Gargarella, Roberto. Em nome da constituio. O legado federalista dois sculos depois. En publicacion: Filosofia poltica moderna.

De Hobbes a Marx Boron, Atilio A. CLACSO, Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales; DCP-FFLCH, Departamento de Ciencias Politicas, Faculdade de Filosofia Letras e Ciencias Humanas, USP, Universidade de Sao Paulo. 2006. ISBN: 978-987-1183-47-0
Disponible en la World Wide Web: http://bibliotecavirtual.clacso.org.ar/ar/libros/secret/filopolmpt/08_gargarella.pdf
www.clacso.org
RED DE BIBLIOTECAS VIRTUALES DE CIENCIAS SOCIALES DE AMERICA LATINA Y EL CARIBE, DE LA RED DE CENTROS MIEMBROS DE CLACSO http://www.clacso.org.ar/biblioteca biblioteca@clacso.edu.ar

Roberto Gargarella*

Em nome da constituio O legado federalista dois sculos depois

INTRODUO
A disputa entre federalistas e antifederalistas marcou boa parte da histria que se seguiu independncia norte-americana (1776). Naqueles anos, caracterizados pela crise econmica e pela falta de autoridade pblica consolidada e estvel, o estabelecimento de uma Constituio capaz de organizar a vida constitucional do novo pas apareceu como uma promessa certa de salvao. Liberais, radicais, conservadores, todos pareciam desejar a Constituio. No entanto, nem todos pretendiam a mesma Constituio. Havia os que lutavam por uma Constituio voltada a potencializar a voz das maiorias; havia os que queriam orient-la, especialmente, a garantir a situao dos grupos minoritrios; ao mesmo tempo, quase todos queriam utiliz-la como forma de reorganizar a distribuio de poderes entre o governo central e os diferentes estados. Isso explica o fato de que nem todos dessem o seu consentimento diante da Constituio elaborada pela Conveno Federal de 1787. Aqueles que, ao nalizar a Conveno, a aprovaram, caram denitivamente com o nome de federalistas. Enquanto que os que se

* Professor de Direito Constitucional na Universidade de Buenos Aires (UBA) e na Universidade Torcuato Di Tella.

169

Filosoa Poltica Moderna

negaram a respaldar o novo texto com a sua rma foram chamados de antifederalistas. Tambm receberam esse mote, por extenso, aqueles que foram crticos do texto aprovado1. No texto a seguir, tentarei dar conta da obra dos federalistas, mostrando a enorme relevncia de sua tarefa, assim como de algumas das crticas das que foi e continua sendo alvo a sua principal criao institucional: a Constituio de 1787.

NOTAS DE HISTRIA CONSTITUCIONAL

A importncia da Constituio norte-americana , sem dvida, extraordinria no s para a histria dos Estados Unidos, mas tambm internacionalmente. Nesse sentido, por exemplo, no devemos nos esquecer de que boa parte das Constituies adotadas na Amrica Latina desde o sculo XIX seguiram muito de perto a pioneira Constituio norte-americana. Nos Estado Unidos, a Constituio pareceu servir, antes de mais nada, para escapar das grandes ameaas que todos diziam temer durante o chamado perodo crtico da histria norte-americana (Fiske, 1916): a ameaa da anarquia, e a ameaa da tirania. Naquele ento, a ameaa da anarquia parecia ser a mais bvia, dada a ausncia de uma autoridade nacional comumente respeitada e, fundamentalmente, dadas as enormes tenses sociais que haviam sido desatadas em diversos estados em funo da crise econmica que se seguiu ruptura com a Inglaterra. Para os setores majoritrios, endividados, empobrecidos, era necessrio cortar pela raiz a fonte dos seus males, e as instituies existentes distavam de ser apropriadas para receber as suas demandas e organizar uma resposta adequada diante delas. Para os setores minoritrios, de grandes proprietrios e credores, a falta de garantias institucionais que caracterizava o perodo deixava-os merc das ambies de qualquer grupo majoritrio capaz de chegar ao controle das principais reas do poder pblico. E era a onde surgia o risco da tirania: a ausncia de garantias legais era to manifesta, que qualquer grupo no controle da fora pblica se tornava uma bvia e imediata ameaa pra todos os demais. As disputas entre maiorias devedoras e minorias credoras havia comeado com o m da guerra da independncia. Naquele ento,
1 De todo modo, cabe j esclarecer que no correto aludir a um pensamento antifederalista unicado ou homogneo, da mesma maneira como se pode, sim, falar de um pensamento federalista mais ou menos nico. Entre os antifederalistas ou opositores Constituio podemos encontrar polticos e ativistas conservadores, mas tambm outros muito radicais. Pelo que entendo, a maioria dos antifederalistas que participaram na Conveno Federal foram do primeiro tipo polticos de mote conservador. De qualquer modo, no que segue do texto, quando falar dos antifederalistas, apoiar-me-ei no que constitui a verso mais comum destes, que os identica, de um modo geral, como polticos mais radicais, defensores da descentralizao e de uma ampliao dos direitos dos governos locais. Nesse sentido, por exemplo, ver Stone et al., 1991.

170

Roberto Gargarella

os mercadores britnicos comearam a negar novos crditos para os seus pares norte-americanos, ao mesmo tempo em que exigiam o pagamento de suas antigas dvidas. Sufocados por tais obrigaes, os comerciantes norte-americanos comearam, por sua vez, a endurecer as exigncias com os seus prprios devedores, os pequenos proprietrios locais, que caram ento numa situao trgica: eles, que haviam contribudo com os seus bens independncia, e que haviam oferecido at mesmo as suas vidas por esse objetivo, esperando uma rpida melhoria na sua situao econmica, viam-se agora numa situao pior do que a que havia precedido a guerra. De fato, notavelmente, os comerciantes norte-americanos haviam comeado a recorrer aos tribunais exigindo o cancelamento das obrigaes pendentes por parte dos seus devedores, e os tribunais haviam respondido a seu favor, energicamente, impondo priso para aqueles que no pudessem efetivar seus pagamentos. Deve-se destacar tambm que esse agravamento da crise econmica estava ocorrendo diante de um cenrio antes indito, j que, aps a revoluo independentista, a cidadania se encontrava altamente mobilizada. No s havia desenvolvido uma prtica efetiva de autogoverno (a partir do paulatino afrouxamento das relaes entre os estado americanos e a Inglaterra), mas tambm havia tomado tal ideal como a sua principal bandeira de luta: a populao americana cobrava da Inglaterra o direito a obter um efetivo controle na administrao dos assuntos locais, acabando com as exigncias e imposies britnicas. Por outro lado (e contrariamente quela que seria a sua atitude pouco depois de concluda a revoluo), os lderes polticos e militares norte-americanos estimulavam ativamente esse fervor cvico, procurando envolver a cidadania na luta pela independncia. O resultado dessa conjuno de fatores foi uma severa reao por parte das maiorias endividadas, no momento em que comeou a se endurecer a poltica contra eles. Os conitos que a partir de ento se sucederam adquiriram diferentes formas. De um lado, apareceram os que poderamos denominar conitos contra-institucionais, que se voltaram contra o esquema institucional ento vigente. Fundamentalmente, o que encontramos nesse grupo so protestos perante as Legislaturas que se resistiam a aceitar as demandas dos endividados (demandas a favor da remisso de dvidas ou, mais habitualmente, em prol da emisso de papel moeda com o poder de enfrentar os compromissos mais urgentes) e levantamentos contra o Poder Judicirio. Estes ltimos acontecimentos resultaram muito signicativos, pelo grande impacto que causaram na direo poltica local. Seguindo uma prtica que haviam aprendido na poca da revoluo, os devedores impediam a deliberao dos tribunais sempre que neles se discutia a imposio de penas sobre aqueles que no cumpriam com seus pagamentos. A deciso de obstaculizar os trabalhos da justia provocou uma espervel comoo social. De fato, boa parte dos peque171

