba, se trata de caractersticas muy generales, frecuentemente identificadas por la literatura sobre el tema. Pero aunque as sea, permiten formar un esquema, en el caso del modelo pragmtico, del tipo de prcticas que est tomando forma en las organizaciones ms emprendedoras. Por ello, se debe precisar como idea fuerza, que quiz no se trata de privilegiar uno u otro modelo sino de aceptar el reto de pensar cada uno en su especificidad y sopesar las bondades de cada uno de ellos para definir el futuro inmediato de nuestras instituciones. Es posible que este vaivn entre modelos se mantenga, entre otras, porque la direccin de las instituciones, especialmente las universidades se orienta de manera prevalente por las iniciativas del poder acadmico o de una lite profesional que ejerce el control sobre las orientaciones acadmicas. Elite formada, en la mayora de los casos, en el modelo reflexivo. Esta situacin conduce, a pesar de querer dar respuesta de modo proactivo a las nuevas demandas, a incentivar de hecho el modelo clsico y a privilegiar la formacin universitaria como la deseable, a pesar de la diversificacin existente entre modalidades de formacin. Pero independientemente de esta direccin de la gestin, cuya suerte se juega en el interior de las instituciones, que puede tener otras variables intervinientes que la expliquen y cuyo cambio implica una toma de conciencia de la crisis por la que pasan las disciplinas, las carreras y las profesiones, hay que ir ms all para tomar conciencia de los retos ms inmediatos que tiene la educacin superior en el pas, a saber: Mantener viva la preocupacin por la calidad y pertinencia del servicio pblico de la educacin en
todos sus niveles, introduciendo mecanismos de autorregulacin en el quehacer de las instituciones. Promover la construccin de un modelo pluralista de intervencin del Estado en materia de educacin que le permita a aqulla asumir la autonoma con responsabilidad y a este ser eficiente en la funcin de fomento y supervisin de la educacin (inspeccin, control y vigilancia). Esta actitud conlleva la urgencia de repensar el componente institucional del sistema (los organismos coordinadores de la accin del Estado) y desarrollar ms ampliamente el carcter pblico de las instituciones. Lo anterior significa que tanto el sector pblico como el privado de la educacin superior seben hacer efectivo su compromiso tico que implica ser lo que deben ser en conformidad con su idea, cumplir la Ley, y responder a las expectativas sociales respecto de sus formas de operacin. Una consecuencia de lo anterior tiene que ver con el rendimiento de cuentas y con las exigencias que se desprenden del carcter de servicio pblico que tiene el trabajo de las instituciones. Este es quiz uno de los aspectos crticos en la situacin actual en la medida en que se presentan dos acentos diferentes y hasta contrapuestos de la naturaleza y alcance de la autonoma de las Universidades. De una parte, hay quienes acentan el carcter incondicional de la misma, afirmndola como nota sustantiva de su concepto, muy afn al ideario alemn. De otra parte, quienes colocan el nfasis en la naturaleza de servicio pblico que tiene la educacin superior y por lo tanto la responsabilidad que de ello se desprende para el ejercicio de las funciones universitarias. Quiz, debe reconocerse que la tensin entre estas posiciones expresa el difcil equilibrio entre lo pblico de la Universidad y lo autonoma sin condiciones que requiere una de sus funciones claves, la produccin intelectual. Pero las funciones de la Universidad de hoy deben ejercerse en el marco de la Constitucin y la ley, y con conciencia de la responsabilidad que se desprende del reconocimiento que hace el Estado y la sociedad de una institucin autnomamente responsable. El Estado debe intervenir para arreglar los desequilibrios, garantizar la fe pblica depositada en la Universidad y velar por la cantidad y calidad del servicio que prestan a la sociedad19 y las IES, quiz,
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Un ejemplo de acciones que se adelantan entre el Estado y las Universidades lo constituye el ejercicio que se hizo por parte del Ministerio con especial preocupacin por
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podran acentuar ms su carcter de pblicas que el de Estatales en funcin del servicio que prestan y no, de modo exclusivo, por el origen de los recursos: facilitar el acceso al sistema de educacin a los estratos de menores ingresos; aumentar la efectividad y equidad del sistema en todos sus niveles; y
el fenmeno de la corrupocin y con el nimo de evitarlo o precaverlo a travs de la aplicacin de un ndice de transparencia Nacional (ITN) que muestra el mayor o menor riesgo de corrupcin en las IES Pblicas. Segn el Ministerio de Educacin, se trat de medir la probabilidad de ocurrencia de hechos de corrupcin en la gestin administrativa, asociados a condiciones institucionales que los favorecen o no. Transparencia por Colombia ha sido la entidad encargada de su construccin y ya se encuentra en la quinta edicin. Esta herramienta ha sido pensada para el sector pblico en general y ya ha sido aplicado a 161 instituciones de las tres ramas del poder pblico. El ITN, se mide a travs de tres Factores: a- Visibilidad y rendicin de cuentas de las acciones y decisiones en las entidades; b- Sanciones en el plano fiscal y disciplinario que dan cuenta del control externo de las entidades y los procesos de autorregulacin; cInstitucionalidad de procesos y procedimientos clave en la gestin administrativa de las entidades. Para cada uno de stos factores se tienen los indicadores correspondientes. En el caso del sector educativo fueron analizadas 18 entidades, entre las cuales estn el Ministerio, el ICFES, el ICETEX y quince entes universitarios autnomos. El resultado fue el siguiente: con riesgo muy alto el 6%; con riesgo alto el 22%; con riesgo moderado el 22%; con riesgo medio el 8% y con riesgo bajo, el 6%. Segn informacin dada por el Ministerio, despus de un anlisis juicioso de las cifras, hay puntos que llaman a la reflexin en materia de mejoramiento y que compartimos: a- En el Factor de Visibilidad se requiere fortalecer en las universidades el acceso a la informacin, mejorar los mecanismos de rendicin de cuentas, los sistemas de quejas y reclamos y la publicacin de la contratacin; b-El Factor Sancin es el mejor evaluado en las universidades; sin embargo, tiene menor peso en el ndice. En este caso, se hace necesario fortalecer la autorregulacin a travs de la gestin de las oficinas de control interno disciplinario; y c- En cuanto se refiere al Factor de Institucionalidad, se requiere mejorar la seleccin por mrito, la gestin del recurso humano y el control interno. Debe sealarse que la contratacin de docentes en las instituciones analizadas no se tuvo en cuenta. En el sector privado de la educacin superior que abarca en la actualidad el 45% de la matrcula constituira un elemento central para mostrar transparencia y mejorar el nivel de informacin de los usuarios del servicio pblico de la educacin, prestado por la iniciativa privada. Este ndice de transparencia podra ser un indicador de calidad que se incorporara en el modelo utilizado por el Consejo Nacional de Acreditacin (CNA) para el caso de la acreditacin institucional.
procurar el compromiso de todos los sectores de la sociedad con la dinmica interna de las instituciones que brindan el servicio pblico de la educacin. Las iniciativas incluyen la posibilidad de que las Universidades centradas en la investigacin (Universidades de investigacin) disminuyan su inters por la docencia orientada a la formacin de profesionales; cosa que podran hacer otras instituciones, de carcter tecnolgico, para centrar su potencial en el terreno de los postgrados, el desarrollo de las disciplinas y la investigacin bsica y aplicada, a travs de equipos y en el marco del sistemas de ciencia, tecnologa e innovacin de cada pas. En esta direccin parece que existe un amplio consenso movido por un triple inters: a) el inters pblico creciente por la educacin superior y por los resultados de su operacin; b) la situacin de extrema fragilidad y rigidez que tiene actualmente el denominado sistema de educacin superior; y c) la expansin creciente y limitada direccionalidad que posee; todo lo cual obliga a que el Estado, como la sociedad civil y las mismas instituciones busquen una solucin a la situacin actual. En consecuencia de lo dicho, es necesario estudiar la posibilidad de tener en el pas una ley estatutaria de la educacin superior y dos leyes ms: una de carcter reglamentario, orientada a ofrecer las normas a que deben sujetarse las instituciones que no son universidades y que no gozan de la autonoma reconocida en la Carta Poltica a aqullas y una segunda ley de Universidades. O, una sola ley en la que se delimite en captulos bien diferenciados el campo propio de las universidades y de las dems formas de educacin no universitaria. Se tratara de ajustar la normatividad a las exigencias que se desprenden del uso de la autonoma responsable de aqullas y de reconocer su especificidad, alcance y limites de su actuar en los nuevos escenarios en que operan. Esta proposicin implica replantear la tipologa de las instituciones, articulndola con base en la oferta educativa que puede ofrecer cada tipo de institucin, de acuerdo a dos criterios: el tipo de conocimiento involucrado en los programas y el nivel de formacin. La categorizacin de Instituciones, bajo el presupuesto de que tienen funciones comunes pero diferenciadas, se fundamenta en una clara definicin de su oferta educativa, con la precisin de que cada institucin deber responder, a travs de procesos de acreditacin, por el nombre que ostenta.
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PROPUESTA mbito jurdico de la reforma en relacin con la tipologa de las instituciones: Captulo II; Objetivos. Artculo 6. Son objetivos de la educacin superior y de sus instituciones En concordancia con los artculos. 1 a 4; Captulo III; Campos de Accin y programas acadmicos. Artculo; En concordancia con Art. 8-17-22-25 y 29. Art. 8 (Campos de accin). Art. 9 (Los programas de pregrado preparan para el desempeo de colaciones, para el ejercicio de una profesin o disciplina, de naturaleza tecnolgica o cientfica; o en el rea de las humanidades, las artes y la filosofa). Art. 10 (Los programas de postgrado). Art. 11 (Los programas de especializacin). Art. 12 (Los programas de maestras). Art. 13 (Los programas doctorales). Art. 14 (Requisitos para entrar a los diferentes programas). Art. 15 (Programas de educacin abierta y a distancia). Captulo IV; De las instituciones de educacin superior Art. 16. Son instituciones de educacin superior: Instituciones tcnicas profesionales Instituciones universitarias o escuelas tecnolgicas Universidades, en concordancia con: Ley 115 de 1994. Art. 35 y 213 Art. 17. (Definicin de cada tipo de instituciones) Art. 18. dem Art. 19 dem Art. 20 (Cambio de personera jurdica de las instituciones en el marco de un proceso de acreditacin). Art. 21 (Autorizacin para ofrecer programas de maestra y doctorado). Art. 22 (Autorizacin para la creacin de instituciones). Art. 23 (Clasificacin de las instituciones segn origen); Captulo V; De los ttulos y los Exmenes de Estado Art. 24 (Definicin del ttulo). Art. 25 (Ttulos que pueden ofrecer las instituciones segn su tipo). Art. 26 (De la nomenclatura de los ttulos). Art. 27 de los Exmenes de Estado; Captulo VI. Autonoma de las instituciones de educacin superior. ELEMENTOS PARA UNA NUEVA TIPOLOGA DE LAS IES Se debe comenzar por sealar que estos elementos de juicio, que se presentan a continuacin, han sido puestos de relieve en diferentes situaciones. La ltima de ellas, cuando se conform la Comisin Nacional constituida por parte del Gobierno, en el 2001. Aqu se recogen algunos aspectos de la discusin de entonces y se sugieren otros nuevos.
Arquitectnica del sistema de la educacin superior. Principios La educacin superior es un proceso permanente que posibilita el desarrollo de las potencialidades del ser humano de una manera integral, se realiza con posterioridad a la educacin media, y tiene por objeto el pleno desarrollo de los alumnos y su formacin acadmica y profesional. La educacin es un servicio pblico de naturaleza cultural ofrecido por el Estado y los particulares; la educacin superior es un factor estratgico para el desarrollo sostenible del pas; el sistema de educacin superior se rige por la Constitucin y la ley, por los referentes universales del conocimiento y por las necesidades de la sociedad; la autonoma de las universidades constituye un derecho y una responsabilidad frente al cumplimiento de sus funciones propias. Constituye un propsito y un inters central del Estado, de la sociedad global y de las instituciones porque a travs de la accin de las IES apropiacin de la cultura universal, la preservacin de la diversidad natural y cultural, el cuidado del medio ambiente, la educacin a lo largo de la vida y la consolidacin de las comunidades acadmicas. Finalidad de la educacin superior: Satisfacer la necesidad de profesionalizacin que requiere el pas para el logro de un desarrollo sostenible; la creacin y comunicacin de nuevo conocimiento en todos los campos del conocimiento; la generacin y transmisin de valores culturales que contribuyan a la consolidacin de la identidad cultural; estimular el uso de nuevas tecnologas en los procesos de formacin; ser un agente estratgico para el desarrollo humano y para la formacin y consolidacin de las comunidades acadmicas y cientficas. Principios en que descansa la tipologa de las instituciones Se trata de ofrecer un esquema de ordenamiento de las instituciones, o tipologa, basado en la naturaleza de los programas que ofrecen y en una articulacin sistmica de los tipos institucionales. a) La idea de sistema: El ordenamiento de las instituciones en un sistema no es arbitrario. En primer lugar es fundamental que este se haga de modo tal que la idea de sistema sea visible, por lo tanto se tratara de una comprensin del sistema de la educacin superior como una totalidad compuesta por diversos componentes cada uno de los cuales
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cumple una funcin especfica y de este modo contribuyen al bien conjunto (organicidad) y adems se trata de una relacin entre dichos componentes de manera tal que un cambio en uno de ellos implicara modificaciones en el todo y viceversa. La concepcin en trminos de sistema permite pensar identidades y diferencias entre las instituciones, tanto como complementariedades en ellas. b) Apertura, flexibilidad: El sistema de educacin superior, teniendo en mente los alcances y lmites del ordenamiento anterior de las instituciones, hace visible la posibilidad de una apertura continua del mismo hacia los mercados laborales y dentro del sistema a la interaccin entre las instituciones y las diversas experiencias de formacin que existen en el pas y a la movilidad de los estudiantes entre instituciones. c) Educacin por ciclos. Como se seala ms adelante, este principio es fundamental en el ordenamiento de las instituciones y en la conformacin de los programas acadmicos para facilitar que el estudiante pueda progresar en su formacin segn sus intereses y capacidades de manera continua y permanente. De los programas acadmicos En la conformacin de los programas acadmicos se tendrn en cuenta los criterios siguientes: las funciones comunes pero diferenciadas de cada tipo de instituciones y sus propsitos e intereses centrales; los tipos de conocimiento que vehiculan en la conformacin de sus programas acadmicos; y los niveles de formacin que ofrecen las instituciones. Cada institucin en funcin de su naturaleza conforma su proyecto educativo, originndose as una diferenciacin y diversificacin de la oferta educativa que permite atender diferentes mercados. De igual manera, se reconoce la diferencia histrica y conceptualmente existente entre las universidades y las dems instituciones que ofreciendo educacin superior no tienen tal carcter. El reconocimiento de esta diferencia fundamenta que la Carta Poltica (Art. 69) haya reconocido la autonoma como atributo esencial de las universidades, no as a las dems instituciones20 (Linares, P., 2010). E igualmente,
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Sobre la autonoma, se est desarrollando un trabajo especfico por parte de la Dra. Patricia Linares. Por esta razn no se desarrolla en este texto. Vase un primer acercamiento al tema en: Patricia Linares (2010) La autonoma universitaria expresin esencial del Estado Democrtico de Derecho. Impreso. Bogot.
se asume que las Universidades tienen una vocacin propia que se identifica por la manera como, al organizarse, formulan su vinculacin con los niveles de formacin que desea ofrecer, con los saberes en cuya produccin y transmisin est interesada y en la manera como asume su vinculacin con otros tipos de formacin del tercer nivel y con las expectativas sociales sobre ella. Esta triple relacin le otorga un rostro propio que la normatividad debe acoger. Desde esta orientacin resultante, cada Universidad define su misin y propsitos y los hace operativos en su plan de desarrollo integral y en sus proyectos estratgicos. La norma legal favorecer la creacin de condiciones que permitan el ejercicio de la autonoma responsable y vinculada a las exigencias que se desprenden de la naturaleza de servicio pblico que prestan. Por ello, se postula que las funciones de las instituciones universitarias no son las mismas de las otras instituciones de educacin superior, aunque tengan propsitos y finalidades comunes en el marco del sistema de educacin superior del pas como, por ejemplo: satisfacer como sistema las necesidades de profesionalizacin, cultivar y desarrollar la identidad cultural de la nacin y desarrollar conocimiento nuevo bsico y aplicado a la solucin de los problemas propios. Entre las Universidades, puede darse el caso de que algunas de ellas deseen enfocar su trabajo en el campo tecnolgico y con un nfasis especfico en la investigacin aplicada, como su vocacin. En este caso se denominarn universidades tecnolgicas. Pero debe advertirse que el reconocimiento de la diferencia institucional no conlleva una concepcin maniquea entre la ciencia y la tecnologa. Por el contrario, se trata, como lo hemos sealado ms arriba, de un continuum que va desde al abordaje prctico de los problemas y preguntas de investigacin hasta la formulacin terica de las soluciones posibles y viceversa. Ni la tcnica ni la tecnologa son la antesala de la ciencia, ni sta ltima una estancia extraa al arte, la reflexin y los saberes comprendidos bajo el rtulo de ciencias sociales o humanas, el arte y la filosofa. Se excluye, igualmente, todo reduccionismo de carcter metodolgico o epistemolgico21 (ICFES, 2001).
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En este texto se insinan las tesis tericas que subyacen al modelo, sin entrar en un anlisis de fondo de las mismas. Para un anlisis de las mismas, el Autor remite a otros textos donde aborda esta temtica en detalle.
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Las instituciones de educacin superior, en conformidad con su vocacin propia libremente asumida, podrn ofrecer programas acadmicos de pregrado y posgrado y en su conformacin deben hacer referencia a los tipos de conocimiento y niveles de formacin implicados. En lo relacionado con la descripcin de los programas de pregrado y postgrado seguirn lo previsto por la Ley 30 de 1992 en sus artculos 9-15. A este respecto es importante subrayar la importancia de vincular la educacin media con el nivel superior, buscando su articulacin, de una parte, con el Sena y, de otra, con las instituciones de educacin superior (tcnico y universitario). De igual modo, se mantendr como un principio de orientacin el que los estudiantes puedan hacer transferencias entre las instituciones. Finalmente, todo el sistema de educacin se articular de manera tal que al trmino de cada ciclo de formacin pueda ingresar al mercado laboral y regresar posteriormente, si lo desea, a continuar su proceso de formacin, que habindose iniciado en la bsica primaria, podr continuar a lo largo de la vida. Se favorecer la educacin por ciclos, la flexibilidad, la movilidad de estudiantes en el sistema y la educacin como una opcin a lo largo de la vida que debe reflejarse en la posibilidades que brinde el sistema de la educacin superior como un todo; y no, como quiz se ha entendido, como si la oferta fuese la misma en todas y cada una de las instituciones. Finalmente, las Universidades podrn incluir en su oferta programas de naturaleza tcnica y tecnolgica, si as lo consideraran pertinente y acorde con su naturaleza y propsitos misionales. La grfica siguiente ilustra la conformacin de los programas acadmicos de las instituciones.
Grfica 5 Programas acadmicos
Tipos de conocimiento En relacin con los tipos de conocimiento, como eje definitorio de la oferta educativa, conviene recordar el esfuerzo que se ha hecho en el pas y que ocup de modo especial a la Comisin integrada por el Gobierno para proyectar lneas de poltica despus de la movilizacin nacional que tuvo lugar en el 2001. En esta direccin, y recogiendo las tesis que entonces fueron ampliamente discutidas, y proyectndolas al estado de la discusin en el presente, podemos sealar en estas tesis la siguiente caracterizacin de los diferentes tipos de saber involucrados en la conformacin de la oferta educativa del tercer nivel. Saber hacer tcnico Al hablar del saber hacer tcnico nos estamos refiriendo a aquellos saberes de naturaleza tcnica que, propiciando el desarrollo de la persona, se centran en su capacitacin prctica para el desempeo en ocupaciones y oficios. A su vez, procuran a quienes los toman el desarrollo de habilidades destrezas y tcticas especficas en relacin con aquellos, ms que las justificaciones de naturaleza terica o lo principios ltimos en que tales habilidades y destrezas puedan descansar. Esto no significa que no puedan poseer un carcter altamente racional, sino ms bien que descansan sobre la base de la observacin comparada de los medios y efectos, a partir de una crtica razonada de las prcticas empricas. Saberes tecnolgico y cientfico Para caracterizar los saberes tecnolgico y cientfico, partiremos de un doble reconocimiento que tiene particular vigencia: de una parte, la conciencia de la fragmentacin de los saberes y de otra, la desconfianza acerca de toda epistemologa de carcter general. Debemos aceptar la dificultad bsica de explicitar una definicin nica de cada tipo de conocimiento. Nos movemos en un espectro que puede ir desde las ciencias naturales y exactas, y
Vase: Orozco, L.E. (2007). Problemas de mtodo de las ciencias sociales. Col. Apuntes de Clase. I y II. Bogot: Universidad de los Andes. Orozco, L.E. (2009). La dualidad Agencia-Estructura y sus implicaciones metodolgicas en Anthony Giddens, Col. Apuntes de clase. Bogot: Universidad de los Andes.. Este tema fue ampliamente discutido en el 2001 por la Comisin creada para elaborar una propuesta de reforma de la Ley 30 en esta materia y como resultado de las inquietudes surgidas en la movilizacin Nacional por la Educacin Superior, realizada por el anterior gobierno. Al respecto vase: ICFES (2001) Bases para una poltica de Estado en materia de educacin superior. Bogot.
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sociales, a la filosofa, pasando por la tecnologa, las humanidades y el Arte. Decir esto permite hacer distinciones entre estos tipos de conocimiento sin que por ello los separemos. Con mucha frecuencia se necesitan y complementan entre s (Ladrire, J., 1989); todos ellos forman parte de la cultura. En efecto, en el terreno de las ciencias, tanto en la investigacin bsica, como en la aplicada se utiliza el mtodo cientfico para la generacin de conocimiento nuevo. Pero mientras en la primera el inters es netamente cognoscitivo (incrementar el conocimiento), en la aplicada el inters se centra en la solucin de problemas de inters social. Quiz por esto es difcil planificar la investigacin bsica; no as la ciencia aplicada. En relacin con la ciencia y la tecnologa conviene precisar que, con frecuencia, esta ltima utiliza conocimiento cientfico existente, agrega conocimiento nuevo orientado a disear artefactos o cursos de accin que tengan un valor prctico. En todos los casos, no hay tecnologa sin fundamentacin cientfica correspondiente. Pero, a pesar de su ntima relacin, guardan entre s una diferencia de naturaleza, toda vez que el objetivo de la ciencia es el progreso del conocimiento, mientras que la tecnologa tiene por finalidad la transformacin de la realidad dada. A un nivel ms fundamental, el conocimiento cientfico se expresa en un lenguaje especfico que posee un carcter dinmico y cambiante segn las pocas histricas. Comprende tanto el lenguaje de las ciencias naturales y exactas como el de las ciencias sociales y humanas sin que en el punto de partida se postule un monismo metodolgico; por el contrario, en el caso de las ciencias de la naturaleza su objeto se nos muestra desde afuera. Para investigar en su campo, no es necesario acudir a la tradicin cultural ni a la experiencia del pasado acumulada en el lenguaje. De cierta manera, hay una autonoma del objeto de conocimiento. Cuando en su contexto se habla de experiencia, nos estamos refiriendo al proceso riguroso de experimentacin en el cual la totalidad o casi totalidad de las variables estn bajo control; su mtodo apela a procedimientos sistemticos que permiten describir, controlar y predecir el comportamiento de los fenmenos sobre los cuales se trabaja, en virtud del descubrimiento de la legalidad natural que los rige. La ciencia se expresa en procesos de investigacin que con frecuencia originan nuevos campos de investigacin o ciencias en las cuales se opera con modelos de
explicacin adecuados a la naturaleza de los problemas de que se ocupa el hombre de ciencia, en el marco de paradigmas desde los cuales se legitima y define lo que es relevante para la investigacin. La actividad cientfica no se agota en la actividad propia de las ciencias naturales y exactas. Habr que mantener viva la distincin entre estas ciencias y las sociales y humanas. Sobre su diferencia existe una amplia discusin, que no es del caso reproducir en este texto, pero s es fundamental sealar que el ncleo del problema radica en la circunstancia de que en estas ltimas el hombre es sujeto-objeto de la ciencia, lo cual determina una diferencia de principio con respecto a las ciencias naturales y exactas. Este hecho significa que en las instituciones de educacin superior, las ciencias sociales y humanas deben ser asumidas en su especificidad, sin reduccionismo metodolgico alguno. El quehacer cientfico se prolonga en una dimensin tico-poltica insoslayable que se expresa en la vigencia de los paradigmas y que nos conduce a pensar en los espacios de formacin y en el ethos de las instituciones formadoras de los hombres de ciencia. Se trata de tener en cuenta la contaminacin de los valores de la ciencia que determinan, en quienes los asumen, una visin del mundo iluminada por la probidad y el respeto a las diferencias, por la predileccin del argumento fundado frente a la arbitrariedad y al dogmatismo. En una palabra, por una tica de la inteligencia que orienta la accin. En este sentido, las instituciones que se ocupan de la formacin de una alta inteligencia para la ciencia y la tecnologa ejecutan una tarea delegada a ellas por la sociedad y a su efectiva ejecucin deben servir; definiendo desde s mismas las mejores estrategias para lograrlo. Por estas razones, las universidades son consideradas como espacios de formacin que acreditan su desempeo en cada nivel y tipo de conocimiento con criterio de universalidad, en el marco de la cultura nacional y universal. Todas las instituciones que pertenecen al sistema de educacin superior poseen anlogas preocupaciones y se inspiran en los mismos principios; conservando fidelidad irrestricta a las exigencias que se desprenden del tipo de conocimiento que trasmiten y cultivan. Tales exigencias se constituyen en referentes universales del quehacer de las instituciones de educacin superior.
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El saber de las humanidades y las artes Las humanidades, en el marco de un proyecto educativo, aluden al conjunto de saberes orientados al perfeccionamiento del espritu humano. Dado que en el hombre no coincide su ser con su deber ser, es susceptible de formacin; entindase esta no solo el producto de la formacin, sino el proceso para lograrla (Orozco, L., 2001). De esta manera, los saberes referidos al ser humano contribuyen a que el hombre se entienda a s mismo en el horizonte de la tradicin cultural, de la historia, de la esttica y del lenguaje, porque al estudiarlos se percibe a s mismo como sujeto-objeto; como experiencia de s hecha saber en cada una de las disciplinas. Las humanidades han sido y son consideradas en la historia de las instituciones de educacin superior, como un medio para influir en el carcter y en la personalidad del estudiante, aunque hayan variado las estrategias utilizadas en su instrumentacin pedaggica. Han sido parte de la denominada formacin general, bsica o liberal, y en tal sentido se centran en el aprendizaje de los principios de las ciencias naturales, de las exactas y en el conocimiento de las bases problemticas de las ciencias sociales, as como en el conocimiento de las grandes corrientes de pensamiento, de las tradiciones culturales, de los hechos histricos, o en el conocimiento de las culturas nacionales a travs del estudio de los idiomas clsicos y modernos. Cierto es, como se consigna en la historia de las viejas Universidades europeas, que el ingreso de las humanidades a la institucin universitaria ocurre desde aproximadamente 1321, cuando Giovanni de Virgilio fue nombrado actorista por la municipalidad con la tarea de hacer lecturas de grandes autores de la antigedad y tambin del Dante. Para entonces, se tratara de volver a los clsicos para ver en ellos un ideal de hombre al que se buscara recuperar. Es importante tener en cuenta que an desde antes ya se perciba al humanista como alguien que poda dialogar con los clsicos. Los estudios humansticos, desde la perspectiva del origen de la institucin universitaria, forman parte de las artes y significaron una innovacin en el trivium y quadrivium de la poca, hasta establecerse firmemente en todos las universidades con gran fuerza y reconocimiento social, y extenderse an por fuera de estas. Se tratara de lograr mediante el dilogo liberador con los clsicos que la persona desarrollara un pensamiento lgico, una capacidad de discernimiento
moral y esttico y habilidades para interactuar en el mundo social y profesional. En tal sentido, los saberes a los que se acude no son utilizados como fin en s mismos; en tal aproximacin no se busca formar un profesional, sino incidir en la conformacin de su carcter y personalidad. No se trata de un ornato para el individuo, sino de la posibilidad de que se forme en y a travs de un repertorio de ideas y convicciones que le sirvan para dirigir efectivamente su existencia (Ortega y Gasset, J., 1982). Pero las humanidades, al decir de M. Kant (trad. 1989) pueden ser consideradas como una propedutica de las artes. Estas ltimas, sin pretender ofrecer una definicin unvoca de su quehacer, se encuentran asociadas a una actividad cuya finalidad es esttica o comunicativa en la cual se expresa una visin del mundo y cuyos juicios no son apodcticos como aquellos en los que se expresan las certezas de la ciencia. El arte, cualquiera que sea su manifestacin ha tenido una funcin ritual, mgica, religiosa y social y forma parte muy sustancial de la cultura. En las artes se expresa la capacidad creadora del ser humano y a travs de ella expresa sus sentimientos, su manera de vivir y habitar el mundo de la vida; aunque originariamente el vocablo utilizado para designarla haya sido el de tchne con una referencia marcada a un oficio tcnico, cercano, si no sinnimo, de destreza o actividad, sujeta a reglas especficas (produccin de cosas de modo racional). Con el tiempo ha venido a significar un campo del saber relacionado con lo esttico, quedando reducida la expresin tchne para designar la actividad productora de artculos de uso. En el arte, por el contrario, se trata de la puesta en juego de la capacidad creadora del ser humano. En su produccin est en juego la inspiracin que hace que, en cierto modo, no se aprenda; o las cualidades sensibles de la obra que la acerca ms al espritu que un conocimiento racional. En ella se expresa el interior del artista. Esta dimensin subjetiva comprometida en la obra de arte no significa que ella no tenga o pueda tener un alto impacto en la sociedad. Pero quiz en todas las posibles definiciones que se brinden, segn la perspectiva desde donde se piense su naturaleza propia, hay en el arte una constante que tiene que ver con el potencial que posee en todas sus manifestaciones para la formacin del espritu humano y para incrementar en el individuo su posibilidad de crecer en humanidad.
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El saber de la filosofa La filosofa aparece histricamente como teora y como ciencia primera, como saber cientfico por excelencia en un momento muy anterior al de la ciencia moderna, como saber universal y de lo universal. Surge, en su momento, en una actitud cientfica (no mtica) del hombre, configurando un saber sobre la totalidad, de orden racional (especulativo) cuyo objetivo es llenar ese vaco entre razn y experiencia y que permita emitir sobre esta ltima un juicio con sentido, a partir de principios racionales. Emerge, a su vez, como saber crtico. Estos tres caracteres del saber filosfico: universal, racional y crtico nos muestran hasta dnde la filosofa, en su origen, fue la primera ciencia y la ciencia primera. Sin embargo, esta no es razn suficiente para hacerle un reconocimiento dentro del campo de las ciencias (positivas). Ms bien, si consideramos la ciencia como, una realidad multiforme y variada, la filosofa permite crear un espacio de reflexin que, ms all de todo campo particular, nos permite movernos en el nivel de los fundamentos de las ciencias para hacer ver su unidad, haciendo explcito aquello que de manera especfica se muestra en cada una, a saber: las estructuras mismas de la razn y las articulaciones que sta guarda con la experiencia individual y colectiva. Esta es justamente su funcin en la universidad, hacer explcita la unidad del saber subyacente a la multiplicidad de los saberes y a las variadas manifestaciones de la experiencia humana. La filosofa es, pues, ms all de toda comprensin desde una escuela de pensamiento, aquel discurso de la razn, hecho posible cuando reconocemos los lmites del entendimiento finito. Pero en un nivel ms fundamental es necesario tratar de identificar la especificidad del saber filosfico frente a los dems saberes, particularmente el de las ciencias. Este esfuerzo permitir hacer claridad sobre los tipos de conocimiento que compromete el sistema de educacin superior que se propone. Podemos decir que la filosofa es no slo un saber racional, universal y crtico (Orozco, L. 1982), sino tambin que es un saber reflexivo sobre la totalidad de la experiencia humana; y aunque no goce del privilegio de poder presuponer sus objetos como inmediatamente dados, ni ofrecer por anticipado su mtodo, posee una legitimidad cuyo fundamento radica en una concepcin de la realidad y en una teora del conocimiento.
Desde estas dos consideraciones es posible entender no slo la filosofa, sino tambin la empresa de la ciencia. Si bien es cierto que entre una y otra podemos sealar una diferencia significativa, hasta el punto de decir con claridad que aquella no es una ciencia (positiva), tampoco podemos evitar reflexionar sobre su relacin. Con frecuencia las divergencias nacen o bien de una especie de imperialismo de los criterios de verdad que pretende aplicar a todos los dominios y a todas las situaciones lo que no es legtimo y fecundo sino en el dominio de lo verificable empricamente; o bien, de un cuidado exagerado de unidad y sntesis. Se olvida con frecuencia que aunque esta ltima pretensin pueda ser legtima, no es ms que una esperanza, pero no una demostracin. Tal pretensin y tal esperanza deben pasar por el reconocimiento de la pluralidad de rdenes del saber. Por encima de la diferencia entre ciencia (positiva) y filosofa debemos recordar que una y otra corresponden a la bsqueda de un saber racional; una y otra son no slo un saber de algo sino un saber de s mismas (saber crtico), sustitucin del saber inmediato (ingenuo) por un saber de lo que es y no puede ser de otra manera, en el caso de la ciencia; y por una reflexin sobre la totalidad de la experiencia humana en la filosofa, sin que tal bsqueda excluya su articulacin con la prctica social global, en relaciones que materializan valores, intereses, ideologas, etc. Tenemos pues diferentes campos del saber, cuyo nivel de cientificidad no se mide por el paradigma de uno de ellos sino desde el interior de los saberes, en la bsqueda continua de delimitacin precisa de objetos de estudio, de mtodos pertinentes y de conceptos exactos. La cientificidad representa una idea regulativa y no un modelo determinado elaborado de una vez para siempre. La historia de esta idea nos muestra que la concepcin dominante en un momento dado, no es un a priori que desde el exterior de la dinmica cientfica defina normativamente lo que es o debe ser lo cientfico. La Obra de Khun, como los trabajos de Edgar Morin, nos presentan la imagen de la ciencia como algo que evoluciona mediante la alternancia de paradigmas y con la mediacin de crisis y revoluciones entre ellos, las cuales van determinando configuraciones diferentes del saber e ideas de la ciencia en continua lucha (Khun, Th., 1980; Habermas, J., 1973; Horkheimer, M., 1974; Morin, E., 2003; Orozco, L., 2006; Mouffe, CH, 1996).
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La cientificidad toma forma en una actitud y una prctica metdica que como empresa cognoscitiva se da en el pensamiento, pero en un contacto con la realidad dentro de un campo vital, en el interior del cual las cosas se nos ofrecen primero como objeto de experiencia que como objeto de conocimiento. Es desde el interior de nuestra experiencia originaria del mundo (el mundo de la vida), desde donde constituimos nuestros objetos de investigacin. As pensada la prctica cientfica, se hace posible entenderla no solo en su dimensin estrictamente terica (lgica de la construccin terica o de validacin de teoras), sino desde su intencionalidad, en su significacin antropolgica y en sus implicaciones tico-polticas concretas. A su vez, la labor de pensar es una renovada marcha hacia el fundamento, lo que el filsofo quiere y puede transmitir es aquella conviccin inicial de que siempre hay algo ms all de lo que esta ante nuestros ojos y que slo el que se plantee el problema de las falsas evidencias puede despertar en l la sorpresa ante las cosas y poner en marcha el acto de reflexin. Estas consideraciones sobre los tipos de conocimiento, sus relaciones y diferencias requieren ser complementadas con un sealamiento en torno a la interdisciplinariedad. En efecto, todo lo dicho, si bien presenta la utilidad de disponer de una base conceptual para el esquema de organizacin de los tipos de conocimiento, corre el riesgo de sugerir que tales campos se dan en estado puro en el flujo diario del trabajo acadmico. Por el contrario, la experiencia internacional y nacional nos ofrece ejemplos de conjugacin, en los planes de estudio, de diferentes combinaciones de saberes para el logro de la formacin de una persona y de esfuerzos por incentivar la interdisciplinariedad y transdisciplinariedad en las funciones de docencia y de investigacin. Adicionalmente debe tenerse en cuenta que al presentar de modo analtico las diferentes formas del saber no debe perderse de vista su articulacin y unidad ltima. Por el contrario, cada vez ms las ciencias sociales son ms respetuosas de la naturaleza; y, a su vez, las ciencias naturales van conquistando una visin del universo como inestable e impredecible y activo no sujeto de modo pasivo a las condiciones de la observacin y del observador. Cada vez crece la convergencia entre un tipo de ciencias y otro desdibujndose en la misma medida el prejuicio ideolgico de su separacin, bajo el presupuesto de la existencia de un hiato insuperable entre naturaleza
y cultura. Tal relacin va aumentando en la medida en que se estudian sistemas complejos. Cada vez es ms perentorio reconocer que -como lo seala I. Wallerstein- venimos de un pasado social de certezas en conflicto, relacionadas con la ciencia, la tica o los sistemas sociales, a un presente de cuestionamiento sobre la posibilidad intrnseca de la certeza. Quiz estamos presenciando el fin de un tipo de racionalidad (Wallenstein, 2007). Niveles de formacin En relacin con los niveles de formacin, es necesario sealar que estos constituyen el otro eje sobre el cual se caracterizara la oferta educativa. Este comprende tres niveles diferentes que se explican por s mismos: el tcnico, el profesional y el avanzado. La conjugacin de estos ejes permite identificar la oferta que una institucin en virtud e su misin tendra como criterio para conformar su oferta educativa. Si se tiene en cuenta lo anterior, Cul sera, entonces, la arquitectnica del sistema de la educacin superior? Como lo ilustra el esquema siguiente, se trata del esfuerzo por organizar de manera sistmica el servicio de la educacin de tercer nivel en el pas, para reconocer identidades y diferencias entre: las opciones de formacin que ofrece; las instituciones que las brindan; y los tipos de conocimiento de que se ocupan. Se trata de mantener entre en l verdaderas sinergias que permitan, que como un todo, el sistema cumpla con su finalidad y propsitos, y en su interior las instituciones con sus intereses propios tanto en el sector pblico como en el privado. Grfica 6
Tipologa de las instituciones de educacin superior En consecuencia de lo dicho, el sistema de educacin superior de Colombia est integrado por dos tipos de instituciones, a saber: a) institutos tcnicos
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de educacin superior y b) Universidades. Algunas de estas ltimas, pueden ser Universidades tecnolgicas22. Institutos tcnicos de educacin superior. Estas instituciones tienen como finalidad ofrecer formacin tcnica superior en reas ocupacionales especficas y de formacin profesional. Para ello, cuidarn de desarrollar procesos de formacin afines al mtodo cientfico y contarn con una estructura orgnica correspondiente a su tamao y complejidad. Estas instituciones adquieren su rostro propio a travs de proyectos educativos (PEI) articulados con reglas de juego precisas, centrados en lograr competencias generales, especficas y sociales apropiadas para diversos campos laborales. As mismo, procuran ofrecer una formacin integral de sus estudiantes que permite la formacin analtica y crtica de sus egresados. Estas instituciones estn autorizadas para adelantar programas acadmicos de naturaleza prctica, sin perjuicio de los aspectos humansticos implicados en los procesos de formacin. Universidades. Estas instituciones tienen como finalidad la generacin de nuevo conocimiento en el campo bsico y aplicado; ofrecer una formacin interdisciplinaria dirigida a la integracin del saber desde el punto de vista terico y metodolgico; otorgar formacin profesional especfica para distintas carreras para beneficio de la persona y de la sociedad. Las universidades deben desarrollar sus actividades en una variedad de profesiones y disciplinas no afines. Estas instituciones estn autorizadas para adelantar programas de naturaleza tecnolgica y cientfica, tanto como aquellos relacionados con las humanidades, el arte y la filosofa. Universidades tecnolgicas. Estas instituciones constituyen un subconjunto de las anteriores y tienen como finalidad ofrecer programas acadmicos de naturaleza tecnolgica y de nivel profesional y avanzado hasta maestras de profundizacin; otorgar una formacin profesional especfica para distintas carreras y disponer de una estructura orgnica correspondiente. Para el logro de sus propsitos de formacin debern disponer de una unidad de ciencia bsica que provea los saberes correspondientes a las tecnologas en las que trabaja. En tanto que
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ostentan el nombre de universidades, estas instituciones tendrn como finalidad el desarrollo de la ciencia aplicada, aspecto que ha de formar parte explcita en la formulacin de su misin. Hacia el futuro, cada institucin asume su propia identidad y responde por ella a travs del Sistema de Aseguramiento de la Calidad. A su vez, Conacaes y el CNA ajustarn sus estndares a la nueva tipologa resultante y a las exigencias y expectativas que tanto el nuevo escenario, como las normas y la sociedad tienen de cada una de ellas23. Las actuales instituciones tecnolgicas podrn tener un cambio en su personera jurdica, mediante procesos de acreditacin tal y como ya lo haba definido la Ley 30 de 1992, y en un tiempo que la norma ha de determinar24. En este caso, se tratara de una medida transitoria. A su vez, las instituciones universitarias, sobre cuya dinmica de funcionamiento, alcance y lmites actuales existen pocos estudios analticos, o ninguno, podran cambiar su carcter acadmico, a travs de un proceso de acreditacin debidamente reglamentado. De igual modo, el sistema propuesto busca ser flexible, al asumir la educacin por ciclos y a lo largo de la vida, generando aperturas claves para el presente como son: la accin del SENA y las demandas de los mercados laborales; todo al servicio de un incremento de la pertinencia y calidad del servicio que se presta al pas. La articulacin con el SENA no significa una inclusin de este en el sistema de educacin superior, sino el establecimiento de correlaciones entre el potencial que esta institucin tienen en el presente con las urgencias del sistema de la educacin superior. En trminos jurdicos, como lo previ la Ley 30, en materia acadmica los programas deben obedecer a los criterios fijados por la Ley que rige el sistema.
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Una vez ms debemos dejar abierta la posibilidad de la existencia de instituciones de carcter tecnolgico, no necesariamente denominadas universidades. Este aspecto deber ser objeto de un anlisis posterior sobre la base de la experiencia internacional.
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La diferencia central de esta propuesta radica en que conlleva claridad conceptual sobre campos de accin, crea condiciones para propiciar las caractersticas del sistema que se busca establecer, cada institucin se ubica dentro de la tipologa donde quiere pero responde por su opcin a travs de la acreditacin y no se ofrece al pas una tipologa a priori que no consulta la realidad y obliga a las instituciones a entrar en un proceso que va de ser institucin tcnica hasta universidad sin llenar las condiciones que garanticen la calidad de los servicios que ofrecen. Tambin podra pensarse en la posibilidad de que estas instituciones existan de forma independiente pero en la medida en que cumplan con la oferta de programas acordes con la naturaleza de la tecnologa en el mundo de hoy.
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A su vez, se reconoce la existencia de instituciones que no forman parte del sistema formal de educacin superior y que en la actualidad ofrecen programas de educacin del tercer nivel. A este respecto habr necesidad de analizar la conveniencia de que estas formen parte del sistema o que se establezca para ellas una legislacin apropiada. Se trata de instituciones tales como las Fuerzas Militares y de Polica, sindicatos, Academias, sociedades cientficas, asociaciones profesionales, gremios, IPS, entre otras. CONCLUSIN Considerar el tema de la tipologa de las instituciones que establece la Ley 30 de 1992, aunque constituye slo un tpico de los cambios necesarios, tiene un impacto grande en el cuerpo de la norma. Como se seal ms arriba, su modificacin trae consigo la necesidad de repensar el Sistema en su conjunto; de modo particular en lo relacionado con la manera como se definen las relaciones del Estado con la educacin superior; los alcances y lmites de la autonoma y el arreglo institucional de los organismos encargados del fomento, inspeccin, control y vigilancia del servicio pblico de la educacin superior. Conscientes de esta salvedad necesaria, el texto ha tratado de ofrecer elementos de juicio especficos que puedan servir como temas de discusin en el proceso de la reforma en relacin con la tipologa existente. Los cambios sugeridos se basan en un diagnstico que se hace en una doble direccin: a) El comportamiento actual del Sistema de la Educacin Superior en tpicos asociados a la tipologa de las instituciones y b) Una presentacin de los efectos prcticos que la tipologa establecida por la Ley ha tenido en el funcionamiento de los programas acadmicos y en general en las caractersticas de la oferta, en el terreno de las denominadas modalidad tcnica y tecnolgica y con relacin a las universidades. Es desde este horizonte que emerge la necesidad de procurar con la reforma solucionar algunos aspectos que se desprenden directamente de la tipologa; y otros a los cuales la reforma en este punto contribuira a subsanar y que son de carcter ms global. Entre los primeros merecen especial atencin que el denominado sistema de educacin superior, no es un sistema ni funciona como tal; es,
ms bien, un conglomerado de instituciones que hacen una oferta a los mercados que atienden con incidencias negativas sobre la demanda; la articulacin del sistema de educacin superior con su niveles previos es muy dbil y no propicia la movilidad estudiantil; cada tipo de formacin que ofrece el sistema tiene un techo que impide la transferencia entre ellos; y la formacin tcnica y tecnolgica, en general, no es una opcin prevalente entre los futuros usuarios y en el imaginario social parecera ser una opcin de segunda clase. La tipologa establecida en la Ley 30 de 1992 ofrece un arreglo a priori de las instituciones a partir del cual se les autoriza el tipo de programas y niveles que pueden atender; pero en la prctica, y con base en normas posteriores al 1992, la diferencia de ofertas ha venido desapareciendo hasta perder identidad y especificidad con relacin a las instituciones que las hacen. Tanto es as, que el mercado dispone de pocos elementos para diferenciar los tipos de formacin que ofrece el sistema. Al no haber claridad en las ofertas, tampoco la hay en la definicin misma de Universidad y su diferencia con otros esquemas de formacin. Ms an, parecera que el sistema es una realidad homognea compuesto por instituciones, de las cuales se predica que son diferentes, pero que la norma las considera anlogas, tanto que al predicar la autonoma, que la Carta Poltica reconoce solo a las Universidades, se les aplica a todas las dems con el enunciado de que son tambin autnomas en su respectivo campo de accin. Adicionalmente, la norma predica que son Universidades las que ya son (aunque no lo sean, segn las exigencias que histrica y conceptualmente debe tener una universidad). Estos son algunos de los aspectos centrales que las ideas aqu expuestas contribuyen a enfrentar y que subyacen a la propuesta. En consecuencia, se trata de ofrecer un esquema de ordenamiento de las instituciones, o tipologa, basado en una articulacin pertinente de los tipos institucionales y de programas existentes. Este ordenamiento permite que cada institucin, con base en su naturaleza y en lo que por vocacin propia quiere ser, configure una oferta y responde por ella ante el Estado, la sociedad y los usuarios. Este doble criterio de ordenamiento permite pensar en la existencia no excluyente de dos tipos de instituciones de educacin superior. De una parte, instituciones de carcter tcnico y las universidades. Algunas de
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estas ltimas pueden denominarse, por vocacin propia, universidades tecnolgicas. La ley de educacin superior podra ser una norma de carcter estatutario y vendra acompaada de dos ms referidas: la primera a las Universidades y la segunda, para regular la prestacin del servicio en otras modalidades de educacin superior tales como: la educacin tcnica, educacin virtual, educacin a distancia, la educacin especial y otras. O, en caso contrario, una sola ley en la que se distinga claramente, en captulos diferentes la normatividad propia de las universidades y la que correspondera a otras formas de educacin postsecundaria o superior no universitaria. Por su parte, las instituciones denominadas en la actualidad, tecnolgicas, mediante el sistema de educacin por ciclos, podrn reordenar su oferta educativa actual como primer ciclo de las ingenieras, o mediante un proceso de acreditacin solicitar en su momento un cambio de su personera jurdica o, finalmente, ser instituciones centradas clara y distintamente en lo tecnolgico, sin considerarlo como un paso intermedio para la obtencin del ttulo de ingeniero. La formacin que otorgan estas instituciones, dentro del nuevo esquema, no necesariamente es un ciclo propedutico de la formacin en las diferentes ingenieras que puede ofrecer el Sistema de Educacin Superior25. Las instituciones universitarias sern susceptibles de una redefinicin de su carcter en conformidad Con su opcin propia y mediante el proceso de acreditacin correspondiente. Para terminar, tambin se pueden mencionar otras externalidades positivas de la reforma de la tipologa de las instituciones. En efecto, al mejorar el carcter sistmico de las formas de operacin de las instituciones, se favorece la movilidad estudiantil y se articula mejor el nivel de formacin superior con el previo que comprende la bsica secundaria y media, aprovechando de modo creativo la accin del SENA en materia de educacin tcnica, y posibilitando que instituciones de enseanza media puedan ofrecer, en convenios con este, formacin tcnica en ramas especficas, previa obtencin por parte de este ltimo organismo de los registros calificados correspondientes.
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De igual modo, se contribuye de forma directa a recuperar el valor de la educacin tcnica y tecnolgica en el pas como instrumento estratgico en materia de formacin del talento humano que se requiere. Finalmente, la nueva norma permitira que las Universidades puedan asumir con autonoma responsable su tarea respecto de la produccin de un bien pblico, como es el de la educacin, respondiendo ante la sociedad y el Estado por lo que dicen ser, a travs del Sistema de Aseguramiento de la Calidad de la Educacin Superior, SACES, replanteando, claro est, los actuales modelos terico-metodolgicos con los que trabaja, tanto a travs de Conaces, como el CNA26 en virtud de haber sido concebidos y estructurados en otros contextos ya sobrepasados por el escenario actual en el que operan las instituciones de educacin superior en el pas y para adecuarlos a la nueva normatividad. REFERENCIAS
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Este aspecto necesita una mayor elaboracin. No debe olvidarse que esta formulacin de la propuesta es una primera aproximacin que podr enriquecerse con los actores del sector.
En los ltimos aos se ha hecho un esfuerzo por atenuar algunos de estos aspectos crticos de la normatividad actual a travs de Decretos y Resoluciones. Ser necesario revisar el contenido de los mismos para incorporar lo mejor de dicho esfuerzo, en materia de flexibilidad, educacin por ciclos, poltica de crditos, entre otros.
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EL FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIN SUPERIOR EN COLOMBIA: RETOS Y TENSIONES

