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PLANO MUNICIPAL DE HABITAO

Realizao:

Disque Denncia de Abuso e Explorao Sexual Contra Criana e Adolescente: 0800-990500. No use drogas

EXPEDIENTE DA PUBLICAO

Realizao:

Organizao: Rosana Denaldi Redao Final: Aylton Silva Affonso Clia Domingos dos Santos Rosana Denaldi Edio: Alessandro Zuza Fiocco MTB 45391/SP Projeto Grco: Carla Arbex Impresso: NEOGRAF Indstria Grca e Editora Santo Andr 2006

SUMRIO

1. INTRODUO 2. POLTICA NACIONAL DE HABITAO: HISTRIA E PERSPECTIVAS ATUAIS


2.1. Origens da interveno governamental em Habitao no Brasil 2.2. A estruturao de uma poltica nacional de habitao no Brasil: os avanos e os equvocos do Banco Nacional de Habitao 2.3. O ps-BNH e o novo papel de Estados e Municpios 2.4. Reestruturao dos programas habitacionais e retomada do FGTS no Governo FHC 2.5. O Governo Lula e a montagem de um Sistema Nacional de Habitao 2.6. O SNHIS e a adeso dos municpios 2.7. A ampliao dos recursos no mbito do mercado 2.8. A ao habitacional do Governo do Estado de So Paulo 2.9. Do SNHIS ao Plano Municipal de Habitao

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3. EVOLUO URBANA E HISTRIA DA HABITAO EM SANTO ANDR


3.1. Primeiro perodo (at 1950): Habitao e a formao da cidade industrial 3.2. Segundo perodo (1950 / 1988): Urbanizao, industrializao e crescimento da desigualdade e ilegalidade
3.2.1. Crescimento com desigualdade 3.2.2. Favelas, ocupaes, adensamento: as solues encontradas

3.3. Terceiro perodo (a partir de 1989): a construo de uma poltica habitacional


3.3.1. Reestruturao produtiva, precarizao do trabalho e as conseqncias para a situao habitacional de Santo Andr 3.3.2. Elaborao, implementao e aprimoramento da poltica habitacional 3.3.3. Plano Diretor Participativo de 2004: articulao entre as polticas urbana e habitacional

3.4. Participao social na elaborao e implementao das polticas habitacional e urbana

4. DIAGNSTICO DA SITUAO HABITACIONAL EM SANTO ANDR


4.1. Necessidades Habitacionais
4.1.1. Denies bsicas - Conceitos utilizados pela Fundao Joo Pinheiro - Conceitos utilizados pela Prefeitura - Demanda demogrca 4.1.2. Estimativa das Necessidades Habitacionais - Dcit habitacional - Inadequao habitacional - Necessidades habitacionais para atendimento aos assentamentos precrios

4.2. Demanda e disponibilidade de terras e Infra-estrutura para produo de novas unidades 4.3. Estimativa de custos para as alternativas habitacionais
4.3.1. Construo e infra-estrutura 4.3.2. Regularizao Fundiria 4.3.3. Intervenes pontuais, obras emergenciais e Defesa Civil 4.3.4. Melhorias Habitacionais 4.3.5. Apoio s Associaes por Moradia e Cooperativas Habitacionais 4.3.6. Custo de Terras 4.3.7. Incremento de custos da Demanda Demogrca 4.3.8. Consolidao dos custos dos programas habitacionais

4.4. Quadro da Produo Habitacional no Municpio


4.4.1. Realizada pelo municpio

4.4.2. Realizada pela CDHU 4.4.3. Realizada pelas Associaes por Moradia e Cooperativas Habitacionais 4.4.4. Produo pelo mercado imobilirio de HIS e HMP

4.5. Mananciais e Paranapiacaba 4.6. Quadro Normativo e Institucional


4.6.1. Quadro normativo 4.6.2. Quadro institucional e administrativo

4.7. Recursos nanceiros investidos em Habitao no perodo recente


4.7.1. Recursos prprios do municpio 4.7.2. Recursos do governo federal e de fontes internacionais 4.7.3. Recursos do governo do Estado - CDHU 4.7.4. Recursos do FGTS 4.7.5. Recursos investidos versus recursos necessrios

4.8. Concluses

56 57 58 58 59 59 61 62 62 62 63 63 63 63 64 65 65 66 70 70 71 71 72 72 72 73 73 73 73 75 75 76 76 77 77 77 77 78 78 78 79 79 79 79 81 82

5. PRINCPIOS, OBJETIVOS E DIRETRIZES DO PLANO MUNICIPAL DE HABITAO


5.1. Princpios 5.2. Objetivos 5.3. Diretrizes

6. LINHAS DE AO, ESTRATGIAS ESPECFICAS E PROGRAMAS


6.1. Urbanizao e regularizao de assentamentos precrios prtica desenvolvida
6.1.1. Urbanizao Integral - Santo Andr Mais Igual - Parcelamento e Uso do Solo - Equipamentos Comunitrios - Participao - Aes preliminares - Avaliao e monitoramento - Priorizao das intervenes 6.1.2. Intervenes pontuais 6.1.3. Regularizao Fundiria 6.1.4. Apoio Auto-construo e Requalicao habitacional 6.1.5. Conteno de Ocupaes

6.2. Urbanizao e regularizao de assentamentos precrios aprimoramento


6.2.1. Estratgia especca: consolidao e institucionalizao 6.2.2. Aprimoramento dos programas - Urbanizao integral de favelas - Regularizao Fundiria - Apoio Moradia Econmica - Melhor Ainda

6.3. Proviso de novas oportunidades habitacionais prtica desenvolvida


6.3.1. Atuao junto ao Setor Privado 6.3.2. Atuao junto s Associaes Comunitrias 6.3.3. Atuao direta e junto a outras esferas de governo

6.4. Proviso de novas oportunidades habitacionais aprimoramento


6.4.1. Sustentabilidade na proviso de novas oportunidades habitacionais 6.4.2. Novas aes propostas 6.4.3. Programa Municipal de Proviso de Moradias

6.5. Projetos Especiais


6.5.1. Mananciais - Aes propostas 6.5.2. Paranapiacaba - Aes propostas

6.6. Controle Social e Gesto Participativa


6.6.1. Poltica e instrumentos existentes - Oramento Participativo - Conselho Municipal de Habitao (CMH) - Conselho Municipal de Poltica Urbana (CMPU) - Outras instncias e instrumentos de participao 6.6.2. Aprimoramento Observatrios - Incluso Social - Qualidade dos Servios 6.7.2. Banco de Dados Assentamentos Precrios e Banco de Dados Geomdia 6.7.3. Banco de Dados de famlias moradoras em Assentamentos Precrios 6.7.4. SIGPRO 6.7.5. Objetivos de Desenvolvimento do Milnio ODM 6.7.6. Planejamento Estratgico 6.7.7. Aprimoramento

6.7.

Sistemas de Informao e Monitoramento


6.7.1.

6.8. Aes Normativas e Institucionais


6.8.1. Aes Normativas - Aes locais - Aes junto a outras esferas 6.8.2. Aes institucionais

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7. ESTRATGIAS ADOTADAS E CENRIOS


7.1. Estratgias adotadas
7.1.1. Premissas e pressupostos 7.1.2. Estratgia Financeira: a ampliao dos investimentos em habitao 7.1.3. Estratgias Urbanas e Normativas

7.2. Cenrios para previso dos recursos disponveis


7.2.1. Cenrio 1 Conservador - Recursos prprios da Prefeitura de Santo Andr e Semasa - Receita extra-scal (outorga onerosa, imposto progressivo no tempo e outras) - Recursos prprios do Fundo Municipal de Habitao - Transferncias e nanciamentos do governo federal - Financiamento do FGTS - Recursos do Governo do Estado / CDHU 7.2.2. Cenrio 2 Otimista - Recursos prprios da Prefeitura de Santo Andr e Semasa - Receita extra-scal (outorga onerosa, imposto progressivo no tempo e outras) - Recursos prprios do Fundo Municipal de Habitao - Recursos do FNHIS

- Recursos do FGTS
- Recursos do Governo do Estado / Fundo Estadual de Habitao / CDHU

8. MONITORAMENTO E AVALIAO
8.1. Introduo e enfoque metodolgico 8.2. Objetivos gerais e especcos 8.3. Indicadores para avaliao e monitoramento
8.3.1. Indicadores de desempenho e efetividade 8.3.2. Indicadores das necessidades habitacionais 8.3.3. Monitoramento do ambiente social e econmico

8.4. Diretrizes e aes para o monitoramento e avaliao


8.4.1. Sistema Municipal de Informaes Habitacionais 8.4.2. Diretrizes e aes complementares

101 101 102 103 103 104 104 105 105 106 107 107 113 123 124 125 128 168 171 172 173 176 186 195 196 198 201 203 204 214 216 217 219 224 225

9. ANEXOS TCNICOS
1. Conceitos utilizados pela Prefeitura de Santo Andr 2. Assentamentos precrios na cidade 3. Demanda demogrca 4. Dcit habitacional segundo Fundao Joo Pinheiro 5. Metodologia de correo dos valores do dcit habitacional 6. Dcit habitacional e inadequao habitacional (demanda por urbanizao e regularizao) nos assentamentos precrios 7. Metodologia de correo dos componentes da inadequao habitacional 8. Reassentamentos e atendimento com urbanizao nos assentamentos precrios 9. Atendimento com regularizao nos assentamentos precrios 10. Clculo das fraes ideais mdias de terreno para produo de novas unidades habitacionais 11. Composio do Banco de Terras 12. Banco de terras localizao 13. Custos de investimentos em Intervenes Pontuais, Obras Emergenciais e Defesa Civil 14. Custos de aquisio de terrenos j includos no Banco de Terras 15. Clculo do valor mdio para aquisio de novas terras 16. Custos da demanda demogrca 17. Quadro da produo habitacional realizada pelo municpio 18. Conjuntos Habitacionais localizao 19. Produo habitacional das Associaes e Cooperativas Habitacionais Populares 20. Valores investidos no perodo de 1999 a 2004 21. Outorga onerosa: conceitos e clculos 22. Repasses ao Fundo Municipal de Habitao 23. Investimentos em habitao previstos no PPA 24. Clculo da distribuio regional e municipal dos recursos do FGTS e demais fontes de carter nacional ou estadual

AEIS - reas de Especial Interesse Social APD - Apoio s Populaes Desfavorecidas APRM - reas de Proteo e Recuperao de Mananciais BID - Banco Interamericano de Desenvolvimento BIRD - Banco Mundial para a Reconstruo e o Desenvolvimento BNDES - Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social BNH - Banco Nacional de Habitao CDH - Companhia de Desenvolvimento Habitacional do Estado de So Paulo CDHU - Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano do Estado de So Paulo CDRU - Concesso de Direito Real de Uso CEF - Caixa Econmica Federal CEPS - Centro de Estudos Polticos e Sociais CERFE - Centro di Ricerca e Documentazione Febbraio 74 CESA - Centro Educacional de Santo Andr CMH - Conselho Municipal de Habitao CMN - Conselho Monetrio Nacional CMOP - Conselho Municipal do Oramento Participativo CMPU - Conselho Municipal de Poltica Urbana COMUL - Comisso Municipal de Urbanizao e Legalizao CONAMA - Conselho Nacional do Meio Ambiente CREA - Conselho Regional de Engenharia, Arquitetura e Agronomia DCURB - Departamento de Controle Urbano DDPU - Departamento de Desenvolvimento e Projetos Urbanos DEHAB - Departamento de Habitao DERSA - Desenvolvimento Rodovirio S.A. DISE - Departamento de Indicadores Sociais e Econmicos DRUP - Diagnstico Rpido Urbano Participativo EIA-RIMA - Estudo de Impacto Ambiental - Relatrio de Impacto Ambiental EMHAP - Empresa Municipal de Habitao Popular de Santo Andr S.A. FAR - Fundo de Arrendamento Residencial FAT - Fundo de Amparo ao Trabalhador FAU-USP - Faculdade de Arquitetura e Urbanismo Universidade de So Paulo FCP - Fundao da Casa Popular FDS - Fundo de Desenvolvimento Social FGTS - Fundo de Garantia por Tempo de Servio FJP - Fundao Joo Pinheiro FMH - Fundo Municipal de Habitao FMP - Fator Monetrio Padro FNHIS - Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social GEPAM - Gerenciamento Participativo de reas de Mananciais Grande ABC - Santo Andr, So Bernardo do Campo, So Caetano do Sul, Diadema, Mau, Ribeiro Pires e Rio Grande da Serra GRAPROHAB - Grupo de Anlise e Aprovao de Projetos Habitacionais GTZ - Cooperao Tcnica Alem (Deutsche Gesellschaft fr Technische Zusammenarbeit GmbH) HIS - Habitao de Interesse Social HMP - Habitao de Mercado Popular IAB - Instituto de Arquitetos do Brasil IAP - Instituto de Aposentadoria e Penses IAPI - Instituto de Aposentadoria e Penses dos Industririos IBGE - Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica

ICMS - Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios IEE-PUC - Instituto de Estudos Especiais - Pontifcia Universidade Catlica IGPM - ndice Geral de Preos do Mercado INOCOOP - Instituto de Orientao a Cooperativas Habitacionais INPC - ndice Nacional de Preos ao Consumidor IPPUR - Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional IPT - Instituto de Pesquisas Tecnolgicas IPTU - Imposto Predial e Territorial Urbano ISSQN - Imposto Sobre Servios de Qualquer Natureza ITBI - Imposto Sobre a Transmisso de Bens Imveis LabHab/FAU-USP - Laboratrio de Habitao e Assentamentos Humanos/Faculdade de Arquitetura e Urbanismo - Universidade de So Paulo LUOPS - Lei de Uso, Ocupao e Parcelamento do Solo MDDF - Movimento de Defesa dos Direitos dos moradores em Favelas de Santo Andr MDF - Movimento de Defesa dos Favelados ODM - Objetivos de Desenvolvimento do Milnio OGU - Oramento Geral da Unio ONU - Organizao das Naes Unidas OP - Oramento Participativo PAR - Programa de Arrendamento Residencial PAT-PROSANEAR - Programa de Assistncia Tcnica ao Programa de Saneamento PD - Plano Diretor PEA - Populao Economicamente Ativa PEHP - Programa Especial de Habitao Popular PIB - Produto Interno Bruto PIIS - Programa Integrado de Incluso Social PLHIS - Plano Habitacional de Interesse Social PMH - Plano Municipal de Habitao PPA - Plano Plurianual de Investimentos PSA - Prefeitura de Santo Andr PSH - Programa de Subsdio Habitao de Interesse Social PT - Partido dos Trabalhadores RFFSA - Rede Ferroviria Federal S.A. RMSP - Regio Metropolitana de So Paulo SABESP - Companhia de Saneamento Bsico do Estado de So Paulo SAMI - Santo Andr Mais Igual SBPE - Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo SDUH - Secretaria de Desenvolvimento Urbano e Habitao SEADE - Fundao Sistema Estadual de Anlise de Dados SEBRAE - Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas SEMASA - Servio Municipal de Saneamento Ambiental de Santo Andr SFH - Sistema Financeiro da Habitao SFI - Sistema de Financiamento Imobilirio SIGPRO - Sistema de Gerenciamento de Projetos SISH - Secretaria de Incluso Social SMIH - Sistema Municipal de Informaes Habitacionais SNH - Sistema Nacional de Habitao SNHIS - Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social SOPP - Secretaria de Oramento e Planejamento Participativo TAC - Termo de Ajustamento de Conduta ZEIC - Zonas Especiais de Interesse Comercial ZEIS - Zonas de Especial Interesse Social