Filosoa Poltica Moderna

nos proprietrios norte-americanos aparecia com causas pendentes em funo das suas dvidas, motivo pelo qual o bloqueio ao Poder Judicirio teve impacto, de um modo ou de outro, na comunidade em geral. S para ilustrar essa situao, cabe mencionar que em Hampshire County, entre os anos 1784 e 1786, apresentaram-se perante a justia quase 3 mil denncias por no cumprimento de pagamentos, o que signicava um aumento de mais de 260% em relao ao ocorrido em igual perodo de tempo entre 1772 e 1774. Ainda pior, em Worcester, e somente em 1785, foram contabilizadas 4 mil demandas. Samuel Ely foi um dos mais notveis lderes desses movimentos populares. Luke Day atingiu repercusso similar em Northampton, liderando uma mobilizao de 1500 pessoas. No entanto, seria Daniel Shays quem se tornaria o smbolo desses levantamentos contra-institucionais da cidadania, atravs da sua violenta tentativa de deter a reunio das cortes em Worcester. A chamada rebelio de Shays, apesar de ter sido rapidamente sufocada pelas tropas do general Lincoln, passaria para a histria como um dos fatos mais notveis da histria americana durante o sculo XVIII2. De fato, as discusses acerca de como reorganizar o sistema poltico que distinguiram o perodo constituinte resultaram, em boa medida, motivadas e guiadas pela idia de evitar novos levantamentos como o de Shays (isso pode ser comprovado desde as pginas iniciais de O Federalista). Entretanto, embora seja correto armar que essas rebelies contra-institucionais tiveram um papel decisivo na precoce evoluo do constitucionalismo norte-americano, tambm certo que nada afetou tal processo tanto quanto as crises internas das instituies j existentes. Em boa medida, a partir do conhecimento daqueles levantamentos massivos, muitas Legislaturas comearam, pouco a pouco, a estabelecer medidas destinadas a aliviar a situao dos setores endividados. Notadamente, e esse o ponto que convm levar em conta, as Legislaturas comearam a dar fora legal a demandas que antes haviam aparecido de um modo violento. Como assinala Gordon Wood no seu excelente estudo sobre as origens da revoluo norte-americana, agora era atravs da prpria fora das leis dos estados, e no atravs da anarquia ou da ausncia de lei (como pde ocorrer com levantamentos como o de Shays) que os devedores obtinham os seus benefcios (Wood, 1969: 4056). Era exatamente isso que o famoso federalista Theodore Sedwick havia assinalado na poca pr-constituinte; [as maiorias] esto alcanando agora, atravs da Legislatura, os mesmos objetivos que [buscavam, at pouco tempo atrs] atravs das armas (East, 1971: 378).
2 Ver, por exemplo, Nevins, 1927; McLaughlin, 1962; ou Onuf, 1983.

172

Roberto Gargarella

As medidas adotadas pelas Legislaturas locais foram mais ou menos comuns numa maioria de estados, e consistiram basicamente na emisso de papel moeda. A Legislatura da Pennsylvania foi a primeira a tomar medidas a favor da classe majoritria endividada. Pouco depois, outras seis Legislaturas seguiram o seu exemplo e autorizaram a emisso de circulante: as Legislaturas de South Carolina, Nova Iorque, North Carolina, Georgia, New Jersey e Rhode Island. Corresponde destacar que o fato de a Legislatura da Pennsylvania ter se mostrado como a mais ativa dentro desse movimento a favor dos direitos dos devedores no era de todo casual: nesse estado, o sistema institucional havia sido desenhado por um grupo de legisladores radicais (o mais notvel dentre eles, certamente, o ingls Thomas Paine), que havia se preocupado por fortalecer as conexes entre a cidadania e os seus representantes. de se notar, igualmente, que esse debate em torno dos alcances do Poder Legislativo e a relao representantes-representados apareceu, no por acaso, nos momentos iniciais da Conveno Federal. No foi estranho, ento, que a maior parte dos delegados constituintes chegasse Conveno animada por iguais convices: devia-se mudar, de forma radical, o sistema de tomada de decises, se que se queria evitar, no futuro, que as Legislaturas fossem meras caixas de ressonncia das demandas populares. A Legislatura assumiam devia ter a possibilidade de discutir com calma e com cuidado as propostas apresentadas pela cidadania. Isso diante da certeza de que a estrutura de governo ento vigente no havia sido capaz de garantir uma suciente independncia dos representantes, que costumavam car merc do clamor majoritrio. Por exemplo, e em conformidade com a opinio de Alexander Hamilton, nada era to importante quanto evitar a traioeira usurpao do poder das Legislaturas. De acordo com o seu critrio, deveria ser evitado o risco de que os representantes se erigissem em ditadores perptuos. No existe tirania mais opressiva acrescentava do que aquela prpria de uma maioria dominante e vitoriosa (Syrett, 1962: 605-9). George Washington compartilhava de tal anlise. Em sua opinio, as Legislaturas tendiam a atuar simplesmente com base em preconceitos: as suas nicas motivaes pareciam ser os cimes insensatos ou os mais explcitos interesses setoriais (Rutland e Rachal, 1975). O citado Sedwick denunciava tambm a freqncia com que ambos os lados da Legislatura tendiam a ser ocupados por um s partido, numeroso e majoritrio, que costumava se deixar levar por um esprito frentico (East, 1971: 378). Assumindo esse tipo de consideraes, defendidas fundamentalmente pelos federalistas, como propostas indubitveis, os membros da Conveno Federal comearam a discutir diversas propostas de reorganizao institucional que terminaram sintetizadas nalmente na Constituio de 1787.
173

