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tjesumo A Trajetria das Anlises de Risco: da Periferia ao Centro da Teoria Social

Dois dos mais importantes tericos sociais c o n t e m p o r n e o s . B e c k e G i d d e n s , destacaram o tema dos riscos ambientais e tecnolgicos de graves conseqncias, c o m o chaves para entender as caractersticas do projeto histrico da modernidade. Discutindo o carter daqueles riscos, Beck e Giddens passaram a dar nova luz a questes referentes a conflitos sociais, relaes entre leigos e peritos, papel da cincia e formas de fazer e defirrir a poltica. O objetivo central deste artigo situar as contribuies destes tericos dentro de uma trajetria mais ampla do estudo dos riscos nas cincias sociais. Trs enfoques so identificados nesta trajetria: o mais restrito, correspondente aos estudos culturais s b r e o s riscos, o da difuso dos estudos sobre diversos tipos de riscos e, por ltimo, o d a projeo do tema dos riscos ao centro da teoria social.

P a l a v r a s - c h a v e : teoria social; teorias de risco; sociologia da cincia

Abstract The Course of Risk Analysis: From the Fringes to the Center of Social Theory Two of the most important contemporary social theoreticians, Beck and Giddens, contended that the topic of grave environmental and technological risks was key to understanding the characteristics of modernity's historical project. In discussing the nature of these risks, Beck and Giddens shed new light on issues regarding social conflict, relations between the lay public and experts, the role of science, and ways of doing and defining politics. This article places these contributions within the broader framework of risk study in the social sciences. Three lines are identified: the narrowest, which involves cultural studies on risk; the second, which involves the dissemination of studies of different types of risks; and the third, which sees the topic move onto center stage in social theory. K e y w o r d s : social theory, risk theory, sociology of science

Uma Genealogia das Teorias Modelos do Estado de Bem-Estar Social*


Carlos Aurlio Pimenta de Faria

possvel afirmar que as investigaes acadmicas sistemticas sobre o Estado de B e m Estar social, a e x e m p l o da coruja d e Minerva, apenas ganharam flego quando a expanso do welfare state c o m e o u a perder dinamismo. O presente ensaio, que reconstri parte desta trajetria, tem os seguintes propsitos: a primeira sejg visa analisar criticamente o desenvolvimento das diferentes teorias que tm sido e m p r e g a d a s para_siEU.ar as origens, a expanso e a crise do welfare state, a segunda seo a p r e s e n t e d i s cute as tentativas mais influentes de formulao dejipologias do Estado de: Bem-Estar_social (a elaborao das vrias tipologias apresentada em uma perspectiva histrica. Em certo sentido, trata-se de uma elaborao circular, pois a proposio pioneira de Richard Ttmuss, que definia trs tipos-ideais, foi posteriormente reduzida dicotomia welfare state residual versus institucional, at que Gosta Esping-Andersen viesse "redimir" as tricotomi as.) A te.rgeira e ltima sejin discute por que se pode considerar a critica feminista s anlises mainstream do Estado d e Bem-Estar social como uma mudana.de. paradigma e. analisa como e por J u e n dijQgq pntrp. essas, perspectiva*; ipm se efeti vario. O ensaio conclui sugerindo a importncia no s de um aprofundamento do dilogo entre os analistas mainstream e as

analistas feministas, mas lambem d e u m a aproximao entre os pesquisadores que tm investido na elaborao d e tipologias e aqueles q u e tm procurado c o m p r e e n d e r as estratgias adotadas no processo de retrao d o E s t a d o d e Berri-Etar social e o seu impacto efetivo. As Teorias s o b r e a s Origens, a E x p a n s o e a Crise d o E s t a d o d e Bem-Estar Social Uma definio bsica d o Estado d e B e m Estar social, que parte da anlise d e Marshall sobre os trs elementos constitutivos da cidadania moderna, foi apresentada por Harold Wilensky em u m Ijvro que se t o m o u referncia p a r a uma das primeiras teorizaes acerca da expanso do welfare state. Segundo Wilensky, a " e s s n c i a d o Estado de B e m - E s t a r social r e s i d e n a proteo oferecida pelo g o v e r n o n a forma d e p a d r e s mnimos de renda, alimentao, s a d e , habitao e educao, assegurados a todos o s cidados como umdjreitQ pQJtiq, ngooirKiirirlark"DViierKky, 197S, p . 1). E m o u t r a s palavras, o E s t a d a de Bem-Estar social seria a institucionalizao dos direitos sociais, o terceiro d e i n e n t o d a c i d a d a r u a na concepo de M a r s h a l f t ^ Em sua investigao emprica, no entanto, a nfase atribuda por Wilensky ao gasto social fez

* Este ensaio uma verso ligeiramente modificada do primeiro captulo de minha tese de doutorado, defendida no IUPERJ em dezembro de 1997, cujo ttulo Regulating lhe Family and Domesticating lhe State. The Swedith Family Policy Experiente. Agradeo os comentrios e sugestes dos profs. Luiz Eduardo Soares, orientador do trabalho, e Stefan Svallfors. co-orientador. bem como o apoio do CNPq, do qual fui bolsista junto Universidade de Ume, Sucia. Desnecessrio dizer que sou o nico responsvel pelos equvocos eventuais. (Traduo de Vera Pereira)

BIB, Rio de Janeiro, n. 46, 2 semestre de I <59S. pp. 39-71

[ se o desenvolvimento econmico sem precedentes do ps-guerra, q u e se prolongou at a crise do petrleo dos anos 70, proporcionou os meios : para a expanso do Estado de Bem-Estar, o keyj nesianismo forneceu sua lgica, ao passo que (3) j a experincia de centralizao governamental du! rante o esforo de guerra significou o crescimento da capacidade administrativa do Estado, a qual, posteriormente, seria empregada para conduzir a e x p a n s o d o welfare state ( Q u a d a g n o , 1987). A nfase conferida por Wilensky ao gasto social do Estado constitui a espinha dorsal da teoria da expanso do Estado de Bem-Estar social denominada da "lgica da industrializao" ou 'Teoria da Con verenctaj^Segundo os principais postulados dessa teoria, o Estado teria assumido a funo de garantir determinados padres mnimos de vida porque instituies sociais tradicionais, como a famlia, haviam perdido a capacidade de supriras necessidades dos indivduos mais vulnerveisjArgumenta-se, ainda, que todas as naes industrializadas, independentemente de suas especificidades histricas, polticas e culturais, teriam convergido para determinados aspectos bsicos, acompanhando um processo evolutivo guiado pelo impacto do desenvolvimento econmico e tecnolgico sobre a estrutura ocupacional O processo d e industrializao teria criado novas demandas de gasto pblico, uma vez que a famlia no podia mais exercer suas funes tradicionais e o novo processo produtivo provocara a marginalizao de determinados grupos de indivduos. O Estado teria respondido d e modo quase H unia grande controvrsia nas cincias automtico emergncia dessas novas demandas. sociais a respeito das razes que levaram o EstaE premissa dessa teoria q u e o processo d e do de Bem-Estar social a se expandir depois da expanso contnua do welfare state baseou-se Segunda Guerra Mundial, subvertendo o ideal de na crena implcita d e que a ao redistributiva um Estado mnimo, o "vigia noturno" dos liberais, do Estado se harmonizava com o crescimento e passando a assumir uma parte da coordenao econmico, que seria indispensvel para q u e o da economia e da distribuio dos recursos por Estado pudesse exercer suas novas funes. P o intermdio de polticas pblicas. Antes que posrm, somente nos pases e m que a economia, as .samos discutir as diversas teorias que tm sido burocracias pblicas e o sistema poltico tivesusadas para explicar o desenvolvimento do Estasem alcanado um dado nvel de desenvolvimendo de Bem-Estar social e sua crise, preciso suto haveria condies de se proporcionar deterblinhar que todas elas procuram, explcita ou imminados benefcios e servios pblicos. E m ouplicitamente, equacionar pelo menos trs elementras palavras, a prosperidade d o ps-guerra teria tos essenciais:^TJk disponibilidade de algum examenizado as contradies entre democracia pocedente econmico passvel de ser realocado; (2) ltica e capitalismo.
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dessa varivel um instrumento privilegiado para a compreenso da expanso do Estado de B e m Estar social, cuja principa! funo seria garantir um nvel mnima de partkipaadQindiiduo pa riquezaxuleth/a. Pode-se questionar, porm, se Wilensky realmente chegou a capturar a "essncia" do welfare state em sua conhecida definio, a qual tem sido freqentemente criticada, por exemplo, por no incluir os programas de pleno emprego no ncleo do conceito (ver Mishra, I990;01sson, 1993b). A definio de Wilensky talvez seja problemtica por no explicitar a existncia de dois padres distintos, ainda que complementares, d e proviso estatal de bem-estar. A ambigidade se desfaz quando lembramos de dois conceitos subjacentes: seguridade social e servios sociais estatais . Na opinio de Olsson, a dualidade do conceito tie welfare state levou a uma "ambivalncia sobre onde pr a nfase: ou no primeiro aspecto, isto , no componente (re)distributivo, nos objetivos de bem-estar e em seus impactos, ou no segundo, isto , no aspecto institucional, no input, na i m p l e m e n t a o e no output, no E s t a d o " (1993a: 15). Em outras palavras, preciso ter cautela ao empregar os termos "poltica social"V "welfare state" como sinnimos. O uso tntercambivel desses termos negligencia o fato d e que "poltica social" "um conceito genrico, ao passo que 'welfare stale' tem uma conotao histrja (ps-guerra) e dejwljjicajabijsa ('institucional' ) muita especfica, que no pode s e x J i n o r a d a " ( M r s h r a , 1990, p. 1 2 3 ) /

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A teona da "lgica da industrializao" concebe as polticas sociais simultaneamente c o m o requisito e como conseqncia da economia e da tecnologia industriais. Entende tanto a estrutura das sociedades modernas quanto o formato das polticas sociais como determinados primordialmente pela tecnologia, no pela ideologia, pelo conflito social ou pela cultura (Coimbra, 1987, pp. 95-96). Se o argumento bsico da "lgica da industrializao", que associa a expanso do Estado de Bem-Estar social aos processos de desenvolvimento econmico e tecnolgico, conseguiu explicar a diferena entre os padres de poltica social estabelecidos nos pases industrializados e aqueles vigentes nos chamados pases do Terceiro Mundo, essa abordagem est longe de proporcionar uma explicao satisfatria dos padres divergentes observados entre os pases desenvolvidos (Pierson, 1996. p. 148). Anlises essencialmente quantitativas do gasto social, como a de Wilensky, transformaram essa heterogeneidade em um quadro unidimensional a apontar diferentes nveis de gasto pblico. E importante lembrar, porm, que embora Wilensky, em seu trabalho de 1975, no qual compara a evoluo do gasto social em 6 4 pases, tenha concludo que era fraca a correlao do sistema poltico com as dimenses do Estado de Bem-Estar social e que o crescimento econmico e seus "subprodutos" (mudana demogrfica e burocratizao) eram "a causa fundamental da generalizao do welfare state" (p. X E ) , em um estudo anterior, ele havia formulado uma anlise diferente acerca da maneira como diversos pases haviam desenvolvido seus sistemas de bem-estar. Nesse estudo de 1958, Wilensky e Lebeaux tentaram explicar o s diferentes nveis de gasto social e os tipos de organizao administrativa de 22 pases desenvolvidos. Na opinio desses autores, se o surgimento dos programas sociais podia ser explicado pelo processo de industrializao, sua expanso associava-se fortemente s peculiaridades da cultura nacional. Entretanto, Wilensky rejeitaria posteriormente essa interpreta- o, afirmando que as diversas solues nacionais para os problemas comuns engendrados pelo processo de industrializao deveriam ser expli-

cadas por variveis estruturais mais do que pelas culturais. A s principais variveis estruturais analisadas em seu trabalho de 1975 foram a mudana demogrfica (principalmente o envelhecimento da populao, o fator de maior influncia | no nvel do gasto social) e o tempo de existncia do aparato pblico de assistncia social. I Phillips Cutright, e m um trabalho de 1965, chegara a concluses semelhantes. Tomando o nvel de consumo de energia c o m o padro de medida do desenvolvimento e c o n m i c o , Cutright mostrou que quanto mais alto o consumo de energia e m um pas, mais ampla era a cobertura da seguridade social e mais elevados o s nveis dos benefcios proporcionados. As variveis polticas foram desconsideradas, pois seu impacto observado sobre o s programas de seguridade social [era modesto.
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A perspectiva da "lgica da industrializao", assim, interpreta as polticas sociais c o m o refleitindo, essencialmente, fatores c o m o o nvel de , desenvolvimento econmico e a estrutura demogrfica da populao. O argumento pode ser exp r e s s o em poucas palavras: do ponto de vista da proviso de benefcios e servios pblicos de bem-estar, o s tericos da convergncia declaram que "a poltica no faz diferena". Castles e Mckinlay (1979), porm, mostraram que a "lgica da industrializao" fundamenta-se em "pressupostos falsos e e m provas empricas insuficientes" e que uma metodologia equivocada teria induzido a erro autores c o m o Wilensky e Cutright. C o m o seus estudos s e baseavam e m amostras que incluam pases c o m nveis de desenvolvimento econmico muito variados, no se deu a devida ateno k grande disparidade entre pases de alta e baixa renda per capita. Na medida e m que essa grande disparidade elimina qualquer variao possivelmente existente no interior do grupo de pases c o m alta ou baixa renda per capita, no foi difcil obter uma equa o de regresso significativa associando o desenvolvimento econmico abrangncia das polticas sociais. Nas palavras de Castles e Mckinlay: "[...] por nio terem controlado seus resultados gerais, derivados da agregao de uma populao composta de grande nmero de pases independentes, segundo o crivo de uma bvia desagrega-