ALBERTO JARAMILLO*
Resumen
El texto aborda la problemtica de la financiacin de la educacin superior en Colombia, con nfasis en la situacin de las Universidades estatales, a partir del supuesto que este tipo de educacin, si bien tiene altos beneficios sociales para el desarrollo de cualquier pas, en s misma constituye un bien privado, pues no se trata de un proceso de formacin estndar, anlogo al de la educacin bsica y media (que es igual para todos los alumnos), sino que satisface intereses y necesidades particulares de cada persona, que la predisponen para participar en el financiamiento del programa emprendido. En este sentido, los costos de la educacin superior de cada individuo pueden ser compartidos por quienes se benefician de ella: el alumno, su familia, la sociedad y el Estado. Palabras clave: financiamiento, Universidad pblica, cobertura
FINANCING HIGHER EDUCATION IN COLOMBIA: CHALLENGES AND TENSIONS

Abstract
The text addresses the problem of financing higher education in Colombia, with emphasis on the status of state universities, on the assumption that this type of education, though yielding high social benefits for the development of any country, it is still a private good, given that it is not a standard training process, analogous to primary and secondary education (which is the same for all students), but instead meets the interests and needs of each person, predisposing that person regarding the financing of the program undertaken. In this sense, the costs of higher education for each individual may be shared by those who benefit from it: the student, his family, society and the state. Keywords: financing, public university, coverage
Economista Agrcola U. Nacional (Sede Medelln), Especialista en Poltica Econmica (U. de A.), Magster en Desarrollo Econmico (Ruca, Blgica).
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INTRODUCCIN El Estado facilitar mecanismos financieros que hagan posible el acceso de todas las personas aptas a la educacin superior. (Constitucin Poltica de Colombia, Art. 69) Educacin superior y educacin terciaria son trminos que tienden a utilizarse de manera indistinta, debido a que el ingreso a sus programas exige acreditar la culminacin de la educacin media o secundaria. Sin embargo, pueden encontrarse diferencias al considerar la definicin de educacin terciaria que adopta la OCDE, como un nivel o etapa de estudios que va ms all de la educacin secundaria. Estos se llevan a cabo en instituciones de educacin terciaria, como Universidades pblicas y privadas, institutos politcnicos, y en una gama amplia de ambientes y localidades, como colegios, lugares de trabajo, y a travs de ofertas de informacin gratuitas basadas en tecnologa y una variedad de entidades pblicas y privadas (Salmi & Hauptman 2006, p. 1). De acuerdo con esta definicin, pertenecen a la educacin terciaria todos los programas que tienen como requisito la culminacin de la educacin secundaria o media (carreras tcnicas, tecnologas, programas universitarios); al igual que todas las actividades de formacin y capacitacin para el trabajo (bajo el supuesto que se desarrollan luego de la educacin secundaria). En Colombia, en el artculo 1 de la Ley 30 de 1992 se establece que la educacin superior es un proceso permanente que posibilita el desarrollo de las potencialidades del ser humano de una manera integral, se realiza con posterioridad a la educacin media o secundaria y tiene por objeto el pleno desarrollo de los alumnos y su formacin acadmica o profesional. Es decir, quedara excluidas las actividades de capacitacin laboral que no conducen a ttulos tcnicos, tecnolgicos o universitarios; en este sentido, se trata de una definicin ms restrictiva que la adoptada por la OCDE. Ahora bien, por su naturaleza, y desde la perspectiva de la persona que se forma en ella, la educacin superior constituye un bien econmico en el doble sentido que, por una parte, satisface una necesidad individual de la persona que desea adquirir una formacin acadmica; y, por otra, que no se encuentra disponible libremente; es decir, que
el acceso a ella supone el cumplimiento de requisitos intelectuales -los cuales definen la aptitud de la persona, en trminos de la Constitucin - y econmicos, en cuanto implica cubrir los costos de su desarrollo. En efecto, a diferencia de la educacin bsica, definida como obligatoria en el artculo 67 de la Constitucin Colombiana, el ingreso a la educacin superior es de libre voluntad individual, lo que supone, en primera instancia, la existencia de un inters y de una capacidad personal para matricularse en un programa de este nivel educativo. En este sentido, la educacin superior es, ante todo, un bien que satisface diversas necesidades individuales. Pero la satisfaccin de estas necesidades supone, en contrapartida, la existencia de instituciones capaces de desarrollar y ofrecer los programas de educacin superior, para lo cual incurren en diversos costos que deben ser sufragados bien sea por los propios usuarios, por el Estado, o con recursos suministrados por terceros. La disponibilidad de recursos, su abundancia o escasez relativa, la responsabilidad en la provisin de los mismos, y la eficiencia en su aplicacin, constituyen los temas relevantes en la controversia sobre el financiamiento de la educacin superior. En el caso colombiano, est discusin ha estado determinada por la existencia de Universidades estatales, cuya creacin fue muy anterior a la expedicin de la Constitucin Poltica de 1991 y que, desde sus orgenes, han sido financiadas con recursos a cargo del presupuesto del sector pblico. Pese a esta circunstancia, que restringe la libre asignacin de recursos estatales para el desarrollo de la educacin superior, la discusin sobre el financiamiento de la educacin superior revive peridicamente, impulsada por factores diversos y heterogneos. Adems de esta introduccin, este trabajo consta de cinco secciones. La primera constituye una descripcin general de la temtica del financiamiento de la educacin superior, a partir de las estadsticas sobre matrcula registrada en los diferentes niveles educativos que la componen; la segunda es un anlisis de los alcances o dimensiones que tiene este tema, a partir de la definicin de educacin superior como un bien que, principalmente, satisface intereses y necesidades individuales. En la tercera se realiza un diagnstico sobre la evolucin reciente del financiamiento pblico para las Universidades estatales; la cuarta presenta algunas ideas para repensar
EL FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIN SUPERIOR EN COLOMBIA
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el financiamiento de la educacin superior en Colombia, incluido un anlisis del proyecto de Ley 237 de 2010 que, a la fecha, cursa en el Congreso de la Repblica, con miras reformar el artculo 87 de la Ley30 y a generar recursos frescos para promover el logro de algunos objetivos de poltica pblica, en especial por parte de las Universidades estatales. La ltima seccin reproduce, en una tabla resumen, la experiencia internacional en materia de financiamiento de la educacin superior, segn tipologa elaborada por Salmi y Hauptman (2006). DESCRIPCIN DEL TEMA Segn el artculo primero de la Ley 30 de 1992 la educacin superior es el proceso de formacin Tabla 1 Colombia: matrcula en educacin superior 2002-2009 Segn nivel de formacin
Ao Tc. Prof. 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009* 54.422 84.652 120.320 136.509 171.362 205.586 223.062 248.626 Tecnolgica 128.897 130.633 143.055 158.781 175.690 189.233 239.584 258.756
acadmica o profesional que realizan las personas con posterioridad a la educacin media o secundaria. En trminos prcticos, existen diversas posibilidades para adelantar estos procesos de formacin, de acuerdo con las capacidades e intereses de cada individuo: carreras tcnicas, tecnolgicas, universitarias y, adems, programas de posgrado como especializaciones, maestras y doctorados. En la tabla 1 se muestra la poblacin matriculada en las diversas modalidades de educacin superior durante ltimos ocho aos. Para el ao 2009, en trminos absolutos, el Ministerio de Educacin Superior estima en 1.504.410 el total de alumnos en este nivel, lo que significa una tasa de escolaridad, o cobertura, del 35.5%, con respecto a la poblacin entre 17 y 21 aos de edad.
Nivel de formacin Universitaria 754.570 781.403 799.808 842.482 872.902 911.701 961.985 997.028 Espec. 55.133 43.783 39.893 45.970 47.506 40.866 44.706 46.146 Maestra 6.776 8.978 9.975 11.980 13.099 14.369 16.317 18.260 Doctorado 350 583 675 968 1.122 1.430 1.532 1.631 Total 1.000.148 1.050.032 1.113.726 1.196.690 1.281.681 1.363.185 1.487.186 1.570.447
Fuente: http://www.mineducacion.gov.co/sistemasdeinformacion/1735/article-212350.html. Para 2009, los datos son preliminares.
Las cifras sealan que, en promedio, los programas universitarios absorben las dos terceras partes del estudiantado. Si a ellos se les suman los datos correspondientes a las carreras tcnicas y tecnolgicas, se tiene que la matricula en pregrado constituye el 95% de la registrada en educacin superior. En lo atinente al tema del financiamiento, la cuestin central consiste, por una parte, en garantizar el cubrimiento de los costos de formacin de las personas que participan en los programas de todos y cada uno de los niveles de formacin mencionados, y, por otra, en facilitar el acceso de ms individuos a la educacin superior, en desarrollo de polticas de ampliacin de cobertura (incremento de la tasa de escolaridad) y de equidad.
Sin embargo, desde la perspectiva de las normas legales, los niveles inferiores de la escala (la formacin tcnica profesional y tecnolgica) no son beneficiarios de los recursos previstos en la Ley 30 de 1992, la cual slo contempla mecanismos de financiamiento de las Universidades pblicas. Por otra parte, cabe sealar que, en razn de su naturaleza, cada nivel de formacin (pregrado, especializacin, maestra y doctorado), tiene sus propios componentes en materia de financiacin. As, por ejemplo, mientras muchos estudiantes de posgrado se encuentran laborando y con sus ingresos pueden pagar sus estudios; la mayora de los alumnos de pregrado hacen parte de la poblacin econmicamente inactiva y, por tanto, son perso-
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nas dependientes que requieren del apoyo de otros para adelantar sus estudios. Un segundo aspecto del financiamiento de la educacin superior surge al considerar la distribucin de la matrcula segn la entidad jurdica del oferente. La tabla 2 indica que, para 2009, las instituciones pblicas concentran el 56.2% de la poblacin estudiantil de todos los niveles (883.067 alumnos), mientras que en 2002, posean slo el 41.7%. Si se excluye la poblacin registrada en educacin tcnica y tecnolgica (507.382 alumnos), que no recibe aporte alguno derivado de la Ley 30, el problema del financiamiento se concentrara en la matrcula en programas universitarios, especializaciones, maestras y doctorados, la que, para 2009, sera de 1.061.434 estudiantes, de los cuales 687.380 estaran en instituciones privadas, es decir, el 64.8%. Esto significa que ms de la mitad de los alumnos estn financiados principalmente con recursos privados; o, en otros trminos, que las transferencias estatales previstas en la Ley 30 permiten cubrir los costos educativos de 374.054 estudiantes repartidos en 32 Universidades del pas. Tabla 2 Distribucin de la matrcula universitaria entre instituciones pblicas y privadas
Sector 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009* Pblica 233.053 258.277 281.135 291.793 311.054 341.531 358.592 374.054 Privada 583.426 575.887 568.541 608.639 622.453 625.405 664.416 687.380 Total 816.479 834.164 849.676 900.432 933.507 966.936 1.023.008 1.061.434
previstos para 2009); pero esta ltima entidad se financia con recursos propios, provenientes de una carga parafiscal sobre la nmina de las empresas, lo que permite decir que, en materia de financiamiento, sus ingresos son de origen privado y, adems, por su naturaleza, el SENA no tiene acceso a los fondos previstos en la Ley 30 de 1992. Finalmente, es necesario precisar que tambin hay otra parte de alumnos en programas de instituciones oficiales, que no se encuentran beneficiadas por los recursos previstos en la Ley 30, sino que reciben apropiaciones del presupuesto nacional, principalmente por intermedio del Ministerio de Educacin Nacional. ALCANCES As higher education has grown and state funding has been constrained, the financial sustainability of institutions of higher education has become an issue for policy makers and for those who govern and manage these institutions. The challenge for governments is to ensure that increasingly autonomous institutions respond to public interest agendas while taking a greater responsibility for their own financial sustainability. The challenge for institutions is to manage an increasingly complex portfolio of aims and funding (OCDE, 2007).1 De acuerdo con la teora del capital humano, la educacin superior dota a las personas de conocimientos, habilidades y competencias que les permiten obtener un mejor desempeo -y a la vez una mejor remuneracin- en el mundo del trabajo; es
1
Fuente: Clculos propios a partir de la informacin del MEN, publicada en http://www.mineducacion.gov.co/ sistemasdeinformacion/1735/article-212350.html. Para 2009, los datos son preliminares.
Las cifras de la tabla 2 difieren de las publicadas por el MEN, pues las estadsticas oficiales consideran -como educacin superior pblica- el total de la poblacin atendida por las IES de carcter estatal, con independencia del origen de sus recursos, incluidos los estudiantes que cursan programas tcnicos y tecnolgicos en el SENA (284.654 alumnos
Una traduccin libre sera: A medida que la educacin superior ha crecido y se ha limitado la financiacin por parte del Estado, la sostenibilidad financiera de las instituciones de educacin superior se ha convertido en una preocupacin para las autoridades que estn a cargo de crear polticas y para aquellos que gobiernan y manejan estas instituciones. El reto para los gobiernos consiste en asegurar que las instituciones que son cada vez ms autnomas respondan a agendas de inters pblico, a medida que toman una mayor responsabilidad en cuanto a su propia sostenibilidad financiera. El reto para las instituciones es manejar un portafolio de metas y financiacin constantemente ms complejo. Texto tomado del resumen (Abstract) de On the edge: securing a sustainable future for higher education. Report of the OECD/IMHE-HEFCE Project on Financial Management and Governance of Higher Education Institutions (Education Working Paper No. 7, 2007).
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decir, la educacin superior produce rditos individuales, lo que la convierte en objeto de decisiones de inversin por parte de alumnos, familias, empresas y Estado. Puede afirmarse, entonces, que financiar la educacin superior es cubrir los costos de formacin profesional de una parte de la poblacin que est en edad de trabajar; la otra parte, ingresara al mercado laboral con un nivel educativo inferior. Las decisiones de inversin se convierten, por su propia naturaleza, en las fuentes de recursos para el desarrollo de la educacin superior; en otras palabras, constituyen sus fuentes de financiamiento: el gasto pblico, los pagos de estudiantes y familias; los pagos de las empresas. A estos pagos hay que agregar las donaciones que reciben las instituciones de educacin superior. La pluralidad de fuentes de financiamiento, sumada a la capacidad que tiene la educacin superior de generar beneficios individuales y sociales2, ha permitido elaborar la idea de que sus costos deben ser compartidos por los distintos actores: alumnos, familias, Estado y empresas (Woodhall, 2007, desarrolla la expresin: The Concept of Cost-Sharing in Higher Education). Estos costos comprenden los derechos de matrcula y otros pagos establecidos por las instituciones de educacin superior; los costos de los libros y dems materiales de estudio y los costos de sostenimiento del alumno, como vivienda, alimentacin, vestuario, transporte local, etc. (Murakami & Blom, 2008). Fuentes y mecanismos de financiamiento Cada una de las fuentes identificadas -Estado, familias, alumnos y empresas- participa en el cubrimiento de los costos de la educacin superior con una finalidad y con unos mecanismos diferentes. A continuacin se presentar una breve descripcin, si bien, al final, como se anunci arriba, se incluye una tabla que describe en detalle todas y cada una de las fuentes de financiamiento, utilizadas en diferentes pases del mundo, segn inventario realizado por Salmi y Hauptman (2006). Recursos del Estado Por razones institucionales, derivadas de sus normas legales, los gobiernos transfieren recursos p2
blicos a oferentes y demandantes de la educacin superior, bien sea bajo la forma de transferencia pura (sin contraprestacin determinada), de transferencia condicionada (para llevar a cabo ciertos proyectos u obtener algunos resultados), o de crdito, que puede ser reembolsable o condonable. Financiamiento de la oferta Es la provisin de fondos del presupuesto pblico para el financiamiento de las actividades a cargo de las instituciones de educacin superior; adquieren la forma de transferencia pura cuando la autonoma de la institucin educativa le permite decidir libremente la distribucin de los mismos entre las labores de formacin, investigacin y proyeccin social. Algunos pueden estar condicionados a resultados de perodos anteriores, medidos con indicadores de gestin; al logro de objetivos en un plazo dado, o a la existencia de cofinanciacin por parte de la institucin de educacin superior. Estas modalidades de financiamiento son las contempladas en la Ley 30 de 1992 para las Universidades pblicas: artculo 86. Los presupuestos de las Universidades nacionales, departamentales y municipales estarn constituidos por aportes del presupuesto nacional para funcionamiento e inversin, por los aportes de los entes territoriales, por los recursos y rentas propias de cada institucin. Las Universidades estatales u oficiales recibirn anualmente aportes de los presupuestos nacional y de las entidades territoriales, que signifiquen siempre un incremento en pesos constantes, tomando como base los presupuestos de rentas y gastos, vigentes a partir de 1993. Otros aportes, circunscritos a que exista un crecimiento real de la economa nacional, estn destinados a programas de mejoramiento de las propias Universidades pblicas, y su distribucin se hara con base en un sistema de indicadores de gestin (Ministerio de Educacin Nacional, 2008):Artculo 87. A partir del sexto ao de la vigencia de la presente ley, el Gobierno Nacional incrementar sus aportes para las Universidades estatales u oficiales, en un porcentaje no inferior al 30% del incremento real del producto interno bruto. Este incremento se efectuar en conformidad con los objetivos previstos para el sistema de Universidades estatales u oficiales y en razn del mejoramiento de la calidad de las instituciones que lo integran. Pargrafo. El incremento al que se refiere el presente artculo se har para los sistemas que
Entre los impactos sociales de un mayor nivel educacin de la poblacin econmicamente activa (PEA) se encuentra el incremento de la capacidad productiva y, por tanto, del PIB.
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se creen en desarrollo de los artculos 81 y 82 y los dineros sern distribuidos por el Consejo Nacional de Educacin Superior (CESU), previa reglamentacin del Gobierno Nacional.Debe precisarse que los artculos 81 y 82 hacen alusin al Sistema de Universidades Estatales (SUE), ya creado, y a su reTabla 3
glamentacin por parte del Consejo de Educacin Superior (CESU). En la tabla 3 aparecen las cifras, en millones de pesos, de los aportes de la Nacin a las Universidades pblicas, en cumplimiento de lo previsto en la Ley 30 de 1992.
Aportes de la Nacin a Universidades pblicas, con base en Ley 30 (Millones de pesos)

Ao 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009(*) Artculo 86 1.018.088 1.117.839 1.185.565 1.330.334 1.404.755 1.489.976 1.590.575 1.679.675 1.763.019 1.671.599 Artculo 87 7.955 7.009 5.292 6.597 15.193 17.150 23.607 26.481 29.687 13.592 272.805 Servicio deuda 1.223 1.488 Inversin (art. 86) 30.485 40.034 36.887 39.100 41.237 42.803 46.126 48.271 50.744 54.085 Total 1.057.752 1.166.370 1.227.744 1.376.032 1.461.185 1.549.929 1.660.308 1.754.426 1.843.450 2.012.081
(*) Los datos para 2009, en la columna de servicio de la deuda, incluyen otras transferencias recibidas por las Universidades pblicas Fuente: Cifras suministradas por el MEN, febrero 2010.
Los datos indican que las partidas del presupuesto nacional, destinadas a financiar las Universidades pblicas, han crecido, en trminos reales, en un 7.3% promedio anual en la ltima dcada, entre 2002 y 2009. Por su parte, la poblacin estudiantil (ver tabla 2) de estas entidades habra crecido a una tasa del 7.0% promedio anual. Hay que anotar, sin embargo, que las transferencias de recursos pblicos no estn destinadas exclusivamente a cubrir slo los costos de formacin de los alumnos, sino tambin las actividades de investigacin y de extensin o interaccin con la sociedad. En cuanto a los aportes per cpita (por alumno), las cifras de la tabla 4 indican que, en promedio, para el perodo 2002-2009, han sido de 5.262.446 pesos, valor superior a la estimacin global de la Ministra de educacin: el aporte de la nacin sin pensiones es de 3,67 millones por estudiante, con pensiones es de 4,21 millones por estudiante.3 En
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trminos de incremento promedio anual, los aportes per cpita han crecido al 0.3% en valores reales, teniendo en cuenta que la Ley 30 establece que transferencias en pesos constantes. Tabla 4 Aportes de la Nacin por alumno matriculado en las Universidades pblicas, con base en Ley 30 (Millones de pesos)
Sector 2002 2003 2004 2005 Poblacin 233.053 258.277 281.135 291.793 Aportes totales Nacin 1.227.744 1.376.032 1.461.185 1.549.929 Aporte por alumno 5.268.089 5.327.737 5.197.450 5.311.742
Rueda de prensa Financiacin de la educacin superior pblica en Colombia. Lunes, 02 noviembre 2009 - Apor-
tado por Ministerio de Educacin Nacional. Tomado de: http://www.universia.net.co - Universia Colombia. Generado: 3 de febrero, 2010, 10:19
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2006 2007 2008 2009*
311.054 341.531 358.592 374.054
1.660.308 1.754.426 1.843.450 2.012.081
5.337.684 5.136.945 5.140.801 5.379.119
Fuente: Clculos propios con base en cuadros 2 y 3.
Estos datos contrastan con los estimados por el profesor Jorge Aristizbal Ossa (2008) quien utiliza la totalidad de la poblacin matriculada en IES pblicas, incluido el SENA y las instituciones no beneficiadas por la Ley 30 de 1992, en un primer clculo de los aportes per cpita (ver tabla 1 del trabajo mencionado en la cita). Como se explic arriba, el aporte por alumno slo debe considerar al estudiantado de las Universidades pblicas que perciben recursos estatales, conforme a lo establecido en la citada Ley 30. En una segunda estimacin, el profesor Aristizbal (tabla 2 de su trabajo), presenta las cifras por institucin con base en los presupuestos -y no en los desembolsos anuales efectivos- correspondientes a los aos 2003, 2004, y 2005. Esto le permite verificar que, discriminadas por Universidades, las cifras promedias difieren bastante, y lo lleva a afirmar que para el ao 2005, las [] ms costosas son Nacional, Atlntico, Pacfico, Crdoba, Sur colombiana, Valle, Antioquia, Cauca, Guajira e Industrial de Santander, que reciben entre $ 7 y $ 3.9 millones por estudiante-ao. Y las ms baratas, Cundinamarca, Colegio Mayor de Cundinamarca, Tolima, Popular del Cesar, UFPS, Militar, UNAD y Pamplona que reciben entre $ 500 mil y $ 1.7 millones por estudiante-ao; mientras que el aporte presupuestal promedio habra sido, para 2005, de 3.306.549 pesos por alumno. Cabe precisar que las expresiones costosas y baratas, en este caso, son simples generalizaciones que excluyen consideraciones sobre los diversos grados de complejidad de cada una de las Universidades pblicas y, quizs por ello, se encuentran en bastardillas. Financiamiento de la demanda Por definicin, la matrcula de alumnos constituye la demanda de educacin superior. Para promoverla, el Estado Colombiano desarrolla diversos mecanismos de financiamiento: a) Matrculas subsidiadas, lo que significa, por una parte, que las sumas pagadas por los estudian-
tes, a las Universidades pblicas, constituyen aportes marginales a los costos de operacin de la institucin. Por otra parte, el subsidio significa que los derechos de matrcula en las instituciones pblicas son inferiores a los pagados por alumnos de instituciones privadas; es decir, la inversin individual en capital humano, para quienes ingresan a la pblica, es inferior a los precios de mercado, y la diferencia la asume el Estado con cargo al presupuesto de la Nacin. Para tener una idea, as sea muy imprecisa, de la importancia de este subsidio, a ttulo de ejemplo se recurrir a algunas cifras de la Universidad Nacional de Colombia. En 2008, los ingresos por matrculas de pregrado fueron de 22.826 millones de pesos4; cifra equivalente al 2.2% del presupuesto total para dicho ao, valorado en 1.034.024 millones de pesos; o al 4.95% del presupuesto de funcionamiento ($ 460.941millones). La matrcula total de pregrado (suma de la poblacin estudiantil de los semestres primero y segundo de 2008) fue de 75.443 alumnos; lo que da un valor per cpita de matrcula de $ 302.560 anuales, cifra que resulta muy baja en razn del volumen de estudiantes procedentes de estratos bajos, quienes no pagan valor alguno. Tabla 5
Universidad Nacional Presupuesto 2008 (Millones de pesos) Componentes Funcionamiento Inversin Servicio deuda Pensiones Total Valor 460.941 380.412 75 192.596 1.034.024
Fuente: Estadsticas e Indicadores 2008 de la Universidad Nacional de Colombia. Revista de la Oficina de Planeacin. No. 14, p. 33
As, por ejemplo, el 22% de los estudiantes matriculados en la seccional Medelln en 2005 estaban totalmente exentos del pago de derechos de matr4
Todas las cifras que se citan fueron tomadas de la publicacin: Estadsticas e Indicadores 2008 de la Universidad Nacional de Colombia. Revista de la Oficina de Planeacin. No. 14. Bogot: Agosto de 2009. Los ingresos de matrculas de pregrado aparecen en la pgina 119, grfico 45.
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cula (Rico, 2005, tabla 10, p. 13). En esta misma tabla se muestra que la matrcula mxima, en la Sede Medelln, para 2005, era de $ 3.289.114. Este ltimo
valor, actualizado a diciembre de 2009, con base en las variaciones anuales del ndice de precios al consumidor, da un valor $ 4.183.027 para 2009 y de $ 4.101.007 para 2008.
Tabla 6 Universidad Nacional de Colombia Estimaciones de costos promedios por alumno Ao 2008
Factor de clculo Ppto. Funcionamiento Func. + pensiones Ppto. total Valor (millones de pesos) 460.941 653.537 1.034.024 Costos promedios por alumno (pesos) 5.305.185 7.521.862 11.901.065 Subsidio estimado (*) 5.002.535 7.219.212 11.598.415
Fuente: Clculos propios con base en Estadsticas e Indicadores 2008 de la Universidad Nacional de Colombia. Revista de la Oficina de Planeacin. No. 14. Bogot, agosto de 2009. (*) Los subsidios estimados son, para cada rengln, la diferencia entre cada uno de los costos promedios (columna 3) menos la matrcula promedia, calculada en $ 302.650 anuales; suma obtenida al dividir el total de ingresos por matrculas de pregrado por el total de alumnos en 2008.
Para tener una idea mejor de la magnitud del subsidio, en la tabla 6 se presentan algunas estimaciones de costos promedios por alumno; estimaciones que son, por cierto, muy burdas, debido a la carencia de informacin disponible para uso pblico, lo que impide conocer el valor de las partidas presupuestales que se dedican exclusivamente a los procesos de formacin en pregrado y posgrado; y, por tanto, realizar unas estimaciones ms precisas. El costo promedio se calcul con base en la poblacin estudiantil matriculada en todas las sedes de la Universidad Nacional, en el ao 2008; adems se incluy tanto alumnos de pregrado como de posgrado y se consideraron los dos semestres acadmicos. Las cifras fueron: estudiantes de pregrado 75.443 (distribuidos en 37.090 para el primer semestre y 38.353 en el segundo semestre); alumnos de posgrado 11.442, de los cuales 5.836 registrados en el primer semestre y 5.606 en el segundo.5 Estos datos, de manera consciente, agregan dos poblaciones diferentes (alumnos de pregrado y de posgrado) por dos razones: en primer lugar porque todos los presupuestos considerados (funcionamiento, inversin y pensiones) incluyen financian ambos tipos de formacin, adems de las actividades de investigacin y extensin; en segundo lugar,
5
Estadsticas e Indicadores 2008 de la Universidad Nacional de Colombia. Revista de la Oficina de Planeacin. No. 14. Tablas 11 y 12, pgina 45.
porque no se tuvo acceso a informacin completa discriminada sobre ambos niveles de formacin. El objetivo, de estas estimaciones es que el lector se forme una idea de lo que es el subsidio estatal a la oferta de educacin superior. Cabe sealar que, en el caso de la Universidad de Antioquia, segn clculos de Tobn (2007), las matrculas de pregrado y de posgrado aportaron un 5.5% de los recursos financieros de la Institucin en 2006; mientras que los recursos provenientes de la Nacin constituyeron el 77.33%. Para el cuatrienio 2003-2006, las cifras acumuladas indican que, en su conjunto, las matrculas de pregrado y posgrado constituyeron aproximadamente el 5% tanto de los ingresos como de los egresos. Estos datos evidencian la existencia de subsidios a la oferta de programas, lo cual nunca es malo en s mismo; por el contrario, puede afirmarse que la presencia de subsidios en la produccin de un bien o servicio denota el inters de la sociedad en promover su consumo (utilizacin) por parte de grupos poblacionales en condiciones socioeconmicas desfavorables, bajo la conviccin que el subsidio genera equidad y beneficios sociales. Sin embargo, los bajos aportes de los ingresos por matrculas tanto a los ingresos totales de las Universidades pblicas, como al cubrimiento de sus costos de funcionamiento, denotan la existencia de subsidios generalizados que permiten el acceso a
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ellos de sectores sociales que quizs puedan pagar unos derechos de matricula superiores. En este sentido, tambin por razones de equidad podra revisarse las actuales tarifas o valores de las matrculas. Crdito directo al estudiante a su familia, con recursos pblicos. Lo que se hace en Colombia a travs del Icetex. En trminos agregados, el Ministerio de Educacin Nacional (2009) afirma que actualmente el Icetex, financia al 18.4% de los estudiantes de educacin superior. Otorgamiento de subsidios para manutencin de los alumnos. En Colombia, para estudiantes registrados en los niveles 1 y 2 del Sisbn, el Gobierno Nacional a travs del Icetex reconoce un subsidio por el 25% del valor de la matrcula (o 1,15 smmlv para el sostenimiento). Entre junio de 2008 y noviembre de 2009 se han otorgado 27,358 nuevos subsidios para un total acumulado de 56.325 en el presente periodo de gobierno. De igual forma se renovaron durante este mismo periodo, 101.879 subsidios de vigencias anteriores. Adicionalmente, a travs del convenio suscrito entre la Agencia Presidencial para la Accin Social y la Cooperacin Internacional e Icetex, para apoyar el acceso a la Educacin Superior de los jvenes beneficiarios del Programa Familias en Accin, el ICETEX entrega como incentivo un subsidio no reembolsable por 1,15 s.m.m.l.v. por semestre para el sostenimiento del estudiante cuyo ncleo familiar pertenezca o haya estado inscrito en el programa Familias en Accin. Hasta el momento se han beneficiado a 2.430 estudiantes (MEN, 2009). Becas. En Colombia, este tipo de financiamiento estatal se ofrece principalmente para estudios de posgrado, dentro y fuera del pas. Recursos privados El financiamiento de la educacin superior con recursos privados se hace especialmente por los estudiantes y sus familias, bien sea con recursos propios o con recursos de crdito. Las empresas participan invirtiendo en su capital humano, mediante la formacin de sus empleados en programas de pregrado, de posgrado, o de educacin continua (capacitacin para el trabajo); mediante fundaciones, o de manera directa, algunas empresas aportan recursos para becar a estudiantes ajenos a su plantilla laboral y a los hijos de sus trabajadores. Como porcentaje del PIB, el gasto total en educacin superior en Colombia se ha estimado en
1.92%6; del cual, un 0.94% correspondera al sector pblico, y el restante 0.98% al sector privado; sin embargo, no existe informacin financiera detallada que permita identificar las fuentes de recursos ni su distribucin entre familias, fundaciones y empresas. Por ello, de manera alternativa, para formarse una idea de la magnitud del financiamiento privado, se realiza un anlisis de la matrcula en educacin superior. Segn datos de la CEPAL7, durante los aos setenta del siglo pasado, la matrcula en educacin terciaria en Colombia se multiplic por 3, al pasar de 85.560 en 1970 a 271.630 alumnos en 1980, lo que correspondera a un crecimiento promedio anual del 11.1%; en la dcada siguiente, conocida como la dcada perdida de Amrica Latina, el crecimiento fue mucho menor, si bien la poblacin estudiantil se multiplic por 1.79 entre 1980 y 1990; lo que equivale a una variacin anual del 5.5% en promedio, al aumentar a 487.448 el nmero de alumnos. Tabla 7 Tasa bruta de matrcula en educacin terciaria Colombia 2000-2008
Ao 1970 1980 1990 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Tasa 3.9 8.6 13.4 24.0 24.8 24.9 24.6 27.5 30.0 31.9 33.0 35.4
Fuente: Cepal. Anuario Estadstico de Amrica Latina y el Caribe 2009. Disponible en: http://websie.eclac.cl/anuario_ estadistico/anuario_2009/esp/index.html
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Cifra dada por la Ministra de Educacin de Colombia, Cecilia Mara Vlez White, en la instalacin del Foro de Financiacin para la Educacin Superior. Bogot, marzo 2 de 2010. Conviene mencionar que en estas estadsticas se utiliza, sin definirlo, el trmino de educacin terciaria como equivalente al de educacin superior. http://websie.eclac.cl/ anuario_estadistico/anuario_2009/esp/index.html
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En la ltima dcada del siglo XX, habra ocurrido una pequea recuperacin del ritmo de crecimiento anual de la matrcula en educacin superior, pues sera de 6.1% promedio anual, cifra superior al 5.5 del decenio precedente; mientras que el perodo ms reciente, aos 2000 a 2008, se caracteriza por la presencia de altibajos o fluctuaciones en la dinmica de la poblacin estudiantil, si bien, en trminos absolutos, se observa una tendencia creciente, de acuerdo con la cifra oficial del SNIES para 2003, que es de 1.050.032, superior a los 986.680 registrados por la CEPAL (ver cuadro 8).
En trminos relativos, expresados en la tasa bruta de matriculacin en educacin terciaria, el pas ha vivido un proceso de expansin continua, al pasar de un 3.9% de cobertura bruta en 1970 a un 35.4% en 2008, como se aprecia en la tabla 7. El trmino de educacin terciaria aqu utilizado comprende todos los estudios formales, conducentes a un ttulo, que se realizan luego de aprobar la escuela secundaria o educacin media. Esto incluye programas tcnicos, tecnolgicos, y universitarios de variadas duraciones; y excluye los programas de capacitacin laboral y de educacin continuada o no formal, que no conducen a un ttulo universitario, conforme a la Ley 30 de 1992.
Tabla 8
En cuanto a la composicin de la oferta educativa, medida segn distribucin del alumnado entre instituciones pblicas y privadas, la tabla 8 muestra que durante la ltima dcada ha ocurrido una recomposicin a favor del sector pblico, que incrementa su participacin del 33.5% en 1999 al 53.7% en 2008; este crecimiento de 20% est explicado por ampliacin de Tabla 9
cupos en las Universidades pblicas y por el aumento en la oferta de programas post secundarios por parte del Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), entidad que recompone su oferta acadmica -tradicionalmente conformada por cursos de capacitacin laboral- en favor de los programas tcnicos y tecnolgicos que hacen parte de la educacin terciaria.
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Esta dinmica de la educacin terciaria en Colombia se ha acelerado en los ltimos aos, como se aprecia en el cuadro 9. En efecto, durante el perodo 2002-2009, las IES pblicas crecen su poblacin en un 72.3%; mientras que el SENA aumenta su matrcula en cerca de un 400%, al pasar de 52.550 en 2002 a 255.422 en 2009. Como consecuencia, las IES privadas, pese a incrementar la matrcula en 17.8%, ven caer su participacin en una cuarta parte. Las cifras oficiales indican que, al menos, el 43.8% de los alumnos (todos los matriculados en IES privadas) deben cubrir los costos de sus estudios con recursos propios, si bien una parte de ellos puede tener acceso a crditos blandos del Icetex o a becas de instituciones privadas. En lo que respecta a la macroeconoma del financiamiento de la educacin superior, conviene tener presente los clculos del Banco Mundial (Yuki y Blom, 2008), segn los cuales, para 2003, los costos de matrcula en Colombia eran de 573 dlares en las instituciones pblicas y de 2.386 en las privadas; con un valor promedio de 1.661 dlares. De acuerdo con la poblacin estudiantil de dicho ao, 1.045.000 alumnos, los pagos por matrculas en educacin terciaria ascenderan a 1.697 millones de dlares, de los cuales 1.446 millones corresponderan al sector privado (85.2%) y 251 millones a los derechos de matrcula en el sector pblico (14.8%). Sin embargo, los autores sealan que al valor de las matrculas hay que agregar los correspondientes a textos y tiles escolares y al mantenimiento o costos de vida. De esta manera, en trminos de PIB per cpita, estiman en 64% los costos de la educacin superior en Colombia, cifra inferior a la de Brasil y Mxico, pases que hacen parte de la muestra estudiada, pero muy superior a la de los miembros de la OCDE (Yuki y Blom. 2008). DIAGNSTICO SOBRE EL FINANCIAMIENTO PBLICO DE LAS UNIVERSIDADES ESTATALES Desde comienzos de los aos 90 del siglo pasado, la educacin superior colombiana se ha enfrentado a diversos retos, los cuales han sido asumidos de manera simultnea, lo que ha generado tensiones en el sistema. Entre estos retos, cabe sealar los compromisos de ampliacin de cobertura, disminucin de la desigualdad en el acceso entre grupos sociales de diferentes ingresos, elevacin de la calidad acadmica, reduccin de la desercin,
mejoramiento del cuerpo profesoral e incremento de las actividades de investigacin, como algunos de los objetivos formulados a las instituciones de educacin superior. La principal restriccin, que no la nica, ha sido, quizs, la disponibilidad de recursos financieros, dado que las instituciones pblicas no habran recibido, de parte del Estado (nacional, regional y local) los fondos suficientes para cubrir los costos adicionales, lo que habra generado un dficit acumulado a 2010, cercano a los 500.000 millones de pesos, para el conjunto de Universidades pblicas, segn lo han venido manifestando los rectores del Sistema de Universidades Estatales (SUE). En efecto, en junio de 2009, una comisin de vicerrectores financieros del SUE (Sistema de Universidades Estatales, elabor y difundi un documento con el propsito dar una mirada al comportamiento de la financiacin de las Universidades pblicas con aportes de la Nacin, dado que desde hace varios aos se evidencia un desfinanciamiento progresivo de estas instituciones, pues si bien es cierto, que el artculo 86 de la Ley 30 de 1992 pretendi garantizar los aportes de la Nacin a precios constantes, los impactos que han tenido las decisiones del gobierno nacional y del Congreso de la Repblica a travs de decretos, leyes, polticas gubernamentales y planes de desarrollo, le han exigido a estas instituciones un incremento en la cobertura de programas de pregrado, consolidacin de grupos de investigacin, cualificacin docente, nexos con el sector empresarial, internacionalizacin, regionalizacin y extensin solidaria entre otras, que demandan cuantiosos recursos sin contrapartidas del gobierno nacional, generando un impacto directo en la disminucin real en sus presupuestos. Los factores que habran contribuido a la acumulacin de un dficit de operacin en las Universidades pblicas, estimado en 469.000 millones en 2007, se encuentran asociados con normas y sentencias sobre pensiones y remuneraciones a los docentes; con la necesidad de realizar inversiones en infraestructura fsica y acadmica para ampliar la cobertura; con los procesos de calidad (acreditaciones y certificaciones); con las inversiones en capital humano (formacin de docentes); con la destinacin de mayores recursos para investigacin y con fenmenos exgenos a la actividad acadmica misma, como el otorgamiento de descuentos en matrculas a quienes ejercen el derecho al voto (Aristizbal,
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J. 2010). Todos estos mayores gastos no quedaron previstos ni cubiertos por la normatividad de la Ley 30 de 1992, pues en sta no se habra proyectado el crecimiento del sistema pblico de educacin superior. El reconocimiento de este dficit y la bsqueda de recursos complementarios para subsanarlo, fue motivo de una controversia coyuntural entre la Ministra y los rectores de las Universidades pblicas, a finales de 20008. Por su parte, las instituciones de educacin superior (IES), de carcter privado, dependen principalmente de los derechos de matrcula para su financiamiento, pues no cuentan con recursos permanentes y directos del Estado, si bien pueden acceder a los fondos concursables, con fines especficos, como los ofrecidos por Colciencias para actividades de investigacin; por el Ministerio de Educacin Nacional (MEN) para desarrollar, por ejemplo, nuevos posgrados, actividades de seguimiento a egresados, o sistemas de informacin; por el Icetex para financiamiento de la demanda estudiantil (matrcula); o por organismos estatales de crdito, como Findeter, para adelantar proyectos de inversin. Pero ms all de la discusin coyuntural, el financiamiento de la educacin superior puede convertirse en un problema de carcter estructural cuando se consideran posibles metas de crecimiento y de mejoramiento de la educacin superior, como: elevacin de la tasa bruta de matrcula (ver tabla 10), acceso a estudiantes de menores recursos, incremento del nmero de docentes con ttulo de maestra y doctorado, uso de nuevas tecnologas, reduccin de la desercin estudiantil, entre otras. Es decir, la definicin de objetivos -que permitan cambios estructurales en el sistema de educacin superior- obliga a preguntarse por la cuanta y origen de los recursos requeridos para llevarlos a cabo. Este sera el caso, por ejemplo, de una poltica que pretendiese elevar la tasa de matrcula en
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educacin superior en comparacin con otros pases de Amrica Latina, en donde, segn el cuadro 10, Colombia se encuentra en una situacin intermedia en cobertura de educacin terciaria, muy por debajo de Cuba, Argentina, Chile y Venezuela; y por encima de pases como Brasil y Costa Rica. Tabla 10 Tasa bruta de matrcula en educacin terciaria Comparacin entre pases 2007
Pas Argentina Brasil Bolivia Chile Costa Rica Cuba Ecuador Per Venezuela Tasa 68.1 (*) 30.0 38.3 52.1 25.3(**) 108.7 35.3 34.5(*) 52.6(*)
Colombia 35.4 (*) Datos para 2006 (**) Datos para 2005 Fuente: Cepal.(2009) Anuario Estadstico de Amrica Latina y el Caribe 2009. Disponible en: http://websie.eclac.cl/anuario_ estadistico/anuario_2009/esp/index.html
Cfr. Portal web de Universia. Rueda de prensa Financiacin de la educacin superior pblica en Colombia. Lunes, 02 noviembre 2009 - Aportado por Ministerio de Educacin Nacional. Tomado de: http://www.universia. net.co - Universia Colombia Generado: 3 February, 2010, 10:19
El gasto pblico en educacin superior Si bien gran parte de la educacin superior colombiana es ofrecida por instituciones privadas, con financiamiento a cargo de los demandantes, el gasto pblico en educacin superior constituye el principal soporte para el logro de objetivos de ampliacin de cobertura con equidad, es decir, de propiciar el acceso a la educacin superior de grupos sociales de bajos ingresos. En lo que concierne a la educacin superior, las cifras sugieren que el gasto pblico de Colombia ha estado por debajo del promedio latinoamericano (ver cuadro 11), si bien en 2009 se habra recuperado y su nivel habra superado el promedio de Amrica Latina.
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Tabla 11 Gasto pblico en educacin superior Colombia 19932003