GLOSSRIO DE SIGLAS

PREFEITURA DE SANTO ANDR 7 PLANO MUNICIPAL DE HABITAO

1. INTRODUO

Este documento apresenta o PMH Plano Municipal de Habitao de Santo Andr. Pela primeira vez na histria de Santo Andr, elabora-se um Plano de Habitao articulado ao Plano Diretor, que apresenta um diagnstico completo da situao habitacional na cidade, dene as diretrizes, estratgias, linhas de ao e programas, e estabelece as metas para o atendimento das necessidades habitacionais do municpio. A Lei n 8.696, de 17 de dezembro de 2004, que instituiu o Plano Diretor do Municpio, estabelece, em seu artigo 8, que um dos objetivos gerais da poltica urbana garantir o direito universal moradia digna, democratizando o acesso terra e aos servios pblicos de qualidade, raticando o artigo 6 da Constituio Federal que consagra o direito moradia digna. A mesma Lei, em seus artigos 11, 12 e 14, estabelece os objetivos e as diretrizes para a poltica municipal de habitao, e que, para o cumprimento dessas funes, o Poder Executivo Municipal elaborar o Plano Municipal de Habitao. A elaborao do PMH insere-se no contexto de mudanas no quadro institucional no pas, que aponta para a progressiva responsabilizao dos municpios pela elaborao e implementao de polticas como a urbana e a habitacional. Marco inicial nesse quadro, a Constituio Federal de 1988, no bojo do processo de redemocratizao pelo qual passava o pas, implementa a descentralizao administrativa e fortalece o papel dos municpios. Fazem parte desse contexto a aprovao do Estatuto da Cidade, em 2001, a criao do Ministrio das Cidades em 2003, e a recente criao do Sistema Nacional de Habitao (SNH), que se prope a articular as aes e recursos das diversas esferas de governo e dos agentes comprometidos em enfrentar o problema habitacional. Neste Sistema, insere-se o Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social, fruto de anos de mobilizao dos movimentos por moradia e reforma urbana. Esse novo desenho institucional coloca para os municpios, a tarefa de criar e aperfeioar o seu quadro normativo prprio, a partir dos instrumentos criados pelo Estatuto das Cidades e das responsabilidades que passam a assumir, criando mecanismos administrativos, no mbito de suas polticas habitacionais, que permitam atender s exigncias dos Planos Diretores e, agora, a adeso ao SNH. Santo Andr, com o PMH, completa as condies necessrias para aderir ao Sistema Nacional de Habitao, o que coloca o municpio, em tese, em posio privilegiada para obter recursos federais e estaduais para implementar seus programas e projetos. Com o PMH, o municpio passa tambm a dispor de um instrumento que lhe permitir dar um novo salto de qualidade na gesto de sua poltica habitacional. Antes mesmo da vigncia plena de muitos dos novos instrumentos, Santo Andr implementou avanos quanto democratizao da gesto da cidade, implantao de instrumentos urbansticos e de uma poltica habitacional voltada para a melhoria das condies de moradia de sua populao mais pobre. Os programas constituintes dessa poltica habitacional, por sua articulao com outros programas voltados incluso social, tornaram-se referncias nacionais e internacionais. No entanto, esse avano no quadro institucional nas ltimas dcadas ocorre em paralelo ao avano e predomnio, no mesmo perodo, de um modelo econmico marcado pela subordinao das polticas econmicas nacionais lgica do capital nanceiro. A reestruturao produtiva, baseada na precarizao do trabalho, a diminuio da renda dos trabalhadores, a privatizao de empresas e de servios pblicos, a nanceirizao das polticas pblicas, marcas desse modelo, acabaram por gerar um ciclo vicioso de estagnao econmica e de enfraquecimento do papel do Estado na implementao de polticas que visam diminuir as desigualdades sociais. No Brasil, a permanncia de tal modelo, ainda que com nuances que no alteram seus pressupostos bsicos, acaba por no permitir o enfrentamento das causas estruturais de nossa histrica e profunda m distribuio de renda (que precedem hegemonia desse modelo), e acaba por diminuir a capacidade de atuao do Estado, pelo seu empobrecimento, que atinge em particular os municpios. Temos a um paradoxo: ao mesmo tempo em que os municpios passam a assumir papel preponderante na formulao de polticas pblicas, restringe-se a capacidade desses em implement-las de forma eciente, pela insucincia crnica de recursos, quadro agravado pelo aumento da demanda social pelos servios pblicos.

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Esse pano de fundo constitui-se no maior desao que temos pela frente no enfrentamento da questo habitacional em Santo Andr. Ainda que a moradia digna seja reconhecida como direito de todos os brasileiros pela Constituio Federal, sabemos como ainda estamos longe de alcanar e fazer cumprir esse preceito constitucional. Apesar dos avanos da poltica habitacional na cidade, a permanncia de um quadro social marcado por profunda desigualdade de renda continua a forar a deslocao da populao mais pobre de reas melhor servidas por infra-estrutura e servios pblicos, adensando as favelas e loteamentos precrios, e aumentando a populao residente na rea de Mananciais. Diagnsticos e estudos recentes, com base em dados dos censos demogrcos ou desenvolvidos pela municipalidade, mostram a tendncia de esvaziamento populacional das reas centrais e melhor estruturadas, em contraponto ao adensamento das reas perifricas. O acesso terra continua difcil, em razo de sua escassez, do aumento de preos e do empobrecimento da populao. O fenmeno da segregao scio-espacial apresenta-se com gravidade, condensando os impactos do modelo econmico na cidade e regio, como mostram os elevados ndices de desemprego e subemprego, de violncia urbana e de excluso social, aos quais os programas implementados pela Prefeitura e pelo Governo Federal, como o Santo Andr Mais Igual, e o Bolsa-Famlia, tm procurado alternativas e sadas e efetivamente diminudo tais impactos, mas que ainda no conseguem, dadas as limitaes no enfrentamento de processos de natureza extra-local, reverter uma tendncia geral. O Plano Diretor do municpio, ao propor mecanismos e instrumentos efetivos de combate segregao scio-espacial, de democratizao do acesso terra e moradia, com vistas a fazer cumprir a funo social da cidade e da propriedade, marca uma inexo na poltica urbana, qual o PMH deve complementar com o planejamento e detalhamento das aes decorrentes no mbito da poltica habitacional. Mas sabemos que o efetivo sucesso e cumprimento pleno dos objetivos do Plano Diretor e do PMH no so independentes de mudanas necessrias no panorama macroeconmico nacional, que determina em grande medida o padro e o grau do desenvolvimento econmico local. esse panorama um dos fatores determinantes para a capacidade de investimento do poder pblico, em todas as instncias, e para a ampliao, ou diminuio, das condies de acesso moradia por parte de sua populao. O enfrentamento da questo habitacional, dada sua complexidade e abrangncia, no , portanto, tarefa fcil e necessita da participao de toda a sociedade: executivo, legislativo, poder judicirio, movimentos sociais, empresrios, organizaes no governamentais, universidade, agentes tcnicos e entidades de classe. Armamos que a responsabilidade, no mbito do poder executivo, pelo atendimento do direito moradia digna compete s trs esferas de governo: municipal, estadual e federal, e aos rgos a elas vinculados. Essa armao traz em si a constatao da necessidade do incremento dos investimentos pblicos dos demais nveis de governo em habitao na cidade, reduzidos em comparao aos investimentos municipais, ainda que, nos ltimos anos, tenhamos assistido a um crescimento dos investimentos federais, e que existam aes de proviso e urbanizao desenvolvidas pela Companhia de Desenvolvimento Urbano e Habitacional do Estado - CDHU. No entanto, tais aes ainda so reduzidas, relativamente ao porte do municpio e s suas necessidades habitacionais. Se armarmos que, com o Plano Diretor, com o PMH e com o seu investimento prprio em habitao municipalidade cumpre a sua parte na resoluo de sua questo habitacional, tambm necessrio armar que esta resoluo depende do sucesso da implementao do Sistema Nacional de Habitao, e de sua articulao com o PMH. Podemos armar que o Sistema Nacional de Habitao, se por si s no garante que se resolvam os problemas habitacionais do pas e da cidade uma vez que no tem como pretenso implementar as alteraes necessrias no panorama macroeconmico - por outra condio necessria para tal, uma vez que apresenta alternativas para superar o quadro, que marcou a poltica habitacional no pas, de desarticulao de programas e de recursos, de sobreposio de aes, e de atendimento a demandas no prioritrias. Para Santo Andr, sua importncia est em que propicia uma denio clara dos papis e das responsa-

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bilidades, inclusive em termos de recursos necessrios a serem investidos na cidade, das demais esferas (federal e estadual), que permite no apenas aumentar esses recursos, mas, a partir de sua denio por critrios objetivos, planicar as aes, denir metas e objetivos. No novo quadro resultante da implementao do SNH, que esperamos concretizado a partir de 2006, o municpio passa a ser protagonista nas aes de coordenador da poltica habitacional, com a atribuio de mobilizar, otimizar, scalizar, articular e adequar os agentes, instrumentos e recursos necessrios, e de forma que garanta a participao direta da sociedade na denio e no controle das prioridades e dos programas. Nesta perspectiva, o Plano Municipal de Habitao constitui-se como instrumento de articulao da poltica habitacional e de controle e monitoramento de seus resultados. Foram tomados como elementos de referncia para a elaborao e desenvolvimento do Plano, a Constituio Federal, o Estatuto da Cidade, a Lei federal n 11.124, que cria o Sistema Nacional de Habitao e o Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social, a Constituio do Estado de So Paulo, a Lei Orgnica do Municpio de Santo Andr, o Plano Diretor do Municpio, assim como as deliberaes das quatro Conferncias Municipais de Habitao j realizadas. Como macro-objetivos do PMH, citamos dois principais: o primeiro, consolidar e aperfeioar a experincia de urbanizao de favelas e demais assentamentos precrios, estabelecendo um cenrio futuro que permita o atendimento integral s demandas de todas as famlias residentes nos mesmos; o segundo, enfrentar novos desaos relacionados necessidade de que a poltica habitacional contemple a oferta de novas oportunidades habitacionais, para a demanda atual e futura. Em comum aos dois macro-objetivos, o PMH considera, para seu atendimento, o cenrio atual de restrio de recursos, o limite expanso da base tributria local e o quadro atual ainda insuciente de incremento de recursos externos, mas coloca e quantica os recursos necessrios para que, no ano meta de 2024, a cidade atinja a ambiciosa meta de ver equacionado o atendimento s necessidades habitacionais de sua populao. Em sua estrutura, o PMH parte de uma anlise das polticas nacionais de habitao implementadas no Brasil, com destaque para o momento atual, caracterizado pela criao de uma nova institucionalidade na rea de habitao, e de um histrico do desenvolvimento urbano e habitacional na cidade, que permite elucidar as razes e a evoluo do problema e de suas solues encontradas na cidade, at chegar poltica habitacional atual; traa um diagnstico das necessidades habitacionais atuais do municpio e das estimativas de sua evoluo no tempo; identica e quantica os instrumentos e os recursos fsicos, nanceiros e humanos necessrios e disponveis para o atendimento dessas necessidades; dene os princpios, os objetivos e as diretrizes a serem seguidos pela poltica habitacional do municpio; apresenta as linhas de ao e programas constituintes da poltica habitacional, indicando, a partir da identicao das prticas atuais, os aperfeioamentos propostos e as novas estratgias especcas a serem implementadas; dene as macro-estratgias e traa cenrios para o atendimento das demandas quanticadas at o ano de 2024, mostrando o incremento necessrio de recursos para que o municpio possa, nesse ano-meta, equacionar suas necessidades habitacionais; e estabelece os indicadores, mecanismos e instrumentos de gesto democrticos para permitir a permanente avaliao e monitoramento da poltica e do prprio Plano Municipal de Habitao. O texto-base do PMH apresentado de forma a permitir e facilitar a leitura e discusso pblica de seu contedo. Ao nal, esto organizados, em anexos, textos, clculos, tabelas e mapas, que permitem o aprofundamento e a consulta a dados que subsidiaram a elaborao do PMH, e que deste so partes constituintes. Na elaborao do PMH, a Prefeitura Municipal, em parceria com o Instituto cqua, contou com a consultoria dos Professores Doutores Adauto Cardoso, arquiteto e urbanista do IPPUR Instituto de Pesquisas em Planejamento Urbano, e consultor do Ministrio das Cidades, e Nabil Georges Bonduki, arquiteto e urbanista, professor na Universidade So Paulo; e com a colaborao de demais especialistas e tcnicos, citados no decorrer dos captulos. O PMH contou tambm com a contribuio advinda dos debates e discusses promovidos no mbito dos Conselhos Municipais de Habitao (CMH) e de Poltica Urbana (CMPU).

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2. POLTICA NACIONAL DE HABITAO: HISTRIA E PERSPECTIVAS ATUAIS1

2.1. ORIGENS DA INTERVENO GOVERNAMENTAL EM HABITAO NO BRASIL


A excluso scio-espacial e os contrastes que caracterizam as grandes cidades brasileiras so o retrato urbano de uma sociedade que se estruturou voltada para o privilgio de poucos. Vivemos num pas desigual, com cidades desiguais: hoje, cerca de 40% da populao das nossas grandes metrpoles, vive, em mdia, na informalidade urbana. Na Regio Metropolitana de So Paulo, a presena da riqueza traz com ela uma enorme pobreza, antagonismo tpico de uma das sociedades que mais concentra a renda no mundo. Esse quadro, fruto de 500 anos de histria, no haveria porque ser diferente em Santo Andr. A habitao das classes populares nas cidades brasileiras se deu, at os anos 30 do sculo XX, atravs de moradias de aluguel de baixo padro e coletivas os cortios, ou, em menor escala, atravs da produo privada de vilas operrias pelos empregadores. A produo das vilas foi incentivada pelo poder pblico com isenes scais, mas mesmo com tais incentivos, essas moradias s eram acessveis para segmentos da baixa classe mdia (operrios qualicados, funcionrios pblicos e comerciantes), no o sendo para a populao mais pobre. Os cortios eram, portanto, a forma mais comum de moradia para a maioria da populao e um negcio muito lucrativo para seus proprietrios, proliferando-se, apesar de fortemente combatidos em nome da sade pblica. Quando se tornavam obstculos renovao urbana das reas nobres da cidade, eram demolidos, e seus moradores deslocados para as regies menos valorizadas pelo mercado. Na era Vargas, a partir de 1930, o Governo iniciou um programa de incentivo industrializao. Fortaleceuse a ao do Estado, visando constituio de um mercado de consumo interno mais signicativo. Pela primeira vez foram colocadas em prtica polticas habitacionais pblicas, reconhecendo-se que no bastava apenas a ao do mercado. Na dcada de 30 foram criados os Institutos de Aposentadorias e Penses IAP, que, embora tivessem como atribuio principal implantar a previdncia pblica no Brasil, se tornaram uma referncia na histria da arquitetura de habitao social ao produzir, com os fundos previdencirios, conjuntos residenciais de excelente qualidade dirigidos para seus associados. Ainda que a produo dos IAPs no tenha sido suciente para suprir as necessidades de moradias urbanas, j muito expressivas no perodo do ps 2 Guerra, foi um grande avano frente a at ento inexistente ao do Estado nesta rea. Entre 1937 e 1945, produziram ou nanciaram 124 mil unidades, representando cerca de 5,2% da populao urbana brasileira na poca. At o seu nal, em 1964, produziram 140 mil unidades. A interveno habitacional realizada pelos IAPs atendiam apenas os trabalhadores com carteira assinada, especialmente industririos, comercirios, bancrios e do setor de transportes, mas deixou de lado as populaes marginalizadas e os setores de menor renda entre os trabalhadores. Com o intuito de enfrentar esta questo de forma mais abrangente, no Governo Dutra (1946 1950), foi criada a Fundao da Casa Popular (FCP), primeiro rgo nacional a tratar exclusivamente da venda de casas para a populao de baixa renda. A FCP, no entanto, padeceu da falta de recursos, j que dependia do oramento da Unio, e em 18 anos de atuao, de 1946 a 1964, construiu apenas 18.143 unidades habitacionais. Sua produo considerada baixssima, comparada produo dos IAPs.