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Como Arretche (1995) acertadamente sublinhou, tanto Richard Titmuss, talvez o mais influente adepto da abordagem dos servios sociais, quanto T. H. Marshall, que sem dvida elaborou a mais importante contribuio para a teoria d a cidadania, apesar de concentrarem o foco de suas anlises na histria da Inglaterra, defendem a mesma premissa de que os programas sociais con- I j temporneos derivam, em grande parte, dos pro- / l blemas advindos do processo de industrializao./ Outra importante objeo teoria da conEm um ensaio de 1954, Titmuss salientou que vergncia a de que, embora parea razovel as origens dos programas sociais devem ser prosupor que o processo de industrializao tenha curadas na crescente complexidade da diviso socriado situaes e problemas semelhantes em tocial do trabalho, decorrente da industrializao. dos os pases que passaram por essa experinC o m o o processo d e industrializao acarretou a cia, a hiptese de que situaes semelhantes se especializao dos trabalhadores, os indivduos transformam necessariamente em problemas que foram se tornando cada vez mais dependentes da exigem a interveno do Estado no convinsociedade. Nesse contexto, os servios sociais cente (Coimbra, 1987, p. 97). Em outras palaseriam a resposta s necessidades individuais ou vras, preciso levar em considerao que entre a coletivas, garantindo a sobrevivncia das socieconstatao de determinados problemas sociais dades. A expanso dos servios sociais revelaria e a implementao de uma poltica pblica h u m ; o crescimento das necessidades das sociedades. vasto repertrio de variveis intervenientes, d e C a b e notar, porm, q u e Titmuss (apud Arrettiodo q u e no se pode esperar o m e s m o output tche, 1995) interpretava a n o o de "necessidarje um pas para outro. Alis, bem possvel que d e " no c o m o u m conceito ou condio natural, ' uma situao vista como problemtica em u m pas mas c o m o necessidades determinadas pela cul- j' nem m e s m o seja percebida como tal em outros, tura. O desenvolvimento d e p r o g r a m a s sociais ' ou ento q u e haja distintas capacidades e i n t e - ' estaria, portanto, subordinado a o reconhecimenresses na reformulao da agenda poltica, d e to e definio das novas "dependncias criadas modo que o problema percebido possa ser enfrenpelo Homem". tado. Contudo, mesmo quando a agenda reforAntes d e passarmos a uma breve discusso mulada, os governos podem responder de maneira das razes q u e m e autorizam a dizer que Marmuito diversa, chegando mesmo a relegaro novo shall partiu do m e s m o postulado formulado pela /.v.w! a u m segundo plano na agenda poltica. "lgica da industrializao", talvez seja importan5

o, qu.ti sq;i. a das distintas populaes de grupos de ali.i c li.iixii renda, Wilensky eCutrighl caram nuiiu aiuciaecolgica. Presumiram, erroneainenie. que rudo aquilo que e verdadeiro para uma ampla, amosira de pases de nveis econmicos diferentes tambm se aplica a importantes subamosIras, como a dos pases de alta renda per capita. Na verdade. Wilensky e Cutright no ofereceram nenhuma prova satisfatria da convergncia; apenas afirmaram que um grupo de pases afluentes tende a itispor ile maior soma de recursos para os programas sociais do que um grupo de pases muito mais pobres. Assim, apenas repetiram o trusmo de que .seres humanos de barriga cheia tm mais liberdade para dedicar recursos financeiros ao bemestar soei.il do que aqueles que tm de lutar Iodos os dias contra o espectro da fome iminente" (CasllescMackinlay. 1979, p. 166).

ensaio, o que importa assinalar que alguns dos mais influentes defensores da perspectiva dos servios sociais e da teoria da cidadania compartilham, dependendo da maneira c o m o seus trabalhos so analisados, alguns dos principais postulados da teoria da convergncia.

Procurando organizar a dispersa e heterognea literatura a respeito das polticas sociais, i Ramesh Mishra (1977) sugeriu a distino entre cinco perspectivas tericas mais ou menos organizadas: a l e o r i a d a cidadapia. a teoria da convergjicja, o uncjojiaJismo, o marxismo e aj^ejspeiiva.ilfli servios, sociais N o m e ocuparei aqui da proposta de Mishra. Para os fins deste 42

te resumirmos aqui as peculiaridades da perspectiva d o s servios sociais, desenvolvida, dentre outros autores, por Titmuss. Essa abordagem tem sido criticada por seu estreito enfoque na ao emprica, pragmtica, e no reformismo. Se o marxismo procurava fomentar a mudana radical, a perspectiva dos servios sociais volta-se para reformas tpicas que contribuam para sanar as ma-

zelas das sociedades. Por causa desse enfoque pragmtico, os estudos dessa vertente no s negligenciaram a teoria como se concentraram nos programas governamentais em curso. A poltica social no era definida por qualquer reflexo te' rica, mas pela atividade prtica dos governos. Por I isso, no surpreende que a perspectiva dos servios sociais tradicionalmente enfoque polticas locais ou nacionais isoladas (Coimbra, 1987). i ' preciso lembrar, porm, que essa perspectiva ganhou uma relevncia especial na Inglaterra, no momento em que o s programas sociais sofriam pesado ataque. Todavia, no se deve recorrer exclusivamente a esse dado conjuntural para que se possa avaliar a perspectiva dos servios sociais. Ainda que no se tenha a inteno de estimar sua contribuio para o aperfeioamento dos programas sociais, importante lembrar que a tipologia das polticas sociais sugerida por Titmuss teve enorme influncia nas pesquisas posteriores sobre o Estado de Bem-Estar social, como se ver adiante.

Quanto a T. H. Marshall, que analisou a modernidade como trajetria de incluso, penso no Marshall chamou a ateno para um acentuaser necessrio acentuar aqui que o s trs compodo processo de convergncia das polticas sonentes de sua concepo da cidadania modema ciais durante os anos 2 0 e 3 0 nos pases que j tomaram-se instrumentos heursticos indispenshaviam estabelecido mecanismos incipientes de veis para a anlise do desenvolvimento poltico e seguridade social. O autor percebeu a existncia social do mundo ocidental. Tampouco preciso de um relativo consenso em t o m o da natureza e recordar que o fato de Marshall ter concentrado da extenso das responsabilidades governamensua anlise no desenvolvimento dos direitos civis, tais quanto ao bem-estar do povo. E m vrios polticos e sociais na Inglaterra distorceu sua teopases, a poltica social havia convergido nos seria, no sentido de que resultou na descrio de guintes aspectos: no que concernia o s beneficium processo incremental, linear e evolucionrio, i rios d o s programas de bem-estar social e o apaincongruente com o desenvolvimento histrico de ^ rato administrativo adotado; e m relao aos risoutros pases. cos dos quais as pessoas deviam ser protegidas, Se possvel criticar a teoria da cidadania e no que diz respeito concepo de algum grau por prestar excessiva ateno aos programas sode distribuio de renda c o m o meta da poltica ciais institucionais, crtica similar que se faz social (idem). perspectiva dos servios sociais, a teoria da ciTraado esse breve panorama da teoria da dadania tambm pode ser julgada por definir a convergncia e da maneira c o m o suas premissas noo da "igualdade" como parmetro de avaliaforam compartilhadas por autores c o m o Titmuss o dos programas sociais. N o entanto, neste e Marshall, cabe agora avaliar as demais teorias ensaio estou mais interessado em apontar a exiselaboradas para explicar o desenvolvimento do tncia de algumas premissas comuns que aproxiwetfare state, algumas das quais procuram conmam a obra de Marshall da perspectiva da "lgitornar as principais deficincias da abordagem que ca da industrializao". acabamos de revisar. Se em seus estudos mais conhecidos (CitiN a viso de Quadagno (1987), a explica-

zen ship and Social Class e Class, Citizenship and Social Development), o Estado de B e m Estar social interpretado como resultante da progressiva extenso dos direitos individuais, Marshall desenvolveu uma abordagem um pouco diferente e m outro ensaio. Ainda que a poltica tenha um papel to fundamental em seu pensamento, e m uma obra intitulada Social Policy, Marshall ressaltou que as origens e a expanso do Estado de Bem-Estar social fazem parte de um processo que se define essencialmente pela evoluo lgica e natural das sociedades, evoluo esta que teria representado, em boa medida, um processo de adaptao aos requisitos da industrializao. A interveno poltica teria sido condicionada por um processo de desenvolvimento autnomo das polticas sociais. Se a ao poltica certamente relevante para o surgimento e o aperfeioamento da poltica social, ela estaria apenas, segundo o argumento, concretizando a lgica inexorvel das foras evolucionrias que atuam no interior do sistema social (Arretche, 1995, p. II).

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O segundo argumento empregado pelos autores neomarxistas para explicar a expanso do welfare state que a proviso pblica de bemestar teria dissolvido o conflito de classes inerente mercantilizao do trabalho. O conflito de classes nas sociedades industriais, d a maneira Contudo, mesmo antes que a "revoluo keyc o m o havia sido analisado por Marx, teria sido nesiana" fosse definitivamente colocada em xesubstitudo por um tipo de conflito de classes que que, estudos empricos j haviam demonstrado a progressivamente se institucionalizou, tendo se falcia de se [raiar a expanso do Estado de Bemconcentrado nas questes distributivas mais do Estar social c o m o u m subproduto do prcMK" que naquelas relativas produo. O argumento de industrializao! Quando a-estrutura-de-elas* pretende desvendar o trade-off entre capitalisses Q sisicau^uuxidriei-per-eifcmplerpassam o e welfare state. A garantia da legitimidade tam a ser analisados como variveis independendo sistema capitalista seria a transformao de tes, tornou-se claro que a forte correlao entre I uma parte do excedente e c o n m i c o nos mecaas d i m e n s e s do welfare siatet& fora p o l t i c a ' nismos redistributivos do Estado de Bem-Estar. dos partidos socialistas e dos sindicatos o p e r a - 1 E neste segundo argumento que o neomarrios no podia ser menosprezada. xismo revela com mais clareza sua inclinao funOs argumentos sugeridos pelos tericos neomarxistas para explicar as contradies do E s tado de Bein-Eslar constituem u m a forma de se reconhecer a luta por determinados recursos de poder, n e g l i g e n c i a d a nos e s t u d o s q u e se b a s e a v a m nas premissas da "lgica da industrializao". Autores neomarxistas analisaram a compatibilizao entre os direitos gerais da cidadania e a desigualdade social miligada pelas polticas pblicas a partir de dois argumentos distintos. O primeiro enfatiza que a natureza competitiva da dinmica poltico-partidaria das democracias de massa teria pnxluzido importantes transformaes no universo poltico. Esse processo teria atenuado o radicalismo poltico, pois a competio partidria exige o fortalecimento da burocracia dos partidos c a maximizao do apoio eleitoral, e s sencial na busca de uma maioria parlamentar. A ampliao d o eleitorado de um partido, gerando maior heterogeneidade dos grupos de apoio, teria contribudo para diluir a identidade coletiva, que seria fundamental para que o s partidos pudessem atender, em suas atividades parlamentares, os objetivos de classe (Offe, 1984; Przeworcionalista. Esse bias, explcito e m The Fiscal Crisis o/ the Stale, de 0 ' C o n n o r (1973J, p o d e ser percebido na interpretao dos p r o g r a m a s sociais como geradores de harmonia social, u m a vez que eles aprimorariam as aptides dos trabalhadores e garantiriam a eles um certo bem-estar, o que contribuiria para a otimizao do funcionamento do mercado d e trabalho capitalista. A o subsidiar os gastos sociais anteriormente a cargo dos setores privados, o Estado estaria operando primordialmente em benefcio do capital. Segundo essa perspectiva, as polticas sociais seriam teis e funcionais para o capitalismo, uma vez que elas, simultaneamente, suavizam o processo d e a c u m u l a o e asseguram a reduo dos atritos inerentes operao do Estado capitalista. As polticas sociais seriam funcionais para o processo de acumulao porque viabilizam simultaneamente a produo e a circulao. No que diz respeito p r o d u o , as polticas sociais poderiam reduzir os custos de reproduo e aumenlar a produtividade d o s trabalhadores. Quanto circulao, as polticas sociais garantiriam a manuteno de nveis elevados de demanda agregada, independentemente dos ciclos econmicos.

diferentes regimes de poltica social s iou Uma questo importante para as cienciis quando se desfez o relativo consenso sibre a eficincia das polticas fiscais keynesianas. Quando os gastos pblicos no puderam mais conter o desemprego e a inflao, percebeu-se que a nfase no gaslo e na convergncia das polticas sociais deveria ser confrontada com a anlise de outras variveis capazes de atenuar o determinismo econmico inerente "teoria da lgica da industrializao".

ski, 1989). As caractersticas da poltica partidria praticamente garantiriam que a estrutura do poder poltico no se desviaria significativamente da estrutura do poder e c o n m i c o ( Q u a d a g n o , 1987).

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Para sustentar a demanda, os governos transferem renda para certos grupos, c o m o os desempregados e aposentados, e estimulam o s setores produtivos, adquirindo as mercadorias necessrias operao dos programas sociais. Segundo a concepo neomarxista, as polticas sociais tambm seriam funcionais para o Estado capitalista, posto que garantem certa legitimidade ao Estado, uma vez que os trabalhadores se tomariam mais "dceis". Iludidos pelas aparentes vantagens proporcionadas pelas polticas sociais, os trabalhadores abririam mo de seu potencial revolucionrio, integrando-se ao sistema (Coimbra, 1987, pp. 90-91). Outro modelo terico foi desenvolvido quando se tomou evidente que a nfase dada pelos defensores da teoria da "lgica da industrializao" ao gasto social negligenciava linhas causais importantes para a compreenso da expanso do Estado de Bem-Estar social. Tomando como paradigma a experincia escandinava e realando os recursos de poder sob o controle da esquerda, construiu-se um modelo analtico, denominado "modelo dos recursos de poder" ou "paradigma social-democrata". Essa abordagem "atribui a diversidade na proviso de bem-estar entre pases s di ferenas existentes na distribuio dos recursos polticos entre as classes" (Pierson, 1996, p. 150). Consolidando-se nos ltimos anos da dcada de 1970, a perspectiva dos recursos de poder logo se tomou uma influente teoria na rea da poltica comparada, empregada principalmente na explicao dos padres de desenvolvimento I \ do wefare state. Seus principais porta-vozes so Walter Korpi, Gosta Esping-Andersen e John Stephens.' Segundo essa teoria, a expanso do Estado de Bem-Estar social teria sido o resultado da unio do movimento trabalhistae de seu poderio crescente na sociedade civil e na esfera poltica. Uma fora de trabalho emancipada pelo estabelecimento dos direitos civis, organizada no mercado de trabalho para reivindicar aumentos salariais e a melhoria das condies de trabalho, teria transferido sua luta para as esferas eleitoral e governamental, c o m o intuito de alterar a estrutura das desigualdades (Quadagno, 1987). Estudos empricos tm corroborado a argu-

mentao dos tericos alinhados perspectiva dos recursos de poder, na medida e m que s e observou a existncia de fortes correlaes entre os nveis do gasto social, o s ndices de sindicalizao e a estabilidade dos governos de esquerda. Contudo, vrias inconsistncias do modelo tm sido apontadas. Jill Quadagno resumiu-as da seguinte maneira: antes de tudo, a ascenso da sociaj-democracia ao poder a q representou, do ponto de vista histrico, a nica via para a expanso d o weifare state, embora a hegemonia social-democrata tenha viabilizado a construo, nos pases nrdicos, da mais desenvolvida estrutura pblica de proviso de bem-estar social. A l m disso, o impacto do reformismo e incrementalismo social-democrata tambm foi condicionado peia conjuntura econmica e pelas peculiaridades do sistema poltico. Outra crtica, muito semelhante que feita teoria da "lgica da industrializao", ressalta que, se a perspectiva dos recursos de poder parece fornecer um instrumental analtico til quando se deseja compreender a expanso do weifare state nos pases escandinavos, ela toma-se insatisfatria quando se trata de explicar o m e s m o fenmeno e m sociedades no democrticas. O modelo tambm tem dificuldades para explicar o desenvolvimento das polticas sociais no perodo anterior Segunda Guerra Mundial.
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Contudo, s e a centralizao e o autoritarismo poltico so cruciais para a compreenso d o surgimento de mecanismos de proteo social na Alemanha de Bismarck, e se a hegemonia socialdemocrata parece explicar muito bem o desenvolvimento do weifare state nos pases escandinavos, a srie de argumentos e abordagens que acabamos de apresentar no d conta de fenmenos que v m ganhando destaque na cincia poltica contempornea, tais como a influncia das burocracias pblicas na^laboraoe implementao de polticas pblicas e o fenmeno conhecido como "policy feedback". C o m o assinalado c o m argcia por Quadagno. no surpreende que, nesta poca e m que a autoridade estatal se tornou um poderoso instrumento par a restrio dos benefcios sociais, os cientistas sociais tenham passado a prestar mais ateno nas teorias centradas no Estado. ^

