CRECIMIENTO E INSTITUCIONES EN EL PER: 1970 - 2006

Roberto Abusada Salah

Antonio Cusato Novelli

Borrador final para comentarios* Lima, diciembre de 2007

IPE
INSTITUTO PERUANO DEECONOMA

*Documento elaborado para la fundacin Konrad Adenauer Stiftung, en el marco del proyecto regional Progreso y Desarrollo Social en Amrica Latina

Tabla de contenido 1 Introduccin 2 Hechos estilizados: Crecimiento y Progreso Social 2.1 Crecimiento, Productividad y Volatilidad 2.2 Pobreza, Desigualdad e Indicadores Sociales 3 Las Reformas de Primera Generacin 3.1 Poltica Fiscal: Reforma Tributaria y Reduccin del Dficit 3.2 Polticas Monetaria y Cambiaria: Independencia del Banco Central y Flexibilidad del Tipo de Cambio 3.3 Poltica Comercial: Liberalizacin Unilateral 3.4 Promocin de la Inversin Privada: Proceso de Privatizaciones 3.5 La Reforma del Sistema Financiero y de Pensiones 4 Las Reformas Parciales de Segunda Generacin 4.1 El Mercado Laboral 4.2 Calidad de la Regulacin: Creacin y Reforma de Instituciones Regulatorias, la Produccin Normativa y Simplificacin de Procedimientos 4.3 Efectividad Gubernamental: Estructura Organizacional y Sistemas Administrativos, Servicio Civil y Presupuesto 4.4 El Inicio del Proceso de Descentralizacin 4.5 Reorganizacin de los Programas Sociales 5 Algunos Aspectos de Economa Poltica 6 Sostenibilidad del Sistema 7 Referencias bibliogrficas Anexo: Estimacin de la PTF con un Modelo de Componentes No Observados 1 1 1 6 10 10 14 16 18 19 20 22 24 26 29 31 32 33 35 39

ii

INTRODUCCIN

En el ltimo siglo la mayora de pases de la regin latinoamericana ha demostrado una marcada predisposicin hacia la inestabilidad macroeconmica. El Per no ha estado exento de estos sucesos, y han sido factores internos y externos los que han explicado por qu el Per hoy casi posee el mismo producto por habitante que hace 35 aos. A pesar de ello, el Per ha registrado importantes tasas de crecimiento durante los ltimos cinco aos, que no han sido acompaadas de reducciones importantes en los niveles de pobreza. Parte de este resultado responde a un importante estancamiento en materia de reformas estructurales, en particular en materia del desarrollo de instituciones1 que permitan traducir el crecimiento econmico en desarrollo social. El documento presenta en la seccin dos los hechos estilizados de la economa en trminos de crecimiento y progreso social. En la tercera seccin, se aborda el tema de las reformas estructurales de primera generacin, mientras la cuarta presenta algunos de los avances y retos pendientes en materia de reformas de segunda generacin. La quinta seccin toca algunos aspectos de economa poltica. Finalmente, se presentan las conclusiones en la sexta seccin.

HECHOS ESTILIZADOS: CRECIMIENTO Y PROGRESO SOCIAL

Esta seccin muestra algunos hechos estilizados de la economa peruana. En principio, la economa peruana en los ltimos treinta aos atraves un periodo de contraccin en las dcadas de los setenta y ochenta, y otro de recuperacin desde los noventa. Por otro lado, se encuentra que la productividad total de factores jug un rol fundamental para explicar las diferencias en el crecimiento entre estos dos periodos, y que parte de la recuperacin econmica puede ser atribuida a las reformas econmicas implementadas durante mediados de los noventa. En tercer lugar, una de las ms importantes caractersticas de la historia del crecimiento econmico en el Per, la elevada volatilidad, prcticamente ha estado ausente durante los ltimos cinco aos. Un cuarto punto que se aborda, es que si bien existe una relacin clara entre crecimiento y reduccin de la pobreza, durante los ltimos cinco aos esta parece haberse debilitado, en un contexto de estancamiento de las reformas estructurales y de una carencia de instituciones que permitan al Estado cumplir con su rol2.

2.1

CRECIMIENTO, PRODUCTIVIDAD Y VOLATILIDAD

La evolucin del PBI per cpita de los ltimos 55 aos evidencia un largo periodo de estancamiento econmico desde la dcada de los setenta. A partir de dicha fecha, claramente se pueden diferenciar dos periodos, el primero correspondiente a las dcadas de los setenta y
1

Como sealan Burki y Perry (1998), las instituciones son normas que configuran el comportamiento de organizaciones e individuos dentro de una sociedad. Pueden ser formales (constituciones, leyes, reglamentos, contratos, procedimientos internos) o informales (valores y normas). Estas determinan los incentivos para el comportamiento de los individuos y organizaciones. 2 Este tema se ver en los siguientes dos captulos.

ochenta con una contraccin continua del producto por habitante, y otro de recuperacin que se inicia en 1993. A pesar del incremento del PBI per cpita en los ltimos quince aos, en el ao 2006 era solo un 6.7% superior al de 1974. El manejo de la poltica econmica ha desempeado un papel fundamental en esta historia, caracterizndose por un constante cambio de tendencias. Si bien han existido periodos de modernizacin econmica y reformas, durante la segunda mitad del siglo veinte el Per ha estado sujeto a largos periodos de militarismo, populismo e intervencionismo estatal. Esto ha llevado a que junto con otros pases de Amrica Latina, la economa peruana haya sido considerablemente voltilsobre todo en las dcadas de los setenta y ochentay por ende, haya alcanzado tasas de crecimiento promedio muy pobres. Figura 1. PBI per cpita del Per, 1950-2006
(en soles de 1994)
6,000 5,500 5,000 4,500 4,000 3,500 3,000 2,500 50 54 58 62 66 70 74 78 82 86 90 94 98 02 06

Fuente: BCRP

(a)

Productividad y poltica econmica

En este contexto, es importante tratar de entender por qu el PBI per cpita se ha mantenido estancado durante los ltimos treinta aos y qu papel ha jugado la poltica econmica en esta historia. Una primera forma de hacerlo es utilizar una metodologa que en la literatura econmica se denomina contabilidad del crecimiento, que implica hallar cunto del crecimiento fue explicado por el incremento de los factores de produccin (capital y fuerza laboral), para as poder derivar el aporte al crecimiento de la productividad total de factores (PTF), que no es otra cosa ms que el resto de factores que explican el crecimiento. Una segunda forma de abordar el tema es estimar la PTF mediante tcnicas estadsticas, utilizando como insumos el PBI, los factores de produccin y otras variables que puedan explicar la evolucin de la variable a estimar (productividad). Como mencionan Easterly y Levine (2002), los cambios en la acumulacin de factores de produccin (capital y trabajo) no necesariamente estn en lnea con los cambios en el PBI, por lo que la evolucin de la productividad total de factores es fundamental para entender el estancamiento econmico del Per en los ltimos 30 aos. Como se observa en la tabla 1, la contraccin de la PTF en los ochenta explic por completo la cada del crecimiento promedio de la dcada, en un contexto donde tanto el capital como el trabajo siguieron al alza. Cabe resaltar que la PTF en realidad

vino contrayndose desde la dcada anterior, los setenta, y es en este contexto donde la utilizacin de tcnicas estadsticas nos permite entender parte de lo ocurrido. Tabla 1. Crecimiento y contribucin de factores
(en variacin porcentual)
Periodo Crecimiento del PBI 5.2 5.9 3.5 -0.6 4.0 4.8 3.7 2.8 Contabilidad del crecimiento Aporte de Capital Trabajo PTF 2.4 1.3 1.5 2.0 1.8 2.1 2.4 2.2 -1.1 1.4 2.0 -4.1 1.3 1.9 0.9 1.0 2.1 1.8 1.8 1.6 1.9 2.1 0.1 -0.8 Modelo de componentes no observados Aporte de Capital Trabajo PTF Otros 2.2 2.0 -0.6 0.0 1.3 1.9 -2.7 -1.1 1.2 1.7 0.7 0.5 0.9 1.9 1.3 0.8 1.4 1.9 -0.4 0.0

1951-1960 1961-1970 1971-1980 1981-1990 1991-2000 2001-2006 1950-2006 1970-2006 Elaboracin propia

La estimacin, que se presenta en el anexo, permiti determinar una relacin positiva entre la productividad y el ndice de Reformas Estructurales del Per presentado en FMI (2007), as como con el ndice de Estabilidad Macroeconmica, el cual se define como una funcin inversa de la tasa de inflacin (Fuentes, Larran y Schmidt-Hebbel 2004). Finalmente, se encontr una relacin negativa entre la inversin pblica y la PTF. Cabe resaltar que la relacin entre productividad y el ndice de Reformas Estructurales fue estadsticamente significativa. Este punto es relevante porque indica que las reformas jugaron un rol importante para incrementar la productividad y el crecimiento econmico en el Per, en particular durante mediados de la dcada de los noventa, periodo donde el indicador mostr un mejor desempeo. Si se observa la figura 2 se puede ilustrar de mejor manera las relaciones comentadas. En principio, se observa una cada de la PTF entre las dcadas de los setenta y ochenta, la cual se dio en un contexto de avance nulo en materia de reformas estructurales, de creciente participacin del Estado en la economa (todo el incremento de la inversin pblica de dicha poca se explica por la creacin de las empresas estatales) y de un deterioro de las condiciones macroeconmicas. La etapa ms crtica de esta cada corresponde a la hiperinflacin de fines de los ochenta. Por el contrario, la moderada recuperacin de la PTF a partir de los noventa se dio gracias a un impulso inicial en materia de reformas (principalmente durante el periodo 1993-1997), a la mejora de las condiciones macroeconmicas, y a un retiro de la participacin del Estado en la economa (medido como una cada de la inversin en las empresas pblicas).

Figura 2. Productividad total de factores (PTF) y determinantes, 1970-2006

PTF en ndice1
110.0

ndice de Reformas Estructurales1

230.0 210.0

100.0 190.0 90.0 170.0 150.0 80.0 130.0 70.0 110.0 90.0 60.0 70.0 50.0 1970 1974 1978 1982 1986 1990 1994 1998 2002 2006 50.0 1970 1974 1978 1982 1986 1990 1994 1998 2002 2006

Inversin pblica como % del PBI

12.0 Inversin pblica total 10.0 Inversin de empresas pblicas

ndice de Estabilidad Macroeconmica2

1.0 0.9 0.8 0.7 0.6

8.0

6.0 4.0

0.5 0.4 0.3 0.2 0.1

2.0

0.0 1970 1974 1978 1982 1986 1990 1994 1998 2002 2006

0.0 1970 1974 1978 1982 1986 1990 1994 1998 2002 2006

1/ ndice 1970=100 2/ ndice entre 0 y 1, donde 1 es estabilidad y 0 lo opuesto. Fuente: BCRP, FMI (2007)

(b)

Volatilidad del Crecimiento

Otra caracterstica importante del crecimiento en el Per ha sido su persistente volatilidad. En los ltimos 56 aos el PBI present tasas de crecimiento negativas en 9 oportunidades, llegando a alcanzar un crecimiento negativo superior al 13% en 1989, resumindose en 5 los periodos de recesin (ver figura 3). Por otro lado, el PBI per cpita cay 17 veces, de las cuales en 5 casos la cada fue mayor al 5%, presentndose 6 claros periodos contractivos (ver figura 4). En ambos casos, los periodos de recesin han sido seguidos de fuertes recuperaciones superiores al 5%, evidencindose que el crecimiento de la economa peruana ha sido altamente voltil desde la dcada de los cincuenta.

Figura 3. Crecimiento del PBI y periodos de contraccin, 1950-2005

(en variacin porcentual)
15

Figura 4. Crecimiento del PBI per cpita y periodos de contraccin, 1950-2005

(en variacin porcentual)
15

10

10

-5

-5

-10

-10

-15 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005

-15 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005

Fuente: BCRP

Fuente: BCRP

Sobre la base de la comparacin del performance de la economa peruana respecto de las principales economas latinoamericanas, se puede apreciar cmo la volatilidad de la economa peruana tuvo su poca ms oscura entre mediados de la dcada de los setenta y mediados de la dcada de los noventa: en 13 aos el Per pas a ser el pas de menor crecimiento por habitante al que registr el mayor crecimiento en la regin latinoamericana en cinco oportunidades. As, fue uno de los pases con menor crecimiento per cpita de la regin en 1977 (-2.3% respecto del mnimo de -3.5%) y cuatro aos ms tarde pas a ser uno de los de mayor crecimiento (1981). Dos aos ms tarde pas a ser el pas que report la mayor cada del PBIcomo consecuencia de la confluencia de la crisis de la deuda con el Fenmeno del Nio en 1983para ser tres aos ms tarde el de mayor crecimiento, y finalmente convertirse nuevamente tres aos ms tarde en el pas con el mayor retroceso (-13.6 % en 1989). Figura 5. Crecimiento del ingreso real promedio por habitante
(var. % del PBI real per cpita)
25.0 20.0 15.0 10.0 5.0 0.0 -5.0 -10.0 -15.0 -20.0 -25.0 -30.0 1961 1964 1967 1970 1973 1976 1979 1982 1985 1988 1991 1994 1997 2000 2003 Promedio Latinoamerica Max. crec.anual Min. crec. anual Peru

Fuente: World Development Indicators (Banco Mundial, 2007)

Tras la entrada del nuevo gobierno en 1990 y la aplicacin de un agresivo programa de estabilizacin, as como un fundamental programa de reformas, la economa volvi a registrar un patrn sumamente voltil, en donde si bien predominaban altas tasas de crecimiento no observadas en todo el periodo de anlisis (10% de crecimiento per cpita en 1994), resultaban igualmente contraproducentes puesto que implicaron ajustes a la baja en aos sucesivos, aunque en magnitudes menores a las observadas anteriormente. Recin desde fines de la dcada de los noventa, se ha vuelto a observar estabilidad no solo en el PBI per cpita, sino en todos los indicadores de la economa. Esta relativa estabilidad resulta algo novedosa para la economa peruana, que usualmente registr patrones recurrentes de booms y recesin.