Filosoa Poltica Moderna

Para conhecer o pensamento dos federalistas, corresponde consultar duas fontes imprescindveis. A primeira a constituda pelas atas dos debates constituintes. Essas atas, que foram guardadas em segredo durante anos, contm principalmente as notas tomadas por James Madison o secretrio da Conveno durante as discusses constitucionais. Cabe relembrar que a Conveno norte-americana, diferentemente das Convenes Constitucionais que foram levadas a cabo na Frana imediatamente depois da revoluo, celebrou-se a portas fechadas3. Da que os convencionais expressassem com tanta franqueza (por vezes, diria, com assombrosa franqueza) os motivos pelos quais defendiam os arranjos institucionais que defendiam. A outra fonte necessria para ter acesso ao pensamento dos constituintes norte-americanos a constituda pelos chamados papis de O Federalista, uma srie de matrias jornalsticas depois compiladas no que hoje conhecemos como O Federalista (Hamilton et al., 1988). Essas notas, orientadas a convencer a cidadania nova-iorquina da necessidade de raticar a Constituio (passo necessrio antes de poder consider-la aprovada) foram escritas por John Jay, autor de uns poucos artigos, e, sobretudo, por Alexander Hamilton e James Madison. As virtudes de O Federalista so, em algum sentido, opostas s que distinguiam as atas da Conveno. Os papis de O Federalista foram trabalhos pblicos, feitos pura e exclusivamente para o pblico, para mostrar a este por que, apesar das polmicas que o texto proposto pela Conveno gerava, havia boas razes para lhe dar respaldo. O que mais notvel em O Federalista o modo como combina a mais renada e avanada teoria da poca com as mais comuns preocupaes prticas: argumentos que apelam tanto ao cidado intelectualmente preparado quanto quele menos familiarizado ou menos interessado por questes, por vezes, de minuciosa tcnica jurdica. Assombrosamente, os escritos de O Federalista no s resultaram bem-sucedidos quanto ao seu propsito mais imediato gerar respaldo a favor da Constituio mas tambm atravessaram toda a histria da teoria poltica e constitucional e continuam representando hoje um material de consulta indispensvel para aqueles que esto preocupados por questes de desenho institucional.

3 Thomas Jefferson foi um dos mais indignados crticos diante do segredo com o qual se decidiu rodear os debates constituintes, Numa carta a John Adams, referindo-se ao assunto, sustentou: Lamento muito que [a Conveno Federal] haja iniciado seus debates a partir de um antecedente to abominvel como o de amarrar as lnguas dos seus membros. Nada pode justicar este exemplo a no ser a inocncia e suas intenes, e a ignorncia do valor das discusses pblicas. Carta de agosto de 1787. Ver em Jefferson, 1984.

174

Roberto Gargarella

OS PROPSITOS DA CONSTITUIO E OS MEIOS ESCOLHIDOS PARA ALCAN-LOS

James Madison foi, sem dvida, o grande idelogo da Conveno, e o grande responsvel intelectual pela Constituio de 1787. Foi ele quem carregou nas costas a pesada tarefa de organizar e dar forma s mltiplas iniciativas que se cruzavam, contraditoriamente, entre os membros da Conveno Federal. Toda vez que Madison levantava a voz na Conveno, o rumo das discusses parecia mudar. Uma grande maioria dos convencionais dava sinais de se comover diante da fortaleza e coerncia do iderio madisoniano. Tomando como eixo o trabalho de Madison, pode-se advertir que a primeira preocupao que acometia o poltico virginiano era a de conter a ao daqueles que ele chamava de grupos facciosos: fundamentalmente, grupos majoritrios que, movidos por interesses ou paixes comuns, atuavam contrariamente aos interesses da comunidade ou dos direitos dos cidados4. Desse modo, Madison concentrava sua ateno, muito especialmente, num dos grandes riscos enunciados poca: o risco da tirania das maiorias, manifesto com particular gravidade nos anos prvios Constituio5. Aderindo ao mesmo realismo que marcou boa parte da liderana norte-americana de ento, Madison no via nenhuma possibilidade de dissolver o problema das faces, nem concebia a possibilidade de cont-las apelando boa vontade de ningum. A causa da origem das faces encontrava-se na prpria natureza do homem e, portanto, era impossvel de erradicar6. A nica coisa que se podia fazer contra elas, dizia Madison em O Federalista N 10, era trabalhar sobre seus efeitos para minimiz-los o quanto fosse possvel. A proposta federalista de reorganizar o sistema institucional apareceu, ento, como impossvel de esquivar: dado o grave risco criado pela existncia das faces e dada a impossibilidade de elimin-las, a nica alternativa disponvel era a de organizar as instituies de modo tal a faz-las resistentes perante as primeiras, de modo a evitar que o sistema de governo casse
4 Assim, em O Federalista N 10. Se os artigos de O Federalista desvendam adequadamente qual era o iderio federalista, o artigo N 10 do mesmo pode bem ser considerado o corao ou motor de todos os textos reunidos na citada obra. Nele aparecem claramente expostas as principais preocupaes e objetivos federalistas. 5 Madison no se preocupava mormente, no entanto, com a possibilidade de uma tirania das minorias. Em O Federalista N 10, explica o porqu de tal atitude: as iniciativas facciosas das minorias podiam ser simplesmente desbaratadas, atravs do voto majoritrio na Legislatura. 6 Como boa parte dos federalistas, Madison assumia uma viso humana acerca da motivao dos homens: as pessoas dizia se movem por paixes e interesses, e diante destas era pouco o que a razo podia fazer.

175

Filosoa Poltica Moderna

exclusivamente em mos de algum dos diferentes grupos em que estava dividida a sociedade. Em tal sentido, Madison se incumbiu de transmitir aos seus pares a seguinte suspeita: os males de que a Unio havia padecido, desde a poca da independncia, encontravam uma de suas razes principais no prprio sistema institucional prevalente na maioria dos estados. Tais instituies, sustentava Madison, haviam sido fracas demais diante das apetncias facciosas. Incapazes de pr limites a essas faces, tinham terminado cando sua merc. A anlise de Madison pretendia ser descritiva da realidade da poca e, em boa medida, parecia acertada. As disputas entre grupos majoritrios endividados e grupos minoritrios devedores haviam implicado, em vrios casos, enfrentamentos armados, violncia, caos. E, diante de tal conito, a maioria das instituies locais no havia conseguido se manter rmes: cooptadas em muitos casos por algum dos grupos em disputa, elas haviam servido simplesmente para pr o carimbo da lei sobre o que em outros casos se conseguia atravs das armas. Esse era o grande escndalo que comovia Madison e, com ele, boa parte das lideranas polticas norte-americanas: como era possvel que o sistema institucional fosse to frgil diante dos avanos facciosos? Como podia ser que o mesmo casse to facilmente merc de alguma particular seo da sociedade? Frente ao diagnstico anterior, no era de se estranhar que toda a artilharia terica da Conveno Federal se orientasse a erigir controles sobre o poder. A grande criao dos convencionais consistiu, por isso, no sistema de freios e contrapesos um bvio reexo daquela urgente preocupao por remediar os males que at ento no se havia sido capaz de evitar. Como disse Hamilton, [se dermos] todo o poder s maiorias, elas oprimiro a minoria. [J se dermos] todo o poder minoria, ela oprimir as maiorias. Do que precisamos, ento, dar poder a ambos os grupos [para evitar assim o risco das opresses mtuas] (Hamilton, em Farrand, 1937: vol. 1: 288). Essa e no outra foi a origem do desde ento famoso sistema de freios e contrapesos. Entretanto, convm notar que, apesar da habitualidade com que so confundidas, no existe identidade entre a proposta de adotar um sistema de freios e contrapesos e um sistema de (simples) diviso de poderes. Mais ainda, nos anos de debate constitucional, nos Estados Unidos, federalistas e antifederalistas se distinguiram entre si fundamentalmente pela posio que adotaram frente a tais questes. Embora todos coincidissem na idia de que o poder no deveria estar concentrado, os federalistas defenderam a idia adicional de consagrar um sistema de freios e contrapesos, enquanto que seus rivais, tomando a bandeira contrria, se pronunciaram a favor de uma separao de poderes estrita entre as diferentes sees do poder (Manin, 1997; Vile, 1967). O que o sistema federalista de mtuos equilbrios pretendia era contra
176