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tambm influenciam as capacidades do governo De acordo com a teoria da "lgica da indus seus recursos administrativos e financeiros para trializao", o Estado teria respondido mais ou planejar intervenes polticas" (Pierson, 1996, p. menos automaticamente s necessidades dos se152). tores marginalizados e/ou vulnerabilizados pelo processo de industrializao. Os defensores da Ainda de acordo com Pierson, a contribuiperspectiva dos recursos de poder c o n c e b e m o o dos "institucionalistas" para o entendimento Estado como um instrumento permevel s presda expanso d o Estado de Bem-Estar social enses dos sindicatos e dos partidos. Os neomarfatiza duas ordens de questes. Primeiro, os goxistas, seguindo uma das mximas d o Manifesto v e m o s q u e d i s p e m de g r a n d e capacidade adComunista, entendem o Estado e o welfare sta- ' ministrativa e de coeso institucional seriam mais te, em ltima instncia, como instrumentos de per- i propensos a estabelecer welfare states fortes e petuao i itu apitalisiuo. bem estruturados. Q u a n d o a autoridade poltica fragmentada, parece ser mais factvel imaginar Enlkianlii, lem se tornado cada vez mais evique o e m p e n h o das minorias em vetar a legisladente que o Estado no apenas um instrumento o social seja mais eficiente. De acordo com esse passivo a ira vs do qual os diversos grupos de argumento, a expanso do Estado de Bem-Estar presso procuram fazer prevalecer os seus intesocial poderia ser restringida com mais facilidade resses. Em boa parte da literatura mais recente, o tanto pelo federalismo, pela separao dos poEstado e as burocracias pblicas aparecem como deres, pelo b i c a m e r a l i s m o forte c o m o pelo reatores relevantes, capazes de influenciar o lorcurso freqente aos referendos. Isso quer dizer m a t o d a legislao social e a implementao de que quanto mais fragmentado for o sistema decipolticas. Essa vertente analtica, q u e vem assusrio, mais difcil se tornar a implementao de mindo rapidamente posio de destaque na cinpolticas redistributivas, ou seja, as polticas de I cia poltica contempornea, geralmente denobem-estar social par excellence minada "iicoinstitucionalismo". Os autores que se
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; alinham a essa vertente afirmam q u e o Estado , mais do que uma mera arena para os conflitos sociais. I.)e lato. em vez de se afirmar que o neoinstitucionalismo desenvolveu uma perspectiva entractit no listado (state centered), seria mais correto di/ei que os neo-inslitucionalistas elaboraram uma abordagem polity centered (Arretche, 1995. p. 30). Segundo essa perspectiva, a influncia d o processo de tomada de decises, dos procedimentos e do aparato administrativo sobre o comportamento dos atores polticos e sobre o desenvolvinu-nlodo Estado de Bem-Estar social crucial e miltilacetada. Pierson oferece-nos um providencial resumo desse argumento:
"As iiisliluies polticas de diferentes pases variam cm dimenses cruciais lais como as regras da competiro eieioral, as relaes enlre o Legislativo e o Executivo, o papel dos tribunais e o lugar do.s governos subnacionais na poltica. As instituies determinam as regras do jogo para as lutas polticas influenciando a identidade dos grupos, as preferencias politicas, as escolhas de coaH H P t l Z 6 e i ; aumentando o poder de barganha de alguns I ^HHjftip*9 diminuindo o de outros. As instituies <

Porm, cabe notar que, j em fins da dcada de 1960, Robert Salisbury havia formulado um argumento parecido. Ampliando a pioneira tipologia das polticas pblicas elaborada p o r T h e o dore Lowi, Salisbury props a distino de quatro tipos de polticas, segundo seu impacto na sociedade e levando em considerao dados sobre as "percepes dos atores". As quatro categorias de poltica pblica distinguidas porSalisbury i so: distributiva, redistributiva, regulatria e autoj regulatria (Salisbury, 1968). D a d o s os nossos ' objetivos neste ensaio, importa salientar que, analisando a adoo de polticas de acordo com o grau de integrao ou fragmentao tanto do sistema decisrio quanto d o padro da demanda, Salisbury sugere que, quando o sistema decisrio fragmentado, as polticas mais provveis so do tipo distributivo ou auto-regulatrio. Polticas redistributivas so associadas a sistemas decisrios integrados e a padres de demanda igualmente integrados. Os institucionalistas fazem afirmaes semelhantes, ressaltando que Estados fortes (= coesos) tendem a gerar welfare states fortes e b e m estruturados.

Entretanto, no se pode deixar de mencionar que, em um artigo posterior, escrito e m parceria com John Heinz, Salisbury aperfeioou significativamente sua tipologia. A reviso da tipologia baseou-se na premissa de que:
"[...] preciso fazer uma distino fundamental entre decises que alocam benefcios tangveis diretamente s pessoas ou gnipos, como geralmente o caso dos gastos, e decises que determinam regras ou estruturas de autoridade para orientar futuras alocaes. Ademais, [...] variveis do sistema poltico do tipo que se acredita ter pouco impacto na magnitude do gasto podem, mesmo assim, ter efeitos sigmficaiivos sobre o tipo ou adistribuio desse montante" (Salisbury e Heinz. 1970, p. 40).

auxiliam os grupos latentes a superar seus problemas de ao coletiva. Mais uma vez, podemos recorrer a Paul Pierson na busca de uma sntese do argumento do policy feedback:
"Sio muito diversas as possveis conseqncias das estruturas das polticas preexistentes para o Estado de Bem-Estar social. Essas estruturas afetam o tamanho e a orientao de vrios grupos da sociedade assim como os padres de formaio de grupos de interesse. Os programas podem servir de base para processos de aprendizado social que afeiam os prognsticos de expanso de futuros programas, seja negativa, seja positivamente As polticas podem gerar compromissos de longo praz o tais como contratos intergeracionais [...] comuns no sistema pblico de penses que entravam determinadas trajetrias de desenvolvimento das politicas" (Pierson, 1996, p. 153).

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Alm disso, o significado emprico do conceito de "sistema decisrio integrado" ou "fragmentado" no muito claro, podendo gerar uma srie de ambigidades. Por isso, essa dimenso foi substituda posteriormente, no trabalho de Salisbury e Heinz, pelo "custo de se obter uma deciso". Esse aperfeioamento deveria servir de orientao para os institucionalistas, mas, a meu ver, tem sido um tanto negligenciado. A segunda ordem de questes suscitadas pela perspectiva neoinstirucionalista quando da busca de uma explicao para o desenvolvimento do welfare state relaciona-se com o impacto ou "legado" de polticas previamente implementadas, Argumenta-se que o chamado policy feedback deveria ser detectado no s na maneira como as polticas proporcionam recursos e incentivos aos atores polticos, mas tambm nas consequncias cognitivas de polticas anteriores. Sabe-se, por exemplo, que o acionamento dos grupos de interesse muitas vezes parece se ; dar posteriormente adoo de determinadas [Polticas pblicas, em vez de preced-la. Nesta *epoca de retrao do Estado de Bem-Estar sooial, so inmeros os exemplos desse fenmeno. A ameaa de restringir benefcios sociais ou cortar servios pblicos tem mobilizado grupos de beneficirios favorveis manutenoou mes$10 ampliao dos programas ameaados. A Implementao de determinadas polticas pbli)tas pode ainda criar nichos para ativistas polticos que, movidos pelos incentivos detectados.

Os altos ndices de sindicalizao na Sucia so um exemplo claro dos efeitos do policy feedback, no qual o legado de polticas pblicas contribuiu, na forma de alocao de recursos, para o crescimento das poderosas confederaes suecas de trabalhadores, decisivas para a formao do chamado "modelo sueco". Na opinio de Bo Rothstein (1992), um dos fatores essenciais na explicao da extraordinria fora das confederaes sindicais suecas o fato de ter sido conferida aos sindicatos autoridade para administrar os fundos de desemprego. Como a administrao desses fundos passou a ser responsabilidade dos sindicatos, os trabalhadores passaram a dispor de fortes incentivos seletivos para se sindicalizarem. Contudo, as polticas pblicas tambm podem fortalecer determinados grupos facilitandoIhes o acesso aos tomadores de decises, o que significa que se verificam efeitos de feedback tanto na formao quanto na atividade de determinados grupos de presso. Mas e s s e s efeitos no se restringem aos grupos sociais, afetando tambm as elites governamentais. Em poucas palavras, pode-se dizer que as polticas pblicas transformam e/ou expandem a capacidade d o Estado, em termos de recursos administrativos, experincia de implementao etc. (Pierson, 1993). Tericos neoinsttucionalistas tm sugerido, porm, que o s efeitos de feedback n i o s e limitam ao impacto relacionado c o m incentivos e recursos materiais. Tambm possvel percebero

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impai l de pollica.s anteriores sobre os processos cognitivos iU>s atores." Os processos de formulao de pollica.s pblicas incluem no s d e cises, mas tambm tonheciinentoeinovf>io>v. A via incrementa lista de expanso do welfare stare poderia ilusuar tanto o caminho pelo qual o Estado chegou a administrar e redistribuir o excedente econmico quanto o processo de aprendizagem q u e se segue gradual implementao de uni grande nmero de polticas. importante acentuar, todavia, que os processos de aprendizagem podem influenciar os desdobramentos de polticas preexistentes tanto positiva como negativamente. Em outras palavras, a mudana poltica induzida pela experincia pode ser percebida tanto e m relao ao aperfeioamento de programas quanto ao seu bloqueio. A aprendizagem reerc-se tanto ao que (.leve/pode ser feito quanto ao que no se pode OU no se deve fazer (BeniiclloHowlell. IW2). No obstante a relevncia dessa perspectiva que trata dos processos de aprendizagem e da mudana nas polticas, preciso estar atento ao alo de que
"[ ] a apu-ndi/.iiiciTi apenas um corretivo parcial para teon:is de mudana nas polticas baseadas em noes IIL* poder e conflito No se trata de uma hiptese alternativa, porque [a aprendizagem] sempre se da no interior de estruturas que ganharam, ou manuseiam, autoridade para alocar valores dentro da comunidade. [...] Conhecimento c informa(,3o devei,i ser vistos como um "recurso" a mais que disiimue quem tem poder de quem no tem poder. A.s informnees sobre polticas pblicas no sao usada Jc maneira neutra ou despolitizada. O que " apiendido" e o que " lembrado" sempre deve ser visto no eonlexto dos interesses polticas e do pude! |>oiiico"(!icunetlc /owlct, 1992. pp. 2VO-291).

sentou tambm a reconstruo econmica, moral e poltica das naes. Esse comentrio ajuda-nos a compreender por que o processo de d e s m o n tagem do welfare state, que vem ocorrendo em alguns pases desde a primeira metade dos anos 70, tem sido recorrentemente encarado c o m perplexidade. Ultrapassa o s limites deste ensaio qualquer tentativa de se m a p e a r todos os fatores endgenos, exgenos, estruturais, polticos, econmicos, culturais e demogrficos que tm contribudo para solapar o edifcio do Estado de BemEstar social. "
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No cabe dvidas, porm, quanto ao fato de a internacionalizao das economias significar, tambm, um obstculo adicional para qualquer retomada da estratgia keynesiana, outrora exitosa, de expanso da d e m a n d a interna agregada. Hoje em dia o desemprego e m parte estrutural e no primordialmente cclico , e o crescim e n t o d a renda tem se t o r n a d o c a d a vez m a i s impermevel interveno poltica. A acelerao do processo de transnactonalizao do capital e internacionalizao dos mercados restringe a autonomia dos pases para definir suas polticas pblicas (Esping-Andersen 1995). C o m o Tratado de Maastricht, por e x e m p l o , que estabeleceu as bases para a Unio Monetria Europia e para a criao de uma moeda c o m u m na Europa, controlada por um Banco Central supranacional, preservou-se a autonomia dos pases para regulamentar os seus sistemas tributrios. Contudo, os Estados-membros perderam uma parcela importante de sua autonomia, pois grande parte d o planejamento macroeconmico ficou a cargo de instituies europias supranacionais. N o entanto, ao tratar da crise do Estado de Bem-Estar social, preciso no subestimar u capacidade dos mecanismos institucionais e dos atores polticos de impor limites retrao do welfare state." Depois que os mais enrgicos esforos d e Thatcher e Reagan para desmontar o welfare state na Gr-Bretanha e nos Estados Unidos acabaram deixando relativamente intactas as instituies de bem-estar, alguns autores passaram a afirmar que o Estado de Bem-Estar, que enfrenta dificuldades desde meados dos anos 70, est sendo reestruturado muito mais do que desmantelado ou destrudo.