Ao 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2009 Porcentaje del PIB 0.43 0.59 0.58 0.63 0.55 0.66 0.73 0.73 076 0.71 0.74 0.94(*)
posibilidad de fortalecer la investigacin y la generacin de conocimiento en el pas. (MEN, 2005). Tabla 12 Gasto pblico en educacin superior Comparacin entre pases
Pas Argentina Brasil Bolivia Guatemala Costa Rica Cuba Mxico Paraguay Uruguay Colombia Promedio Porcentaje del PIB 1995 0.57 1.0 1.18 0.26 0.90 1.54 0.76 0.80 0.40 0.58 0.80 2002 0.23 N.D. 1.50 0.28 0.90 2.78 0.87 0.70 0.40 0.74 0.93
Fuente: Rodrguez, F. (2005). Tendencias del financiamiento de la educacin superior en Amrica Latina y el Caribe Hispano Parlante. Bogot: Informe IESALC-Unesco. (*) Cifra dada por la Ministra de Educacin de Colombia, Cecilia Mara Vlez White, en la instalacin del Foro de Financiacin para la Educacin Superior. Bogot, 2 de marzo de 2010.
Fuente: Rodrguez, Francisco: Tendencias del financiamiento de la educacin superior en Amrica Latina y el Caribe Hispano Parlante. Bogot: Informe IESALC-Unesco, 2005
Este comportamiento quizs explique las conclusiones de los evaluadores del plan decenal formulado a mediados de los aos noventa, en el sentido de que, pese a los esfuerzos realizados, Colombia se encuentra lejos de alcanzar las metas que se ha trazado en materia de educacin superior: Los indicadores anteriores muestran que el pas est lejos de cumplir la meta propuesta en el Plan Decenal de Educacin9 (formar 8 mil doctores, 10 mil profesionales especializados y 18 mil tcnicos y tecnlogos). Adicionalmente, la cobertura de la educacin superior sigue siendo baja y adems inequitativa, pues pocas personas de bajos ingresos logran cursar una carrera universitaria o un postgrado. Finalmente, el bajo nmero de personas con doctorado, afecta la
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Balance del Plan Decenal de Educacin 1996-2005. La educacin un compromiso de todos. Documento electrnico disponible en la Web del MEN. Tomado en febrero 10 de 2010; pp. 31. http://www.mineducacion. gov.co/1621/articles-107820_archivo_pdf.pdf
En otras palabras, en trminos de lograr sus objetivos, la financiacin pblica de la educacin superior puede encontrar lmites por cuanto los recursos asignados -en cumplimiento del artculo 86 de la Ley 30- se encuentran circunscritos al sostenimiento de la operacin de las Universidades pblicas y no al cumplimiento de metas especficas por parte de ellas; adems, como se dijo antes, no hay previsin alguna para el financiamiento de actividades adicionales, derivadas del crecimiento y del mejoramiento de tales instituciones, y menos an para ofrecer estmulos econmicos a quienes realizan la oferta privada de educacin superior. Para superar esta restriccin quizs sea conveniente actuar en dos frentes: por una parte, incrementar el gasto pblico en educacin superior como porcentaje del PIB; por la otra, definir objetivos nacionales y programas institucionales para el sistema universitario pblico y privado. El aumento del gasto pblico permitira cubrir el faltante de-
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clarado por las Universidades estatales y garantizar su crecimiento; la fijacin de objetivos nacionales es el mecanismo idneo para trazar una senda de expansin de la educacin superior en Colombia; mientras que la definicin de programas institucionales propiciara el cumplimiento de los objetivos nacionales y el mejoramiento de las instituciones de educacin superior que los suscriban. Estos programas institucionales recibiran financiamiento mediante fondos concursables abiertos a entidades pblicas y privadas. IDEAS PARA REPENSAR EL FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIN SUPERIOR EN COLOMBIA El tema del financiamiento de la educacin terciaria ha sido objeto reiterado de mltiples anlisis nacionales e internacionales (Oosterbeek, 2008; Woodhall, 2008; CINDA, 2007; Riveros, 2008; Strehl, 2007; Garca, 2007; Aristizbal, 2008; Ayala, 2006; CEDEUniandes, 2008; Ruiz y otros, 2008; Fernndez, 2006; Gonzlez, 2005, Lpez, 2006; Bejarano, 2009). En su mayora, estos anlisis se han ocupado de la capacidad limitada del Estado para financiar la educacin superior y la necesidad, por tanto, de que los usuarios participen en sus costos mediante el pago de derechos de matrcula. No existe, sin embargo, un consenso al respecto, pues mientras algunos consideran que el Estado tiene la obligacin de financiar la totalidad (o, al menos, la mayor parte) de la educacin superior; otros defienden el carcter de bien privado, con beneficios individuales, que esta tiene y, por ello, recomiendan la fijacin de aranceles o matrculas, y el establecimiento de sistemas de becas y de crditos, de acuerdo con la capacidad de pago del estudiante y de su familia. Para repensar el financiamiento de la educacin superior en Colombia, es indispensable partir de su estructura: en el pas, la educacin superior tiene dos grandes proveedores: uno privado que subsiste principalmente por los pagos de los alumnos y sus familias; y otro pblico, cuyos ingresos provienen en gran medida de los impuestos que recauda el Estado. A este ltimo, se le ha sumado recientemente (durante la presente dcada), el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), entidad de carcter pblico financiada con recursos parafiscales propios, aportados por empresas y entidades privadas, incluidas las instituciones de educacin superior que no pertenecen al Estado.
Por su participacin en el gasto en educacin, como proporcin del PIB (0.98%), al igual que por el volumen de alumnos registrados, si se excluye el SENA, la educacin superior privada constituye el componente principal en Colombia. Este predomino ha sido el fruto, quizs, de dos fenmenos conjugados: en primer lugar, del reconocimiento, por parte de estudiantes y sus familias, que la educacin superior genera externalidades positivas en las personas que la reciben; esto significa que el gasto en educacin superior puede considerarse una inversin redituable y, por ello, susceptible de cubrirse con recursos propios y an con crdito. En segundo lugar, y desde una perspectiva financiera, cabe decir que los recursos fiscales han sido y son importantes en su magnitud, pero insuficientes para financiar la demanda total de educacin terciaria, lo que ha propiciado la existencia de una amplia y heterognea oferta privada de educacin superior. De acuerdo con este carcter mixto, cabe decir que la definicin y el logro de objetivos nacionales involucran al sector pblico y al privado; es decir, no puede circunscribirse nicamente al cumplimiento de metas por parte del sistema universitario estatal. Desde una perspectiva financiera, esto significa que, para alcanzar sus objetivos de poltica, el Estado no debera garantizar recursos solo para el desarrollo de sus IES, sino tambin para ofrecer estmulos a las IES privadas. En este sentido, siguiendo a Crdenas (2003), puede pensarse que para ser exitosos en la asignacin de recursos pblicos y privados hacia la educacin superior, se requiere una distribucin de riesgos entre el estudiante, su familia, el sector financiero, las IES y el Estado. La asignacin de recursos pblicos, en particular, constituye el compromiso efectivo del Estado con el desarrollo de las normas constitucionales, en primer lugar, y con las polticas que el gobierno de turno se trace. Como lo dice la OCDE, se trata de disear una estrategia de financiamiento que facilite la contribucin del sistema de educacin universitaria a la sociedad y la economa. Los fundamentos de carcter mltiple de cualquier estrategia de financiamiento son que los recursos pblicos dirijan al sistema de educacin universitaria de manera que facilite su contribucin a la sociedad y a la economa. Una base indicativa es disear un mtodo de financiamiento para cumplir con las metas normativas buscadas por el sistema de educacin universitaria (por ejemplo, expansin, calidad,
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rentabilidad, equidad, capacidad institucional o del sistema). (OCDE, 2008). Para realizar una exitosa asignacin de recursos pblicos privados en educacin superior, la OCDE propone varias frmulas, algunas de las cuales tienen desarrollos parciales en Colombia, pero podran ser susceptibles de nuevas extensiones: Varios principios deben regir el financiamiento de la educacin universitaria. En primer lugar, existen buenas razones para apoyar la participacin en los costos entre el Estado y los estudiantes (y sus familias). Ante las pruebas de los beneficios privados de tener un ttulo universitario, los egresados podran correr con parte de los costos de los servicios que ofrecen las instituciones universitarias. El argumento es poderoso cuando las limitaciones en el financiamiento pblico de la educacin universitaria llevan a racionar el nmero de estudiantes, la disminucin en la calidad de la enseanza o a la limitada disponibilidad de fondos para apoyar a los grupos desfavorecidos. Otra base para financiar la educacin universitaria es el principio de asignar recursos pblicos con relacin a la importancia para la sociedad en general. En trminos ideales eso se traducira en el financiamiento pblico de actividades que generen efectos externos educativos para el beneficio de la sociedad en conjunto, independientemente de la naturaleza del proveedor, y niveles de financiamiento pblico que reflejen la magnitud de los efectos externos educativos en relacin con los beneficios privados. Otro pilar fundamental es un sistema integral de apoyo estudiantil. Facilita el acceso al reducir las limitaciones de liquidez que enfrentan los estudiantes. Un sistema mixto de subsidios y crditos los ayudara a cubrir las colegiaturas y sus costos de manutencin, aligerando las horas excesivas que pasan en trabajos de medio tiempo o la desproporcionada dependencia en el apoyo familiar. En muchos pases, los sistemas de apoyo estudiantil deben ampliarse y diversificarse, y darse mayor importancia a las necesidades financieras de los estudiantes.(OCDE, 2008). Consideraciones sobre posibles modificaciones a la Ley 30 de 1992 En esta seccin se presenta, en primera instancia, algunas reflexiones elaboradas antes de que fuera radicado, el 12 de abril de 2010, el proyecto de Ley No. 237, por la cual se modifica el esquema
de financiacin de la educacin superior, definido en la ley 30 de 1992 y se dictan otras disposiciones; y, en segundo lugar, se harn algunos comentarios sobre este proyecto de ley, slo con el propsito de promover la reflexin sobre la problemtica del financiamiento de la educacin superior colombiana y la bsqueda de soluciones de carcter estructural a los retos y tensiones que la misma genera. Una propuesta de ajuste a la Ley 30 de 1992 En Colombia, como se dijo antes, las disposiciones constitucionales y legales establecen un financiamiento pblico directo al sistema de Universidades estatales, el cual -por su origen constitucionales prcticamente inmodificable y se encuentra definido por el artculo 86 de la Ley 30 de 1992. De manera complementaria, con miras a lograr objetivos de poltica, el Estado les asigna a estas mismas instituciones, va artculo 87 de la Ley 30, algunos recursos adicionales. Estas partidas presupuestales son susceptibles de reasignarse con base en la definicin de metas acordes con los objetivos del Sistema de Universidades del Estado (SUE), definidos por el artculo 81 de la misma Ley 30. Con base en esta norma, cabe pensar en el diseo de polticas pblicas y de compromisos para el SUE que permitan llevarlas a cabo. En particular, como se dijo arriba, algunos de los retos trazados desde los aos 90 no se han agotado y, por tanto, resulta viable su reformulacin en trminos de metas concretas para los prximos aos. Se trata de los compromisos de ampliacin de cobertura, disminucin de la desigualdad en el acceso entre grupos sociales de diferentes ingresos, elevacin de la calidad acadmica, reduccin de la desercin, mejoramiento del cuerpo profesoral e incremento de las actividades de investigacin. PROPUESTA DE ARTICULADO Bajo esta ptica, puede redefinirse el artculo 87, no slo en su magnitud, sino tambin en la especificacin de sus objetivos. Su nuevo contenido podra ser de esta naturaleza: Artculo 87. A partir de 2011, el Gobierno Nacional incrementar sus aportes anuales, para las Universidades estatales u oficiales, en un porcentaje proporcional al crecimiento real del producto interno bruto del ao precedente, as: en un 60% del crecimiento del PIB real, cuando ste crezca menos
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del 3%; en un 40% del crecimiento del PIB real, cuando ste crezca entre 3% y 5%; y en un 30% del crecimiento del PIB real, cuando ste crezca ms del 5%. El Viceministerio de Educacin Superior reglamentar los usos y distribucin de estos incrementos, de comn acuerdo con el Sistema de Universidades Estatales. Artculo nuevo. Con miras a lograr sus objetivos de poltica en educacin superior, el Gobierno Nacional destinar recursos propios y de crdito externo para incentivar la participacin de las instituciones de educacin superior privadas en el cumplimiento de los mismos. Los recursos propios sern directamente proporcionales al crecimiento del producto interno bruto del ao precedente y no podrn ser inferiores a la suma que resulte de multiplicar el presupuesto de funcionamiento del Gobierno Nacional por el 20% del incremento del PIB real del ao precedente. A fin de garantizar la realizacin de los objetivos propuestos, el Viceministerio de Educacin Superior, por intermedio de la Direccin de Desarrollo Sectorial, reglamentar y vigilar el acceso y los usos de estos aportes, segn lo establecido en el artculo 355 de la Constitucin Poltica de Colombia. Apreciaciones sobre el proyecto de Ley 237 de 2010. En la sustentacin de motivos se hace alusin al desarrollo de la educacin superior del pas, y en particular de la ofrecida por las Universidades pblicas durante la vigencia de la Ley 30 de 1992, para concluir, en lo que a financiamiento se refiere, que en la actualidad, el aporte per cpita a las Universidades, medido como el cociente entre el total de transferencias de la Nacin por concepto de Ley 30 y el nmero de estudiantes matriculados, es de 3.67 millones de pesos anuales. De estos recursos que la Nacin transfiere a las Universidades oficiales por concepto de Ley 30, tres Universidades (Nacional, Antioquia y Valle) reciben el 48% del total y las 29 restantes el 52%. Esto obedece a dos razones fundamentales: en primer lugar a la mayor complejidad de las grandes Universidades y en segundo lugar, tal y como ya se mencion, a que los recursos de la Nacin para funcionamiento de las Universidades se incrementan anualmente con la inflacin, pero no han recogido las dinmicas de crecimiento que se han observado en las Universidades en 18 aos de vigencia de la Ley 30.
Esta situacin ha llevado a varias Universidades a tener aportes per cpita muy inferiores al promedio nacional, que en ocasiones no responden a los esfuerzos en cobertura que han realizado en los ltimos aos. Este desbalance requiere de nuevos recursos, que reconozcan la complejidad de las instituciones y mejoren el aporte per cpita a las Universidades regionales que han crecido en cobertura con los mismos recursos de 199310. Para resolver estas dificultades e inequidades en el financiamiento de las Universidades pblicas, el proyecto de ley contempla tres tipos acciones: en primer lugar, comprometer a las entidades territoriales a cancelar las deudas pendientes con las Universidades estatales, segn los aportes contemplados en el artculo 86 de la Ley 30. En segundo lugar, una modificacin al artculo 87, en el sentido de variar los aportes adicionales, all previstos, de acuerdo con la magnitud del crecimiento del PIB real y en proporcin directa a este, de tal manera que mientras mayor sea ese crecimiento, mayores sern los recursos adicionales transferidos a las Universidades estatales. Finalmente, el proyecto de ley anuncia, en diferentes artculos, fondos adicionales para fines especficos: generacin de nuevos cupos, formacin de docentes, promocin investigacin e innovacin, pagos a la productividad acadmica de los docentes, actualizacin presupuestal y recursos adicionales para las IES, que son establecimientos pblicos del orden nacional y a las que se descentralizaron en virtud del artculo 20 de la ley 790 de 2002; y, finalmente, para la creacin de un fondo de sostenimiento a los estudiantes ms desfavorecidos en materia socioeconmica. Sobre este proyecto de ley caben los siguientes comentarios: en primer lugar, su temporalidad, pues la ley prev recursos adicionales para el perodo 2011 - 2019, y no de manera permanente, lo que significa que, si la nueva ley es aprobada, a partir de 2019, habra que buscar nuevos recursos para seguir atendiendo los compromisos adquiridos en respuesta a los fondos adicionales y temporales previstos en el proyecto de ley. En efecto, salvo el eventual fondeo de las Universidades mediante los pagos de las deudas de las entidades territoriales, la
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Proyecto de Ley nmero____ de 2010, Por la cual se modifica el esquema de financiacin de la educacin superior, definido en la ley 30 de 1992 y se dictan otras disposiciones. P. 6 y 7. Documento fotocopiado, suministrado por ASCUN, 16 pp.
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transferencia de los recursos adicionales estn condicionadas al logro de metas especficas, de acuerdo con sus respectivos indicadores; metas que seran, por tanto, adicionales a los logros y compromisos recientes de las instituciones beneficiarias. Esto significa que los nuevos fondos no contribuyen a subsanar los dficits ocasionados por las dinmicas de crecimiento que se han observado en las Universidades en 18 aos de vigencia de la Ley 30, como se reconoce en la exposicin de motivos del propio proyecto de ley sino que, en esencia, constituyen estmulos para promover nuevos desarrollos en materia de cobertura y equidad en el sistema de educacin superior, por parte de las Universidades estatales. Es decir, la nueva ley no ataca el problema de fondo derivado del conflicto surgido entre la asignacin de recursos prevista en el artculo 86 de la Ley30, la interpretacin del mismo en lo atinente a la base a partir de la cual se hacen los incrementos reales, y el crecimiento efectivo de las Universidades pblicas (en programas, investigaciones, alumnos y docentes) y de los costos de la educacin superior. Para corregir esta falla estructural habra que pensar, entre otras alternativas, en redefinir o actualizar la base de clculo, como s se hace para las IES que son establecimientos pblicos (artculo 4 del proyecto de Ley), o en elaborar un ndice de costos de la educacin superior pblica, anlogo al que se estima para la ofrecida por instituciones privadas. En cuanto a la modificacin del artculo 87, que prev sumas adicionales de acuerdo con el crecimiento de la economa real, cabe resaltar las apreciaciones de los profesores Alviar, Montejo y Tobn (2010), quienes en sus comentarios a una primera versin de este artculo contrastan la propuesta contenida en el proyecto de Ley con la formulada en la seccin precedente de este texto (seccin 4.1.1, titulada una propuesta de ajuste a la Ley 30 de 1992), como aparece en la tabla 13 y en el grfico 1. Tabla 13
Grfica 1 Estimacin de transferencias
Fuente: Alviar, Mauricio y otros (2010).
Concluyen los comentaristas que lgicamente que si se presentan bajas tasas de crecimiento del PIB, como ha ocurrido en los ltimos aos con excepcin del trienio 2005 2007, la propuesta del Profesor Jaramillo resultara ms favorable para las Universidades oficiales dado que hasta un 5% de crecimiento (ms o menos) las transferencias sugeridas superaran a las previstas por el MEN. Y a rengln seguido agregan: Lamentablemente esta frmula, aunque ayuda a la financiacin, poco resuelve el problema dado que el Ministerio de Hacienda interpreta que el producto que se obtiene al multiplicar el crecimiento real del PIB por el porcentaje establecido (o propuesto) en la ley 30 no es un valor en s, sino un porcentaje para aplicar a los aportes de funcionamiento contemplados en el artculo 86 de la citada norma y con esto logra darle cumplimiento al mandato del legislador (Alviar y otros, pgina 4). Alternativas de financiamiento para la educacin superior en Colombia El propsito de esta seccin es recoger algunas de las propuestas que se han venido formulando para modificar la asignacin de recursos pblicos y privados hacia la educacin superior, siempre con el propsito explcito de ampliar la cobertura y de mejorar su calidad. Revisar la actual estructura de matrculas en las IES pblicas, sin que ello implique eliminar los subsidios a los grupos ms pobres de la poblacin colombiana, para establecer tarifas similares a las de Universidades privadas para aquellos grupos sociales de mayores ingresos. Las tarifas resultantes de la revisin se aplicaran slo a los nuevos alumnos que ingresen a partir de 2012. Es decir, se tendra un lapso de ms de un ao para realizar los estudios, incluyendo la estimacin de sus implicaciones econmicas y sociales, y para ponerlos en funcionamiento.
Fuente: Alviar, Mauricio y otros, 2010
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Estudiar las posibilidades de generar retornos monetarios a las Universidades pblicas, por parte de sus graduados, como contraprestacin moral y econmica con su alma mter por la formacin recibida. Para ello, en la literatura se sugiere recurrir a mecanismos como los contratos de formacin de capital humano y la fijacin de impuestos a los graduados de las Universidades pblicas, como lo sugiri el profesor de la Universidad Nacional, Jorge Ivn Gonzlez (2005). Segn Crdenas (2003, p. 16), en los contratos de capital humano los estudiantes comprometen parte de sus ganancias futuras por un perodo de tiempo a cambio de que les sea otorgado el dinero requerido para financiar su educacin. Los parmetros principales que se necesitan para disear este tipo de contratos son el porcentaje futuro del ingreso y el perodo de repago. Por su parte, los impuestos para graduados son uno de los mecanismos empleados por el gobierno para obtener recursos para financiar la educacin superior. Estos tributos estn dirigidos a cada graduado durante su vida laboral y son una forma de devolucin de la educacin subsidiada que otorga el gobierno (Crdenas, 2003, p. 16). Incluir un sistema de crdito contingente al ingreso dentro de la oferta del Icetex, destinado a facilitar el acceso de estudiantes de bajos ingresos a IES privadas; y sustituir la cofinanciacin del riesgo crediticio por parte de las IES con un seguro de crdito a cargo del Icetex. Sin embargo, tambin es necesario garantizar la estabilidad financiera, de largo plazo, del citado instituto. Para ello podran contemplarse mecanismos como los sugeridos por Crdenas (2003, p. 35), consistentes en desarrollar esquemas de titularizacin del crdito educativo, tal como funcionan con la cartera hipotecaria y, para ello, solicitar el apoyo de entidades multilaterales tales como el Banco Mundial, la CAF y la CFI, para que brinden un apoyo en caso de default o mora. Adicionalmente, el gobierno debera invo-
lucrar recursos propios para respaldarlos. En este contexto es importante considerar el desarrollo de mecanismos de cobertura que le den estabilidad al sistema en perodos de volatilidad o recesin. Finalmente, discutir con las instancias gubernamentales respectivas, la apertura de nuevas posibilidades de financiacin a la educacin superior del pas, como ha propuesto ASCUN (2005) en diversas oportunidades. Entre estas nuevas fuentes de recursos cabra mencionar: la suspensin de los aportes al SENA por parte de las IES y su utilizacin por las propias instituciones para formar en maestras y doctorados a sus docentes; brindar acceso al fondo nacional de regalas a las Universidades regionales, pblicas y privadas, para la realizacin de proyectos de investigacin y para la formacin, en maestras y doctorados, de su cuerpo profesoral; propiciar la vinculacin activa del sistema financiero tradicional al financiamiento de la educacin superior, con programas especiales de crdito a largo plazo para pago de matrculas, mediante la utilizacin de recursos provenientes del encaje bancario o de inversiones forzosas a cargo de estas instituciones. La experiencia internacional Como se mencion al principio de esta seccin, el financiamiento de la educacin superior ha sido objeto de mltiples estudios nacionales e internacionales, algunos de los cuales han sido citados a lo largo de este artculo. Sin embargo, existe un trabajo de compilacin de las experiencias de polticas aplicadas en distintos pases, elaborado por Jamil Salmi y Arthur M. Hauptman (2006) que merece ser retomado en extenso, as sea en un cuadro resumen como el que se presenta a continuacin. Esta tabla da cuenta de la diversidad de posibles modalidades de financiamiento de la educacin superior, siempre bajo la consideracin que tanto los recursos pblicos como los privados deben concurrir al desarrollo y sostenimiento de la misma.
TABLA RESUMEN TIPOLOGA DE ASIGNACIN DE RECURSOS

MODALIDAD DE ASIGNACIN I. Financiamiento pblico directo a las IES Son los recursos provistos por el presupuesto pblico otorgados a las IES para cubrir sus gastos de operacin e inversin, incluidos los de destinacin especfica, como el desarrollo de Universidades de investigacin EJEMPLOS DE APLICACIN
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1. Financiamiento para enseanza, operacin e inversin Los pases utilizan diferentes enfoques para ayudar a las IES a cubrir sus gastos asociados a la formacin, a la operacin y a sus gastos de capital. Estas ayudas se dirigen principalmente a las instituciones pblicas, aunque algunos pases tambin consideran elegibles a las instituciones privadas. 1.1. Presupuestos negociados o ad hoc. La asignacin de recursos pblicos son negociados entre el gobierno y las IES de acuerdo con factores histricos o polticos, como el presupuesto del ao anterior o el poder poltico de las IES. Los presupuestos negociados se logran con mecanismo como: i) Rubros presupuestales. Los recursos se negocian con base en los distintos tems incluidos en los presupuestos de las IES. ii) Presupuestos globales (grandes sumas o bloques presupuestales). 1.2. Fondos con destinacin especfica (categorical o earmarked funds) Una manera ms tradicional de asignar fondos a las IES es mediante el suministro de financiamiento para el logro de objetivos especficos. Estos fondos se distribuyen mediante frmulas de asignacin entre las IES elegibles. 1.3. Frmulas de financiamiento Muchos pases estn utilizando algn tipo de frmula para asignar fondos a las IES. Las frmulas varan segn los criterios y la organizacin que las elabora. Entre los factores que se consideran en la definicin de frmulas se encuentran: i) Insumos. Como la planta de personal o el nmero de estudiantes. En lo que concierne a la planta de personal, se puede agregar criterios como el nmero de profesores con Ph.D. Es ms usual recurrir a la cantidad de alumnos, incluida las tendencias y proyecciones de la matrcula. ii) Costos por estudiante. La mayora de las frmulas se basan actualmente en la matrcula estudiantil multiplica por el costo por estudiante. El costo por estudiante puede estimarse segn: a. Valores actuales, que es lo ms frecuente. b. Costos histricos promedios. c. Costos estandarizados (normativos), con base en criterios de eficiencia y optimizacin. Estos costos pueden definirse por referenciacin (benchmarking) con otras IES, como en Kentucky (US), o mediante proyecciones definidas de comn acuerdo (Charge Back Arrangements), que pueden ser modificadas en el transcurso del ao fiscal (muchos pases utilizaran estas frmulas). iii) Financiamiento basado en prioridades. Algunas frmulas reflejan prioridades de poltica, como necesidades de trabajadores calificados en alguna regin o en alguna rea de conocimiento. En este caso, la IES cubre el sobrecosto en que incurre con recursos pblicos. Una de las formas del financiamiento basado en prioridades consiste en otorgar recursos a las IES de acuerdo con el tipo de estudiante matriculado y no con base en el costo promedio por alumno. Esta clase de frmulas puede nominarse como bonos del lado de la oferta. iv) Frmulas basadas en resultados. Los resultados se incluyen en estas frmulas en contraposicin a los insumos. Ejemplos: recursos asignados con base en el nmero de graduados o de alumnos que terminaron el ao escolar, en lugar de nmero de estudiantes matriculados (que inician ao escolar) v) Frmulas segn la naturaleza de quien las disea. Tambin se considera, al definir frmulas, el grupo de instituciones que las proponen y desarrollan. Hay dos opciones: Entidades polticas, cuando se trata de organismos adscritos directamente a los rganos de poder. Entidades Consultoras, (buffer bodies). Estas entidades constituyen el vnculo entre el gobierno y las IES; y buscan aislar el proceso de financiamiento del exceso de presiones polticas.
Nepal Malasia
Ttulo III del programa de USA, y los fondos para IES con predominio de poblacin negra, en Sudfrica.
La mayora de pases recurre a la poblacin estudiantil, pero en Europa del Este todava es importante la planta de personal. Valores actuales: en la mayora de pases. Valores histricos: en algunos pases. Costos estandarizados en: Checoslovaquia, Bulgaria, Kentucky (US) Inglaterra, Hungra,.
Inglaterra y algunos estados de los Estados Unidos Inglaterra e Irlanda destinan recursos para la matrcula de estudiantes de bajos ingresos. Jordania y la Autoridad Palestina han adoptado presupuestos basados en los alumnos. Dinamarca, Inglaterra, Israel y Holanda son ejemplos. Las entidades polticas predominan en la mayora de pases. Buffer Bodies en Pakistan, Inglaterra, Indica, y Sri Lanka. Nueva Zelandia e Irlanda tienen agencias de educacin terciaria.
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1.4. Financiamiento basado en resultados En aos recientes, un gran nmero de pases ha adoptado mecanismos de financiamiento basados en resultados, para financiar la totalidad o parte de los presupuestos de operacin y de inversin. Existen cuatro modalidades: i) Indicadores de desempeo (Perfomance set asides). Un porcentaje de fondos, adicional a los recursos bsicos, es distribuido con base en un conjunto de indicadores de desempeo. Lo ms usual es que sea una pequea porcin de los fondos para gastos ordinarios; slo en algunos pocos casos, la mayora de los fondos se asigna con base en indicadores de desempeo. ii) Contratos de resultados. Se trata de acuerdos regulatorios entre gobiernos y grupos de instituciones, o IES individuales, en los cuales se incluyen indicadores de resultados para hacer monitoreo al desempeo. Estos contratos pueden contener un carcter punitivo si las IES los incumplen. iii) Fondos en concurso (Competitive Funds). Son recursos que se otorgan con base en proyectos, con fines de mejorar calidad, promover innovacin, fomentar una mejor administracin. Estos objetivos son difciles de lograr por medio de recursos otorgados con fondos con destinacin especfica o de recursos asignados por frmulas iv) Pagos por resultados. Un pequeo grupo de pases adopt el esquema de pagar por desempeo logrado, bien sea mediante el uso de frmulas; o de pago de honorarios por servicios. Este es el caso de IES que hacen contratos de formacin con el gobierno y se les paga con base en el cumplimiento de lo estipulado en el contrato. 2. Financiamiento de la Investigacin Alrededor del mundo existe un gran nmero de acuerdos para financiar la Universidad de investigacin, incluidos los costos de administracin. Estos acuerdos comprenden: financiamiento de la enseanza y la investigacin juntas, otorgamiento de fondos en bloques, y financiamiento de proyectos. 2.1 Financiamiento conjunto de la enseanza y la investigacin Es la forma ms comn de financiar la investigacin; algunos de los fondos que el gobierno otorga a las IES se utilizan para pagar investigacin ms que enseanza y funcionamiento. 2.2. Financiamiento de proyectos de investigacin Es el otorgamiento de recursos al profesorado o a la administracin para desarrollar propuestas de investigacin que, usualmente, han sido evaluadas por pares acadmicos. En algunos casos, estos fondos son entregados en contrapartida, o fondos compensatorios, a los recursos ofrecidos por la IES o por fuentes privadas (Matching funds). 2.3. Paquetes o bloques de fondos para investigacin (Block grant funding for research). Las IES reciben grandes sumas de recursos para investigacin, que pueden usar a discrecin, porque no se encuentran ligados a proyectos, facultades o prioridades. El tamao de estos bloque puede estar basado en: i) La capacidad institucional demostrada por su cuerpo docente e investigativo para desarrollar proyectos de investigacin. Es el enfoque de los blue skies. ii) La existencia de Centro de Investigacin de Excelencia. Las grandes sumas se entregan a instituciones especializadas en algunas reas de investigacin. II. APOYO A LOS ESTUDIANTES/FINANCIAMIENTO INDIRECTO A LAS INSTITUCIONES Aunque en el mundo predomina el financiamiento de las IES, en muchos pases est creciendo la asignacin de recursos pblicos a los estudiantes y a sus familias, bajo la forma de becas, beneficios fiscales y diversos tipos de prstamos estudiantiles. De esta manera, los alumnos se convierten en medios para el financiamiento indirectos a las IES, bajo la forma de bonos del lado de la demanda.
Sudfrica, ms de una docena de estados en USA, incluyendo: Missouri, New Jersey, Tennessee, South Carolina, y Ohio Francia, Finlandia, Dinamarca, Austria. Colorado y Virginia en USA.
Argentina, Bolivia, Bulgaria, Chile, Ghana, Hungra, Indonesia, Mozambique, Sri Lanka, US (FIPSE) Dinamarca, Inglaterra, Israel y Holanda, utilizan frmulas Colorado est implementando un sistema para pagar por cada alumno de secundario matriculado.
Muchos pases financian conjuntamente la enseanza y la investigacin mediante presupuestos negociados o frmulas. Los fondos federales para investigacin en USA. Singapur y New York utilizan fondos en contrapartida.
Inglaterra, Escocia y Austria. Chile, China, Nueva Zelandia, Holanda, Corea del Sur, Venezuela.
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1. Bonos (vouchers) del lado de la demanda Los fondos pblicos para cubrir los gastos de funcionamiento de las IES son distribuidos a los estudiantes bajo la forma de bonos; las instituciones reciben reembolsos del gobierno con base en el nmero y/ en la cantidad de vauchers que ellas les entregan. 2. Becas gubernamentales (grants and scholarships). Muchos pases suministran ayuda no reemborsable a sus estudiantes, de acuerdo con diferentes criterios: administracin de los programas, elegibilidad de los alumnos y gastos susceptibles de financiamiento. 2.1. Administracin de programas Una variable de poltica para ofrecer programas de becas consiste en definir su administracin: Administrados por instituciones. Los fondos pblicos se entregan a instituciones que deben asignarlos entre estudiantes, de acuerdo con las normas fijadas por el gobierno. Ejemplo, el gobierno entrega fondos a las IES que ofrezcan descuentos a grupos especficos de alumnos, a ttulo de contrapartida. Bonos estudiantiles de ayuda. Los alumnos y sus familias aplican para obtener recursos centralizados y, con base en la verificacin de sus necesidades y/o mritos, reciben bonos. En algunos casos, las instituciones reciben pagos del gobierno como contrapartida a los vauchers entregados por los estudiantes, o los alumnos pueden recibir directamente el dinero asignado. 2.2. Elegibilidad y cobertura Las becas escolares (grants and scholarships) varan mucho segn los criterios de elegibilidad para los fondos no recuperables, y los gastos cubiertos por ellas. Verificacin de disponibilidad de recursos por parte del estudiante y de su familia. Este instrumento puede utilizarse para cubrir nicamente los derechos de matrcula, los gastos de manutencin, o ambos.
Colorado (USA) utiliza vouchers para pagar los gastos de estudiantes de pregrado. La Repblica de Georgia tiene un sistema similar.
Hungra, Lituania, Polonia, Portugal (con base en mritos). Fondos compensatorios en USA (con base en programas institucionales). Dinamarca, Francia, pases francfonos de frica, USA (GI Bill, Pell Grant), Chile (vouchers para los mejores bachilleres).
Reino Unido: slo derechos de matrcula hasta 2006. Manutencin: Austria, Blgica, Estonia, Francia, Finlandia, Alemania, Irlanda, Italia, Polonia, Noruega, Eslovenia, N. Zelandia Ambos: Portugal, USA Slo para derechos de matrcula: algunos Estados de USA Slo manutencin: Austria, Estonia, Francia, Hungra, Polonia Para ambos: Holanda. Repblica Checa, Francia, Malta, Eslovaquia (gastos).
ii)
Becas basadas en mritos escolares (Scholarships). En muchos pases, la elegibilidad para becas est basada nica o parcialmente en los mritos acadmicos o en otros logros del estudiante. Estos fondos no reembolsables pueden ser utilizados, ante todo, para pagar derechos de matrcula para cubrir manutencin; aunque puede estar disponible para ambos.
iii) Becas basadas en necesidades y en mritos. La elegibilidad depende tanto de las necesidades financieras como de los mritos acadmicos del alumno. 3. Beneficios impositivos Las familias o los estudiantes reciben bien sea un beneficio tributario, un crdito fiscal, una deduccin de sus ingresos para cubrir derechos de matrcula o gastos de mantenimiento. 3.1. Derechos corrientes de matrcula. Estudiantes o familias reciben beneficios tributarios para compensar la totalidad o una parte de los costos de la matrcula. 3.2. Deducciones familiares. Estn previstas en el sistema tributario y ayudan a los padres a compensar los gastos de mantenimiento de sus hijos mientras estn matriculados en educacin superior. 4. Tipos de prstamos estudiantiles Los crditos estudiantiles se utilizan actualmente en ms de 50 pases en todo el mundo. La principal diferencia entre los tipos de prstamos es el plan de repago. Los enfoques varan de acuerdo con las fuentes del capital; el tipo de gastos cubiertos, la elegibilidad y el nivel de subsidio otorgado.
Irlanda, USA, New Brunswick (Canad) Austria, Blgica, Repblica Checa, Francia, Alemania, Latvia, Holanda, Eslovenia.
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4.1. Planes de repago Los crditos estudiantiles generalmente se repagan bajo la forma de crditos hipotecarios (con colaterales o garantas) o de pagos contingentes. i) Prstamos amortizables (tipo hipoteca). Es la forma ms tradicional de cobrar un crdito estudiantil, mediante un plan de amortizaciones con cuotas iguales durante un perodo. Entre stos se encuentran los planes de repago graduales y extendidos; graduales porque las cuotas son pequeas al principio y mayores ms tarde; extendidos porque se prolongan ms all del plazo normal fijado. ii) Pagos contingentes. Es el ms novedoso sistema de financiamiento de crditos estudiantiles. El repago est basado en la cantidad prestada y en un porcentaje del ingreso percibido por los deudores una vez que culminan su educacin. Varias modalidades: Repago obligatorio sobre los ingresos contingentes. Todos los deudores pagan con base en sus ingresos luego de su graduacin y el monto de la deuda; los planes dependen de quien pag inicialmente los costos de estudio: los alumnos y sus familias, o el gobierno. En el primer caso, el repago sobre los ingresos contingentes es combinado con pagos tradicionales, consistentes en que el alumno o sus padres pagan a las IES mientras el prestatario le reembolsa esos pagos. El sistema ms novedoso consiste en que el gobierno paga inicialmente los derechos de matrcula y los alumnos pagan, cuando finalizan su educacin, a travs del sistema impositivo. Repago opcional sobre los ingresos contingentes. Es la opcin que se concede a los deudores con crditos hipotecarios de cambiarse al sistema de repago con base en ingresos contingentes. Esta poltica estimula a los deudores con dificultades para cubrir las cuotas de amortizacin a trasladarse al sistema de repago basado en el sistema tributario, como se hace en Chile. iii) Impuesto de graduacin. Los estudiantes pagan por su educacin un porcentaje de sus ingresos, a ttulo de impuestos, una vez que terminan sus estudios. Este modelo se diferencia se diferencia de los pagos contingentes porque el repago no se hace a lo largo de toda la vida laboral o hasta la jubilacin, sino hasta cubrir la totalidad de la deuda. iv) Contratos de capital humano. Los alumnos aceptan pagar con una porcin de sus ingresos a los inversionistas, quienes tienen un derecho (equity stake) sobre el ingreso del alumno ya graduado. Bajo distintos esquemas, los inversionistas pueden cargas como depreciacin, en sus declaraciones de renta, el valor econmico de los alumnos. 4.2. Fuentes de los fondos. Los crditos estudiantiles pueden ser financiados a travs de una variedad de fuentes, que incluyen: i) Fuentes privadas: Bancos comerciales y otras fuentes privadas ofrecen el capital en la mayora de los crditos estudiantiles amortizables, alrededor del mundo.
En la mayora de los pases, el repago basado en amortizaciones se realiza entre 7 y 10 aos. USA (opcional), Sonora (Mxico), Venezuela.
Sudfrica, Suecia, Nueva Zelandia Australia, Escocia, Tailandia, Reino Unido (en 2006).
USA desde 1994 cre la opcin de repago sobre ingresos contingentes. Chile
No est establecido en ningn pas.
Pilotos en Colombia, Chile, Alemania y USA.
Canad, Chile, China (comercial), Corea, USA (programa garantizado).
ii) Fuentes pblicas. Existe una tendencia reciente, de los pases, de sustituir fuentes privadas por recursos pblicos para el financiamiento de los crditos amortizables. iii)lCrditos estudiantiles con financiacin interna. Un mecanismo menos utilizado para financiar y estructurar crditos estudiantiles consiste en que las Instituciones recurren a los pagos realizados por algunos estudiantes para financiar los crditos que ayudan a otros alumnos a pagar sus derechos de matrcula. Estos prstamos, que pueden contar no con el compromiso del gobierno, permiten formas novedosas de repago, como: Planes de pagos diferidos. Se fija un margen de pagos a lo largo del tiempo que el alumno permanece en la Institucin. Financiamiento privado negociable (serviced). Las IES venden crditos o contratos a empresas de coro especializadas (servicers) cuando los deudores comienzan a pagar.
Canad, China (subsidiado), Hong Kong, Tailandia, USA (directamente en los programas de crdito estudiantil)
Filipinas USA (Sallie Mae y otras entidades), Colombia.
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iv) Financiamiento creativo. Conviene considerar un nmero considerable de mecanismos creativos de financiamiento para proveer y expandir los crditos estudiantiles amortizables, como los siguientes: Mercados secundarios. Algunos prstamos estudiantiles son vendidos o utilizados como colaterales para crear nuevo capital de prstamo. Titularizacin. Se crean bonos con base en el flujo de fondos proyectado a partir de los repagos del crdito estudiantil. 4.3. Gastos cubiertos Los programas de becas y crditos tambin varan de acuerdo con su cubrimiento: slo derechos de matrcula, slo manutencin o ambos. i) Solamente derechos de matrcula. Los alumnos slo pueden prestar para derechos de matrcula. ii)llAnte todo, slo para manutencin. Existen crditos disponibles para cubrir manutencin. iii) Se cubre tanto matrcula como manutencin. 4.4. Elegibilidad para el prstamo Los crditos amortizables varan segn el tipo de estudiante que puede acceder a ellos: Verificacin de recursos disponibles (means testing). Algunos pases limitan los crditos estudiantiles a quienes pueden probar que los requieren, aunque a menudo esta verificacin se utiliza para determinar los prstamos subsidiados. Carga acadmica (course load). En ocasiones se limitan los crditos a los estudiantes de tiempo completo, aunque algunos pases los otorgan a los de tiempo parcial. Nivel de estudios. La mayora de los pases tiene crditos para pregrado y posgrado; sin embargo, en ocasiones se limita slo a ciertos grupos de estudiantes como los de pregrado, en Escocia. Elegibilidad del sector privado. En gran nmero de pases tanto el sector pblico como el privado tienen acceso al crdito. 4.5. Nivel de Subsidio Existe considerables diferencias sobre los crditos subsidiados con respecto a las condiciones y plazos del mercado. Verificacin de recursos y altos subsidios. Hay pases en los cuales la elegibilidad para el subsidio se establece con base en la verificacin de medios econmicos, y el subsidio de intereses y los costos de incumplimiento superan el 10% del valor del prstamo. Poco o ningn subsidio. Los programas de crdito de amplio acceso, los subsidios son inferiores al 10% del valor del prstamo. 5. Becas parciales/prstamos parciales En algunos pases la ayuda financiera a los estudiantes proviene en parte de becas y en parte de crditos. Esto incluye: 5.1. Prstamos convertibles en becas Los prstamos recibidos por los alumnos se convierten en becas si ellos demuestran alto rendimiento acadmico. 5.2. Prstamos condonables El valor del crdito, total o parcialmente, se paga mediante el ejercicio de un cargo en el sector pblico o privado, durante un determinado tiempo.
USA (Sallie Mae y otras entidades), Colombia USA, Chile
Lituania, Corea, Japn, Filipinas Dinamarca, Inglaterra, Finlandia, Alemana, Hong Kong, Polonia, Eslovaquia Canad, China, Estonia, Hong Kong, Malta, Holanda, Tailandia, USA.
Austria, Italia, Polonia Inglaterra, Polonia, USA Escocia Noruega, Filipinas, Polonia, Corea del Sur, Tailandia, USA.
Canad, China (subsidiado), Alemania, Nueva Zelandia, Filipinas, Tailandia, USA (sub) China (comercial), USA (no subsidiado)
Holanda (becas bsicas), Noruega, Suecia En USA se condona parte de la deuda a profesores y mdicos que aceptan trabajar en las zonas menos pobladas
Fuente: Salmi, J. & Hauptman, A. (2006) Innovations in Tertiary Education Financing: A Comparative Evaluation of Allocation Mechanisms. Traduccin libre del autor.
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EDUCACIN SUPERIOR PBLICA EN COLOMBIA: ESCASEZ DE RECURSOS O DE VOLUNTAD POLTICA?