2.2
(a)

POBREZA, DESIGUALDAD E INDICADORES SOCIALES

Pobreza y crecimiento

Al igual que en el caso del PBI per cpita, en el Per la pobreza no ha registrado avances en los ltimos 20 aos, puesto que la tasa del ao 2006 (44.5% de la poblacin) es parecida a la registrada en 19853. A pesar de ello, durante estos ltimos 20 aos, las variaciones en el nivel de pobreza siempre han estado ligadas a la performance de la produccin por habitante. Figura 6. Pobreza y PBI per cpita, 1985-2006
(en porcentaje de la poblacin y S/. de 1994 respectivamente)
6000 60

5500

55

PBI per cpita

5000

50 Pobreza

4500

45

4000

PBI per cpita Pobreza

40

3500 85 91 94 97 00 04 06

35

Fuente: BCRP, INEI (1985, 1997-2006), Cunto (Enniv 1991 y 1994)

Las variaciones ms importantes registradas en el nivel de pobrezaentre 1985 y 1997 respondieron a dos periodos completamente opuestos en materia de poltica econmica; uno caracterizado por una elevada intervencin estatal, que dio lugar a un periodo de desrdenes macroeconmicos sin precedentes (1985-1990), y otro donde la grave crisis socioeconmica heredada determin la implementacin de un drstico programa de estabilizacin y de reformas estructurales orientadas a la liberalizacin de los mercados (1991-1997). A partir de entonces, los cambios en el nivel de la pobreza han sido menos importantes. Esta falta de una
3

Cabe resaltar que se cuenta con estadsticas de pobreza (encuestas de hogares relativamente comparables) en el Per desde dicho ao.

mayor respuesta de la pobreza al dinmico crecimiento de los ltimos aos se origina en una importante inaccin del Estado por mejorar la situacin, que se vio reflejada en un estancamiento de las reformas (tanto las de carcter social como las de otra naturaleza). Este paralizacin se inici en 1998 con la recesin derivada del advenimiento de la crisis financiera internacional de 1997 y del fenmeno del Nio de 1998 (Abusada et al. 2000), mientras que la debilidad poltica y la falta de conviccin del siguiente gobierno (2001-2006) no permitieron que el panorama cambiara. A pesar de que pueden haberse registrado moderadas variaciones en la tasa de pobreza desde el ao 1997, el promedio nacional oculta las grandes disparidades entre regiones que existen en el Per. En la capital (Lima), el nivel de pobreza alcanz en el ao 2006 al 24.2% de la poblacin, mientras que las zonas de la sierra rural esta tasa superaba el 75%. Tabla 2. Pobreza segn regiones, 1985-2006
Regin Nacional Lima Metropolitana Costa Urbana Costa Rural Sierra Urbana Sierra Rural Selva Urbana Selva Rural
(en porcentaje de la poblacin) 85 91 94 97

41.6 27.4 44.2 50.0 36.4 49.2 48.2 68.0

55.1 47.6 54.5 n.a. 52.7 72.6 n.a. n.a.

53.4 42.4 51.9 63.4 51.6 64.7 43.0 64.9

42.7 25.0 27.4 51.5 37.9 72.5 36.6 55.1

00 48.4 38.5 35.8 50.6 32.6 73.1 37.2 73.0

04 48.6 30.9 37.1 51.2 44.8 75.8 50.4 63.8

06 44.5 24.2 29.9 49.0 40.2 76.5 49.9 62.3

Fuente: INEI (1985, 1997-2006), Cunto (Enniv 1991 y 1994)

Figura 7. Variaciones entre las tasas de pobreza en reas urbanas

(en variacin porcentual)
60.0

Figura 8. Variaciones entre las tasas de pobreza en reas rurales

(en variacin porcentual)
60.0

40.0

40.0

20.0

20.0

0.0

0.0

-20.0

-20.0

-40.0

Lima Metropolitana Costa Urbana Sierra Urbana Selva Urbana 97-94 00-97 04-00 06-00

-40.0

Costa Rural Sierra Rural Selva Rural 97-94 00-97 04-00 06-00

-60.0

-60.0

Fuente: INEI

Fuente: INEI

Ms an, no solo se presentan diferencias en los niveles entre regiones, sino tambin en trminos de la volatilidad de las tasas. Pese a que el actual nivel de pobreza en Lima es similar al que se tena en 1985, este ha registrado fluctuaciones importantes a lo largo del periodo,

que han estado en lnea con el crecimiento del producto. Por ejemplo, la tasa de pobreza casi se duplic entre 1985 y 1991, periodo en el cual el PBI per cpita cay en 20%; recuperndose entre 1994 y 1997, cuando la produccin per cpita aument en 26%. Sin embargo, lo mismo no ha ocurrido en las zonas rurales del pas, donde las fluctuaciones del crecimiento econmico parecen no haber afectado en mayor medida la persistente situacin de pobreza de dichas zonas. Estas diferencias en la variacin de las tasas de pobreza entre zonas urbanas y rurales se pueden apreciar en las figuras 7 y 8. El crecimiento y su impacto sobre la pobreza no solo parece afectar nicamente a un grupo determinado de regiones, sino que tambin es relevante preguntarse si ocurre lo mismo considerando la composicin del crecimiento por sectores, y su impacto final sobre el empleo y los ingresos. Un documento reciente del Banco Mundial (2006) analiza estas relaciones para el periodo 1997-2003 (ver tabla 3). Se encuentra que durante dicho periodo el crecimiento fue mayor en los sectores (minera e hidrocarburos, electricidad y agua, y pesca) que emplean a una pequea parte de la fuerza laboral y cuyas elasticidades producto empleo son las ms bajas, a pesar de que estos sectores presentan altos salarios promedio. Considerando estos resultados, no sorprende por qu la tasa de pobreza se increment de 42.7% a 48.6% entre 1997 y 2004. Por otro lado, la composicin del crecimiento durante los ltimos dos aos ha sido distinta, y ello se ha visto reflejado en una reduccin de la pobreza, aunque esta ltima ha estado concentrada en Lima Metropolitana y la costa y sierra urbanas. Tabla 3. Relaciones entre crecimiento sectorial, empleo y salarios
Crecimiento anual del producto 1997-2003 Minera e hidrocarburos 8.1 Pesca 6.0 Electricidad y agua 5.2 Agricultura 4.7 Servicios 2.5 Manufactura 2.5 Comercio 2.1 Construccin 0.9 Fuente: Banco Mundial (2006) y BCRP Crecimiento Proporcin Proporcin Salario anual del del empleo del producto promedio producto 2004-2006 5.2 14.7 5.7 4.4 5.9 7.5 7.9 9.3 0.7 0.6 0.3 33.6 31.4 9.3 20.2 4.0 4.7 0.7 1.9 7.6 39.3 16.0 14.6 5.6 10.6 4.4 8.2 1.3 4.2 4.4 2.7 3.6 Elasticidad Elasticidad producto producto del empleo salario 0.43 0.59 0.37 0.84 0.72 0.66 0.74 0.64 0.65 0.81 0.74 0.46 0.50 0.53 0.51 0.61

(b)

Desigualdad

Otro punto por abordar respecto de lo ocurrido en los ltimos aos es el anlisis de la distribucin del ingreso. El documento del Banco Mundial ya citado as como Yamada y Castro (2007) estiman la evolucin de este indicador para el periodo 1997-2004, haciendo uso de las encuestas de hogares y utilizando el gasto como proxy del ingreso. Ambos documentos encuentran que la desigualdad, medida a travs del coeficiente de Gini, disminuy en el periodo citado4, a pesar de que se dio un incremento de seis puntos en el nivel de pobreza. Ante estos resultados, Yamada y Castro cuestionan la reduccin de la desigualdad en un

El Banco Mundial estima que el coeficiente de Gini pas de 0.46 a 0.43 entre 1997 y 2004, mientras que Yamada y Castro estiman que este pas de 0.409 a 0.376 para el mismo periodo.

contexto de incremento de la pobreza y de estabilidad en el consumo segn las estadsticas agregadas del pas. Si el nmero de pobres aument y el consumo global se mantuvo constante, tuvo que registrarse un incremento en los niveles de desigualdad. De esta forma, los autores corrigen sus estimados incorporando informacin de las cuentas nacionales, encontrando que el coeficiente de Gini pas de 0.428 en 1997 a 0.566 en 2004. As, el debate ha quedado abierto y no hay coincidencia respecto de la evolucin reciente de las cifras de dicho indicador, mas s queda fuera de toda cuestin que el Per presenta niveles de desigualdad elevados, en lnea con el resto de pases de la regin.
(c) Otros indicadores sociales

En la tabla adjunta se presentan otros indicadores sociales por grupo de edad y quintil de gasto elaborados por el Banco Mundial (2007). En principio, si bien la tasa de mortalidad infantil del Per ha cado sostenidamente desde la dcada de los setenta y hoy est en lnea con el promedio de Amrica Latina, la tasa de desnutricin crnica infantil es casi diez puntos superior a la media de Amrica Latina y no se ha modificado en los ltimos diez aos (era de 25.9% en el ao 1996 y de 24.1% en el ao 2004). Tabla 4. Indicadores sociales por grupo de edad y quintil
Grupos de edad Indicadores sociales Valor indicativo por quintil Total Q1 Q2 Q3 Q4 Q5 Ms pobre Ms rico 64 54 33 27 14 43 93 76 44 35 18 60 47 31 17 7 5 26 61 48 39 29 25 46 11 53 26 33 53 76 15 22 5 99 25 5 97 7 26 18 27 26 73 15 16 6 94 31 6 89 5 19 14 19 19 70 16 11 8 83 23 8 80 3 15 8 11 15 61 15 7 7 71 19 7 67 3 9 8 7 9 50 14 3 7 52 9 7 51 7 27 17 19 27 67 15 12 7 83 21 7 77

0-5 aos Poblacin 3,036,792

Tasa de mortalidad infantil Tasa de mortalidad de menores de 5 aos Desnutricin crnica Sin educacin inicial (3-5 aos) No asiste a la escuela Trabajo infantil (10-11 aos) No asiste a la escuela Ingreso tardo Trabajo infantil (12-14 aos) No asiste a la escuela (17-22 aos) Desempleo juvenil Analfabetismo Desempleo Sin seguro social Analfabetismo Desempleo Sin seguro social

6-11 aos Poblacin 3,790,722 12-16 aos Poblacin 3,114,658 17-24 aos Poblacin 4,153,536 25-54 aos Poblacin 9,655,348 55-64 aos Poblacin 1,734,933 Ms de 65 aos Poblacin 1,822,188

Analfabetismo 20 24 28 23 15 22 Adultos mayores trabajando 51 53 42 34 27 40 Sin pensin de vejez 95 90 81 74 62 78 Sin pensin en el hogar (jefe de hogar) 92 82 73 60 41 66 Notas: las tasas de mortalidad infantil y de nios menores de 5 aos dan cuenta de los decesos ocurridos antes de los 12 meses y 5 aos por cada 1,000 nacidos vivos respectivamente. La tasa de desnutricin crnica representa la participacin de nios menores de 5 aos cuya altura por edad es menor de 2 desviaciones estndar (z scores). Los indicadores de inasistencia escolar indican la participacin de nios que no asisten a ningn centro educativo. Fuente: Banco Mundial (2007)

Para el caso de la educacin, los niveles de matrcula en el Per son ms elevados que en muchos pases de Amrica Latina y se encuentran alrededor de la media regional, sin embargo, existen importantes diferencias cuando se analiza el panorama segn los grupos de gasto. Adems, existe un alto porcentaje de nios que trabajan, y quiz ms importante an, las pruebas tanto nacionales como internacionales5 revelan la pobre calidad de la educacin en el pas. Para el caso de la poblacin adulta, resalta el elevado porcentaje de la poblacin en edad de trabajar y adultos mayores sin acceso a la seguridad social o a una pensin de vejez.

LAS REFORMAS DE PRIMERA GENERACIN

Como se relat en el captulo anterior, la economa peruana ha estado sujeta a periodos de fuerte volatilidad y a un estancamiento de la produccin per cpita en las ltimas tres dcadas, lo cual deriv en que hoy casi la mitad de la poblacin se encuentre en situacin de pobreza. Sin embargo, es a partir de la dcada de los noventa que se observa una recuperacin de la economa peruana impulsada por un proceso de reformas, tal como se mencion en la seccin previa. En este captulo, se hace un repaso de varias reformas de primera generacin, orientadas principalmente a la estabilizacin macroeconmica del pas, que transformaron una economa marcada por el alto intervencionismo gubernamental en una economa de mercado.