C o m o observado com pertinncia por Paul Pier sun () M.l), o nco-inslucionalismo lana uma nova luz sobre um argumento formulado por Scliattschneider cerca de seis dcadas atrs: " n o vas polticas criam uma nova maneira de se fazer poltica" ("new policies create a new politics"). '
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Es ping-Andersen (1995) nos lembra, porm, que o Estado de Bem-Estar social significou, historicamente, muito mais do que o " m e r o " desenvolvimento das polticas sociais, posto que repre-

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Em um artigo j mencionado neste ensaio, Paul Pierson (1996) afirma que a cincia poltica no tem sido capaz de desenvolver teorias que expliquem de modo satisfatrio como vem sendo conduzida a retrao/readaptao do Estado de Bem-Estar social. Essa deficincia pode ser em parte explicada pelo prprio sucesso das teorias construdas para interpretar sua expanso, as quais acabamos de inventariar. D e acordo c o m Pierson, o que explica o relativo fracasso dos pesquisadores que tm analisado a retrao do welfare stale o fato de que se tem buscado avaliar a poltica de restrio de benefcios e servios a partir de teorias criadas para explicar a expanso do sistema. A "nova poltica do welfare stale" seria muito diferente da antiga.
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Se o desenvolvimento d o Estado de B e m Estar social envolveu o planejamento e a implementao de polticas pblicas, geralmente populares, em um contexto no qual os grupos de interesse eram relativamente pouco desenvolvidos, a limitao dos programas sociais, por sua vez, exige a implementao de polticas usualmente impopulares. de se esperar que eleitores individuais e grupos de interesse reajam prontamente contra essas polticas. Isso quer dizer que os objetivos polticos dos policy-makers mudaram tanto quanto o contexto poltico. Nesse sentido, os tericos do policy feedback parecem ter o s recursos analticos mais apropriados para uma adequada compreenso da "nova poltica do welfare state". Pierson resume nos seguintes termos as limitaes das teorias correntes. A teoria conhecida como da "lgica da industrializao", que foi pioneira na explicao da expanso d o welfare state, tem sido tambm utilizada na anlise da era da retrao. Os autores que empregam essa variante do determinismo econmico antevem uma convergncia nos padres nacionais de poltica social, que seria um dos desdobramentos da mudana econmica mundial. Alguns analistas das conseqncias da Unio Europia, por exemplo, seguindo a mesma lgica, prevem que a integrao econmica conduzir a um processo de dumping social, no qual capital e trabalho migrariam entre os pases de acordo c o m a carga tributria e c o m os benefcios sociais vigentes e m cada lu-

gar. A "nova lgica da industrializao" parece, no entanto, reproduziras mesmas deficincias que assolaram o corpo terico que deu origem a essa "nova" abordagem. Tanto a verso original quanto a nova parecem subestimar o j o g o poltico e a resistncia institucional mudana. Numa palavra, o processo de formao de polticas no deve ser interpretado c o m o direta e exclusivamente derivado das tendncias econmicas. Quanto teoria dos recursos de poder, que atribui as diferenas nacionais na proviso publica de bem-estar distribuio dos recursos polticos entre as classes, pode-se dizer que sua aplicao imediata ao perodo d e retrao d o Estado de Bem-Estar social igualmente problemtica. C o m o a fora d o s sindicatos e dos partidos de esquerda reduziu-se consideravelmente e m vrias sociedades ditas ps-industriais, essa teoria parece prever que esse declnio seria imediatamente refletido na diminuio da proviso estatal de servios e benefcios sociais. N o entanto, c o m o Pierson mostra em sua anlise da Inglaterra, dos Estados Unidos, da Alemanha e da Sucia, no parece haver provas irrefutveis de que isso esteja ocorrendo. Pelo menos nesses pases, a reduo dos programas sociais tem sido muito mais modesta do que o enfraquecimento d o movimento operrio poderia nos fazer acreditar. Uma explicao possvel d e s s e fato que o s grupos de interesse associados a determinadas polticas sociais tomaram-se atores cruciais, que no podem ser desprezados no j o g o poltico. Na verdade, m e s m o quando o s grupos de beneficirios no so suficientemente organizados, h indcios da veracidade da tese pluralista, segundo a qual os polticos reagem de maneira preventiva para evitar que o s grupos latentes se organizem. Quando o s grupos de presso j esto organizados, seus interesses e influncia so, usualmente, levados e m considerao pelos policymakers. Na Sucia, por e x e m p l o , o s aposentados e pensionistas organizam-se e m dois grupos distintos: a "Organizao Nacional dos Pensionistas" (Pensionrernas Riksorganisation PRO), estreitamente ligada ao Partido SocialDemocrata, e a "Associao Sueca de Pensionistas" (Svenska Pensionaren Riksfrbund SPF), que organiza o s pensionistas "no socialis-

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,' fas". Desse modo, sempre que a reforma do sistema de aposentadorias e penses aparece como prioridade na agenda poltica, qualquer que seja 0 partido no poder, insatisfaes e apoios tm de ser cuidadosamente pesados. Esse fenmeno ilustra o fato singelo de, no welfare state "maduro", a poltica de reduo e restrio de beneficios no se dar segundo os parmetros e critrios da poltica de expanso do sistema. No entanto, tima parte do argumento neoin.siitueionalista, muito til para o estudo do crescimento do Estado de Bem-Estar social, tambm parece ser insatisfatria quando aplicada diretamente aos processos de retrao. Por exemplo, no parece factvel que a capacidade burocrtico -administrativa seja particularmente importante muna poca de restries de benefcios. A o contrrio, c de se esperar que o setor pblico reaja colina a retrao do welfar? state. Alm disso, se sistemas polticos coesos concentram autoridade, facilitando ao mesmo tempo os processos ile expanso c niliio do sistema de bem-estar, a prpria coeso parece expor excessivamente os alores encarregados da impopular limitao tios benefei. >s. Nesse caso, dificilmente pode ser adotada a cMiaigia de se evitar a responsabilidade pela retrao. De fato, presses polticas, econmicas, de11 ii igrficas e ideolgicas tm contribudo para cullivar a imagem de um welfare state encurralado. Contudo, vrias anlises do desenvolvimento de programas sociais e avaliaes dos gastos pblicos tm res ciado que retraes drsticas tm sido u r a s . mesmo q u a n d o o s detentores do poder poltico tm nas mos lodos os instrumentos necessrios i .ara se restringir radicalmente os bene1 icios e servios, Este parece ter sido o resultado final dos intensos ataques desfechados por ThaIchcr conli a o welfare State, que no conseguiram reduz ir os programas d e bem-estar na G r i Urelanha t o profundamente quanto se alardeou. Pode-se dizer o mesmo a respeito da coalizo de partidos n o socialistas que governou a Sucia entre 1991 e 1994, que pretendia fazer uma " r e voluo da livre escolha" no pas. A o fim e ao cabo, continuidade e adaptao parecem ser os termos que melhor descrevem o que realmente est a c o m e t e n d o .

As razes da relativa estabilidade do Estado de Bem-Estar social p o d e m ser encontradas no fato de o welfare state representar hoje o status quo nas democracias ps-fordistas, c o m todas as vantagens polticas que tal status confere (Pierson, 1996, p. 174). Recordando mais uma vez as palavras de Schattschneider, " n o v a s polticas criam uma nova maneira de se fazer poltica" ("new policies create a new polities"). Tipologias do Estado de Bem-Estar e Regimes de Polticas S o c i a i s M e s m o antes que os pesquisadores contemporneos tivessem "redescoberto" a utilidade de se definir tipologias d o welfare state ou regimes de poltica social, dois modelos d e Estado de Bem-Estar j eram referncia obrigatria no s para os analistas acadmicos, m a s t a m b m para os policy-makers. Esses modelos histricos eram: o "modelo bismarckiano" e o " m o d e l o beveridgeano", que sero apresentados a seguir.
O Modelo Bismarckiano Social de Estado

de Bem-Estar

As polticas sociais do chanceler Bismarck, implementadas na Alemanha imperial principalmente durante a d c a d a de 1880, so de m o d o geral reconhecidas c o m o as precursoras d o E s tado de Bem-Estar social contemporneo. Cabe lembrar, porm, que o conceito a l e m o de Sozialpolitik fortemente associado idia de seguridade social. Da A l e m a n h a , o conceito cruzou fronteiras e alcanou as d e m a i s naes europias." Quando se analisam as polticas sociais bismarckianas, duas de suas caractersticas costumam ser destacadas: seu carter seletivo ou corporativo e seu propsito explcito de pacificar os operrios industriais, minar a organizao trabalhista e promover a paz social. De fato, e m 1881, o imperador foi ao Reichtag e m Berlim para declarar que a represso no traria melhoras para a situaodos operrios industriais e que a paz social seria alcanada por intermdio da criao do seguro social contra acidentes de trabalho e invalidez e para o amparo q u a n d o de d o e n a s e na velhice. Os m e c a n i s m o s de bem-estar, cuja im-

SO

plementao ficou a cargo do chanceler Otto von Bismarck, trariam vantagens tanto para a classe operria quanto para o patronato (Olsson, 1993a, p. 17). Por essa razo, a Alemanha bismarckiana tornar-se-ia um paradigma para a anlise do welfare state como uma forma de manipulao bonapartista, isto , c o m o interveno preventiva de elites precavidas contra o crescente poder d o operariado (ver Baldwin, 1990). N o entanto, preciso salientar que as polticas sociais de Bismarck cumpriram um papel essencial no processo de construo nacional durante o Segundo Reich. Tendo como uma de suas principais metas consolidar a integrao de Estados anteriormente independentes, a administrao centralizada da seguridade social nacional foi estratgica para o Segundo Reich, que tambm precisava reafirmar no plano internacional seu poderio militare industrial (Olsson, 1993a, p. 17). Os programas bismarckianos eram seletivos ou corporativistas na medida em que, no princpio, seus nicos beneficirios eram os operrios industriais, considerados como uma categoria social que compartilhava os mesmos interesses.
"Em comparao com os antigas leis de assistncia pblica, que exigiam compro vaio de carncia, o principio da seguridade significou que os requerentes/beneficirios passaram a ter o direito de serem reembolsados por fundos para os quais eles mesmos junto com seus empregadores ou por intermdio destes haviam contribudo durante toda sua vida profissional, como respeitveis trabalhadores ou assalariados. Com isso concedeuse a classe operaria industrial um status social melhor e mais digno, sob a tutela do Estado imperial. O acrscimo da [palavra] sotiul a (palavra] seguro implicava transcender o puro principio do mercado, em direo a um sistema qualitativamente novo de assistncia pblica, sobretudo porque o Estado n l o s criou uma nova burocracia e subsidiou o novo sistema, mas porque funcionou como o agente financiador em ltima instncia" (idem, p. 18).

semprego entrou e m vigor mais tarde, no incio deste sculo. E m relao aos benefcios para o s desempregados, contudo, a Alemanha no foi pioneira, posto que esses benefcios foram introduzidos anteriormente na Frana ( 1 9 0 5 ) e na N o ruega (1906). Se o termo alemo Sozialpolitik expressa uma forma de fuso entre polticas sociais [ s o cial policy ] e poltica social [social politics], denotando o emprego da arte da poltica c o m a finalidade de garantir a c o e s o e o bem-estar da sociedade, essa concepo foi traduzida, na Lei Bsica Alem, no conceito de "Estado social" (Sozialstaat). Porm, 6 importante lembrar que, tanto na prtica quanto na Lei Bsica, a obrigao do Estado c o m a proviso de bem-estar e c o m a manuteno da renda complementada pela nfase nas obrigaes das associaes ou grupos privados (principalmente empregadores e sindicatos), das famlias e dos prprios indivduos c o m seu prprio sustento. N o se trata e m absoluto da obrigao de nivelar as condies de vida dos indivduos ou da criao de uma rede de seguridade mnima inequvoca e universal (Ginsburg, 1993, p. 68). Antes que as pesquisas sobre o welfare state tivessem adquirido prestgio acadmico e antes que a ateno mundial tivesse se voltado para o chamado "modelo sueco", o que s e deu c o m especial nfase a partir dos anos 6 0 era muito c o m u m que se entendesse o desenvolvimento dos mecanismos de proteo social c o m o uma linha evolutiva que se iniciava nos programas bismarckianos, atingindo a maturidade c o m o Plano Beveridge.' Segundo aquela avaliao corrente, o welfare state teria evoludo de um modelo industriai, balizado pela seleo d o s "beneficirios" segundo a estrutura ocupacional e de classe, at atingir uma formatao calcada nos direitos da cidadania, na qual o s benefcios no eram focalizados, mas universais. Esse teria sido tambm o caminho que levou d o "Estado da seguridade social" ao "Estado dos servios sociais". Por essa razo, importante que seja apresentado, mesmo que rapidamente, o "modelo beveridgeano". antes que passemos discusso das tipologias mais complexas, elaboradas posteriormente.
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Em sua origem, as polticas implementadas pelo "Chanceler de Ferro" voltavam-se principalmente para a seguridade bsica; os benefcios oferecidos eram fixos e uniformes, no dependendo da renda dos beneficirios. O seguro contra o de-

O Modelo Bevoncigoano do Bem-Estar Social

de

Estado

Turnou-sc c o m u m d e s i g n a r a s reformas do wclftire suite introduzidas na Inglaterra do psguerra pelo nome do seu principal arquiteto, Sir William Beveridge.' Beveridge era um servidor pblico de tendncia liberal, que vinha trabalhando na reforma dos mecanismos d e seguridade social do Estado ingls desde a criao dos primeiros p r o g r a m a s de seguro contra a doena e de seguro d e s e m p r e g o , em 1911. Esse sistema seria posteriormente ampliado, dando origem Seguridade Nacional, que inclua, entre outros, penso por invalide/., aposentadoria e montepio para vivas.
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na propaganda do que na inovao (Pedersen, 1993, p. 337). O Plano Beveridge concebia um Estado de Bem-Estar cuja principal funo seria compensar os indivduos pela perda de salrios. Nas palavras do seu autor, o Plano era " u m m o d e l o de seguro social contra a interrupo e a destruio da capacidade de auferir renda e d e cobrir despesas extraordinrias c o m o nascimento, casamento ou m o r t e " (Beveridge apud Pedersen, 1993, p. 337). A i n d a que o c o m b a t e ao d e s e m p r e g o n o tenha se tornado u m objetivo poltico to prioritrio na Inglaterra q u a n t o na Sucia, por e x e m plo, Beveridge fez do pleno emprego, do Servio Nacional de Sade e do abono de famlia os trs pilares do seu Plano. De acordo c o m Olsson, embora o plano Beveridge enfatizasse a proteo da renda, ele procurava implementar critrios de universalizao dos benefcios e servios, em detrimento da focalizao, ressaltando que os membros individuais da comunidade "quer estejam trabalhando ou no, deveriam poder contar c o m algum grau de ateno e proteo por parte do conjunto da c o m u nidade". Outros aspectos importantes d o Plano eranv. a taxa uniforme (flat-rate) de benefcios e contribuies, e aidia de um "mnimo nacional", que transcendesse a nfase na carncia absoluta, que era muito c o m u m nos sistemas tradicionais de assistncia pblica. Assim, Beveridge props a incluso de todos os cidados, classificados por grupos segundo as causas da instabilidade e c o n m i c a a que estavam sujeitos, e m u m sistema uniforme e universal d e seguro social, cujos benefcios n o seriam condicionados pela necessidade. As penses teriam valor fixo e uniforme e a exigncia de comprovao de carncia deveria ser abolida. O valor dos benefcios deveria ser suficiente para a subsistncia. O sistema seria financiado pelas contribuies d e seus m e m b r o s e de seus respectivos empregadores, mas o Estado deveria cobrir u m sexto da maioria dos benefcios de seguridade, a totalidade d o s abonos d e famlia e a maior parte dos custos d o Servio Nacional d e Sade (Baldwin, 1990, p. 117). N o c a b e examinar aqui a maneira c o m o o

Antes do lni da Segunda Guerra Mundial, porm, Bevei i.lge comeou a criticar o sistema vigente e a pn.por a criao de uma ampla rede de seguridade social. O c h a m a d o Plano Beveridge foi propi isto em uma srie de textos, como Social Insiirnncc and Allied Services (o Relalrio Beveridge de 1 9 4 2 " ) e l'ull Employment i/i ,i live Sm icty (1944). No entanto, ainda que as reformas sugeridas tivessem a inteno de inlinduzir benclicios e servios que fossem disponveis a todos os cidados, sendo b e m m a i s abrangentes que sua contrapartida bismarckiana, importante enlalizar que uma das suas principais metas era promover a solidariedade entre as classes e evitai a decadncia do pas no ps-guerra. Nesse sentido, pode-se dizer que Beveridge seguiu os passos de Keynes, posto que a seguridade social lambem era entendida c o m o u m mecanismo macroeconmico capaz de assegurar a estabilidade Cabe lembrar, ainda, a forte nfase dada por Beveridge aos vnculos inapelveis entre a seguridade social e o emprego, isto , entre trabalho e bem-estar social. Durante os anos 40, a principal contribuio etc Bevendge foi a de buscar uma integrao dos mecanismos de seguridade social, com o objetivo de adequar a Seguridade Nacional s caractersticas do mercado de trabalho da poca. N a verdade, a concepo de Beveridge do welfare state ideal procurava associar u m a perspectiva humanista com a lgica administrativa. Contudo, j se disse que Beveridge foi melhor na sntese e