CARLOS ALBERTO GARZN GAITN*
Resumen
El artculo hace una mirada panormica a la financiacin de la educacin superior en Colombia y, especialmente, la de las Universidades estatales. El propsito del documento es provocar una reflexin respecto a las diversas formas de financiacin comnmente usadas. Se espera que sirva para ayudar a encontrar nuevos caminos de sostenibilidad de la educacin superior pblica, para contribuir a disipar unos cuantos supuestos sobre el tema y para lograr una mejor idea del peso relativo de la educacin superior colombiana en el contexto latinoamericano. Es lamentable que las cifras de las diversas fuentes nacionales e internacionales no coincidan, a pesar del dinero y conocimiento que se invierte en ellas. As, es difcil saber quin tiene la razn en esa nube gris. Palabras clave: financiacin, educacin pblica, investigacin.
PUBLIC HIGHER EDUCATION IN COLOMBIA: LACK OF RESOURCES OR POLITICAL WILL?

Abstract
The article gives a panoramic view to the financing of higher education in Colombia and especially that of the state universities. The purpose of the document is to provoke a reflection on the various commonly used forms of financing. Is expected to serve to help find new ways of sustainability of public higher education, to aid dispel a few assumptions about the subject and to achieve a better idea of the relative weight of Colombian higher education in the Latin American context. It is regrettable that the figures of the various national and international sources differ, despite the money and knowledge invested in them. It is difficult to know who is right in that gray cloud. Keywords: funding, public education, research.
Profesor Asociado del Departamento de Ingeniera Qumica y Ambiental Universidad Nacional de Colombia, Sede Bogot.
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CARLOS ALBERTO GARZN GAITN
INTRODUCCIN Se hace un llamado a no improvisar remedios que pueden resultar ms lesivos que la enfermedad; por eso, independientemente de si se hacen los ajustes urgentes en esta vigencia debera abrirse un proceso de rediseo del sistema de educacin superior en su conjunto. Por qu cambiar algo que podra ser usado de mejor manera y que, por razones ms bien polticas, no se ha aprovechado a cabalidad para el fortalecimiento de ella? Los hechos han mostrado que, porque no existe una visin compartida socialmente alrededor de la importancia de la educacin superior en Colombia y, en especial de la universitaria, la financiacin estatal, para este nivel, ha sido la mnima que la ley permite y, en varias ocasiones, se ha pretendido apropiar recursos pblicos por debajo de ese mnimo vital, tratando de resolver inequidades por la va de la redistribucin. Se ha evidenciado que la asignacin presupuestal, tal y como se ha hecho, no permite actuar con flexibilidad para introducir nuevas dinmicas en el sector, no por que no sea posible en el marco de la normatividad vigente, sino, como se mencionaba antes, por apropiar siempre el mnimo posible de la ley, pues las prioridades coyunturales son otras. Es ingenuo pensar que las normas son las que hacen los consensos verdaderos, de manera que es ms seguro para las Universidades pblicas volver a establecer las nuevas reglas del juego para el ejercicio de un nuevo mnimo vital, para otro perodo de desacuerdos polticos y estratgicos acerca de la importancia de la Universidad y de la investigacin en Colombia. El sistema de educacin superior estatal ha demostrado en los ltimos diez aos que est en capacidad de mejorar su desempeo. Sin embargo, el proceso de hacer ms con lo mismo o hacer ms con menos encontrar muy pronto barreras objetivas en la capacidad de las instituciones y en el tipo de organizaciones que las soportan. Los elementos clave que causaron una accin global de mejoramiento en el sistema, cuyas evidencias son palpables, son variados: una comprensin ms cabal e integral sobre lo pblico; un marco constitucional basado en derechos; la evidencia del papel de la educacin en el desarrollo de la Nacin por parte de la misma comunidad universitaria; y la comparacin, emulacin e incluso rivalidad entre pares en lo cual ha jugado un rol positivo la mayor visibilidad
de las instituciones y su apuesta (a pesar de muchas resistencias) por encontrar su propia estrategia de evaluacin, de retroalimentacin e instrumentos de medicin apropiados. Aqu es necesario resaltar los avances que se han logrado en el Sistema de Universidades Estatales SUE en la comprensin de su propia naturaleza y que ahora se consolida mediante nuevos indicadores de la funcin de investigacin, lo que constituye un aporte a la consolidacin del SUE (Universidad Nacional de Colombia, 2009). Los nuevos indicadores se han agrupado en capital humano, capital relacional y capital estructural, los que en conjunto, dan una idea mejor y ms moderna de las capacidades de investigacin. Existe en Colombia una alta correlacin entre las capacidades de innovacin, en sentido estricto, y la dinmica de la educacin universitaria, dada la alta proporcin de doctores vinculados a las Universidades y a los centros e institutos de investigacin y desarrollo con los que se interacta, tanto dentro de las mismas como en el Sistema Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin, SINACYT. Para qu cambiar la norma marco? Los cambios, si se hacen, deben buscar la coherencia y articulacin del sistema, para que se conciba y acte realmente como algo continuo lleno de interrelaciones, una apuesta por la calidad y pertinencia de todo el sistema, con la conciencia de que si no se interviene en la educacin media y bsica, el solo sistema de educacin superior ser incapaz de propiciar los procesos formativos de los jvenes. En el mismo sentido, se debe construir un consenso acerca de las justas proporciones que deben existir entre los diversos niveles de la esta ltima y decidir la forma progresiva como se debe avanzar hacia all. No se puede reducir la crtica a afirmar que lo que se est haciendo no es lo que debera hacerse y dejar tan solo la alternativa general que responde: hacia la universalizacin. Estamos hablando de personas ms que de las instituciones que las forman, de manera que es necesario concretar el discurso del desarrollo, de la inclusin, de la igualdad de oportunidades, y de la libertad. Lo que se ha demostrado en estos aos es que, si bien en la base del sistema educativo en su conjunto se debe asegurar cobertura neta plena, meta que tiene un vaco enorme en la educacin inicial, la garanta de que todo el sistema mejore encuentra una condicin ineludible en la capacidad de los
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niveles superiores de transformarlo todo. Por eso, la estrategia no puede ser la de blanco o negro, arriba o abajo sino la de gestionar adecuadamente las interrelaciones y los impactos sociales, para lo cual otra condicin es la flexibilidad del sistema en todas sus dimensiones: en lo misional, institucional, de interrelaciones, legal, de posibilidades de flujo de los actores, de estrategias de financiacin, entre otras. Es necesario reconocer, a manera de autocrtica, que las Universidades pblicas hacen menos de lo que se requiere para mejorar los otros niveles del sistema educativo. Cmo cambiar? Los cambios de algn alcance solo son posibles si se comparte una visin de largo plazo entre los actores principales del sistema, para poder acordar ciertos inamovibles en el mediano y corto plazo; si se disea una progresividad viable en la aplicacin de la poltica y si dicha poltica logra legitimidad, transparencia y visibilidad. Premisas para la propuesta ante un eventual ajuste normativo 1. La visin consiste en una educacin superior pblica que sea garantizada como derecho colectivo en igualdad de oportunidades a quienes deseen ingresar a ella, e incidiendo positivamente en el desarrollo social y econmico de la Nacin. 2. Esta debe fijarse metas ms ambiciosas de cobertura neta y bruta en la educacin superior y un rol preponderante de lo estatal en el conjunto del sistema. Especial funcin debe cumplir la Universidad pblica para la mejora de los dems niveles de la educacin. Esta accin, en una primera fase, deber orientar sus esfuerzos para avanzar en la calidad de la educacin pblica desde la educacin inicial hasta el grado once, actuando planeadamente a travs de los maestros y mediante programas y proyectos especficos. Esta estrategia tiene como propsito asegurar igualdad de oportunidades de acceso, ya de por s restringido, de los jvenes de la poblacin ms vulnerable, bajo la premisa de que la equidad no solo surge de asegurarlo, sino mejorando la tasa de graduacin de esta poblacin. 3. El Estado, por su parte, debe seguir ampliando cobertura y mejorando la calidad de la educacin inicial, nivel que se mantiene con tasas de cobertura bruta baja con nivel de calidad precaria y altos niveles de informalidad.
4. El presupuesto apropiado para educacin superior debe aumentar a un ritmo por encima del tendencial. No se trata de hacer ms con lo mismo o con menos sino de hacer mucho ms con ms. El mejoramiento del sistema en su conjunto debe ser permanente, pero su capacidad de estabilizacin se mantiene si se sigue con una poltica de igual inversin a pesos constantes (con un presupuesto decreciente en trminos de su participacin en el presupuesto nacional). 5. La educacin universitaria se fundamenta en un desarrollo armnico de sus tres funciones misionales esenciales: investigacin, docencia, extensin, de manera que la poltica de financiacin no puede orientarse a generar dispersin y desarticulacin en ellas. La propia Universidad debe definir qu tipo de investigacin debe hacer y qu relaciones establecer con el SINACYT, proyectando su propio rumbo, sus prioridades y su estrategia de articulacin. De la misma manera, debe generar nuevas redes y relaciones con los niveles tcnico y tecnolgico, de acuerdo con su visin acerca de las complementariedades necesarias. Sin embargo, en el campo de la innovacin tecnolgica la institucin universitaria no las percibe como imprescindibles seguramente por la distancia entre lo que actualmente se desarrolla en el mundo acadmico y el mundo del mercado. Obviamente existen excelentes excepciones. 6. La poltica de la educacin superior no puede estar determinada por la poltica fiscal; debe ser establecida como un propsito nacional y considerar esta ltima simplemente como una restriccin. 7. Se trata de concertar un nuevo mnimo vital para la educacin superior pblica. Los hechos han demostrado que no hacerlo es ingenuidad. 8. Lo que se acuerde en relacin con el ajuste de la Ley 30, debe seguir desarrollando el marco conceptual y la experiencia que se ha generado en Colombia, de acuerdo con la autonoma universitaria y de la educacin como derecho fundamental. Lo que no se puede y no se debe hacer en trminos de financiacin, por la autonoma universitaria. Para no fallar en el intento de ajustar la poltica de financiacin de la Universidad pblica a continuacin se resumen y transcriben los apartes ms ilustrativos sobre el tema de la financiacin que se encuentran en la Sentencia C 926/05 de la Corte Constitucional (2005) cuyo Magistrado ponente fue el H. M. Jaime Crdoba Trivio.
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- La formacin acadmica, la orientacin ideolgica de las personas y el manejo administrativo o financiero de las Universidades deben estar libres de interferencias del poder pblico (Corte Constitucional, 1992). - En ejercicio de la autonoma, las Universidades tienen derecho a arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misin social y de su funcin institucional (Corte Constitucional, 1994). - La autonoma aplica no solo al interior de las instituciones sino frente a terceros y frente al gobierno nacional. La capacidad de autodeterminacin y autorregulacin que caracteriza a las Universidades estatales les proporciona una capacidad especial de decisin para el desempeo de sus funciones, para darse su organizacin y gobierno, y para manejar su presupuesto conforme al rgimen especial autorizado por la Constitucin. (Corte Constitucional, 1997). - En cuanto al manejo de recursos, es claro que una de las funciones inherentes a las universidades y esenciales a su capacidad de autorregulacin administrativa es la de elaborar y manejar su propio presupuesto (Corte Constitucional, 1994). - La vinculacin de las Universidades al Ministerio de Educacin Nacional se da slo en cuanto se refiere a las polticas y la planeacin del sector educativo (Corte Constitucional, 1994). - Sobre la autonoma presupuestal la Corte manifest que el contenido esencial de la autonoma presupuestal de las entidades reside en la posibilidad que stas tienen de ordenar y ejecutar los recursos apropiados conforme a las prioridades que ellas mismas determinen, y en armona con los cometidos constitucionales y legales de la respectiva entidad. Esta Corporacin ya haba sealado que la ejecucin del presupuesto por parte de los rganos constitucionales a los que se reconoce autonoma presupuestal supone la posibilidad de disponer, en forma independiente, de los recursos aprobados en la Ley de Presupuesto1 (Corte Constitucional, 1997).
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- la autonoma encuentra lmites en la Constitucin y en la ley, pero siempre que el legislador no afecte su esencia (Corte Constitucional, 1996). - se considera una intervencin indebida la de regular directamente cuestiones tales como organizacin acadmica -seleccin y clasificacin de docentes, programas de enseanza- u organizacin administrativa -manejo de presupuesto y destinacin de recursos-. Al respecto ha sostenido la jurisprudencia que [s]i el legislador se inmiscuyera en los aspectos referidos o en otros de igual significacin, estaramos en presencia de una intervencin indebida en la vida de la universidad y se incurrira en una violacin de su autonoma (Corte Constitucional, 1994). - a pesar de recibir dineros pblicos, su presupuesto es independiente del presupuesto nacional o del de las entidades territoriales. Ello es una consecuencia directa de la autonoma universitaria garantizada en la Carta Poltica (Corte Constitucional, 2004). - imponer a las universidades pblicas el deber de concertar y acordar con el Gobierno los criterios y el procedimiento de una redistribucin de un porcentaje del total de las transferencias (basado en resultados de gestin) (p.n) es someterlas a una especie de control presupuestal estricto por parte del Gobierno que no puede ser aplicado a las universidades estatales en razn de que por sus singulares objetivos y funciones ello implicara vulnerar su autonoma (Corte Constitucional, 1998).
reducidas o aplazadas, ni que consagre trmites particulares que puedan afectar la autonoma administrativa de tales entidades. Esta decisin debe entonces ser tomada por las respectivas entidades autnomas, conforme a la valoracin que hagan de sus propias prioridades. Admitir que el Gobierno pueda reducir o aplazar partidas especficas de las otras ramas del poder y de los otros rganos autnomos del Estado, o pueda tener injerencia en la administracin de sus recursos, implica entonces un sacrificio innecesario y desproporcionado de la autonoma de esas entidades estatales, en nombre de la bsqueda de la estabilidad macroeconmica y de la sanidad de las finanzas pblicas, por lo cual esa interpretacin es inadmisible. Por ello la Corte considera que las normas acusadas son exequibles, pero en el entendido de que el Gobierno debe limitarse a sealar las reducciones globales necesarias en las entidades estatales autnomas, pero no puede entrar a determinar las partidas especficas que deben ser afectadas en las otras ramas del poder, ni en los otros rganos autnomos, ni afectar la gestin propia de esos recursos, ya que tal decisin es propia de la autonoma de gasto de esas entidades. (Subrayas fuera del texto original).
En esa oportunidad la Corte estudi la constitucionalidad de un artculo del Decreto 111 de 1996 (Estatuto Orgnico del Presupuesto) segn el cual se facultaba al Gobierno Nacional para reducir o aplazar total o parcialmente las apropiaciones presupuestales en ciertos eventos. La Sala Plena consider que el Gobierno, con el fin de poder cumplir su responsabilidades fiscales globales, slo tiene necesidad de establecer reducciones o aplazamientos generales en las distintas entidades autnomas, pero no existe ninguna razn para que el Ejecutivo establezca especficamente cules partidas deben ser
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- Sujetar la distribucin del porcentaje a indicadores de gestin, que no se encuentran precisados por el legislador,es una forma a travs de la cual el Gobierno, puede interferir en decisiones que corresponden al mbito interno de las Universidades estatales. - El Consejo Superior Universitario como mximo rgano de direccin y gobierno de las Universidades (el artculo 64 de la Ley 30 de 1992 se ocupa de regular lo atinente a su integracin) y en el cual tiene participacin el Gobierno Nacional a travs del Ministro de Educacin Nacional o su delegado, o del Gobernador, o del Alcalde, segn sean nacionales, departamentales, distritales o municipales, ser el escenario propicio para realizar la rendicin de cuentas respectiva, as como para analizar y evaluar la gestin alcanzada y el cumplimiento de las metas propuestas por el propio ente universitario (Corte Constitucional, 1997). - Ser cada ente universitario el que maneje sus recursos y la distribucin del presupuesto, el cual, por dems, pertenece a cada Universidad individualmente considerada y no al conjunto de ellas. - La Corte precisa que las Universidades en conjunto deben responder a una poltica educativa que puede definir, sin duda, el Gobierno Nacional, pero siempre que no se afecte su autonoma. Lo que se intenta ajustar El Ministerio de educacin est interesado en modificar los artculos que determinan la financiacin mnima de las Universidades pblicas, es decir, los artculos 86 y 87 de la Ley 30 de 1992. Artculo 86. Los presupuestos de las Universidades nacionales, departamentales y municipales estarn constituidos por aportes del presupuesto nacional para funcionamiento e inversin, por los aportes de los entes territoriales, por los recursos y rentas propias de cada institucin. Las Universidades estatales u oficiales recibirn anualmente aportes de los presupuestos nacional y de las entidades territoriales, que signifiquen siempre un incremento en pesos constantes, tomando como base los presupuestos de rentas y gastos, vigentes a partir de 1993. Artculo 87. A partir del sexto ao de la vigencia de la presente Ley, el Gobierno Nacional incrementar sus aportes para las Universidades estatales u oficiales, en un porcentaje no inferior al 30% del incremento real del Producto Interno Bruto.Antes
de cualquier anlisis sobre su contenido o sobre los motivos que justificaran su ajuste, es necesario considerar, aunque de manera superficial, la situacin de la educacin superior en Colombia y especialmente la de la Universidad pblica. TENDENCIAS Y RETOS DE LA EDUCACIN SUPERIOR La tasa bruta de cobertura de la educacin superior ha aumentado, y aunque los niveles tcnico y tecnolgico han ganado participacin, esto se ha hecho principalmente a travs del aumento de la participacin del SENA, cuyo presupuesto proviene principalmente del aporte privado. Se presentan grandes diferencias de cobertura neta y bruta entre ciudades y regiones del pas En relacin con este hecho, una nueva apuesta de la Ley 30 se debe hacer sobre la base de establecer hasta dnde se mantiene esta situacin y qu medidas se deben adoptar para asegurar que, a largo plazo, no se profundice esta inequidad territorial. Una posibilidad de solucin, que va ms all de los presupuestos apropiados por la Nacin, consiste en ofrecer todos los niveles de educacin superior en cada regin en aquellos campos del conocimiento priorizados para ella y facilitar el flujo de talentos y capacidades de docentes y estudiantes que deseen incursionar en otros campos hacia instituciones que los ofrezcan, lo cual debe hacerse junto con una adecuada trama de relaciones interinstitucionales que permita compartir talentos humanos, recursos e infraestructura. Cualquier estrategia que se plantee debe partir de aumentar el presupuesto estatal y asignar los aportes incrementales, combinando diversas estrategias para el logro de la equidad. En relacin con las instituciones se encuentra que entre el ao 2000 y el 2008 no se haban creado nuevas instituciones tcnicas profesionales, se fundaron tres instituciones tcnicas, veinticuatro instituciones universitarias y dos Universidades. El gasto pblico en educacin superior Al analizar las cifras globales del sistema de educacin superior en Colombia se llega a la conclusin de que este es uno de los ms dbiles de Amrica Latina, tanto desde el punto de vista de la cobertura como de los presupuestos estatales que lo soportan. Como consecuencia de lo anterior, es uno de los que presenta resultados precarios en cuanto a pro-
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duccin acadmica de carcter internacional. Aqu es necesario resaltar la importancia del aumento de la publicacin de artculos en revistas indexadas internacionalmente, pero no hay que olvidar la distancia en trminos de competitividad que separa a los artculos del flujo del capital de riesgo, prcticamente inexistente en Colombia, de las patentes, y a estas de las innovaciones exitosas en el mercado. Pese a los esfuerzos realizados, Colombia se encuentra lejos de alcanzar las metas que se ha trazado en materia de educacin superior, como se concluye en la evaluacin del Plan Decenal 1996-2005: Los indicadores muestran que el pas est lejos de cumplir la meta propuesta en el Plan Decenal de Educacin (formar 8 mil doctores, 10 mil profesionales especializados y 18 mil tcnicos y tecnlogos). Adicionalmente, la cobertura de la educacin superior sigue siendo baja e inequitativa, pues pocas personas de bajos ingresos logran cursar una carrera universitaria o un postgrado. Finalmente, el bajo nmero de personas con doctorado afecta la posibilidad de fortalecer la investigacin y la generacin de conocimiento en el pas. (MEN, 2006). A la misma conclusin puede llegarse si se analiza la evolucin de la inversin estatal per cpita promedio en las universidades pblicas, la que alcanzaba la cifra de 5,69 millones en 1993, mientras que en 2008 era de 3,67 millones a pesos constantes de 2008 (MEN, 2009). Tomar estas cifras promedio estticamente, sin un anlisis ms detallado, no deja ver el decrecimiento real de la inversin per cpita ni la disminucin del presupuesto asignado de inversin de las Universidades pblicas en relacin con el presupuesto estatal para educacin. Como estos resultados pueden corresponder a varios estados y tendencias en las variables, - por ejemplo, pueden deberse a aumentos en la eficiencia del sistema de educacin superior pblico, al uso de estrategias virtuales o semipresenciales en la formacin, a un aumento de los costos de la educacin superior que en general estn por encima del IPC, o a una menor asignacin de recursos por parte del estado - es necesario considerar, a la vez, el crecimiento de las cobertura bruta, la inversin per cpita y los indicadores de gestin. Al hacerlo, no es difcil llegar a la conclusin de que el sistema de educacin superior est haciendo ms, generando mejores resultados con menos recursos. Ver tablas 1, 2 y 3. En esta ltima se puede apreciar la posicin relativa de Colombia en relacin con otros pases de
Amrica, ubicada en general, por debajo del promedio. En lo que Colombia se destaca, como se ver ms adelante, es en la tendencia privatizadora de la educacin superior, solo superada por Chile, en Latinoamrica. Ver ms adelante tabla 14. Tabla 1 Colombia gasto pblico en educacin superior como porcentaje del PIB, 1993-2003
Ao 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2009 Porcentaje del PIB 0.43 0.59 0.58 0.63 0.55 0.66 0.73 0.73 076 0.71 0.74 0.94
Fuente: Rodrguez, Francisco: Tendencias del financiamiento de la educacin superior en Amrica Latina y el Caribe Hispano Parlante. Bogot: Informe IESALC-Unesco, 2005. Citado por Jaramillo, A.
Tabla 2 Aporte de la Nacin a las Universidades pblicas como porcentaje del PIB
Ao 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Clculos propios % del PIB 0,292% 0,251% 0,208% 0,188% 0,158% 0,137% 0,112%
Fuente: dato tomado del discurso de la Ministra de Educacin Dra. Cecilia Mara Vlez White. Foro de Financiacin de la Educacin superior, Bogot, 2 de marzo 2 de 2010 (No hace parte de la tabla original).
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Tabla 3 Crecimiento del PIB per cpita y gasto pblico en educacin:

PIB per cpita $US 2007 Crecimiento anual del PIB per cpita 1990-2007 Gasto pblico en educacin como % del total de gastos del gobierno 2000 - 2007
Grfica 1 Inversin del MEN en educacin superior
Pais
Chile Argenna Mxico Costa Rica Venezuela Panam Brasil Colombia Per Ecuador Paraguay Bolivia
9.878 6.644 9.715 5.877 8.299 5.833 6.855 4.724 3.846 3.335 1.997 1.379
3,7 1,5 1,6 2,6 -0,2 2,6 1,2 1,2 2,7 1,2 -0,3 1,3
16,0 13,1 25,6 20,6 n.d. 8,9 14,5 14,2 15,4 8,0 10,0 18,1
Fuente: Direccin Nacional Administrativa y Financiera de la Universidad Nacional de Colombia 2009
Fuente: OECD Education at a Glance 2009
Tabla 4 Gasto pblico en educacin superior comparacin entre pases

Pas Porcentaje del PIB 1995 Argentina Brasil Bolivia Guatemala Costa Rica Cuba Mxico Paraguay Uruguay Colombia Promedio 0.57 1.0 1.18 0.26 0.90 1.54 0.76 0.80 0.40 0.58 0.80 2002 0.23 N.D. 1.50 0.28 0.90 2.78 0.87 0.70 0.40 0.74 0.93
Fuente: Rodrguez, Francisco: Tendencias del financiamiento de la educacin superior en Amrica Latina y el Caribe Hispano Parlante. Bogot: Informe IESALC-Unesco, 2005. Citado por Jaramillo, A.
Evolucin de los costos de la educacin superior No existe un ndice compuesto de costos de la educacin superior pblica en Colombia, pero puede tomarse como referente el comportamiento de los especficos de la privada; al hacerlo se observa una tendencia a crecer por encima del ndice de precios al consumidor. En la tabla.5 se comparan los incrementos anuales evaluados por el DANE y los aumentos de presupuesto determinados para las IES. Es necesario tener en cuenta que las apropiaciones, que en algunos aos parecen ser muy superiores al IPC se hacen para compensar los faltantes de los aos anteriores, como puede observarse para el 2003 y para el 2009. Las diferencias encontradas entre el ICESP y el IPC son las que llevan a pensar en la conveniencia de encontrar un ndice de costos ms realista para las Universidades pblicas para que sea empleado en la indexacin ao a ao o en la conveniencia de ajustar la manera de indexar establecida en el artculo 86 de la Ley 30 de 1992, de manera que se use, por ejemplo, el IPC+ Y puntos. Encontrar el valor de Y apropiado es un trabajo que supera el lmite de este artculo y que requiere un ejercicio tcnico realizado por expertos y legitimado por los actores del sistema.
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Tabla No. 5 Relacin entre el ndice de precios de la educacin superior privada, ICESP, el IPC y los aportes de la Nacin para las Universidades pblicas
ICESP AO 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 (2) I SEMESTRE II SEMESTRE 10,02 8,16 7,13 8,44 6,33 5,78 5,21 5,35 5,41 6,02 8,82 8,40 7,59 7,70 5,89 5,76 5,08 4,99 5,90 5,12 IPC 8,75 7,65 6,99 6,49 5,50 4,85 4,48 5,69 7,67 2,00 ICESP-IPC 1,27 0,51 0,14 1,95 0,83 0,93 0,73 -0,34 -2,26 4,02
APORTES DE LA NACIN VARIACIN % REAL (1)
UNIVERSIDADES NACIONALES UNIVERSIDADES TERRITORIALES TOTAL
11,00 5,30 8,00 7,50 6,60 4,90 9,60
13,50 6,00 3,10 5,70 4,00 5,00 11,10
12,00 5,60 6,00 6,80 5,60 5,00 10,20
Fuentes: DANE y Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico
Gasto por estudiante Con frecuencia se sealan como exagerados los montos que se invierten en algunas Universidades colombianas en relacin con las que reciben menos aportes del presupuesto nacional. La invitacin es a que se comparen los gastos per cpita de estas con sus pares internacionales. La sensacin que queda es que los logros vinculados con la inversin son muy altos. Esto puede confirmarse al evaluar el desempeo de nuestros egresados en los posgrados en el nivel internacional. A continuacin se muestran algunos de esos valores anuales de los cuales estamos, an en Universidades como la Nacional de Colombia, muy lejos de esas inversiones: Estados Tabla 6 Colombia: matrcula en educacin superior 2000-2008
Ao 1970 1980 1990 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 CEPAL 85.560 271.630 487.448 934.085 977.243 989.745 986.680 1.112.574 1.223.594 1.314.972 1.372.674 1.487.186
Unidos, US$ 25.109, Chile, US$ 8.130, Mxico, US$ 6.462, Brasil, US$ 10.294, y el promedio de los pases de la OECD US$ 12.33620 (OECD., 2009). La matrcula en educacin superior Durante los aos setenta del siglo pasado, la matrcula en educacin superior en Colombia se multiplic por 3, al pasar de 85.560 en 1970 a 271.630 alumnos en 1980, lo que correspondera a un crecimiento promedio anual del 11.1%. En la dcada siguiente, conocida como la dcada perdida de Amrica Latina, el crecimiento fue mucho menor, si bien la poblacin estudiantil se multiplic por 1.79 entre 1980 y 1990; lo que equivale a una variacin anual del 5.5% en promedio. Ver tabla. 6.
Variacin anual (%) 11.1(*) 5.5(*) 6.1(*) 4.6 1.3 -0.3 12.8 10.0 7.5 4.4 8.3
SNIES
Variacin anual (%)
977.243 981.458 1.050.032 1.113.726 1.195.724 1.128.934 1.363.129 1.483.631
0.4 7.0 6.1 7.4 7.3 6.3 8.8
Fuente: Cepal. Anuario Estadstico de Amrica Latina y el Caribe 2009
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En trminos relativos, expresados en la tasa bruta de matrcula en educacin terciaria, el pas ha vivido un proceso de expansin continua, al pasar de un 3.9% de cobertura en 1970 a un 35.4% en 2008, como se aprecia en la tabla. 7. Tabla 7 Tasa bruta de matrcula en educacin terciaria. Colombia 2000-2008
Ao 1970 1980 1990 2000 2001 2002 Tasa 3.9 8.6 13.4 24.0 24.8 24.9
2003 2004 2005 2006 2007 2008
24.6 27.5 30.0 31.9 33.0 35.4
Fuente: Cepal. Anuario Estadstico de Amrica Latina y el Caribe 2009
En trminos de poltica educativa, la inclusin de los programas ofrecidos por el SENA, tradicionalmente considerados como formacin para el trabajo y por fuera del sistema de educacin superior, habra permitido elevar la tasa bruta de matrcula en educacin terciaria a partir de 2005 y modificar la participacin porcentual de cada sector en la oferta educativa. Ver tabla 8.
Tabla 8 Colombia: matrcula en educacin terciaria 2003-2009

Tipo de Institucin IES pblicas IES privadas Subtotal (1) IES pblicas + SENA IES privadas Subtotal (2) 2003 404.721 583.426 988.147 416.722 583.426 1.000.148 41.0 59.0 100 41.7 58.3 100 % 2009 554.065 687.380 1.241.445 883.067 687.380 1.570.447 % 44.6 55.4 100 56.2 43.8 100
Fuente: Cifras suministradas directamente por el MEN, febrero 2010.
En comparacin con otros pases de Amrica Latina, Colombia se encuentra en una situacin intermedia en cobertura de educacin terciaria, muy por debajo de Cuba, Argentina, Chile y Venezuela; y por encima de pases como Brasil y Costa Rica. Ver tabla 9. Tabla 9 Tasa bruta de matricula en educacin terciaria: comparacin entre pases 2007
Pas Argentina Brasil Tasa 68.1 (*) 30.0
Bolivia Chile Costa Rica Cuba Ecuador Per Venezuela Colombia
38.3 52.1 25.3(**) 108.7 35.3 34.5(*) 52.6(*) 35.4
Fuente: CEPAL. Anuario Estadstico de Amrica Latina y el Caribe 2009
En cuanto a la escolarizacin promedio de la poblacin total, Colombia presenta la ms baja tasa de
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los pases iberoamericanos analizados; adems de profundas diferencias entre ciudades y regiones. Es clasificada como de nivel medio-grande, por tener matriculados entre 1 y 2 millones de estudiantes en las IES, por debajo de Argentina, Brasil y Mxico; y de masificacin medio-baja por tener un ndice de masificacin entre el 26 y el 35% (acaba de ser superado en 2009: 1.570.447 matriculados) de tasa bruta de cobertura, por debajo de Argentina, Panam, Uruguay, Bolivia, Chile y Venezuela. Ver atrs grficos 2 y 3. (CINDA, 2007). Se mantienen las inequidades regionales, y entre los quintiles ms alto y ms bajo, Colombia presenta uno de los indicadores ms inferiores de participacin en la cobertura bruta en educacin superior del quintil ms pobre, entre los pases iberoamericanos: 13,1%, frente a Repblica Dominicana 34,4%, Bolivia 32,9%, Costa Rica 29,7%, Per 24,4%, Argentina 22,9, Panam 22,6%, Venezuela 20,8%, Brasil 19,5, Chile 18,9%, y Ecuador con 17,1%.(p. 109). Bogot concentraba en el 2006 el 39% de las IES; ofreca el 34% de los programas y all estudiaba el 36% de los alumnos de todo el pasLa tasa de cobertura bruta para la poblacin comprendida entre 18 y 24 aos de edad, en el caso de Bogot alcanz el 51% en 2004, Santander 29%, Atlntico 27%, Antioquia 25%. El promedio nacional era de 23%. En departamentos como Sucre, Magdalena, Nario y Crdoba, esta se sita entre el 7% y 10%... Al analizar las tasas de cobertura por niveles de ingreso, se puede apreciar que en el quintil 5, el de ms altos ingresos, la cobertura bruta alcanzaba 72% en el 2003, y la tasa neta 42%, mientras que en el quintil 1, el de ms bajos ingresos, estas solo llegaban a 7 y 4% respectivamente. En los quintiles 2 y 3, la cobertura bruta es de 10 y 20%, y la neta de 6 y 11%, en cada caso, en tanto que en el quintil 4 estas coberturas se sitan en 33 y 20%. (Bula, E. 1997). La situacin se podra sintetizar de la siguiente manera: el 50% del total de estudiantes lo hace en instituciones pblicas, el 50% pertenece al quintil 5 y el 36% lo hace en Bogot, la mayora se matricula en las mismas carreras de siempre y solo un 2% lo hace en ciencias bsicas. Entre los aos 2001 y 2008 la matrcula total en las IES creci a una tasa anual promedio de 14,43% anual para los niveles tcnico y tecnolgico, en gran parte debido al SENA; mientras que para la formacin universitaria, incluyendo el nivel profesional, especializacin, maestra y
doctorado, lo hizo a una tasa promedio anual de 3,71%, debido principalmente al esfuerzo de las IES estatales. Grfica 2 Escolarizacin promedio de la poblacin total y rural, 2000-2005
Fuente: Tomado de CINDA. Informe Iberoamericano de Educacin Superior. 2007
Grfica No. 3 Sistemas nacionales clasificados por tamao y nivel de masificacin. Tamao de los sistemas medidos por matrcula total del ao 2004 y nivel de masificacin por la tasa bruta de escolarizacin del mismo ao.
Tomado de CINDA. Informe iberoamericano de Educacin Superior. 2007.
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Investigadores e investigacin En relacin con la investigacin, debe sealarse que la capacidad nacional en ciencia, tecnologa e innovacin es baja para el contexto latinoamericano y mundial. (ver grfico No. 4); ella se cimienta fundamentalmente en unas pocas Universidades estatales y privadas y en los centros e institutos de investigacin y desarrollo, de manera que su consolidacin y posicionamiento internacional dependen, en gran medida, de la trayectoria de consolidacin de esas capacidades hoy presentes, en las Universidades y en el Sistema Nacional de Innovacin. Grfica 4 Investigadores JCE por cada mil personas en la fuerza de trabajo. Las cifras corresponden a personas fsicas y no investigadores JCE
de los grupos, de las redes y de los acadmicos en general. De la misma manera, la acreditacin internacional de las IES lderes se pone al orden del da. De dnde saldrn los recursos para financiarla cuando las tasas de retorno pueden ser bajas? Grfica 5 Investigadores por sector de empleo, 200-2005
1: ao 1999 2: Calculado sobre la base del total de investigadores excluyendo aquellos que trabajan en IES Fuente: Tomado de CINDA. Informe Iberoamericano de Educacin Superior. 2007
Tomado de CINDA. Informe Iberoamericano de Educacin Superior. 2007
Como puede observarse en la Grfica No. 5, (CINDA, 2007), en Colombia el 10,4% de los investigadores se encuentra vinculado al gobierno, el 8,5% a la empresa privada, el 76,7% a las Universidades y el 4,3% a organismos privados de lucro. La formacin en el nivel de maestra de investigacin y doctorado est tambin concentrada en unas pocas IES. Si la investigacin hace ms costosas a las Universidades y una de sus caractersticas, hoy en da, es precisamente la participacin de los grupos de investigacin en redes internacionales; si se desea proyectar a las instituciones lderes para que se posicionen en el mbito internacional, junto con las instituciones de las que hacen parte, deben hacerse inversiones adicionales para la internacionalizacin
Estas dos son inversiones (en investigacin e internacionalizacin) que hoy se manifiestan como una dinmica en la produccin de artculos publicados en revistas indexadas internacionalmente. Seguramente muy pronto generaran sus frutos en la mejora del sistema, en el desarrollo de capacidades de innovacin, en el nmero de patentes otorgadas a ciudadanos colombianos en el pas y en el exterior, en el reconocimiento institucional de las Universidades y en el atractivo para el flujo de recursos internacionales hacia los grupos e instituciones de excelencia. No se trata de estimular la dispersin de recursos sino de focalizarla hacia las redes y relaciones ms dinmicas, y presionar para que se fomenten las sinergias entre regiones, entre instituciones y entre grupos, alrededor de quienes muestren ms capacidades de incidir en el desarrollo y la competitividad nacional. Las metas que se plantearon para el 2019 (DNP., 2006) en ciencia, tecnologa e innovacin son bastante ambiciosas. El pas deber orientar grandes esfuerzos para alcanzarlas. Por eso, se seala la
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incoherencia poltica que existe, pues la suerte de estos objetivos depende principalmente del apoyo que se brinde a las Universidades que forman a los investigadores y a las instituciones en donde ellos laboran. Dichas metas son: lograr 2.352 investigadores por milln de habitantes; publicar 395.442 artculos en revistas nacionales indexadas; becar 18.520 por Colciencias para formacin avanzada; beneficiar 13.182 jvenes investigadores por parte de Colciencias; conformar grupos de investigacin con el 50% de profesionales con doctorado. En la tabla 10 se puede observar la evolucin del presupuesto de Colciencias y en la tabla 11 los estmulos fiscales otorgados a empresas privadas por donaciones o inversiones orientadas a ciencia, tecnologa e innovacin, las cuales, dicho sea de paso, prcticamente no han crecido significativamente en los ltimos dos aos. Empleo e ingresos En relacin con empleo e ingresos, se puede decir que: a) se mantienen en el pas altas tasas de desempleo e informalidad; la desocupacin es mayor para personas con primaria y secundaria que para profesionales, como puede observarse en la tabla 11; b) los ingresos, en trminos reales, de los trabajadores formales han venido decreciendo a pesos constantes; c) los salarios de enganche de los profesionales escasamente superan el salario mnimo legal vigente; d) se mantienen las inequidades de gnero con ingresos para las mujeres menores, en cerca de un 10%, en relacin con los ingresos de los hombres; e) los profesionales egresados de las universidades pblicas reciben menos ingresos (-8%) por trabajos equivalentes que los profesionales egresados de las universidades privadas; f) se perciben ingresos superiores por cada ao de escolaridad y por los grados alcanzados, tal y como se observa en la tabla 12, Ingresos por nivel de formacin. Se presenta adems este panorama: bajas tasas de cobertura bruta en educacin superior, altas tasas de desercin, la precariedad general de los ingresos, la informalidad en el trabajo y la existencia (por razones no verificadas) de una diferencia entre
los ingresos promedio de los profesionales egresados de las Universidades pblicas y los de las privadas (cerca de un 8% a favor de estos ltimos). Ante esta situacin no es justo pensar en contribuciones tributarias adicionales para los graduados de los entes universitarios pblicos o en el pago de una matrcula ex post, pues dichas personas resultaran pagando por hechos que no son atribuibles a ellos individualmente sino como resultado de la forma como est organizada la sociedad en su conjunto. Esta evaluacin debe hacerse considerando la pirmide educativa y las posibilidades de ascenso social como producto de la sociedad en su conjunto o como situaciones de las cuales, de una u otra forma, hay una responsabilidad compartida. Tabla 10 Colombia: presupuesto de Colciencias (en millones de pesos del 2007). 1990-2009
Ao 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Apropiacion Inicial 27.048 49.157 67.975 59.820 77.095 138.145 167.691 189.067 104.823 112.751 50.115 70.223 84.376 54.181 53.771 50.644 55.652 81.404 129.508 138.731 Apropiacin Definitiva 44.701 55.312 66.905 60.151 82.332 129.356 164.233 130.597 77.669 79.998 43.959 97.258 107.391 82.021 101.165 102.266 130.272 128.929 183.337 245.682
1. El presupuesto en pesos corrientes para 2009 corresponde al dato estimado a partir del LMGMP. 2. El IPC utilizado para el 2008 es el correspondiente a noviembre. 3. El IPC utilizado para el 2009 es el correspondiente al estimado a partir de la meta de inflacin fijada por el Banco de la Repblica para 2009. Fuente: Colciencias. IPC DANE. Clculos DNP
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Tabla 11 Incentivos tributarios. Montos aprobados por tipo de exencin. 2001-2008

Ao 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008* Deduccin por Inversin 93.542.054 41.272.522 75.129.569 61.165.470 69.454.217 121.679.069 48.383.509 130.153.410 Deduccin por Donacin 351.534 12.170.412 2.071.941 28.694.966 4.076.599 3.128.061 679.160 Exencin de IVA 1.164.280 893.280 889.051 895.321 702.363 724.112 1.287.406 1.798.000 Certificaciones de software 12.767.659 4.297.163 9.875.947 222.108.175 2.145.000 Totales 95.057.868 54.336.213 78.090.561 103.523.416 78.530.342 135.407.190 271.779.090 134.775.570
Fuente: Colciencias. Datos preliminares a noviembre de 2008
Tabla 12 Empleo por nivel de formacin Tasa promedio de desempleo en la fuerza de trabajo durante 2000 a 2004 por nivel educacional (en porcentaje)
Fuente: tomada de CINDA. Informe iberoamericano de educacin superior. 2007
Tabla 13 Ingresos por nivel de formacin

NIVEL DE FORMACIN TCNICO TECNLOGO PROFESIONAL DE UNIVERSIDAD PRIVADA PROFESIONAL DE UNIVERSIDAD PBLICA ESPECIALISTA MAGISTER DOCTOR
INGRESOS MES RELACIN 1 RELACIN 2
921.413,14 1.088.380,60 1.635.309,06 1.509.017,29 2.499.627,96 3.103.684,51 5.325.109,35
0,61 0,72 1,08 1,00 1,66 2,06 3,53
1,00 1,18 1,77 1,64 2,71 3,37 5,78
Fuente: Clculos propios, Datos tomados del Observatorio laboral del Ministerio de Educacin Nacional, consulta va Web 190210
142
LA FINANCIACIN DE LA EDUCACIN SUPERIOR Para analizar el comportamiento de la inversin en educacin superior es comn relacionarla con la dinmica econmica, con indicadores habituales como el PIB nacional y el PIB per cpita; tambin comparar la inversin anual por estudiante en dlares, por niveles del sistema y en relacin con otros pases de referencia. Una evaluacin ms rigurosa implica incorporar juicios acerca de la equidad, de las posibilidades reales que tienen las personas para acceder, permanecer y graduarse, comparando los datos de diversas ciudades o regiones, el comportamiento por estrato socioeconmico, la perspectiva de gnero, el nivel de formacin de los padres y, en general, la incidencia de factores del contexto socioeconmico de los estudiantes y sus familias. Por otro lado, la importancia real que un Gobierno le otorga a la educacin y, en este caso a la superior, se puede juzgar al considerar el porcentaje del presupuesto nacional que le asigna durante su perodo y el peso relativo que le da a la relacin pblico-privado. Una primera evaluacin se puede hacer a partir de la grfica No 6. En ella se observa que pases con ingreso per cpita iguale o menor, como Per, Venezuela, Panam, Bolivia y Repblica Dominicana, tienen una tasa bruta ms alta de cobertura en la educacin superior. Esa es su poltica; mientras que en Colombia la ms reciente ha sido la bsqueda de mayor eficiencia del sistema con prcticamente iguales recursos asignados. En los grficos 7 y 8 se muestran, para diversos pases, el gasto pblico en educacin superior por alumno como porcentaje del PIB per cpita y el gasto total en educacin superior por alumno, incluyendo el gasto en investigacin, respectivamente. De estos grficos se puede inferir, cuando la inversin se compara con los resultados, que existe una relacin directa entre inversin y resultados, ya sean medidos como cobertura o como productividad acadmica y, seguramente, con la calidad.
Grfica 6 Sistemas nacionales por nivel de ingreso per cpita, PPC, y tasa de participacin
Grfica 7 Gasto pblico en educacin superior por alumno como porcentaje del PIB per cpita
143
Grfica 8 Pases seleccionados: gasto total en educacin por alumno en niveles 5A, 5B y 6 (en USD-PPC, incluyendo gasto en actividades I+D)
en detrimento de la investigacin. Las polticas de estmulos econmicos a los docentes dedicados a extensin, la cual no se puede comparar con aquellos que reciben quienes se dedican a investigacin, deben evaluarse con cuidado respecto a sus implicaciones de largo plazo. Para reiterar lo dicho, de varias maneras, en la tabla 14 se muestra la matrcula en educacin terciaria clasificada en pblica y privada, para el ao 2007. Los recursos propios en la Universidad Nacional de Colombia alcanzan ya el 50% del presupuesto, si se analizan sin considerar las pensiones. En 1993 la nacin participaba con el 79 % del presupuesto, en el ao 2000 con el 77 %, en el ao 2003 con el 69 % y para el 2008 lo hace con el 55 %. (Universidad Nacional de Colombia, 2009). Tabla 13 Matrcula en educacin terciaria 2007
PAIS
Argenna Brasil Chile Paraguay Uruguay Francia Alemania Mxico Estados Unidos
En la tabla 13 aparecen relacionados los pases de la OCDE junto con las cifras que muestran el predominio de la financiacin estatal sobre la privada y el escaso nivel de subsidio directo a la educacin privada. No se entiende cmo un pas como Colombia prefiere emular, en su poltica de equidad en el acceso, a modelos como el de Chile, Brasil, Corea o Nueva Zelandia. Ver grfico No 9. En la tabla 13 tambin puede evaluarse la magnitud de los subsidios a la demanda. La generacin de recursos propios se ha convertido en Colombia en la va alterna de financiacin para las universidades pblicas y no en una estrategia complementaria o subsidiaria lo que sera ideal. Esto conduce, en la prctica, a una dependencia mayor de los servicios remunerados incluso Tabla 14
PBLICA
74,8 28,2 23,4 43,2 88,5 83,4 91,0 67,3 74,5
PRIVADA PRIVADA DEPENDIENTE INDEPENDIENTE DEL GOBIERNO

5,5 14,8 19,7 71,8 61,8 56,8 11,5 2,5 9,0 14,0 0,0 32,7 25,5
Fuente: UNESCO Global Education Digest, 2008
Gasto pblico directo en instituciones educativas y los subsidios para los hogares y otras entidades privadas
Subsidios pblicos a entidades privadas para educacin Ayuda financiera a estudiantes