3.1

POLTICA FISCAL: REFORMA TRIBUTARIA Y REDUCCIN DEL DFICIT

La poltica fiscal es quizs la que ms ha contribuido a la inestabilidad macroeconmica observada en el Per desde inicios de la dcada de los setenta. Los episodios de volatilidad fiscal han sido generados por la tendencia de los hacedores de poltica a actuar de manera procclica, gastando en demasa en periodos de boom y recortando gastosparticularmente en inversin pblicadurante recesiones, amplificando de esta manera la inestabilidad cclica en el resto de la economa. Tras la instauracin del gobierno militar de 1968, la poltica econmica sufri un cambio sustancial: el Estado asume un verdadero papel intervencionista. En la primera fase del gobierno militar (1968 1975), esta intervencin toma magnitudes considerables, inicindose una abierta participacin del Estado en la actividad econmica nacional. Durante estos aos el Estado peruano se convierte en el principal agente econmico, no slo por un fuerte manejo de la actividad econmica a travs de una serie de medidas controlistas, sino tambin por su considerable participacin en la actividad productiva mediante la aparicin de diversas empresas pblicasgran parte de las cuales fueron expropiadas al capital privado nacional y extranjero y finalmente, por la magnitud de su programa de obras pblicas.

En el caso de las pruebas de comprensin de lectura llevadas a cabo bajo la evaluacin PISA del ao 2001, el 54 por ciento de los estudiantes peruanos de 15 aos tuvo un desempeo calificado como por debajo del nivel 1, en donde el Nivel 1 ya es considerado como deficiente. As, de esta prueba se concluye que el 79.6 por ciento de los estudiantes difcilmente puede realizar tareas bsicas de lectura. Los resultados de la evaluacin PISA revelan que el Per aparece en ltimo lugar en el ranking de pases, tanto en matemticas, en alfabetizacin lectora y en ciencias; y el rendimiento esperado de los alumnos est muy por debajo del esperado cuando se controla por diferencias entre pases (como el ingreso).

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Es el gobierno de 1985 a 1990 el que, tras la aplicacin de una serie de polticas de corte heterodoxo, llev la crisis que afectaba la economa peruana desde principios de la dcada de los ochenta al extremo. El aparato estatal empez a crecer desmedidamente, se multiplic el nmero de servidores pblicos y se incrementaron los sueldos sin guardar relacin alguna con criterios normales de carrera pblica o productividad. El Estado prcticamente lleg a una situacin de colapso. La hiperinflacinque lleg a su nivel ms lgido en 1990 con una tasa anual de 7 mil por cientono solo destruy los ingresos familiares, sino tambin los del gobierno. As, estos ltimos llegaron a caer por debajo del 7% del PBI, un nivel en donde no alcanzaba ni para cubrir la planilla estatal, y mucho menos para mantener los niveles de inversin pblica observados aos atrs. La correccin ms importante en materia fiscal de principios de los noventa fue la instauracin de un sistema de recaudacin ms racional, que implic inicialmente la eliminacin de 64 tributos y 41 beneficios tributarios, llegando hacia mediados de la dcada a una estructura tributaria de solo 5 tributos. Si bien posteriormente se introdujo exoneraciones tributarias y recientemente se han creado impuestos, la estructura tributaria se ha mantenido relativamente estable en los ltimos 15 aos, permitiendo una reduccin continua del dficit. Figura 9. Ingresos tributarios y principales modificaciones al sistema, 1989-2006
(en porcentaje del PBI)
18.0 17.0 16.0 15.0 14.0 13.0 12.0 11.0 10.0 9.0 8.0 7.0 6.0 Gasto tributario (exoneraciones) Ingresos tributarios del Gobierno Central

Inicio de exoneraciones
1.8 2.1

2.2 1.9 1.8 14.9

1.8

1.8

11.1 9.2 7.0 89 90 91

12.0

12.4

13.2

13.6

14.1

14.2

14.0

12.7

12.3

12.5

12.1

13.0

13.3

13.6

92

93

94

95

96

97*

98*

99*

00

01

02

03

04

05

06

CAOS

ELIMINACIN DE DISTORCIONES

SIMPLIFICACIN

REDUCCIN DE SOBRECOSTOS

AMPLIACIN DE AUMENTO DE SOBRECOSTOS EXONERACIONES

Se suspendieron 41 beneficios y exoneraciones, se derogaron 64 tributos. Estructura alcanzada: 10 tributos (incluye rg. simplificados) Todava inestabilidad

Sistema tributario con 5 impuestos y dos regmenes para peq. empresa

Reduccin tasas de: Amazona IES (impuesto a la Agrcola planilla temporal) Otros Aranceles ISC Residual Resultado: ms de 200 exoneraciones

Incremento de un pto. del IGV Creacin del ITF y regalas mineras Sistemas de pago anticipado de impuesto a la renta Sistemas de detracciones y percepciones (terciarizacin de la recaudacin)

* No se tiene informacin sobre el gasto tributario para dichos aos. Fuente: Apoyo Consultora, BCRP, MEF, IPE

Desde una perspectiva macroeconmica, la poltica fiscal ha tenido un giro espectacular desde los noventa. Como se ilustra en la figura 10, el pronunciado sesgo al dficit que se gener a partir de los continuos desbalances de la poltica fiscal, se redujo notoriamente al inicio de la referida dcada y en buena medida se ha mantenido bajo cierto control. As, el dficit del Sector Pblico No Financiero, que promedi cerca del 6% del PBI en los setenta y

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que se elev a cerca de 9% del PBI en la dcada ochenta, se redujo a 2.4% en los noventa y alcanz un supervit fiscal en el ao 2006. Si bien se dio una reduccin del dficit durante la dcada pasada, esta no estuvo exenta de ciclos polticos electorales as como de intentos pocos exitosos de implementar una poltica fiscal anticclica. En primer lugar, desde los noventa se han observado claros ciclos polticos significativos incrementos del gasto pblico antes de periodos electorales y ajustes posterioresaunque esta situacin parece haberse aplacado en el perodo electoral 2006.6 El hecho de que el ciclo poltico ha sido menos acentuado en esta ltima eleccin parece que se puede atribuir a la mayor transparencia, a la presencia de reglas fiscales que sirvieron por lo menos como indicadores (benchmarks) y la baja posibilidad de re-eleccin del partido gobernante7. Figura 10. Resultado econmico y primario del Sector Pblico No Financiero, 1970- 2006
(porcentaje del PBI)
6.0 4.0 2.0 0.0 -2.0 -4.0 -6.0 -8.0 -10.0 -12.0 -14.0 1970 1975 Gob. Militar 1980 Belande 1985 Garca I 1990 Resultado primario Dficit fiscal 1995 Fujimori I y II 2000 2005 Toledo Garca II

Transicin

Fuente: BCRP

Estos deterioros en la posicin fiscal en aos electorales, produjeron la necesidad de correcciones significativas en los aos siguientes (como en 1996 y 2001), impulsando una

Es interesante tener en cuenta que en los ochenta no se observaron estos ciclos polticos, o por lo menos no en la magnitud de los observados en los noventa. Una explicacin de ello podra ser la falta de financiamiento por parte de las administraciones de estos gobiernos en los ochenta, luego de que sufrieron fuertes periodos de crisis. Otra explicacin tambin evidente, que complementara ms que sustituira la anterior, es la posibilidad de la re-eleccin presidencial en las elecciones de los noventa. En esta lnea, Schady (1998) demuestra la utilizacin de las inversiones realizadas a partir del Fondo de Cooperacin para el Desarrollo Social (FONCODES) con fines electorales entre 1994 y 1995. El autor concluye que los gastos de FONCODES se incrementaron significativamente antes de las elecciones de 1995 y, en segundo lugar, que los proyectos que financi FONCODES fueron dirigidos mayoritariamente a las provincias en que el impacto electoral favorable al gobierno de Alberto Fujimori sera mayor. 7 Cabe recodar que la aprobacin del presidente Alejandro Toledo alcanz 11% en diciembre de 2005, meses antes de las elecciones.

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poltica muy discrecional, que termin afectando al ciclo econmico.8 As, a pesar de haber mejorado la situacin financierateniendo ahora abierta la puerta de los mercados de deudala poltica fiscal sigue manteniendo una elevada discrecionalidad, motivada en buena parte por factores polticos. Un claro ejemplo del tema es el actual comportamiento procclico de la poltica fiscal, motivado por una fuerte expansin del gasto pblico en un contexto de alto crecimiento econmico9. Figura 11. Gasto no financiero del Gobierno Central antes y despus de las elecciones de 1995, 2000 y 2006
(promedio mvil de variaciones porcentuales anualizadas)
50.0 20.0

40.0

15.0

2006
30.0

10.0

5.0 20.0

2000 1995
(escala izquierda)

0.0

10.0

-5.0

0.0 -12 -10 -8 -6 -4 -2 0 2 4 6 8 10 12

-10.0

Meses anteriores Mes de elecciones

Meses posteriores

Notas: 1/ No existe informacin disponible de la desagregacin de los gastos no financieros del gobierno central en frecuencia mensual antes de 1993. Fuente: BCRP, elaboracin propia

Luego de lo que algunos consideran un abuso de una poltica anticclica para responder a las crisis internacionales y los efectos de El Nio, a fines de 1999 se aprob una ley de responsabilidad fiscal (Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal). De un lado, esta ley introdujo reglas fiscales tanto en relacin con el dficit as como con el incremento anual del gasto no financiero, adems de normas para los aos de elecciones y un fondo de estabilizacin10.
En ambas ocasiones las autoridades se percataron que el alto dficit era inmanejable, agravado por el alto dficit en la cuenta corriente de la balanza de pagos y la crisis mexicana en el primer caso, y por la crisis poltica interna en el segundo caso. De no haberse adoptado medidas correctivas a tiempo, muy probablemente la credibilidad se hubiera mermado considerablemente. Ello refleja que una poltica discrecional motivada por factores polticos reduce el margen de accin posterior, trayendo una poltica ms procclica como la que se dio en 1996 y 2001. 9 El carcter procclico se expresa en el incremento del dficit estructural que se dara en el 2007 respecto del 2006 (BCRP 2007), en un contexto donde se espera un crecimiento del orden del 7.0% para el ao. 10 Dficit fiscal del sector pblico no financiero no mayor al 2% del PIB en el 2003, al 1.5% en el 2004 y al 1% a partir del 2005. Incremento en el gasto no financiero del gobierno general no mayor de 3% real anual. Restricciones en aos electorales: gasto no financiero de los primeros 7 meses no exceder del 60% del presupuestado para el ao, y el dficit
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Como sealan Carranza et. al (2006), si bien la ley parece que ha servido como un benchmark que ha limitado abusos en la poltica fiscal, sus reglas fiscales no han sido respetadas en estricto en todos los aos de su aplicacin. As, luego de un fuerte incumplimiento en la meta del dficit en el ao 2000, el Congreso acept el pedido del Ejecutivo de dispensar el lmite sobre el dficit en los aos 2001 y 2002. A la vez que introduca su relanzamiento en el ao 2003, el Ejecutivo solicitaba al Congreso y obtena la dispensa para la meta del aumento del gasto, que se ha repetido en los tres aos siguientes. As, luego del ao 2000, la ley se ha cumplido pero slo formalmente pues siempre el Congreso aprob el pedido de dispensa que le presentaba el Ejecutivohacindose un uso abusivo de la clusula de excepcin. A pesar del incumplimiento estricto de las reglas, su introduccin probablemente tuvo un efecto favorable en evitar desvos ms significativos en relacin con el dficit y el gasto.

3.2

POLTICAS MONETARIA Y CAMBIARIA: INDEPENDENCIA DEL BANCO CENTRAL Y FLEXIBILIDAD DEL TIPO DE CAMBIO

Durante las dcadas de los setenta y ochenta, la poltica monetaria se constituy en un factor amplificador del ciclo econmico en el Per. Esto se debe a que, en buena parte, una respuesta a las fuertes presiones de proveer financiamiento fiscal, deriv a que se excediera el crdito del banco central al gobierno central, generando espirales inflacionarias, y dejando a las fases expansivas de las economas vulnerables a la inestabilidad macroeconmica y financiera. Figura 12. Variacin de la base monetaria
(como % del PBI)
12.0 10.0 8.0 6.0 4.0 2.0 (2.0) 1961 1965 1969 1973 1977 1981 1985 1989 1993 1997 2001 2005

Fuente: BCRP

La poltica monetaria a lo largo de los setenta y ochenta fue muy expansiva, acomodndose a los requerimientos crediticios del gobierno para financiar los crecientes
del sector pblico del primer semestre no ser mayor al 40% del anual previsto. Fondo de Estabilidad Fiscal (FEF): se ahorra con el 10% de los ingresos de privatizaciones y concesiones que reciba el Tesoro y cuando exista supervit fiscal