Roberto Gargarella

aquela idia da estrita separao consagrar um esquema no qual os diferentes poderes estivessem parcialmente separados e parcialmente vinculados entre si: os diversos funcionrios pblicos deveriam ser dotados com os motivos e meios institucionais que lhes permitissem resistir aos certos ataques dos demais. E, dado que, quanto aos motivos, o auto-interesse constitua a principal fonte de incentivos de qualquer funcionrio pblico, o sistema institucional deveria saber tirar proveito de tal situao, utilizando numa boa direo inclusive essas motivaes perversas. Como dizia Madison, se a ambio era impossvel de erradicar do gnero humano, ento, as novas instituies deveriam fazer uso dela, contra-restando a ambio com mais ambio7. Caso contrrio, sugeria, se repetiria um cenrio conhecido, do tipo presente nos anos da ps-independncia, com legislativos todo-poderosos que, por um lado, pretendiam usurpar os poderes das demais esferas do governo, e que, por outro lado, encontravam o caminho aberto para levar adiante os seus desgnios8. Quais as ferramentas institucionais criadas, ento, pela Constituio? Quais os meios de que ela dotou as diferentes esferas do poder para garantir aqueles mtuos controles? Dentre outras ferramentas, a nova Constituio federal outorgou ao Executivo os seus prprios instrumentos defensivos (o veto presidencial); habilitou a reao da justia frente s decises tomadas pelos poderes polticos (atravs de controle judicial de constitucionalidade); permitiu ao Congresso insistir com as suas iniciativas (sobrepondo-se ao veto presidencial, e re-elaborando as decises impugnadas pela justia), facultando-o, ao mesmo tempo, para processar os membros das restantes esferas do governo. De outra parte, o prprio Legislativo foi dividido em duas partes, animadas em princpio por interesses diferentes, e orientadas a se controlarem uma outra: nenhuma norma pode se tornar lei at no contar com o acordo entre as duas Cmaras legislativas, o que signica que qualquer uma delas pode pr freios s iniciativas (opressivas) da outra. Todo este intrincado esquema de controles mtuos entre os diferentes poderes este esquema de freios e contrapesos constitui uma grande inovao institucional aportada pelos federalistas teoria constitucional moderna.
7 O Federalista N 51. Dizia Madison: a maior segurana contra a concentrao gradual dos diversos poderes num s departamento reside em dotar os que administram cada departamento dos meios constitucionais e dos motivos pessoais necessrios para resistir as invases dos demais. As medidas de defesa devem ser proporcionais ao risco que se corre com o ataque. A ambio deve se pr em jogo para contra-restar a ambio. O interesse humano deve se entrelaar com os direitos constitucionais do cargo. 8 Em particular, Madison tinha em mente casos como o de Rhode Island, nos tempos da Conveno, onde um legislativo homogneo e poderoso se enfrentou com a Corte Suprema local, e ameaou destitu-la, aps uma srie de decises adversas aos interesses da Legislatura.

177

Filosoa Poltica Moderna

Desde ento, instituies tais como o veto do Executivo, o bicameralismo com o seu esquema de idas e voltas ou ping-pong prvio aprovao de qualquer lei, e o impeachment, fazem parte do menu prprio de qualquer Constituio moderna. O mesmo pode ser dito do sistema de controle judicial de constitucionalidade isto , da capacidade dos juzes para declarar invlida qualquer deciso legal caso a mesma contradisser a Constituio. A histria do controle judicial , de todo modo, um tanto peculiar em relao s instituies anteriores: a Constituio norte-americana (da mesma forma que a grande maioria das Constituies que a seguiram) no consagrou de modo explcito a reviso judicial, da forma que o havia feito com as demais ferramentas institucionais mencionadas. A prtica da reviso judicial tomou vida efetiva somente no incio do sculo dezenove, e a partir do famoso caso Marbury v. Madison (Marbury v. Madison, 5 U.S., 1 Cranch, 137, 1803) no qual a prpria justia reconheceu a faculdade do controle de constitucionalidade entre as suas prprias atribuies9. De qualquer maneira, e embora o silncio constitucional sobre a questo seja veraz, tambm certo que a grande maioria dos constituintes parecia reconhecer como bvia a faculdade dos juzes para declarar inconstitucional uma lei10. Obviamente, so muitas as virtudes que podem ser associadas ao sistema de freios e contrapesos. Fundamentalmente, tal esquema assegura a presena de mltiplos ltros dentro do processo de tomada de decises polticas: por um lado, tais ltros dicultam a aprovao de leis apressadas; por outro, favorecem a possibilidade de que as mesmas se enriqueam com novos aportes. A primeira das virtudes mencionadas celebremente defendida por George Washington frente a um ctico Thomas Jefferson permite um saudvel esfriamento das decises: as iniciativas de lei devem se pensadas duas vezes antes de resultarem aprovadas. A segunda dessas virtudes, por sua parte, ajuda
9 O juiz Marshall, que teve a seu cargo a principal responsabilidade na resoluo do caso, sustentou, poca, numa famosssima seo, que existem somente duas alternativas claras demais para serem discutidas ou a Constituio controla qualquer lei contrria a ela, ou a Legislatura pode alterar a Constituio mediante uma lei ordinria. Entre tais alternativas no h meios termos: ou a Constituio a lei suprema, inaltervel por meios ordinrios, ou se encontra no mesmo nvel que as leis, e, portanto, como qualquer uma delas, pode ser reformada ou deixada sem efeito sempre que o Congresso dispuser. Se a primeira alternativa for certa, ento uma lei contrria Constituio no lei; mas se, pelo contrrio, a segunda for verdadeira, ento as constituies escritas so absurdas tentativas do povo para limitar um poder ilimitvel por natureza. 10 Segundo um notvel estudo de Charles Beard, por exemplo, dos 55 membros da Conveno Federal, um tero no tomou parte ativa dos debates. No entanto, no menos de 25 entre os membros de tal corpo se manifestaram direta ou indiretamente a favor do controle judicial de constitucionalidade (Beard, 1962). Alexander Hamilton defende de forma muito clara essa faculdade judicial no conhecido artigo N 78 de O Federalista.