O item 2.1 deste captulo foi desenvolvido com base em trabalho realizado especificamente para a elaborao do Plano Municipal, de Habitao, intitulado A questo habitacional em Santo Andr: natureza do problema e avanos a partir da dcada de 1990, de autoria de Joo Sette Whitaker Ferreira e de Isadora Tami Lemos Tsukumo. Esse texto, que tambm foi um dos que embasaram a elaborao do captulo 3 deste Plano, recebeu ainda observaes dos consultores citados na introduo do PMH, foi revisto, organizado, e recebeu alteraes e acrscimos pela equipe de elaborao do PMH.
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Joo Sette Whitaker Ferreira arquiteto-urbanista e economista, mestre em cincia poltica e doutor em urbanismo, professor da graduao e da ps-graduao das Faculdades de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de So Paulo (FAUUSP) e da Universidade Presbiteriana Mackenzie. Pesquisador do Laboratrio de Habitao e Assentamentos Humanos da FAUUSP (LabHab/FAUUSP). Isadora Tami Lemos Tsukumo arquiteta-urbanista, ps-graduanda em urbanismo (rea Habitat) na FAUUSP e pesquisadora do Laboratrio de Habitao e Assentamentos Humanos da FAUUSP(LabHab/FAUUSP).

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Neste perodo, os governos municipais preocupavam-se apenas com leis reguladoras, acreditando que assim impediriam a ocupao espontnea dos espaos urbanos. Porm, o que de fato marcou a era Vargas em relao questo habitacional e segregao urbana dos pobres nos loteamentos de periferia, foi a instituio, em 1942, da Lei do Inquilinato. Essa lei limitava as possibilidades de lucro para os proprietrios de vilas e casas de aluguel, ao congelar os preos e diminuir a segurana do negcio para os locadores. Acabou tendo como efeito o estmulo propriedade privada do imvel urbano, no lugar do aluguel, restringindo ainda mais o acesso habitao. A oferta de moradias de aluguel diminuiu, elevando os valores de locao, sem que o Estado suprisse a demanda por habitaes. Restava populao a ocupao informal de terras ou a compra de lotes na periferia, muitas vezes em loteamentos irregulares ou desprovidos de infra-estrutura. Essa forma de produo do espao urbano acentuou-se ao longo das dcadas seguintes, tornando-se a regra para a maioria da populao nas cidades brasileiras e dispensando o Estado da proviso de habitao social. Foi sob as condies descritas acima que ocorreu a intensicao do processo de urbanizao no Brasil, impulsionada pela industrializao promovida por Juscelino Kubitschek, a partir da dcada de 1950. Com a exploso da migrao rural-urbana (conseqncia da ausncia de uma reforma agrria e da expanso do emprego industrial nas metrpoles do Sudeste), explodia tambm a concentrao urbana, principalmente nas grandes cidades. De 26,34% em 1940, a populao urbana no Brasil pularia para 68,86% em 1980, e para mais de 80% no incio deste sculo. A concentrao populacional nos grandes centros industriais brasileiros no foi acompanhada pela ao do Estado para garantir condies mnimas de infra-estrutura urbana e qualidade de vida. A poltica habitacional brasileira era na prtica uma no-poltica o mais fcil e menos oneroso era deixar a populao encontrar solues de habitao por meio da autoconstruo generalizada. Uma frmula capaz de permitir uma morada mnima para a classe trabalhadora, sem que isto implicasse em elevar os custos da mo-de-obra, tanto para os empregadores como para o Estado. Foi somente com o regime militar ps-64 que se inaugura uma nova fase de interveno estatal na habitao. Em 1964, criado o BNH Banco Nacional da Habitao, que passou a gerir as novas fontes de recursos que at hoje so as principais destinadas ao nanciamento habitacional no pas: o FGTS Fundo de Garantia por Tempo de Servio e o Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo (SBPE). Em decorrncia, foi no regime militar que mais se produziu habitaes populares no Brasil. Dada a importncia desta produo e do Sistema Financeiro de Habitao, ainda hoje elemento central das estratgias que se estruturam para equacionar o dcit habitacional no Brasil, faz-se necessrio aprofundar a poltica desenvolvida no pas a partir de 1964.

2.2. A ESTRUTURAO DE UMA POLTICA HABITACIONAL NO BRASIL: OS AVANOS E OS EQUVOCOS DO BANCO NACIONAL DA HABITAO
O Banco Nacional de Habitao (BNH) foi criado logo aps o golpe em 1964 como uma resposta do governo militar crise de moradia presente num pas que se urbanizava aceleradamente. A iniciativa buscava, por um lado, angariar apoio entre as massas populares urbanas, que eram uma das principais bases de sustentao do populismo afastado do poder e, por outro, criar uma poltica permanente de nanciamento capaz de estruturar em moldes capitalistas o setor da construo civil habitacional, objetivo que acabou por prevalecer. O papel econmico desta poltica habitacional que dinamizou a economia, atravs da gerao de empregos e fortalecimento do setor da construo civil a transformou num dos elementos centrais da estratgia dos governos militares. Malgrado as crticas ao BNH e ao sistema por ele preconizado, sua importncia indiscutvel, pois este perodo (1964-86) foi o nico em que o pas teve, de fato, uma Poltica Nacional de Habitao, com uma estratgia clara: estrutura institucional de abrangncia nacional, paralela administrao direta, formado pelo BNH e uma rede de agentes promotores e nanceiros (privados ou estatais) capazes de

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viabilizar a implementao em grande escala das aes necessrias na rea habitacional e fontes de recursos estveis, permanentes e independentes de oscilaes polticas (FGTS - poupana compulsria de todos os assalariados brasileiros - mais a poupana voluntria que formou o SBPE). Os resultados foram muito expressivos: nos vinte e dois anos de funcionamento do BNH, o Sistema Financeiro da Habitao nanciou a construo de 4,3 milhes de unidades novas, das quais 2,4 milhes com recursos do FGTS, para o setor popular, e 1,9 milhes com recursos do SBPE, para o mercado de habitao para a classe mdia. Se for considerado o perodo at 2.000, pois o SFH continuou funcionando aps a extino do BNH em 1986, foram nanciados cerca de 6,5 milhes de unidades habitacionais. Alm disto, foi notvel o papel do SFH no saneamento, com destaque para o Plano Nacional de Saneamento (Planasa): em 2000, mais de 90 % da populao urbana estava abastecida por rede de gua. Embora o BNH tenha nanciado cerca de 25 % das novas moradias construdas no pas, esteve aqum das necessidades geradas pelo acelerado processo de urbanizao brasileiro: entre 1950 e 2000, a populao que vive em cidades com mais de 20 mil habitantes cresceu de 11 para 125 milhes. Alm de insuciente, a produo foi mal distribuda do ponto de vista da demanda, posto que o modelo implementado relegou a segundo plano a populao de renda mais baixa e regies com graves problemas habitacionais, como por exemplo, a Regio Metropolitana de So Paulo, em particular os municpios perifricos. Ainda que no fosse razovel exigir que o SFH pudesse nanciar a construo de unidades prontas na dimenso necessria, h que se apontar os equvocos que contriburam para que no tenha equacionado o problema da moradia populao de baixa renda, tais como: modelo de gesto rgido e centralizado, com administrao autoritria, sem participao popular na concepo dos programas e projetos e sem controle social; adoo da casa prpria como nica forma de acesso moradia; no incorporao de outros processos de produo da moradia, como a autoconstruo e a urbanizao de assentamentos precrios, nos programas pblicos; utilizao exclusiva de recursos retornveis, sem subsdios, com critrios de nanciamento bancrios, excluindo parcelas signicativas da populao de mais baixa renda. Tais equvocos, somados continuidade de um padro de urbanizao informal e selvagem (para os quais os investimentos do prprio SFH contriburam, na medida em que, impulsionando a verticalizao das reas centrais com a produo habitacional para a classe mdia, impulsionaram tambm a valorizao especulativa da terra urbana), zeram com que a grande maioria da populao, sem qualquer apoio governamental, no tivesse alternativa seno auto-empreender, em etapas, a casa prpria em assentamentos urbanos precrios, como loteamentos clandestinos e irregulares, vilas, favelas, alagados etc., em geral distantes das reas urbanizadas e mal servidos de infra-estrutura e equipamentos sociais, ou em reas relegadas pelo mercado, como beiras de crrego, reas de mananciais e encostas. necessrio enfatizar ainda o desastre do ponto de vista arquitetnico e urbanstico da interveno realizada. Dentre os erros praticados se destaca a opo por grandes conjuntos na periferia das cidades, o que gerou verdadeiros bairros dormitrios; a desarticulao entre os projetos habitacionais e a poltica urbana e o desprezo pela qualidade dos projetos, gerando solues uniformizadas, padronizadas e sem nenhuma preocupao com a qualidade da moradia, com a insero urbana, com o respeito ao meio fsico e s diversidades existentes num pas de dimenses continentais. A poltica do BNH, somada ausncia de qualquer poltica de reforma urbana no pas, veio reforar o padro de expanso das grandes cidades que j se delineava nas dcadas anteriores, marcado pela submisso da terra urbana ao capital imobilirio, levando ao constante espraiamento em direo s periferias, fazendo com que o mercado formal se restringisse parcelas concentradas nas cidades, reservando em seu interior grandes vazios urbanos. Constituiu-se nesse perodo aquilo que ainda hoje a marca da habitao popular no Brasil: a combinao dos grandes conjuntos distantes e precrios com as favelas e loteamentos clandestinos e precrios nas periferias.

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2.3. O PS-BNH E O NOVO PAPEL DE ESTADOS E MUNICPIOS


O quadro criado a partir de 1964 e impulsionado com o BNH se alterou substancialmente a partir do incio dos anos 80 com a crise do modelo econmico implementado pelo regime militar, que gerou recesso, inao, desemprego e queda dos nveis salariais. O processo teve enorme repercusso no SFH, reduzindo sua capacidade de investimento, gerada pela retrao dos saldos do FGTS e da poupana e forte aumento na inadimplncia, provocada por um cada vez maior descompasso entre o aumento das prestaes e a capacidade de pagamento dos muturios. No perodo vivia-se uma grande mobilizao popular pela redemocratizao, clima que reforou a crtica ao BNH, associado ao regime autoritrio. Organizaram-se os movimentos sociais por moradia e Reforma Urbana, entre eles o Movimento Nacional dos Muturios, que agregava muturios do BNH de baixa e mdia renda com diculdades para pagar as prestaes. Criticavam o carter nanceiro do SFH e pediam mudanas. A resposta do governo reduo drstica das prestaes - gerou um enorme rombo no SFH, com graves conseqncias futuras. Com o m do regime militar, em 1985, esperava-se uma profunda reestruturao, na perspectiva da formulao de uma nova poltica habitacional para o pas. No entanto, o que ocorreu foi a simples extino do BNH em 1986, sem encontrar resistncias: ele tinha se tornando uma das instituies mais odiadas do pas. Com o m do BNH, perdeu-se uma estrutura de carter nacional que tinha acumulado enorme experincia na rea, formado tcnicos e nanciado a maior produo habitacional da histria do pas. Ao invs de uma transformao, ocorreu um esvaziamento e deixou de existir uma poltica nacional de habitao. Entre a extino do BNH (1986) e a criao do Ministrio das Cidades (2003), o setor responsvel pela gesto da poltica habitacional esteve subordinado a sete ministrios ou estruturas administrativas diferentes, sem continuidade e estratgia para enfrentar o problema. A regulamentao do crdito habitacional passou para o Conselho Monetrio Nacional, tornando-se, de modo denitivo, um instrumento de poltica monetria, o que levou a um controle mais rgido do crdito, dicultando e limitando a produo habitacional, aspecto que at hoje diculta o nanciamento ao poder pblico municipal e populao de baixa renda. A Caixa Econmica Federal tornou-se o agente nanceiro do SFH, absorvendo atribuies, pessoal e acervo do BNH. O rombo gerado pela reduo das prestaes adotado nos anos 80 levou a uma reduo das aplicaes em habitao e saneamento para recompor os fundos do SFH. Tal situao foi agravada com uma liberao de recursos acima da capacidade do FGTS no governo Collor em 1990, levando paralisao total dos nanciamentos do Fundo entre 1991 e 1995. A produo minguou, enquanto a carncia de moradia se agravou, acompanhada pelo empobrecimento vivido nas dcadas de 80 e 90. Neste quadro, intensicou-se a necessidade de uma interveno governamental com recursos oriundos de outras origens e a parceria com a sociedade organizada. Vrios municpios e Estados, alm da prpria Unio, lanaram programas habitacionais nanciados com fontes alternativas, em particular recursos oramentrios, adotando princpios e pressupostos diversos dos anteriores. Abriu-se assim uma nova fase na poltica habitacional no Brasil, que pode ser chamada de ps-BNH. Nesta fase ocorre uma descentralizao, deixando de existir uma estratgia nacional, vazio ocupado, de forma fragmentria, mas criativa, por Estados e municpios. Alguns desses ltimos, administrados por governos progressistas e preocupados em enfrentar a enorme dvida social e urbana, entre os quais pode se incluir Santo Andr, a partir de 1989 desenvolveram aes prprias na rea da habitao implementando inmeras iniciativas: criao de estruturas institucionais locais, formulao de programas alternativos ao modelo casa prpria pronta construda por empreiteira que prevaleceu no perodo BNH, aplicao de recursos oramentrios a fundo perdido com uma perspectiva social, desenvolvimento de prticas tradicionais j utilizadas pela populao mais pobre, como o mutiro. Em alguns casos ocorre tambm uma melhor insero urbana dos programas e projetos habitacionais.