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imensamente influente Plano Beveridge foi traduzido em polticas efetivas." Basta dizer que o Plano proporcionou os fundamentos para a futura legislao social da Gr-Bretanha. Ginsburg, por exemplo, resumindo uma interpretao bem c o nhecida, afirmou que:
"[...] a virada ideolgica decisiva para o moderno Estado de Bem-Estarsocial ocorreu [na Gr-Bretanha] nas proximidades do trmino da Segunda Guerra Mundial, com a adoo da poltica econmica keynesiana e da poltica social de Beveridge. Desde ento, o Estado de Bem-Estar social britnico tem ocupado uma posio intermediria entre os Estados capitalistas. Nele no predomina nem a ideologia social-democrata, como na Sucia, nem um voluntarismo e coletivismo renitentes, como nos Estados Unidos" (Ginsburg. 1993. p. 139)

o na Gr-Bretanha das reformas nos mecanismos de bem-estar social, inspiradas pelo Plano Beveridge. Marshall deixou-nos a seguinte definio dos direitos sociais, que talvez seja propositadamente vaga: o s direitos sociais incluem "uma srie de direitos, desde o direito a um mnimo d e bem-estar e c o n m i c o e segurana at o direito de participar integralmente da herana social e de vivera vida de um ser humano civilizado, de acordo c o m o s padres prevalecentes na sociedade" (Marshall, 1963 apud OIsson, 1993. p. 22). Antes de passarmos a discutir a contribuio de Richard Titmuss anlise das variaes histricas do Estado de Bem-Estar social, acredito ser ti I ressaltar, c o m o fez OIsson, a relevncia institucional alcanada pelo conceito de direilos sociais. Note-se, de passagem, que as obras de Tttmuss que sero analisadas realmente transcendem a possvel filiao do autor "teoria da convergncia", c o m o j se sugeriu antes, fazendo desse autor uma fonte de inspirao para todas as formulaes posteriores de tipologias d o welfare state. A noo de direitos sociais foi inserida na Declarao de Direitos Humanos das N a e s Unidas e atualmente faz parte de vrias Constituies nacionais. Esse fato ilustra o comentrio de Coimbra ( 1 9 8 7 ) de que, apesar d o s contornos vagos da definio de Marshall e a despeito de outras deficincias relacionadas aplicao histrica de sua abordagem linear, incremental e evolucionria da expanso dos direitos individuais, o conceito de cidadania superou suas fragilidades analticas e tornou-se uma meta e u m apelo tico incomparveis.
Richard Titmuss e sua Precursora Tipologia

Como a perspectiva histrica parece ter sido um tanto negligenciada pelas pesquisas contemporneas sobre o welfare state (e, ao que parece, os neoinstitucionalistas ocuparam o lugar que os historiadores relutam em assumir"), talvez seja importante acentuar que as propostas de B e v e ridge no tiveram influncia somente sobre os poticy-makers e sobre a opinio pblica. O impacto d o Plano Beveridge sobre os intelectuais britnicos igualmente relevante para a nossa anlise do desenvolvimento das teorias e modelos do Estado de Bem-Estar social. Segundo Olsson, tanto o Plano Beveridge quanto as reformas de Bevan" dos anos 4 0 resultaram em diferentes formas de caracterizao do welfare state. Os estudos de T. H. Marshall e de Richard Titmuss so, certamente, os principais exemplos do impacto do Plano e das reformas subseqentes sobre o universo acadmico. Em certo sentido, possvel dizer que o Plano Beveridge antecipou alguns aspectos posteriormente desenvolvidos e teorizados por Marshall, como a nfase na universalidade dos benefcios, concedidos a todos os cidados independentemente do seu grau de carncia. J nos referimos, anteriormente, importncia da contribuio marshalliana para a teorizao da cidadania. Embora esteja fora do escopo deste ensaio discutir toda a paradigmtica teoria da cidadania de Marshall, 6 importante lembrarmos aqui que sua definio de direitos sociais reflete a implementa-

do Welfare S t a t e e das Polticas

Sociais

Chamando a ateno para as dificuldades que os pesquisadores enfrentam quando se trata d e definir "poltica s o c i a l " p r o b l e m a que ainda grassa na cincia poltica Richard Titmuss (1974) sugeriu a existncia de trs "funes" ou modelos contrastantes de poltica s o c i a l . Sua tipologia precursora ressalta a lgica da interveno d o Estado, considerando a tica d o trabalho que o s m o d e l o s buscam fomentar e o papel designado famlia. Inerente aos tipos-ideis d e Tit20

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niuss, existe um apelo para que no se tomem parmetros econmicos como as nicas medidas . da proviso de hcm-estare das condies de vida. Os trs modelos deveriam representar critrios distintos a partir dos quais as escolhas possam ser feitas, pois "no h como fugir de escolhas valorativas nos sisiemas de bem-estar" (p. 132). Os modelos de poltica social de Titmuss so: o Modelo Residual de Bem-Esiar; o M o d e l o de Produtividade c Desempenho Industrial (The Industrial Achievemenl-Performance M o d e l ) e o Modelo Redistt ihtitivo Institucional. Antes de apresentarmos as caractersticas de cada um desses modelos, importante sublinhar que se trata de tipos-ideis divergentes, isto , que os m o delos devem .ser vistos c o m o instrumentos heursticos.
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no merecem. Titmuss cita uma declarao que pode ser tomada c o m o a mxima do modelo: " o verdadeiro objeti vo do Estado de B e m - E s t a r social ensinar as pessoas a viverem sem e l e " (Titmuss, 1974, p. 31). (b) O Modelo de Produtividade Industrial e Desempenho

{:\)0

Modelo

Residual

Nesse tipo-ideal, a proviso pblica de bemestar permanece l e s i n t a a u m n v e l m n i m o . u m a vez <ne se concebe que as necessidades individuais so mais adequadamente satisfeitasporinlenndio de duas instituies "naturais", ou socialmente construdas; o mercado e a famlia. Seria desejvel que os indivduos recorressem aos mecanismos pblicos lie proviso de bem-estar apenas quando o mei cado e a famlia deixam de cumprir seus papis Nesse m o m e n t o , tais mecanismos podem ser acionados, mesmo assim apenas temporariamente. Atribui-se ao Estado um papel marginal, do ponto de vista da oferta de benefcios e servios sociais (ou do financiamento e/ou gesto das polticas sociais coletivas), enquanto as instituies privadas do mercado desempenham um papel preponderante. O Estado encarregado de proporcionar um nve I mnimo de proteo social a uma pequena parcela da populao, qual seja, aos muito pobres. Os mecanismos de redistribuio implementados administram um (luxo relativamente pequeno de recursos da coletividade para a assistncia social pblica, e a concesso de benefcios depende da comprovao de carncia. P o rm, a assistncia pblica s fornecida aqueles que se disponham a "ajudara si m e s m o s " . Esse pressuposto iraz implcita a distino entre os pobres que merecem proteo e os pobres que

E m b o r a esse modelo atribua u m papel predominante s instituies privadas de mercado, os mecanismos estatais de proteo social cumprem u m papel significativo, na m e d i d a e m que so considerados complementares economia. As necessidades individuais d e v e m ser supridas de acordo c o m o mrito, a produtividade e o desempenho no trabalho. A definio dos beneficirios e o clculo do impacto esperado das polticas sociais so pautados pela idia de concesso de incentivos e de recompensas, levando e m considerao o empenho individual. N o "mundo real", essa c o n c e p o teria dado origem vinculao do valor dos benefcios ao nvel de renda do beneficirio. (c) O Modelo Redistributivo Institucional

As instituies pblicas de bem-estar social assumem um pape) essencial nesse m o d e l o . Os servios e benefcios so proporcionados de forma universalista, independentemente do mercad o e t o m a n d o por base o princpio d a necessidade. O bem-estarindividual visto c o m o responsabilidade da coletividade e a meta alcanar uma maior igualdade entre os cidados. S e g u n d o Titmuss, trata-se "basicamente de u m m o d e l o que comporta sistemas d e redistribuio c o m command-over-resources-through-time". Existe uma noo de mnimo social, no sentido de que todas as p e s s o a s tm direito c i d a d a n i a plena e, p o r t a n t o , a usufruir d e u m p a d r o d e vida digno. importante destacar que, se possvel interpretar a teoria de Marshall acerca d o progresso dos direitos de cidadania c o m o u m a espcie de desdobramento terico das propostas de Beveridge para a Inglaterra, os modelos de poltica social de Titmuss podem ser vistos c o m o derivados de experincias histricas distintas (Olsson, 1993a). Em outras palavras, as fontes histricas

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dos trs modelos apresentados como tipos-ideais so, respectivamente, a experincia norte-americana (modelo Residual), as polticas bismarckianas (modelo de Produtividade e Desempenho Industrial) e o legado de Beveridge (modelo Redistributivo Institucional). um tanto curioso que a tricotoma sugerida porTitmuss, que pode ser considerada um desdobramento da distino entre proviso residual e institucional de bem-estar, formulada por Wilensky e Lebeaux em 1958, tenha passado a ser empregada, de forma recorrente, em uma verso condensada, dicotmica. Assim, as pesquisas posteriores sobre o welfare state passaram a des-

prezar o tipo-ideal "intermedirio" (da Produtividade e Desempenho Industrial), concentrandose apenas nos modelos polares Residual versus Institucional. M e s m o que se possa considerar que o uso recorrente dos modelos polares (isto , da dicotomia ResiduaMnstituciona]) tenha significado uma simplificao excessiva e a perda da capacidade descritivo-analtica da tipologia original deTttmuss, importante que se perceba que novas dimenses analticas vieram a enriquecer o s modelos polares. Diane Sainsbury resumiu tais dimenses, propostas em uma srie de investigaes empricas, da seguinte maneira:

Quadro 1 D i m e n s e s de Variao d o s M o d e l o s d e B e m - E s t a r Social R e s i d u a l e Institucional

Dimenso

Modelo Residual

Modelo Institucional

P r o p o r o da renda nacional alocada para as reas sociais Nvel dos benefcios Alcance dos benefcios e servios definidos por lei Populao coberta Importncia dos programas destinados a prevenir as situaes de carncia Tipo predominante de programa Tipo de financiamento Papel das organizaes p r i v a d a s Ideologia da interveno do Estado Valor atribudo distribuio de a c o r d o com as n e c e s s i d a d e s (ideologia da distribuio) Fonte: Sainsbury (1991, p. 4).

Baixa Insuficiente Restritos Minoria Inexistentes Seletivo Contribuies/taxas Grande Mnima Marginal

Alta Suficiente Amplos Maioria Grande Universal Impostos Pequeno tima Secundria

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Lssas dimenses de variao dos modelos residual e institucional, conforme apresentadas noQuadro I, foram lestadasporSainsbury (1991) nos seguintes pases: Estados Unidos, Reino Unido, Holanda e .Sucia. Suas concluses quanto s limitaes da dicotomia podem ser resumidas da seguinte maneira: se os modelos polares residual e institucional conseguem identificar de modo sistemtico algumas diferenas eniciais nos sistemas de bem-estar social, eles permanecem insalisfatrios como mtodo de classificao, uma vez que, no mundo real, Iodas as propriedades dos modelos aparecem combinadas. Os modelos polares simplificam demasiadamente adversidade de arranjos encontrados na empiria. Alm disso, modelos polares lendem a descrever de modo essencialmente esttico sistemas que, na verdade, so dinmicos. imboraesses modelos sejam teis para fins descritivos, quando se trata de formular explicaes sua utilidade praticamente nula. Ademais, a dietxomia residual/institucional restringe oalcance da anlise, unia vez que so destacados pares de categorias c< aicebidas c o m o oposies. o que acontece, por exemplo, com as categorias: benel icios focali/ados ou universais e fundos de financiamento piovenicntes de contribuies/taxas uit ile impostos. Com relao ao primeiro par de oposies, onde se encaixariam os benefcios proporcionais renda? Relativamente ao financiamento das polticas sociais, cabe perguntar quem so os contribuintes, qual o nvel das taxas c como se organiza o sistema de tributao. A construo da dicotomia elege c o m o varivel liindamenia) a extenso da responsabilidade estalai pela proviso de bem-estar social. Outros tipos de variaes, portanto, tendem a ser desconsiderados. Questes importantes como a fornia, a finalidade e a lgica da interveno estatal, bem c o m o as estratgias c o alcance da redistribuio, permanecem obscuras. C o m o os modelos polares enfatizam aspectos bsicos, pouca ateno conferida s conseqncias das polticas e ao impacto efetivo da proteo social proporcionada. Ainda que Sainsbury tivesse concludo sua anlise questionando a superioridade da tricotoma sobre a dicotomia, certo que a tricotoma formulada por Esping-Andersen, embora

no seja capaz de oferecer uma alternativa a todas as limitaes e deficincias apontadas anteriormente, parece representar u m avano para as experincias de construo de tipologias do welfare state.
Redimindo Capitalista as de Tricotomias: do Bem-Estar Esping-Andersen