178

Roberto Gargarella

a que as normas ganhem em imparcialidade: as leis no devem ser o produto exclusivo de um s setor da sociedade. Mais ainda, os freios e contrapesos contribuem para a estabilidade social, ao instar os setores majoritrios e minoritrios da sociedade a se porem de acordo antes de poder aprovar qualquer projeto de lei. Nesse sentido, ademais, o sistema em questo mostra um saudvel vis a favor dos grupos minoritrios, necessitados de maior proteo institucional: sem a presena desses mltiplos ltros, aumentaria o risco de as maiorias converterem em lei qualquer iniciativa destinada a favoreclas. Assim, reduz-se o perigo das mtuas opresses, to especialmente temido pelos pais fundadores do constitucionalismo norte-americano. Finalmente, poderamos dizer que o sistema examinado tambm promete potencializar a capacidade criativa do sistema institucional: aparentemente, ele promove uma intensa deliberao entre as diferentes esferas do poder, o que permite um aperfeioamento das decises polticas, ao mesmo tempo em que vitaliza a cena pblica. Pense-se, por exemplo, no modo em que o sistema institucional norte-americano ajudou na reexo coletiva em torno do aborto: em vez de permitir a mera imposio de uma circunstancial maioria, as idas e vindas s que o sistema obriga (idas e voltas, por exemplo, entre o Congresso e os tribunais) tm contribudo para polir, aos poucos, as decises sobre um tema to complicado. O esquema de mtuos controles apareceu montado, por sua vez, sobre um sistema rigidamente representativo. Digo rigidamente dado que os federalistas defenderam esse sistema como uma primeira opo, fechando as portas para o recurso, total ou parcial, de solues do tipo democracia direta. A defesa do sistema representativo implicou, assim, a seu momento, uma tomada de posio signicativa. Por um lado, signicou reivindicar a idia de que fossem os prprios cidados os que, atravs dos funcionrios eleitos, tivessem o controle sobre a administrao dos assuntos pblicos. Tal reivindicao podia parecer revolucionria para um povo que, por exemplo, havia padecido as exigncias impositivas inglesas sem ter a possibilidade de dizer nada frente a elas. De todo modo, e por outro lado, armar a idia de um sistema representativo implicava negar as pretenses de muitos antifederalistas, que pareciam defender um sistema de governo mais descentralizado e mais am democracia direta. Para os federalistas, a demanda do grupo rival j havia demonstrado suas falncias nos anos imediatamente anteriores Conveno: governos prisioneiros das paixes de um momento; representantes temerosos das represlias da cidadania; um debate pblico pobre, entre candidatos que defendiam explicitamente os interesses que vinham representar, descuidando assim, muitas vezes, o interesse geral.
179

Filosoa Poltica Moderna

Finalmente, o esquema de governo desenhado em 1787 terminou sendo acompanhado por uma declarao de direitos. A histria da declarao de direitos tambm tem algo de curioso. Embora seja certo que a adoo da mesma se deveu s gestes realizadas por James Madison (quem assim demonstrou ser um brilhante poltico, alm de um notvel terico), tambm verdade que Madison props a adoo do Bill of Rights como nica forma possvel de conseguir que uma maioria de estados terminasse raticando a Constituio. Isso quer dizer que, embora a histria tenha terminado associando a idia do Bill of Rights Constituio dos federalistas, o fato que ela nasceu diretamente como produto das presses dos seus rivais. claro que os federalistas negaram ser contrrios incluso de uma lista de direitos. O que ocorria e tal como esclarece Alexander Hamilton no prprio O Federalista N 84 era que a Constituio proposta j incorporava, implicitamente, todos os direitos que os seus rivais queriam consagrar de modo explcito11. No faltam razes para acreditar em Hamilton, por certo. Basta, para isso, recordar o valente e decidido modo em que alguns federalistas (novamente penso nos desempenhos de Madison, em Virginia, durante o prprio perodo constituinte) lutaram para tornar realidade direitos to bsicos como a liberdade de cultos e a tolerncia religiosa12.

O LEGADO FEDERALISTA, MAIS DE DOIS SCULOS DEPOIS

Qual o balano que se pode fazer, mais de duzentos anos aps a criao do texto constitucional norte-americano? A primeira aproximao, ao menos, no pode deixar de ser muito positiva. fato que a Constituio representou um papel decisivo na canalizao institucional, e, nalmente, na resoluo dos conitos sociais que caracterizaram a Amrica do Norte durante a ltima metade do sculo XVIII. Conitos que ameaavam ser resolvidos do pior modo, de uma forma violenta e por fora das instituies polticas, terminaram sendo absorvidos e processados quase naturalmente pelo novo sistema institucional. Admitindo que os pais fundadores pretendiam, antes de tudo, acabar com os riscos da tirania e da anarquia, dever lhes ser reconhecido tambm que atingiram com sucesso os seus objetivos objetivos que nem naquele ento e nem agora so to fceis de obter. Antes da Constituio, tais proble11 Dizia Hamilton, em O Federalista N 84: a Constituio conforma por si mesma uma declarao de direitos no seu sentido verdadeiro e para todos os efeitos bencos que possa produzir. 12 Notadamente, James Madison e Thomas Jefferson (que depois viriam a se associar nos mais altos cargos do governo nacional) levaram adiante a sua luta pela neutralidade religiosa do Estado, em Virginia, diante das iniciativas promovidas pelo antifederalista Patrick Henry, quem pretendia comprometer o Estado na proteo e incentivo da consso dominante.

180

Roberto Gargarella

mas se mostravam ameaadores, e depois de aprovado esse documento, os mesmos pareceram car denitivamente dissolvidos. conveniente no esquecer tambm o seguinte: assim como fato que a Constituio de 1787 contribuiu decisivamente para a estabilidade poltica dos Estados Unidos, igualmente certo que a principal alternativa que se apresentou frente a ela a que seguiu o outro grande processo revolucionrio do sculo XVIII, a revoluo francesa resultou um fracasso enquanto alternativa constitucional. Basta examinar as Constituies ps-revolucionrias de 1791, 1793 e 1795, sua enorme fragilidade, e as graves conseqncias institucionais que tais escritos ajudaram a desatar. A comparao no ociosa, j que, naquela poca, e durante muito tempo, o pensamento mais radicalizado se dedicou a depreciar o documento constitucional norte-americano e a exaltar a experincia francesa em funo da retrica populista e dos procedimentos mais abertos ao povo que distinguiram o constitucionalismo francs. Sabemos que a Constituio norte-americana foi escrita em segredo, de costas para o grande pblico, ou que ela incluiu muitos mecanismos de controle sobre os rgos de representao direta do povo. No entanto, os federalistas poderiam nos perguntar: adianta mudar tais procedimentos ou contedos por outros mais populares se estes no so capazes de favorecer a estabilidade institucional, se s so capazes de contribuir ao caos social? A anlise comparativa entre o constitucionalismo francs e o norte-americano ainda merece ser continuada, mas inegavelmente os americanos tm muito a dizer a seu favor sobre seu prprio processo constituinte. Finalmente, ca claro tambm que o mecanismo elaborado pela Conveno Federal foi e continua sendo exportado, literalmente, para o mundo todo, e isso no apenas por uma fascinao irreexiva com o modelo americano, mas tambm, em boa medida, pela certeza de que esse modelo inclui ferramentas institucionais dignas de serem reproduzidas. A Amrica Latina em geral e a Argentina em particular constituram-se em is seguidoras do exemplo constitucional dos Estados Unidos. O modelo, em denitiva, contribuiu decisivamente ao desenvolvimento das democracias representativas, promoveu o equilbrio de poderes como chave principal da Constituio; foi o detonante do modelo de controle judicial das leis (cada vez mais expandido no mundo)13; representou um notvel exemplo de como exercer o federalismo;
13 Para citar apenas um caso relevante e muito recente, poderia assinalar que a Comunidade Europia, hora de desenhar as novas instituies comunitrias, deixou-se guiar por aqueles ensinamentos provenientes do contexto norte-americano, mesmo em reas (como na relao entre as Legislaturas e os rgos de justia) onde o modelo europeu, tradicionalmente, havia se resistido a seguir o caminho traado pelos Estados Unidos.