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Emerge um amplo conjunto de experincias municipais de habitao de interesse social. Depois do perodo de centralizao e homogeneizao do BHN, ocorre uma fase de atomizao de experincias, com grande heterogeneidade e diversidade de iniciativas, mas pouco articulada em decorrncia da ausncia de uma poltica nacional. Surgem, ao lado de intervenes tradicionais, programas que adotam pressupostos inovadores como desenvolvimento sustentvel, diversidade de tipologias, estmulo a processos participativos e autogestionrios, parceria com a sociedade organizada, reconhecimento da cidade real, projetos integrados e a articulao com a poltica urbana. Esta postura se diferenciava do modelo do BNH emergindo programas alternativos, como urbanizao de favelas e assentamentos precrios, construo de moradias novas por mutiro e autogesto, apoio autoconstruo e intervenes em cortios e em habitaes nas reas centrais. Para fazer frente ao declnio das aplicaes do SFH, alguns Estados aplicaram recursos de grande monta, como o Estado de So Paulo que rmou um acordo com os empresrios para elevar em 1% a alquota do ICMS, gerando um fundo de grande expresso para a aplicao em habitao (ver item 2.8). Com essas iniciativas, ocorre uma progressiva transferncia de atribuies para os Estados e municpios, tendo-se como marco a Constituio de 1988, que tornou a habitao uma atribuio concorrente dos trs nveis de governo. A mobilizao dos movimentos de moradia ampliou a presso por uma maior participao dos municpios, pois a democratizao tornou o poder local o principal interlocutor das organizaes populares e o responsvel pelo equacionamento das demandas sociais, acentuandose a tendncia de descentralizao dos programas habitacionais. Apesar de sua importncia para difundir um novo referencial no pas, o flego destas aes baseadas exclusivamente em recursos municipais tem se mostrado curto para um equacionamento mais global do problema habitacional, ainda mais quando sabemos que ocorrem em paralelo ao processo de reestruturao produtiva por que passa o pas, acompanhado de estagnao econmica e de empobrecimento da esfera pblica, inclusive dos municpios (at pela ausncia de uma reforma tributria que desse respaldo ao novo papel que assumiram): se estes se fortalecem enquanto formuladores de polticas, essas por sua vez acabam por se restringir, notadamente quanto capacidade de investimento, pelo fato dos municpios no disporem dos recursos necessrios para sustent-las de maneira eciente. De qualquer forma, neste perodo de transio emerge o embrio de uma nova postura de enfrentamento do problema habitacional que foi adotado por gestes de vanguarda e que se tornaram referncias nacionais para outros municpios e tambm para a formulao de novas perspectivas para a poltica nacional.

2.4. REESTRUTURAO DOS PROGRAMAS HABITACIONAIS E RETOMADA DO FGTS NO GOVERNO FHC


No governo Fernando Henrique Cardoso, ocorre uma retomada nos nanciamentos de habitao e saneamento com base nos recursos do FGTS, depois de vrios anos de paralisao, com mudana de concepo e novos programas com pressupostos diversos daqueles que vigoraram desde o perodo do BNH. Princpios como exibilidade, descentralizao, diversidade, reconhecimento da cidade real, entre outros, foram adotados como novos referenciais, pelo menos na retrica, de maneira compatvel com o ambiente e o debate nacional e internacional que, de uma forma generalizada, passaram a rejeitar os programas convencionais, baseados no nanciamento direto produo de grandes conjuntos habitacionais e em processos centralizados de gesto. Dentre os programas criados no governo FHC e que continuaram a existir no governo Lula, incluem-se programas de nanciamento voltados ao benecirio nal (Carta de Crdito, individual e associativa), que passaram a absorver a maior parte dos recursos do FGTS. Alm destes, foram criados um programa voltado para o poder pblico, focado na urbanizao de reas precrias (Promoradia) - paralisado em 1998, quando se proibiu o nanciamento para o setor pblico - e um programa voltado para o setor privado (Apoio Produo), que teve um desempenho po. Em 1999, foi criado o Programa de Arren-

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damento Residencial PAR -, programa inovador voltado produo de unidades novas para arrendamento que utiliza um mix de recursos formado pelo FGTS e recursos de origem scal. Dentre as modalidades de utilizao da Carta de Crdito que consumiu, entre 1995 e 2003, cerca de 85% dos recursos do FGTS destinados habitao, se destacaram o nanciamento de material de construo (9,3% dos recursos e 33,8% dos contratos) e aquisio de imveis usados (41,6% dos recursos e 31,2% dos contratos), alm da Carta de Crdito Associativa (18,4% dos recursos e 10,7% dos contratos), que se tornou uma espcie de vlvula de escape para o setor privado captar recursos do FGTS para a produo de moradias prontas. As alteraes promovidas, embora a primeira vista pudessem expressar uma renovao, rompendo a rgida concepo herdada dos tempos do BNH, de fato no conseguiram alavancar uma nova poltica e acabaram por gerar um conjunto de efeitos perversos, do ponto de vista social, econmico e urbano. O nanciamento aquisio de imvel usado, que absorveu cerca de R$ 9,3 bilhes, um programa com escasso impacto, no gerando empregos e atividade econmica. O nanciamento ao material de construo, embora tenha o mrito de apoiar o auto empreendimento da casa prpria e de gerar um atendimento massivo (567 mil beneciados no perodo, a de maior alcance quantitativo), tende a estimular a produo informal da moradia, agravando os problemas urbanos, sobretudo pela falta de assistncia tcnica, no garantindo condies adequadas de habitabilidade. Consolidou-se uma viso bancria no nanciamento habitacional, personicado no papel da Caixa Econmica Federal. Buscando evitar rombos no FGTS, a instituio passou a privilegiar a concesso de crditos em condies de maior garantia e de mais fcil acompanhamento, o que explica a preferncia pelo nanciamento do imvel usado. A implementao desses programas no gerou impacto no combate ao dcit habitacional, em particular nos segmentos de baixa renda, acentuando-se uma caracterstica tradicional das polticas habitacionais no Brasil, ou seja, um atendimento privilegiado para as camadas de renda mdia. Entre 1995 e 2003, 78,84% do total dos recursos foram destinados a famlias com renda superior a 5 salrios mnimos, sendo que apenas 8,47% foram destinados para a baixssima renda (at 3 SM) onde se concentram 83,2% do dcit quantitativo. As restries de ordem macro-econmica implementadas pelo governo FHC tambm limitaram o Programa Promoradia, dirigido para a urbanizao de assentamentos precrios, que somente pode ser realizado pelo setor pblico. As restries impostas concesso de crditos a este setor, eliminaram a possibilidade de acesso a operaes de nanciamento nas reas de saneamento e habitao com recursos oriundos do FGTS. Desta forma, o ajuste scal consolidou-se como principal obstculo realizao de investimentos voltados para a urbanizao e a produo de moradias destinadas ao atendimento dos segmentos de mais baixa renda, onde se encontra concentrado o grosso das necessidades habitacionais do pas. O impasse e as limitaes presentes na ao habitacional do governo FHC so extremamente importantes visto que elas continuaram presentes no incio do governo Lula, transformando-se em desaos difceis de serem superados para colocar em prtica a poltica habitacional preconizada pelo novo governo. necessrio ainda fazer referencia aprovao e promulgao do Estatuto da Cidade, em 2001, depois de 13 anos de tramitao, que regulamentou os artigos 182 e 183 da Constituio e criou instrumentos capazes de interferir no acesso terra, aspecto fundamental para equacionar a questo da habitao. O Estatuto da Cidade abriu para os municpios uma ampla gama de alternativas para regular o processo de desenvolvimento urbano, requerendo para isto a formulao de um Plano Diretor que incorpore os novos instrumentos e uma gesto da poltica urbana que garanta sua implementao. O municpio de Santo Andr, ao aprovar em 2004 o novo Plano Diretor, deu um passo importante neste sentido, colocando-se entre os municpios que mais avanaram neste sentido, como ser mostrado adiante.

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2.5. O GOVERNO LULA E A MONTAGEM DO SISTEMA NACIONAL DE HABITAO


A partir de 2003, com a posse de Luis Incio Lula da Silva, abriram-se novas perspectivas para a implementao de uma poltica nacional de habitao que, entretanto, dependem de um amplo conjunto de fatores que passam tanto pelas aes e vontade poltica do governo federal como de uma ampla articulao de todos os atores envolvidos na questo. A proposta do novo governo foi baseada no Projeto Moradia, elaborado pelo Instituto Cidadania - organizao coordenada pelo presidente, at sua posse - para formular uma estratgia geral de equacionamento do dcit habitacional brasileiro, visando, num prazo de 15 anos, garantir a todo cidado brasileiro uma moradia digna. O projeto serve de referencia para a formulao no apenas da poltica de habitao do governo federal, mas para uma estratgia que deve envolver todos os nveis de governo (com um lugar de destaque para as administraes municipais) e setores da sociedade setor privado, ONGs, universidades, movimentos sociais - a partir da sntese dos pensamentos j existentes. O desao colocado seria, portanto, no uma tarefa exclusiva de um governo, mas exigiria o cumprimento de um conjunto de aes de todos os segmentos da sociedade comprometidos com a proposta. Considerando que o Projeto Moradia, apesar de todas as diculdades que sero apontadas adiante, vem sendo implementado pelo governo federal a partir de 2003, necessrio que os municpios, nas suas polticas e planos habitacionais - cuja elaborao um dos eixos estratgicos do projeto - adotem uma perspectiva coerente e compatvel com a proposta nacional. Como esse Plano busca enquadrar-se dentro desta estratgia, necessrio explicit-la para compreender como ele pode se articular com os outros nveis de governo para garantir que seus objetivos sejam cumpridos. Aps avaliar a dimenso das necessidades quantitativas e qualitativas, presentes e futuras, de moradia no pas e as fontes de nanciamento existentes - partindo-se da premissa que, por razes de ordem poltica, no se deveria ampliar a carga tributria -, estabeleceu-se um horizonte para que o problema pudesse ser equacionado. A estratgia geral partia do pressuposto de que para enfrentar a magnitude do problema habitacional seria necessrio congregar os esforos dos trs nveis de governo, criando o Sistema Nacional de Habitao, que articularia todos os rgos pblicos voltados para habitao, incluindo rgos da administrao direta, conselhos e fundos. Foi proposta a criao de um novo ministrio, o Ministrio das Cidades, reunindo as reas de habitao, saneamento, transportes urbanos e poltica de ordenao territorial. O Ministrio deveria coordenar a poltica urbana e habitacional no pas, estruturando e implementando o Sistema Nacional de Habitao, elaborando o Plano Nacional de Habitao e estabelecendo as regras gerais do nanciamento habitacional. Da mesma forma, estados e municpios deveriam criar, caso j no tivessem, secretarias de desenvolvimento urbano e habitacional, rgos de gesto regional e locais da poltica habitacional. Os Conselhos de Habitao, nos trs nveis de governo, exerceriam o papel de controle social e participao, devendo ser formados por representantes de todos os segmentos sociais e pblicos relacionados com o tema da habitao. A criao do Fundo Nacional de Moradia respondia a uma demanda do movimento de habitao, devendo ser canalizados para ela todos os recursos sob gesto federal oriundos de fontes no onerosos, incluindo recursos de natureza scal e os recursos destinados ao subsdio (ou desconto) do FGTS. Estados e municpios tambm deveriam criar fundos de habitao, para onde seriam direcionados os recursos oramentrios do nvel de governo correspondente, alm de repasses dos fundos nacional, que no deveria nanciar diretamente projetos e empreendimentos, mas redistribuir seus recursos de acordo com um Plano Nacional de Habitao elemento articulador de planos estaduais, regionais ou municipais. Foi proposta a criao de um sistema nico de nanciamento, garantindo as mesmas regras para possibilitar uma melhor adequao do nanciamento capacidade de pagamento dos benecirios. Os recursos de origem scal seriam destinados ao subsdio, que agregados num mix com o FGTS permitiria o atendimento da populao de baixa renda. Quanto mais reduzidos fossem os rendimentos das

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famlias a serem atendidas, maior seria a participao dos recursos no onerosos no mix proposto. Gradativamente, quanto maior a renda, menor seria a porcentagem da parcela de subsdio, com aumento da utilizao de recursos do FGTS. O Projeto Moradia partia do pressuposto de que era fundamental a dinamizao do mercado habitacional para a classe mdia a ser atendida com recursos do SBPE (poupana) e do Sistema Financeiro Imobilirio (SFI) de modo que este segmento pudesse deixar de utilizar o FGTS, que seria voltado para as faixas de renda mais baixas. Propunha medidas para ampliar o mercado habitacional privado, buscando gerar condies favorveis para que ele pudesse atender gradativamente setores mdios com renda mais baixa. Assim, partindo-se de um mix das trs fontes bsicas de recursos destinadas habitao (mercado, FGTS e de um novo fundo de subsidio, o Fundo Nacional de Habitao) compostas de forma a atender todos os segmentos sociais necessitados de moradia, pretendia-se ajustar a capacidade de pagamento necessidade de moradia. Para que a estratgia tivesse sucesso, seria necessrio racionalizar a aplicao de recursos atravs da formulao de Planos Habitacionais, em nvel municipal, estadual e federal. Os planos em nvel nacional e estadual, alm de montar uma estratgia geral, deveriam estabelecer critrios para a distribuio de recursos para estados e municpios, respectivamente, estabelecendo prioridades e evitando a concesso de crditos para locais onde as necessidades de moradia fossem escassas assim como xando limites de acordo com as reais necessidades de cada regio ou local. Os planos habitacionais no mbito do municpio deveriam ser articulados com os Planos Diretores e teriam o papel de estabelecer uma estratgia de enfrentamento do problema em nvel local, denindo programas especcos, adequados realidade do municpio, na perspectiva de organizar o enfrentamento do problema. Caberia aos planos denir uma estratgia para solucionar o problema, num nvel de detalhamento indispensvel para estabelecer metas, prioridades e cronogramas de implementao do programa habitacional. Finalmente, dentro desta estratgia geral, a poltica urbana e o desenvolvimento tecnolgico cumpriam papel fundamental na busca de barateamento de custos da produo habitacional. O Projeto Moradia tornou-se uma referncia para grande parte das aes de governo federal que foram tomadas a partir de 2003, com a posse de Lus Incio Lula da Silva, embora muitas de suas proposies tenham encontrado diculdades para serem implementadas, algumas decorrentes das prprias contradies do governo, em particular o conito entre a poltica econmica e as polticas sociais. Entretanto, em linhas gerais, sua concepo continua a orientar as aes do governo federal, e a estratgia traada pode viabilizar o equacionamento das necessidades habitacionais no pas num prazo compatvel e mantidas as atuais condies de arrecadao. Malgrado as diculdades e enormes obstculos possvel destacar alguns avanos importantes na formulao de uma nova poltica habitacional e urbana. As perspectivas abertas pelo governo federal so amplas e apontam no sentido de criar as condies para possibilitar a articulao dos trs nveis de governo no enfrentamento do problema habitacional, atravs do novo Sistema Nacional de Habitao, assim como de disponibilizar recursos no onerosos de grande monta para implementar a poltica, seja atravs do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social, criado em junho de 2005, seja atravs da elevao dos recursos destinados ao desconto no mbito do FGTS, institudo pela Resoluo 460. Embora as perspectivas sejam alentadoras e os recursos disponveis sejam muito expressivos, as diculdades para se obter o nanciamento, sobretudo no que se refere s faixas de renda abaixo de 3 salrios mnimos, continuam a ser enormes. J visvel o avano obtido pelo governo na criao de um novo desenho institucional para a questo urbana e habitacional, comeando pela prpria criao do Ministrio das Cidades. Mesmo com a ainda frgil e pequena estrutura organizacional, a sua criao fundamental no s porque ele o mais im-