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dficit fiscales y permitiendo crecientes crditos con fuertes subsidios a travs de los bancos de desarrollo estatales (principalmente, a travs del Banco Agrario). Utilizando como medida de la posicin de la poltica monetaria (expansiva o contractiva) al seoriajeaproximado como el cambio en la base monetaria en trminos del PBIse puede entender la magnitud del desorden en el manejo monetario en dichos aos. As, en la dcada de los setenta este indicador alcanz 2.5% del PBI, mientras que en los ochenta escal a 6.0% del PBI. La explosin observada en los ochenta en el Per fue casi tres veces mayor a la mediana de una muestra de pases analizada por Montiel y Serven (2004), y es consistente con la altas tasas inflacionarias registradas en el Per. En lo que se refiere al tipo de cambio, como sealan Ros y Valderrama (2007), el Per ha experimentado una variedad de regmenes de tipo de cambio. En la primera mitad de la dcada de los cincuenta, el Per era uno de los pocos pases del mundo que mantena un rgimen de flotacin cambiaria. Un sistema de minidevaluaciones (crawling peg) fue instituido a finales de los setenta por el gobierno militar, y fue mantenido en la primera mitad de los ochenta. Por su parte, un rgimen de mltiples tipos de cambio con fuertes controles prevaleci en la segunda mitad de la dcada de los ochenta11, caracterizado por un manejo arbitrario y corrupto lo cual contribuy a profundizar la crisis que se desat a fines de dicha dcada.12 Los elevados diferenciales de inflacin, junto con la demora del banco central para ajustar el tipo de cambiocon excepcin de las situaciones en que las reservas alcanzaban niveles mnimosprodujeron significativas oscilaciones en el tipo de cambio real. Las fuertes depreciaciones previas a los noventa fueron causadas claramente por el deterioro de los fundamentos de la economa. As, las crisis estuvieron asociadas a la fragilidad fiscal de los aos previos, que llevaron a un aumento desmedido de la deuda para financiar los crecientes dficit fiscales, as como tambin a eventos externos (variaciones de los trminos de intercambio y tasas de inters internacional). Paralelamente a este deterioro de las cuentas del gobierno, se perdi reservas, se aceler la inflacin domstica, y se presentaron posteriormente periodos de apreciacin real de la moneda local. A partir de los noventa, tras el proceso de estabilizacin que tuvo como uno de sus principales ejes el desarrollo de la independencia del banco central, consolidada con la inclusin en la Constitucin de 1993 de una prohibicin expresa a esta institucin para que otorgue crditos al gobierno central, remarcando que el Banco es una persona jurdica con autonoma dentro de su Ley (), cuya nica finalidad es la estabilidad monetaria. De esta forma, el seoriaje se redujo de niveles de 6% del PBI a alrededor de 0.5%. Asimismo, se instaur un sistema de flotacin libre, permitiendo las intervenciones del banco central nicamente con el fin de evitar fluctuaciones fuertes del tipo de cambio determinado por el mercado.
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Se implant un rgimen de tipo de cambio fijo, denominado Mercado nico de Cambio (MUC) y un sistema de tipo de cambio mltiple que lleg a tener hasta 9 valores diferentes del dlar para las exportaciones y 7 en el caso de las importaciones. Este complicado sistema de cambios diferenciados, tena como objetivo establecer tipos de cambio preferenciales para algunos productos de importacin y exportacin, lo que a la larga increment el sesgo contra la produccin de bienes transables (Abusada 1990). 12 En este sentido, Armas y Palacios (1988) concluyeron que la poltica de tipo de cambio diferenciados acentu el grado de distorsin en la asignacin de recursos, incrementando la dispersin de las tasas de proteccin efectiva entre los sectores. Como sealan los autores los tipos de cambio mltiples actan en la prctica como si fueran aranceles a las importaciones, incrementando la proteccin arancelaria existente.

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Tanto la independencia legal como la efectiva del banco central a partir de los noventa han permitido mantener bajos niveles de inflacin. La independencia legal se apoya en la capacidad del banco de seleccionar los objetivos finales de la poltica monetaria, nombrar a sus directivos, as como la duracin de los mismos (independencia poltica) y de mantener la autonoma de sus operaciones (independencia econmica). Por su parte, la independencia efectiva incluye aquellos cambios institucionales y estructuras econmicas sobre las cuales el banco central opera pero que no se encuentran reflejados en la legislacin orgnica del banco, en las normas legales o la Constitucin. As, la adopcin de un rgimen de metas explcitas de inflacin, el uso de la tasa de inters de referencia como instrumento de poltica y una poltica fiscal menos pro-cclica, han permitido alcanzar una mayor independencia efectiva del banco en los ltimos diez aos (Tuesta, 2007).

3.3

POLTICA COMERCIAL: LIBERALIZACIN UNILATERAL

Desde hace varias dcadas las exportaciones del Per se mantienen estancadas como consecuencia de la ausencia de una poltica comercial coherente y consistente en el tiempo. Durante tres dcadas, de los sesenta a los ochenta, prcticamente todos los incentivos se han diseado para repetir fallidos programas de promocin de exportaciones y polticas de sustitucin de importaciones, las cuales no han tenido ningn impacto positivo en la economa peruana. Entre las dcadas de los sesenta y ochenta, la poltica comercial del Per estuvo orientada, con la excepcin de algunos periodos cortos, hacia la reduccin de la dependencia externa a travs del reemplazo de los productos importados por bienes producidos localmente, para lo cual se comenz a proteger a la industria nacional. Esta estrategia era parte del modelo de desarrollo denominado industrializacin por sustitucin de importaciones (ISI), que imper en las economas en desarrollo a partir de 193013. El esquema de industrializacin buscaba abastecer el mercado local a travs de la importacin de insumos con preferencias arancelarias. Por ello, el periodo entre 1960 y 1990 estuvo caracterizado por la existencia de aranceles considerablemente elevados, donde los bienes finales tenan tasas ms altas que las de los insumos para la industria; medidas paraarancelarias, como prohibiciones explcitas de importar ciertos productos o requerimientos de licencias previas para importar otros bienes; tipos de cambio diferenciados para promover el desarrollo de la industria, fomentando principalmente atrasos cambiarios para evitar el encarecimiento de los insumos; monopolios estatales para la importacin de bienes; subsidios para promover las exportaciones, entre otras medidas. Todo este esquema de incentivos a su vez desalentaba la actividad exportadora. Ello implicaba que cada vez se necesitaban ms divisas para poder financiar las importaciones que la industria local requera, pero al afectar negativamente al sector exportador, se desalentaba la entrada de divisas al pas, generando de esta manera situaciones de crisis en las cuentas externas.
En Amrica Latina, su aplicacin se inicia en la poca de la posguerra, guiada por las ideas de la CEPAL y, especficamente, del economista argentino Ral Prebisch. Adems de la sustitucin de importaciones, el modelo enfatizaba la necesidad de la planificacin central, el intervencionismo de Estado y, en general, la bsqueda de la integracin regional.
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16

La produccin per cpita del pas cay en un 23 por ciento durante el periodo y, a pesar de esta contraccin, el PBI manufacturero pas de representar un 30.2 por ciento de la produccin total en 1970 a un 28.1 por ciento en 1990. Lo que s logr el modelo fue cerrar la economa peruana, hecho que se vio reflejado en una reduccin de la apertura econmica (medida como la proporcin de exportaciones e importaciones con relacin al PBI), la cual cay de 34 por ciento a principios de los setenta a nicamente 24 por ciento a fines de la dcada de los ochenta. En 1990, el nuevo gobierno encontr una economa sumida en una profunda recesin y al pas en una situacin de caos social, reflejado no slo en la violencia terrorista sino tambin en la hiperinflacin, el desempleo y la pobreza generalizada. En este contexto, como describen Abusada et al. (2001), la reforma comercial tuvo como objetivo principal incrementar la competitividad del aparato productivo peruano mediante una progresiva liberalizacin unilateral, as como la bsqueda de la reduccin de los aranceles enfrentados por las exportaciones peruanas en mercados internacionales. Figura 13. Crecimiento promedio de sectores industriales, 1990 - 2000
(tasas de crecimiento promedio, 1990 - 2000)
Tejidos de Punto Cordelera Productos Plsticos Preparacin y conservacin de Carnes Productos de Tocador y Limpieza Imprenta, editoriales y conexos Otros Productos Qumicos Productos Alimenticios diversos Pinturas, Barnices y Lacas Industria del vidrio y productos de vidrio Panificacin Suministros Elctricos diversos Conservacin de Pescado y otros productos Industria de confeccin de prendas de vestir Industrias diversas Conservacin de frutas y legumbres Aceites y grasas vegetal y animal Aserraderos y acepilladura de madera Refineras de Petrleo Cerveza y Malta Destilacin de alcohol y bebidas espirituosas Maquinaria y equipos diversos Chocolates, cacao y confitera Productos de Caucho diversos Abonos y Plaguicidas Equipo, Radio y Televisin -30 -25 -20 -15 -10 -5 0 5 10 15 20

Fuente: MITINCI

Las principales reducciones arancelarias se realizaron en los dos primeros aos de la dcada, y luego el proceso continu hasta 1997. A julio de 1990 existan 39 tasas arancelarias y el promedio simple de estas era de 46.5%. Luego de algunas modificaciones iniciales, en septiembre del mismo ao se realiz la gran reforma arancelaria, donde se nicamente se termin con tres niveles arancelarios (10, 25 y 50%), y el promedio arancelario simple cay a 26.3%. Al igual que las reformas puestas en marcha en ese entoncesparticularmente las referidas a la estabilizacin de preciosesta drstica reforma no tuvo oposicin por parte de los empresarios y gremios. Como apuntan Pasco Font y Saavedra (2001), ello se debi a que exista consenso en que era necesario realizar cambios estructurales, entre los que se encontraba simplificar el manejo de instrumentos de poltica para asegurar la limpieza de los

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procesos y el establecimiento de criterios de mercado. Adicionalmente esta reforma logr eliminar gran parte de las medidas no-arancelarias que consistan en restricciones (licencias previas de importacin), e inclusive prohibiciones a la importacin. Sin embargo, quizs el resultado ms trascendental de la reforma comercial peruana fue la significativa reestructuracin de la industria peruana (ver figura 13). Este proceso, inevitable en todo reforma comercial, tuvo dos caras: implic la desaparicin de muchos sectores la mayora de los cuales basaba su existencia en la proteccin que reciban y, por otro lado, tuvo resultados bastante positivos para un grupo mayor de industrias que lograron adecuarse al nuevo esquema y pudieron incrementar su competitividad para competir con la oferta de bienes importados.

3.4

PROMOCIN DE LA INVERSIN PRIVADA: PROCESO DE PRIVATIZACIONES

Como sealan Zavala et al. (2000), el proceso de privatizaciones fue uno de los elementos centrales del programa de estabilizacin y de reformas estructurales de la dcada de los noventa. En las dos dcadas previas, las empresas estatales se constituyeron en una de las principales fuentes de los desequilibrios fiscales e ineficiencias que afectaron negativamente el desempeo de la economa. Durante la segunda mitad de la dcada de los noventa, el dficit econmico de las empresas pblicas super el 1% del PBI anualmente, siendo 1988 el ao ms crtico, con un dficit de 4.3% del PBI. Las empresas pblicas registraron estas prdidas, puesto que fueron utilizadas para subsidiar diversos servicios14. Asimismo, tambin fueron una fuente de empleo para grupos vinculados al partido o rgimen de turno. Todo ello vino acompaado de bajos niveles de inversin y una psima gestin. Por ejemplo, a fines de los ochenta exista un continuo racionamiento de agua y electricidad, obligando a las empresas a comprar grupos electrgenos para generar su propia energa. Asimismo, la densidad de telefona fija y pblica era la ms baja de la regin a fines de los ochenta, y las familias tenan que esperar en promedio 9 aos para adquirir una nueva lnea o alternativamente acudir al mercado negro, donde una lnea tena un valor aproximado de US$ 10 mil. Evidentemente, los ms penalizados eran los consumidores de escasos recursos. El proceso de privatizacin tuvo sus bases en la promulgacin del Decreto Legislativo 674Ley de Promocin de la Inversin Privadaen Empresas del Estado. Los objetivos del proceso fueron establecer un Estado ms pequeo y eficiente, fomentar la inversin privada, el crecimiento econmico, la generacin de empleo y, la mejora de la calidad y cobertura de los servicios pblicos. El organismo encargado de llevar el proceso fue COPRI, la Comisin de Promocin de la Inversin Privada (COPRI), que tena como rganos ejecutivos los Comits Especiales de Privatizacin (CEPRI). El directorio de COPRI se conform por cinco ministros, asignndosele la responsabilidad de establecer las polticas y objetivos del proceso, as como el nombramiento de los CEPRI. Exista un CEPRI para cada proceso especfico, de manera que se encargaba de la planificacin y ejecucin de los procesos individuales de privatizacin.

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Por ejemplo, en el ao 1988 tres de las principales empresas pblicas (Enci-Ecasa, Electroliza y Petroper) cubran menos del 50% de sus costos con los precios que cobraban por la prestacin de sus servicios.

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En 1992 se estableci el marco normativo necesario para incentivar la inversin privada. La Ley Marco para el Crecimiento de la Inversin Privada garantizaba el desarrollo de la inversin bajo los principios de libre competencia, libre iniciativa e igualdad de derechos para inversionistas nacionales y extranjeros. Asimismo, se facult al Poder Ejecutivo firmar Convenios de Estabilidad Jurdica, los cuales tenan rango de Ley, y servan para garantizar una serie de derechos en materia tributaria, laboral y de libre disponibilidad de divisas. De acuerdo con un informe del MEF del ao 2002, Efecto Econmico de los Convenios de Estabilidad Jurdica: 1993-2002, se logr captar inversin privada a travs de este mecanismo por un total de US$ 15,160 millones. Paralelamente, el pas se suscribi a acuerdos internacionales de proteccin de la inversin extranjera directa y de resolucin de conflictos va arbitraje internacional, tales como el Multilateral Investment Guarantee Agency (MIGA), Overseas Private Investment Corporation (OPIC) y el International Centre for Settlement of Investment Disputes (ICSID), as como convenios bilaterales de promocin de inversiones. El proceso de privatizaciones se puede separar en dos periodos, uno marcado por una fuerte conviccin y firmeza con las que se condujo el proceso, y el segundo periodo que se caracteriz por una falta de conviccin en el proceso, que implic el retraso y estancamiento de muchos procesos en sectores importantes como saneamiento, electricidad e hidrocarburos. Durante el primer periodo, entre 1992 y 1996, se privatiz cerca de 110 empresas estatales, con un ingreso global para el Estado de US$ 7,200 millones y compromisos de inversin por US$ 6,000 millones. Los sectores donde se efectuaron las principales privatizaciones durante este periodo fueron telecomunicaciones, electricidad, hidrocarburos y financiero. Como caracterizan Zavala et. al (2000), el segundo periodo se inicia en el segundo semestre de 1996 y llega hasta 1999, donde se transfirieron 50 empresas, se obtuvieron ingresos por US$ 900 millones y compromisos de inversin por US$ 710 millones.