Os Trs Mundos

O livro The Three Worlds of Welfare Capitalism, de Esping-Andersen, foi publicado e m 1990 e logo se t o m o u u m a d a s obras que mais influenciaram as pesquisas sobre o welfare state durante a dcada de 90. A razo de este trabalho ter se tomado referencial que ele, baseando-se na comparao de uma ampla g a m a de informaes e dados referentes a vrios pases industrializados, props uma reviso conceituai e terica do welfare state, distinguindo trs diferentes "regimes do Estado de Bem-Estar social" (welfare state regimes), o s quais, e m essncia, correspond e m tipologia das polticas sociais e dos sistemas de bem-estar de Titmuss. Quanto filiao de The Three Worlds of Welfare Capitalism s principais teorias explicativas da expanso d o Estado de Bem-Estar social, inventariadas na primeira parte deste ensaio, Esping-Andersen no deixa margens dvida. Sua perspectiva a dos "recursos de poder": "o tema principal de nossa anlise [...] q u e ahistriadas coalizes polticas de classe a causa mais decisiva da variao entre os Estados de Bem-Estar social" (1990, p. 1). Entretanto, a obra consiste numa sofisticada reelaborao da perspectiva original dos recursos de poder, posto que a relao entre a fora poltica da esquerda e o gasto social aparece mediada pela influncia dos arranjos institucionais; alm disso, o autor d uma nfase especial ao impacto redistributivo das polticas sociais. A expresso " r e g i m e s do Estado de B e m Estar social" e m p r e g a d a c o m o intuito de se evitar a usual associao, muitas vezes equivocada, entre o conceito de " E s t a d o de B e m - E s t a r social" e as polticas convencionais de melhoria das condies sociais. A definio de Esping-Andersen procura superar a estreiteza da perspecti-

va das "polticas soctais/wW/re state", agregando questes c o m o emprego, salarios, controle macroeconmico e a influncia dos mecanismos de bem-estar na estrutura geral da sociedade. Sua proposta de reviso conceituai, portanto, enfatiza que o uso exclusivo de variveis tais c o m o o nvel d o gasto social obstaculiza uma plena compreenso da expanso do Estado de Bem-Estar social e do seu impacto social efetivo. Nas palavras do prprio autor, "nosso objetivo ltimo 'sociologizar' o estudo d o welfare state" (1990, p. 3). A s principais ferramentas utilizadas para ampliar o escopo analtico so as variveis "desmercantilizao" (de-cornmadifcation) e "estratificao social" (o peso especfico dos setores pblico e privado na proviso de bem-estar tambm analisado, mas de maneira menos sistemtica). Pelo termo "desmercaniizao", o autor entende a possibilidade de os indivduos e famlias
"(...] manterem um padro de vida aceitvel independentemente da participao no mercado. Na histria das polticas sociais, os conflitos geralmente se travaram em tomo do nvel permissve! ao indivduo de iseno do mercado, isto . da capacidade, alcance e qualidade dos servios sociais. Quando o trabalho esta mais perto da livre escolha do que da necessidade, a desmcrcantitizao pode significar desproletarizao" (1990, p. 37).

tao analisar o s indicadores elaborados por E s ping-Andersen c o m a finalidade de aferir o grau de d esmere anti lizao e o tipo de estratificao'' social engendrada. suficiente lembrar que os welfare states analisados formaram trs diferentes tipos de regime, denominados "liberal", "conservador ou corporativista" e "social-democrata". Esses "arranjos qualitativamente diversos entre Estado, mercado e famlia" e note-se q u e a tipologia originai de Titmuss tambm pretendia descrever o s papis atribudos a essa trade e as variaes internacionais nos direitos sociais e na estratificao engendrada p e l o welfare state so sintetizados da maneira que se segue na tipologia proposta por Esping-Andersen (1990, pp. 26-29): (a) Regime "liberal"

Em relao varivel "estratificao social", importante acentuar que a anlise de EspingAndersen reproduz, em um certo sentido, a argumentao dos neoinstitucionaustas, que ressaltam o papel estruturador das instituies. Assinalando que as relaes entre cidadania e classe social foram negligenciadas pelos tericos do Estado de Bem-Estar social e pelas pesquisas empricas, ou seja, que o legado do trabalho pioneiro de Marshall no foi inteiramente explorado, Esping-Andersen preocupa-se em verificar o tipo de estratificao gerado pelos diferentes regimes do welfare state. O vis institucionalistado autor resumido na seguinte passagem: "O Estado de BemEstar social no somente um mecanismo que intervm e possivelmente corrige a estrutura das desigualdades; constitui, em si mesmo, um sistema de estratificao. uma fora ativa n o ordenamento das relaes sociais" (1990, p. 23). Escapa aos objetivos desta breve apresen-

Nesse regime, predominam os benefcios proporcionados mediante comprovao de carncia, sendo as transferncias universais modestas. A s sim, os benefcios so, via de regra, focalizados, destinados a uma clientela de baixa renda, basicamente formada por indivduos da classe operria. A assistncia pblica mantida em um nvel mnimo, a fim de no se constiturem desestmulo participao do indivduo no mercado de trabalho. Seus beneficirios so freqentemente estigmatizados. O Estado incentiva o mercado a prover bem-estar, seja pelo fato de garantir apenas uma exgua proviso pblica direta e/ou por subsidiar mecanismos privados de bem-estar e de proteo social. Assim, o grau de desmercantilizao dos indivduos resultante dessas polticas muito baixo. Os direitos sociais so limitados e o tipo de estratificao fomentada " u m misto de uma relativa igualdade na pobreza entre os beneficirios do sistema, proteo diferenciada pelo mercado para as maiorias e um dualismo poltico d e classe entre o s d o i s " ( 1 9 9 0 , p. 27). Os pases que se agruparam para formar essa modalidade de regime, e que podem ser considerados c o m o seus arqutipos, so o s Estados Unidos, o Canad e a Austrlia. (b) Regime "conservador" ou "corporativista"

N o regime "corporativista", o mercado no visto c o m o o nico responsvel pela prov**-'

d;; bem-estar c os direitos sociais nunca foram contestados dc maneira sistemtica. No existindo a obsesso pela eficincia do mercado e por uma mercanlili/ao quase obrigatria do indivduo, tpica d o ic.gime liberal, a herana corporalivisia-estati.sta c|tie prevalece nos pases que se agruparam para formar esse regime fez da preservao das diferenas de status u m a questo crucial. A concesso de direitos, portanto, manteve um bias de classe e de status. C o m o o Estado, ao incorporar as estruturas corporativistas, estava prepai ,ido para deslocar o mercado da posio de ptovedor exclusivo de bem-estar, a seguridade prW vela e os benefcios indiretos (frinj;e henefits) n o se desenvolveram m u i t o nesse regime. No existo, porm, o suposto de que a proviso pblica de bein-eslar deva ser extensiva, de modo que a interveno estatal acentue a manuteno dc diferenas dc status e a famlia lenha um pap I essencial. Portanto, o impacto redistributivo desse modelo bastante pequeno. Historicamente, os pases que se agruparam para formar o regime "conservador" tiveram forte influncia da Igreja, mantendo o seu compromisso de preservao dos valores tradicionais da famlia; isso implicou a excluso das mulheres casadas que no tinham emprego remunerado do acesso ao sisiema pblico de bem-estar e o incenlivo maternidade. A famlia devia ter precedncia sobre o Eslado na proviso de bem-estar. Assim, n o cabe esperar que servios de assistncia infantil, como creches, por exemplo, tenham prioridade na agenda poltica. So sobretudo pases da Europa continental, como Alemanha, Frana. Itlia e Ausina, que formam esse modelo. (c) O regiint "social-democrata"

dade nos mais elevados padres [de benefcios e servios sociais!, no uma igualdade nos padres mnimos, como se procurou fazer e m outros lugares". Dessa forma, tomando disponveis servios de alta qualidade e benefcios generosos, garantiu-se aos trabalhadores a participao integral na qualidade dos direitos gozados pelos grupos sociais d e melhor situao. A lgica do universalismo social-democrata resumida na seguinte frase; "todos se beneficiam; todos s o d e pendentes e todos supostamente se sentiro n o dever de contribuir" (1990, p . 28). A predominncia da proviso pblica de bem-estar d-se n o s em detrimento do livre j o g o das foras do mercado, mas t a m b m e m detrimento da famlia tradicional. O s custos d e manuteno de uma famlia e de criao dos filhos t a m b m devem ser partilhados. O objetivo fomentar a capacidade de independncia dos indivduos e no maximizar a dependncia em relao ao mercado ou famlia. A fim de minimizar a dependncia do mercado e da famlia, o welfare state social-democrata c o m p r o m e t e - s e c o m uma pesada carga d e servios sociais. N a viso de Esping-Andersen, u m a das caractersticas mais evidentes desse regime provavelmente a fuso entre bem-estar e trabalho. Toda a estrutura do welfare state social-democrata no s est c o m p r o m e t i d a c o m o pleno emprego, como depende de sua manuteno. Para sustentar os nveis dos benefcios e a qualidade dos servios, os problemas sociais d e v e m ser minimizados e a renda maximizada. U m a poltica de pleno emprego seria a melhor forma de m a n ter tal equilbrio. O c o m p r o m i s s o c o m o pleno emprego u m a peculiaridade do regime socialdemocrata, posto q u e o regime conservador no estimula as mulheres a ingressarem no mercado de trabalho e o modelo liberal est muito ocupado tentando preservar a santidade do m e r c a d o para dar ateno s questes de gnero. Os pases onde estas caractersticas so mais destacadas so a Sucia, a D i n a m a r c a e a Noruega. Se, em trabalho anterior, Esping-Andersen (1985) fizera crticas ao funcionalismo inerente perspectiva da "lgica da industrializao", nesse m e s m o estudo (Politics Against Markets) ele acabou desenvolvendo, de maneira similar, u m a

O terceii o regime, que abrange o menor nmero de pases, caracteriza-se pela predominncia dc princpios universalistas na proviso pblica e pela extenso da desmercanlilizao proporcionada pelos direitos sociais s novas classes mdias. O regime d e n o m i n a d o a partir do reconheeimeniu do papel crucial d a social-democracia nas reformas sociais desses pases. Evitando o dualismo entre mercado e Estado, e entre classe operria c classe mdia, o welfare State social-democrata teria promovido " u m a igual-

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interpretao uni linear da expanso do Estado de Bem-Estar social, no sentido de que, se a proviso de bem-estar foi uma conseqncia inevitvel do desenvolvimento tecnolgico ("lgica da industrializao"), welfare states generosos, abrangentes e solidarstas teriam sido o resultado de uma esquerda forte. Mas essa interpretao dos argumentos anteriores desse autor, que sugerida por Peter Baldwin (1992), s ser vlida se no se reconhecer que, j em seus primeiros trabalhos, Esping- Andersen destacava a importncia e o impacto diferenciado de arranjos institucionais distintos. Isso significa que a linearidade criticada no a que prediz que quanto maior forem os recursos de poder da classe operria, maior ser o impacto redistributivo das polticas sociais. Dada a estrutura institucional e de poder, nveis semelhantes de mobilizao da classe operria podero levar a resultados muito diferentes. O problema no que Esping-Andersen tenha modificado significativamente sua argumentao de Politics Against Markets (1985) para The Three Worlds of Welfare Capitalism (1990). Na verdade, ele a recontextualizou.
"A questo a ser respondida no mais por que razo o resto do mundo no i igual Sucia, mas por que diferente. De um caminho nico para o Estado de Bem-Estar social, temos agora trs trajetrias e configuraes possveis, entre as quais a via social-democrata apenas uma. O objetivo de Esping-Andersen no mais medir todos os welfare slaies pelo padro inaplicvel de quanto despendem com poltica social, mas entender as diferentes propriedades de cada um, a maneira como gastam, no montante em que o fazem" (Baldwin 1992: p. 702).

tem a inteno de analisaras inter-relaoes entre Estado, mercado e famlia, no qdadrt respeito proviso de bem-estar, em uma penpectiVaconv parati va, o regime de um pas analticae empiricamente definido muito mais segundo a p m h n i nncia do mercado ou do Estado d o que segundo qualquer configurao peculiar entre mercado, Estado e famlia (Bussemaker e Kersbergen, 1994, p. 15). A conseqncia que a contribuio da famlia para a proviso global de bemestar continua subavaliada no trabalho de EspingAndersen. Essa crtica, sugerida e desenvolvida por autoras feministas, ser discutida na prxima seo. Mesmo que Esping-Andersen tenha sido cauteloso ao admitir que "no existe um s caso puro", isto , que, de acordo c o m as variveis analisadas, os pases foram agrupados para formar os trs regimes, concebidos c o m o tipos ideais, estudos recentes sugerem uma srie de modificaes possveis nos regimes por ele sugeridos, ou o reconhecimento de subdivises. Castles e Mitchell, por exemplo, propuseram uma diferenciao entre dois regimes liberais de bem-estar social: o s orientados para o mercado, n o s quais a proviso pblica residual (Estados Unidos e Japo) e o s "radicais", ou "lib-lab". herdeiros do universalismo beveridgeano (Reino Unido, Austrlia e Nova Zelndia) (Cases e Mitchell, 1990 apud Olsson, 1993, p. 33). Stephan Leibfried (1993) sugeriu a necessidade de que sejam reconhecidas as especificidades da "margem latina" [Latim Rim], caracterizada por um "welfare state rudimentar". A insatisfao c o m categorizaes que se revelam arbitrrias ou c o m as implicaes analticas da seleo de variveis pode, de fato, obscurecer a relevncia de se estabelecerem tipologias dos welfare states. Quando o foco de anlise concentra-se nas particularidades e n o contexto histrico, o quadro resultante pode ser d o agrado dos historiadores, mas a comparabilidade entre as diversas experincias nacionais certamente estar comprometida. U m livro organizado por Francis Cases ( 1 9 8 9 ) , intitulado The Comparative Hislory of Public Policy, pode exemplificar o fato de que, dependendo da abordagem adotada, e m lugar de "trs mundos" d o bem-es-

Essa mudana de objetivos demonstra a falcia, usual entre policy-makers t cientistas sociais, de se tratar o welfare state escandinavo em geral, e o sueco em particular, no s c o m o instituies "maduras", mas c o m o "modelos" e exemplos a serem seguidos pelos outros pases. Portanto, o uso da palavra "maduro", no sentido de "plenamente crescido e desenvolvido", pode ser enganador, na medida e m que pode induzir interpretao de que aquela cmforrnao estatal seja o resultado inevitvel de um processo natural. Note-se que, se Esping-Andersen tambm

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tar capitalista, poderamos ter tantos quantos so as naes (Baldwin, 1992). Talvez a crtica das teorias e modelos do welfare state e. maior impacto no universo acadmico contemporneo seja a crtica feminista. A seguir, lao uma breve exposio da argumentao feminista. Um O l h a r d e G n e r o s o b r e o Welfare State: A M u d a n a d e P a r a d i g m a E n s e j a d a p e l a Crtica F e m i n i s t a Certamente no sei ia apropriado apresentar e discutir aqui as principais correntes do pensamento feminista. ' Contudo, em relao as anlises feministas do welfare state, p o d e m o s recordar duas perspectivas polares que evidenciam a inexistnciade uma abordagem feminista unvoca (ou o lato de que as mulheres tm sido sensveis diferena entre os welfare sates residual/liberal e inslitucional/stx i.il-democrata). As mulheres que participaram dos movimentos reivindicatrios das dcadas de 60 e 70 nos Estados U n i d o s carregavam durante as manifestaes cartazes que diziam: "Obrigada por Nada" (Kombluh, 1996, p. 172). Do outro lado do Atlntico, porm, u m a pesquisadora feminista cunhou a expresso, um lauto controvertida, "listado favorvel s mulheres" |"svoman-i icndly state"], para designar os welfare stales social- democratas da Escandinvia, que haviam institudo uma srie de mecanismos de proviso social supostamente vantajosos para as mulheres (Hernes, 1 9 8 7 a e 1987b).
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Na realidade, o dilogo efetivo entre as scholars feministas e o mainstream tias cincias sociais u m fenmeno recente. Pode-se s u g e r i r a seguinte explicao para o carter tardio desse dilogo: as pesquisadoras feministas tiveram primeiro de "trilhar o seu caminho" atravs das teorias e dos procedimentos acadmicos estabelecidos antes de alcanarem o status de interlocutoras "respeitveis". Outra explicao para o reconhecimento mtuo tardio entre a perspectiva feminista e a mainstream que o dilogo talvez tenha sido prejudicado pelas diferentes estratgias analticas adotadas. De acordo com Ann Shola Orloff (1993, p. 304), a teorizao feminista sobre o Estado de