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portante rgo nacional responsvel pelo problema da moradia desde a extino do BNH, mas tambm porque sua concepo, que pressupe um tratamento integrado da questo urbana representa um avano em relao a tradicional fragmentao que tem sido regra na gesto pblica. O Ministrio das Cidades foi criado com o carter de rgo coordenador, gestor e formulador da Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano, envolvendo, de forma integrada, as polticas ligadas cidade, ocupando um vazio institucional e resgatando para si a coordenao poltica e tcnica das questes urbanas. Coube-lhe ainda, a incumbncia de articular e qualicar os diferentes entes federativos na montagem de uma estratgia nacional para solucionar os problemas urbanos das cidades brasileiras, alavancando mudanas com o apoio dos instrumentos legais estabelecidos pelo Estatuto das Cidades. Porm, uma das suas debilidades sua ainda relativa fraqueza institucional, uma vez que a Caixa Econmica Federal, agente operador e principal agente nanceiro dos recursos do FGTS, e subordinada ao Ministrio da Fazenda, guarda uma grande autonomia em relao aos organismos de gesto da poltica habitacional, como o prprio Ministrio das Cidades. Isto faz com que, nas suas decises sobre a aprovao de pedidos de nanciamento e acompanhamento dos empreendimentos habitacionais, ainda prevalea uma lgica burocrtica e bancria. Dentre os avanos obtidos pelo Ministrio, um dos mais importantes foi a construo da instncia de participao e controle social da poltica urbana: o Conselho Nacional das Cidades, criado na Conferencia Nacional das Cidades em outubro de 2003, que reunindo 2.510 delegados de todo o pas, traou as linhas gerais e as diretrizes da poltica nacional de desenvolvimento urbano, envolvendo todas as reas do ministrio. O processo de construo da Conferncia, que se deu de baixo para cima, mobilizando 3.457 municpios que realizaram conferncias de carter local, foi inovador e permitiu o debate de uma nova poltica urbana e habitacional com todos os segmentos da sociedade: Unio, estados e municpios, movimentos sociais, entidades empresariais, sindicatos, Universidade, associaes prossionais, concessionrias de servios pblicos, entidades de representantes de vereadores e ONGs. O processo desencadeado deu incio construo de uma poltica nacional para as cidades, ou seja, uma poltica no limitada ao do governo federal, mas capaz de envolver o conjunto de instituies pblicas e privadas, relacionadas com a questo urbana. Se na esfera institucional e na gesto participativa o governo federal caminhou relativamente bem, os grandes obstculos ocorreram no mbito dos aspectos nanceiros, embora isto no tenha ocorrido apenas por falta de recursos. As diculdades de implementao das propostas nanceiras do Projeto Moradia derivam, em parte, da poltica econmica adotada pelo governo. Mantidas as taxas de juros elevadas e as fortes restries utilizao de fontes scais, com a xao de um supervit primrio recorde, caram reduzidas as possibilidades de implementao de um fundo de subsdio signicativo para viabilizar o atendimento populao da baixa renda. Apesar disto, pode-se dizer que desde os tempos do BNH nunca se teve tanto dinheiro para se investir em habitao como no presente. O revigoramento do FGTS como a principal fonte de recursos para implementar a poltica habitacional, assim como as restritas alteraes nos programas existentes, pelo menos at 2004, levaram a uma estreita mudana no perl de renda da populao atendida. A alterao dos programas habitacionais nanciados com recursos do FGTS tem ocorrido de forma lenta, notando-se certa diculdade em abandonar os modelos estruturados no governo FHC. A prioridade do Ministrio dirigiu-se para reduzir o perl de renda dos benecirios - o que vem sendo obtido, mas numa dimenso muito aqum do esperado, considerando as expectativas geradas pelo Projeto Moradia. Algumas iniciativas neste sentido foram a utilizao, com novas regras, do PSH Programa de Subsdio Habitacional, um mecanismo criado no ltimo ano do governo FHC com recursos do Oramento Geral da Unio, a reduo da faixa de renda atendida pelo PAR, possibilitando a reduo do valor das prestaes, e a criao, em 2004, de programas emergenciais, com dotaes oramentrias reduzidas, como o PEHP Programa Especial de Habitao Popular, que permitiu apoiar um restrito

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nmero de empreendimentos e o Crdito Solidrio, programa baseado no mutiro e autogesto, que se utilizou de recursos disponveis no Fundo de Desenvolvimento Social FDS, mas que, um ano e meio depois de criado ainda no saiu do papel. Poucas alteraes foram realizadas nos demais programas e nas suas condies de concesso de nanciamento, at dezembro de 2004, quando foi aprovada a Resoluo 460 do Conselho Curador do FGTS. Tal documento, adotado dois anos aps o incio do governo Lula, representou a mais expressiva inovao ocorrida no FGTS desde o governo FHC. Ele criou novas regras que passaram a nortear a aplicao de recursos e a elaborao das propostas oramentrias do FGTS para o perodo de 2005/2008. A mais importante alterao foi a reviso de um modelo de concesso de subsdios, chamado de desconto, que utilizando recursos disponveis do fundo podem ser dirigidos para os benecirios nais com renda inferior a cinco salrios mnimos. Com a Resoluo 460, foi denitivamente abandonada a possibilidade de se alocar no Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social criado pela Lei 11.124/05, aprovada em junho de 2004 todos os recursos no onerosos sob gesto do governo federal, tendo sido elaborada no mbito do prprio FGTS uma espcie de mix de recursos onerosos e no onerosos. A Resoluo 460 permite ampliar o acesso ao crdito do FGTS para famlias de baixa renda (at 5 salrios mnimos) ao possibilitar descontos de at 14 mil reais nas principais regies metropolitanas no pas no valor do nanciamento, permitindo o pagamento dos custos nanceiros das operaes de crdito. Caso os municpios consigam viabilizar projetos utilizando este dispositivo, o que at o presente tem sido limitado, novas perspectivas podero se abrir na ampliao do nanciamento habitacional para a populao de baixa renda. Em 2005, foram disponibilizados R$ 1,2 bilhes do FGTS para serem utilizados em descontos. Somados aos R$ 450 milhes destinados ao PSH, aos cerca de R$ 350 milhes ainda disponveis e no utilizados do Crdito Solidrio (oriundos do FDS), alm de outros recursos no onerosos previstos no OGU (cerca de R$ 380 milhes), pode-se dizer que o governo federal passou a contar com fundos no onerosos de grande monta para aplicar em habitao (cerca de R$ 2,4 bilhes), fato que ganha maior expresso se considerar que em 2005 o oramento do FGTS para habitao alcanou cerca de R$ 7 bilhes. A aprovao pelo Congresso, em junho de 2005, da Lei que criou o Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social e instituiu o Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social, antiga reivindicao do movimento de habitao e pedra fundamental do Projeto Moradia, veio completar os instrumentos necessrios para implementar uma nova poltica nacional. Na verso aprovada, no entanto, em decorrncia de contradies internas do prprio governo, j apontadas, foi excluda a possibilidade de o FNHIS agregar no seu interior um mix de recursos onerosos (FGTS) e no onerosos (scais), como propunha o Projeto Moradia, obtendo-se em contrapartida uma ampliao dos subsdios (descontos) na forma j tratada na Resoluo 460. O FNHIS tornou-se, assim, um fundo de subsdio para investimento, contando basicamente com recursos oramentrios e, mesmo assim, de acordo com a proposta oramentria de 2006, que tramita no Congresso, nem todos os recursos do OGU destinados habitao esto concentrados neste Fundo, o que o fragiliza como instrumento de nanciamento nacional da poltica habitao de interesse social. Em paralelo, e como decorrncia das diculdades na consolidao do nanciamento pblico habitao de interesse social, ainda mantm-se a dependncia, para a viabilizao de importantes programas voltados a esse universo como o Habitar Brasil e o PAT-PROSANEAR do nanciamento de organismos e agncias internacionais, tais como o BID Banco Interamericano de Desenvolvimento e o Banco Mundial. Cabe lembrar que tais nanciamentos no signicam aportes de novos recursos no pas, uma vez que, inserem-se, no mais das vezes, como contrapartidas no contexto do cumprimento dos contratos e acordos rmados pelo Brasil com o sistema nanceiro internacional. Os programas nanciados por tais agncias e organismos, alm de estabelecerem padres muitas vezes inadequados s realidades locais das demandas habitacionais muito diversas no pas estabelecem normas e procedimentos de anlise, aprovao e liberao de recursos extremamente comple-

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xos e lentos, que acabam por retardar e encarecer (principalmente por conta dos excessivos tempo e recursos gastos em operaes-meio) a implementao dos projetos e aes, alm de dicultar a plena gesto participativa dos programas. O grande desao do governo federal continua sendo garantir uma fonte estvel e permanente para o subsdio habitacional e alterar substantivamente os programas de aplicao do FGTS, de modo a reduzir a faixa de renda atendida, ampliar o nanciamento produo e criar condies de maior agilidade na operacionalizao do nanciamento, o que no ser conseguido sem mudanas profundas nos procedimentos e nos custos do agente operador e nanceiro. O governo federal precisa oferecer alternativas na concesso de nanciamento utilizando os fundos sob sua gesto em particular o FGTS e dispor de recursos para subsdio que possam alimentar o FNHIS e implementar o Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social, que requer uma engenharia poltica complexa para atrair Estados e municpios, comprometendo-os a ampliar seus prprios fundos de subsdios.

2.6. O SNHIS E A ADESO DOS MUNICPIOS


A mesma lei que criou o FNHIS tambm instituiu o Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social (SNHIS), instrumento fundamental para a implementao da nova poltica nacional de habitao e que deve centralizar todos os programas e projetos destinados habitao de interesse social (art. 3), articulando, compatibilizando, acompanhando e apoiando a atuao das instituies e rgos que desempenham funes no setor da habitao (art 2 III). O SNHIS integrado por rgos, conselhos e entidades da Unio, estados e municpios afetos a questo da habitao, assim como por entidades privadas que desempenham atividades na rea da habitao e agentes promotores e nanceiros autorizados a atuar no mbito do Sistema Financeiro da Habitao. Constitui, portanto, um instrumento de articulao essencial para viabilizar uma poltica habitacional integrada e capaz de equacionar o enfrentamento do problema da moradia. De forma compatvel com o carter descentralizado com que foi institudo o SNHIS, a lei estabelece que os recursos do FNHIS devem ser aplicados por intermdio dos estados, Distrito Federal e municpios, estabelecendo um conjunto de condies para a adeso plena dos entes federativos ao SNHIS, requisito necessrio para o recebimento de recursos do FNHIS. Dentre os requisitos necessrios para a adeso dos entes federativos exige-se: constituir Fundo com dotao oramentria prpria, destinado a implementar Poltica de Habitao de Interesse Social e receber os recursos do FNHIS; constituir Conselho que contemple a participao de entidades pblicas e privadas, bem como de segmentos da sociedade ligados rea de habitao; apresentar Plano Habitacional de Interesse Social PLHIS, considerando as especicidades do local e da demanda; rmar termo de adeso ao SNHIS; elaborar relatrios de gesto; observar os parmetros e diretrizes para concesso de subsdios no mbito do SNHIS.

Com a criao do SNHIS consolida-se a idia de que as polticas habitacionais dos trs nveis de governo precisam estar articuladas entre si, planejadas atravs de planos habitacionais e controladas por instncias de controle social e participao para que os recursos de subsdio do FNHIS possam ser repassados para aos estados e municpios. Deste ponto de vista, Santo Andr est bastante avanado em relao a outros municpios, posto que cumpre integralmente os requisitos exigidos, sendo que o Plano Municipal de Habitao trabalha com a perspectiva de que o municpio deve j em 2006 receber recursos do FNHIS para implementar seus programas.

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2.7. A AMPLIAO DOS RECURSOS NO MBITO DO MERCADO


A Poltica Nacional de Habitao, ao propor a criao do Sistema Nacional de Habitao estabeleceu ao lado do Subsistema de Habitao de Interesse Social, j tratado, o Subsistema de Habitao de Mercado, buscando atravs deste mecanismo articular um conjunto de aes voltadas para ampliar a produo de habitao pelo setor privado com recursos oriundos de fontes no compatveis com o interesse social, como o SBPE e a SFI. Objetiva-se, alm de dinamizar economia, gerar empregos e estimular setor da construo civil, baratear a produo de mercado para que ela possa atender parcelas da populao de baixa classe mdia que na ltima dcada utilizou dos recursos do FGTS, que assim poderiam se concentrar na faixa de renda mais baixa. Nesta perspectiva, uma srie de medidas visando dar segurana jurdica ao nanciamento de mercado, h muito reivindicadas pelo setor privado, foram enviadas ao Congresso Nacional e aprovadas na Lei Federal 10.391/04, permitindo ampliar a aplicao de recursos do setor privado em habitao. Por outro lado, a Resoluo 3259/05 do Conselho Monetrio Nacional obrigou os bancos a nanciar empreendimentos habitacionais com os recursos do SBPE, como, alis, determina a lei e que por decises anteriores do prprio CMN no estavam sendo aplicadas em habitao. Em decorrncia, a princpio, ter-se-ia cerca de R$ 12 bilhes para o nanciamento habitacional para a classe mdia, valor que foi considerado excessivamente elevado at mesmo pelos promotores imobilirios que consideraram improvvel a possibilidade de plena utilizao dos recursos previstos. O impasse levou a uma negociao que signicou uma reduo do investimento obrigatrio para cerca de R$ 4 bilhes, desde que fosse acompanhado de uma pondervel reduo nas taxas de juros cobradas nos empreendimentos habitacionais nanciados com recursos do SBPE.

2.8. A AO HABITACIONAL DO GOVERNO DO ESTADO DE SO PAULO


Para completar o quadro favorvel existente para obter recursos externos para nanciar a produo habitacional em Santo Andr, necessrio fazer referncia existncia de vultosos recursos arrecadados pelo governo do Estado de So Paulo, oriundos do 1% adicional do ICMS que h cerca de 15 anos vem sendo dirigido para a Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano do Estado de So Paulo - CDHU - aplicar em habitao. O oramento da habitao tem crescido de forma signicativa nos ltimos anos, embora raramente o Estado tenha conseguido executar integralmente os recursos previstos. Em 2005, o oramento do Estado previa cerca de R$ 910 milhes para a CDHU, dos quais apenas R$ 580 milhes foram efetivamente executados. Para 2006, o oramento em discusso na Assemblia Legislativa prev um total de R$ 1.080 milhes, dos quais R$ 779 milhes provem do Oramento Estadual, R$ 172 milhes so recursos prprios, decorrentes dos recursos das prestaes pagas (valor que tende a se elevar anualmente), e R$ 132 milhes de outras fontes. A incapacidade de governo do Estado de executar integralmente o oramento (processo que tambm ocorre no nvel federal) torna evidente a disponibilidade de recursos para aplicar em habitao num municpio onde o dcit elevado. Sem entrar em detalhes em relao aos programas formulados pelo governo do Estado, evidente sua potencialidade para alavancar os programas habitacionais formulados pelos municpios. A adeso do Estado de So Paulo ao Sistema Nacional de Habitao, com a criao do Fundo Estadual da Habitao e respectivo Conselho, como aprovado na Conferncia Estadual da Habitao e constante em projeto de lei em discusso na Assemblia Legislativa, o caminho que permitir a implementao de uma poltica estadual articulada no plano nacional. Para tanto, necessrio que a distribuio regional destes recursos seja criteriosa, guardando relao com a magnitude dos dcits habitacionais dos municpios. Nesta perspectiva, o PMH de Santo Andr aponta a necessidade de uma porcentagem signicativa destes recursos serem aplicados na cidade, sobretudo considerando a implementao do Sistema Nacional de Habitao que estabelece a cooperao entre os entes da federao para enfrentar o problema da habitao.