3.5

LA REFORMA DEL SISTEMA FINANCIERO Y DE PENSIONES

Antes de la dcada de los noventa, el sistema financiero se vio afectado por polticas como el control de las tasas de inters, la asignacin directa del crdito a sectores identificados como prioritarios por el gobierno, as como por la participacin del Estado en el sistema. La situacin del sistema lleg a un estado crtico en medio de la hiperinflacin desatada desde 1988, que deriv en un fuerte proceso de desintermediacin financiera, fuga masiva de capitales, escasez del crdito, entre otros. Como seala Morris (2000), la reforma implementada durante los noventa implic la promulgacin de una nueva Ley de Bancos, Instituciones Financieras y de Seguros, la liberalizacin de las tasas de inters y del mercado cambiario, la reestructuracin de los intermediarios financieros estatales, la eliminacin de los impuestos a la intermediacin, la promulgacin de una nueva Ley del Mercado de Valores, as como del Sistema Privado de Pensiones. En relacin con la Ley de Bancos, se eliminaron los controles para asignacin de crdito y topes a las tasas de inters, se permiti la inversin extranjera directa en el sector, el impedimento de que el Estado sea propietario de empresas financieras de primer piso, entre otras regulaciones.

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Junto con la legislacin bancaria, vale la pena resaltar la creacin en junio de 1993 del Sistema Privado de Pensiones (SPP), como respuesta al colapso del sistema pblico de pensiones. El Sistema Nacional de Pensiones (SNP) fue legalmente constituido en 1973 y dado en administracin al Instituto Peruano de Seguridad Social (IPSS), el cual asumi las obligaciones de los sistemas de pensiones pre-existenes. Inicialmente, el sistema generaba significativos flujos de caja dado que el nmero de trabajadores cercanos a la edad de jubilacin (65 aos) era relativamente reducido respecto del resto de trabajadores, pero lamentablemente estos fondos fueron constantemente utilizados por los gobiernos como fuente de financiamiento fcil, puesto que se les intercambiaba por bonos del tesoro, con rendimientos negativos en trminos reales. Adems, el IPSS no llevaba contabilidad separada de los servicios de salud con el sistema provisional, por lo que en la prctica se gastaba en hospitales el dinero de los pensionistas15. El SPP es un sistema de capitalizacin individual administrado por entidades privadas especializadas, en un esquema similar al que se implement en Chile durante la dcada de los ochenta. El sistema posee cuentas individuales, que forman parte de un fondo de propsito exclusivo, en las que se acumula los aportes del trabajador activo y el rendimiento obtenido por la inversin de estos recursos. La pensin del trabajador depende del valor de la cuenta individual en el momento de su jubilacin. Si bien el sistema ha permitido acumular un importante nivel de ahorro (ms de US$ 21 mil millones o ms del 20% del PBI) que hoy est siendo canalizado hacia el mercado de capitales, existe un problema de baja cobertura, explicado por la elevada informalidad laboral que caracteriza el pas, tema que se desarrolla ms adelante. nicamente el 14% de la poblacin en edad de trabajar cotiza en alguno de los dos sistemas de pensiones existentes (pblico y privado).

LAS REFORMAS PARCIALES DE SEGUNDA GENERACIN

Como sealan Abusada et al. (2000), en el periodo comprendido entre 1991 y 1997, junto con el proceso de estabilizacin, el Per abord una reforma econmica en diversas reas que implic el intento de emprender reformas de segunda generacin o institucionales. De estas reformas, resalta la reforma parcial del mercado laboral, la creacin de reguladores de competencia y de servicios pblicos en el marco de la liberalizacin de mercados y del proceso de privatizaciones, y algunos intentos parciales por mejorar la administracin pblica. Lamentablemente, algunas reformas nunca fueron abordadas, como la judicial. Peor an, el avance en materia de reforma del Estado en los ltimos diez aos ha sido muy pobre, a pesar de que s se han presentado esfuerzos muy recientes por mejorar algunos aspectos. Antes de pasar a describir algunas de las reformas emprendidas, se comenta la ubicacin del Per en los indicadores de gobernabilidad del Banco Mundial, los cuales dan un panorama de las debilidades del Per en materia institucional. Como se observa en las figuras adjuntas, para el ao 2006 el Per mostraba una peor situacin respecto del promedio regional en los
15

El valor de los fondos del SNP en 1991 ascenda a US$ 340 millones, mientras que se estima que si no se hubieran destinado los recursos a otros fines, el valor de los aportes de los trabajadores hubiera ascendido a US$ 7 mil millones.

20

mbitos de estabilidad poltica, efectividad gubernamental16, e imperio de la ley17; mientras mostraba una mejor situacin relativa respecto de la calidad de la regulacin18. Si se analiza la evolucin de los indicadores durante los ltimos diez aos, se observa un fuerte deterioro en la posicin relativa del Per en materia de calidad de la regulacin y efectividad gubernamental, y una cada menos importante respecto del imperio de la ley y control de la corrupcin. Considerando tanto la posicin relativa respecto de la regin as como la evolucin de los indicadores, tres mbitos son los que el Per muestra una mayor debilidad: la efectividad gubernamental (mala posicin y fuerte deterioro), la calidad de la regulacin (mala posicin y fuerte deterioro) y el imperio de la ley (posicin regular y el ms alto deterioro). Figura 14. Indicadores de gobernabilidad del Banco Mundial, Per y Amrica Latina 2006
(los valores indican la ubicacin del pas en relacin al resto del mundo, donde 0 es la peor posicin y 100 la mejor)
Voz y rendicin de cuentas 80 60 Control de la corrupcin 40 20 0 Estabilidad poltica Control de la corrupcin

Figura 15. Indicadores de gobernabilidad del Banco Mundial, Per 1996 y 2006
(los valores indican la ubicacin del pas en relacin al resto del mundo, donde 0 es la peor posicin y 100 la mejor)
Voz y rendicin de cuentas 80 60 40 20 0 Estabilidad poltica

Imperio de la ley

Efectividad gubernamental

Imperio de la ley

Efectividad gubernamental

Calidad de la regulacin Per (2006) Amrica Latina (2006) Per (2006) Per (1996)

Calidad de la regulacin

Fuente: Kaufmann, Kraay y Mastruzzi (2007)

Fuente: Kaufmann, Kraay y Mastruzzi (2007

A continuacin se discuten algunas reformas parciales de segunda generacin o reformas que nunca fueron emprendidas, que tienen relacin con estas tres aristas de la gobernabilidad en el Per. La primera, quiz la nica no directamente relacionada con los tres temas mencionados, es la referida al mercado laboral. Luego se aborda el tema de la baja calidad de la regulacin, tocando tres aspectos importantesaunque no los nicosdel tema: la creacin y reforma de instituciones regulatorias, la enorme produccin normativa del pas y
16

Mide la calidad de los servicios pblicos, la calidad del servicio civil y el grado de independencia en relacin con presiones polticas, la calidad de la formulacin de polticas y su implementacin, y la credibilidad del compromiso poltico relativo a dichas polticas. 17 Grado en el que los agentes tienen confianza en las reglas de la sociedad, en particular, en la calidad del cumplimiento de los contratos, la polica y las cortes. 18 Capacidad del Estado para formular e implementar polticas y regulaciones que faciliten y promuevan el desarrollo del sector privado.

21

los intentos por simplificar los procesos administrativos. Como tercer punto, se tratan aspectos relacionados con la baja efectividad gubernamental; entre ellos la estructura de las organizaciones del Estado y los sistemas administrativos, la problemtica del empleo pblico o servicio civil, y las caractersticas del sistema presupuestario. En el cuarto acpite se resea la nica gran reforma emprendida durante los ltimos cinco aos, la descentralizacin del Estado. Finalmente, se presenta una breve discusin sobre una reciente reorganizacin de los programas sociales en el pas.

4.1

EL MERCADO LABORAL

La reforma laboral de mediados de los noventa llevada a cabo en el Per busc dotar las condiciones necesarias de flexibilidad compatibles con incrementos en el nivel competitivo de la produccin. Se aboli la estabilidad laboral absoluta y se introdujo un amplio conjunto de modalidades contractuales en el mbito laboral, facilitando el uso de regmenes alternativos de contratacin por parte de las empresas, pero no se modificaron la rigidez y los altos costos del rgimen laboral general, siendo este ltimo el que asegura a los trabajadores acceso a servicios de salud y pensiones. Lamentablemente todas estas medidas no sirvieron para modificar la estructura de la fuerza laboral entre trabajadores formales e informales, entendiendo como informalidad el cumplimiento de un conjunto de criterios legales (poseer todos los derechos laborales, siendo los principales el acceso a la salud y pensiones). Como se observa en la figura adjunta, luego de 1997 se inicia un fuerte crecimiento del empleo informal en Lima Metropolitana que no estuvo acompaado de un aumento del empleo formal, en un contexto de desaceleracin econmica e incremento de la pobreza, como fue descrito en el segundo captulo. Figura 16. Trabajadores formales1 e informales en Lima Metropolitana, 1986-2006
(en millones de trabajadores)
3.0 Empleo informal 2.5 Empleo formal 2.37
Indemnizacin por despido (nmero de sueldos)

Figura 17. Indemnizacin por despido segn tiempo de trabajo

(en nmero de sueldos)

2.75

27 24 21 18 15 12 9 6 3 0 Legislacin desde 1996 Proyecto Ley General del Trabajo

2.0 1.76 1.5 1.18 1.0 0.97 0.5 1.06 1.04 1.19 1.28 1.39

2.00 1.40 1.28

1.19

1.26

1.25

0.0 1986 1988 1991 1994 1997 2000 2003 2006

8 10 12 14 16 18 20 22 24 26 Duracin del empleo (aos)

1/ Se tom el criterio legalista de formalidad: trabajar en el sector pblico o poseer algn sistema de salud Fuente: GRADE (86-00) y Enaho 2003-2006

Fuente: GRADE y Ley General del Trabajo

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Esta situacin de incremento de la informalidad se vio agravada a principios de la dcada, cuando se introdujo en el debate una propuesta para modificar el rgimen laboral general, denominado Ley General del Trabajo, aumentando an ms la rigidez y los costos de despido actuales. El proyecto de ley an espera su discusin en el Congreso, y este se ha constituido en el principal obstculo para que el crecimiento econmico registrado en los ltimos aos no se haya visto traducido en un importante dinamismo del empleo formal. As, al ao 2006 un 78.5% de los trabajadores a nivel nacional se mantenan en la informalidad. La legislacin actual se puede resumir en tres grandes regmenes laborales: (i) el rgimen general, (ii) el rgimen agrario, y (iii) el rgimen de las micro y pequeas empresas (ley MYPE). Existen dos grandes diferencias entre el rgimen general y los otros dos regmenes: el tema de los costos no salariales y el costo de despido. Mientras en el rgimen general de cada US$ 100 de remuneracin bruta finalmente los costos no salariales representan US$ 71.8 adicionales, en el rgimen agrario y en la ley MYPE estos costos representan US$ 32.2 y US$ 26.9 respectivamente. Como seala Jaramillo (2004), los costos no salariales del rgimen general son bastante elevados si se los compara con otros pases de la regin como Colombia (49.2% de la remuneracin bruta), Mxico (27.2%) o Chile (26.7%). Por otro lado, en el caso de la indemnizacin por despido arbitrario, expresada en remuneraciones por ao de servicios, en el rgimen general se debe pagar 1.5 remuneraciones con un tope de 12, mientras en los otros dos regmenes (agrario y MYPE), el costo es la tercera parte (0.5 remuneraciones), y el tope mximo a pagar es la mitad (6 remuneraciones). Junto con los mayores costos de despido del rgimen laboral, el principal problema existente son las engorrosas regulaciones que existen para poder despedir a un trabajador. Este problema es recogido en los indicadores de rigidez laboral elaborados por el Banco Mundial en el marco del proyecto Doing Business. Bajo una comparacin global dentro del ranking del indicador de contratacin de trabajadores para el ao 2006, el Per ocup uno de los peores puestos a nivel mundial, ubicndose 158 entre las 175 economas analizadas. En este contexto, la ley MYPE fue dada en el ao 2003 debido a que son las micro y las pequeas empresas las principales empleadoras en el sector informal. Para el ao 2006, un 95% de las personas que respondieron en la Encuesta Nacional de Hogares no poseer contrato laboral alguno trabajan en una MYPE, mientras que este tipo de empresas empleaban al 79% de la fuerza laboral19. A mediados del ao 2005 su impacto haba sido muy limitado, solo 1,600 empresas se haban acogido a la ley; sin embargo, esta cifra ha subido hasta llegar a las 12 mil empresas en el 2007. Se estima que en el pas existen 1.6 millones de microempresas y casi 40 mil pequeas empresas. En una evaluacin encargada por el Ministerio de Trabajo, se concluy que los costos de acogerse a la formalidad, an con esta ley, eran ms elevados que los beneficios de la misma. Peor an, la ley tena carcter temporal y finalizaba en julio del 2008, pudiendo acogerse a los beneficios laborales de la ley solo las microempresas. Evidentemente con un plazo tan corto, no haba perspectivas de mediano plazo para acogerse a la ley. Hoy este plazo ha sido extendido hasta el 2014.