Bem-Estar social derivada, basicamente, de duas vertentes que, originalmente, no estavam engaj a d a s no debate travado entre os pesquisadores que realizavam investigaes empricas sobre o welfare state. Essas duas vertentes eram: (a) a a b o r d a g e m feminista socialista, q u e procurava interpretar pela tica do gnero as anlises marxistas acerca de determinadas especificidades do sistema capitalista que o welfare state supostamente refora. Essa perspectiva sublinhava as relaes entre o capitalismo e o patriarcado; (b) os estudos feministas sobre a teoria liberal e a teoria da democracia, que criticavam os "pais fundadores" e seus seguidores, que teriam negligenciado as questes de gnero na anlise da cidadania e da participao poltica. S recentemente as pesquisadoras feministas que estudam o welfare state ampliaram seu foco analtico, partindo de investigaes empricas sobre pases isolados ou polticas sociais e s pecficas para a realizao de trabalhos de natureza comparativa. A l m disso, as feministas no tm se dedicado a discutir sistematicamente os marcos de referncia conceituai e as concluses da chamada literatura mainstream (idem). U m a outra "distoro" da literatura feminista nesse campo que, se as anlises prevalecentes presumem que o Estado de Bem-Estar social u m artifcio construdo "para t o m a r a sociedade mais igualitria", a tica centrada na m u l h e r d nfase maneira como a institucionalizao das polticas sociais reflete e refora padres de d o m i n a o e explorao. Assim sendo, o bios funcionalista detectado na teoria da "lgica da industrializao" e nos postulados neomarxistas tomou-se t a m b m uma caracterstica de parte da literatura feminista, u m a vez que o Estado de B e m - E s t a r social passou a ser analisado c o m o simultaneamente funcional para o capitalismo e para o patriarcado. Q u a n d o a anlise feminista focalizava o impacto qualitativo da proviso estatal d e b e m - e s tar, presumia u m a invarincia na funo reguladora dos welfare States. N o que se refere s pesquisas sobre o Estado d e Bem-Estar social, as divergncias entre a abordagem mainstream e a anlise feminista comearam a ser aplacadas q u a n d o as pesquisadoras passaram a criticar a influncia d o s regimes

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de Esping-Andersen. A principal objeo das feministas que Esping-Andersen, apesar de mostrar uma certa sensibilidade para o potencial emancipador e regulador da extenso da cidadania social, e no obstante sua declarada inteno de analisar as inter-relaes entre famlia, mercado e Estado na proviso do bem-estar social, acabou negligenciando a perspectiva de gnero como uma questo central em sua anlise da desmercanlizao, da estratificao social, do emprego e do mix entre pblico e privado. Mary Langan e Ilona Ostner (1991) foram provavelmente as primeiras a indicar essa deficincia e a propor um enfoque feminista para a anlise dos modelos de Esping-Andersen (e tambm para os de Stephan Leibfried). O argumento de Langan e Ostner, que tem sido reelaborado pela literatura mais recente, que o s regimes sugeridos por Esping-Andersen podem ser teis para o desenvolvimento da perspectiva centrada na mulher, ou seja, a anlise feminista poderia tomar por base aquela tipologia no s c o m o objetivo de engendrar o dilogo entre as duas abordagens, mas tambm c o m o intuito de se investigar a fundo o modo como diferentes regimes de bem-estar social afetam a participao das mulheres no mercado de trabalho, sua mobilidade social e sua posio na famlia. Na opinio de Langan e Ostner, todavia, nenhum dos regimes detectados conseguiu equacionar de maneira satisfatria os papis das mulheres c o m o trabalhadoras, c o m o mes e c o m o responsveis pelo lar e pelos membros mais vulnerveis da famlia. Diferentes regimes de bem-estar afetam de maneira distinta as mulheres, mas todos eles, conferindo-lhes um papel poltico e econmico c o m o benesse e no como direito, concederam-lhes uma "cidadania incompleta". A elaborao de uma abordagem que estimule a cooperao entre o mainstream da cincia social e as perspectivas feministas, tentando reformular as concepes e teorias estabelecidas para incluir tanto o s homens quanto as mulheres, no , porm, a nica estratgia adotada por pesquisadoras feministas para examinar, dando primazia questo de gnero, o Estado de BemEstar social. Algumas autoras afirmam que as teorias prevalecentes so essencialmente equvocas

e que preciso desenvolver m o d e l o s e teorias alternativos se se deseja fazer uma anlise sria da mulher como beneficiria e cliente dos servios sociais, c o m o trabalhadoras assalariadas e c o m o donas de casa (Sainsbury, ] 994b). E x e m plos da primeira abordagem so o s estudos d e Borchorst (1994), Bussemaker e Kersbergen (1994), Daly (1994), O'Connor ( 1 9 9 3 e 1 9 9 6 ) e Orloff (1993); o trabalho de Lewis (1992) exemplifica a segunda perspectiva. N o s pargrafos seguintes, e m vez de apresentar e discutir cada crtica e cada trabalho s e paradamente, destaco as principais caractersticas da estratgia feminista de reconstruo das teorias e tipologias mainstream do Estado de Bem-Estar social. Concluo este ensaio c o m a apresentao dos modelos alternativos sugeridos por Jane Lewis. Sainsbury (1994b) afirma que estudos c o m parativos recentes, elaborados por pesquisadoras feministas preocupadas e m examinar o welfare state pela tica d o gnero, isto , e m fundar uma perspectiva centrada na mulher, tm e m c o mum pelo menos cinco preocupaes: (a) h uma demanda unnime de que tanto o trabalho remunerado quanto o domstico, no remunerado, sejam includos nas anlises sobre o Estado de BemEstar social; (b) o conceito de desmercantilizao de Esping-Andersen d e v e ser reformulado para que ele possa ser adequadamente aplicado tanto aos homens quanto s mulheres; (c) embora o desafio de aproximar o mainstream e a anlise feminista esteja sendo enfrentado c o m seriedade, ainda so pouco desenvolvidas as pesquisas comparativas sistemticas acerca do impacto de diferentes welfare states sobre a condio da mulher, (d) os estudos que enfrentaram o desafio de comparar o s regimes de bem-estar social a partir de uma perspectiva centrada na mulher sugerem que as tipologias propostas por EspingAndersen e por outros analistas considerados d o mainstream tanto podem se assemelhar aos "regimes de gnero" quanto apresentar importantes divergncias; e, por ltimo, ( e ) o s estudos feministas mostram que a di v i s t o d o trabalho entre o s sexos e as ideologias de gnero influenciam a proviso de proteo social e que, inversamente, as polticas soei ais afetam de maneira distinta as con-

iucs de vida de homens e mulheres nos diferentes tipos de listado de Bem-Estar social. Esses argumentos so discutidos a seguir. Quanto integrao do trabalho domstico no remunerado, geralmente executado pelas mulheres, s teorias e tipologias do welfare state, sugeriu-se que se a proviso de bem-estar fosse de lalo analisada de acordo c o m os diferentes papis exercidos pelo Estado, pelo mercado e pela famlia, o trabalho domstico no remunerado no poderia nunca ser negligenciado. Esping-Andersen, por exemplo, apesar de defender a necessidade de se investigar a interao entre esses trs provedores de bem-estar, acabou relegando a um segundo plano o papel da famlia. Alis, chegou-se a alegar que a elaborao de regimes no s menospreza o papel das famlias (edas mulheres), como "acentua, de maneira extremamente distorcida, a extenso em que os Estados (o 'pblico'), mais do que os mercados (o 'privado'), provem bem-estar" ( B u s s e m a k e r e Kershergen, 199-1. p 13). Isso verdade porque a elaborao de tipologias defronta-se com grandes dificuldades para explicar a prestao "privada" de assistncia e de servios em associaes voluntrias e semipblicas. Na realidade, a alegao das feministas d e que o trabalho no remunerado deveria ser levado em considerao derivada da crtica de que no s a classe, mas tambm a questo de gnero, devem ser examinadas no processo de construo da cidadania. Q u a n d o a noo de cidadania c ampliada para incluir as questes de gnero, torna-se evidente que o status de cidado no se ancora apenas em direitos e deveres no domnio privado das atividades econmicas e na esfera pblica das decises democrticas, mas tambm na eslera domstica, onde as responsabilidades de assistncia e prestao de servios o c u p a m u m espao to proeminente. H um considervel n m e r o d e trabalhos sobre poltica social m o s trando que a dedicao individual (leia-se: das mulheres) s tarefas domsticas tende aexcluir quem delas se ocupa da cidadania social. Quando as pessoas que realizam essas tarefas no so excludas, as responsabilidades inerentes a esse tipo de assistncia implicam uma identidade especfica de cidadania, u m a vez que a cidadania plena

significa direitos iguais, igualdade de participao e de acesso ao processo decisrio, e esses princpios de igualdade devem ser vlidos no s para as diferentes classes, m a s t a m b m para a m b o s os sexos [ibidem). C o n t u d o , o argumento d a s feministas no apenas que o trabalho no remunerado impede as mulheres de usufruir da plenitude dos direitos de cidadania; sua reivindicao t a m b m a d e fazer c o m q u e a atividade d e a s sistncia e de prestao de servios domsticos (care work) seja entendida c o m o til e valiosa para a sociedade. O reconhecimento de que o trabalho no remunerado tem sido negligenciado pelas pesquisas do mainstream suscita a questo de se saber at que ponto a n o o de "desmercantilizao" de Esping-Andersen adequada q u a n d o se deseja atribuir uma perspectiva de gnero s teorias e modelos do Estado de Bem-Estar social. Se as polticas sociais tm a capacidade potencial d e "libertar" os indivduos de uma dependncia absoluta do mercado, isto , se podem desmercanlzar os assalariados, elas tambm podem impor ou atenuar a dependncia econmica da dona de casa em relao ao marido que sustenta a casa. Por conseguinte, o conceito de desmercantilizao, que ressalta o impacto do trabalho assalariado e dos mecanismos d e manuteno da renda e subestima o papel do trabalho no remunerado, no seria uma ferramenta confivel quando se busca entender tanto a dependncia do mercado quanto a dependncia da famlia. Argumenta-se que u m conceito de desmercantilizao centrado na mulher deveria medir at que ponto o indivduo ou as famlias "podem manter u m padro d e vida socialmente aceitvel independentemente da participao no m e r c a d o " (Esping-Andersen, 1990, p. 37), e at que ponto o indivduo (leia-se: a mulher) p o d e manter u m padro de vida socialmente aceitvel independentemente do salrio d o cnjuge, ou independentemente do v o l u m e d e suas tarefas domsticas. Porm, no se deve interpretar essa crtica c o m o um simples apelo elaborao de categorias sensveis ao impacto das polticas sociais sobre as mulheres, tanto no que diz respeito ao seu trabalho remunerado quanto ao no remunerado. O que necessrio, segundo esse argumento, uma

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"explicao terica do carter de gnero das vrias formas de dependncia em relao a determinadas esferas sociais" (Bussemakere Kersbergen, 1994, p. 17). C o m o o conceito de desmercantilizao de Esping-Andersen inclui quase que exclusivamente a dependncia e m relao ao mercado, e c o m o ambos os termos "desmercantilizao" e "mercadoria" implicam relaes de mercado, Julia 0 ' C o n n o r ( 1 9 9 3 ) props duas novas denominaes para o conceito, dando conta de ambas as formas de dependncia, isto , do mercado e dos contratos maritais: "autonomia pessoal" ou "insulamento da dependncia". As limitaes conceituais do termo "desmercantilizao" decorrem do fato de que quando se tenta aplic-lo igualmente a mulheres e homens com o intuito de se verificar at que ponto o welfare state minimiza a dependncia individual, logo nos deparamos c o m o seguinte dilema: polticas que, por exemplo, ajudam as mulheres a combinar o trabalho assalariado com a maternidade mercantilizam ou desmercantilizam as mulheres? Quando o welfare state incentiva as mulheres a participarem do mercado de trabalho, pode-se dizer que elas acabam trocando a dependncia e m relao ao contrato conjugai pela dependncia do contrato de trabalho. Se o welfare state emprega maciamente mulheres, c o m o acontece nos pases nrdicos, ou se as mulheres se dedicam ao trabalho remunerado porque o Estado fornece servios como c r e c h e s c o m o tambm o caso dos pases escandinavos , isso no significaria uma "transio da dependncia em relao ao privado para uma dependncia do pblico"? (Hemes, 1987b). Pode-se ainda argumentar que os regimes liberal e conservador de welfare state, sobretudo este ltimo, ao apoiarem decisivamente o modelo familiar da dona de casa e do marido provedor, na realidade contribuem para a desmercantilizao das mulheres (Borchorst, 1994). Por isso, certas pesquisadoras feministas tm alegado que a simples reformulao do conceito de desmercantilizao no suficiente, pois preciso enfatizar as diferentes formas de dependncia. O conceito de "autonomia pessoal", de O'Connor, parece dar conta dessas diferenas.

Alm disso, no s o conceito de desmercantilizao que parece c e g o s questes de gnero. A maneira c o m o os analistas mainstream tratam o impacto da proviso pblica sobre a e s tratificao social tambm tende a descuidar d o fato de que as polticas sociais afetam de m o d o diverso homens e mulheres. Como a noo prevalecente de estratificao social abarca sobretudo o grau de desigualdade entre os homens que trabalham, conclui-se, equivocadamente, que o s padres de estratificao percebidos s o equivalentes s relaes estratificadas entre o s sexos e entre diferentes grupos tnicos. Segundo Bussemaker e Kersbergen (1994), o que se precisa de um conceito de estratificao que inclua no s os efeitos das relaes capitalistas de mercado e da performance d o indivduo no mercado, mas tambm toda a sorte de diferenciaes sociais e o pluralismo cultural. Se a crtica feminista ao mainstream das teorias e modelos d o Estado de Bem-Estar social realmente pertinente, e h indicaes de que a pesquisa comparativa dominante v e m cada vez mais reconhecendo a pertinncia dessa crtica," no se pode deixar de considerar que esse incio de dilogo efetivo melhor compreendido c o m o uma fertilizao recproca. Visto que o s primeiros estudos feministas se propunham basicamente a demonstrar que o Estado d e Bem-Estar s o cial era apenas um outro foco de opresso das mulheres, eles no elaboraram de maneira satisfatria um quadro de referncias terico para uma anlise de gnero sensvel s variaes histricas.
23

"Ou seja, c o m o as analises convergiam e m grande parte, embora no exclusivamente, para as mulhe-

res, o papel dos welfare states na construo das


diferenas sistemticas entre homens e mulheres foi subavaliado. A l m disso, o s estudos feministas tendiam a produzir um modelo genrico de Estado de Bem-Estar, por isso m e s m o fracassando na comprovao de diferenas entre e dentro dos sistemas de bem-estar" (Daly I 9 9 4 : p . 105).