181

Filosoa Poltica Moderna

e ilustrou o mundo acerca da importncia de incorporar uma declarao de direitos no texto constitucional. Dito isso, corresponde, de todo modo, levar em conta algumas das crticas que o sistema institucional concebido pelos federalistas mereceu e ainda merece. Para tanto, considerarei muito especialmente as observaes realizadas pelos seus rivais antifederalistas, dentro e fora da Conveno Federal. Antes de tudo, a maioria dos antifederalistas objetou o sistema de freios e contrapesos mediante argumentos, em muitos casos, ainda razoveis. Por um lado, para citar aquela que constituiu talvez a razo menos interessante que aportaram, alguns antifederalistas sustentaram que a proposta de mtuos controles resultava simplesmente obscura, difcil de entender. Esta crtica foi, ao menos na poca, muito inuente: os pensadores mais radicais do sculo levantavam o valor da simplicidade das instituies com uma das suas principais bandeiras, contra os esquemas institucionais que, segundo o que diziam, haviam sido criados por e para uns poucos (a Constituio mista inglesa, por exemplo, havia sido habitualmente criticada, e com sucesso, em funo da sua extrema complexidade). Por outro lado, alguns autores como Nathaniel Chipman sustentaram que um esquema como o dos freios e contrapesos s poderia gerar efeitos muito diferentes daqueles esperados pelos federalistas. Na opinio de Chipman, o sistema de mtuos controles conduzia irremediavelmente a uma situao de guerra perptua entre os [diferentes interesses], uns contra outros, ou, no melhor dos casos, uma situao de trgua armada, baseada em negociaes permanentes e combinaes cambiantes, destinadas a impedir a mtua destruio (Chipman, 1833: 171). Juzos como os de Chipman resultam, ainda hoje, razoveis: a histria, de fato, conrmou muitas vezes as trgicas previses do autor de Principles of Government. Por que esperar resultados harmnicos e um paulatino acomodamento entre as diferentes sees do governo e da sociedade como produto de um sistema que em vez de procurar transformar as preferncias, simplesmente toma como dados e contrape entre si os diferentes interesses existentes na sociedade? As virtudes antes alegadas a favor do sistema de freios e contrapesos parecem, assim, estar acompanhadas por uma igualmente extensa lista de vcios. to factvel tal esquema favorecer o enriquecimento e a maior racionalidade das decises quanto estimular os enfrentamentos (a guerra perptua antecipada por Chipman) entre diferentes setores da sociedade. to factvel os freios e contrapesos contriburem para a paulatina depurao das decises pblicas, evitando as mtuas opresses, quanto favorecerem o mtuo bloqueio entre as diferentes esferas do poder, promovendo a extorso de um poder sobre o outro,
182

Roberto Gargarella

e at mesmo a ruptura do sistema institucional experincias, estas ltimas, muito habituais no contexto latino-americano. Entretanto, a principal razo que motivou os antifederalistas a criticarem o sistema de freios e contrapesos foi a convico de que se deveria resguardar o poder da Legislatura. O raciocnio dos crticos da Constituio era simples e atraente. Em sua opinio, se o poder do povo encontrava lugar fundamentalmente no Poder Legislativo, no se justicava a existncia de tantas travas capazes de diluir a vontade coletiva, nem de ltros capazes de distorcer a voz pblica. Criticar o sistema dos mtuos controles, dessa maneira, passou a ser uma forma de proteger o pensamento majoritrio. Com esse mesmo raciocnio, alguns antifederalistas criticaram o excesso de faculdades que eram delegadas ao Executivo (qual a razo perguntavam-se de equilibrar as foras do Executivo e do Legislativo numa democracia?), e objetaram inclusive o sistema bicameral. Num raciocnio tipicamente rousseauniano, sustentaram que no havia nenhuma razo para fragmentar a vontade popular. Complementando essa sistemtica crtica quilo que chamavam de controles endgenos (os controles internos ao sistema institucional controles de cada uma das esferas do poder sobre as restantes)14, os antifederalistas comearam a propor o fortalecimento de um outro tipo de controles: os controles exgenos, dos cidados frente aos representantes. Como disse Samuel William de Vermont, a segurana do povo no se deriva da bonita aplicao de um sistema de freios e contrapesos, mas sim da responsabilidade e da dependncia de cada esfera do governo frente cidadania (Vile, 1991: 678). Dentro do esquema de freios e contrapesos, o papel do Poder Judicirio foi um dos mais habitualmente impugnados pelos crticos da Constituio. A razo principal de tais crticas foi, novamente, a vocao de preservar o poder da Legislatura frente a um rgo que ameaa desvirtuar o poder daquela. O Poder da Cmara aparece desaado, sobre tudo, quando a judicatura exerce seu poder de controlar a constitucionalidade das leis15. A crtica ao controle judicial de constitucionalidade nas14 Para muitos, nessa deciso, mais do que em qualquer outro ponto, reside o resultado hoje visvel na maioria das sociedades: governos alienados da sociedade, com cidados incapazes de utilizar efetivamente as rdeas do poder para sujeitar os representantes ao seu mandato. 15 Os efeitos negativos que podiam ser esperados do fato de colocar a Corte no ponto mais alto da estrutura de poder foram denunciados insistentemente por polticos como Thomas Jefferson, que, como presidente dos Estados Unidos, deveu sofrer em carne prpria os embates de uma Corte inimiga. Em particular, convm destacar que trs das crticas apresentadas por Jefferson que, a meu entender, continuam tendo plena vigncia. Como defensor de uma estrita separao de poderes (sobretudo nos seus ltimos anos), Jefferson objetou, em primeiro lugar, o carter do Poder Judicirio como motor imvel do sistema poltico, capaz de restringir a independncia dos outros poderes. Numa carta a George