Becas y otras Gasto pblico directo para las instituciones Becas y otras subenciones a los hogares subenciones Prstamos estudiantiles Total atribubles a los hogares y a las instituciones educativas Australia Austria Belgium Canada Czech Republic Denmark Finland France Germany Hungary Iceland Ireland Italy Japan 69,0 75,1 86,4 81,9 95,2 70,5 83,3 92,0 80,5 84,9 76,0 85,6 83,4 76,8 13,2 17,0 13,6 3,5 4,8 24,7 16,2 8,0 14,4 15,1 m 14,4 16,6 0,7 22,5 24,0 n n 13,6 a 4,8 n a 5,2 n 17,8 m n 31,0 17,0 13,6 17,1 4,8 29,5 16,2 8,0 19,5 15,1 24,0 14,4 16,6 23,2 0,9 m 3,8 m m n n m m n m m 5,7 m Transferencias y pagos a otras instituciones privadas n 7,9 n 1,0 n n 0,4 a n n n n n n 31,0 24,9 13,6 18,1 4,8 29,5 16,7 8,0 19,5 15,1 24,0 14,4 16,6 23,2 Total
Subsidios a entidades privadas para educacin como porcentaje del PIB
0,35 0,37 0,18 0,32 0,05 0,67 0,32 0,10 0,22 0,16 0,33 0,16 0,13 0,14
instituciones educativas Australia Austria 69,0 75,1 86,4 81,9 95,2 70,5 83,3 92,0 80,5 84,9 76,0 85,6 83,4 76,8 87,1 93,3 70,4 57,7 58,3 98,3 88,4 85,4 92,1 74,2 94,6 83,1 73,6 69,1 13,2 17,0 13,6 3,5 4,8 24,7 16,2 8,0 14,4 15,1 m 14,4 16,6 0,7 2,8 4,1 12,3 12,0 13,9 1,7 11,6 12,9 7,9 10,2 2,3 2,9 5,6 13,1 15,6 0,2 14,0 20,8 17,9 22,5 4,4 2,6 17,2 30,3 27,8 a a 1,2 n 24,0 n n 17,8 m n 31,0 17,0 13,6 0,9 m 3,8
privadas n 7,9 n 1,0 n n 0,4 a n n n n n n 5,6 n 0,1 n n 0,0 m 0,5 n a 3,0 m n m 31,0 24,9 13,6 18,1 4,8 29,5 16,7 8,0 19,5 15,1 24,0 14,4 16,6 23,2 12,9 6,7 29,6 42,3 41,7 1,7 11,6 14,6 7,9 25,8 5,4 16,9 26,4 30,9 0,35 0,37 0,18 0,32 0,05 0,67 0,32 0,10 0,22 0,16 0,33 0,16 0,13 0,14 0,09 0,06 0,44 0,69 0,86 0,02 0,12 0,13 0,08 0,48 0,08 0,15 0,29 0,44
144
Belgium Canada Czech Republic Denmark Finland France Germany Hungary Iceland Ireland Italy Japan Korea Mexico Netherlands New Zealand Norway Poland Portugal Slovak Republic Spain Sweden Switzerland Turkey United Kingdom United States
13,6 m CARLOS ALBERTO17,1 GARZN GAITN a 4,8 n a 5,2 n 4,8 29,5 16,2 8,0 19,5 15,1 24,0 14,4 16,6 23,2 7,3 6,7 29,5 42,3 41,7 1,7 1 1,6 14,1 7,9 25,8 2,5 16,9 26,4 30,9 m n n m m n m m 5,7 m 2,1 1,3 0,7 m m m m m 2,1 a m 2,9 x(4) m
OECD average
80,9
10,2
8,9
18,4
1,6
0,7
19,1
0,27
Partner countries Brazil Chile Estonia Israel Slovenia 91,3 52,5 84,2 88,9 76,6 6,0 24,6 8,9 9,8 23,3 1,7 22,8 a 1,3 n 7,7 47,5 8,9 11,1 23,3 x(2) 19,1 m 9,5 m 1,0 n 6,9 n n 8,7 47,5 15,8 11,1 23,4 0,07 0,25 0,15 0,11 0,29
Fuente: OECD: Education at a Glance 2009
Grfica 9 Posicin de los sistemas en funcin de los recursos privados dentro del total de recursos del sistema y de la matricula privada como proporcin de la matrcula total de educacin superior (en porcentaje)
Grfica 10 Ingresos propios de las instituciones pblicas de educacin superior como porcentaje de sus ingresos totales
La situacin del subsidio a la demanda La equidad en el acceso y permanencia encuentra diversos obstculos de orden financiero, acadmicos y de capital cultural, por parte de los estudiantes y sus posibilidades de adaptacin. Las evi-
dencias empricas sobre la correlacin entre estrato, ingresos familiares, acceso previo a nuevas tecnologas, nivel de formacin de los padres, calidad de la educacin previa recibida, fortaleza de las redes sociales de las cuales hace parte el estudiante y las
145
tasas de admisin, permanencia, desempeo y graduacin son mltiples y estn documentadas. Los imaginarios acerca de que el subsidio a la demanda logra eficiencia y trasparencia de recursos, mejores condiciones de equidad en el acceso, llegar a los ms necesitados, permitir superar las ineficiencias y altos costos de las Universidades pblicas y brindar al estudiante la libertad de escoger su camino nivel y modalidad- deben ser corroborados y documentados con el debido detalle y profundidad. Segn cifras del ICETEX (2010), el 97% de los 1066.798 de crditos de largo plazo otorgados entre 2003 y 2009 benefician a estudiantes de los estratos uno, dos y tres: 33% al estrato uno, 52% al estrato dos, 12% al estrato 3. Considerando el nivel de SISBEN, el 32% corresponde a nivel uno y 25 al 2, lo cual implica un 57% de focalizacin de los crditos hacia la poblacin ms vulnerable. La inversin en este mismo perodo alcanz los dos billones de pesos en crdito educativo. El 63,4% de los beneficiarios de los crditos se matricula en la Universidad, el 27,5% lo hace en instituciones universitarias, el 5% en instituciones tcnico profesionales, el 4% Tabla 15
en instituciones tecnolgicas y 0,1% en otro tipo de instituciones. Los desertores en promedio representan el 25,4%. Por otro lado, en la vigencia 2009 el ICETEX aprob 2.823 crditos para estudios en el exterior, de los cuales se han legalizado y girado 2.100. En el perodo comprendido entre 2005 y 2009 adjudic 8.609 crditos. Se infiere que estas cifras se irn incrementando a cambio de una financiacin directa a las Universidades pblicas. MODELOS, ESTRATEGIAS E INDICADORES DE FINANCIACIN DE LA EDUCACIN SUPERIOR En la tabla 15 se muestran algunos indicadores bsicos que podran describir elementos de una visin. Los actores del sistema pueden aportar en la definicin de los umbrales por alcanzar, en un horizonte de tiempo determinado que podra ser el ao 2019. Ustedes tienen la palabra. Se invita a los lectores a complementar la lnea de base en otros aspectos relevantes y a colocar en la ltima columna sus metas.
Indicadores bsicos para una visin de la educacin superior en Colombia

No indicador Descripcin Indicador Actual 4,8 en 2005 5,3 Promedio de pases de la OECD 2006 0,94 1,92% 0,29 en 2002 0,11 en 2008 26,3% Unesco 14,2% OECD 2007 17% (2010) 6% 35,4% 1640.000 50% 2140.000 1% a 2012 1,5% a 2019 Meta 2019 MEN Meta Propuesta
Inversin
Colombia: Inversin estatal en educacin como % del PIB Inversin estatal en educacin superior como % del PIB Inversin pblica y privada en educacin superior como % del PIB Inversin estatal en educacin universitaria % PIB Inversin en educacin superior como % PIB per cpita Gasto pblico en educacin como % del presupuesto nacional Inversin en educacin universitaria como % del total del presupuesto del MEN para inversin en educacin superior Inversin en educacin universitaria como % del presupuesto del MEN para inversin Tasa bruta de cobertura de la educacin superior Total Alumnos
2 3 4 5 6 7 8
Inversin Inversin Inversin Inversin Inversin Inversin Cobertura
146
Estructura de la matrcula por nivel
Tasa de participacin de la matrcula en la universidad sobre la matrcula en la educacin superior
67,7% 1
54% 170.000 Nuevos cupos en la Universidad Pblica 80.000 en la U. Privada 140.000 Nuevos cupos SENA 16.000 instituciones privadas
10
Estructura de la matrcula por nivel Estructura de la matrcula por nivel Dinmica
Tasa de participacin de la matrcula en entidades estatales sobre el total de la matrcula en educacin superior incluido el SENA.
56,2%
11
Tasa de participacin de la matrcula en entidades estatales sobre el total de la matrcula en educacin superior sin incluir el SENA Tasa de crecimiento anual del PIB per cpita 1990-2007
44,6% 1,2% OECD 2007 4253.363 (15-19 aos) 4274.764 (20-24 aos) 691.852 45,3% 14,43% 3,71 3,67 en 2008 5,69 en 1993 25%
12
13 14 15 16 17 18 19
Dinmica Dinmica Dinmica Dinmica Dinmica Inversin Inversin
Poblacin joven. 15 a 24 aos para el ao 2020 Bachilleres Tasa de desercin Tasa anual de aumento de la cobertura bruta en educacin superior tcnica y tecnolgica 2000 - 2008 Tasa anual de aumento de la cobertura bruta estatal en educacin superior universitaria y posgrados. 2000 - 2008 Inversin per cpita anual en el Sistema de Educacin Superior Inversin per cpita anual en la Universidad Pblica en millones de pesos de 2008. Fuente: MEN
Fuentes: Discurso de la Ministra de Educacin Dra. Cecilia Mara Vlez White. Foro de Financiacin de la Educacin superior, Bogot, 2 marzo de 2010. UNESCO Global Education Digest 2008 Comparing education statistics around the world. OECD Education at a Glance 2009; DANE.
Qu hacer? En la tabla 16 se resumen diversos modelos de financiacin de la educacin superior, que existen en varios pases como una forma de ilustrar experiencias para ser analizadas y encontrar la combinacin adecuada de estrategias de financiamiento a la educacin superior en Colombia. En la primera columna se enumeran algunas de las alternativas existentes; en la segunda se describen; en la terce-
ra se espera que el lector haga una evaluacin de viabilidad; y, en caso de que opte por una o una combinacin de ellas, que proponga cmo puede ser implantado el modelo, la progresividad necesaria y los impactos que l espera que se generen por la adopcin de dichas medidas. Como se puede ver casi todo est inventado. No se trata de copiar sin analizar sino de arriesgarnos a establecer nuestro propio camino como Nacin.
147
Tabla 16 Modelos de financiacin a considerar como referentes para hacerlo o para no hacerlo en Colombia.
No 1 2 3 Modelo o criterio Asignacin Histrica Indexada por institucin, ms una participacin porcentual del crecimiento del PIB Incremento presupuestal para financiar planes de desarrollo y mejoramiento. Una vez definidos por la Universidad, se acuerdan cronogramas y requisitos de desembolsos. Subsidios a Entidades privadas de 0,27% del PIB Promedio de los pases de la OCDE Impuesto directo a los hidrocarburos con destinacin especfica del 5% a las Universidades para infraestructura, equipo, evaluacin y acreditacin, mejoramiento de la calidad y rendimiento acadmico, investigacin cientfica, tecnolgica e innovacin, programas de interaccin social dirigido principalmente a poblaciones vulnerables y con altos ndices de pobreza. Bolivia Impuesto directo sobre circulacin de mercancas y prestacin de servicios transferidos a la Universidad sin discriminar su uso. Brasil Asignan una parte del canon petrolero de la recaudacin aduanera Per Transferencia directa de fondos del sector salud para los hospitales universitarios Brasil Se reconocen los costos ms altos de las Universidades de investigacin. (Para una Universidad de investigacin, costos por alumno del orden de US$ 10 mil por ao no estn fuera de los promedios internacionales. Estudios realizados por la National Science Foundation, a fines de la dcada de los 90, sealan que, en el sector privado, los costos de un alumno en una universidad de investigacin son un 70% ms altos que en otra IES.). Brasil El financiamiento pblico a las Universidades privadas se da de manera indirecta: a) financiando al estudiante de la IES privada, b) financiando proyectos de investigacin; reduciendo impuestos para las IES que participen en programas de inclusin social. Si es injusto pedir que los titulados asuman una parte mayor de los costos de la educacin superior, es an ms injusto exigrselo a los contribuyentes que no son titulados Algunas enseanzas extradas de la teora econmica indican que los prstamos bien diseados a estudiantes tienen algunas caractersticas bsicas esenciales: Los reembolsos supeditados a los ingresos (reembolsos calculados como un porcentaje de los ingresos posteriores del prestatario y que se recaudaran junto al impuesto sobre la renta) protegen el acceso, ya que incorporan un seguro frente a la incapacidad de reembolsarlos. Los prstamos deberan ser de magnitud suficiente para cubrir las tasas y, al menos en los pases ricos, unos costos de vida realistas, de modo que la educacin superior fuera gratuita en el momento de recibirla. A tales prstamos les correspondera una tasa de inters bsicamente igual a los costos relativos a los prstamos del gobierno. El traslado parcial de los costos de la educacin superior a los estudiantes y sus familias, a travs del cobro de aranceles y el apoyo a los alumnos de menores recursos mediante esquemas de crditos y becas, suele ser visto como uno de los principales medios, al mismo tiempo que manifestacin, de privatizacin de la educacin superior y como una fuente (actual o potencial) de inequidad que, a la vez, representa un movimiento del financiamiento universitario desde la oferta institucional hacia la demanda estudiantil, que trae aparejada una intensificacin de la competencia entre las instituciones.(CINDA, 2007) Chile Financiacin al sistema nacional de innovacin, estimulando la cooperacin Universidades Institutos y Centros de I+D e Innovacin y las empresas. Asignacin indexada con respecto al PIB de 1.05%; la financiacin de un ao dado nunca ser menor de la del ao inmediatamente anterior; se fijan otras condiciones adicionales en caso de que se destinen recursos adicionales. Costa Rica El Estado financia el costo que represente, para las instituciones de Educacin Superior, la aplicacin de nuevas normas legales o de sentencias judiciales. Costa Rica. Parte de los recursos asignados a las universidades de investigacin se orientan a financiar proyectos interuniversitarios. Costa Rica Viable? Cmo?
8 9 10 11
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12
Programas de financiamiento a asignar competitivamente mediante convocatorias e incluidos como subsidios extraordinarios mediante programas como: a) modernizacin de la educacin superior; b) mejoramiento del profesorado; c) apoyo al desarrollo universitario colaboracin nacional e internacional-; inversin para las universidades pblicas estatales con programas evaluados y acreditados; d) programa integral de fortalecimiento de los postgrados; e) programa integral de fortalecimiento institucional; f) apoyo extraordinario para universidades pblicas estatales para solucionar problemas estructurales; g) programa de fortalecimiento de la educacin media superior. Mxico Creacin de un fondo de becas financiado por los egresados con diez o ms aos de antigedad para alumnos excelentes de escasos ingresos; que opera como una matrcula ex post. Uruguay Financiacin con recursos adicionales asignados mediante indicadores con umbrales diferenciados dependiendo del tipo de instituciones, hacer solo dos grupos en el SUE: intensivas en investigacin y con nfasis profesional, con algo de investigacin. Propuesta nueva Financiamiento de programas de iniciacin universitaria a los bachilleres que no ingresen al sistema. Venezuela Programas especiales de inversin de las instituciones a travs de contratos programa y contratos de desarrollo institucional. Los contratos programa tienen como objetivos principales: a) mejora de la calidad; b) desarrollo curricular; c) racionalizacin del sistema; d) refuerzo y mantencin de infraestructuras y equipos; e) financiamiento complementario de establecimientos y organismos con reconocido impacto histrico, social o cultural; f) modernizacin de la administracin y de la gestin de las instituciones; g) asociaciones entre las Instituciones de Educacin Superior, entre stas y las instituciones de educacin secundaria y entre aquellas y otras entidades pblicas o privadas. Los contratos-programa tienen una duracin mxima de 5 aos y se basan fundamentalmente en el desarrollo de las condiciones pedaggicas y cientficas de la institucin, tales como la calificacin del personal docente, la promocin de la investigacin y del xito escolar, la creacin de carreras en reas prioritarias y cierre de carreras no prioritarias (o desajustadas a las necesidades del mercado), entre otras. Estos contratos tienen que ser cofinanciados por la institucin en un 20% y poseen una dimensin competitiva. En el caso de contratos de desarrollo institucional, stos presentan una duracin mnima de 5 aos, tienen como objetivo principal el desarrollo institucional a mediano plazo y estn fundamentalmente ligados a inversiones a nivel de las infraestructuras y equipos. Portugal Considerar la posibilidad de aportes voluntarios de los egresados a un fondo nacional de apoyo a la investigacin en las universidades pblicas, asignado a ellas mediante convocatorias y administrado por Colciencias. Propuesta nueva Registre aqu sus nuevas propuestas Registre aqu sus nuevas propuestas
13 14 15
16
17 18 19
Suspender imaginarios y decidir hasta donde se est dispuesto a concertar Si se desea realmente avanzar en el mejoramiento del sistema desde el punto de vista de su sostenibilidad se requiere: armonizar la planeacin de largo y mediano plazo, con la de corto plazo; aumentar progresivamente la inversin en educacin superior pblica hasta alcanzar el 1% del PIB en el 2011 y el 1.5% en el 2019; lograr armona entre niveles de la educacin superior, reconocer y administrar la heterogeneidad del sistema en cada nivel e integrarlo como un continuo; y acordar umbrales diferentes para los indicadores en por lo menos dos grupos de universidades y entre los dems niveles del Sistema de Educacin Superior.
Aunque no es una condicin ineludible, ajustar el articulado de la Ley 30 de 1992 Considerando que, en tema tan delicado, los abogados son los expertos y pidiendo excusas anticipadas a ellos, especialmente a los constitucionalistas que seguirn teniendo mucho trabajo, se propone para abrir la discusin lo siguiente: En relacin con el artculo 86 se proponen tres alternativas: a) cambia el artculo en cuanto al ao base. Se tomar como base el 2010 ajustado; b) indexar dicha base a partir de 2011 con el IPC + 2 puntos; c) indexar con un nuevo ndice de Costos de la Educacin Superior Pblica tomando como referente el que est siendo calculado por el DANE para la educacin superior privada. A manera de hiptesis se espera
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que el ndice para las Universidades pblicas sea superior al de las privadas. Alternativa A para el artculo 86: Artculo 86. Los presupuestos de las universidades nacionales, departamentales y municipales estarn constituidos por aportes del presupuesto nacional para funcionamiento e inversin, por los aportes de los entes territoriales, por los recursos y rentas propias de cada institucin. Las Universidades estatales u oficiales recibirn anualmente aportes de los presupuestos nacional y de las entidades territoriales, que signifiquen siempre un incremento en pesos constantes, tomando como base los presupuestos ajustados de rentas y gastos, vigentes a partir de 2010. Nota: todas las alternativas parten de la premisa de que se ajuste la base, corrigiendo todos los aspectos deficitarios sealados por el SUE el ao pasado. Artculo transitorio XXX. Durante la vigencia fiscal de 2010 y, para efectos de incorporarlo en el presupuesto de la vigencia 2011, el Ministerio de educacin Nacional ajustar la base presupuestal de las Universidades estatales u oficiales y tomando en consideracin los impactos generados por la normatividad vigente, en especial Ley 30 de 1992 en lo que concierne a la acreditacin, el Decreto 1444 de 1992 Por el cual se dictan disposiciones en materia salarial y prestacional de empleados pblicos docentes de las Universidades pblicas del orden nacional; la Sentencia C-006 de 1996, la Ley 489 de 1998, la sentencia C-401 de 1998, la Ley 403 de 1997, Ley 4 de 1992, el Decreto 1279 de 2002, la Ley 797 de 2003, la Ley 815 de 2003, la Ley 872 de 2003, el Decreto 2090 de 2003, el Decreto 410 de 2004, el Decreto 4982 de 2004, el Decreto 404 de 2006, la Ley 1122 de 2007 Por la cual se hacen algunas modificaciones en el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones, el Decreto 4982 de 2007. Adicional a este ajuste aplicar lo establecido en el artculo 86 de la Ley 30 de 1992. Alternativa B para el artculo 86 Artculo 86. Los presupuestos de las universidades nacionales, departamentales y municipales estarn constituidos por aportes del presupuesto nacional para funcionamiento e inversin, por los aportes de los entes territoriales, por los recursos y
rentas propias de cada institucin. Las universidades estatales u oficiales recibirn anualmente aportes de los presupuestos nacional y de las entidades territoriales, que signifiquen siempre un incremento en pesos constantes, mnimo del IPC + 2 puntos, tomando como base los presupuestos de rentas y gastos, vigentes a partir de 2010. Alternativa C para el Artculo 86: Artculo 86. Los presupuestos de las universidades nacionales, departamentales y municipales estarn constituidos por aportes del presupuesto nacional para funcionamiento e inversin, por los aportes de los entes territoriales, por los recursos y rentas propias de cada institucin. Las Universidades estatales u oficiales recibirn anualmente aportes de los presupuestos nacional y de las entidades territoriales, que signifiquen siempre un incremento en pesos constantes, mnimo del ndice de Costos de la Educacin Superior Pblica ICESPUB-, calculado por el DANE para cada nivel, tomando como base los presupuestos de rentas y gastos, vigentes a partir de 2010. Esta tercera alternativa requiere un pargrafo, aclarando que mientras se disea y valida el nuevo ndice se aplicar la alternativa B. Tambin se debera definir un plazo para que el DANE lo disee y valide con expertos y con los actores del sistema. Artculo nuevo para adicionar independientemente de la opcin escogida Artculo (adicional). Efecto de los cambios normativos externos. Cuando por efecto de nuevas normas nacionales de carcter general se afecten los ndices de costo de la educacin superior pblica que se incluyeron en la base 2010, se modificar la base presupuestal establecida y esta modificacin comenzar a aplicarse desde la vigencia siguiente a la cual se produzca el cambio. Propuesta de ajuste para el artculo 87 Artculo 87. A partir del ao siguiente al de la vigencia de la presente Ley, el Gobierno Nacional incrementar sus aportes para las Universidades estatales u oficiales, en un porcentaje no inferior al 100% del incremento real del Producto Interno Bruto. El 30% de la cifra que resulte se distribuir entre las Universidades que conforman el sistema universitario estatal usando los indicadores de gestin aprobados por el SUE.
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- El 40% se orientar a financiar, mediante convocatorias abiertas, nuevas inversiones en infraestructura fsica, modernizacin tecnolgica o ampliacin de cobertura. - El 40% se destinar a la financiacin de la investigacin en las Universidades pblicas, mediante convocatoria pblica gestionada a travs de Colciencias. Pargrafo 1. Los aportes anuales, derivados de este artculo, no modifican la base presupuestal establecida en el artculo (artculo propuesto), para las siguientes vigencias. Artculo nuevo sobre nuevas inversiones con gastos recurrentes Artculo (nmero por determinar). Las universidades estatales u oficiales podrn recibir aportes del presupuesto nacional adicionales a los contemplados en el artculo 86 y (artculos propuestos) de la Ley 30 de 1992, para financiar actividades contempladas en sus planes de desarrollo que impliquen inversin y nuevos gastos recurrentes de funcionamiento, para ampliar cobertura, crear nuevas sedes. En ese caso, los nuevos gastos recurrentes de funcionamiento sern incorporados a la base presupuestal. Recomendaciones a las Universidades Incorporar las implicaciones financieras de los planes estratgicos y de accin y de los cambios en la normatividad interna en el Marco de Gastos de Mediano Plazo MGMP, con un horizonte de por lo menos 12 aos, con el fin de que se puedan tomar las acciones correctivas a tiempo. Actualizar y validar dicho marco por parte de cada institucin, cada vez que se apruebe un nuevo plan de desarrollo de la institucin. Con la misma lucidez y rigurosidad con la que se nos ocurren nuevas ideas para lo acadmico debemos obrar para evaluar las implicaciones econmicas de las decisiones tomadas para el mediano y largo plazo por los Consejos Superiores de las Universidades. No hay que engaarse con las ilusiones del corto plazo de que todo es posible o que las administraciones del futuro buscarn la manera de resolver los problemas que les dejamos. Hay que enfatizar en el valor social de la rendicin de cuen-
tas de la Universidad estatal y en la importancia de mejorar su legitimidad social. Una parte sustancial de este propsito es el desarrollo de sistemas de costeo basado en actividades que de cuenta de lo que significa hacer lo que generan las universidades ms complejas. RESULTADOS E IMPACTO ESPERADOS EN EL SISTEMA Como resultados e impacto de estas medidas se espera un mejoramiento del sistema en su conjunto, mayor flexibilidad en la apropiacin del presupuesto estatal para las instituciones de educacin superior, mejoramiento de la equidad interregional, fortalecimiento de la educacin pblica, fortalecimiento de la investigacin, fortalecimiento de la autonoma de las Universidades y de lo pblico. CONCLUSIONES Analizadas las cifras en el mbito mundial, el problema de las Universidades pblicas en Colombia no consiste en que tres de ellas concentren el 48% de los recursos que se apropian en el presupuesto nacional para el Sistema de Universidades Estatales, el problema es que las dems merecen lo mismo y no lo estn recibiendo. De la misma manera, ese hecho, no est determinado por la Ley 30 de 1992, sino por las prioridades estratgicas que han existido en los gobiernos, desde su promulgacin. La flexibilidad, ms que en los instrumentos de poltica, est en la mente de los dirigentes. La suerte de la competitividad, la innovacin y el desarrollo con equidad de la Nacin est ligada inevitablemente, al futuro de la Universidad colombiana. Colombia debe apropiar por lo menos el 1,5% del PIB para la educacin superior estatal antes del 2019, si realmente desea recuperar el terreno perdido. De lo contrario, seguiremos profundizando la tendencia de dejar de ser La Atenas Suramericana para convertirnos en la Cenicienta de Iberoamrica en cuanto a educacin, ciencia y tecnologa, equidad y pobreza se refiere. Quin ser el prncipe (o la princesa) que salvar a la Cenicienta de un futuro tan incierto?
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REFERENCIAS
CINDA (2007). Educacin Superior en Iberoamrica. Santiago de Chile. OECD (2009). Education at a Glance. Paris UNESCO (2008). Global Education Digest, Comparing Education Statistics Across the World. Montreal, Quebec.
MEN (2006). Balance del Plan Decenal de Educacin 1996- 2005. La educacin un compromiso de todos. Recuperado el 10 de febrero de 2010, del sitio Web del MEN, http://www.mineducacion.gov.co/1621/ articles-107820_archivo_pdf.pdf
DESARROLLO PRELIMINAR PARA EL ANLISIS DE LA LEY 30 DE 1992

SANDRA JULIANA TORO HOYOS*
Resumen
El artculo parte de considerar la internacionalizacin como el resultado de un proceso sistemtico, comprometido, con sentido propio y en doble va. La argumentacin de la autora se orienta hacia la creacin de un marco referencial para una posible modificacin de la Ley 30 de 1992, aclarando que el anlisis y debate deber abarcar toda la educacin superior, y asumir la internacionalizacin desde sus modos y procesos, e incluirla como una de las lneas estratgicas del plan educativo de las instituciones de educacin superior en Colombia, con sus consecuencias y compromisos. Palabras claves: globalizacin, inclusin, internacionalizacin, redes internacionales.
PRELIMINARY DEVELOPMENT FOR THE ANALYSIS OF THE LAW 30 OF 1992