19

Si se considera como microempresa a las unipersonales (independientes). Si se las excluye, las micro y pequeas empresas representan el 55% de la PEA.

23

4.2

CALIDAD DE LA REGULACIN: CREACIN Y REFORMA DE INSTITUCIONES REGULATORIAS, LA PRODUCCIN NORMATIVA Y SIMPLIFICACIN DE PROCEDIMIENTOS

(a) Creacin y reforma de instituciones regulatorias

El nuevo rol del Estado en una economa de mercado tuvo como imagen ms visible la privatizacin de una gran proporcin de los activos del Estado durante los noventa. Este proceso requiri la implantacin de un marco legal que norme no solamente el proceso de venta de las empresas del Estado, sino que garantice y promueva la inversin nacional y extranjera dentro de un marco de equidad y competencia. En la dcada pasada se promulgaron, como se mencion previamente, leyes de promocin de la inversin extranjera y otras leyes de promocin de inversin privada en las empresas del Estado y, al mismo tiempo, se crearon los organismos reguladores autnomos encargados de velar por la defensa de la competencia y la regulacin de monopolios naturales. En este contexto, como seala Ugarte (2000), la reforma de la economa fue el hilo conductor que marc las prioridades de las reformas parciales que se dieron en el Estado, y no una reforma planificada de la administracin pblica. Por ello, se disearon durante los noventa procesos aislados de reforma en entidades consideradas claves para la reforma de la economa, con el objetivo final de promover la competitividad, aumentar la recaudacin y mejorar la eficiencia del gasto pblico. As, se dio una reforma de aduanas en el marco de la apertura comercial de la economa, junto con la desregulacin de las actividades comerciales e industriales se cre el Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Proteccin de la Propiedad Intelectural (Indecopi), y se potenci la Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria (Sunat). La privatizacin de empresas de servicios pblicos llev a la creacin de organismos reguladores, que si bien no han estado exentos de crticas, han logrado un mejor desempeo en un mar de instituciones poco eficientes. Por otro lado, se mantuvo o mejor el desempeo de instituciones como el Banco Central de Reserva (BCRP), el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) y la Superintendencia de Banca y Seguros (SBS). Ugarte califica a estas entidades como una suerte de islas de eficiencia en medio de la burocracia del Estado. Tanto las nuevas entidades creadas como las instituciones reformadas, llegaron a convertirse en islas de eficiencia, en el sentido que adoptaron regmenes laborales20 y de gestin privados. Estos regmenes permitan que muchas de estas entidades no se sujetaran a gran parte de los sistemas administrativos del Estado, logrando de esta forma una performance superior a la de otras instituciones pblicas.
(b) La produccin normativa

La calidad de la regulacin en el Per est muy ligada a la enorme produccin de normas en el pas, que implica un continuo cambio en las reglas de juego para el sector privado. Segn una encuesta del Banco Mundial sobre el clima de inversin en el Per para el ao 2002, la incertidumbre regulatoria es la barrera ms importante para determinar una nueva inversin. En el ao 2004 se produjeron un total de 23 mil normas publicadas en el Diario Oficial el Peruano, un nmero similar al registrado en el ao 2002 y el doble de lo legislado en el
20

Por ejemplo, en el caso de los ministerios, se crearon oficinas especiales que se financiaban con recursos de cooperacin y que permitan contratar personal altamente calificado.

24

ao 2000. Estas normas provienen de los cuatro niveles de gobierno existentes en el pas, el legislativo, el ejecutivo, los gobiernos regionales y municipales. De este total, en 2004 un 75% de las normas fueron emitidas por el poder ejecutivo, y un poco ms del 20% a las autoridades locales y regionales. Si bien a priori se podra pensar que el Congreso es una fuente menor de produccin de normas, el nmero de propuestas legislativas indica todo lo contrario. Para el mismo ao, se aprobaron en el Congreso 258 leyes y 80 resoluciones legislativas, mientras que se presentaron 2,819 proyectos de ley, un nmero claramente excesivo, si se considera que el parlamento chileno solo present en el mismo periodo 329 proyectos. Como se resalt, es el poder ejecutivo el principal productor de esta avalancha normativa en el pas. En este contexto, cada ministro conforma un equipo de trabajo que es el encargado de dirigir las instituciones y preparar polticas y normas. Como menciona Crdova (2005), este esquema fomenta un fuerte grado de independencia entre los ministerios, hecho que dificulta la coordinacin entre entidades e imposibilita la coherencia de la produccin normativa. A este problema hay que sumarle la carencia de guas, lmites y de filtros de calidad que minimicen la discrecionalidad de los generadores de normas.
(c) Los intentos por simplificar los procedimientos administrativos

Los intentos por simplificar los procedimientos administrativos del Estado se inician a principios de los noventa con la Ley Marco para el Crecimiento de la Inversin Privada, la cual oblig a todas las entidades de la administracin pblica a aprobar normas destinadas a unificar, reducir y simplificar los procedimientos, a travs de una norma para cada entidad, denominada Texto nico de Procedimientos Administrativos (TUPA). Si bien la percepcin ciudadana respecto de los trmites que se realizaban con el Estado mejor durante la dcada pasada, la falta de seguimiento y de normas ms estrictas para controlar la creacin de requisitos permiti que el nmero de trmites se incrementara durante los ltimos diez aos, en un afn de las entidades pblicas por mejorar sus ingresos. As como los intentos de reforma de la dcada pasada fueron resultado de una decisin poltica, el actual gobierno ha puesto especial nfasis en avanzar en este tema, ante la toma de conciencia de iniciar reformas para la mejora de la competitividad. El indicador de facilidad de apertura de negocios elaborado por el Banco Mundial ha trado el tema al debate pblico, sobretodo considerando que este trmite en el caso peruano puede superar los 100 das. En este contexto, recientemente se ha dado la Ley Marco de Licencia de Funcionamiento, que busca estandarizar el nmero de procesos y tiempos para los trmites municipales. Si bien se ha dado tiempo para que los municipios se adecuen a la ley, lamentablemente la municipalidad de Lima declar que esta ley no aplicara en su caso, y lo mismo podra ocurrir en otros casos. Una situacin similar de probable falta de cumplimiento o aplicacin de leyes de carcter general se ha dado en los casos de las recientes leyes de eliminacin de trabas burocrticas (Ley de Eliminacin de Sobrecostos, Trabas y Restricciones a la Inversin Privada) y del silencio administrativo positivo (Ley del Silencio Administrativo Positivo). Respecto de la primera ley, que retorna a Indecopi facultades para eliminar trabas burocrticas, parece ser que su accionar estara nuevamente limitado, por la negativa de la misma municipalidad citada de acogerse a la normativa. En el caso de la ley de silencio administrativo positivo, Sunat ya

25

declar que esta ley no aplica y, nuevamente, lo mismo podra ocurrir con otras entidades del Estado. Tabla 5. Recientes modificaciones en los procedimientos de algunos ministerios
(en porcentaje del total de procedimientos antes de la reforma)
Modificados Ministerio Trabajo y Promocin de Empleo Economa y Finanzas Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social Agricultura Comercio Exterior y Turismo Transportes y Comunicaciones Simplificacin Silencio Adm. Menores costos de requisitos Positivo por trmite 41.5 13.3 4.9 9.1 5.3 40.0 24.0 22.0 Reduccin de plazos 72.7 8.8 Aprobacin auntomtica 9.1 1.0 Eliminados 5.7 3.5 13.3 26.9 39.5

Fuente: PCM

Quienes s tuvieron que adecuarse a la ley del silencio administrativo positivo fueron los ministerios (ver tabla 5), bsicamente por la presin poltica de los propios ministros y del Presidente de la Repblica. Diez son los ministerios que han publicado sus nuevos TUPA, logrndose que 133 procedimientos hayan pasado de silencio negativo a positivo, 109 procedimientos fueron eliminados por irrelevantes, en 57 procedimientos se han reducido los requisitos para su admisin a trmite, y en 53 procedimientos se rebajaron las tasas. El resultado de este proceso de simplificacin administrativa se dio gracias a los nuevos lineamientos para la elaboracin y aprobacin de los TUPA as como las disposiciones para el cumplimiento de la Ley de Silencio Administrativo Positivo, que determinaron que las entidades del Estado tenan que presentar la documentacin sustentatoria de todos los procedimientos o servicios vigentes contenidos en su TUPA. A pesar de estos recientes avances, an queda mucho por trabajar. Por ejemplo, en el caso de uno de los ministerios que reformaron sus procedimientosMinisterio de Trabajo solo un 5.7% del total fueron eliminados; mientras que el primer procedimiento, la inscripcin en el Registro Nacional de Empresas Administradoras y Empresas Proveedoras de Alimentos, establece como requisito un derecho de pago de US$ 70. Este monto claramente no guarda relacin alguna con el costo del servicio, y representa un 41.8% de un salario mnimo vital

4.3
(a)

EFECTIVIDAD GUBERNAMENTAL: ESTRUCTURA ORGANIZACIONAL Y SISTEMAS ADMINISTRATIVOS, SERVICIO CIVIL Y PRESUPUESTO

Estructural organizacional y sistemas administrativos

Un punto fundamental para entender la efectividad de un gobierno es entender el diseo institucional de sus entidades. A diferencia de las islas de eficiencia ya citadas, la mayora de organismos pblicos en el Per se caracterizan por tener estructuras internas poco adecuadas, frondosas, donde existe un sobredimensionamiento de las reas dedicadas a funciones de apoyo y administrativas. Como se muestra en la tabla adjunta, existen sectores como la salud y el poder judicial donde las reas administrativas tienen ms servidores pblicos que las reas

26

funcionales21. Peor an, como se cita ms adelante, la inflexibilidad laboral de la planilla estatal ha sido un continuo obstculo para que los organismos cambien o se reformen en funcin de sus necesidades y prioridades. Tabla 6. Empleados pblicos de los ministerios de educacin, salud, interior y del poder judicial, marzo 1996
(en nmero)
Educacin Salud Interior (polica) Poder judicial
Fuente: PCM

Administrativos 37,505 45,257 5,281 6,494

Funcionales 299,527 36,225 107,661 1,509

Total Ratio admin./func. 337,032 0.13 81,482 1.25 112,942 0.05 8,003 4.30

Los sistemas administrativos tambin han jugado un rol fundamental para obstaculizar la eficiencia del Estado en el Per. Las normas que regulan el personal, adquisiciones y otros en el Estado estn orientadas al control de los procedimientos y formalismos, y dejan de lado si estas sirven para alcanzar los objetivos fijados. En este sentido, el rol que juega el sistema de adquisiciones del Estadocuya entidad encargada es Consucodeha sido claramente perjudicial para el accionar del Estado. Segn el Reporte de Evaluacin del Sistema de Adquisiciones del Pas, elaborado por el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo a fines de 2005, la percepcin general, sustentada por evidencia emprica22, es que la deficiencia persistente del sistema de adquisiciones es producto, entre otros aspectos, de una planificacin presupuestaria y normas de ejecucin complejas y de deficiencias logsticas, que causan demora en la prestacin del servicio. Adems, () los programas de extensin del Consucode a los gobiernos subnacionales estn orientados principalmente a la difusin de los aspectos jurdicos de la contratacin pblica y no logran generar herramientas o asistencia prctica que contribuyan a reducir los riesgos de gestin e incrementar la capacidad de las entidades pblicas a lo largo del ciclo administrativo de las adquisiciones (es decir, respecto del ciclo de planificacin y ejecucin presupuestaria, la evaluacin de licitaciones, la confeccin de contratos, la gestin de abastecimiento, etc.). Otro organismo que tambin ha constituido un obstculo para el accionar del Estado es la Contralora General de la Repblica, rgano de control del Estado. A diferencia del excesivo formalismo que ha jugado Consucode, la Contralora en los ltimos aos ha ido ms all del control de los procedimientos y ha cuestionado innecesariamente el accionar tcnico de muchos organismos. Ello ha derivado en un elevado nivel de inaccin y falta de iniciativa en los funcionarios de la administracin pblica, temerosos de que sus decisiones puedan ser sancionadas por la Contralora.

21

No existen cifras ms actuales, puesto que los nuevos censos de servidores pblicos realizados en la ltima dcada no incluyeron este mbito de anlisis. 22 Por ejemplo, la duracin del ciclo de adquisiciones de los suministros mdicos, desde la autorizacin del proceso hasta la entrega, es de 450 das.