Portanto, foi principalmente depois que as anlises feministas comearam a reconhecer as vastas implicaes e o potencial das experincias mainstream de construo d e m o d e l o s que se deu incio tarefa de analisar o gnero e o s regimes de bem-estar social. Por conseguinte, pre-

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v seria importante apresentarmos aqui as concluses d e Jane Lewis (1992), a qual, reconhecendo que a relao entre trabalho remunerado, no remunerado e bem-estar social deveria ser includa nas experincias de construo de m o d e l o s do welfare state, sugeriu a seguinte tipologia alternativa: pases em que o padro h o m e m - p r o vedor [male-breadwinner] "forte", "modificad o " ou "fraco", Na c o n c e p o de Lewis, a Irlanda e a GrBretanha podem ser consideradas bons exemplos de Estados em que o h o m e m tem sido historicamente u m provedor "forte". N o s dois pases, a participao das mulheres no mercado de trabalho no macia. Quando as mulheres tm ocupao remunerada, elas geralmente trabalham em tempo parcial. Os direitos e benefcios relacionados maternidade, bem como a proviso pblica d e creches, so pouco desenvolvidos, e o s m e canismos de seguridade social contribuem para a manuteno das desigualdades entre maridos e esposas. As responsabilidades pblicas e privadas so claramente divididas nos pases em que o padro h o m e m - p r o v e d o r forte. A Frana seria u m e x e m p l o do m o d e l o em que o padro h o m e m - p r o v e d o r "modificado". Tradicionalmente, as mulheres francesas tm participado do mercado de trabalho em tempo integral; os mecanismos franceses de seguridade social tm beneficiado as mulheres indiretamente, pois dada primazia redistribuio horizontal entre famlias com filhos e famlias sem filhos; essa redistribuio, em grande parte, toma a forma da concesso de u m salrio-famlia. Contrariamente ao que se passou nos pases em que o padro h o m e m - p r o v e d o r forte, na Frana as reivindicaes das mulheres quanto ao reconhecimento de suas funes c o m o esposas, mes e trabalhadoras assalariadas foram parcialmente atendidas e a famlia, mais do que as instituies coletivas, tem sido o locus do controle patriarcal. O r e g i m e e m que o padro h o m e m - p r o v e dor "fraco" seria exemplificado pela Sucia, onde, pelo m e n o s nas dcadas de 1960 e 1970, o incentivo famlia o n d e o h o m e m e a mulher eram provedores tomou-se poltica oficial da social-democracia. Diversas polticas foram projetadas e implementadas c o m o objetivo d e incen-

ciso admitir a aluai carencia de pesquisas comparativas sistemticas sobre gnero e regimes de bem-estar. Entretanto, investigaes comparativas recentes |iie procuram distinguir "regimes de gnero" ou ampliar os modelos mainstream com a finalidade de compensar sua falta de sensibilidade para as questes de gnero tm c h e g a d o a resultados ambguos: anlises empricas tm dem o n s l r a d o q u e n s regimes de gnero a o m e s m o tempo correspondem e diferenciam-se das tipologias convencionais. N o inteno deste ensaio discutir tais concluses. S o m e n t e para dar um e x e m p l o , pode-sc mencionar u m estudo recente (Faria, i 9'iN) sobre um dos mais importantes instrumentos de poltica social capaz de permitir que as mulheres combinem a maternidade com o trabalho assalariado: o acesso a creches. Nesse artigo, os regimes de Fsping-Andersen lotam utilizados muna tentativa de se comparar o sistema de creches sueco com o francs e o americano. Demonstrou-se que, sc as peculiaridades ila oleila desses servios na Sucia e nos Estados Unidos reiteram as caractersticas dos regimes social-democratae liberal, respectivamente, na Frana a configurao de tais servios parece indicar que h limites concretos para a aplicao dessa tipologia na anlise de servios pblicos distintos daqueles empregados para a elaborao original da tipologia. Contrariando as concluses de Siv (ittstafsson (1994), que aplicou a tipologia de Esping-Andersen para avaliar os padres de proviso de servios de creche nos Estados Unidos, na Holanda e na Sucia, tendo constatado sua adequao, a pesquisa de Faria acaba por endossar a sugesto de Daly de que, "do ponto de vista das tarefas de assistncia e prestao de servios pessoais, os regimes de Esping-Andorsen no so perfeitos" (1994, p. 110). C a b e notar, porm, que a anlise c o m p a rativa dos sistemas de creches dos trs pases, realizada por Faria, que cobre apenas u m a das questes na agenda das pesquisas centradas na mulher, iiuslra a magnitude do trabalho espera daqueles que se disponham a aceitar o desafio de "examinar os welfare states c o m u m olhar de gnero". Antes de concluirmos este ensaio, penso que
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ti var as mulheres a buscar um trabalho remunerado. As mulheres suecas podem contar, dentre outros benefcios e servios pblicos, com um sistema de creches de alta qualidade, fortemente subsidiado pelo Estado, e c o m um generoso esquema de licena-matemidade. Rotulando todos o s seus modelos de "mole breadwinner" ["homem-provedor"], Lewis quis mostrar que, no obstante a maneira distinta como as mulheres so tratadas nos trs modelos, devese tomar cuidado ao analisar c o m o os seus interesses tm sido equacionados de maneira mais satisfatria em certos pases do que em outros. A despeito da fora do movimento feminista e da lgica dos modelos, as demandas e interesses das prprias mulheres parecem no ter determinado de maneira significativa o seu status em qualquer dos pases analisados.

Atualmente, um d o s maiores desafios p o s tos aos pesquisadores d o Estado d e Bem-Estar soci al parece ser no apenas dar continuidade fertilizao recproca entre as anlises d o rrtainstream das cincias sociais e a perspectiva centrada na mulher, mas tambm fazer c o m que o s autores empenhados na construo de tipologias do Estado de Bem-Estar social encarem tarefa de dialogar c o m o s analistas da ic^rao/readaptao do welfare state. preciso, ainda, chamar a ateno para as diferentes maneiras atravs das quais as estratgias de retraao/reorientao d o sistema podem influenciar a posio dos assalariados e das mulheres em uma nova ordem mundial, na qual a primazia do capital cada vez mais evidente e impermevel. (Recebido para publicao de 1998)

em setembro

Notas 1. Em um estudo que inaugurou o campo das pesquisas comparativas sobre a maneira ambivalente c o m o se estruturam as relaes entre as mulheres e o Estado, Mary R u g g i e adotou a seguinte definio de welfare state, a qual corrobora a essncia da definio de to do Estado que modifica 2.
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cordncia essencial no sentido de que fo welfare state] envolve 'algum nvel de comprometimenjogo das foras de mercado'
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tentativari>a- alranarurn m?<nr

grau de igualdade social" (Ruggie, 1984, p. 11). Cabe notar, porm, que, j na dcada de 1950, Richard Ttmuss insistira e m que o s benefcios e servios pblicos no so a nica forma de compromisso institucionalizado c o m o bem-estar humano. Outras formas so as polticas fiscais (abatimentos ou dedues fiscais), a assistncia ocupacional e a privada (assistncia voluntria, instituies de caridade, ajuda mtua) (apud Olsson, 1993a). 3. Peter Baldwin resume com argcia e humor essa controvrsia: "O Estado de Bem-Estar social tem sido considerado c o m o um projeto intencional das elites para manter s o b controle um proletariado potencialmente rebelde, c o m o uma vitria dos operrios sobre a burguesia na transio pacfica para o socialismo, c o m o um ingrediente necessrio da sociedade industrial, qualquer que seja sua orientao poltica, c o m o um retomo s normas de reciprocidade e moralidade da era pr-industrial, talvez mesmo pr-histrica, c o m o fruto da imaginao de administraes neutras em busca de solues para problemas sociais de natureza tcnica, c o m o produto da luta de classes e da harmonia e consenso social" (Baldwin, 1990, p. 37). Por esse motivo, pode-se sugerir que Wilensky, a despeito de ser um dos mais influentes defensores da "lgica da industrializao", antecipa o argumento "neo-institucionalista", que ser discutido adiante. Richard Titmuss ( 1 9 6 3 ) , Essaysonthe Welfare State, apud A r r e t c h e ( 1 9 9 5 , p. 10). Veja, por exemplo, Walter Korpi 1 9 7 8 , 1 9 8 0 e 1983; Gosta Esping-Andersen 1985 e John D .

4.

5. 6.

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'Sk-phais ] ' / / ' ) . hn( iottgh (1979), embora admitindo que as polticas sociais so funcionais para o processo tle acumulao, para a reproduo da fora de trabalho e para a legitimidade do listado, tambm pode ser considerado u m autor alinhado com a perspectiva d o s recursos de poder, pois ali miou que o bias funcional das polticas sociais no suficiente para que se compreenda a expanso dos programas de bem-estar. R e c o n h e c e n d o o Estado c o m o relativamente autnomo, Gough afirma que h espao para a disputa em t o m o dos mecanismos de redistribuio. 7. O papel dominante d a s o c i a l - d e m o c r a c i a n o s pases escandinavos j foi analisado, por exemplo, a partir da incapacidade dos partidos no-socialistas de formar coalizes d u r a d o u r a s (Castles, 1978). 8. Uma interessante discusso sobre as teorias da aprendizagem e mudana poltica pode serenconII.ida em Bennelt e Howlett 1992. Os autores apresentam e analisam cinco concepes de aprendizagem, cada uma delas com seu papel peculiar na formao de polticas pblicas: aprendizagem poltica, aprendizagem governamental, aprendizagem orientada para as polticas, extrao de li e s (lassou 9. ilniwing) e aprendizagem social. Note-se que Theda .Skocpol, importante representante da vertente neo-institucionalista, declarou, a maneira de Schattschneider, que se a poltica cria polticas, as polticas tambm recriam a poltica (Skocpol, 1 9 9 2 , p. 58). M l in um trabalho iccente, Claus Offe( 1996) analisa algumas das "causas subjacentes destruio V de comunidades de interesse autoconscientes nas sociedades industriais avanadas e, portanto, dos suportes cu limais e normativos do Estado de Bem-Estar social". 11. \ Ima aiviosti a d.is opinies dos economistas sobre a crise atual e o futuro d o Estado de Bem-Estar social pode ,et encontrada em Andersen, M o e n e e S a n d m o (1995). 12. Um breve paralelo: se John I.ogue (1979) sugeriu q u e o welfarestate foi " v t i m a d e seu prprio evito". Paul 1'ictsiin mostra como teorias anteriormente bem-sucedidas tomam-se "vtimas" quando aplicadas ao contexto da retrao d o sistema. 13. O verbete "Welfare State" da International Encyclopedia ofthe Social Sciences diz que, pelo menos at o lanamento do Plano Beveridge na Inglaterra, na d c a d a de 1940, o seguro social bisinarckiano da dcada de 1880 ainda era o fato de maior influncia no d i s c u r s o da poltica si icial. II 1'ara unia avaliao do crescimento da "indstria" de pesquisas sobre o welfare state, veja Olsson ( I 9 8 7 i 1'ara unta avaliao crtica das pesquisas nessa rea realizadas nos pases escandinavos, ver llenriksen (1987).
:

15. b.xceio quando especificado, esta seo resume a exposio d c O l s s o n sobre os mecanismos de bem-estar propostos por Beveridge, que viriam a se tornar "o novo E x e m p l o G l o b a l " (Olsson, 1993a, pp 19 21). I (). Deve-se recordar o enorme e extraordinrio impacto poltico d o Relatrio e m um pas submetido s agruras ila guerra. 17. O s leitores interessados na questo podero recorrer aos trabalhos de Pedersen (1993) e B a l w i n (1990). 18. A exceo mais notria certamente Peter Baldwin (1990), que tambm escreveu um artigo que procura esclarecer as razes que, supostamente, tm impedido seus colegas historiadores de se empenharem seriamente no c a m p o das pesquisas sobre o welfare state (Baldwin 1992). 19. Aneurin Bevan foi o ministro responsvel pela criao, em 1948, d o Servio Nacional de Sade ingls, que se tornou conhecido c o m o N H S (abreviatura de National Health Service) ou c o m o "o sonho do Sr. Bevan". 20 Em um trabalho anterior, intitulado The Social Division of Welfare (1958), Titmuss j havia dado

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uma contribuio fundamental para os estudos sobre a poltica social, ao afirmar, que* a l m da proviso social definida por lei, h trs outras formas de obrigao institucional c o m o bem-estar humano: as polticas fiscais (dedues e crditos fiscais), os servios debem-estarocupacional e a ajuda privada ou voluntria (assistncia, caridade, ajuda mtua) (apud Olsson, 1993a). Todas essas formas atuam concomitantemente na maioria dos pases, mas seu alcance e composio so muito variveis. Ainda que essa distino no esteja explicitamente contida e m sua tipologia das polticas sociais (da qual se faz adiante uma breve apresentao), importante observar que, e m grande medida, o grau de complexidade das experincias de construo analtica de modelos d o welfare state constituiu-se em um argumento a favor do exame das diversas combinaes possveis entre a proviso d e bem-estar pblica, a privada e a ocupacional. 21. importante notar que Titmuss no foi completamente inovador, pois Wilensky eLebeaux (1958) j haviam proposto, muito tempo antes, a distino entre a proviso de bem-estar marginal/residual e a abrangente/institucional. Contudo, alm de transformar a dicotomia em uma tricotoma, Titmuss aprofundou essas categorias, tendo formulado a primeira tipologia dos Estados d e B e m Estar social. 22. Segundo a definio feminista tradicional, entende-se por gnero as diferenas estruturais, relacionais e simblicas entre mulheres e homens. Essa definio deu s anlises feministas u m quadro de referncias comum: o esforo das pesquisadoras era o de estudar as relaes sociais entre homens e mulheres a partir de uma perspectiva centrada na mulher, devendo tais relaes ser entendidas como socialmente construdas. 23. O livro Gender, Equality and Welfare States, de Sainsbury (1996), uma importante resposta a essa crtica, sendo uma das primeiras anlises comparativas sistemticas da maneira c o m o so tratadas as mulheres e os homens em diferentes regimes de bem-estar social. 24. Peter Taylor-Gooby (1991), por exemplo, um d o s principais pesquisadores d o mainstream d o s estudos sobre o Estado de Bem-Estar social, admitiu que as pesquisas comparativas deveriam dar nfase relao crucial entre trabalho remunerado, trabalho no remunerado e bem-estar. Walter Korpi, um dos mais importantes formuladores da abordagem dos "recursos de poder", e sua equipe do Instituto Sueco de Pesquisa Social, tambm voltaram suas atenes para a perspectiva centrada na mulher. Bibliografia Arrelche, Marta T.S. 1995 "Emergncia e Desenvolvimento do Welfare State: Teorias Explicativas". BIB, n. 39, pp. 3-40. Baldwin, Peter 1990 1992 The Politics of Social Solidarity. Class Bases of the European Welfare State - 18751975. Cambridge, Cambridge University Press. "The Welfare State for Historians. A Review Article". Comparative Study of Society and History, vol. 34, n. 4, pp. 695-707.

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