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2.9. DO SNHIS AO PLANO MUNICIPAL DE HABITAO


O histrico e a concepo atual da poltica nacional de habitao, assim como os breves comentrios sobre a ao do Estado de So Paulo, so referencias fundamentais para o presente Plano Municipal de Habitao de Santo Andr. No h hiptese de o municpio solucionar seu problema de moradia sem que ele esteja articulado com os outros entes da federao e receba recursos para implementar sua poltica, como inclusive estabelece a nova Poltica Nacional de Habitao. Assim, de grande interesse do municpio que o Sistema Nacional de Habitao seja implementado com rapidez, recebendo a adeso do governo do Estado de So Paulo e que seja garantida uma articulao de recursos que permita a implementao deste plano. O municpio de Santo Andr, como ser mostrado a seguir, est bastante avanado na elaborao e implementao de sua poltica habitacional, de modo que se encontra plenamente capacitado para aderir ao novo Sistema Nacional de Habitao, contando com Conselho, Fundo, dotaes oramentria prprias, estrutura institucional slida e um histrico de realizaes qualitativas que tem sido considerado exemplar. Este Plano Municipal de Habitao vem completar o conjunto de elementos necessrios para garantir a plena incorporao de Santo Andr ao SNHIS. Nesta perspectiva, a principal carncia do municpio para alavancar sua poltica habitacional a falta de recursos, problema que se espera superar com a implementao do SNHIS. Frente ao quadro nacional e estadual, marcado pela existncia de enorme quantidade de recursos disponveis, tanto nos fundos federais ou no Estado, este Plano parte do pressuposto que a aplicao de recursos da Unio e do Estado, assim como dos diferentes fundos sob gesto do governo federal, num montante a ser denidos segundo critrios objetivos, essencial para a soluo de seu problema habitacional e um direito do municpio. Assim, no captulo 7: Estratgias adotadas e Cenrios, esto xados critrios objetivos que deveria ser utilizados como referencia pela Unio, Estado e fundos pblicos para distribuir os recursos destinados habitao para os municpios. Desta forma, foi estabelecida uma base a respeito de quanto o municpio de Santo Andr deveria receber de investimentos de outros entes da federao para enfrentar com sucesso seu problema habitacional.

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3. EVOLUO URBANAE HISTRIA DA 2 HABITAO EM SANTO ANDR

A histria da habitao em Santo Andr relaciona-se aos processos de industrializao, urbanizao e atuao do poder pblico descritos no captulo 2. Em particular, no pode ser dissociada da formao da regio do ABC, que liderou o processo de industrializao entre os subrbios da capital desde o incio do sculo XX, tendo Santo Andr como o seu centro. E que, por sua vez, no pode ser desagregada do tema da industrializao paulista, em especial da Regio Metropolitana de So Paulo, principal polo industrial do pas. o pano de fundo mais preciso para entender as especicidades do crescimento do Grande ABC, e de Santo Andr dentro dele. Para melhor situar essa evoluo, dividimos essa histria em trs perodos distintos, com caractersticas prprias quanto ao desenvolvimento econmico e urbano e quanto s formas de provimento habitacional encontradas para a maioria de sua populao. 1) Final do sculo XIX at 1950: perodo marcado pelo surgimento, crescimento e consolidao da cidade industrial em torno da ferrovia; pela constituio de uma classe operria que gera uma demanda habitacional, resolvida pelo estmulo produo privada de habitaes; pelo surgimento das primeiras intervenes do poder pblico no provimento de habitaes; e, principalmente, pela autoconstruo habitacional nos inmeros novos loteamentos habitacionais, que conguram a mancha urbana do municpio; 2) 1950 at 1988: perodo marcado pela intensicao da urbanizao e da industrializao da regio do Grande ABC, tendo como vetor grandes investimentos em infra-estrutura e incentivos scais por parte dos governos federais e locais, promovendo a instalao de grandes e mdias indstrias, gerando signicativa oferta de empregos, causando a intensicao da imigrao e do crescimento populacional, bem como a constituio de um padro de desenvolvimento urbano desigual e tendo como reexo na questo habitacional o crescimento da ilegalidade e da desigualdade no acesso terra e moradia, e a quase total ausncia de produo pblica habitacional; 3) A partir de 1989: perodo marcado pela construo de uma poltica habitacional na cidade, no bojo do processo de redemocratizao e de descentralizao administrativa por que passa o pas, mas tambm em que se intensica um processo de reestruturao produtiva em escala nacional, marcado pela reduo dos postos de trabalho na indstria, pela precarizao do trabalho e pela desconcentrao industrial.

3.1. PRIMEIRO PERODO (AT 1950): HABITAO E A FORMAO DA CIDADE INDUSTRIAL


O processo de urbanizao que gerou o municpio iniciou-se na segunda metade do sculo XIX, com a implantao da Estrada de Ferro So Paulo Railway, que ligava o litoral, especicamente o Porto de Santos, cidade de So Paulo e ao interior, grande produtor de caf.

Este captulo foi desenvolvido com base em trs trabalhos, dois deles realizados especificamente para a elaborao do Plano Municipal de Habitao, intitulados: A questo habitacional em Santo Andr: natureza do problema e avanos a partir da dcada de 1990, de autoria de Joo Sette Whitaker Ferreira e de Isadora Tami Lemos Tsukumo, texto e autores j citados e qualificados no captulo anterior, e Habitao em Santo Andr - Contribuio ao Plano Habitacional de Santo Andr, de autoria de Silvia Helena Passareli. O terceiro trabalho a Tese de Doutorado, apresentada em 2003 Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de So Paulo, intitulada Polticas de Urbanizao de Favelas evoluo e impasses, de autoria de Rosana Denaldi. Esses textos receberam ainda observaes dos consultores citados na introduo do PMH, foram revistos, organizados e receberam alteraes e acrscimos pela equipe de elaborao do PMH. Slvia Helena Passareli arquiteta e urbanista, Mestre em arquitetura e Urbanismo (FAUUSP, 1995) e doutoranda na mesma instituio. Professora-pesquisadora do Centro Universitrio Fundao Santo Andr. Rosana Denaldi arquiteta e urbanista, doutora em urbanismo pela Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de So Paulo (FAUUSP), professora da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade Catlica de Santos, e Secretria de Desenvolvimento Urbano e Habitao da Prefeitura de Santo Andr.
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A Santo Andr atual nasceu ao redor da estao ferroviria inaugurada em 1867 e denominada So Bernardo, em virtude da proximidade com o povoado localizado junto ao Caminho do Mar. Ao redor desta estao (atual estao de Santo Andr a partir dos anos 30), nasce um povoado, de incio com crescimento lento, mas que comea a receber as primeiras ocinas, depsitos, olarias, pequenas fbricas e habitaes. No comeo do sculo, o povoado, denominado Bairro da Estao, j se destaca como principal polo de industrializao do Municpio de So Bernardo (que congregava ento o atual municpio de Santo Andr). Instalam-se fbricas de vrias modalidades, atraindo um operariado vindo do interior do Estado, e tambm da Vila de So Bernardo, na maioria italianos, interessados em melhores condies de trabalho. As primeiras fbricas se instalaram no nal do sculo XIX: Fbrica Ypiranguinha (txtil); Fbrica de Cadeiras Streiff e Tecelagem Kowarick. Nas proximidades da ferrovia entraram em funcionamento serrarias, carvoarias e olarias cuja produo era enviada por trem para a construo de edifcios e da infraestrutura em Santos e So Paulo. Mas foi no sculo XX, aps a duplicao da estrada de ferro, que o ncleo urbano formado ao redor da estao teve o crescimento acelerado e tornou-se a cidade que hoje conhecemos. A melhoria dos transportes signicou tambm a facilitao do acesso de passageiros, favorecendo a multiplicao de atividades s margens da linha frrea e a expanso dos ncleos urbanos junto s estaes ferrovirias. Os incentivos promovidos pela ento Prefeitura de So Bernardo estimularam a vinda para os arredores da ferrovia indstrias de mveis, txteis, metalrgicas, qumicas, farmacuticas, de transformao da borracha e outras. Vrias indstrias de porte mdio foram construdas no incio do sculo, aproveitando os atributos de localizao dos arredores da linha frrea acessibilidade, presena de terrenos pouco inclinados e disponibilidade de gua e os estmulos scais: Fbrica de Tecidos Bella Vista, depois Irmos Tognato & Companhia; Casa Publicadora Brasileira; Gianoglio & Filho, indstria de mveis; Pezzolo e Cia, fabricao de geladeiras, marcenaria e carpintaria; Alfredo Flaquer e Cia, fbrica de tecidos; Matadouro Martinelli, depois Swift-Armour. Nos primeiros anos do sculo XX, surgiu uma nica experincia de construo de casas para operrios na cidade: por volta de 1912, a Fbrica Ypiranguinha construiu um conjunto de casas junto antiga indstria (essa se localizava onde hoje o Hipermercado Po de Acar), e ao longo das ruas Dona Gertrudes de Lima e Coronel Ortiz. Um segundo ncleo de casas foi construdo ao longo das ruas Estrela e do Sol, tambm prximo fabrica. No restante da cidade, pequenos conjuntos de casas geminadas, construdas junto ao alinhamento das ruas, se multiplicavam. Aps a Primeira Guerra (1914 a 1918), grandes indstrias foram atradas para os arredores da estao: Rhodia Qumica; Lidgerwood (mquinas agrcolas); Fichet, Shwartz & Hautmont (estruturas metlicas e cofres); Companhia Nacional de Condutores - CONAC, depois Pirelli (pneus e condutores eltricos); Atlantis do Brasil (produtos de limpeza); Companhia Brasileira de Cartuchos; Rhodia Txtil (os sintticos). A partir do nal da dcada de 1920, a disponibilidade de energia eltrica a partir do funcionamento da Usina Henri Borden em Cubato, que aproveitava as guas da nova Represa Billings, foi outro estmulo para a industrializao das margens da ferrovia. Acompanhando o crescimento industrial, surgem empreendimentos que se tornaram os atuais bairros Jardim, Campestre, Santa Maria e Sade (em So Caetano do Sul). Destinados tanto a setores de renda mdia e alta, mas tambm a operrios, tinham caractersticas semelhantes aos bairros-jardim implantados pela Companhia City na capital. A maioria dos lotes residenciais, tanto os destinados populao de maior renda, como aos operrios, possuam entre 400 m2 e 500 m2, mas estavam presentes lotes de at 2.000 m2, nos bairros mais distantes da estao ferroviria, nos bairros Santa Maria e Campestre. Junto linha frrea foi implantado o Bairro Industrial, com lotes destinados implantao de indstrias que possuam rea mdia de 8.400 m2. Outras chcaras foram loteadas ao redor do bairro da Estao no nal dos anos 1920, destinando lotes para indstrias junto linha frrea e para residncias ao redor, o que demandou uma ao da Prefeitura no senti-

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do de ordenar o crescimento da cidade atravs de uma legislao que estabeleceu padres de urbanizao para a abertura de ruas e dimenso mnima de lotes, junto a programas de melhoramentos urbanos. Em 1920, o censo demogrco, agrcola e industrial mostrava os nmeros do crescimento da cidade de Santo Andr e sua superioridade em relao aos demais ncleos do municpio: dos 24.014 habitantes do municpio, 7.036 estavam em Santo Andr, 5.772 na sede do municpio (atual So Bernardo), 4.487 habitantes em So Caetano, 3.433 em Ribeiro Pires, e 3.286 em Paranapiacaba. Paranapiacaba merece um destaque parte: de todos os ncleos urbanos do municpio no incio do sculo XX, o nico que ainda pertence ao municpio de Santo Andr, e guarda peculiaridades de sua formao at os dias de hoje. Nasceu e se desenvolveu a partir da implantao e operao da Estrada de Ferro, e resguarda o nico exemplar de vila ferroviria construda pelos ingleses no nal do sculo XIX. A construo da estrada de ferro na Serra do Mar, em meio Mata Atlntica, com seu clima mido e desmoronamentos, impuseram a necessidade de permanncia de um ncleo de operrios e ferrovirios na Serra, aos quais se juntaram comerciantes e prestadores de servios, sendo que os ltimos ocuparam um terreno de alta declividade, conhecido como morro ou parte alta. Na virada do sculo, o ncleo original da vila operria foi ampliado em terreno mais plano, projetado com ruas retas e ortogonais, terrenos com edicaes recuadas e jardins, com casas em madeira diferenciadas conforme a atividade de cada operrio, edicaes em alvenaria destinadas a equipamentos sociais (escola, mercado, clube e outras), conformando um conjunto arquitetnico singular, tombado como patrimnio histrico. A vinculao absoluta da vila e de seus moradores ferrovia, se por um lado permitiu a manuteno de suas caractersticas originais, at pelo no crescimento da populao (a mesma no incio dos sculos XX e XXI) e pelo tombamento, por outro, a opo rodoviarista assumida pelo pas, as mudanas na gesto e operao da ferrovia em paralelo sua obsolescncia, desencadearam um processo longo e contnuo de deteriorao da vila, que somente nos dias de hoje comea a ser revertido, a partir da redenio da vocao da vila e do stio natural que a rodeia para o desenvolvimento do turismo ambientalmente sustentvel, permitindo a gerao de renda aos seus moradores, associada recuperao e preservao arquitetnica do conjunto. A compra da parte baixa da Vila pela Prefeitura em 2002, e a criao do Parque Natural Nascentes de Paranapiacaba, no entorno da vila, so exemplos de aes recentes neste sentido. Voltando ao ncleo histrico de Santo Andr, nas primeiras dcadas do sculo XX j se via, ento, a cidade industrial nascente e seus bairros residenciais, abrigando os trabalhadores das fbricas. A partir de 1920, deixa de ser o bairro da estao e assume o papel de subrbio industrial, prolongamento do parque industrial paulistano. A expanso da indstria na cidade atraa trabalhadores agrcolas do interior de So Paulo e de outros estados que fugiram da crise agrria da segunda metade da dcada de 1920. Estes trabalhadores passaram a abrigar habitaes autoconstrudas nos novos loteamentos da cidade ou ainda casas precrias e cortios. Em resposta crescente carncia habitacional a Prefeitura de So Bernardo (nome do municpio poca), estimulou a construo de casas populares para locao por meio de concesso de iseno de taxas de edicao e imposto predial pelo prazo de quinze anos. Esses favores foram estendidos s empresas que se organizassem para a construo de casas populares. Na base dessa poltica, a preocupao com o combate aos cortios, tendo em vista a sade pblica, e a falta de opes de moradia na cidade ou a decincias das mesmas, que concorreria no apenas com o aumento das despesas com transporte para outras cidades, mas tambm para a elevao dos aluguis, segundo relatrios apresentados pela Prefeitura Cmara Municipal. Uma seqncia de Atos Municipais, promulgados na dcada de 30, isentavam de impostos, taxas e emolumentos, ou xavam tetos para aluguis, para a construo de casas para operrios ou casas econmicas, alm de xar normas construtivas. Vrios conjuntos de casas para aluguel foram ento construdos, no atual centro da cidade e bairros prximos. Na dcada de 40, foi a vez das indstrias. O Moinho Santista construiu cerca de 200 unida-