Abstract
The article begins by considering internationalization as the result of a systematic process undertaken with a proper sense of itself, committed and in two-ways, from the deepest reflection of university policy. The arguments are directed towards the creation of a reference framework for a possible amendment to the Act 30 of 1992, clarifying that the analysis and debate should cover higher education as a whole, and assume internationalization as one of the strategies of the educational plan of the institutions of higher education in Colombia, with its consequences and commitments. Keywords: globalization, including, globalization, international networks.
Directora de Internacionalizacin de la Universidad del Valle.
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SANDRA JULIANA TORO HOYOS
INTRODUCCIN La internacionalizacin es uno de los desafos de la globalizacin para la educacin superior. Es el hecho manifiesto de estar da tras da en un mundo interconectado, vinculado y altamente relacionado. En el CX Consejo Nacional de Rectores, se abord el tema de la internacionalizacin de la Universidad con sentido propio. Producto de dicho Consejo se prepar un documento de agenda presentado el 22 de octubre 2003, en el que las autores afirmaban: De todas maneras, conviene precisar que la globalizacin de la educacin se refiere al flujo de tecnologa, conocimientos, personas, valores e ideas que trascienden las fronteras y afectan a cada pas de manera diferente, segn su historia, cultura, tradiciones y prioridades. Mientras que la internacionalizacin educativa es una va entre otras mediante la cual un pas responde al impacto de la globalizacin, y al conocer y respetar la idiosincrasia de cada nacin, un medio de promocin y reforzamiento de la identidad nacional. La internacionalizacin impulsa el reconocimiento y respeto a las diferencias, y promueve la armonizacin, mientras que la globalizacin desarrolla la homogenizacin. As, la globalizacin se entiende como el elemento catalizador, mientras que la internacionalizacin sera la respuesta proactiva del sector universitario a los efectos negativos desnacionalizadores y homogenizadores de este fenmeno. (Knight & de Wit, 1997). En es texto se vincula la internacionalizacin a planes estratgicos de educacin superior en Colombia en los aos 90. Este proceso tom mayor reconocimiento una vez que la Declaracin Mundial de la Conferencia sobre Educacin Superior en el siglo XXI de la Unesco, Pars 1998, explicitara la dimensin internacional como uno de los contenidos fundamentales para la educacin superior. Se le atribuye a dicha dimensin ser un elemento que remite a criterios de calidad y el escenario en donde se establecen redes de conocimiento. All se propician las vinculaciones entre las comunidades acadmicas, se sustenta el uso de las tecnologas de la informacin y de la comunicacin y se promueven lazos de cooperacin fundamentada en la ayuda mutua, la solidaridad y la igualdad. As mismo, y como se ratifica en la Declaracin Mundial de Educacin Superior de Paris CMES, 2009, se deja de manifiesto que la educacin superior es un derecho
y un bien pblico. Esta afirmacin quedar suscrita en la ley general de educacin superior colombiana. Es de resaltar que en esta reciente declaracin, se ratifican tambin aspectos de internacionalizacin, regionalizacin y mundializacin, como lo son los principios de solidaridad en la transferencia de conocimiento, circulacin de competencias (movilidad), promocin de redes internacionales de universidades, investigacin conjunta, fortalecimiento de los sistemas de acreditacin y garanta de calidad en contraposicin a la educacin transfronteriza de oferta de baja calidad o de fbricas de diplomas (OCDE & Unesco, 2005). En el mbito regional, en la Declaracin de la Conferencia Regional de Educacin Superior realizada en Cartagena de Indias, en julio de 2008, se expresa el rechazo al enfoque de la OMC en la Educacin y comenta: 6. () La educacin no puede, de modo alguno, quedar regida por reglamentos e instituciones previstas para el comercio, ni por la lgica del mercado. El desplazamiento de lo nacional y regional hacia lo global (bien pblico global) tiene como consecuencia el fortalecimiento de hegemonas que existen de hecho. 7. La educacin suministrada por proveedores transnacionales, exenta de control y orientacin por parte de los Estados nacionales, favorece una educacin descontextualizada en la cual los principios de pertinencia y equidad quedan desplazados. Ello ampla la exclusin social, fomenta la desigualdad y consolida el subdesarrollo. Debemos promover en nuestros pases las leyes y los mecanismos necesarios para regular la oferta acadmica, especialmente la trasnacional, en todos los aspectos claves de una Educacin Superior de calidad. 8. La incorporacin de la Educacin como un servicio comercial en el marco de la Organizacin Mundial de Comercio (OMC) ha dado lugar a un rechazo generalizado por parte de muy diversas organizaciones relacionadas directamente con la Educacin Superiorconstituye una fuerte amenaza para la construccin de una Educacin Superior pertinente en los pases que acepten los compromisos exigidos en el Acuerdo General de Comercio y Servicios, y ello supone graves daos para los propsitos humanistas de una educacin integral y para la soberana nacional. Por ende, desde la CRES[] sobre los peligros que implica aceptar
DESARROLO PRELIMINAR PARA EL ANLISIS DE LA LEY 30 DE 1992
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los acuerdos de la OMC y luego estar obligados a orientar fondos pblicos hacia emprendimientos privados extranjerosen cumplimiento del principio del trato nacional que en ellos se establece. Asimismo afirmamos nuestro propsito de actuar para que la Educacin en general y la Educacin Superior en particular no sean consideradas como servicio comercial. Mientras se da esta discusin en el escenario mundial de la educacin superior, prevalece una marcada tendencia hacia la inclusin de la internacionalizacin como una de las lneas estratgicas del plan educativo de las instituciones de educacin superior en Colombia. En consecuencia se han generado nuevos compromisos y demandas que merecen anlisis y discusiones que deben responder a la necesidad de vincular a la educacin superior colombiana a la sociedad del conocimiento, establecer los mecanismos de interaccin en el contexto educativo mundial y formar profesionales capaces de relacionarse en entornos globales. Retomando los antecedentes, Colombia, como la mayora de los pases de Amrica Latina, es un pas en donde el tema de la internacionalizacin de la educacin superior llega de manera casi que espontnea, despus de varios aos de historia de vinculaciones rspice polum y de cooperacin Norte Sur. Las manifestaciones de esta internacionalizacin se traducan en actividades de movilidad de colombianos de la lite social hacia pases como Estados Unidos, Reino Unido y Francia, que en su afn de formarse al mejor nivel, migraban a pases de reconocido desarrollo para abordar temas relativos a las artes, la literatura y el derecho. Posteriormente, en los aos 60, dichas oportunidades de movilidad se veran nutridas por las primeras ofertas de becas a travs de agencias gubernamentales y universidades del primer mundo, que permitieron que muchos colombianos, en su mayora pertenecientes a los grupos de intelectuales y universitarios, viajaran en programas de intercambio acadmico que, a corto plazo, permitiran el inicio de las relaciones internacionales de muchas Universidades colombianas, derivadas de vnculos personales que promoveran la conformacin de redes, convenios y programas para el fortalecimiento de la educacin superior. A finales de aquella dcada, esos esfuerzos internacionales estaban acompaados por el surgimiento de instituciones nacionales como Icetex y
Colciencias Hoy Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnologa e Innovacin- que respaldaban la formacin de colombianos en el exterior o bien promovan el intercambio y la cooperacin internacional. En los aos 70, Colombia se insertaba de manera decidida a nuevos espacios para la colaboracin acadmica, producto de cumbres de Estados y ejercicios diplomticos. Igualmente, las universidades colombianas fortalecan sus vnculos internacionales a travs de la asociatividad internacional, lo que les permita ganar presencia institucional y proyectarse en el exterior. Un inusitado crecimiento se produca en el mbito mundial con la conformacin de organizaciones internacionales de Universidades que vinculaban an ms el quehacer de la educacin superior, bien sea por afinidad temtica, filiacin de origen, tipologa y entorno regional, entre otros. Grfica 1. Nmero acumulado de las organizaciones internacionales universitarias por ao por fecha de fundacin (consorcios, alianzas y agencias)
Fuente: (Denman, 2002)
En el nivel geopoltico, las estrategias de relaciones exteriores de los pases del primer mundo en los aos 80, producan importantes impactos en Amrica Latina y el Caribe: Los procesos de reacomodacin mundial enmarcados en la guerra fra, tambin trajeron avances tecnolgicos y cientficos. La motivacin para la investigacin y los nuevos desarrollos estaba dada por la conquista del conocimiento, y con ella, las fuertes tensiones entre EEUU y la URSS en sus inmediatos intereses por desarrollar nuevas tecnologas. Ms adelante y acorde con su poltica exterior de alineacin con Amrica Latina, estas dos superpotencias serian los principales destinos para la capacitacin de alto nivel de muchos
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latinoamericanos, principalmente en las reas de las ciencias exactas y de la salud (Toro, 2010). Para esta dcada, la oferta de educacin superior en el exterior era mucho ms diversa para quienes buscaban formacin avanzada, y los pases aliados de la ex Unin Sovitica tambin ofrecan llamativas posibilidades temticas y de intercambio acadmico. La movilidad acadmica internacional se constitua en la base y una de las ms importantes manifestaciones de lo que, a finales del siglo XX, llamaran los expertos como internacionalizacin de la educacin superior. Dicha internacionalizacin, como la entendemos hoy, se reduca, en aquellos tiempos, ms bien a las relaciones internacionales; tanto as que, para el caso de Colombia y en el momento de expedir la Ley 30 de 1992 (diciembre 28), como resultado de la propuesta de modificacin del Decreto 80 de 1980, este concepto se reflej en el nico literal que tiene la norma, demarcada esa dimensin internacional por la formacin y consolidacin de comunidades acadmicas (redes) y su articulacin con sus homlogas en el mbito internacional (limitada al relacionamiento). En Amrica Latina y el Caribe el tema era tratado de manera tangencial; podramos por ende avanzar la hiptesis que la internacionalizacin de la educacin superior, tal como se entiende ahora, no existi como objeto especfico ni de reflexiones especializadas ni de inversin pblica hasta los 90 (Didou, S., 2007). El pas no fue la excepcin: Despus de 15 aos de trabajo sistemtico en torno al tema de la internacionalizacin de la educacin superior en Colombia, el pas debe enfrentarse al reto de integrar formalmente este importante componente de la vida universitaria, al acontecer nacional como la poltica pblica al servicio del Estado y del pas. Si bien es cierto, el tema de la internacionalizacin de la educacin superior no ha contado con un acompaamiento de Gobierno, en el que se haya podido sustentar una accin planificada que corresponda a principios rectores de poltica exterior y de relaciones internacionales de Estado , dicha integracin no puede seguir siendo el resultado de la unin de voluntades, que en armoniosas sinergias han creado un cmulo de capacidades y experticias frente al tema de la internacionalizacin de la educacin superior. Se trata ahora de aprovechar esta plataforma de conocimientos e interlocutores sensibilizados
en los diferentes sectores de la sociedad, para que dando un paso adelante, este objeto de estudio se convierta en una poltica nacional. (Toro, J., 2008) Jane Knight (2003) reconceptualiza la internacionalizacin de la educacin superior como el proceso mediante el cual se integran las dimensiones internacionales, interculturales y globales en los objetivos, organizacin y acciones de las instituciones. LA EDUCACIN SUPERIOR COLOMBIANA AL SERVICIO DE LA POLTICA EXTERIOR DEL PAS Es el momento de pensar la internacionalizacin de la educacin superior al servicio del pas; es la oportunidad de vincular este importante tema a las decisiones polticas, para generar correspondencias con los objetivos de desarrollo socioeconmico, en pro de una Colombia competitiva y reconocida mundialmente por la calidad de los procesos educativos, de investigacin, ciencia y tecnologa de sus Universidades, pero a su vez, y no menos importante, comprometida con aquellas dinmicas que buscan un mundo ms interrelacionado culturalmente, basado en el entendimiento, la tolerancia y los valores humansticos universales. Recientemente, en abril de 2010, y en un proyecto de investigacin financiado por el Ministerio de Relaciones Exteriores, Fedesarrollo, Banco Interamericano de Desarrollo y la Comunidad Andina de Fomento, se instal una misin de poltica exterior de Colombia cuya labor radic en analizar y argumentar sobre la necesidad de un replanteamiento de la poltica exterior del pas. Si bien es cierto, no se le adjudica a la educacin superior un rol definitivo y de participacin en esta nueva faceta de las relaciones internacionales, menciona aspectos constitutivos de una nueva poltica que posiciona a las IES como parte de la diversificacin de interlocutores que propone dicha misin de expertos. El anlisis parte de la base de que se han dado cambios importantes en el entorno internacional y estos debern capitalizarse como una oportunidad de excepcin para que Colombia haga un viraje en su poltica exterior. Dichas oportunidades son directamente aplicables al quehacer de la educacin superior y, por ende, de directa participacin. Se pueden citar varias de ellas: a) La redistribucin de poder de Occidente y Oriente, hecho que obliga a las IES a ampliar el espectro colaborativo en pro del fortalecimiento
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diplomtico de Colombia, especialmente con Asia Pacfico. Pases como China e India se consolidan como cooperantes en educacin superior y las relaciones en torno a la educacin, ciencia y tecnologa son cada vez ms importantes. La movilidad de estudiantes y profesionales, as como la oferta de becas han necesariamente acercado nuestros pueblos y culturas, y las dinmicas de interconexin son a futuro bastante prometedoras. b) Demanda por recursos cada vez ms escasos, como los energticos y los alimentos, aspectos en los que Colombia tiene un gran potencial y, por consiguiente, objeto de estudio por parte de grupos de investigacin del pas y de reconocida trayectoria internacional, por el manejo detallado de temas como agua, recursos energticos, biodiversidad, entre otros. c) Mayor autonoma frente a Estados Unidos mediante la creacin de nuevos foros de concertacin y de cooperacin regional, que necesariamente tendrn que valerse de espacios de discusin en temticas de integracin regional y nuevas formas de cooperacin al desarrollo entre los pases. La Unesco, a travs de sus diferentes declaraciones para la educacin superior, ha insistido en la cooperacin internacional como una va de desarrollo y entendimiento entre las naciones. Es por ello que las IES tienen en este hecho un potencial interno para internacionalizarse, a travs de la transferencia de conocimientos y buenas prcticas de sus sistemas de educacin superior, desarrollos en acreditacin y calidad. Si bien es cierto que en este aspecto se han dado avances, faltan esfuerzos para el reconocimiento y confianza entre los pases. d) Creciente confianza de inversionistas nacionales y extranjeros en especial en los sectores minero y energtico, pero que a su vez compromete ms al pas, para que a travs de sus instituciones de educacin superior se promueva la innovacin y la generacin de nuevos productos. La inversin extranjera directa (IED) en Colombia creci un 22% en el 2009. El sector de mayor impacto es el de minas y canteras, que incluye el carbn. En un segundo rengln de importancia es el petrleo, seguido del comercio, los restaurantes y hoteles, establecimientos financieros, actividades manufactureras, transportes, almacenamiento, comunicaciones y construccin. Los pases con mayor inversin en nuestro pas son Estados Unidos, Inglaterra, Panam, Bermudas, Mxico, Francia, Espaa, Luxemburgo y Canad.
En este contexto, es importante contar con la presencia del Ministerio de Relaciones Exteriores en aquellos debates en los que la educacin superior de Colombia pueda jugar un papel de importancia en materia de poltica exterior y en las temticas, que como por ejemplo quedaron expuestas en el presente captulo. El trabajo coordinado y de mutua invitacin garantizara que, a corto plazo, la universidad colombiana pudiera tener un importante rol dentro de las polticas de relacionamiento y de cooperacin internacional de pas, iniciando por este importante trabajo de anlisis para la reforma de la Ley 30 de 1992 en materia de internacionalizacin. La internacionalizacin de la educacin superior debe ser un tema de agenda internacional, pero igualmente debe ser un mensaje de prioridad ante la comunidad global y los dos hechos que legitimaran este aspecto es que fuera un motivo de poltica exterior y por otro lado, de inversin en educacin superior, ciencia, tecnologa e investigacin. ECONOMA Y COOPERACIN INTERNACIONAL No debe pasar inadvertido el hecho de que las estrategias de cooperacin internacional de los pases, son derivadas de las polticas econmicas y comerciales, y Colombia no es la excepcin a sta regla. ste punto debera tenerse muy en cuenta en el momento de transformar la geopoltica de relacionamiento internacional del pas y de all que las IES deberan tener importantes puntos de referencia para el planteamiento de sus estrategias de internacionalizacin. Tomando como base la balanza comercial de Colombia, las Exportaciones colombianas crecieron 19,1% en primer trimestre de 2010 frente a igual periodo de 2009. Actualmente se consideran como principales destinos de exportacin: Estados Unidos, Venezuela, Alemania, Ecuador, Blgica, Per, Japn y Mxico. El principal socio comercial de Colombia es EEUU, seguido de Alemania, Brasil, Pases Bajos, Argentina, Chile, Mxico, Japn y Venezuela. Los principales productos de exportacin son: Caf, banano, petrleo, productos de algodn, flores, productos qumicos, azcar, carbn oro, esmeraldas, y ganado vacuno. Sera ideal que todo este flujo comercial estuviera acompaado de paquetes de ayudas al desarrollo y, por qu no, apuntara a que el objeto de dicha oficialidad fuera justamente la educacin superior,
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mediante acciones especficas que velen por la integracin regional, entendimiento, fortalecimiento y consolidacin de sistemas de evaluacin y aseguramiento de la calidad, convalidacin de ttulos, movilidad de estudiantes y profesionales, entre otros. Como principio bsico para la internacionalizacin y la cooperacin, se debe destacar la importancia del trabajo en red, en especial porque como se ha mencionado, la internacionalizacin es un rea del conocimiento relativamente nueva y los avances en el tema son limitados con respecto a otras temticas que se exploran en la educacin superior. Hay mucho que compartir y aprender. Al actuar en redes se socializan las experiencias, se aprovechan capacidades, se transfieren conocimientos y se trasciende desde lo local. Una razn de peso para fomentar el trabajo en red de carcter nacional o regional es que frente a procesos de internacionalizacin, el sentido propio queda manifiesto y los grupos de instituciones o personas que se unen en un fin comn, buscan reconfirmar su identidad y reconocerse en la diversidad y la diferencia. El principio de ayuda mutua rige la red y a l se vinculan aspectos como costumbres, entorno, cultura, generacin de confianza, apalancamiento, complementariedad, entre otros. LOS RIESGOS DE LA INTERNACIONALIZACIN La internacionalizacin trae consigo innovaciones en el acceso a la educacin superior a travs de nuevas formas de enseanza que cruzan las fronteras. Si bien es cierto que la educacin transfronteriza brinda oportunidades de acceso y cobertura, nunca podr perderse de vista el carcter misional de la educacin superior al promover el desarrollo humano, social y econmico del pas receptor. Pero la realidad es que nuestros pases estn cada vez ms expuestos a la oferta indiscriminada de proveedores transnacionales de educacin superior, que entran en la dinmica de reclutamiento de estudiantes, oferta acadmica de baja calidad y de competencia de mercados, amparados en la visin de la OMC, que a travs del GATS (Acuerdo General de Comercio de Servicios) de 1995, ve en el conocimiento y la educacin un servicio comercializable y de derecho privado, que se puede exportar, de cuatro formas: Educacin transfronteriza (cross border education, e-learning y oferta a distancia); marketing para estudios en el extranjero
(reclutamiento y atraccin de estudiantes extranjeros); enclaves internacionales (programas en convenio, branch-campuses, franquicias etc.); intercambio temporal de docentes (programas impartidos en el exterior, venta de conferencias, entre otros). La idea de incluir estos aspectos de la internacionalizacin no es la de debatir sobre sus problemas y desventajas derivadas de la falta de garanta de calidad y convalidacin de diplomas, o del reconocimiento de ttulos extranjeros, entre otros. Lo que es pertinente a la luz del ejercicio de un anlisis para la reforma de la Ley 30, en materia de internacionalizacin, es reflexionar sobre las tensiones que genera para Colombia que como pas miembro de la ONU, debe acogerse a las declaraciones auspiciadas en el seno de Unesco en materia de educacin y cultura. Sin embargo, tal como lo reconociera el CXI Consejo Nacional de Rectores de la Asociacin Colombiana de Universidades ASCUN, en junio de 2004, Colombia es suscriptor del GATS, pero pese a esto, los rectores de las universidades manifestaron acogerse a la declaracin de la Unesco en sus principios, objetivos y estrategias. La reflexin apunta hacia las buenas prcticas de educacin transfronteriza basadas en el compromiso con la calidad y la pertinencia de la misma, la confianza mutua y el respeto por los pases. La responsabilidad con la supervisin de la calidad, empezando por las instituciones del Estado como por las mismas IES, es la oportunidad para apelar a la cooperacin regional mediante el ejercicio de reconocimiento de ttulos, lo cual hara ms atractiva la oferta acadmica local y a su vez protegera a estudiantes y profesores de la que hacen los proveedores transfronterizos, al no poseer el valor agregado de la posibilidad de la homologacin o convalidacin regional. Ante la educacin transfronteriza, es la ocasin para pensar en esfuerzos conjuntos para la acreditacin y evaluacin de la calidad acadmica, como responsabilidad compartida entre el Estado, sus instituciones y las IES. Sera importante, entonces, redoblar los esfuerzos ya emprendidos y que han derivado en acciones concretas, como la creacin de espacios del conocimiento como lo es ENLACE; o bien programas piloto como el programa de movilidad Pablo Neruda. Por otro lado, y en el sentido de calidad de la educacin superior, se identifica la Red Iberoamericana para la Acreditacin de la Calidad de la Educacin Superior (Riaces) constituida
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en el 2003, e integrada por las agencias de acreditacin, nacionales y regionales y por organismos de los gobiernos responsables de las polticas relacionadas con la calidad de la educacin. Tambin el esfuerzo conjunto del Mercosur con el programa experimental de acreditacin de carreras MEXA. DIAGNSTICO Como se mencion en los antecedentes, desde finales de los aos 90 hasta la fecha la internacionalizacin de la educacin superior ha sido una de las constantes de anlisis dentro de los aspectos transversales en los planes estratgicos de las IES. Sin embargo, y a pesar de todos los esfuerzos, an existen diferentes niveles de desarrollo frente al tema. Segn el estudio: Estado del arte de la internacionalizacin de la Educacin Superior en Colombia, financiado por el Ministerio de Educacin y realizado por ASCUN y la RCI, hay tres razones principales por las cuales las IES no siguen procesos de internacionalizacin. En primer lugar, la falta de recursos en la institucin y, por otro lado, el proceso se encuentra en construccin, en tercer lugar, falta de apoyo gubernamental. Figura 2 Razones por las cuales no se sigue un proceso de internacionalizacin
Fuente: Cardoso & Pinto, 2007
En el grfico anterior importante resaltar que a 2007, el 38% de las IES encuestadas manifestaban que el proceso de internacionalizacin estaba en construccin, lo que demuestra un decidido inters frente al tema. En lo que va corrido de la presente dcada, el gobierno nacional en cabeza de entidades como el ICFES, Ministerio de Educacin Nacional y Colciencias, se ha comprometido en financiar estudios que
desarrollan el tema de la internacionalizacin en la educacin superior en Colombia. Los primeros avances se dieron en 2007 y 2008 respectivamente y se denominaron Estado del arte de la internacionalizacin de la educacin superior en Colombia (ASCUN, 2007) y Caracterizacin de la Cooperacin Internacional en Ciencia, Tecnologa e Innovacin en Colombia (Hernndez, V., 2008), trabajo financiado por Colciencias bajo la realizacin de ASCUN y la RCI. Posteriormente, el Ministerio de Educacin Nacional, a travs del Viceministerio de Educacin Superior, financia para 2008, 2009 y 2010 acciones encaminadas a capacitar actores de la educacin superior en el tema de la internacionalizacin y a realizar actividades de acompaamiento a IES de incipiente y mediano desarrollo en internacionalizacin. Este proceso pretende reducir la brecha entre IES colombianas, y homologar los niveles de desarrollo frente al tema. Cabe destacar que en los esfuerzos emprendidos en 2008 por el Ministerio de Educacin Nacional, la Asociacin Colombiana de Universidades (ASCUN) y la Red Colombiana para la Internacionalizacin de la Educacin Superior (RCI), se plante en el 2009, la puesta en marcha de la Accin para el Fortalecimiento del Proceso de Internacionalizacin de las IES Colombianas, con base en la necesidad de hallar modelos propios para emprender una cultura internacional y llevar a la accin una estrategia de internacionalizacin fundamentada en la gestin conjunta en el interior de las instituciones de manera que haya una verdadera poltica externa institucional que soporte el proceso. Para la implementacin, se realizaron tres (3) seminarios de capacitacin en temas de internacionalizacin y se desarroll un Programa de acompaamiento para el proceso de internacionalizacin de las IES, mediante una convocatoria pblica realizada por el MEN. Se recibieron 48 postulaciones de IES colombianas, de las cuales se seleccionaron diez Instituciones universitarias y Universidades. En cuanto al objetivo de constituir ofertas de educacin superior como servicio exportable, en el 2002, el ICFES, Proexport y un nmero importante de Universidades realizaron dos misiones acadmicas a Centroamrica y el Caribe. Para el 2009, y en reconocimiento a la educacin superior de calidad mediante la acreditacin institucional, el Ministerio de Educacin Nacional, consciente de la importan-
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cia de promocionarla en el exterior, financi la representacin en la Feria y Encuentro Universitario Internacional en los Estados Unidos, en el que once universidades colombianas configuraron la estrategia Colombia: a Campus in and of itself. Nafsa Higher Education Exhibition. Booth: Colombia: A campus in all of itself. Los ngeles, California. Mayo de 2009.
Para el 2010, este esfuerzo se complementa con la vinculacin de nuevas Universidades que han obtenido su acreditacin institucional y por otras entidades como la Cmara de Comercio de Bogot y Proexport con la marca Colombia es pasin. Es evidente que existe la tendencia a la internacionalizacin a travs de procesos de promocin que aunque an son muy incipientes, ya se piensa en una marca Colombia que identifique la educacin superior en diferentes escenarios mundiales. Un ejemplo es Alemania con el slogan Land of ideas que incluye adems temas de ciencia, tecnologa e innovacin en un esfuerzo conjunto entre los ministerios responsables, incluido el Ministerio de Relaciones Exteriores de dicho pas. Logos smbolos de estrategias de pas para la promocin internacional de la Educacin y la CTI+I
Tal vez a futuro se deba trabajar en el concepto de agencia de promocin para la educacin superior, la ciencia y la tecnologa, que como en el caso de Alemania o Francia, posibilite un relacionamiento internacional ms fluido, fortalezca la imagen positiva del pas a travs de la educacin superior y consolide estrategias de promocin institucional de la Universidad colombiana en el exterior. Una iniciativa como esta deber actuar a manera de brker acadmico, en especial para programas acadmicos, procesos de investigacin, innovacin y transferencia de resultados. Toda esta dinmica obliga a un ejercicio estratgico en el que se puedan definir prioridades temticas en las cuales Colombia puede ser oferente de excepcin y, por qu no decirlo, construir un portafolio concertado en el pas, a partir de las fortalezas locales, y encontrando para este tipo de instrumentos ambientes, pares y pases con los que se puedan establecer cooperaciones recprocas. Se han detectado plataformas importantes para la promocin internacional de la educacin superior y que se convierten en oportunidades de excepcin para el relacionamiento internacional con universidades en el mundo. Experiencias como NAFSA en los Estados Unidos, EAIE en la Unin Europea y Expo Shanghai en Asia, hoy en da hacen parte de la agenda de algunas universidades colombianas que buscan proyectarse a travs de nuevas formas de promocin internacional. Free cards 2010 estrategia de pas: Colombia; Challenge your knowledge.
Tambin existen esfuerzos importantes que se han traducido en avances para el establecimiento de lneas para la creacin de una poltica de inter-
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nacionalizacin de la educacin superior. Un ejemplo de ello fue la realizacin del Foro Educacin Superior Visin Colombia II Centenario 2019 en junio de 2006, en donde una de las mesas de trabajo desarroll el tema de la de internacionalizacin. Producto de ello y como escenario permanente de dilogo e interlocucin Universidades Gobierno, entre los rectores de Universidades colombianas y el Ministerio de Educacin Superior, se crea la mesa MEN ASCUN de internacionalizacin, la cual sesiona en la actualidad. En el libro Pensamiento Universitario: Polticas y estrategias para la educacin superior de Colombia 2006 2010 de la exclusin a la equidad II Hacia la construccin de un sistema de Educacin Superior ms equitativo y competitivo, al servicio del pas (ASCUN, 2007), se resea el estudio Cambios fundamentales en la educacin superior colombiana 2002 2006 (Forero, C. & Rodrguez, J., 2006), en donde uno de los factores de cambio se le atribuye a la insercin de los aspectos de internacionalizacin y transformacin institucional. En el mismo texto, y como retos para la educacin superior en Colombia, se define la internacionalizacin como tema critico, y el problema se identifica como: Escasa internacionalizacin y ausencia de sentido propio de lo internacional. Finalmente, en la construccin de la Visin de la educacin superior para 2019, se presentan siete metas intermedias al 2010, siendo la cuarta lnea la de internacionalizacin, identificando cinco programas: a) internacionalizacin de la educacin superior de Colombia; b) agendas bilaterales y regionales; c) redes de cooperacin para la internacionalizacin; d) proyectos y estudios sobre educacin superior en Amrica Latina y el Caribe; e) armonizacin internacional de programas acadmicos. Con estas lneas temticas, es evidente que la internacionalizacin de la educacin superior es un tema de inters nacional, y que por lo propio de su rea de estudio, es indispensable involucrarlo en la construccin de la poltica pblica y de relaciones exteriores de pas. Es necesario insertar el concepto en el mbito poltico y de gestin pblica del conocimiento, y los temas de agenda internacional, nacional y regional, para asegurar que tengan su aplicabilidad. Sin embargo, ms all de esto, una comunidad universitaria familiarizada con las tendencias del nuevo orden mundial. Urge la poltica de internacionalizacin para la educacin superior en el pas, de la que se deben
desprender una serie de programas prioritarios que apunten a fortalecer, en un alto nivel, el capital humano en Colombia, visibilizar el pas mediante acciones de relacionamiento internacional, y cooperar internacionalmente para que en el compromiso con la calidad, se promuevan integraciones y relaciones efectivas con otros sistemas de educacin superior en el mundo. Por otro lado, y desde los diferentes sectores de la vida nacional, la integracin de la educacin superior internacional al sistema productivo, al social y al cultural establece vnculos con la sociedad del conocimiento. Sera entonces misional para la educacin superior en Colombia, a travs de su internacionalizacin, atraer mecanismos de transferencia de tecnologa o bien colocar los propios en el escenario mundial, mediante el trabajo en redes, y permitir el intercambio con los nuevos desarrollos del conocimiento de frontera en sociedades ms avanzadas. En las IES, y a pesar de la heterogeneidad frente al tema de la internacionalizacin de la educacin superior, son muchos los avances que se registran. Con la entrada del siglo XXI, en las directivas y rganos colegiados que rigen los destinos de las diferentes instituciones del sector educacin superior en Colombia se percibe un mayor grado de consciencia del papel estratgico que juega el relacionamiento internacional de cara al compromiso con la calidad. Hoy en da existe un ambiente favorable tanto para la internacionalizacin como para la gestin que apoye su desarrollo. Igualmente, a partir del 2009, el Ministerio de Educacin Nacional a travs del Sistema Universitario Estatal (SUE) comenz a implementar indicadores de internacionalizacin entre las universidades estatales de Colombia. As mismo, el MEN segn Resolucin 1780 del 18 de marzo de 2010, mediante la cual se dictan disposiciones relacionadas con la administracin y la disponibilidad de la informacin en el Sistema Nacional de Informacin de la Educacin Superior y se dictan otras disposiciones, incluye dentro de los temas la internacionalizacin, en su afn por configurar un mapa con alguna y relativa informacin que, grosso modo, responde a la taxonoma de la internacionalizacin de educacin superior. Sin duda alguna una vez esta herramienta est perfeccionada, se convertir en un esfuerzo que aportar en el objetivo de centrar, identificar y definir la poltica de internacionalizacin que requiere el pas.
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En la actualidad, los actores de la educacin superior en Colombia concretan o visualizan posibilidades de dobles titulaciones, movilidades internacionales de estudiantes y docentes, mucho ms sistemticas y acordes con los perfiles institucionales y reas estratgicas de desarrollo. Plantean una nueva forma de gestin en internacionalizacin, migrando del concepto de internacionalizacin personalizada, basado en el relacionamiento entre docentes/investigadores, a una internacionalizacin basada en el aprovechamiento institucional. Se reconoce la importancia de ser oferentes internacionales, segn las ventajas que genera el desarrollo de conocimiento y nuevas tecnologas propias del pas, y encuentran en ello una posibilidad de apertura al mundo. DESARROLLO DEL TEMA EN OTROS SISTEMAS DE EDUCACIN SUPERIOR Por afinidad en los esfuerzos de modernizacin de la regulacin de los aspectos relativos a la educacin superior, por los niveles de desarrollo de los pases, por los antecedentes histricos y por razones de mejores prcticas, para el desarrollo de ste captulo se han seleccionado cuatro pases con el fin de analizar la manera como la internacionalizacin de la educacin superior se ha convertido en una poltica de Estado, de vital desarrollo para el sector y para la poltica de relaciones exteriores de los pases. Chile: Este pas hace nfasis en el aseguramiento de la calidad. Mediante la reciente reforma que entr en vigencia a partir de la Ley 20.370 de septiembre de 2009, De la Ley General de Educacin, se le otorga a la Agencia de Calidad de la Educacin la funcin de coordinar la participacin de Chile en mediciones internacionales de aprendizaje de los alumnos, debiendo informar pblicamente los resultados. Este proceso vincula la educacin en Chile con criterios de comparabilidad internacional, mediante la participacin en pruebas de conocimiento internacionales, lo que demuestra desde el marco legal chileno, el inters e inclinacin por tener correspondencia con estndares internacionales y hacer esfuerzos para estar entre los mejores del mundo. Igualmente, al informar pblicamente los resultados, manifiesta el compromiso y responsabilidad social que debe tener todo proceso educativo con sus ciudadanos. En el mismo sentido, la Ley 20.129 de noviembre de 2006, que establece un sistema nacional de ase-
guramiento de la calidad de la educacin superior, dispone que la acreditacin de carreras profesionales y tcnicas, tanto programas de pregrado y magster y especialidades en el rea de la salud, pueda ser realizado por instituciones nacionales, extranjeras o internacionales, que se denominan agencias acreditadoras, autorizadas en conformidad con las normas. Es interesante, de cara a la internacionalizacin, que un pas pueda delegar los procesos de acreditacin en agencias extranjeras, lo que impacta positivamente, ya que ofrece apertura a nuevas metodologas de trabajo estandarizadas internacionalmente, posiciona a Chile, con su sistema de educacin superior, como un pas comprometido con la calidad de la educacin superior. Esta condicin se traduce en mayores posibilidades y credibilidad en el mercado laboral internacional para los egresados y profesionales. La Ley tambin valora de manera favorable que las agencias tengan mecanismos de colaboracin con otras agencias de aseguramiento de la calidad considerando el medio nacional e internacional. En el estudio anteriormente citado, Estado del arte de la internacionalizacin de la educacin superior en Colombia, en su captulo de polticas pblicas de apoyo a la internacionalizacin en otros pases, se destaca en Chile la clara participacin del Ministerio de Relaciones Exteriores, que a travs de la Direccin General, para las Relaciones Econmicas Internacionales, crea el Comit Exportador de Servicios Universitarios, legitimando dicho concepto en todas las misiones diplomticas de Chile en el exterior. Chile y Argentina, pases miembros del Mecosur, establecen desde su normativa una clara inclinacin a la integracin de los sistemas de educacin superior, pero sobre todo, al establecimiento de acuerdos para el reconocimiento de ttulos universitarios para estudios de posgrado. Alemania: A pesar de contar con un rgimen federal, Alemania centraliza todas las estrategias orientadas hacia la educacin superior; entre estas, la internacionalizacin de sus IES. Tambin est volcada como pas a procesos de integracin como es el de Bolonia, Esto se ha abordado teniendo en cuenta el trabajo es cinco reas principales para garantizar el cumplimiento de los objetivos del acuerdo: 1) Aseguramiento de la calidad; 2) acondicionamiento de la estructura educativa a dos ciclos de educacin; 3) promocin y movilidad; 4) establecimiento de una sistema de crditos, y 5) reconocimiento de ttulos (ASCUN & RCI, 2007).
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Otras caractersticas que resalta el estudio son: establecimiento por parte del gobierno Federal del Programa de Inversin en el Futuro (Zukunftsinvestitionsprogramm) que incluye la campaa Hi!Potentials para la educacin y la investigacin en el pas y del lema Carreras Internacionales en Alemania; ampliacin y fortalecimiento de la presencia del Servicio Alemn de Intercambio Acadmico (DAAD) en el mundo, como una red de entidades que proveen informacin y consejera para estudiar en Alemania; financiaciones para la movilidad de cientficos de alto nivel hacia/desde instituciones de educacin superior y los centros de investigacin para trabajar como profesores e investigadores. Australia: Este pas es una muestra de buena prctica de estructura organizativa en el Ministerio de Educacin, en el que queda establecida como una de sus instituciones aquella que tiene como funcin la educacin internacional, es decir, la promocin internacional de la educacin superior australiana. Cuenta con una unidad especializada que disea e implementa las polticas, planes y aspectos relacionados con la internacionalizacin. Los programas y servicios de Australian Education International (AEI) se manejan dentro del Department of Education, Science and Training. Esta divisin tiene tres sucursales, una unidad de gerencia de negocios y una red internacional de oficinas asociadas con las representaciones diplomticas australianas alrededor del mundo.(ASCUN & RCI, 2007). Francia: Es uno de los pases que claramente le atribuye a la educacin superior la oportunidad de expandir su cultura y lengua en el mundo. Igualmente, se nutre de otras culturas mediante la recepcin de estudiantes internacionales, quienes desde la Ley de educacin superior de 1968 tienen derecho al sufragio para la conformacin de los rganos de gobierno universitarios. En el campo institucional, la Ley da potestad a sus universidades para convenir y desarrollar cooperacin internacional, artculos 2 y 5, respectivamente. PROPUESTA El presente trabajo se convierte en la oportunidad de excepcin para incluir, de manera decidida, aquellos aspectos que en materia de internacionalizacin se debe tener en cuenta en una ley marco que organiza, regula, fomenta y promueve la educacin superior en Colombia.
Por otro lado, se espera brindar los lineamientos que le permitan al pas tener una propuesta de poltica de Estado sobre la internacionalizacin para la educacin superior, articulando aspectos relativos de su taxonoma a factores de desarrollo como la competitividad, la ciencia y la tecnologa, la cooperacin internacional, las lenguas extranjeras, el fomento a la formacin doctoral en Colombia y en el exterior, la vinculacin en la poltica de relaciones exteriores, la integracin regional, la promocin de la educacin y la investigacin, la calidad, entre otros. La Ley 30 de 1992 frente a la ausencia del tema de la internacionalizacin deber abordar en su estructura las siguientes consideraciones: En lo fundamental: La internacionalizacin es el medio por el cual el pas responde a las tendencias de la mundializacin: una educacin superior desprovista de procesos de internacionalizacin generara el aislamiento o asincronas en contextos de globalizacin. Los principios de dicho fundamento deberan ser: calidad, solidaridad, reciprocidad, pertinencia, inclusin social, emprendimiento y autonoma. La internacionalizacin debe favorecer los procesos de docencia, investigacin y proyeccin social, desde la ptica de la educacin superior como bien pblico y trabajar por su promocin a favor del conocimiento y no del mercado. Desde lo institucional: La internacionalizacin debe incentivar el dilogo entre las diferentes representaciones de la identidad nacional y tener unas bases institucionales fuertes, modernas y capaces de respaldar estrategias y programas que generen desarrollo social, econmico y cultural. Desde lo acadmico: Los programas acadmicos altamente internacionalizados deben facilitar la comprensin de un mundo en constante evolucin, los nuevos tiempos por los que viaja el conocimiento y la insercin de las nuevas generaciones de colombianos a procesos que requieren una alta cualificacin. Igualmente, que dicha internacionalizacin debe garantizar condiciones de reciprocidad tanto institucionales como con otros sistemas de educacin superior, con el fin de promover la cooperacin acadmica para el desarrollo. Desde lo jurdico: Una adecuada reglamentacin posibilita una educacin superior flexible y abierta al mundo, pero regulada y con mecanismos de proteccin hacia las nuevas formas de enseanza superior transfronteriza. Posibilitando procesos de
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integracin econmica y movilizacin de profesionales por reas geogrficas que superan las barreras establecidas por los lmites polticos de los pases. Desde el fomento: Es necesario garantizar la asignacin de recursos para procesos de internacionalizacin de educacin superior por parte del estado, las entidades de gobierno, las universidades y la empresa, favoreciendo la continuidad en la aplicacin de las polticas. Por lo anterior, se proponen las siguientes modificaciones al texto de la Ley 30 de diciembre 28 de 1992, por la cual se organiza el servicio pblico de la educacin superior: El Congreso de ColombiaDECRETA: Ttulo primero: Fundamentos de la educacin superior. Captulo I. Principios; artculo 2 La educacin superior es un servicio pblico cultural, inherente a la finalidad social del Estado. Se propone aadir al final del artculo y por lo tanto Colombia se acoge a lo establecido por la Declaracin Mundial de la Conferencia sobre Educacin Superior en el siglo XXI de la Unesco, Paris 1998.. Captulo II; Objetivos; artculo 6. Son objetivos de la educacin superior y de sus Instituciones: a) profundizar en la formacin integral de los colombianos dentro de las modalidades y calidades de la Educacin Superior, capacitndolos para cumplir las funciones profesionales, investigativas y de servicio social que requiere el Pas, o cualquier espacio geopoltico en el cual se reconozca las habilidades para interactuar. Se propone agregar al final del objetivo a) en ambientes globales y multiculturales. b) trabajar por la creacin, el desarrollo y la transmisin del conocimiento en todas sus formas y expresiones y, promover su utilizacin en todos los campos para solucionar las necesidades del pas. Se propone aadir al final del objetivo b) y de la humanidad. c) Ser factor de desarrollo cientfico, cultural, econmico, poltico y tico a nivel nacional, regional. Se propone agregar al objetivo d) e internacional. h) Promover la formacin y consolidacin de comunidades acadmicas y la articulacin con sus homologas a nivel internacional. Se propone aadir al final del objetivo h) en pro de la construccin de espacios del conocimiento. Finalmente, se propone este objetivo adicional: k) Desarrollar procesos de internacionalizacin que permitan la creacin de agendas bilaterales y regionales, la movilidad y la promocin internacional,
la armonizacin con otros sistemas de educacin superior y la participacin solidaria en acciones de cooperacin internacional para el desarrollo. REFERENCIAS
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OPININ
OBSERVACIONES AL DOCUMENTO: PROPUESTA DE REFORMA A LA LEY 30 DE 1992: POR UNA INSTITUCIONALIDAD QUE GARANTICE LA AUTONOMA DE LA UNIVERSIDAD DE PATRICIA LINARES
TEMA: INSTITUCIONALIDAD LECTOR: ROQUE GONZLEZ GARZN*1
La Doctora Patricia Linares inicia su propuesta adoptando la definicin de institucionalidad como: el anlisis del conjunto de reglas formales e informales que restringen el comportamiento humano, tanto en el mbito individual como colectivo, creadas e implementadas en el manejo de los recursos de uso comn. Y contina: As entendida, [] implica la existencia de un conjunto normativo que tiene por finalidad hacer viable un objetivo comn. La institucionalidad, en el Estado de Derecho, se asocia entonces a la forma como se organiza el poder y la sujecin de l a la norma superior: la Constitucin Poltica. En consecuencia, ese conjunto normativo, en el marco del Estado social de derecho que nos rige y segn lo dispone la Constitucin de 1991 en su artculo 1, exige que l se construya con observancia de sus principios rectores: dignidad, igualdad en la diferencia, pluralismo, participacin, prevalencia del inters general sobre el particular, tratamiento con aplicacin de criterios diferenciales a poblaciones vulnerables, entre otros. As las cosas, la existencia de formas y procedimientos, insumos inherentes al diseo de una determinada institucionalidad, resulta entonces de transcendencia para definir el marco normativo en el cual se acotar un principio constitucional como el de la autonoma universitaria. A partir del presupuesto normativo anterior, el documento contiene un anlisis exhaustivo de la va que ha seguido el pas en la regulacin de la educacin superior y de los estadios por los que ha transcurrido. Desde la ausencia de normas integrales, hasta la identificacin de las condiciones actuales que demandan una nueva accin para reconstituir la institucionalidad que se ha venido perdiendo en desmedro de los principios de la Constitucin Poltica y con desconocimiento de los propsitos de la Ley 30 de 1992, que se inscribieron en el marco de la armona de los distintos rganos del Estado. De esta manera, la propuesta formulada por la
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Doctora Linares alude en su inicio, a la primera norma que se expidi en el pas para organizar la educacin superior: el Decreto 80 de 1980. En el artculo 18 de este Decreto se efecta una aproximacin al tema de la autonoma como eje de la institucionalidad, la organizacin y el desarrollo del conocimiento y de la accin inherente a la universidad. Seala el precepto legal que la autonoma universitaria consista: en la posibilidad de las instituciones de educacin superior de desarrollar sus programas acadmicos y de extensin o servicio, para designar su personal, admitir a sus alumnos, disponer de los recursos o darse su organizacin y gobierno. Prosigue el estudio con el anlisis de la Constitucin de 1991. Destaca el cambio sustantivo en la comprensin del papel de la universidad y la trascendencia del salto histrico que origina la Carta, al garantizar la autonoma universitaria, fortalecer la investigacin en las universidades oficiales y privadas y ordenar al Estado facilitar mecanismos financieros que hagan posible el acceso de todas las personas aptas a la educacin superior. Todo ello en el marco de las libertades de enseanza, aprendizaje, investigacin y ctedra. Realiza luego un anlisis de la Ley 30 de 1992 para concluir que si bien esta se expidi una vez promulgada la Constitucin de 1991, su contenido se haba venido preparando con anterioridad, como una reaccin a las falencias evidentes y a las limitaciones del Decreto 80 de 1980 que obstaculizaban la modernizacin de la educacin superior del pas. De esta manera, acertadamente la Doctora Linares afirma que, si bien la Ley 30 fue promulgada en el marco constitucional recientemente expedido y de esta manera, garantiza la autonoma universitaria, su concepcin toma como referente el Decreto 80 cuyo contenido haba sido cuestionado desde tiempo atrs, generando la necesidad de superar sus deficiencias. Es posible entonces, que la armonizacin de la Ley 30 con los principios constitucionales fuera res-
Ex Director del ICFES, Ex Rector, Consultor en Educacin.
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LECTOR: ROQUE GONZLEZ GARZN
tringida por cuanto no exista an en el Congreso de la Repblica, ni en el gobierno, ni en la misma academia, una visin de los alcances y del significado de la autonoma. Tampoco haba existido antes de i992 un desarrollo jurisprudencial en la materia. El verdadero mbito de la autonoma se ha venido perfilando posteriormente, a travs de sentencias de la Corte Constitucional, de avances tericos de la academia, as como de las evidentes restricciones producidas en el ejercicio del concepto limitado que se tena de la autonoma. No puede desconocerse el aporte que ha representado para el desarrollo del principio que se comenta, la misma confusin creada por nuevas normas en cuanto a las responsabilidades de las Universidades y de las otras organizaciones educativas del sistema de educacin superior, cuyas funciones no se pueden igualar con las que corresponden a las universidades. Entendiendo, eso s, que todas en su campo de accin y su nivel de trabajo deben buscar la excelencia. El anlisis anterior, ha sido adelantado por la Doctora Linares de manera profunda, documentada y sustentada en la opinin de grupos de acadmicos y personas vinculadas con la educacin superior; ha consultado, adems, las polticas pblicas, las tendencias de desarrollo del pas y el conocimiento de sus limitaciones, y ha tomado como base las tendencias y realidades internacionales de la universidad y de la educacin superior. En este contexto, el documento permite comprender que existe una distorsin fundamental en la institucionalidad de la educacin superior, con detrimento creciente del papel que corresponde cumplir a la Universidad. Ello con las consecuentes repercusiones negativas en el desarrollo nacional, al asignar a la educacin objeto una visin reducida e instrumental del trabajo, con desconocimiento de los fines superiores que le son inherentes y constituyen elemento indispensable para el crecimiento y el desarrollo nacional y para la insercin internacional. Cubre igualmente el anlisis que precede a la Propuesta formulada por la doctora Patricia Linares, la evaluacin a la luz del concepto de institucionalidad de la Autonoma de las Universidades de los siguientes organismos: El Consejo Nacional de Educacin Superior CESU, El Sistema Nacional de Acreditacin para las Instituciones de Educacin Superior, debilitado a partir del Decreto 2230, el Sistema de Universidades del Estado SUE y los Centros Regionales de Educacin Superior CRES.