183

Filosoa Poltica Moderna

ceu com a prpria Constituio (basta observar a defesa de tal faculdade judicial realizada pelos federalistas, em O Federalista N 78), e continua sendo, na atualidade, uma prtica habitual por parte daqueles estudiosos da Constituio que se preocupam, por sua vez, por assegurar o respeito da vontade cidad. De fato, poderamos dizer que no h bom escrito de direito constitucional que no se inaugure apresentando as diculdades que existem para defender uma prtica como a referida: ca claro que numa democracia ca difcil a justicao de uma prtica que implica que o Poder Judicirio, um rgo cujos membros no so eleitos nem removidos diretamente pelo povo, se reservam a ltima palavra em todas as questes constitucionais (isto , nas questes que mais afetam a sociedade). Sem dvida, nestes ltimos cinqenta anos, foram apresentados innitos trabalhos tentando justicar (muito persuasivamente, em diversos casos) o mencionado papel da justia16. No entanto, deve-se admitir que o problema permanece presente, e que ainda no foi encontrada uma resposta capaz de remov-lo denitivamente de seu lugar. Pelo que entendo, o que subjaz a muitas objees como as enunciadas uma desconformidade em relao aos princpios fundantes do modelo federalista. Esse modelo parece estar baseado, nalmente, em supostos muito discutveis: a idia de que os representantes podem discernir com maior clareza do que os cidados as causas e remdios dos males que acometem o povo; uma radical desconana nos rgos coletivos17;
Hay, por exemplo, Jefferson se perguntava se, o executivo pode ser independente do poder Judicirio, quando est sujeito s ordens deste ltimo, ou priso por desobedincia. Em segundo lugar, Jefferson destacava o fato de os juizes conservarem o seu poder vitaliciamente. Segundo ele, essa caracterstica privava os juizes de todo sentido de responsabilidade cidad, e constitua uma mxima violao dos princpios republicanos, que requeriam um permanente controle do povo sobre os seus governantes. De acordo com Jefferson, um Poder Judicirio completamente independente era justicvel para as pocas em que existia um rei todo poderoso, mas no dentro de um governo republicano. Jefferson reservou suas crticas mais severas, de todo modo, para a possibilidade aberta, em ltima instncia, pelo sistema federalista de todos os juzes decidirem de forma mais ou menos arbitrria, conforme os seus desejos, hora de interpretar a Constituio. Dizia Jefferson, em tal sentido, que a Constituio se transforma num mero instrumento de cera nas mos do poder judicirio, que pode torc-la e lhe dar a forma que preferir. certo, sem duvida, que as crticas de Jefferson tm muito que ver com a m experincia que ele teve de enfrentar, em sua relao com o poder judicirio, sendo j presidente. Porm, certo tambm que algumas de suas advertncias resultaram profticas, e que podem ser lidas hoje, distncia, com igual interesse. As declaraes citadas provm de Jefferson (1984: 1180; 1393; e 1426). 16 Para citar somente uns poucos trabalhos de justicao da reviso judicial, entre innitos outros, ver Bickel, 1978; Ackerman, 1991; Ely, 1980. 17 S para enunciar alguns exemplos em torno desta bastante unnime e muito poderosa desconana em relao aos rgos coletivos, em geral, e ao Congresso, em particular, ressaltaria algumas declaraes como as seguintes. A armao de Governour Morris, segundo a qual [a Cmara dos Deputados se caracteriza pela sua] precipitao, maleabilidade e excessos, ou a sua idia segundo a qual as liberdades pblicas se encontram em maior

184

Roberto Gargarella

a certeza de que nas assemblias pblicas a paixo sempre toma o lugar da razo, etc.18. Pressupostos como os citados haviam levado os federalistas a buscarem, intencionalmente, um distanciamento entre o corpo dos representantes e o dos representados, cortando assim muitos dos laos vinculantes que os antifederalistas e os crticos da Constituio de um modo geral haviam previsto ou proposto para a nova Constituio. Enfrentando os pressupostos no discutidos do modelo federalista, muitos dos seus crticos se pronunciaram, ento, a favor de um esquema de governo caracterizado por uma estreita relao entre representantes e representados. Para tais ns, por exemplo, conceberam o sistema representativo apenas como um segundo melhor um mal necessrio e no como uma opo vlida em si mesma, prefervel a qualquer mtodo de consulta direta cidadania, tal como os federalistas conceberam o sistema representativo. Para muitos antifederalistas, a alternativa da democracia direta deveria se abrir em cada oportunidade possvel, em vez de ser relegada ao ba das velharias19. Essa concepo da poltica levou os antifederalistas a privilegiarem sempre, entre as suas crticas ao sistema institucional federalista, aquela que dizia que o sistema de governo criado era de corte aristocrtico. Dessa tica, nenhuma instituio mereceu crticas to unnimes quanto o Senado para muitos, simplesmente, uma reproduo da clssica Cmara dos
perigo a partir das usurpaes Legislativas [e das ms leis], do que a partir de qualquer outra fonte (Farrand, 1937, Vol. 2: 76); as falas de Hamilton de acordo com as quais um corpo to utuante e ao mesmo tempo to numeroso [como a Cmara dos Deputados] no se pode julgar como capaz de exercer [adequadamente] o poder, ou que as assemblias populares [se encontram habitualmente] sujeitas aos impulsos da ira, do ressentimento, dos cimes, da avareza, e outras propenses violentas e irregulares, ou que raramente podemos esperar [da Legislatura] uma predisposio calma e moderao (O Federalista, N 71, 76 e 81); o critrio de Rufus King, quem, seguindo Madison, armava que o grande vcio do sistema poltico o de legislar demais (Farrand, 1937, vol. 2: 198); ou a convico madisoniana segundo a qual quanto mais numerosa a assemblia, qualquer que seja o modo em que estiver composta, maior tende a ser a ascendncia da paixo sobre a razo (O Federalista, N 58, mas tambm, por exemplo, O Federalista, N 55 e 110, ou sua notvel anlise acerca dos vcios do sistema poltico, onde centrava sua ateno na legislao irregular, mutvel, injusta e guiada pela inconstncia e [pela] paixo. Ver, por exemplo, Farrand, 1937, Vol. 2: 35, 318-19). 18 Desenvolvo alguns desses temas em Gargarella, 1995 e 1996. 19 Na mente de muitos antifederalistas parecia ainda estar presente o ideal das town meetings ou assemblias populares assemblias praticadas com singular sucesso nos tempos da luta independentista. Tais reunies populares inicialmente celebradas apenas entre os grandes proprietrios e depois estendidas participao da grande maioria dos habitantes dos diversos povoados ocupavam-se de tratar os principais temas do interesse pblico. Nelas, e com a colaborao habitual do moderador, a propria populao atingida se ocupava de discutir e resolver coletivamente os problemas mais urgentes da comunidade. A celebrada prtica das town meetings, de todo modo, havia comeado a encontrar resistncias nos anos crticos que precederam a Conveno Federal, para desaparecer quase completamente aps a aprovao da nova Constituio. Ver, por exemplo, Gargarella, 1995.