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des residenciais na Vila Assuno (junto ao atual Parque Central). A Pirelli construiu sua vila operria junto fbrica, com cerca de 100 unidades. Um novo estmulo aos parcelamentos de terrenos foi dado pela Lei Municipal n 326, em 1937, que passou a tolerar lotes com frente mnima de 7 metros e rea mnima de 210 m2 na tera parte dos loteamentos. Modicaes dos projetos dos loteamentos foram apresentadas, criando um novo padro de lote que teve dimenses entre 7 x 30 metros e 10 x 21 metros, que esto presentes, ainda hoje, em muitos bairros da cidade. Em 1939, sindicatos de trabalhadores da indstria de Santo Andr e de So Paulo encaminharam pedido ao Instituto de Aposentadoria e Penses dos Industririos (IAPI) para a construo de um conjunto residencial na Vila Guiomar. A compra das terras ocorreu no mesmo ano e a construo das moradias aconteceu em quatro etapas. Misto de conjunto habitacional verticalizado e lotes unifamiliares, entremeados por amplas reas verdes, o conjunto do IAPI na Vila Guiomar foi um marco na histria da cidade, e tambm na histria da habitao de interesse social no pas, pelo seu porte e pelas suas qualidades arquitetnicas e urbansticas. O IAPI produziu 435 casas trreas e 1.289 apartamentos, alugados aos contribuintes do IAPI e, depois, com as alteraes do sistema previdencirio, vendidos aos moradores. Em 1955, o conjunto abrigava oito mil habitantes, ou seja, 5% da populao andreense. Durante a execuo das obras, os trabalhadores organizados pelos Sindicatos, tendo em vista a no execuo das redes de gua, esgoto e iluminao pblica pela Prefeitura, tiveram que ocupar casas do conjunto, para forar negociaes entre as esferas de governo para a implantao das redes, com sucesso. Em 1948, foi a vez de outro organismo federal, a Fundao das Casas Populares, construir casas no municpio: 466 pequenos sobrados geminados, construdos em lotes de cerca de 40 m2 (rea construda de cerca de 60 m2) no Bairro de Santa Terezinha. Em paralelo iniciativa dos rgos federais, de suprir a cidade de moradias, empresrios da construo agruparam lotes no ocupados e construram casas de aluguel, em geral sobrados geminados, implantados junto ao alinhamento das ruas ociais ou em vielas e ruas sem sada no interior das quadras, modicando parcialmente o arruamento inicial. Como exemplos, temos os conjuntos construdos na dcada de 1940 pelo Comendador Mansueto Cecchi na Avenida Joo Ramalho e na rua Santa Adlia em Santa Terezinha e outros construdos nos bairros Jardim, Campestre, Casa Branca, Homero Thon, Palmares, Sacadura Cabral, Parque das Naes, Santa Terezinha, mesclando as caractersticas sociais dos bairros da cidade, com habitaes populares entre casas para a populao de maior renda. Trata-se de uma peculiaridade na ocupao da cidade: inexistem bairros residenciais com perl de ocupao radicalmente excludentes na sua origem, tais como os bairros Jardins e Morumbi na cidade de So Paulo, por ex., ainda que as legislaes de uso e ocupao do solo nas dcadas de 60 e 70 tenham se proposto a transformar o padro de uso residencial de alguns bairros, segregando classes de renda, de acordo com interesses do capital imobilirio, com relativo sucesso. Mas a principal forma de provimento de habitao para a crescente leva de trabalhadores que auram a cidade (imigrantes, migrantes do interior do estado e de outras regies do pas), foi a aquisio de lotes para construo de casa prpria (por autoconstruo), ou locao de casas construdas nos novos loteamentos. A existncia de amplas extenses de terras ainda no ocupadas, de ambos os lados da ferrovia, possibilitou a implantao de vrios loteamentos, que tornaram a oferta de lotes bastante ampla durante um largo perodo do sculo XX, e a um custo, durante certo tempo, relativamente acessvel a grande parcela dos trabalhadores e tambm s classes de mdia renda. O perodo que engloba as dcadas de 20 a 60, aproximadamente, caracteriza-se pelo ritmo acelerado de implantao dos loteamentos, que conguraram o desenho da cidade e denem sua mancha urbana, espraiando-se por todos os sentidos, conurbando-se com as cidades vizinhas de So Bernardo, So Caetano, So Paulo e Mau, chegando prximo s margens da Represa Billings, ao sul. Com o passar do tempo, o encarecimento constante do custo da terra, j no to disponvel, passa a dicultar o acesso dos trabalhadores moradia na cidade. A combinao desse fenmeno com a ausncia de polticas de nanciamento e proviso de habitaes para as populaes de mais baixa

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renda e a manuteno dos baixos salrios, iro propiciar o surgimento de um novo fenmeno, que se manifestar com fora a partir dos anos 60: as favelas. Marca o perodo tambm a insucincia da legislao em disciplinar a implantao dos loteamentos, exigindo de seus empreendedores a execuo de infra-estrutura e reserva de reas pblicas em condies de serem aproveitadas. Os investimentos pblicos para prover os loteamentos com infra-estrutura e equipamentos urbanos, se de um lado foram possveis, numa conjuntura de crescimento da arrecadao municipal em paralelo ao crescimento econmico, por outro, pela inexistncia de instrumentos destinados a controlar a especulao imobiliria, fez com que tais investimentos fossem apropriados pelos grandes proprietrios e empreendedores imobilirios, na forma de sobrevalorizao dos imveis. Santo Andr, neste aspecto, rearma um padro de crescimento tpico das cidades brasileiras: uma colagem de loteamentos, desconexos entre si, implantados ao longo de vias de penetrao no territrio do municpio, repletos de grandes vazios urbanos entre si, espera da valorizao decorrente dos investimentos que recaem sobre o poder pblico, para novamente serem loteados e assim por diante.

3.2. SEGUNDO PERODO (1950 AT 1988): URBANIZAO, INDUSTRIALIZAO E CRESCIMENTO DA DESIGUALDADE E ILEGALIDADE
A partir dos anos 50 poca que marca a constituio das cidades da regio do ABC, e a diviso administrativa dos municpios de So Bernardo, Santo Andr e So Caetano - a regio tornou-se modelo da industrializao baseada na substituio de importaes de bens de consumo durvel, com forte participao de capital estrangeiro. A rpida industrializao baseou-se na entrada das grandes multinacionais, responsveis pelo aumento da populao urbana segregada, em especial, de mo-de-obra excedente gerada pela migrao desenfreada, mas tambm pelo surgimento e consolidao de uma classe operria signicativa, barata para o contexto do capitalismo internacional, mas, relativamente bem remunerada no contexto nacional, que iria dar origem a um consistente e politicamente poderoso movimento sindical. Em 1949, as 443 indstrias de Santo Andr reuniam 27.775 empregados. A cidade, com a melhor infraestrutura e servios urbanos, passa a abrigar os operrios, principalmente os mais qualicados de todo o ABC, que reunia um total de 741 indstrias e 46 mil empregados. Na dcada de 1950 o municpio de Santo Andr j era o segundo maior centro de produo industrial do Estado, perdendo apenas para a capital. A cidade assistia a um rpido crescimento populacional. Na dcada de 1920, possua uma populao urbana de 4.373 habitantes e uma populao total de cerca de 7.000 habitantes. Em 1950 j registrava a marca de 127 mil habitantes. Nesta poca, o carro-chefe da industrializao da regio do ABC passa a ser a indstria automobilstica e seus setores derivados, como a metalrgica, metal-mecnico e de mquinas e equipamentos. Ao mesmo tempo, foram iniciados os investimentos em uma rede rodoviria de apoio, que marcariam as dcadas seguintes. Novos estabelecimentos industriais procuravam a Regio, especialmente os terrenos ao longo da recm construda Rodovia Anchieta, em So Bernardo do Campo. As grandes montadoras de veculos cresceram ao seu redor e deram um novo ritmo ao desenvolvimento urbano do recm instalado municpio de So Bernardo do Campo. A Regio assistia a expanso das indstrias de autopeas e novos grupos de operrios buscavam os municpios do Grande ABC para trabalho e moradia. A implantao da indstria em So Bernardo do Campo no retirou a importncia de Santo Andr, mas fortaleceu os deslocamentos entre os dois ncleos: Santo Andr constituiu o mercado de mo-de-obra especializada para a indstria de So Bernardo e tambm passou a receber novas indstrias, ligadas tanto produo automobilstica como a outros ramos metalurgia, qumica, borracha, material eltrico e de comunicao etc., como por exemplo: Cofap, Alubrasil hoje Alcan, Firestone, Petroqumica Unio, Renaria de Capuava, Quimbrasil, Tintas Coral, Labortex, Eletro Cloro hoje Solvay, e outras.

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A populao de So Bernardo era consumidora do comrcio e servios de Santo Andr, que se tornou um dinmico centro tercirio, fortalecendo seu o carter de centro de atrao. A industrializao intensica-se na dcada de 1970. De 1970 a 1975, o nmero de indstrias cresce 35%, passando de 780 para 1.047. Ocorre aumento de 21% nos empregos (50.000 para 60.500 vagas). As migraes para a cidade acompanham esse crescimento, gerando em conseqncia uma importante expanso da rea urbana. A Tabela 1 ilustra o crescimento populacional vegetativo e migratrio do Estado de So Paulo, da RMSP e dos municpios do Grande ABC. A RMSP contribuiu com mais de 60% do crescimento populacional do Estado. Dentre os municpios do Grande ABC, destacam-se So Bernardo do Campo e Santo Andr, que contriburam com 5,0% e 3,0%, respectivamente, para o crescimento populacional da RMSP. Santo Andr cresceu aproximadamente 55% de 1960 a 1970, sendo o saldo migratrio responsvel por mais de 20% desse crescimento. O peso da migrao gerada pela atrao exercida pela indstria ca evidente no fato de que, no perodo, o crescimento decorrente da populao imigrante foi simplesmente maior do que o seu crescimento vegetativo. Tabela 1 - Crescimento da populao no estado de So Paulo, na regio metropolitana e na regio sudeste da grande So Paulo - 1970 / 1980
Regio / municpio Regio Metropolitana de SP Santo Andr So Bernardo do Campo S. Caetano do Sul Diadema Mau Ribeiro Pires Rio Grande da Serra Total - Estado de So Paulo
Fonte: Fundao SEADE IBGE, Censos Demogrcos, 1991

Crescimento populacional (total) 4.448.995 134.246 223.940 12.952 149.746 104.040 27.484 11.696 7.268.764

Saldo vegetativo 2.153.238 103.722 81.889 30.124 36.655 36.249 10.557 3.059 4.185.591

Saldo migratrio 2.295.757 30.524 142.051 -17.172 113.091 67.791 16.927 8.637 3.083.173

A Tabela 2 refora os dados acima, mostrando como o crescimento populacional da RMSP, no Grande ABC e em Santo Andr foi signicativo no perodo de maior intensidade da nossa industrializao. Entre 1960 e 1980, a populao do municpio cresce 125%, um valor que, bem como o do crescimento populacional do Grande ABC, de 227%, supera as taxas de crescimento nacional e do Estado de So Paulo. Esse quadro mostra como foi signicativo o crescimento expansivo da RMSP, em especial em direo suas regies perifricas em torno dos maiores plos industriais. Tabela 2 - Evoluo da populao residente: Brasil, Estado de So Paulo, Grande So Paulo, regio do Grande ABC e Santo Andr - 1960 - 1980
Regies Brasil Estado de So Paulo Regio Metropolitana de SP Regio do Grande ABC Santo Andr
Fonte: IBGE

1960 70.070.457 12.809.231 4.791.245 504.416 245.147

1970 93.139.037 17.771.948 8.139.730 988.677 418.826

1980 119.002.706 25.040.698 12.588.725 1.652.781 553.072

Crescimento total no perodo (%) 69,8 95,5 162,7 227,7 125,6

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3.2.1. Crescimento com desigualdade A problemtica da habitao em Santo Andr relaciona-se com o crescimento populacional e com o processo de industrializao acima descritos. As conseqncias, quanto ao acesso terra e moradia, dessa segunda onda de industrializao e de urbanizao, se fazem sentir com mais fora. Antes da dcada de 50, podemos dizer que, pela oferta abundante de terras e mesmo por algumas intervenes do poder pblico, Santo Andr apresentava baixa segregao scio-espacial. No entanto, a partir do segundo impulso da industrializao na regio, a tendncia segregao ganha fora. Ocorre no interior do prprio municpio, diferenciando seus bairros melhor dotados de infra-estrutura da sua crescente periferia, como tambm no interior da regio, na qual Santo Andr ou sua rea central e centro expandido - mantm e refora uma posio de centro comercial e de servios, e local de residncia de boa parte da mo-de-obra melhor remunerada da regio. Como as demais cidades brasileiras que se industrializaram nesse perodo, Santo Andr passa a crescer marcada pela segregao scio-espacial, decorrente da irregularidade no acesso terra e da precariedade das solues habitacionais para a populao de menor renda. Apesar da importncia econmica da regio, o processo de expanso das cidades do Grande ABC se deu atravs da combinao do loteamento muitas vezes precrio - com a autoconstruo de moradias. Em particular aps os anos 50, a importncia econmica da Regio e de sua industrializao no compatvel com a quase inexistncia da produo habitacional estatal. E as iniciativas dos governos municipais restringiram-se a denir padres legais para a construo. O rpido crescimento populacional ps mostra uma cidade com grandes decincias de equipamentos e servios urbanos para atender os moradores e empreendimentos da cidade. Frente a esse quadro, o poder pblico local passa a desenvolver iniciativas para o provimento de infra-estrutura redes de gua, esgotos e pavimentao -, bem como para a implantao de obras virias e para ampliar a oferta de equipamentos pblicos. Data dos anos 50, os estudos que vieram desembocar nos primeiros planos urbansticos e diretores da cidade. No entanto, tais planos estavam centrados na preocupao em controlar o crescimento excessivo da cidade, bem como em planejar o sistema virio, desconsiderando a crescente demanda por moradias e lotes populares, ou encarando a questo apenas do ponto de vista da cidade ideal, sem levar em conta o enfrentamento das lgicas de mercado. A partir da dcada de 1970 passam a vigorar leis de controle urbanstico e ambiental, estaduais e municipais - essas ltimas atravs dos planos urbansticos, como a Lei de Uso e Ocupao do Solo, datada de 1976. Ao dividirem a cidade em zonas de uso com parmetros e restries diferenciados para o aproveitamento do solo, interferiram diretamente nos preos dos terrenos, inuenciando fortemente na segregao scio-espacial e na diculdade de acesso terra urbana. Um exemplo a legislao estadual de proteo dos mananciais (1976), que imps padres extremamente restritivos de uso e ocupao do solo em mais de 50% do territrio do ABC, resultando na escassez de terrenos para uso habitacional e industrial, maiores demandas na poca. Em Santo Andr, os planos e leis urbansticos municipais reproduziam o modelo de planejamento urbano da poca, em que, apesar da crescente demanda habitacional, no se oferecem alternativas para as reas ocupadas e prope-se, at, legislao que cobe a produo de moradias populares. o caso da Lei n. 2.756, que probe a construo de duas moradias em um nico lote ou a edicao de unidades em vilas. Entre 1960 e 1990, os planos e leis sofreram inmeras alteraes pontuais, mostrando os limites da concepo de zoneamento originalmente concebida. A cidade continua a crescer com interpenetrao de usos e com a forte presena de loteamentos irregulares ou precrios e favelas, alm da ocupao de reas de proteo aos mananciais e ambientalmente sensveis. Os loteamentos implantados, sobretudo na rea mais ao sul do municpio, ocuparam reas pouco adequadas para o parcelamento em lotes, devido s altas declividades, dicultando a implantao de residncias autoconstrudas.