El marco propuesto permite a la autora, hacer juiciosos planteamientos sobre los consejos superiores de las Universidades pblicas, su composicin en los diferentes mbitos territoriales, as como sus funciones. Todo ello, a la luz del concepto de la autonoma de las instituciones de educacin superior. Por esta va, el documento hace evidente la necesidad de producir ajustes de fondo en la normatividad vigente que reconstruyan la institucionalidad en proceso de deterioro, para ajustarla al marco constitucional. Para el efecto, propone la expedicin de una ley estatutaria, cuyo contenido se seala de manera acertada y, en un todo acorde con los principios constitucionales y los desarrollos jurisprudenciales. La interpretacin de la Corte Constitucional y los juiciosos argumentos expuestos por juristas que, como la Doctora Linares, cuentan con amplia trayectoria y reconocida experiencia en derecho universitario, hacen patente la necesidad de expedir un cuerpo normativo que, de una parte, garantice la realidad de la autonoma de la Universidad consagrada en la Constitucin Poltica y, de otra, constituya un punto de equilibrio jurdico y social entre la proteccin de la autonoma de los entes universitarios, concretamente las Universidades reconocidas y especialmente las pblicas, y el ejercicio de la adecuada inspeccin y vigilancia de la educacin por parte del Estado. En el marco anotado debe resaltarse que el documento Propuesta de Reforma a la Ley 30 de 1992: por una institucionalidad que garantice la autonoma de la Universidad, que ahora se comenta, cumple, en primer trmino, con suficiencia las expectativas que creadas en el pas acerca de una reforma de la Ley 30 de 1992, y constituye una verdadero desarrollo de los principios constitucionales de 1991. En segundo trmino, pero no por ello menos importante, es la visin amplia y general que imprime la autora para apreciaciones parciales que, al contrario de lo que se pretende, pueden profundizar las dificultades actuales. Finalmente, a mi modo de ver, constituye un compromiso ineludible con la sociedad colombiana en general y, de manera especial, con la academia, hacer pblico el documento de la doctora Patricia Linares y con ello abrir un debate que comprometa a comunidad y a la academia en la determinacin de la educacin superior y la Universidad que debe tener el pas.
OBSERVACIONES AL DOCUMENTO IDEAS PARA UNA REFORMA DEL COMPONENTE LEGAL RELACIONADO CON LA TIPOLOGA DE LAS INSTITUCIONES DE EDUCACIN SUPERIOR - IES DE LUIS ENRIQUE OROZCO SILVA
TEMA: TIPOLOGA JAIRO H. CIFUENTES MADRID*2
1. Se comparte el enfoque que el profesor Orozco otorga al impacto (dimensin determinante) que tendra una regulacin sobre la tipologa de las IES en la concepcin de la educacin superior como tercer nivel, en sus propsitos y objetivos, as como en sus relaciones con el Estado. Si bien ello es cierto y central, no menos significativo es el hecho que una regulacin sobre dicha tipologa contribuye a la definicin y concrecin de un verdadero y real sistema de educacin superior. Debe ser esta ocasin propicia para reconocer la existencia y acotar el Sistema de educacin superior colombiano. Conviene tambin reconocer el valor que conlleva la diversificacin institucional tanto para el sistema como para la sociedad. Sin embargo debe darse la respuesta por la conveniencia en trminos de valor de generar de dicha diversificacin de forma legal o voluntarista, que se aparta de la concepcin que considerara que las tipologas no se decretan sino que se reconocen por el quehacer autnomo de las IES que perfilan su propios tipos Aunque el diverso origen de la tipologa marcar ventajas y desventajas, una tipologa legal, objeto de la presente consideracin, deber salvaguardar en todo caso los principios de flexibilidad (apertura); diferenciacin horizontal y vertical (articulacin); simplicidad, libre albedro, y movilidad institucional (dinamismo). Estos principios se predican de la tipologa de las IES. No deben confundirse con principios aplicables a los programas acadmicos y a las titulaciones. En este grupo se enmarcan los principios de complementariedad y continuidad, adems de otros que podran recibir el mismo nombre que los inicialmente citados como el de flexibilidad y diversificacin. Es claro que lo que define el Sistema de Educacin Superior en un pas es la combinacin particular (forma de articulacin) de los tipos institucionales y los tipos de programas. Ambas tipolo*
gas necesarias, con sus principios, y no prevalentes de una sobre otra. 2. Un elemento que resulta imprescindible al momento de definir una tipologa de IES lo constituye el reconocimiento que la sociedad otorga a cierto tipo de instituciones. En Colombia es evidente - pues as lo demuestran las estadsticas del sector - que tanto histricamente como en el presente y es predecible que en el inmediato futuro, las Universidades y las instituciones universitarias cuenten con el reconocimiento y la preferencia de la sociedad colombiana, sin diferencias de estratos. Esta particular circunstancia, se ve reforzada desde el sector productivo nacional y forneo que de diferentes formas (perfiles requeridos, pasantas y prcticas profesionales, contactos Universidad empresa, etc.) favorecen el reconocimiento a Universidades e instituciones universitarias y su preferencia por los programas acadmicos de estas instituciones, en desmedro de la oferta acadmica de otros tipos institucionales. En el nivel tcnico y tecnolgico es observable el reconocimiento al SENA por parte del sector productivo, bien forzado por las disposiciones laborales o bien por la cobertura, la calidad y la pertinencia de su oferta. Convendra considerar el hecho que esta Institucin, desde su origen, no ha pertenecido plenamente al sistema de educacin y que ha encontrado su nicho de desarrollo en su sistema de origen: el de trabajo, y por las particulares coyuntura de orden poltico. 3. Otro aspecto importante en la consideracin de una tipologa de IES est en el cambio que es necesario generar sobre los tipos institucionales, su oferta y el nivel econmico de su pblico objetivo. En Colombia se ha considerado que las instituciones y los programas tcnicos y tecnolgicos se orientan a personas pertenecientes a los estratos socioeconmicos ms bajos. Comnmente se parte
Secretario General Universidad Javeriana. Bogot.
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JAIRO H. CIFUENTES MADRID
de la equivocada e inequitativa idea que sus debilidades en el proceso de formacin bsica y su urgente necesidad de ingresar al mundo del trabajo, les aconseja programas cortos, que los habilite para trabajos operativos y auxiliares (oficios y ocupaciones de bajos nivel de calificacin, en palabras de Vctor Manuel Gmez) y en programas con consideraciones particulares de exigencia. El planteamiento sobre los sistemas binarios o duales de educacin superior, refleja muy bien esta problemtica. Ello exigir en consecuencia una respuesta directa de la tipologa legal propuesta que deber hacer referencia por igual a las instituciones y a los programas. 4. Corresponde tambin precisar que un contexto de mayor demanda por educacin superior, de conveniencia de la ampliacin diferenciada de oferta educativa, de irrupcin de instituciones no universitarias o externas al sector educativo, no conlleva necesariamente a nuevos tipos institucionales o la adopcin de diferente tipologa institucional. En la llamada sociedad del conocimiento, bajo la inevitable perspectiva del este como factor productivo o como bien pblico o, peyorativamente, como mercanca, y en el contexto de sociedades cada vez ms abiertas, ms que privilegiar la opcin por restringir el sector educativo y los tipos institucionales, convendra pensar en mecanismos regulatorios para que los nuevos oferentes: empresas de otros sectores de la economa, entidades del sector educativo con nimo de lucro, instituciones forneas, etc., atiendan los propsitos y los objetivos esperados por el pas de la educacin superior, con calidad y pertinencia econmica y social. 5. En este punto conviene precisar la relacin de causalidad entre la diversificacin y especializacin de la estructura ocupacional y el grado de diversificacin de la oferta educativa. Sobre este tema, caben dos reflexiones: Si bien resulta fcil sealar que lo primero determina lo segundo, no es posible desconocer que la oferta educativa, expresado en proyectos educativos concretos, determina los desarrollos y los niveles de las estructuras ocupacionales. Un ejemplo que podra traerse a colacin se encuentra en el carcter eminentemente clnico de los programas de medicina en el pas que han acotado sus estructuras ocupacionales, con desarrollos limitados en campos profesionales como la medicina familiar.
Una buena alternativa frente a la relacin de causalidad podra intentarse con una postura que reconozca el influjo cruzado entre ambas dimensiones. Situacin que expresa el profesor Orozco al analizar el fracaso diferenciador de las modalidades educativas del decreto 80 de 1980 o de los campos de accin de la Ley 30 de 1992, por una doble ausencia de claridad tanto en la demanda como en la oferta. Dichas experiencias, y es esta una segunda reflexin, omitieron considerar que la necesaria diversificacin de la oferta educativa no conlleva como consecuencia una necesaria diversificacin de tipos institucionales. Podra explorarse adems la hiptesis que las opciones de tipologa universitaria no han constituido un mecanismo eficaz para atender las urgencias sociales de la educacin superior, signadas estas por los desafos de la velocidad en la generacin de nuevos conocimientos y la hiperespecializacin de sus aplicaciones. 6. Resulta relevante el planteamiento de la formacin por ciclos en el campo de las ingenieras y de las ciencias aplicadas, que reserva el primer ciclo a los programas tecnolgicos, independientes y no necesariamente propeduticos, y el segundo ciclo a los programas profesionales. Si bien se comparten los mltiples beneficios previstos de esta organizacin de programas, conviene acotar su relacin a la necesaria formacin a lo largo de la vida y su carcter instrumental frente a las exigencias de la adaptabilidad laboral, pues ello podra reforzar la equivoca idea de la profesionalizacin como opcin ltima en el proceso de formacin de las personas, e implcitamente convertir los programas tecnolgicos en ruta obligada al programa profesional. 7. La propuesta de expedir una ley estatutaria de la educacin superior, acompaada de dos normas, una ley reguladora de la oferta no universitaria y otra ley de Universidades, aunque recogera una aspiracin de vieja data en Colombia, con plena justificacin, tendra como elemento de anlisis las pocas y muy cuestionadas experiencias similares en otros sectores del Estado. Ej. Administracin de justicia y asuntos electorales. Pareciera entonces que el pas no se encontrara en capacidad de desarrollar el sistema de educacin superior desde esta figura legal, y que se aconsejara mejor una ley orgnica. En el mismo sentido convendra considerar un rgimen legal que no generara privilegios a las Uni-
OBSEERVACIONES AL DOCUMENTO IDEAS PARA UNA REFORMA DEL COMPONENTE LEGAL...
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versidades en el aspecto econmico o de prestigio - fundados en el ejercicio de la autonoma - frente a otros tipos institucionales, para evitar instituciones de segundo nivel por no ostentar el nombre universidad o la legtima aspiracin de transformacin institucional de estas instituciones. Las acciones de reconocimiento y los estmulos debern alcanzarse va la calidad de la actuacin universitaria y no en su tipologa institucional. 8. Comentarios especficos al captulo 3 del texto del profesor Orozco Silva: Convendra incluir un enunciado que reconozca la existencia del Sistema de Educacin Superior Colombiano. En dicho reconocimiento debern explicitarse sus principios como sistema - diferentes a los principios de la educacin superior-; los componentes institucionales, de programas y de ttulos; su interrelacin, y su organizacin. Igualmente expresar su articulacin con los subsistemas actualmente regulados (SUE, Sistema Nacional de Acreditacin, SNIES), con aquellos que sin recibir dicho nombre operan como tal, y con sistemas complementarios como el Sncti. Tal como se ha sealado en los numerales precedentes, no se considera conveniente construir una tipologa institucional fundada exclusivamente o con prelacin en el tipo de oferta educativa. Ello restringir el desarrollo del Sistema y sus principios de flexibilidad (apertura), libre albedro y movilidad institucional adems de reforzar la idea de instituciones de diferente nivel de calidad por la tipologa de sus programas acadmicos. Esta consideracin est de alguna forma presente en la misma explicacin que el autor identifica como el rostro propio institucional que la normatividad deber reconocer y que resulta de la forma como cada institucin formula su vinculacin con los niveles de formacin que desea ofrecer, con los saberes en cuya produccin y trasmisin est interesada, y en la manera como asume su vinculacin con las expectativas sociales sobre ella. De lo anterior, y con base en la propuesta del profesor Orozco, se propone que el Sistema de Educacin Superior Colombiano cuente en principio con dos tipos de instituciones, nombres a los que se les podrn adicionar diversos calificativos segn su misin, identidad y proyecto educativo, excepto los de Universidad o universitario para las primeras: - Instituciones de educacin superior (Sin el calificativo de tcnicas)
- Universidades La diferencia entre unas y otras estara nicamente determinada por tres conceptos: El carcter comprehensivo (instituciones complejas) de las Universidades por desarrollar sus actividades acadmicas de formacin, investigacin y extensin en mltiples campos del saber (ciencia, tecnologa, humanidades, artes y filosofa), la autorizacin para ofrecer programas doctorales y la exclusin para ofrecer programas tcnicos, estos ltimos reservados a las instituciones de educacin superior. Por la facultad que se dara de adicionar al nombre diversos calificativos, cabran obviamente las Universidades tecnolgicas, aporte significativo de la propuesta por su pertinencia social. Convendra simplemente precisar - aunque su condicin de Universidad lo permite - la posibilidad de ofrecer programas doctorales en los campos en que desarrollan su proyecto educativo. Participaran tambin en el Sistema de Educacin Superior otras entidades y empresas con oferta educativa y que en virtud de su actividad seran sujetos plenos de la regulacin del Sistema. Estas entidades no podran asumir en su nombre las expresiones instituciones de educacin superior o Universidad o universitaria. Ellas seran: - Centros de investigacin, laboratorios, unidades empresariales de gestin del conocimiento que podran ofrecer maestras de investigacin y doctorados con las instituciones propias del sistema (instituciones de educacin superior y Universidades), segn el caso. - Entidades pblicas y entidades privadas con o sin nimo de lucro, con origen nacional o extranjero, de diferentes sectores al educativo y que podran ofrecer programas acadmicos de formacin excepto maestras de investigacin y doctorados. Ej. SENA, Fuerzas Militares y de Polica, sindicatos, academias, sociedades cientficas, asociaciones profesionales y gremios, IPS, empresas de capacitacin, etc. Se recomienda no vincular los procesos de acreditacin diseados para dar cuenta a la sociedad de la calidad de las IES con los procesos de transformacin institucional. Son procesos con objetivos propios, no siempre compatibles. Ello por supuesto no implica que se pudiera considerar como uno de los requisitos exigidos para la transformacin institucional el haber logrado la acreditacin institucional.
OBSERVACIONES AL DOCUMENTO EL FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIN SUPERIOR EN COLOMBIA, RETOS Y TENSIONES DE ALBERTO JARAMILLO
TEMA: FINANCIAMIENTO LECTORA: MARA VICTORIA AYALA DE REY*3
Una vez ledo en forma detallada el documento escrito por el Doctor Alberto Jaramillo, se considera que el trabajo realizado es un aporte importante al tema de financiamiento de la educacin superior en Colombia. Todas estas nuevas visiones ayudan a generar ideas para enfrentar en el prximo futuro los retos de las instituciones tanto pblicas como privadas, que generan la necesidad inaplazable de la obtencin de nuevas fuentes de financiacin, para buscar soluciones que faciliten el acceso de nuevos estudiantes al sistema, la bsqueda permanente de la calidad y la proyeccin de la educacin superior, como parte de la solucin al mejoramiento de la competitividad del pas. Se hacen los siguientes comentarios: El documento se inicia con una introduccin al tema de financiamiento. El cuerpo del trabajo consta de cuatro secciones: la primera constituye una descripcin general de la temtica del financiamiento de la educacin superior; en la segunda, se realiza un anlisis o diagnstico reciente del tema; en la tercera, se formulan algunas ideas para repensar el financiamiento, y en la cuarta, se presenta la traduccin libre de una tabla resumen de las diversas tipologas de financiamiento de la educacin superior. Desde la perspectiva de lector, las anotaciones que se presentan son de carcter subjetivo y tienen como fin realizar un aporte al autor, para la mejor compresin y lectura del documento. Se harn de acuerdo con el cuerpo del trabajo. En la primera parte: Descripcin del tema Anlisis realizado al cuadro No 1 Aportes de la Nacin a las Universidades Pblicas. Observacin al prrafo: En cuanto a los aportes per cpita (por alumno), es necesario examinar con detalle las cifras del cuadro 9. En trminos brutos, incluyendo la matrcula de instituciones tcnicas y tecnolgicas (entre las cuales se encuentra el SENA) aparece, para 2009, una suma de 2.2 millones de
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pesos; si se excluye el SENA, el valor se incrementa a 3.21 millones por alumno..; Comentario: Es claro que el SENA es una institucin del Estado cuya financiacin no corresponde directamente a los recursos del Presupuesto Nacional y no es beneficiaria de los artculos 86 y 87 de la Ley 30 de 1990. Sin embargo, en las estadsticas del Snies s aparece el nmero de alumnos matriculados en este instituto, como parte del sistema, reflejando as su impacto en el aumento de cobertura en los ltimos aos. Para establecer como indicador el aporte del Estado por alumno, se considera que no se debe incluir a los matriculados en el SENA, pues las fuentes de financiacin son totalmente distintas y no permiten el comparativo. As mismo en el prrafo hay un error en la mencin del cuadro, no es cuadro 9 sino el 1. En el mismo prrafo contina: ..y si se considera solo la matrcula en Universidades pblicas (restando unos 100.000 estudiantes de tcnicas y tecnolgicas del Estado Nacional), el aporte per cpita anual es del orden de 3.8 millones de pesos por estudiante Comentario: Para calcular el aporte per capita anual, si se resta el nmero de estudiantes de las instituciones tcnicas y tecnolgicas (100.000), debe ser necesario restar el aporte del Estado a esas instituciones, que tambin tienen financiacin por parte del presupuesto nacional por su origen oficial. En el mismo prrafo, el autor presenta la siguiente afirmacin de la Ministra de Educacin: En trminos de la Ministra de Educacin, el aporte de la nacin sin pensiones es de 3,67 millones por estudiante, con pensiones es de 4,21 millones por estudiante. Comentario: Es cierto que del Presupuesto Nacional salen los recursos para el pago de las pensiones de las IES pblicas, pero es cuando estamos hablando de la necesidad de ampliar la financiacin de las IES. Para sufragar los gastos en que han incurrido, como consecuencia de la ampliacin de cobertura, la mejora de la calidad, el fortalecimiento
Profesora Escuela Colombiana de Ingeniera. Asesora de ASCUN.
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OBSERVACIONES AL DOCUMENTO EL FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIN SUPERIOR EN COLOMBIA
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de la investigacin para responder a las necesidades regionales y del pas, no se puede incluir como costo por estudiante el pago pensional, ya que este erogacin corresponde a vigencias anteriores. Sera muy interesante para el documento fortalecer el anlisis que el autor presenta en el siguiente prrafo: Discriminadas por Universidades, las cifras promedias difieren bastante, para el ao 2005, las universidades ms costosas son Nacional, Atlntico, Pacfico, Crdoba, Surcolombiana, Valle, Antioquia, Cauca, Guajira e Industrial de Santander, que reciben Entre $ 7 y $ 3.9 millones por estudiante-ao. Y las ms baratas, Cundinamarca, Colegio Mayor de Cundinamarca, Tolima, Popular del Cesar, UFPS, Militar, UNAD y Pamplona que reciben entre $ 500 mil y $ 1.7 millones por estudiante-ao. Comentario: El grado de complejidad de cada una de las instituciones relacionadas presenta grandes diferencias, que corresponden a la oferta de programas de pregrado y posgrado, a la investigacin que desarrollan y a los servicios de extensin y su impacto regional; por lo tanto, los costos generados por alumno son diferentes. En la segunda parte: Anlisis (diagnstico) sobre el financiamiento pblico de la educacin superior, Comentario: Se recomienda al autor, si le es posible, actualizar las cifras de la tabla 8, Gasto pblico en educacin superior en Colombia 1993-2003, como porcentaje del PIB, con el fin de mostrar cul ha siso la evolucin de la participacin del gasto en educacin en el Gobierno del Presidente lvaro Uribe Vlez. Para la tabla 9 se hace la misma sugerencia: Gasto pblico en educacin, comparacin entre pases. En la tercera parte Ideas para repensar el financiamiento..., en el prrafo que se relaciona a continuacin, Por su participacin en el gasto en educacin, como proporcin del PIB (0.98%), al igual que por el volumen de alumnos registrados, si se excluye el SENA, la educacin superior privada constituye el componente principal en Colombia, cabe la siguiente anotacin: Comentario: El autor debe revisar la cifra del gasto en educacin como participacin del PIB (0.98%), porque en la tabla 8 se registra (0.94%) para el 2009. Para este cuadro cita como fuente (*) Cifra dada por la Ministra de Educacin de Colom-
bia, Cecilia Mara Vlez White, en la instalacin del Foro de Financiacin para la Educacin Superior. Bogot, marzo 2 de 2010. Me parece que es mejor evitar la inconsistencia de la cifra. En este mismo prrafo se habla que si se excluye a los alumnos del SENA la educacin superior privada es el componente principal. Comentario: se considera que esta afirmacin debe verificarse con las cifras del SNIES, porque el aumento de cobertura y el esfuerzo que han realizado las IES oficiales para incrementar el nmero de alumnos no permiten afirmar que el aumento de la cobertura oficial corresponde nicamente al fortalecimiento del SENA. Sugerencia: Es importante agregar en este segmento el impacto que tiene en las instituciones oficiales el gasto en bienestar universitario. A pesar de que este concepto se ha venido modificando, el hecho del aumento en el acceso de estudiantes de estrato 1 y 2 y la necesidad de disminuir la desercin estudiantil, exige de las Universidades oficiales incrementar el gasto en este aspecto. Sugerencia: Hace falta un captulo muy importante relacionado con investigacin, innovacin, ciencia y tecnologa: las IES requieren de recursos para fortalecer la investigacin y la innovacin, desarrollar ciencia, y entregar tecnologa a la sociedad. Este es el compromiso para lograr el crecimiento econmico y buscar la competitividad del pas. En la propuesta de reforma de la Ley 30 y su impacto en el financiamiento de las IES Sugerencia: Considerando la importancia y el impacto de esta propuesta en la financiacin de las IES, se recomienda al autor que realice sus comentarios a este proyecto. En la propuesta de reforma que est estudiando el Ministerio de Educacin Nacional, en los borradores de trabajo de marzo de 2010 se proyectan los siguientes ajustes: - Se establece un pargrafo transitorio en el artculo 86 donde se exige a los entes territoriales que tengan aportes pendientes (por concepto de este artculo) suscribir un acuerdo de pago antes del 31 de diciembre de 2011. - Se modifica el artculo 87 para la entrega de aportes al SUE, ajustando los porcentajes que dependen del crecimiento del PIB para ser distribuidos en razn al mejoramiento da la calidad de las instituciones.
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- Se crea un artculo nuevo relacionado con estableciendo recursos adicionales a partir del ao 2013 al 2019, que ser distribuido de acuerdo al grado de complejidad de las instituciones y a indicadores de costo y resultados respecto a las funciones sustantivas. Para los aos 2011 y 2012 se asignarn los incrementos en funcin a la ampliacin de cobertura y al mejoramiento de la calidad. - Se elimina por un nuevo artculo el artculo 43 de la Ley 30 de 1992, que exiga la entregar al ICFES del 2% de los aportes que reciban las IES por cualquier concepto del presupuesto nacional. Este monto ser destinado a la cualificacin del personal docente de las instituciones. - Se modifica el artculo 57 al incorporar un pargrafo por el cul las l las universidades de educacin superior oficiales que son Establecimientos Pblicos, podrn organizarse como entes universitarios autnomas con fines administrativos y presupuestales, siempre que demuestren un
proceso evolutivo que adelantar el MEN. - En cuanto al Icetex se incluye un pargrafo nuevo, en el artculo 112, para que en el Presupuesto General de la Nacin se incluya como aporte al Icetex el subsidio o la matricula que el Instituto otorga a los estudiantes de bajos ingresos (Sisben 1 y 2 ) y en el artculo 113 se incluye un pargrafo nuevo para que el Gobierno Nacional contribuya al fondo de cartera de los crditos de pregrado a largo plazo dirigidos a la poblacin del Sisben 1,2 y 3 con un aporte equivalente al de las universidades . - Se incluye al SENA (con su oferta de programas tcnicos profesionales, tecnolgicos y de especializacin tecnolgica) en un nuevo artculo como parte del sistema de educacin superior, autorizndolo a establecer programas de acuerdo a las necesidades de formacin de ciertos sectores y regiones sin obtener previamente el Registro Calificado exigido a toas las IES.
OBSERVACIONES AL DOCUMENTO: EL FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIN SUPERIOR EN COLOMBIA: RETOS Y TENSIONES DE ALBERTO JARAMILLO
TEMA: FINANCIAMIENTO LECTORES: MAURICIO ALVIAR RAMREZ, DIEGO MONTEJO CAMELO Y FERNANDO TOBN BERNAL*4
El estudio del Profesor Alberto Jaramillo est dividido en cuatro temas: Descripcin sobre los temas de financiamiento; Diagnstico reciente del tema; Ideas para repensar el financiamiento; Tabla de tipologas de financiamiento de diversos pases En general, puede decirse que el tratamiento de la problemtica es un poco tmido para un asunto de esta envergadura. Tmido porque la propuesta concreta, tendiente a solucionar la crisis de financiacin del subsector de la educacin superior, se centra en la modificacin del artculo 87 de la Ley 30 de 1992, con relacin a las instituciones oficiales y a la creacin de un artculo nuevo en la misma ley con el propsito de obligar al Gobierno Nacional a proveer recursos propios, amn de fuentes provenientes del crdito externo, para apoyar a las entidades privadas encargadas de la formacin post secundaria. Con respecto a la generacin de recursos para las Universidades estatales, la propuesta del profesor Jaramillo resulta ms limitada que la del propio Ministerio de Educacin Nacional, acordada con los rectores. Aparte de su iniciativa concreta, incluye en el documento distintas frmulas que han sido esbozadas en diferentes ocasiones para intentar conseguir la participacin directa de los alumnos en el sostenimiento de la respectiva institucin; sin embargo, deja de lado el anlisis de las ventajas y desventajas de dichas propuestas como sera la de contratos de capital humano, para citar slo un caso. Inicia el tratamiento del tema estableciendo una diferencia entre educacin superior y educacin terciaria (definicin adoptada por la OCDE), e indica que a esta ltima pertenecen todos los programas que tienen como requisito la culminacin de la educacin secundaria o media (carreras tcnicas, tecnologas, programas universitarios); al igual que todas las actividades de formacin y capacitacin para el trabajo (bajo el supuesto que se desarrollan luego de la educacin secundaria).
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Por su parte seala que de la educacin superior (de acuerdo con la Ley 30 de 1992) quedaran excluidas las actividades de capacitacin laboral que no conducen a ttulos tcnicos, tecnolgicos o universitarios; en este sentido, se trata de una definicin ms restrictiva que la adoptada por la OCDE. No obstante esta distincin, en varias partes del estudio se confunde en sus consideraciones como en el prrafo precedente de la tabla 4 (titulado Tasa bruta de matrcula en educacin terciaria en Colombia 2000 2008) que debe ser concerniente a las estadsticas de la CEPAL sobre matrcula en educacin superior en Colombia; igual sucede al denominar la tabla 7 (Tasa bruta de matrcula en educacin terciaria. Comparacin entre pases, 2007) Si el objeto del estudio corresponde a la educacin superior (con nfasis en la oficial como se aprecia lo largo del texto), se debera excluir del anlisis la incorporacin de la informacin del SENA, puesto que se trata de una institucin que por su creacin, objeto social, cobertura y fuente primordial de financiacin la hace completamente diferente para los propsitos del estudio as sea que el Gobierno Nacional lo incluya en las estadsticas generales que se refieren a la cobertura en educacin terciaria. En efecto, adems de programas conducentes a ttulo en tcnicas y tecnologas, el SENA ofrece una variedad amplia de cursos y programas no formales de corta duracin con objetivos muy diferentes a los de la educacin profesional universitaria. De otro lado, en lo referente al financiamiento del SENA, este consiste en un gravamen a las nminas de los empleadores (en 2008 el recaudo debi estar alrededor de los $1,2 billones cuando para el conjunto de las universidades oficiales el aporte del Presupuesto Nacional en cumplimiento del artculo 86 de la Ley 30 de 1992 alcanz $1,76 billones). El tratamiento de la educacin terciaria, en el estudio, adolece de informacin estadstica, sin discriminar qu parte de la poblacin matriculada co-
Profesores de la Universidad de Antioquia.
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rresponde a cursos de formacin postsecundaria y cules estaran matriculados en programas de educacin superior conducentes a ttulos profesionales, tcnicos o tecnlogos. En el estudio se observa el mismo simplismo del Ministerio de Educacin Nacional de dividir el aporte presupuestal total del ao por el nmero de estudiantes matriculados para hallar el costo por alumno; aunque esta relacin constituye un indicador como muchos otros, no resulta apropiado omitir en el trabajo la mencin a la complejidad de las instituciones con lo que, a manera de ejemplo, el costo unitario por matriculado en las Universidades pblicas en 2008 (tabla1) es igual a $2,38 millones en tanto que para la Universidad Nacional (nica Universidad considerada en el trabajo) el valor para ese mismo ao (tabla 3) alcanz $5,3 millones considerando slo el gasto de funcionamiento de la Entidad (excluye inversin, servicio de la deuda y pasivos pensionales). No analiza a profundidad la forma como puede financiarse la educacin superior (no la terciaria donde aparecen los cursos no formales o capacitacin para un empleo y los cursos de refrescamiento o actualizacin). Confunde, aparentemente, subsidio a la demanda con el subsidio del Estado, cuando establece la comparacin entre pago de matrcula en la UN y costo por alumno. Omite la propuesta del MEN para paliar, as sea parcialmente, la crisis. Adems, no resulta correcto agregar los estudiantes de pregrado y posgrado, a menos que se logre discriminar la parte de los recursos pblicos que se destina a la formacin postgradual. Cabe recordar que, casi en su totalidad, los posgrados deben ser autofinanciables en las Universidades pblicas. Acepta, sin crtica, la declaratoria de los vicerrectores sobre el origen del problema y seala que las Universidades privadas estn abandonadas a su suerte con solo matrculas y participacin en fondos concursables de Colciencias, desconociendo que, de acuerdo con la Constitucin, el Estado no puede aportar a privadas y propone aumentar gasto pblico como porcentaje del PIB, y definir objetivos nacionales y programas institucionales para el sistema pblico y privado. Con la expansin cubrira el faltante de la pblicas (no establece condiciones ni restricciones como lo propone el MEN) y con los objetivos y programas mejorara la calidad de las instituciones que suscriban los contratos de fondos concursables.
Al repensar el financiamiento de la educacin superior (financiacin que corre por cuenta de familias con alumno, Estado y empresas, como lo estableci al principio) cita varios autores; algunos creen que debe correr por cuenta del Estado como obligacin pblica, aunque reconocen las limitaciones fiscales en tanto que otros al asimilar la educacin superior a bien privado estiman que debe haber participacin del usuario. Manifiesta que en el pas hay dos fuentes de proveedores: privados con matrculas y pblico con financiacin mayoritaria del Estado. Indica que excluido el SENA, el predominio de lo privado es ms importante argumentando varias razones: genera externalidades positivas; la educacin superior crea beneficios redituables y por ello es susceptible de cubrirse con recursos propios y crdito. Los recursos fiscales, aunque importantes, son insuficientes y la demanda ha hecho crecer una oferta heterognea de de oferta privada. Como consecuencia de la importancia del sector privado, el Estado debera ofrecer estmulos a las privadas y no slo a las propias u oficiales, con el fin de alcanzar las metas que tiene planteadas en su plan de desarrollo. Describe las frmulas de la OCDE para financiar la educacin superior sobre la base de que si hay beneficios privados los egresados deberan correr con parte de los costos argumento poderoso cuando lo limitado de los recursos fiscales conduce a disminucin de la calidad, racionar el nmero de admitidos o la falta de apoyo para los de menores ingresos. Otra idea es asignar recursos con base en la importancia de la educacin para la sociedad o, en otras palabras, que generen efectos positivos para la sociedad en su conjunto, independientemente del proveedor y aislando el beneficio privado; otro pilar fundamental es un sistema integral de apoyo estudiantil que consistira en resolver el problema de liquidez con un sistema mixto de crdito y subsidio para evitar medios tiempos o excesiva dependencia familiar. En el estudio, no hay un tratamiento profundo sobre el tema de las externalidades positivas que genera la educacin superior, y que explican, o mejor justifican, en gran medida, los subsidios del Estado. En el artculo se menciona que son razones de tipo legal e institucional las que motivan a los estados a invertir en educacin superior; sin embargo, las razones de fondo son de tipo econmico sobre la base de las externalidades positivas que, de no explicarse, queda abierta la puerta para re-
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ducir los gastos del Estado en la educacin superior en instituciones pblicas. En efecto, la educacin superior genera una alta rentabilidad social que se manifiesta en un nivel de bienestar mayor que percibe la sociedad a travs, por ejemplo, del prestigio de sus instituciones e investigadores de alto nivel. La contribucin de los egresados y sus actividades al desarrollo del pas tambin generan un beneficio colectivo, ms all del individual. Nancy Birdsall tiene varios trabajos sobre las externalidades positivas que justifican el financiamiento estatal de la educacin superior pblica. De otro lado, el autor propone, en forma concreta, ajustar la Ley 30 de 1.992 en cuanto a los aportes de la Nacin. Indica que si, por obligacin legal y constitucional (la financiacin no es de origen constitucional, como dice y por lo tanto es susceptible de modificar) el Gobierno debe financiar en forma inmodificable, de acuerdo con el contenido del artculo 86 de dicha ley, el apoyo estatal se debera centrar en la variacin del artculo 87, asignando (igual como lo dicta la norma y lo propone el Ministerio de Educacin) un incremento porcentual, para adicionar al financiamiento vegetativo del artculo 86, porcentaje que depender del crecimiento del PIB; sin embargo, a diferencia del Ministerio que propone un porcentaje progresivo, el profesor Jaramillo lo sugiere en forma decreciente.
Lgicamente que si se presentan bajas tasas de crecimiento del PIB, como ha ocurrido en los ltimos aos con excepcin del trienio 2005 2007, la propuesta del Profesor Jaramillo resultara ms favorable para las Universidades oficiales, dado que hasta un 5% de crecimiento (ms o menos) las transferencias sugeridas superaran a las previstas por el MEN. Lamentablemente esta frmula, aunque ayuda a la financiacin, poco resuelve el problema porque el Ministerio de Hacienda interpreta que el producto que se obtiene al multiplicar el crecimiento real del PIB por el porcentaje establecido (o propuesto) en la Ley 30 no es un valor en s, sino un porcentaje para aplicar a los aportes de funcionamiento contemplados en el artculo 86 de la citada norma. Con esto logra darle cumplimiento al mandato del legislador segn el cual la Nacin incrementar sus aportes. . .. Por otra parte, la suma final debe ser distribuda entre el total de universidades de acuerdo con criterios de calidad y la participacin recibida por cada entidad no forma base presupuestal para las vigencias fiscales futuras.
Propone as mismo, en un artculo nuevo y, tambin en funcin del PIB, con el objeto de que el Gobierno central destine recursos propios, adems de crdito externo, para que las instituciones privadas participen de los mismos, de acuerdo con lo estipulado en el artculo 355 de la Constitucin Nacional (impide conceder auxilios al sector privado, pero permite realizar contratos para impulsar programas y actividades de inters pblico). La dote de
recursos propios para este fin sera proporcional al crecimiento al PIB y no podr ser inferior a la suma que resulte de multiplicar el Presupuesto de funcionamiento del Gobierno Nacional por el 20% de crecimiento real del PIB del ao precedente. La propuesta tendra un monto de recursos propios, con $83 billones de gastos de funcionamiento en 2010, de unos $330 mil millones si se lograse un crecimiento real del PIB igual al 2%.
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LECTORES: MAURICIO ALVIAR RAMREZ, DIEGO MONTEJO CAMELO Y FERNANDO TOBN BERNAL
Deja en cabeza del Viceministro (?) la reglamentacin de los usos y distribucin de los recursos tanto para las pblicas, como los nuevos propuestos para las privadas. Adicionalmente resea algunas frmulas lanzadas por algunos autores para la financiacin de las instituciones oficiales tales como la revisin de los mecanismos utilizados por las Universidades para establecer el cobro de matrculas con el fin de hacerlos comparables con los valores cancelados en las privadas; contratos de formacin de capital humano para que los egresados retornen el valor de la formacin a su Universidad; impuestos a los egresados; sistema de crdito en el Icetex para facilitar el ingreso a las Universidades privadas de estudiantes de bajos ingresos montando un sistema de riesgo crediticio y titularizando cartera estudiantil; tambin, incluye algunas propuestas de ASCUN tales como suspender aportes al SENA de la privadas para formar docentes en maestras y doctorados; acceso al fondo nacional de regalas para proyectos de investigacin y maestras y doctorados
para sus docentes; participacin del sector financiero con crditos blandos y largo plazo usando el encaje bancario o las inversiones forzosas a las que est sometido. A manera de conclusin, la participacin del Estado en la financiacin de la educacin superior no slo es una obligacin connatural con sus funciones por las externalidades positivas que genera para la sociedad en su conjunto sino que, a la larga, produce beneficios, incluso tributarios, con los que recuperara la inversin inicial en capital humano por la mayor capacidad de compra del graduado en el ejercicio profesional, y la participacin como contribuyente del impuesto de renta; siempre y cuando exista la decisin poltica para establecer un procedimiento sin una base gravable tan amplia con tarifa cero. (Hoy se cobra el imporrenta. a partir de una base gravable aproximadamente de $25 millones lo que significa un salario equivalente a unos 2,6 millones mensuales teniendo en cuenta un 25% de ingresos laborales exentos).
OBSERVACIONES AL DOCUMENTO: DESARROLLO PRELIMINAR PARA EL ANLISIS DE LA LEY 30 DE 1992 DE SANDRA JULIANA TORO
TEMA: INTERNACIONALIZACIN LECTOR: JAVIER CAN PINTO*5
El documento de la Doctora Sandra Juliana Toro recoge y sintetiza el contexto de la internacionalizacin de la educacin superior en Colombia, tanto desde la perspectiva de las declaraciones y conferencias sobre la educacin superior en el mundo, y las estrategias en dicho contexto en diferentes pases, como desde la perspectiva ms institucional en el mbito nacional. En este punto se define un diagnstico basado en algunos estudios realizados y en las acciones adelantadas en los ltimos aos por parte del Ministerio de Educacin Nacional. En el texto se pueden, por tanto, encontrar pautas para construir, dentro de la reforma a la Ley 30, derroteros y lneas estratgicas que permiten orientar la educacin superior del pas hacia un contexto mucho mas actualizado. Las preguntas que plantea la consultora Sandra Toro son bastante pertinentes y, en el ejercicio de responderlas, puede garantizar que los temas de internacionalizacin queden bien sintetizados en la redaccin de la mencionada ley. Sin embargo, debe implicarse ms en la escritura de la propuesta las diferentes declaraciones mundiales, regionales y nacionales en materia de educacin superior que efectivamente estn aludidas en el captulo VII como documentos de apoyo, ya que arrojan los fundamentos para contestar las preguntas planteadas: 1. Cules seran los principales objetivos de la poltica de la internacionalizacin de la educacin superior en Colombia? Es absolutamente necesario que la ley en mencin refleje explcitamente que Colombia acoge la misin y los objetivos definidos en la Declaracin Mundial sobre la Educacin Superior en el siglo XXI: Visin y Accin (Unesco, 1998), que por ser anterior, no alcanz a suscribir. De all principalmente los artculos 1 y el 2 refieren a esos objetivos fundamentales de la educacin superior, que adems fueron ratificados en general por la Declaracin Fi-
nal de la Conferencia sobre Educacin Superior de Pars en 2009. Tener en cuenta estas dos declaraciones resulta absolutamente fundamental para la poltica de internacionalizacin, porque entre 1995 y 2010 ocurre histricamente la oficializacin y desarrollo de una gran tensin dual en el enfoque del conocimiento y la educacin, que no se refleja en la ley actual. Por una parte, la visin de la OMC, que a travs del GATS (Acuerdo General de Comercio de Servicios) en 1995 ve al conocimiento y la educacin como elementos comercializables y privatizables. Por otra, la visin opuesta auspiciada por la Unesco en la declaracin mundial de 1998: el conocimiento y la educacin como un derecho humano y un bien pblico. Esta tensin dual, tiene implicaciones determinantes y directas en el enfoque que se le quiera dar a la poltica y estrategia tanto nacional como institucional de internacionalizacin. Colombia es un pas miembro de la ONU y por tanto debe acoger las declaraciones auspiciadas en el seno de Unesco en materia de educacin y cultura. Sin embargo, tal como lo reconociera el CXI Consejo Nacional de Rectores de la Asociacin Colombiana de Universidades ASCUN, en junio de 2004, Colombia es suscriptor del GATS. Pese a esto, los rectores de las Universidades declararon contundentemente que se acogan la declaracin de la Unesco y sus principios, objetivos y estrategias: 3. Que Colombia suscribi el Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios GATS y en cumplimiento de este Acuerdo se aplica el trato de la nacin ms favorecida (NMF) a todos los servicios, excepto en el caso de las exenciones temporales inicialmente establecidas. Segn definicin textual de la Organizacin Mundial del Comercio OMC, el Trato de la Nacin Ms Favorecida significa dispensar igual trato a todos los interlocutores comerciales,
Profesor Universidad Nacional y ex director de Relaciones Internacionales Universidad Nacional. 179
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sobre la base del principio de no discriminacin. En virtud del GATS, si un pas permite la competencia extranjera en un sector debern darse iguales oportunidades en ese sector a los proveedores de servicios de todos los dems miembros de la OMC.4. Que la educacin ha sido incluida por la Organizacin Mundial del Comercio, a travs del GATS, como uno de los servicios que pueden ser negociados en los tratados de libre comercio de carcter bilateral o multilateral. 5. Que considerar la educacin como una mercanca y someterla a las reglas del comercio internacional es desnaturalizar sus fundamentos y su funcin en la sociedad. Por tanto, los rectores colombianos se declararon contundentemente en contra de la visin comercialista sobre la educacin, reivindicando la de la Declaracin Mundial de 1998. As mismo, la declaracin de los rectores reconoce que la mayora de consejos de rectores y asociaciones de Universidades se han pronunciado de la misma manera: Association of Universities and Colleges of Canada - AUCC; el American Council on Education - ACE de Estados Unidos; la European University Association - AEU; el Council for Higher Education Accreditation - CHEA; el Consejo Universitario Iberoamericano CUIB; la III Reunin Cumbre de Universidades Pblicas Ibero-americanas; la Asociacin Brasilera de Rectores de Universidades Pblicas Estatales y Municipales - ABREUM; la Asociacin Nacional de Dirigentes de Instituciones Federales de Enseanza Superior ANDIFES del Brasil; el Instituto Latinoamericano de Educacin de Desarrollo - ILADES; la Asociacin de Universidades Africanas y la Unin de Universidades de Amrica Latina UDUAL. La Declaracin de la CRES en 2008 ratifica nuevamente el rechazo al enfoque de la OMC sobre la educacin y comenta: 6. () La educacin no puede, de modo alguno, quedar regida por reglamentos e instituciones previstas para el comercio, ni por la lgica del mercado. El desplazamiento de lo nacional y regional hacia lo global (bien pblico global) tiene como consecuencia el fortalecimiento de hegemonas que existen de hecho. 7. La educacin suministrada por proveedores transnacionales, exenta de control y orientacin por parte de los Estados nacionales, favorece una educacin descontextualizada en la cual los principios de pertinencia y equidad quedan desplazados. Ello ampla la exclusin social, fomenta la desigualdad y consolida el subdesarrollo. Debe-
mos promover en nuestros pases las leyes y los mecanismos necesarios para regular la oferta acadmica, especialmente la trasnacional, en todos los aspectos claves de una Educacin Superior de calidad. 8. La incorporacin de la Educacin como un servicio comercial en el marco de la Organizacin Mundial de Comercio (OMC) ha dado lugar a un rechazo generalizado por parte de muy diversas organizaciones relacionadas directamente con la Educacin Superior. La referida incorporacin constituye una fuerte amenaza para la construccin de una Educacin Superior pertinente en los pases que acepten los compromisos exigidos en el Acuerdo General de Comercio y Servicios, y ello supone graves daos para los propsitos humanistas de una educacin integral y para la soberana nacional. Por ende, desde la CRES, advertimos a los Estados de Amrica Latina y el Caribe sobre los peligros que implica aceptar los acuerdos de la OMC y luego estar obligados por estos, entre otros aspectos lesivos, a orientar fondos pblicos hacia emprendimientos privados extranjeros implantados en su territorio, en cumplimiento del principio del trato nacional que en ellos se establece. Asimismo afirmamos nuestro propsito de actuar para que la Educacin en general y la Educacin Superior en particular no sean consideradas como servicio comercial. La Conferencia Mundial sobre Educacin Superior CMES, que tuvo lugar en 2009 en Pars, finalmente ratific los mismos principios de la educacin como un bien pblico y de financiamiento solidario pblico-privado, en el caso de la educacin superior. El punto 3 por su parte abord de nuevo los aspectos de internacionalizacin, regionalizacin y mundializacin, ratificando los principios de solidaridad en la transferencia de conocimiento, circulacin de competencias (movilidad), promocin de redes internacionales de universidades, investigacin conjunta, fortalecimiento de los sistemas de acreditacin y garanta de calidad entre las redes universitarias; finalmente, unos principios sobre la educacin transfronteriza advirtiendo sobre la oferta de baja calidad fbricas de grados. De acuerdo con la anterior descripcin, se desprenden las siguientes problemticas, derivadas tanto del enfoque del GATS, en contraposicin al de UNESCO, y pone de frente dos realidades problemticas, con las implicaciones que la nueva reforma de la Ley 30 debe afrontar de la mejor manera:
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Unesco Declaraciones Mundiales sobre la Educacin Superior 1988-2009, declaraciones regionales y nacionales de rectores
Organizacin Mundial de Comercio OMC GATS 1995 Objetivo de la E.S.: ofrecer un servicio en la relacin entre productores, comercializadores y consumidores de conocimiento y formacin de acuerdo a las exigencias del mercado global, competitividad entre personas y entre instituciones, sobreviven las mejores, las ms dbiles desaparecen o son incorporadas por las lderes, exportacin/ importacin de servicios educativos y del conocimiento. Formar cuadros competitivos para el sector productivo global. El conocimiento es el capital que imprime valor agregado a todo producto y por tanto es un capital privado y comerciable, por tanto la educacin superior es un servicio (bien transable y privatizable). Cuatro modos de exportacin de servicios educativos: Educacin transfronteriza (cross border education, e-learning, oferta a distancia). Marketing para Estudios en el extranjero (el mas frecuente reclutamiento y atraccin de estudiantes extranjeros). Enclaves Internacionales (programas en convenio, branchcampuses, franquicias etc.). Intercambio temporal de docentes (programas impartidos en el exterior, venta de conferencias, etc.).
Objetivo de la E.S.: formar un ciudadano global, con competencias multiculturales mediante una educacin y produccin de conocimiento subsidiados pblicamente y mediante la transferencia de conocimiento a travs de la cooperacin solidaria.
El conocimiento es un capital humano de acceso pblico y la educacin es un derecho humano. Estrategias de internacionalizacin: Mitigar riesgo de las fbricas de grados y oferta de baja calidad. Poltica de controles y vigilancia a la oferta internacional. Fomento a la internacionalizacin del currculo y educacin internacional. Cooperacin, convenios, vnculos cooperativos entre instituciones, intercambio y movilidad acadmica con exencin de costos y poltica subsidiaria pblico-privada. Transferencia de conocimiento mediante cooperacin sin nimo de lucro, redes de investigacin Mitigar el riesgo de la fuga de cerebros. CALIDAD EDUCATIVA La internacionalizacin como cooperacin internacional es garanta de calidad. Los sistemas de acreditacin, homologacin y reconocimiento mutuo garantizan la calidad. Las agencias nacionales cooperan para hacer acuerdos de acreditacin internacional. Armonizacin de sistemas de crditos, reconocimiento mutuo interinstitucional y en articulacin con empresas y tercer sector. Regulacin estatal de la educacin y proteccin del conocimiento, subsidio a la produccin de conocimiento (investigacin), fuerte subsidio pblico a la educacin y por tanto a la internacionalizacin como factor de calidad y pertinencia educativa. Libre circulacin y transferencia de conocimientos de manera solidaria Norte-Sur y Sur-Sur. Inversin cofinanciada, publicacin conjunta, acceso pblico, gratuito y solidario al conocimiento como apoyo al desarrollo de los pases menos favorecidos, intercambio de capacidades sur-sur, subsidio a programas de intercambio estudiantil.
CALIDAD EDUCATIVA La calidad se garantiza con la concurrencia competitiva en el libre mercado global. Los programas deben certificar su calidad mediante la estandarizacin: ISO (International Standardization Organization). Comercio de certificaciones Franquicias de universidades prestigiosas. Prestigio = calidad.
Regulacin por las reglas jurdicas del mercado liberalizado y desprovisto de subsidio pblico (eliminacin de becas; eliminacin de los controles para la oferta educativa exterior). Propiedad industrial, propiedad intelectual, comercio de patentes, derechos de autor, mercado de genes. Alta inversin en proteccin de propiedad intelectual, mantenimiento de patentes, derechos de reproduccin, rankings, publicacin en revistas indexadas, certificaciones de calidad, agencias y estrategias de reclutamiento de estudiantes internacionales, consumo de educacin internacional segn capacidad individual de consumo.