185

Filosoa Poltica Moderna

Lordes britnica. Mas, de um modo geral, os mandatos longos, as eleies indiretas, os requisitos adicionais de dinheiro ou propriedade exigidos para aceder a certos cargos pblicos, foram vistos como inaceitveis modos de recriar uma forma de governo de tipo monrquico, como aquela da qual aparentemente os norte-americanos estavam tentando se afastar20. Procurando fortalecer os laos entre eleitores e eleitos, muitos pensadores radicais propuseram aumentar a descentralizao poltica e aumentar o nmero dos representantes estaduais na Legislatura nacional. A idia era converter o Congresso em um el espelho da populao a qual se pretendia representar21. Mais ainda, com o objetivo de impedir que os representantes rompessem seu contrato moral com aqueles que haviam votado neles, muitos antifederalistas propuseram uma diversidade de ferramentas institucionais alternativas que, segundo direi, continuam guardando interesse, ao menos em funo dos princpios que as motivavam22. Entre as propostas alternativas formuladas pelos antifederalistas, destacam-se algumas como as seguintes: 1. uma maior freqncia nas eleies (quando terminam as eleies anuais diziam convencidos comea a escravido); 2. a possibilidade de dar instrues obrigatrias aos representantes; 3. direitos de revogatria de mandatos para aqueles que no cumprirem suas promessas eleitorais23; 4. a rotao obrigatria nos cargos para impedir a formao de uma classe poltica isolada da cidadania e para favorecer, ao mesmo tempo, a participao da cidadania na poltica24; etc.
20 Mltiplos testemunhos nesse sentido, por exemplo, em Storing, 1981; ou Kenyon, 1985. 21 Ver, por exemplo, The Federal Farmer, em Storing, 1985 (Vol. 2: 230). 22 Muitas dessas alternativas podem ser encontradas, por exemplo, nas primeiras Constituies radicais norte-americanas a saber, naquelas que foram estabelecidas pouco aps a declarao da independncia. Esses documentos incluram, assim, um legislativo unicameral (como nas Constituies da Pennsylvania, Vermont e Gergia); um Poder Executivo eleito pelo Poder Legislativo (tal como ocorreu em nove das dezoito primeiras Constituies dos estados independentes); a proibio do poder de veto nas mos do Executivo; um Conselho popular destinado a avaliar o adequado funcionamento da Constituio (nas Constituies da Pennsylvania e Vermont); eleio popular para a maioria dos cargos pblicos; um Senado eleito atravs do voto direto (em todas as Constituies iniciais, exceto na de Maryland); rotao na maioria dos cargos pblicos (por exemplo, nas Constituies da Pennsylvania, Delaware, Maryland, Virginia, North Carolina, Gergia). Ver, por exemplo, Lutz, 1988. 23 Para os federalistas, a exigncia do direito de revogatria foi sempre inaceitvel, j que aparecia ameaando causar uma completa desvirtuao do sistema de representao popular. Segundo Hamilton, por exemplo, tal direito promoveria o surgimento de legisladores exclusivamente movidos pelos preconceitos dos seus estados, e no pelo bem da Unio (Farrand, 1937, vol. 1: 298). 24 Para defender a obrigatoriedade na rotao dos cargos, os antifederalistas outorgaram fundamental importncia idia de que se no existe excluso atravs da rotao [os re-

186

Roberto Gargarella

claro que muitas das propostas apresentadas pelos antifederalistas, e de um modo geral pelos crticos da Constituio federalista, resultam objetveis ou perfectveis: as eleies freqentes podem fomentar o cansao ou o desinteresse poltico da populao; a rotao obrigatria nos cargos pode privar a cidadania de representantes experientes; as instrues aos representantes ou o direito de revogatria podem atentar contra a desejvel possibilidade de que os representantes mudem de idia uma vez que chegarem ao conhecimento de propostas mais atraentes do que aquelas que defendiam inicialmente; etc. No entanto, e a despeito do que foi dito, tambm certo que boa parte daquelas propostas dos antifederalistas parecem estar baseadas em pressupostos ainda plausveis pressupostos como aquele que nos diz que a cidadania se encontra em condies intelectuais e materiais de intervir ativamente na vida pblica-, e apontar numa direo acertada: tornar possvel o esquecido ideal do autogoverno coletivo25. Levando em conta o que foi dito, o balano nal do legado federalista resulta mais complexo do que parecia. O modelo federalista representa, por um lado, o modelo bem-sucedido, realista, produtor de estabilidade, cuidadoso no estabelecimento de (um tipo muito importante de) controles institucionais. Mas tal modelo mostra-se tambm como, ao menos parcialmente, responsvel por muitos dos males que hoje continuamos adjudicando ao sistema institucional: o distanciamento entre eleitores e eleitos; o enfraquecimento da virtude cvica dos cidados; a apatia poltica; etc. Sem dvida alguma, os anos vindouros nos ajudaro a aprofundar esta anlise sobre os vcios e virtudes do modelo federalista, uma anlise que a cada dia urge mais levar a cabo.

BIBLIOGRAFIA
Ackerman, B. 1991 We the People: Foundations (Cambridge, Mass.: Harvard University Press). Bickel, A. 1978 The Least Dangerous Branch (Indianpolis: Bobbs-Maril Educational Publishing). Chipman, N. 1833 Principles of Government. A Treatise on Free Institutions (Burlington).

presentantes tendero a] continuar pelo resto da vida [nos seus cargos]. Ver Centinel em Storing, 1985 (Vol. 2: 142). Tambm, The Federal Farmer. 25 Por outro lado, convm ressaltar, propostas como as citadas no implicam, necessariamente, uma abdicao da saudvel idia de contar com um sistema de controles institucionais endgenos (tal como os federalistas se cansaram de repetir, acusatoriamente, diante de seus rivais).

187

Filosoa Poltica Moderna East, R. 1971 The Massachusetts Conservatives in the Critical Period em Morris, Richard (comp.) The Era of the American Revolution (Nova Iorque: Columbia University Press). Ely, J. 1980 Democracy and Distrust (Cambridge, Mass.: Harvard University Press). Farrand, M. (comp.) 1937 The Records of the Federal Convention (New Haven, Conn.: Yale University Press). Fiske, J. 1916 The Critical Period of American History (Cambridge, Mass.: Cambridge University Press). Gargarella, R. 1995 Nos los representantes (Buenos Aires: Mio y Dvila). Gargarella, R. 1996 La justicia frente al gobierno (Barcelona, Ariel). Hamilton, A.; Madison, J.; e Jay, J. 1988 The Federalist Papers (Nova Iorque: Bantam Books). Jefferson, T. 1984 Writings (Nova Iorque: Literary Classics of the U.S.). Kenyon, C. 1985 The Antifederalists (Boston: Northeastern University Press). Lutz, D. 1988 The Origins of American Constitutionalism (Louisiana: Louisiana University Press). Manin, B. 1997 The Principles of Representative Government (Cambridge: Cambridge University Press). McLaughlin, A. 1962 The Confederation and the Constitution (Nova Iorque). Nevins, A 1927 The American States During and After the Revolution (Nova Iorque). Onuf, P. 1983 The Origins of the Federal Republic (Pennsylvania: Pennsylvania University Press). Rutland, R. e Rachal, W. (comp.) 1975 The Papers of James Madison (Chicago: University of Chicago Press). Stone, G., Sunstein, C., et al 1991 Constitutional Law (Boston: Little Brown). Storing, H. 1981 The Complete anti-Federalists (Chicago: University of Chicago Press). Storing, H. (comp.) 1985 The anti-Federalist (Chicago: University of Chicago Press). Syrett, H. (comp.) 1962 The Papers of Alexander Hamilton (Nova Iorque: Columbia University Press). Vile, M. 1967 Constitutionalism and the Separation of Powers (Oxford: Oxford University Press). Vile, M. 1991 The Separation of Powers em Greene, J. P. e Pole, J. R. The Blackwell Encyclopedia of the American Revolution (Oxford: Basil Blackwell). Wood, G. 1969 The Creation of the American Republic (Nova Iorque: W.W. Norton and co.).

188