27

(b)

Servicio civil

Los intentos por mejorar la eficiencia del sector pblico en los noventa a travs de un incremento de la calidad de los servidores pblicos han llevado a una situacin de caos en materia del servicio civil, al crear sistemas paralelos en la administracin pblica. Por un lado, se tiene a los trabajadores de la planilla estatal, donde existe una poltica de remuneraciones centralizada y con un alto grado de homogeneidad en los niveles remunerativos (con algunas pocas excepciones). Las pocas diferencias existentes se determinan por la antigedad y no el mrito, existiendo un manejo subjetivo para el ingreso y la permanencia de personal (PCM 2007). Adems, la estabilidad laboral casi absoluta de la que gozan estos trabajadores solo puede ser quebrada luego de largos procesos administrativos que difcilmente pueden resultar exitosos23. De esta forma, los trabajadores de la planilla estatal no tenan incentivos ni castigos ligados a su desempeo. Otro grupo de trabajadores del sector pblico son los que estn comprendidos en el rgimen laboral privado. Si bien este rgimen laboral permite la aplicacin de criterios de productividad para medir el desempeo del trabajador, las escalas remunerativas rgidas as como la falta de transparencia en los criterios del ascenso constituyen una limitacin importante para alcanzar un desempeo cada vez mejor. El tercer rgimen laboral existente en el Estado es el de los consultores, que inicialmente se cre a principios de los noventa para permitir la atraccin de trabajadores competentes en el Estado en puestos que pueden ser denominados como clave24. Lamentablemente, el uso o abuso de este sistema se comenz a generalizar en el Estado, cometindose excesos en la fijacin de salarios que no guardaban relacin con la calificacin de los funcionarios contratados. Durante el periodo 2001-2005 diversos fueron los escndalos de contrataciones pblicas de familiares de ministros de Estado, congresistas, o el propio Presidente de la Repblica. En este contexto, la nueva administracin quiso dar un gesto poltico para marcar distancia con lo ocurrido en el periodo anterior, y estableci un techo salarial de US$ 5,000 mensuales en el Estado, adems de un recorte importante en las remuneraciones de los principales funcionarios pblicos. Evidentemente, se pas de un extremo a otro, ocasionando la salida de personal altamente calificado del sector pblico. Vale la pena resaltar que el nuevo gobierno ha dado quiz uno de los pasos ms difciles y necesarios en materia de reforma del servicio civil. A diferencia del rgimen anterior, que recuper parte del atrasado remunerativo de los servidores pblicos al duplicar el sueldo de los profesores, pero lamentablemente sin incorporar ningn criterio de desempeo y que consolid el estrecho margen remunerativo entre estacaslas remuneraciones fluctuaran en el estrecho rango comprendido entre los US$ 398 y US$ 466 mensuales, en julio de 2007 se promulg la nueva ley de la Carrera Pblica Magisterial. A travs de esta norma se contempla un ingreso progresivo de los profesores a este nuevo sistema, que permite ascender de nivel

23

Diversas son las denuncias donde profesores pblicos acusados de violacin al no poder ser retirados de la administracin pblica pasaban a formar parte de las reas administrativas del sector respectivo. 24 Segn un informe del Congreso del ao 2001, existan 506 mil trabajadores en planilla, 49.5 mil trabajadores en el rgimen privado y 59.9 miles en como consultores contratados por servicios no personales. De esta forma, un 82% pertenecan a la primera categora, un 8% a la segunda y un 10% a la tercera, respectivamente.

28

hasta lograr duplicar el sueldo en la escala ms alta respecto de la ms baja, sobre la base de evaluaciones de los docentes. El sistema se comenzara a implementar a partir del ao 2008.
(c) El sistema presupuestario

Las reformas por mejorar el sistema presupuestario en el pas se iniciaron a principios de la dcada de los noventa con la creacin del Sistema Integrado de Administracin Financiera (SIAF), que permite un registro nico de las operaciones del Estado. El sistema ha ido evolucionando a lo largo del tiempo y hoy existe un alto nivel de transparencia, en el sentido de que es posible seguir online la ejecucin detallada del gasto de la mayora de entidades pblicas con un atraso de un mes25. A pesar de los importantes avances en materia de transparencia y de los avances del ltimo quinquenio en materia de planeamiento estratgico y programacin multianual26, el proceso presupuestario en el Per sigue siendo gobernado por la rigidez presupuestaria y la inercia metodolgica. Ello implica que, en gran medida, el presupuesto est definido en funcin de los presupuestos anteriores (Shack 2006) y no constituya una herramienta para mejorar en el mediano y largo plazo la eficiencia y calidad del gasto pblico. En este contexto, en el Per recin se est iniciando la implementacin de un presupuesto por resultados. Para ello, ya se ha establecido un plan de implementacin de mediano plazo, y se han definido algunos programas y sectores piloto para iniciar el trabajo durante la ejecucin presupuestal del ao 2008. Los proyectos piloto estn relacionados con la efectividad de los programas nutricionales, la salud materna neonatal, acceso a servicios sociales bsicos, entre otros.

4.4

EL INICIO DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIN

Quiz la nica reforma relevante emprendida durante el periodo 2001-2006 fue el inicio del proceso de descentralizacin del Estado. Recin en el ao 2002, a travs de enmienda constitucional, se estableci la creacin de gobiernos regionales en el pas, realizndose las elecciones recin en el ao 2003. De esta forma, en la actualidad existen tres niveles de gobierno: Nacional, Regional (26 regiones) y Municipal (1,832 municipios). La Ley Orgnica de Descentralizacin (LOD) presentaba los lineamientos bsicos del proceso: (i) restricciones presupuestarias estrictas y proceso fiscal neutral, (ii) transferencia ordenada de competencias (asignando recursos en proporcin a la transferencia de responsabilidades), (iii) establecer lmites de endeudamiento interno y externo y de aumento en el gasto pblico, y (iv) prohibir al gobierno Central la cobertura de la deuda no garantizada
25

Las principales entidades pblicas fuera del SIAF actualmente son los gobiernos locales. Ya existen pilotos para un grupo de municipalidades que vienen funcionando, pero el gran nmero de distritos as como las condiciones precarias (por ejemplo, la no existencia de sistemas informticos) dificultan el acceso de todas las localidades al sistema. 26 Los objetivos institucionales de cada pliego deberan de estar vinculados con los Planes Estratgicos Sectoriales Multianuales (PESEM), los Planes de Desarrollo Regional Concertado (PDRC), los Planes de Desarrollo Local Concertado (PDLC) y los Planes Estratgicos Institucionales (PEI). Los PEI y PESEM no estn articulados con el presupuesto por varias razones. La programacin duplica el trabajo que se ha realizado en las reas de planeamiento, las cuales estn usualmente separadas del rea de presupuesto, y son finalmente estas ltimas las que utilizan los mecanismos y procedimientos propios del presupuesto para asignar los recursos (relegando el trabajo del rea de planeamiento).

29

de los gobiernos regionales y locales. El proceso no estuvo exento de dificultades, como la negativa de la poblacin para la creacin de macroregiones (se inici el proceso con 26 regiones derivadas de los antiguos 24 departamentos), expresada en un referndum en el ao 2005. A pesar de ello, se logr la transferencia de competencias sectoriales distintas a las de educacin y salud, as como la administracin de programas de proteccin social y de proyectos de inversin pblica con impacto regional. Figura 18. Gobiernos regionales Transferencias e inversin ejecutada por concepto de canon y sobrecanon, 2004-2007
(millones de S/., acumulado desde julio de 2004)
2500 Transferencias 2000 Inversin

1500

1000

500

0 Mar Mar May May Mar Jul Jul Ene 05 Jul 04 Ene 06 Ene 07 May Sep Sep Nov Nov Sep Nov

Fuente: MEF. Elaboracin propia

Con la entrada del nuevo gobierno, la percepcin en torno al proceso de descentralizacin no era la ms optimista, existiendo duras crticas respecto del rgano rector del procesoConsejo Nacional de Descentralizacin, sobre la lentitud de las transferencias de responsabilidades, y lo engorroso y confuso de los procedimientos de acreditacin de estas responsabilidades. En este contexto, el Poder Ejecutivo opt por la desactivacin del Consejo Nacional de Descentralizacin, cuyas funciones fueron asumidas por la Presidencia del Consejo de Ministros. Asimismo, se dio una serie de medidas para agilizar el proceso de transferencias, entre las ms importantes, los planes piloto para la descentralizacin de los servicios de educacin y salud a las municipalidades. Lamentablemente, el proceso de descentralizacin aun se encuentra en una etapa temprana en el pas, por lo que es difcil prever los resultados del mismo en materia de calidad de los servicios brindados a la poblacin. Quiz la nica referencia que valga la pena mencionar es la notable incapacidad de los gobiernos locales para poder ejecutar la inversin pblica correspondiente a los abundantes recursos fiscales que les han sido transferidos en los ltimos aos, ligados bsicamente al mayor pago de impuesto a la renta de la actividad minera en el pas (canon minero).

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4.5

REORGANIZACIN DE LOS PROGRAMAS SOCIALES

A diferencia de los pocos avances en materia de reforma de los sectores educacin y salud27 desde la dcada de los noventa, cabe resaltar que en el Per se ha iniciado en el ltimo ao una ambiciosa reforma de los programas sociales, que ha implica una racionalizacin del nmero de programas, la creacin de un sistema integrado de focalizacin y el inicio de una gestin por resultados. Los principales programas sociales creados desde la dcada pasada casi siempre fueron diseados en contextos de emergencia28, hecho que no permiti que se articulara una poltica social que vele por una asignacin ordenada y eficiente de los recursos hacia las prioridades sociales y que tuviera un impacto importante sobre la pobreza. El ejemplo ms claro del desorden e ineficacia de los programas lo constituyen los de carcter alimentario. Como se resalt en la seccin de indicadores sociales, en los ltimos diez aos se ha mantenido prcticamente igual la tasa de desnutricin crnica infantil, a pesar de que entre 1997 y 2005 se invirtieron ms de US$ 2 mil millones en programas alimentarios. A esta falta de eficacia de los programas, se suman los tpicos problemas de filtracin y subcobertura, elevados niveles de gasto administrativo y duplicacin y desarticulacin de los mismos. El Ministerio de Economa estimaba que la tasa promedio de filtracin de no pobres a los programas sociales bordeaba el 30%, mientras que la tasa de subcobertura promedio de los pobres era de 70%. En el caso de la burocracia de los programas, de los 82 existentes al 2006 en la administracin pblica, en 50 de ellos el gasto administrativo superaba el 15%, mientras que solo 8 reportaban un gasto administrativo menor a 5%. El caso de la duplicacin tambin constitua un serio problema. Segn lo sealado por el Ministerio de Economa, en 2006 existan 19 programas alimentarios (el Banco Mundial resea que en 2004 existan 27 programas de esta naturaleza), 11 programas de infraestructura de servicios bsicos, 10 programas de oportunidades empresariales agropecuarias, entre otros. La reciente reorganizacin de los programas sociales ha reducido el nmero de 82 a 26 programas, preservndose 16 que deben ser reformulados, y se han creado 10 nuevos producto de la fusin de 66 anteriormente existentes. Ms importante que la fusin de programas, es la introduccin de la gestin por resultados, que como se mencion en la seccin de presupuesto, ya cuenta con pilotos en marcha para algunos programas alimentarios, de salud e infraestructura. Lo mismo ha ocurrido en el caso de un sistema
En relacin con los intentos de reforma del sector salud, solo vale la pena resaltar que hacia 1996 estos se iniciaron con la Ley de Modernizacin de la Seguridad Social en Salud, inspirada en los modelos chileno y colombiano, cuyo objetivo era romper con el monopolio de las prestaciones de salud por parte del Instituto Peruano de Seguridad Social (IPSS), hoy ESSALUD. A travs de esta ley, se introdujo competencia en el mercado, permitiendo la participacin del sector privado en la prestacin de servicios de salud. Esta participacin se dio a travs de las Entidades Prestadoras de Salud EPS, entidades encargadas de la prestacin de servicios de capa simple. Estas reciban una parte del aporte que realizan los empleadores a IPSS, en caso que los trabajadores optaran por afiliarse a una EPS. Con esta reforma se busc el descongestionando del IPSS, permitiendo que esta institucin se especialice en la atencin de la capa compleja de servicios. Adicionalmente, se cre la Superintendencia de Empresas Prestadoras de Salud (SEPS), la cual tiene como finalidad autorizar, regular y supervisar el funcionamiento de las EPS. 28 Por ejemplo, luego de la crisis econmica de fines de los ochenta, en 1991 se cre el Fondo de Compensacin y Desarrollo Social (FONCODES), que tom como modelo la experiencia boliviana de fondo de inversin social basado en la demanda; mientras que un ao ms tarde, se cre el Programa Nacional de Asistencia Alimentaria (PRONAA), con el objeto de otorgar apoyo alimentario en zonas rurales y urbano marginales. La introduccin de programas de empleo temporal a fines del ao 2001, A Trabajar Urbano y Rural, respondi a la prolongada recesin que el Per experiment entre 1998 y 2001.
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integrado de focalizacin para los programas, cuya implementacin en etapa piloto se tiene programada. Lamentablemente, como seala Batini (2007), la reforma est experimentando retrasos en su implementacin, ligados principalmente a los problemas heredados del sistema anterior. A pesar de ello, se espera que los cambios introducidos logren modificar algunos de los problemas identificados previamente.