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2. Cul es el compromiso de la educacin superior de Colombia frente a los procesos de internacionalizacin? y Qu elementos deberan hacer parte dentro de una definicin de Internacionalizacin de la Educacin Superior para Colombia? De acuerdo con los anteriores interrogantes, el compromiso de la educacin superior en Colombia, desde el punto de vista de las instituciones que conforman el sistema de la E. S., debe ser, correspondiente a la Declaracin Mundial de la Educacin Superior de 1988, que en el apartado Marco de Accin Prioritaria para el Cambio y el Desarrollo de la Educacin Superior en los captulos I y III dice lo siguiente con relacin a la internacionalizacin: I. ACCIONES PRIORITARIAS EN EL PLANO NACIONAL 1. Los Estados Miembros, comprendidos sus gobiernos, parlamentos y otras autoridades debern: e) esforzarse, cuando sea preciso, por establecer estrechos vnculos entre las instituciones de educacin superior y las que se dedican a la investigacin, tomando en cuenta que la enseanza y la investigacin son dos elementos ntimamente relacionados de la produccin del conocimiento; f) instaurar nuevas modalidades de colaboracin entre los establecimientos de educacin superior y los distintos sectores de la sociedad para que la educacin superior y los programas de investigacin contribuyan eficazmente al desarrollo local, regional y nacional; h) contar con un plan rector para garantizar la existencia de nuevas asociaciones y la participacin de todos los interlocutores pertinentes en todos los aspectos de la educacin superior: proceso de evaluacin, comprendidas la renovacin de los planes de estudios y los mtodos pedaggicos, servicios de orientacin y asesoramiento y, en el marco institucional vigente, formulacin de polticas y direccin de los establecimientos; k) reconocer que los estudiantes son el centro de atencin de la educacin superior y unos de sus principales interesados. Se los deber hacer participar, mediante las estructuras institucionales apropiadas, en la renovacin de su nivel de educacin (comprendidos los planes de estudio y la reforma pedaggica) y en la adopcin de decisiones de carcter poltico, en el marco de las instituciones vigentes; m) promover y facilitar la movilidad nacional e internacional del personal docente y de los estudiantes como elemento esencial de la calidad y la pertinencia de la educacin superior.
III. ACCIONES QUE DEBERN EMPRENDERSE EN EL PLANO INTERNACIONAL, EN PARTICULAR POR INICIATIVA DE LA UNESCO 10. Deber concebirse la cooperacin como parte integrante de las misiones institucionales de los establecimientos y sistemas de educacin superior. Las organizaciones intergubernamentales, los organismos donantes y las organizaciones no gubernamentales debern ampliar su accin para desarrollar proyectos de cooperacin interuniversitaria en particular mediante el hermanamiento de instituciones basados en la solidaridad y la asociacin, con objeto de acortar la distancia que separa a pases ricos y pases menos adelantados en los mbitos cruciales de la produccin y aplicacin de los conocimientos. Cada establecimiento de enseanza superior deber prever la creacin de una estructura o un mecanismo apropiados para promover y organizar la cooperacin internacional. 11. La Unesco y otras organizaciones intergubernamentales y no gubernamentales que actan en el campo de la educacin superior, los Estados mediante sus programas de cooperacin bilateral y multilateral, la comunidad universitaria y todos los interlocutores interesados de la sociedad debern promover la movilidad universitaria internacional como medio de hacer progresar el saber y de compartirlo, a fin de instaurar y fomentar la solidaridad, principal elemento de la futura sociedad mundial del saber, () con particular acento en la cooperacin Sur-Sur, las necesidades de los pases menos adelantados y de los pequeos Estados, que o carecen de establecimientos de educacin superior o tienen muy pocos13. La Unesco, junto con todos los interlocutores interesados de la sociedad, tambin deber tomar medidas para paliar los efectos negativos de la fuga de cerebros y sustituirla por un proceso dinmico de recuperacin de los mismos. En todas las regiones del mundo se necesita un anlisis global de las causas y consecuencias de la fuga de cerebros. Deber ponerse en marcha una vigorosa campaa, mediante el esfuerzo concertado de la comunidad internacional y basada en la solidaridad universitaria, que debera centrarse en el regreso al pas de origen de universitarios expatriados 3. Cmo se pueden fomentar y fortalecer los procesos de internacionalizacin de la educacin superior en Colombia? y Qu aspectos de la educacin superior se deberan privilegiar dentro de una estrategia de internacionalizacin? En conclusin, el anlisis de las dos macrotendencias de la educacin superior y sus procesos
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de internacionalizacin en el mundo derivan las siguientes estrategias y elementos para el fomento de los procesos de internacionalizacin desde una poltica estatal: - Programas para el apoyo al establecimiento de vnculos y redes entre instituciones de educacin superior e investigacin basados en la reciprocidad con prioridad en la integracin regional de Amrica Latina para contribuir a la construccin de ENLACES. - Polticas de fortalecimiento institucional para la creacin de estructuras institucionales capaces de promover y organizar la cooperacin internacional. - Promover programas subsidiados de movilidad internacional universitaria docente y estudiantil con acento en la cooperacin Sur-Sur y la transferencia de conocimiento. - Programas de arraigo y retorno para evitar la fuga de cerebros y el aprovechamiento y recuperacin de la dispora acadmica. - Fuerte subsidio al bilingismo oficial de los ciudadanos tendiente a un plurilingismo a mediano plazo - Garantizar la participacin de las IES en las agendas bilaterales y multilaterales de cooperacin intergubernamental, tanto en ciencia y tecnologa, como en cultura y educacin, e invertir decididamente en la cofinanciacin de los compromisos derivados. - Garantizar la participacin del sector de educacin superior en el sistema de cooperacin internacional al desarrollo. - El Estado deber promover estudios y monitoreo peridico que permitan establecer anualmente necesidades y fortalezas de conocimiento y formacin en el pas con el fin de orientar las acciones y estrategias de internacionalizacin que se deben seguir en las IES y en el sistema de educacin superior en general. - Garantizar la participacin de las instituciones de investigacin en la identificacin de problemticas regionales e internacionales compartidas con el fin de priorizar la investigacin y formacin en tales temas a travs de la cooperacin internacional y las redes. Sin embargo, y teniendo en cuenta la realidad de la globalizacin comercial y las implicaciones de esta sobre la educacin superior, as como por la suscripcin de Colombia en el GATS, el Estado
tiene la deuda de fomentar la internacionalizacin competitiva de la educacin superior colombiana en este terreno. No se puede liberalizar del todo el comercio educativo sin antes invertir y subsidiar estrategias para que la competencia de las instituciones nacionales sea exitosa. En este sentido, la poltica de educacin debe adicionar las siguientes estrategias a las anteriores: - Una fuerte poltica de control de calidad a la oferta extranjera y virtual. - Financiacin de estrategias de proyeccin internacional de las capacidades de investigacin y de la oferta acadmica (marketing educativo/cientfico, presencia institucional colombiana en ferias internacionales educativas de prestigio, oferta de becas a extranjeros, exportacin de programas curriculares, agencias oficiales de promocin de la educacin en Colombia en el mundo -diplomacia educativa-, ferias y simposios cientficos internacionales en Colombia, etc.). - Fuerte poltica en capacitacin en derecho intelectual, proteccin legal de recursos genticos nacionales en armona con las polticas de los pases vecinos. - Subsidio al mantenimiento de patentes y estmulos a la publicacin internacional y a la presencia en ranking mundiales 4. Cmo se podran integrar los esfuerzos realizados en internacionalizacin de la educacin superior en los distintos sectores de desarrollo en Colombia? El Estado y la ley de educacin deben acoger y acatar el enfoque de las declaraciones mundiales sobre la educacin superior para orientar su componente de internacionalizacin; sin embargo, las instituciones deben ser libres y autnomas para definir la poltica estratgica de internacionalizacin que escoja seguir, bien sea esta la de la cooperacin internacional o la de proyeccin comercial y competitividad internacional, pero tambin deben encontrar apoyo estatal para cualquiera de estas opciones. 5. Qu beneficios se buscan mediante el planteamiento de estrategias de internacionalizacin en la IES colombianas? Cumplir con la misin encomendada a la educacin superior en el siglo XXI y la insercin exitosa del pas en la sociedad del conocimiento. La Internacionalizacin de la educacin superior, no puede
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entenderse sin aludir al paradigma de la sociedad del conocimiento, altamente teorizado (Bell, 1974; Stehr, 1994, 2001; Drucker, 1993; Rooney, D., Hearn, G., Mandeville, T., & Joseph, R.; 2003. Unesco, OCDE, etc.). En esta el conocimiento es, por una parte, el principal capital de la poca postindustrial y, por otra, es el recurso que imprime valor agregado a los bienes y servicios que se comercian en
el mundo. Por tanto, valoriza exponencialmente el ingreso de un pas y el de un individuo, como en ninguna otra poca lo hizo. Compromete el desarrollo mismo. En palabras de Drucker (1993) no es solo un recurso sino el recurso mismo de la poca postcapitalista. Como tal supone una nueva gestin, una nueva poltica, una nueva economa, una nueva sociedad.
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CONSULTA A LA COMUNIDAD ACADMICA SOBRE LAS PROPUESTAS DE LOS CONSULTORES EN RELACIN CON EL COMPONENTE LEGAL DE LA EDUCACIN SUPERIOR
A partir del Foro de Consulta Especializada, de la reunin de consultores y lectores, de las discusiones de la Mesa de Asuntos Constitucionales y Legales de ASCUN y del Consejo Nacional de Rectores, se recogieron apreciaciones importantes, que aportan en la va de dar continuidad a los estudios requeridos para la reforma de la normatividad de la educacin superior, desde la perspectiva del sistema de educacin superior, su compleja realidad actual, su horizonte de desarrollo en el contexto del pas y de sus perspectivas. En primera instancia, se reconoce la urgencia de hacer un anlisis de la Ley 30 de 1992, en el cual se precise su estado actual, las modificaciones y ajustes que ha sufrido a partir de los decretos reglamentarios, normativas derivadas, nuevos entes que constituyen el sistema y sus relaciones. Los ajustes constantes al marco normativo generan cierto desconcierto en la comunidad acadmica sobre el estado de la normatividad, evidenciado en el Foro de Consulta Especializada, en el cual se dificult la discusin sobre las propuestas de ajuste al marco legal, desviada en muchos casos a la casustica o a la opinin particular sobre vivencias institucionales, en detrimento de planteamientos frente a la Ley que se pretende modificar y para lo cual se realiz la consulta. Lo anterior plantea que adems de actualizar el marco normativo, a travs de una compilacin comentada y con un manejo didctico y favorecedor de la armona del sistema, con el propsito de hacer viable una reforma de la actual Ley es importante hacer un anlisis de las tendencias en los ajustes y cambios, al reconocer como elemento de juicio los propsitos del legislador frente al sistema y la manera de concebir la articulacin. En el adelantamiento de sus propuestas, los consultores pusieron de manifiesto la necesidad de adelantar estudios analticos sobre la dinmica de funcionamiento, alcance y lmites actuales de las instituciones tcnicas, tecnolgicas y sobre las instituciones universitarias; tambin la necesidad de revisar y replantear los modelos terico-metodolgicos con los que trabaja el SACES, a travs de CONACES y el CNA. El proceso reflej la dispersin del sistema y la complejidad de abordar la Ley, en tanto en la consulta especializada cada grupo asumi posiciones tendientes a preservar, fortalecer o ajustar asuntos que tienen que ver con la manera como hoy se desarrollan los acontecimientos frente a las tipologas establecidas y las normas sobre la creacin de programas, modalidades de ciclos, oferta educativa, evaluacin de calidad, entre otros. Sobre este proceso divergente se recogen algunas de las inquietudes, desde los sectores convocados. Frente al desarrollo del proyecto ASCUN MEN, cabe resaltar que tanto por parte de los consultores, los lectores como de los participantes en el Foro de Consulta Especializada se reconoce a la Ley 30 su avance en comparacin con el Decreto- Ley 80 de 1980 ; adems es importante resaltar que los consultores presentaron en sus propuestas un marco de antecedentes que permiten entender las propuestas frente al modelo constitucional vigente, y a la jurisprudencia sobre el alcance de la autonoma universitaria como principio fundante en un Estado que aspira a consolidarse como democrtico de derecho, adems los documentos desarrollados por los consultores permiten entender la institucionalidad vigente, el comportamiento del sistema en trminos cuantitativos , de tendencias , develan asuntos que estn ausentes en la Ley y ponen de manifiesto una realidad de la educacin superior que requiere un anlisis de fondo y articulado. De parte de la Mesa de Asuntos Constitucionales y Legales, as como de los consultores se asumi que la modificacin de la Ley en cualquiera de sus componentes exige repensar el sistema en su conjunto y tal como lo expres en su documento el Dr. Orozco (2010) de modo particular, en lo relacionado con la manera como se definen las relaciones del Estado con la educacin superior, los alcances y lmites de la autonoma y el arreglo institucional de los organismos encargados del fomento, inspeccin, control y vigilancia del servicio pblico de la educacin superior. Es necesario reconocer que el desarrollo de los temas definidos para el proyecto ASCUN-MEN generaron unas primeras aproximaciones, serias y
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sustentadas, y de ellas se derivan planteamientos que requieren ms anlisis para lograr consensos. El proceso de retomar la Ley de manera sistemtica y organizada es un paso importante, igualmente el hecho de generar consultas en el medio acadmico, como los procesos de ajuste en el proceso de financiamiento adelantados por el gobierno de la anterior vigencia y las discrepancias que este manejo despert en las Universidades pblicas y en las instituciones tcnicas y tecnolgicas, son procesos que no deberan desconocerse, para retomarlos y favorecer una reflexin de la comunidad acadmica frente a la realidad de la educacin superior y sus posibilidades. A manera de esquema, se presentan elementos de las propuestas de los consultores y algunas opiniones de la comunidad acadmica frente a sus planteamientos. Por una institucionalidad que garantice la autonoma universitaria. Linares, P. (2010) afirma que el planteamiento, a manera de articulado, se construy pensando en un modelo de institucionalidad que le garantice a las IES que conforman el sistema, concretamente a las Universidades, a la sociedad en general y al mismo Estado, institucionalidad en la autonoma universitaria. Por otro lado, se propone un articulado diseado para desarrollar el tema de la institucionalidad en perspectiva de realizacin del derecho fundamental a la educacin superior en un marco de pleno respeto y garanta de la autonoma que se les reconoce constitucionalmente a las instituciones habilitadas para ofrecerlo.Antecede al articulado un anlisis de la regulacin que el Congreso debe dictar, atendiendo a las caractersticas de los derechos y deberes que se regulen. La propuesta asume como marco que: El ejercicio de la autonoma plena, por parte de las Universidades pblicas y privadas, supone una normativa legal que por estar orientada a la regulacin de un derecho fundamental y un servicio pblico, reclama del Congreso la expedicin de una ley estatutaria: una ley que debe garantizar las condiciones necesarias para el desarrollo de instituciones que deben cumplir sus objetivos, sin interferencia de los poderes pblicos, pero articuladas a la sociedad que las reclama y las protege. En el Foro de Consulta Especializada se manifestaron varias inquietudes sobre el alcance la autono-
ma para instituciones que no estn en la categora de Universidades y especialmente la pblica, se discuti la importancia de no hacer nfasis en lo pblico y privado sino en el cumplimiento de la misin, de la calidad de la institucin, pensar la autonoma en trminos de la ella, sin dividir lo pblico y privado. Es importante que quede claro el principio de la autonoma y establecer unos grados. Ante esta propuesta surgen las preguntas sobre quin y cmo lo va hacer. En cuanto al CESU y el CNA, como asesores del Ministerio y del Gobierno, se plante la necesidad de revisar su aporte en la construccin de autonoma universitaria, si las iniciativas de regulacin y fomento estn en manos del Ejecutivo. Al respecto se plante revisar la estructura de estos organismos asesores, y revisar su naturaleza, su composicin, los procesos de consensos. Se sugiere trabajar por un sistema autnomo, capaz de autorregularse, generar las condiciones de calidad. Con respecto al CESU, especficamente, en el Foro se percibe que su perfil y sus funciones no son precisos. Al CNA se le reconocen los aportes hechos a la acreditacin, a la construccin de la comunidad acadmica, a la cultura de pares, como manera de fortalecer la autonoma. Sin embargo, hay ausencia de un trabajo de pedagoga, que promueva en la comunidad acadmica los trminos de trabajar en calidad. Se discuti su papel como ente idneo para evaluar todas las instituciones: debe ser un ente autnomo y netamente acadmico, con apoyo administrativo del MEN. Como pregunta al papel de las Universidades en el desarrollo de la institucionalidad, se reconoce la prdida de iniciativa en su participacin en la poltica educativa y en la creacin de espacios de institucionalidad, dando slo a los organismos del Estado pensar en la institucionalidad, as como la necesidad de combinar una visin de Universidad, como institucin cultural autnoma, y del conocimiento, con una institucin eficiente en temas de cobertura y de productos de la ciencia. Frente a mecanismos de evaluacin de calidad como los ECAES se manifest acuerdo, pero no en la forma como se muestran los resultados de los exmenes, en cuanto afecta la autonoma de la Universidad En la reunin de Consultores y Lectores, ante la propuesta de la Dra. Linares y del Dr. Orozco, sobre una reforma orientada a la promocin de la idea de
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una ley estatutaria para la educacin superior, vale la pena revisar la posicin de lectores como el Dr. Roa y el Dr. Cifuentes, quienes discrepan y sugieren trabajar por una ley orgnica. El trasfondo de esta propuesta implica la consideracin de la educacin superior como un derecho fundamental. De esta idea se desprende tambin la reconfiguracin de las figuras de institucionalidad actualmente vigentes. Ideas del componente legal relacionado con la tipologa de las instituciones de educacin superior (IES). Orozco, L. (2010) desarrolla su iniciativa sobre la tipologa de las IES. El diagnstico que sustenta la propuesta se plantea desde dos ejes temticos relacionados. La articulacin del sistema de educacin superior con su niveles previos es muy dbil y no propicia la movilidad estudiantil; cada tipo de formacin que ofrece el sistema tiene un techo que impide la transferencia entre ellos; la formacin tcnica y tecnolgica, en general, no es una opcin prevalente entre los futuros usuarios y en el imaginario social parecera ser una opcin de segunda clase. La propuesta se orienta a desarrollar un esquema de ordenamiento de las instituciones, o tipologa, basado en una articulacin pertinente de los tipos institucionales y de programas existentes, con base en la naturaleza y en lo que, por vocacin propia, asume cada institucin, a partir de lo cual caracterizar su oferta. A partir de estos criterios, se propone pensar en la existencia no excluyente de dos tipos de instituciones de educacin superior. Desde esta perspectiva de la reforma de la Ley, cada institucin asumira su propia identidad y respondera por ella a travs del Sistema de Aseguramiento de la Calidad, implicando tambin el ajuste de estndares del Conaces y el CNA. Sobre las actuales instituciones tecnolgicas el autor sugiere dos caminos y por va de medidas transitorias. Bien, un cambio en su personera jurdica, hacia Universidades Tecnolgicas. Por otra va, podra pensarse en la posibilidad de que estas instituciones existieran de forma independiente, en la medida en que cumplan con la oferta de programas acordes con la naturaleza de la tecnologa en el mundo de hoy. Sobre las instituciones universitarias, plantea que podran cambiar su carcter acadmico, a Universidades o Universidades tecnolgicas, a travs de un proceso de acreditacin debidamente reglamentado. Otro aspecto de gran fortaleza en la propuesta est orientado por el autor hacia la Ley de Educa-
cin Superior, considerando la posibilidad de: a) darle carcter estatutario, acompaada de dos ms referidas; la primera a las Universidades y la segunda para regular la prestacin del servicio en otras modalidades de educacin superior b) una sola ley en la que se distinga claramente, en captulos diferentes, la normatividad propia de las Universidades y la que correspondera a otras formas de educacin postsecundaria o superior no universitaria. En el Foro de Consulta Especializada, la participacin en la mesa mostr inquietudes frente a las formas de implementar una nueva concepcin de sistema de educacin superior con las dos categoras: las instituciones de educacin tcnica y las Universidades, y en esta ltima categora, las Universidades tecnolgicas. Surgieron preguntas acerca de cmo pueden articularse las instituciones de educacin con las instituciones de educacin media; cul es la diferencia entre una Universidad y una Universidad tecnolgica; qu suceder con las actuales instituciones tcnicas y tecnolgicas; y, teniendo en cuenta la posible reforma de la Ley 30, qu sucedera con las Universidades, y si podrn hacer educacin tcnica para fortalecerla. Se presentaron consideraciones acerca de la carencia de educacin secundaria en los estratos ms pobres y la necesidad de formacin para el trabajo que lo podra brindar la tcnica, la tecnolgica, pero reconociendo que este subsistema de educacin para el trabajo no existe en Colombia. Se discuti la necesidad de ofrecer a los jvenes formacin para el trabajo de calidad, preferiblemente desde lo pblico. Este no se ha preocupado por crear un subsistema postsecundario de formacin para el trabajo, y como no lo ha generado, la oferta privada lo ha asumido en medio de la confusin con lo tcnico y tecnolgico. La definicin de un subsistema de educacin postsecundaria, debera ir desde lo pblico considerando que no es un problema de recursos sino de falta de visin de la poltica educativa, de compromiso con la juventud colombiana, reconociendo que el modelo dual, que plantea Luis Enrique Orozco, es una propuesta clara que simplificara la problemtica, pues habra dos identidades completamente distintas. De esta idea, se desprende tambin la reconfiguracin de las figuras de institucionalidad actualmente vigentes y la posibilidad de generar entes que atiendan de manera diferenciada, pero articulada el sistema.
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Se valid la propuesta de un sistema flexible que permita pasarelas y se propuso rescatar las transferencias, pero dentro de una clara distincin entre los que es Universidad e instituciones tcnicas; igualmente se consider vlida una Universidad con vocacin tcnica o tecnolgica. En la Reunin de Consultores y Lectores, se consider muy importante que a partir de la realidad existente y de las caractersticas propias y estatutarias de las instituciones de educacin superior a partir del un modelo de tipologa, el cual habra que mantener, por cuestin de identidad y lmites, cada institucin de educacin superior podra hacer explcita ante el Estado y ante la sociedad, su voluntad de acoger y acomodarse a dicha tipologa. Sobre los procesos de transformacin, se consider importante tal como lo plantea el consultor, no favorecerlas como una manera de desarrollo, sino ms bien fortalecer las instituciones y su oferta, adems de considerar vas como la acreditacin institucional, como mecanismo para ampliar el campo de accin. Se establecern mecanismos para transferencias y movilidad de los estudiantes. Se instituirn sistemas de aprobacin y reconocimiento por el logro de la excelencia educativa, que sern especficos para cada uno de los sectores de la tipologa que quede establecida. La tipologa permitir la diversificacin de la oferta educativa. Se dar cabida dentro de ella a todas las instituciones que ofrecen educacin superior bien sea que actualmente dependan o no del Ministerio de Educacin Nacional. La tipologa crear por lo tanto un horizonte amplio de oportunidades para el ejercicio y cumplimiento del derecho fundamental de acceso de los ciudadanos a la educacin superior, con nfasis en el desarrollo de las carreras y las profesiones tcnicas y tecnolgicas, en todos los niveles propios de la educacin superior. Algunos referentes para delinear la relacin Universidad-sociedad. Mnera, A. (2010) articula su planteamiento alrededor de la idea de la educacin superior, comprendida desde la especificidad de lo acadmico, centro neurlgico de la actividad universitaria y base de la relacin Universidad y sociedad. Lo anterior conlleva a que toda rea del saber en la IES debe estar contextualizada en la realidad social en la que se inscribe, y debe ser entendida como suscitada inicialmente por la misma sociedad que interpela a los saberes en los que opera la institucin universitaria,
en espera de encontrar, desde el mbito mismo del conocimiento, elementos que afecten positivamente el desarrollo social. Considera la propuesta que un elemento especialmente significativo para la Universidad en las ltimas dcadas ha sido el de la extensin universitaria como lugar desde donde se ha pretendido enfocar la relacin Universidad-sociedad, procurando acrecentar su sentido social y su compromiso de responsabilidad con la comunidad humana a la que pertenece. Sin embargo, es posible que ingenuamente se le est haciendo el juego a una ideologa que afecta la autocomprensin de la Universidad en trminos que la distancian de su propia esencia ontolgica y del eje nuclear que debera definir su relacin con la sociedad. El planteamiento del autor no llega a una propuesta concreta de articulado o de ajuste a la Ley 30 de 1992; llega hasta sugerir redefiniciones en conceptualizaciones propias de la norma Sugiere que en el articulado se incluya una breve descripcin de la relacin Universidad-sociedad en razn de lo esencial del quehacer universitario, situando el conocimiento, los saberes, la ciencia, la tcnica y la tecnologa, como algo fundamental para la IES. Igualmente plantea la necesidad de explicitar que la Universidad no se surte fundamental y primordialmente por la funcin universitaria de la extensin, sino que esta posee su propio cometido especfico establecido para la integracin interactiva con la sociedad. En cuanto a la parte pertinente del articulado referido a la funcin universitaria de investigacin, creacin de conocimiento y transmisin del mismo, sugiere enfatizar, que esto no se realiza en la Universidad por un simple inters endgeno, sino en razn de su inevitable relacin de servicio a la sociedad. En el transcurso del Foro de Consulta Especializada, la discusin gir en torno al papel de la extensin universitaria, sus diferencias o relaciones con el concepto de proyeccin social. En ausencia de una propuesta de incorporacin al articulado de la Ley, el debate se realiz sobre el enfoque del documento y en los esfuerzos en la creacin de conocimiento y adecuacin a los procesos cambiantes de normatividad tanto en el plano nacional como internacional y la masificacin creciente de las Universidades con los mismos recursos y profesores,
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ante la complejidad de los procesos de rendicin de cuentas. Se precis que en la Ley 30 de 1992 solamente hay 3 artculos que citan la palabra extensin, generando una indefinicin en sus alcances. En el caso del captulo segundo, sobre los objetivos de la educacin superior, se plantea profundizar en consideraciones alrededor de la formacin integral de los colombianos, para suplir los requerimientos en materia social, productiva e investigativas que requiere el pas. Los participantes en la mesa de consulta expresaron que a pesar de trabajar arduamente en el concepto y el ejercicio de la extensin, se ve a la Universidad trabajando encerrada en s misma, repensndose, reorientndose y sin una clara interaccin con la problemtica social. Se rescata del papel de la extensin el considerarla como un instrumento que permanentemente recuerda a los docentes y los investigadores cul es el norte para construir un pas ms justo e incluyente. Se mostr la inquietud sobre cmo el discurso filosfico conceptual se operacionaliza en la normatividad y en el marco de accin de la educacin superior. En segundo lugar, cmo estos elementos pueden contribuir a crear una poltica pblica dentro de un marco legal, recogiendo las inquietudes de cada una de las instituciones de educacin superior del pas y su diversidad de enfoques. En la Reunin de Consultores y Lectores se discuti acerca de la responsabilidad social de las instituciones de educacin superior y su carcter ontolgico, que tiene como base el contrato social y el reconocimiento que el Estado les otorga para su funcionamiento. En la relacin Universidad-sociedad se da un proceso de integracin, que crea canales permanentes de comunicacin entre las instituciones y sus diferentes contextos sociales, y orienta el cumplimiento de las funciones propias de la Universidad (docencia, investigacin y extensin) para establecer un dilogo de saberes entre las instituciones y los grupos sociales de su mbito de influencia. De los fundamentos en internacionalizacin, a la accin internacionalizadora de la educacin superior en Colombia. Toro, S. (2010) orienta su propuesta hacia la creacin de un marco referencial para una posible modificacin de la Ley 30 de 1992. En esta se debera incluir la internacionalizacin como propsito
y como una de las lneas estratgicas del plan educativo de las instituciones de educacin superior en Colombia, con sus consecuencias y compromisos. Se considera una oportunidad incluir aquellos aspectos que en materia de internacionalizacin se deben tener en cuenta en una ley marco que organiza, regula, fomenta y promueve la educacin superior en Colombia. Adems, generar lineamientos que le permitan al pas tener una propuesta de poltica de Estado sobre la internacionalizacin para la educacin superior. La propuesta de modificacin de la Ley 30 se orienta principalmente a complementar aspectos sustanciales, que sirvan de marco referencial para que, en un futuro, se pueda establecer la poltica nacional de internacionalizacin para la educacin superior en Colombia. Se plantea, a manera de sugerencia, complementar los objetivos de la Ley En el Foro de Consulta Especializada, se analizaron el enfoque de la internacionalizacin y su sentido en la incorporacin en el articulado de la Ley 30. Se mencion la necesidad de generar mecanismos para que el sector educativo y el laboral reconozcan las redes, la educacin virtual que al igual que la internacionalizacin debe quedar dentro de una poltica pblica y en mecanismos para crear legitimidad de la internacionalizacin, lo cual permitir que desde el exterior haya apoyo acadmico a Colombia, que se creen posibilidades de movilidad docente-estudiante, y se promocionen los desarrollos, superando las prevenciones frente al contexto colombiano. Asuntos que deberan ser considerados en el marco normativo, tales como: la doble titulacin, el reconocimiento de ttulos, las homologaciones, los programas virtuales, la movilidad estudiantil, el manejo de un segundo idioma, los convenios, adems de las fuentes de recursos al ICETEX, para establecer una estrategia concertada en fortalecer procesos de internacionalizacin y movilidad estudiantil en estratos bajos. Surgi la pregunta por las dificultades en los procesos de internacionalizacin, ante la ausencia de planteamientos normativos claros y la interpretacin de ciertos procesos, amparados en la Ley 30 y en la desarticulacin con la legislacin internacional. En la reunin de consultores y lectores la discusin se orient a considerar la internacionalizacin de la educacin superior como un imperativo para
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permitir la circulacin e incremento de los conocimientos en una sociedad globalizada, reconociendo la internacionalizacin de la educacin superior como un factor desencadenante y tambin indicador del desarrollo del pas, , por tanto su inclusin en el marco normativo debera orientar para actuar en concordancia y coherencia con las polticas pblicas de relaciones exteriores de la nacin colombiana y enfatizar en internacionalizacin con sentido propio que recupere la cultura y los valores nacionales para darle sentido a los procesos, sin necesidad de operacionalizar los procesos, lo cual no debera ser parte de la Ley de educacin superior. La internacionalizacin se debe entender como expresin de solidaridad, y de cooperacin y reciprocidad, creando puentes de interrelacin con otros pases y regiones, en un proceso de doble va que debe enriquecer a las instituciones de educacin superior, fortalecer sus estructuras internas y ampliar las oportunidades para el ejercicio de las profesiones de sus estudiantes y profesores, y de todos los miembros de la comunidad acadmica en general. Es necesario considerar otras dimensiones como la CTI, la extensin y la cooperacin internacional facilita aprovechar los recursos de la cooperacin internacional para el desarrollo de las Universidades. El financiamiento de la educacin superior en Colombia: retos y tensiones. Jaramillo, A. (2010) antecede a su propuesta un marco de consideraciones que diferencian la educacin bsica, definida como obligatoria en la Constitucin Poltica, y la educacin superior, considerada como un bien econmico que satisface una necesidad individual y que, para acceder a ella, supone el cumplimiento de requisitos intelectuales y econmicos, adems de la existencia de instituciones capaces de desarrollar y ofrecer los programas de de este nivel. A partir de las estadsticas sobre matrcula registrada en los diferentes niveles educativos, se plantean varios componentes que inciden en el problema del financiamiento: la concentracin en matrcula de pregrado y en las instituciones pblicas. La propuesta reconoce que si bien no hay consenso sobre el papel del Estado en la obligatoriedad de financiar la educacin superior, es necesario el reconocimiento de su capacidad limitada para fi-
nanciar la educacin superior y la necesidad de que los usuarios participen en sus costos mediante el pago de derechos de matrcula. De acuerdo con el carcter mixto de la educacin superior, la definicin y el logro de objetivos nacionales, el Estado no debera garantizar recursos slo para el desarrollo de sus IES, sino tambin para ofrecer estmulos a las IES privadas. Sobre el artculo 87 el autor considera que podra redefinirse en la especificacin de sus objetivos y considerar el diseo de polticas pblicas y de compromisos frente a metas concretas para los prximos aos, en trminos de ampliacin de cobertura, equidad, elevacin de la calidad acadmica, reduccin de la desercin, mejoramiento del cuerpo profesoral e incremento de las actividades de investigacin. El tema de financiacin no se consider en el Foro de Consulta Especializada, pero tuvo especial tratamiento en las reuniones de la Mesa de Asuntos Constitucionales y legales y en las reuniones del SUE. Igualmente, fue tratado por los lectores del documento del Dr. Jaramillo y, de manera ampla, en la reunin de Consultores y Lectores. En esta reunin se consider que si bien la financiacin de las Universidades oficiales es una responsabilidad directa del Estado, la Universidad en su totalidad, como expresin del bien pblico que significa la generacin y difusin del conocimiento y como prestadora del servicio pblico de formacin profesional, debera ser financiada conjuntamente por el Estado, las familias, las empresas, los diferentes organismos de la sociedad civil y los mismos estudiantes. Se coment que sobre el pago de las externalidades positivas que para la Nacin, para las actividades productivas y para la produccin de bienes y servicios genera la Universidad, debe cancelarse mediante la constitucin de un fondo de subvencin que garantice el derecho de todos los ciudadanos que sean merecedores de acceder y permanecer en la educacin superior. Este fondo estar orientado especialmente a las poblaciones vulnerables. Solo deben establecerse subvenciones y no mecanismos de crdito educativo para los sectores ms desfavorecidos. Es indispensable que el Estado desarrolle los mecanismos apropiados para la generacin de nuevos recursos para el funcionamiento, inversin y apertura de la educacin superior, y para asegurar
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la transformacin de las instituciones y de los procesos educativos y la ampliacin de los cupos de acceso, mediante innovaciones que favorezcan la competitividad y aseguren la calidad. REFERENCIAS
Jaramillo, A. (2010). El financiamiento de la educacin superior en Colombia: retos y tensiones. Material elaborado para el Proyecto ASCUN MEN, Estudios de base para la reforma de la Ley 30, Bogot, 30 de junio, (paper). Linares Prieto, P. (2010). Propuesta de reforma a la Ley 30 de 1992: por una institucionalidad que garantice la autonoma universitaria Material elaborado para el Proyecto ASCUN MEN, Estudios de base para la reforma de la Ley 30, Bogot, 30 de junio, (paper).
Mnera, A. (2010). Algunos referentes para delinear la relacin Universidad-sociedad. Material elaborado para el Proyecto ASCUN MEN, Estudios de base para la reforma de la Ley 30, Bogot, 30 de junio, (paper). Orozco Silva, Luis. (2010) Ideas para una reforma del componente legal relacionado con la tipologa de las instituciones de educacin superior (IES). Material elaborado para el Proyecto ASCUN MEN, Estudios de base para la reforma de la Ley 30, Bogot, 30 de junio, (paper). Toro Hoyos, S. (2010). De los fundamentos en internacionalizacin, a la accin internacionalizadora de la educacin superior en Colombia. Material elaborado para el Proyecto ASCUN MEN, Estudios de base para la reforma de la Ley 30, Bogot, 30 de junio, (paper).
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COLEGIO MAYOR DE NUESTRA SEORA DEL ROSARIO - Bogot DR. HANS PETER KNUDSEN QUEVEDO Calle 14 No. 5-82 Tel.: 297 02 10/297 02 00 Fax: 243 17 16 hknudsen@urosario.edu.co FUNDACIN UNIVERSIDAD DE AMRICA, Bogot DR. JAIME POSADA DAZ Avenida Circunvalar No. 20-70 Tel. 256 05 86/658 06 58/243 60 97/281 57 15/281 33 40 FAX: 636 46 15 rectoria@uamerica.edu.co fua@zeus.uamerica.edu.co UNIVERSIDAD DE ANTIOQUIA, Medelln DR. ALBERTO URIBE CORREA Calle 67 No. 53-108 Ciudad Universitaria Tel (74) 219 50 00/01/219 83 32 FAX: 219 10 34/ 263 82 82 rectoria@udea.edu.co FUNDACION UNIVERSIDAD DE BOGOT JORGE TADEO LOZANO, Bogot DR. JOS FERNANDO ISAZA DELGADO Calle 23 No. 4-47 Tel. 242 70 30 ext. 1100/1102 FAX: 283 75 19/282 61 97 rectoria@utadeo.edu.co UNIVERSIDAD DEL ATLNTICO, Barranquilla DRA. ANA SOFA MESA DE CUERVO Km. 7 Va a Puerto Colombia Tel. (753) 599458/197247/197010 ext. 1047/598744/59 88 13 FAX: 598728/3548460 rector@mail.uniatlantico.edu.co UNIVERSIDAD DE CALDAS, Manizales DR. RICARDO GMEZ GIRALDO Calle 65 No. 26-10 Tel. (768) 78 15 05/78 15 00 Ext. 11150 FAX: 78 15 00 Ext. 11150 rector@ucaldas.edu.co ricardo.gomez@ucaldas.edu.co UNIVERSIDAD DE CARTAGENA, Cartagena DR. GERMN ARTURO SIERRA ANAYA Cra. 6a No. 36-100 Tel. (756) 64 15 85/64 10 68/600 676/60 06 80/ FAX: 60 03 80 rectoria@unicartagena.edu.co rector@unicartagena.edu.co UNIVERSIDAD DEL CAUCA, Popayn DR. DANILO VIVAS RAMOS Calle 5 No. 4-70 Tel. (728) 20 99 10/20 99 00/24 30 20 FAX: 20 99 11/24-4851 rectoria@unicauca.edu.co UNIVERSIDAD DE MEDELLN, Medelln DR. NSTOR HINCAPI VARGAS Cra. 87 No. 30-65 Los Alpes Tel.(74) 340 55 55 Ext. 5153 /238 12 52/238 38 86 FAX: 3414913 rectoria@udem.edu.co UNIVERSIDAD DE NARIO, Pasto DR. SILVIO SNCHEZ FAJARDO Cra. 22 No. 18-109 Tel. (727) 313604/312895/311449/313303 FAX: 31 36 04/22 29 00 rectoria@udenar.edu.co UNIVERSIDAD DEL TOLIMA, Ibagu DR. JESS RAMN RIVERA BULLA Santa Helena Tel. (782) 64 92 19/65 44 96 Fax: 66 91 66 rectoria@ut.edu.co UNIVERSIDAD DEL VALLE, Cali DR. IVN ENRIQUE RAMOS CALDERN Ciudad Universitaria Melndez Tel.: (72) 3212240/ 3212100 FAX: 321 21 00 extt. 2544/321 22 40 ivramos@univalle.edu.co rector@univalle.edu.co UNIVERSIDAD DISTRITAL FRANCISCO JOS DE CALDAS, Bogot DR. CARLOS OSSA ESCOBAR Cra. 7 No. 40-53 Tel. 288 19 60/323 93 00 Ext.: 2000 FAX: 2881960 rectoria@udistrital.edu.co UNIVERSIDAD EXTERNADO DE COLOMBIA, Bogot DR. FERNANDO HINESTROSA FORERO Calle 12 No. 1-17 Este Tel. 341 34 84/341 99 00 FAX: 341 70 50 rectoria@uexternado.edu.co
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UNIVERSIDAD INDUSTRIAL DE SANTANDER, Bucaramanga DR. JAIME ALBERTO CAMACHO PICO Ciudad Universitaria Tel. (776) 34 18 28/34 36 55/56/34 40 00 FAX: 35 05 41 rectoria@uis.edu.co UNIVERSIDAD LA GRAN COLOMBIA, Bogot DR. JOS GALAT NOUMER Cra. 6 No. 13-12 Tel. 243 80 47/286 82 00/334 44 46/2867455 FAX: 282 83 86 rectorjg@ugc.edu.co UNIVERSIDAD LIBRE, Bogot DR. NICOLS ENRIQUE ZULETA HINCAPI Calle 8 No. 5-80 Tel. 382 10 04/05 - FAX: 382 10 12/73 nzuleta_rectoria@unilibre.edu.co DR. FERNANDO DEJANON, Rector Secc. Bogot Tel.: 382 10 11/84 rectoria_secbogota@unilibre.edu.co UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA, Bogot DR. MOISS WASSERMAN LERNER Carrera 45 No. 26-85 Edificio Uriel Gutirrez Tel. 316 53 87/316 52 75/316 54 69/316 50 00 FAX: 316 52 97 rectoriaun@unal.edu.co UNIVERSIDAD PEDAGGICA NACIONAL, Bogot DR. JUAN CARLOS OROZCO CRUZ Calle 72 No. 11-73 Tel. 594 18 15/594 18 94 FAX: 3473535 rectoria@pedagogica.edu.co UNIVERSIDAD PEDAGGICA Y TECNOLGICA DE COLOMBIA, Tunja DR. ALFONSO LPEZ DAZ Carretera Central del Norte Tel.(787) 43 62 36/42 21 73/74/75 FAX: 43 62 36 rectoria@uptc.edu.co PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA, Bogot R.P. JOAQUN EMILIO SNCHEZ GARCIA, S.J. Cra. 7 No. 40-62 Tel. 320 81 30/320 83 20 FAX: 285 58 58/285 33 48 joaco@javeriana.edu.co UNIVERSIDAD PONTIFICIA BOLIVARIANA, Medelln Monseor LUIS FERNANDO RODRGUEZ VELSQUEZ Circular 1. No. 70-01 Bloque Administrativo Tel. (74) 354 45 93/448 83 88- FAX: 250 20 80 rectoria@upb.edu.co UNIVERSIDAD SANTIAGO DE CALI, Cali DR. HEBERT CELN NAVAS Calle 5a. Carrera 62 Tel. (72) 551 65 67/518 30 00 Ext. 221 FAX: 551 65 67 rectoria@usc.edu.co
UNIVERSIDAD TECNOLGICA DE PEREIRA, Pereira DR. LUIS ENRIQUE ARANGO JIMNEZ La Julita Tel. (763) 13 71 00/313 73 00 Ext. 350/100 FAX: 21 58 39 rector@utp.edu.co UNIVERSIDAD DE CRDOBA, Montera DR. EMIRO DE JESS MADERA REYES Km. 3 Va a Ceret Tel. (747) 86 01 83/86 03 00/86 00 32 FAX: 86 03 00 rectoria@unicordoba.edu.co UNIVERSIDAD DEL MAGDALENA, Santa Marta DR. RUTHBER ESCORCIA CABALLERO San Pedro Alejandrino Tel. (754) 30 12 92 Ext. 128 FAX: 30 23 57/30 12 92 Ext. 200 rectoria@unimagdalena.edu.co UNIVERSIDAD DEL QUINDO, Armenia DR. ALFONSO LONDOO OROZCO Cra. 14 No. 7-46 Tel. (767) 46 01 12/46 02 22 FAX: 46 02 23/45 06 73/46 02 22 rector@uniquindio.edu.co UNIVERSIDAD DE LA SALLE, Bogot HNO. CARLOS GABRIEL GMEZ RESTREPO Cra. 5 No. 59 A 44 Tel. 348 80 30 Conm. 348 80 00 FAX: 217 08 81 rectoria@lasalle.edu.co UNIVERSIDAD SANTO TOMS, Bogot FRAY JOS ANTONIO BALAGUERA CEPEDA, O.P. Cra. 13 No. 51-16 Tel. 587 87 10/587 87 97 FAX: 574 03 73/510 62 51 rectoria@usantotomas.edu.co UNIVERSIDAD FRANCISCO DE PAULA SANTANDER, Ccuta DR. HCTOR MIGUEL PARRA LPEZ Avenida Gran Colombia No. 12 E 96 Tel. (775) 75 31 72 Conm. 77 66 55 FAX: 75 38 93 rectoria@motilon.ufps.edu.co UNIVERSIDAD EAFIT, Medelln DR. JUAN LUIS MEJA ARANGO Cra. 49 No. 7 Sur 50 Avenida de las Vegas Tel. (74) 261 95 00 Ext. 9509 FAX: 266 42 84 rectoria@eafit.edu.co jlmejia@eafit.edu.co UNIVERSIDAD INCCA DE COLOMBIA, Bogot DR. ENRIQUE CONTI BAUTISTA Cra. 13 No. 24-15 Tel. 318 60 60/566 30 90/444 20 00 ext. 233 FAX: 566 30 92 rectoria@unincca.edu.co
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Tel. (753) 57 38 55/57 38 47 FAX: 57 38 33/57 59 44 rectoria@uac.edu.co secretaria@uac.edu.co UNIVERSIDAD CATLICA POPULAR DEL RISARALDA, Pereira R.P. DARO VALENCIA URIBE Avenida Sur frente al parque Metropolitano del Caf Tel. (763) 12 70 13/12 77 22 ext. 101Fax: 12 76 13 rector@ucpr.edu.co UNIVERSIDAD DE MANIZALES, Manizales DR. GUILLERMO ORLANDO SIERRA SIERRA Cra. 9 No. 19-03 Tel. (768) 80 31 60/87 96 80 ext. 203 - FAX: 84 14 43 rectoria@umanizales.edu.co UNIVERSIDAD TECNOLGICA DE BOLVAR, Cartagena DRA. PATRICIA MARTNEZ BARRIOS Cra. 21 No. 25-92 Tel. (756) 53 52 09/00 60 60 41FAX: 61 93 00 rectora@unitecnologica.edu.co UNIVERSIDAD POPULAR DEL CESAR, Valledupar DR. RAUL ENRIQUE MAYA PABN Va Patillal salida Hurtado Tel. (755) 84 29 86/84 90 57/84 35 76/84 64 93 FAX: 84 29 86 rectoria@unicesar.edu.co UNIVERSIDAD EAN, Bogot DR. JORGE ENRIQUE SILVA DUARTE Carrera 11 No. 78-47 Tel.: 593 61 60/593 61 61 ext. 8190/3 FAX: 321 22 04 jsilva@ean.edu.co mramos@ean.edu.co UNIVERSIDAD ICESI, Cali DR. FRANCISCO PIEDRAHITA PLATA Calle 18 No. 122-135 Pance Tel. (72) 321 20 22/555 23 34 FAX: 555 15 28/55 23 45 frapie@icesi.edu.co UNIVERSIDAD COLEGIO MAYOR DE CUNDINAMARCA, Bogot DR. MIGUEL GARCA BUSTAMANTE Calle 28 No. 6-02 Tel. 281 92 15/2418800 Ext. 114/337 68 41/3367855 FAX: 2819215 /2841717 rectoria@unicolmayor.edu.co UNIVERSIDAD MILITAR NUEVA GRANADA, Bogot MAYOR GENERAL EDUARDO HERRERA BERBEL Cra. 11 No. 101-80 Tel. 612 56 01/634 32 00 FAX: 215 96 89 rectoria@unimilitar.edu.co UNIVERSIDAD AUTNOMA DE BUCARAMANGA, Bucaramanga DR. ALBERTO MONTOYA PUYANA
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Calle 48 No. 39-234 Tel. (776) 43 39 21/43 61 11 FAX: 43 39 58 rectoria@unab.edu.co UNIVERSIDAD CATLICA DE MANIZALES, Manizales PADRE OCTAVIO BARRIENTOS GMEZ Cra. 23 No. 60-63 Tel. (768) 78 29 01/78 29 00 ext. 1001 FAX: 78 29 38 rec@ucm.edu.co UNIVERSIDAD AUTNOMA DE OCCIDENTE, Cali DR. LUIS H. PREZ PEZ Calle 25 No. 115 -85 km. 2 Tel. (72) 555 37 49/318 80 00 FAX: 555 37 57 rector@uao.edu.co UNIVERSIDAD DE IBAGUE, Ibagu DR. ALFONSO REYES ALVARADO Carrera 22 Calle 67 Barrio Ambal Tel. (782) 75 38 34 Conm. 70 94 00 FAX: 70 94 01 rectoria@unibague.edu.co ESCUELA DE CADETES DE POLICA GENERAL SANTANDER- Bogot Coronel DGAR SNCHEZ MORALES Transversal 33 No. 47 A 35 Sur Barrio Ftima Tel.: 724 64 01/270 34 55 Fax: 710 86 92 ecsan.direc@policia.gov.co egsan@policia.gov.co DIRECCION NACIONAL DE ESCUELAS, Bogot BRIGADIER GENERAL EDGAR ORLANDO VALE MOSQUERA Tel. 315 91 83/315 90 00 ext. 9443 FAX: 315 92 79 edgar.vale@correo.policia.gov.co jefat.dinae@policia.gov.co INSTITUTO CARO Y CUERVO, Bogot DRA. GENOVEVA IRIARTE ESGUERRA Calle 10 No. 4-69 Tel. 341 71 04/342 21 21 FAX: 284 12 84 direcciongeneral@caroycuervo.gov.co UNIVERSIDAD PILOTO DE COLOMBIA, Bogot DRA. PATRICIA PIEDRAHITA CASTILLO Cra. 9 No. 45 A 44 Tel. 323 29 64/332 29 62/3/332 29 00/ FAX: 3201706 -285 84 71 rectoria@unipiloto.edu.co UNIVERSIDAD CES, Medelln DR. JOS MARA MAYA MEJA Calle 10 A No. 22-04 Tel. (74) 266 91 87/268 37 11 FAX: 266 60 46 jmayam@ces.edu.co rpenagos2005@ces.edu.co UNIVERSIDAD CATLICA DE COLOMBIA, Bogot DR. FRANCISCO JOS GMEZ ORTIZ Avenida Caracas No. 46-72
Tel. 327 73 00 ext. 1020 FAX: 2883737 rectoria@ucatolica.edu.co UNIVERSIDAD DE LOS LLANOS, Villavicencio DR. SCAR DOMNGUEZ GONZLEZ Km. 11 Va a Puerto Lpez Tel. (7866) 16 801/16 800 Ext. 105 FAX: 16800 ext. 144/16 803 rectoria@unillanos.edu.co UNIVERSIDAD DE BOYAC, Tunja DRA. ROSITA CUERVO PAYERAS Carrera 2a. Este No. 64-169 Tel. (787) 45 00 55/45 00 00 FAX: 45 00 44 racuervo@uniboyaca.edu.co rectoria@uniboyaca.edu.co UNIVERSIDAD DE CIENCIAS APLICADAS Y AMBIENTALES, Bogot DR. GERMN ANZOLA MONTERO Calle 222 No. 54-25 Tel. 676 24 02/668 47 00 FAX: 676 11 32 ganzola@udca.edu.co UNIVERSIDAD EL BOSQUE, Bogot DR. CARLOS FELIPE ESCOBAR ROA Cra. 7 B Bis No. 132-11 Tel. 625 20 38/633 13 68/648 90 00 FAX: 625 20 30 rectoria@unbosque.edu.co UNIVERSIDAD DE LA AMAZONIA, Florencia DR. LUIS EDUARDO TORRES GARCA Avenida Circunvalacin Barrio El Porvenir Tel. (78435) 87 86 ext. 148 FAX: 82 31 rectoria@uniamazonia.edu.co CORPORACIN UNIVERSITARIA DEL META, Villavicencio DR. RAFAEL MOJICA GARCA Cra. 32 No. 34 B 26 Campus San Fernando Tel. (7866) 21 825/21 803/21 816 FAX: 21 827 rectoria@unimeta.edu.co ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIN PBLICA, Bogot DR. HONORIO MIGUEL HENRQUEZ PINEDA Diagonal 40 No. 46 A 37 CAN Tel.: 222 40 53/220 27 90 FAX: 222 40 53/222 42 16 direccion.nacional@esap.edu.co UNIVERSIDAD ANTONIO NARIO, Bogot DRA. MARTA LOSADA Carrera 38 No. 58 A 77/Calle 58 A No. 37-94 Tels.: 315 29 73/315 76 48/ 338 49 60/221 30 07/315 29 80/92 FAX: 221 30 57 rector@uan.edu.co asistente.rectoria@uan.edu.co UNIVERSIDAD METROPOLITANA, Barranquilla DR. EDUARDO ACOSTA BENDEK
CONSEJO NACIONAL DE RECTORES
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Cra. 42F No. 75 B 169 Tel. (753) 68 65 72/60 26 24 FAX: 68 54 43 eacostab@hotmail.com UNIVERSIDAD SERGIO ARBOLEDA, Bogot DR. RODRIGO NOGUERA CALDERON Calle 74 No. 14-14 Tel.: 321 74 76/325 75 00 Fax: 544 78 65/322 00 83 ronoguera@usa.edu.co sonia.preciado@usa.edu.co UNIVERSIDAD AUTNOMA DE MANIZALES, Manizales DR. GABRIEL CADENA GMEZ Antigua Estacin del Ferrocarrl Tel.: (768) 72 73 81/72 72 72 ex. 127 Fax: 72 76 70 rector@autonoma.edu.co UNIVERSIDAD DE CUNDINAMARCA - Fusagasug DR. ADOLFO MIGUEL POLO SOLANO Diagonal 18 No. 20-29 Tel.: 867 78 98/87 32 512/87 32 554/86 73 826 Fax: 87 32 554/86 77 898/873 25 47 rectoria@unicundi.edu.co UNIVERSIDAD SIMN BOLVAR Barranquilla DR. JOS CONSUEGRA BOLVAR Cra. 54 No. 59-102 Tel.: (753) 68 77 59/368 68 60/68 28 93/44 43 33/368 68 60 Fax: 68 28 92 rectoria@unisimonbolivar.edu.co ESCUELA COLOMBIANA DE INGENIERA Bogot DR. ROBERTO ROS MARTNEZ Autopista Norte Kilmetro 13 Tel. 6760236/668 36 00 Fax: 676 23 19/6762340 rector@escuelaing.edu.co ESCUELA DE INGENIERA DE ANTIOQUIA Medelln DR. CARLOS FELIPE LONDOO LVAREZ Calle 25 Sur No. 42-73 Tel. (74) 354 90 90 ext. 225/331 78 49/339 32 00 Fax: 386 11 60 secrerec@eia.edu.co calon@eia.edu.co UNIVERSIDAD AUTNOMA DE COLOMBIA - Bogot DR. JUAN CARLOS VERGARA SILVA Calle 13 No. 4-31 Tel.: 352 99 32/352 99 30/ Fax: 341 43 00 rectoria@fuac.edu.co UNIVERSIDAD DEL SIN ELAS BECHARA ZAINUM Montera DRA. ADRIANA SUREZ DE LACOUTURE Calle 38 No. 1 W Barrio Juan XXIII
Tel.: (747) 90 20 56 Fax: 90 20 38 rector@unisinu.edu.co UNIVERSIDAD DE SANTANDER UDES- Bucaramanga DR. RAFAEL SERRANO SARMIENTO Calle 70 No. 55-210 Campus Universitario Lagos del Cacique Telefax: (776) 31 81 78/Com. 651 65 00 ext. 132 rserrano@udes.edu.co ESCUELA MILITAR DE AVIACIN MARCO FIDEL SUREZ - Cali Brigadier General JUAN CARLOS RAMREZ MEJA Carrera 8 No. 58-67 Tel.: (72) 443 12 91 Fax: 488 10 03/488 10 00 ext. 1004 emayu@emavi.edu.co POLITCNICO COLOMBIANO JAIME ISAZA CADAVID Medelln DR. GILBERTO GIRALDO BUITRAGO Carrera 48 No. 7-151 Tel.: (74) 319 79 33/319 79 00 Fax: 266 36 35 rectoria@elpoli.edu.co UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA UNAD- Bogot DR. JAIME ALBERTO LEAL AFANADOR Calle 14 Sur No. 14-23 Tel.: 361 90 23/ 344 37 00 Ext. 603 Fax: 361 90 18/344 37 00 Ext. 304 rectoria@unad.edu.co UNIVERSIDAD TECNOLGICA DEL CHOCO DIEGO LUIS CRDOBA Quibd DR. EDUARDO ANTONIO GARCA VEGA Ciudadela Universitaria Barrio Nicols Medrano Tel.: (746) 71 02 74/71 02 37 Fax: 71 01 72 rectoria@utch.edu.co utch@utch.edu.co FUNDACIN UNIVERSITARIA DEL REA ANDINA, Bogot DR. FERNANDO LAVERDE MORALES CALLE 71 No.13-21 Tel.: 3458443 Fax 2553608 Cel. 3106896532 flaverde@areandina.edu.co FUNDACIN UNIVESITARIA DE CIENCIAS DE LA SALUD, Bogot. SEDE CENTRO- HOSPITAL DE SAN JOS DR. ROBERTO JARAMILLO URICOECHEA M.D. Carrera 19 No. 8 A 32 Tel.: 3538114 2019561 Ext. 3509 Fax: 353 81 00 Ext. 3510 rectoria@fucsalud.edu.co emartinez@fucsalud.edu.co

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ESTUDIOS DE BASE PARA EL ANLISIS DE LA LEY 30 DE 1992

Foro de Consulta Especializada. Bogot, abril 15 de 2010.

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ALGUNOS REFERENTES PARA DELINEAR LA RELACIN UNIVERSIDAD-SOCIEDAD

Recibido: 15 de mayo de 2010 Aceptado: 21 de mayo de 2010

SOME BENCHMARKS TO DEFINE THE RELATIONSHIP BETWEEN UNIVERSITY AND SOCIETY

Director del Instituto de Estudios Sociales y Culturales, Pensar de la Universidad Javeriana.

ALBERTO MNERA, S.J.

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Universidad Nacional de Colombia (2009). Acuerdo 036 de 2009. Bogot: UN.

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POR UNA INSTITUCIONALIDAD QUE GARANTICE LA AUTONOMA UNIVERSITARIA

Recibido: 15 de mayo de 2010 Aceptado: 21 de mayo de 2010

AN INSTITUTIONAL FRAMEWORK THAT ENSURES THE UNIVERSITY AUTONOMY

PATRICIA LINARES PRIETO

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