ALGUNOS ASPECTOS DE ECONOMA POLTICA

A pesar de los esfuerzos realizados en los ltimos aos por impulsar el proceso de descentralizacin, el Per sigue siendo un pas desenfrenadamente presidencialista, como remarcan Morn y Sanborn (2004). Esta situacin responde a un legado histrico de largo aliento que se caracteriz por una alta concentracin del poder, la presencia del mismo en manos de los denominados caudillos o salvadores de la patria y la tendencia de resolver las disputas va la confrontacin antes que la negociacin. Las profundas disparidades econmicas y sociales que existen desde pocas de la colonia han reforzado estas caractersticas, y a su vez, han debilitado al sistema de partidos polticos. Tabla 7. Composicin del Congreso de la Repblica, segn perodo
(a) Perodo 2001-2006
Partido, Alianza o Bancada Julio Julio 2001 2006 45 Moralizador 11 28 17 6 4 3 3 3 7 28 12 32

(b) Perodo 2006-2011

Partido, Alianza o Bancada Julio Julio 2006 2007 36 17 13 2 2 36 15 2 13 2 2 3 1 41 5 120

Partidos ligados al Ejecutivo:

Per Posible Frente Independiente (FIM)

De gobierno:
APRA Unidad Nacional Renovacin Nacional Alianza por el Futuro Per Posible Restaur. Nac. Grupo Parlamentario Especial Demcrata

De oposicin: pero cercanos al gobierno

Partidos de oposicin:
APRA Unidad Nacional UPP- SI Somos Per Accin Popular Cambio 90- Nueva Mayora Otros (1 cada uno)

De oposicin diametral al gobierno

Independiente* Unin por el Per-PNP** Frente de Centro 45 5 120

Bancadas parlamentarias:
Unin Parlamentaria Descentralista Alianza Nacional Concertacin Parlamentaria Per Ahora - Independientes No agrupados 11 8 7 6 9 120 120

Total

Total

* El congresista Aldo Estrada que fue expulsado del partido Unin por el Per tras integrar la lista de candidatos a la mesa directiva del Congreso propuesta por el APRA. ** Los parlamentarios Carlos Torres Caro, Roco Gonzales y Gustavo Espinoza fueron separados de la alianza UPP-Partido Nacionalista a pocos das de haberse instalado el Congreso. Fuente: Congreso de la Repblica del Per, elaboracin propia.

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En la prctica, en el Per no existe un sistema de partidos polticos. Tanaka (2006) argumenta que desde el autogolpe de abril de 1992 han aparecido y desaparecido diversos partidos que nunca lograron consolidarse. En la misma lnea, Sardn (2005) tambin sostiene que no existe un sistema de partidos polticos debido a la fragmentacin y volatilidad de los mismos; sin embargo se remonta ms all del autogolpe de 1992, destacando que el Per nunca ha llegado a tener una democracia constitucional, es decir, la alternancia ordenada de partidos en el poder. Finalmente, Payne et al. (2002) resaltan que el Per es el pas de la regin (se consideran 18 pases) con el mayor grado de volatilidad electoral del periodo democrtico y con el menor ndice de institucionalizacin del sistema de partidos polticos. Como seala Tanaka, al no haber actores con permanencia en el tiempo, no hay posibilidades de rendicin de cuentas o aprendizaje: el juego poltico se torna un juego sin iteraciones, por lo que todo empieza prcticamente desde cero, sin posibilidad de correcciones o acumulacin de experiencia. Todo ello se puede reflejar en la evolucin de la composicin de los ltimos dos congresos29. Para el periodo 2001-2006 resalta la prdida de escaos parlamentarios de los partidos que gobernaron, mientras que para el presente periodo congresal ya se han presentado algunos cambios menores en bancadas de oposicin. Como se ha sealado, la institucin presidencial goza de un alto poder, con casi pleno control sobre la poltica tributaria y el proceso presupuestario, adems de contar con la potestad de legislar va decretos supremos casi cualquier aspecto del mbito econmico y financiero. Si bien esta puede ser una caracterstica comn a muchos sistemas polticos de Amrica Latina, en el Per no existen contrapesos de poderes como en otros pases de la regin. Por ejemplo, Mueller, Pereira, Melo y Alston (2006) resaltan la importancia del sistema judicial en Brasil como contrapeso al poder ejecutivo, o en el caso de Argentina, los gobiernos federales y locales (Spiller y Tommasi 2003). En el caso peruano, la injerencia poltica en el poder judicial ha sido un hecho permanente a lo largo de la historia, mientras que como se ha relatado, el proceso de descentralizacin en el pas aun est en sus primeras etapas30.

SOSTENIBILIDAD DEL SISTEMA

Como se vio a lo largo del documento, la economa peruana ha mostrado una elevada volatilidad en trminos de produccin per cpita, lo que ha llevado a que el PBI per cpita siga siendo el mismo de hace 35 aos y que casi la mitad de la poblacin se encuentre en situacin de pobreza, panorama que tambin se tena hace dos dcadas. El manejo de la poltica macroeconmica, fuente principal de las fuertes fluctuaciones de la economa desde la dcada de los aos setenta, ha mejorado sustancialmente en los ltimos quince aos, al punto que hoy la economa peruana atraviesa por el ciclo expansivo ms largo de su historia. Por el contrario, los avances en materia de reforma del Estado han sido escasos
Cabe recordar que el gobierno de Fujimori finaliz con la exposicin pblica de un video donde el asesor presidencial Vladimiro Montesinos sobornaba a un congresista recin electo para que pase a formar parte de la bancada oficialista. 30 En las segundas elecciones regionales realizadas en el ao 2006, fueron movimientos locales los que llevaron a la victoria a candidatos sin afiliacin poltica en casi todas las regiones del pas: 21 de 25.
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en los ltimos diez aos y recin en el ltimo se estn implementando algunas medidas para mejorar la eficiencia del mismo. A lo largo del documento se ha tratado de recoger algunas de las falencias institucionales y retos pendientes que obstaculizan el correcto funcionamiento del Estado. Sin embargo, cabe resaltar que a pesar de los desarrollos alcanzados en materia de reformas de primera generacin y los poco alcanzados en materia institucional, an persisten riesgos de reversin de los avances logrados. Figura 19. Mapas de regiones segn dotacin de infraestructura, impacto del ATPDEA y elecciones presidenciales del 2006
Porcentaje de la poblacin con dos o ms servicios pblicos*, ao 2005 Impacto del ATPDEA*, 2003

Tumbes Loreto Pura Amazonas

Tumbes Loreto Pura Amazonas

Lambayeque Cajamarca La Libertad

San Martin

Lambayeque Cajamarca La Libertad

San Martin

Ancash

Hunuco Pasco

Ucayali

Ancash

Hunuco Pasco

Ucayali

Lima

Junn

Madre de Dios Cuzco

Lima

Junn

Huanca velica Ica

Madre de Dios Cuzco

ApuAyacu- rmac cho Arequipa

Huanca velica
Puno

Ica

ApuAyacu- rmac cho Arequipa

Puno

50% o ms Menos de 50%

Moquegua Tacna

Con impacto Sin impacto

Moquegua Tacna

* Agua, desage, electricidad o telefona Fuente: INEI (Enaho 2005)

* Preferencias arancelarias para acceder al mercado de EEUU Fuente: Abusada et. al (2004)

Elecciones presidenciales 2006, 2 vuelta

Tumbes Pura Amazonas

Loreto

Lambayeque

Cajamarca

San Martin

La Libertad

Ancash

Hunuco Pasco

Ucayali

Lima

Junn

Madre de Dios Cuzco

Huanca velica Ica

ApuAyacu- rmac cho Arequipa

Puno

Humala Garca

(6,270,080 votos) (6,965,017 votos)

Moquegua Tacna

Fuente: ONPE

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Desde el plano poltico, la carencia de un sistema de partidos y la presencia de un rgimen presidencialista que concentra el poder sin contrapesos de otras instituciones del Estado, conllevan a un riesgo importante para la sostenibilidad del sistema, considerando los elevados niveles de desigualdad y los grandes bolsones de pobreza en muchas zonas del pas. Solo basta revisar los resultados de las elecciones presidenciales del ao 2006 para entender lo descrito. En dicha eleccin, casi la mitad de la poblacin apoy al candidato que propona cambios radicales al modelo econmico actual, mientras que la otra mitad tena preferencias ms conservadoras; es decir, no estaba dispuesta a asumir el riesgo que implicaban grandes cambios en la economa. As, el Partido Aprista Peruano (APRA), que propugnaba mantener el modelo econmico impulsando modificaciones en los aspectos sociales a travs de una mayor presencia del Estado, super por muy poco al candidato anti-sistema, Ollanta Humala, claramente vinculado a la corriente poltica regional que lidera el presidente de Venezuela, Hugo Chvez, que propugna cambios sustanciales en el sistema econmico. Como se aprecia en la figuras adjuntas, existe una relacin positiva a nivel regional entre el voto por mantener el sistema actualrepresentado por el APRAy la dotacin de activos fsicos y el nivel de modernidad y orientacin de la economas regionales. Ello se refleja en las zonas de la costa, donde la poblacin tiene mayor acceso a los servicios pblicos bsicos (agua, desage, electricidad o telefona) y donde la economa se ha modernizado y orientado hacia la exportacin (se identifican las regiones donde las preferencias arancelarias otorgadas por EEUU al PerATPDEAhan tenido impacto en la economa local). Por ello, en un contexto de grandes diferencias de ingreso entre regiones y donde el crecimiento no se traduce muchas veces en desarrollo, la continuidad de la poltica econmica actual, favorable al mercado, no est asegurada.

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ANEXO: ESTIMACIN DE LA PTF CON UN MODELO DE COMPONENTES NO OBSERVADOS

El marco analtico en el que se basa el modelo de componentes no observados propuesto para estimar la productividad es el mismo que el utilizado por Fuentes y Morales (2006).
Marco analtico: contabilidad de crecimiento

Sea Yt la produccin de un pas, la cual es una funcin del stock de capital fsico ( Kt ), de la mano de obra ( Lt es una medida de trabajo), del capital humano ( h que se interpreta como un factor de ajuste a la mano de obra) y Zt es el ndice de PTF. (1) Y = F ( K , hL , Z )
t t t t

Bajo este esquema la productividad de la economa, Zt , puede ser interpretada como un factor de produccin adicional y no remunerado, de tal manera que la descomposicin usual puede ser escrita como: (2) lnY = ln K + (1 ) ln h L + ln Z
t t t t t t t

donde, bajo el supuesto de competencia perfecta, el coeficiente es la participacin del costo de capital en los ingresos totales. Asumiendo una funcin de produccin neoclsica de tipo Cobb-Douglas, 1 (3) 0 1 Y = Z K hL
t t t

)t

Es posible obtener el producto por unidad de mano de obra efectiva dividiendo la ecuacin 3 entre la mano de obra ajustada por capital humano ( hLt ) para obtener: (4) y = Z k
t t t

donde yt y kt (en minsculas) representan el producto y el capital por trabajador. En esta especificacin (ver ecuacin 2), la PTF captura los cambios tecnolgicos ms el efecto de otras variables que capturan distorsiones (errores de medicin, parte del ciclo econmico, choques de oferta como el Fenmeno del Nio, etc). En contraste con el procedimiento de contabilidad de crecimiento, la estimacin de la PTF como una variable latente o no observada tiene dos ventajas puntuales: primero, se realiza sobre la base de la teora econmica; y segundo, ya no se obtiene como un residuo que recoje otros factores que no deberan de ser incorporados en el PTF.
Especificacin estado-espacio

Una especificacin estado-espacio es una forma til de representar un sistema dinmico que incluye variables no observables. La representacin estado-espacio se compone de dos conjuntos de ecuaciones: Ecuacin de medicin, que describe la relacin entre las variables observadas (bsicamente el producto y el stock de capital en trminos de la mano de obra ajustada por capital humano, tal como se defini en la ecuacin 4) y las no observadas (el crecimiento de la productividad). As, la ecuacin de medicin se obtiene de tomar logaritmos a la ecuacin 4:

ln yt = ln Z t + ln kt + t

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Como se observa en esta ecuacin, se realiza una clara diferenciacin entre la evolucin de la PTF ( ln Zt ) y los errores ( t ) de la ecuacin de crecimiento de la economa. Ecuacin de estado, que describe la dinmica de la variable de estado ( ln Zt ), es decir la no observada, en funcin de sus rezagos. Esta ecuacin tiene la forma de una ecuacin en diferencias para el vector de estado:
A ( L ) ln Z t = + t

donde A ( L ) es un polinomio de grado q en el operador de rezago L . Modelar la PTF en funcin de sus rezagos lleva a que esta variable presente una mayor persistencia, de manera que se disminuye su volatilidad. Por otro lado, las perturbaciones t y t de las ecuaciones de medicin y de estado, respectivamente, no estn temporalmente correlacionadas:

0 2 0 t t iid 0 , 2 0
Asimismo, se sabe que el crecimiento de la PTF tambin est determinado por un conjunto de variables exgenas conocidas (ver seccin 2.3.2), de manera que se puede modificar la ecuacin de estado de la siguiente forma:

A ( L ) ln Zt = + ' ( ln Xt ) + t
donde Xt es una matriz de variables exgenas relacionadas con el crecimiento de la productividad.
Resultados de la estimacin

El periodo de anlisis fue 1970-2006. Se trabajaron dos modelos, uno sin incluir las variables que explican la evolucin de la productividad (ndice de Reformas Estructurales, ndice de Estabilidad Macroeconmica e inversin pblica) y otro incluyendo dichas variables. Se utiliz el segundo rezago de la inversin pblica y del ndice de Reformas Estructurales, por cuanto se plantea que los efectos sobre la productividad de una creciente intervencin estatal as como de las reformas emprendidas no son inmediatos.
Modelo simple
Coef. Error Est.

Modelo con variables exgenas

Coef. Error Est.
(0.1684) (0.6221) (0.2005) (0.0203) (0.0410) (0.0662)

Ecuacin de medicin: la variable dependiente es produccin por trabajador 1.5064 (0.1751) 1.4048 Productividad 0.2129 (0.6163) 0.4029 Capital por trabajador Ecuacin de estado: la variable dependiente es la productividad total de factores 0.2920 (0.1300) 0.3056 Productividad (-1) 0.0089 Estabilidad macro -0.0174 Inversin pblica (-2) 0.1643 Reformas estructurales (-2)
Se trabaj con la primera diferencia de los logaritmos de las variables ( ) indica el rezago de la variable Fuente: elaboracin propia

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