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Como na maioria das cidades brasileiras, Santo Andr cresceu desconhecendo as diretrizes desses Planos. Essa oposio entre cidade legal e ilegal acentuou o processo de segregao e excluso social, em prol dos interesses da elite e do capital imobilirio no controle da produo do espao urbano. A cidade de Santo Andr reproduzia, sem muitas diferenas, o modelo do desenvolvimento urbano desigual que marcou as grandes cidades brasileiras no sculo XX: uma privilegiada cidade formal, beneciada por uma carga legislativa at exagerada, onde o controle do uso e da ocupao do solo se d segundo os ditames do mercado, e uma cidade informal, que se produz seja nos interstcios da cidade formal, nas favelas incrustadas nas pequenas reas vazias restantes, seja na espraiada e distante periferia, nos loteamentos clandestinos ou nas reas de mananciais. 3.2.2. Favelas, ocupaes, adensamento: as solues encontradas A combinao de pouqussimos investimentos habitacionais pblicos na cidade, com o crescimento populacional acelerado e com a valorizao imobiliria das reas mais centrais, expulsando a populao de menor renda, acentua o processo de adensamento dos bairros perifricos e de ocupao dos terrenos particulares e pblicos vagos, dando origem s favelas. O primeiro registro de surgimento de favela na cidade data de 1957 (Anhaia Melo). Das maiores favelas, a primeira teve ocupao iniciada em 1960: a favela Quilombo dos Palmares, na Vila Palmares, que ocupou uma rea de cerca de 10.000 m2. Depois dela, surgiram as favelas de Sacadura Cabral, Tamarutaca, Capuava, e tantas outras que, depois de vinte e cinco anos, formaram cerca de cem ncleos de habitao precria ou subnormal. As favelas surgiram, num primeiro momento, pela ocupao paulatina e no organizada de terrenos vagos, no geral inadequados para a ocupao, com altas declividades ou s margens dos crregos, ocasionando s famlias ocupantes riscos constantes. Essa foi a principal caracterstica das favelas que surgiram nos loteamentos do Parque Erasmo Assuno, Parque Joo Ramalho, Parque Capuava, Jardim do Estdio, Jardim Santa Cristina, Vila Sua, Condomnio Maracan, Vila Joo Ramalho e Jardim Irene, entre outros: terrenos acidentados, em geral pertencentes ao patrimnio pblico, em reas anteriormente destinadas aos espaos de lazer ou de equipamentos pblicos. A favela, ao ocupar propriedades particulares, localizou-se em terrenos cujos proprietrios no estavam legalmente constitudos, como ocorreu no Stio dos Vianas, ou em terrenos abandonados, cujos proprietrios no tinham domiclio na cidade, como ocorreu com o ncleo Sacadura Cabral, que ocupou rea na vrzea do crrego dos Meninos, de propriedade da Caixa Econmica Federal. A partir de 1980, a ocupao de terrenos, pblicos e particulares, passou a ser predominantemente coordenada por grupos organizados na defesa da moradia. Foi dessa forma que surgiram, por exemplo, os ncleos de favela na rea do CDH do Jardim Santo Andr - as favelas das ruas Lamartine e Missionrios e o ncleo Cruzado II. Ignoradas pelo Poder Pblico no incio dos anos 70 e tratadas como provisrias, as favelas se consolidaram e passaram a fazer parte da paisagem da cidade, principalmente nos bairros ao sul da cidade, contribuindo para a alta densidade populacional nos setores perifricos da cidade, j carentes de equipamentos e servios urbanos. Dois conjuntos habitacionais foram, tambm, objeto de ocupao organizada. O Centreville, um conjunto de casas de mdio e alto padro construdo com recursos do Sistema Financeiro da Habitao em meados da dcada de 1970, teve suas obras paralisadas e foi ocupado em duas etapas: em 16 de junho de 1982 e 12 de fevereiro de 1983. Entre 1984 e 1985, foi a vez da ocupao do Conjunto Habitacional dos Metalrgicos do ABC (INOCOOP - Jardim Alvorada) que no encontrava compradores com mnimo

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de renda exigido pelo Sistema Financeiro da Habitao. No nal de 1985, com a tropa de choque da Polcia Militar, foi realizada a expulso dos moradores. A cidade tambm se formou a partir da subdiviso irregular dos lotes e da construo de vrias unidades residenciais em um nico lote. Lotes originados de parcelamentos regulares receberam mais de uma unidade residencial medida que a famlia crescia, ou com a chegada de amigos do interior ou de outros estados, ou ainda, como forma de ampliar a renda familiar. Em muitos bairros ao sul e alguns do norte da cidade, a densidade de construo do lote se tornou to grande que cou difcil diferenciar a favela do bairro: a paisagem urbana desses bairros se tornava cada vez mais homognea, com as construes das favelas semelhantes s casas autoconstrudas dos lotes regulares. O crescimento da populao da cidade se deu tambm na rea de mananciais e, rompendo o Parque do Pedroso, os bairros ao redor da represa Billings - Parque Miami, Jardim Riviera e Jardim Recreio da Borda do Campo - tiveram seus lotes de grandes dimenses, entre 1.000 e 2.000 m2, subdivididos e ocupados por varias famlias, adensando a ocupao. Tal fenmeno mostra o paradoxo da legislao de proteo aos mananciais: esta, ao estabelecer padres rgidos de ocupao do solo tais como a proibio de parcelamentos e desdobramentos em lotes menores - com o intuito de proteger as reas de mananciais dos efeitos indesejveis da expanso populacional, desvalorizou essas reas, desestimulando a atuao do mercado imobilirio formal. Em conseqncia, estimulou a ocorrncia de parcelamentos clandestinos e a subdiviso irregular desses lotes, que se tornaram, pela desvalorizao, acessveis populao de menor renda. O resultado foi a conformao de uma regio marcada pela quase total irregularidade quanto ocupao do solo e s construes existentes. Neste territrio ambientalmente sensvel e importante, residem hoje mais de 31.000 habitantes, distribudos em 20 loteamentos, na Vila de Paranapiacaba patrimnio histrico tombado e em 7 ncleos de assentamentos precrios que surgiram na regio, prejudicando ainda mais a qualidade ambiental, e criando novos desaos para o trabalho de urbanizao e regularizao. O maior desses assentamentos o Ncleo Pintassilgo, com cerca de 1.300 domiclios e 4.500 habitantes.

3.3. TERCEIRO PERODO (A PARTIR DE 1989): A CONSTRUO DE UMA POLITICA HABITACIONAL


3.3.1. Reestruturao produtiva, precarizao do trabalho e as conseqncias para a situao habitacional de Santo Andr A partir da dcada de 1980 e, principalmente na dcada de 1990, comeou a sentir-se no Brasil, e em especial nas regies industrializadas como o ABC paulista, os efeitos do processo de reestruturao econmica, que veio a agravar, com o aumento do desemprego e a precarizao do trabalho, a diculdade de acesso moradia. Em 1996, o municpio perdeu 6.895 empregos formais, 4.621 na indstria e 1.615 no setor de comrcio. A taxa de desemprego chegou a 16,2% da PEA (Populao Economicamente Ativa), superando a da RMSP (14,2%). Diminuiu a arrecadao tributria do municpio: a participao de Santo Andr no ICMS (Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios) cai, entre 1982 e 1998, da terceira para a sexta colocao no Estado. Mas, o que mais se destaca a precarizao das relaes trabalhistas. Na RMSP, entre dezembro de 1984 e janeiro de 2002 o nvel de emprego na indstria caiu 50,68%. No mesmo perodo o aumento do trabalho informal de assalariados sem carteira aumentou cerca de 130%. Observa-se tambm uma inexo no movimento migratrio que havia marcado o perodo anterior. O crescimento populacional entre 1980 e 2000 diminui sensivelmente em relao s dcadas anteriores. Na Tabela 3, destaca-se que a RMSP e os municpios de Santo Andr e So Caetano do Sul j apre-

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sentavam saldo migratrio negativo de 1980 a 1990, tendncia que se conrmou nas dcadas seguintes, quando o crescimento foi apenas vegetativo. No perodo de 1980 a 1991, a Grande So Paulo deixa de ser destino de uxos migratrios. Ao contrrio, 275 mil habitantes saram da metrpole - as perdas mais acentuadas ocorreram em So Paulo, Santo Andr e So Caetano do Sul. De 1980 a 2000, Santo Andr cresce 17%, taxa muito inferior aos 125% ocorridos de 1960 a 1980. Os crescimentos do Brasil e do Estado de So Paulo, antes muito inferiores aos da RMSP e ABC, igualam-se nesse momento, como mostra a Tabela 4. Tabela 3 - Crescimento da populao no Estado de So Paulo, na regio metropolitana e na regio sudeste da grande So Paulo - 1980 / 1990.
Regio / municpio Regio Metropolitana de SP Santo Andr So Bernardo do Campo S. Caetano do Sul Diadema Mau Ribeiro Pires Rio Grande da Serra Total - Estado de So Paulo Crescimento populacional (total) 2.827.691 62.040 140.728 -13.879 76.408 88.891 28.503 9.755 6.505.761 Saldo vegetativo 3.102.383 122.580 122.572 26.702 75.617 64.970 15.464 5.688 5.919.097 Saldo migratrio -274.692 -60.540 18.156 -40.581 791 23.921 13.039 4.067 586.664

Fonte: Fundao SEADE IBGE, Censos Demogrcos, 1991

Tabela 4 - Evoluo da populao residente: Brasil, Estado de So Paulo, Grande So Paulo, regio do Grande ABC e Santo Andr - 1980, 1991, 1996, 2000.
regies Brasil Estado de So Paulo Regio Metropolitana de SP Regio do Grande ABC Santo Andr
Fonte: IBGE

1980 119.002.706 25.040.698 12.588.725 1.652.781 553.072

1991 146.868.808 31.548.008 15.417.637 2.048.674 616.991

1996 157.079.573 34.120.886 16.583.234 2.224.096 625.564

2000 169.799.170 37.032.403 17.878.703 2.354.722 649.331

Crescimento no perodo (%) 42,7 47,9 42,0 42,5 17,4

Apesar da queda no crescimento da populao, as condies econmicas da populao so afetadas pela recesso e desemprego, o que se reetiu no dcit habitacional. O aumento da populao excluda da economia formal e do acesso moradia faz com que na dcada de 1980 se acentuem as ocupaes em glebas vazias e conjuntos habitacionais, aumentando a densidade populacional na periferia e regio de mananciais. Na rea central da cidade e centro expandido, a dinmica fundiria e imobiliria de valorizao de preos gerou, paradoxalmente, a diminuio de sua populao, em paralelo expulso da populao de menor renda que ainda ali residia. A crescente pobreza e a falta de alternativas para a populao faz aumentar em muito a populao moradora em favelas. No perodo entre 1991 e 1996, segundo dados do IBGE, a populao moradora em favelas de Santo Andr cresceu 3,78% ao ano, enquanto que a populao total apenas 0,31%. No mesmo perodo, na Regio do Grande ABC, o nmero de moradores em favelas teve crescimento anual de 6,88%, enquanto a populao total apenas 1,68%. Tal precarizao das condies urbanas maior nas reas fora do alcance da atuao do mercado imobilirio, a saber, as de proteo ambiental. Na Tabela 5, vemos que tais reas tiveram crescimento populacional de 76% entre 1991 a 2000 - 38% do crescimento total do municpio.

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Tabela 5 - Crescimento populacional na rea urbana e na rea de proteo aos mananciais em 1991, 1996 e 2000
rea da cidade rea urbana rea de proteo aos mananciais Total 1991 Populao total 595.775 17.583 613.358 1996 Populao total 600.536 24.373 624.909 2000 Populao total 618.220 31.111 649.331 Total no perodo 22.445 13.528 35.973 Total no perodo (%) 3,8 76,9 5,9

Fonte: IBGE, Censos Demogrcos PSA, DISE

Esses dados demonstram o agravamento signicativo do problema habitacional na dcada de 1990, momento em que a gesto municipal passa a elaborar programas de habitao especcos para as favelas e para o acesso terra urbana, tentando responder com mais efetividade a esse enorme desao social. 3.3.2. Elaborao, implementao e aprimoramento da poltica habitacional Mas se a dcada de 1990 marcou um perodo de agravamento da crise econmica e social no Brasil, intensicando-se o desemprego e a crise habitacional, foi tambm nesse momento que o Brasil, e a cidade de Santo Andr, vivenciam importantes avanos nas polticas sociais, inclusive as polticas habitacional e urbana. No incio da dcada de 1990, momento que coincide com o fortalecimento do movimento da Reforma Urbana, com a vigncia da nova Constituio (1988) e com a eleio do prefeito Celso Daniel, do Partido dos Trabalhadores (PT), novas leis so institudas, buscando democratizar o acesso terra e cidade. Em 1990, aprovada a Lei Orgnica do Municpio de Santo Andr, procurando garantir as funes sociais da cidade. Ao lado de outras administraes locais, o municpio de Santo Andr passou a ser uma referncia na implantao de mecanismos de democratizao da gesto da cidade e, conseqentemente, de polticas pblicas voltadas para os interesses coletivos e para a melhoria das condies de vida da populao mais pobre. A crescente mobilizao popular em defesa de uma cidade socialmente mais justa e politicamente mais democrtica, se expressa na articulao dos movimentos de moradia com outros segmentos, tais como sindicatos, universidades, entidades prossionais ligadas questo urbana, igrejas e outros, que levam ao fortalecimento do movimento pela Reforma Urbana. Na dcada de 80, o Movimento encaminha ao Congresso Constituinte a emenda popular pela Reforma Urbana, que propiciou a insero dos artigos 182 e 183, que pela primeira vez introduziam na Carta Magna diretrizes para a poltica de desenvolvimento urbano, a ser executada pelos municpios. Tais diretrizes estabeleciam o conceito da funo social da propriedade urbana, passavam a exigir a implementao de planos diretores municipais para cidades com mais de vinte mil habitantes, e estabeleciam instrumentos urbansticos como o IPTU progressivo e a usucapio urbano. Tanto a aprovao dos artigos na Constituio quanto a aprovao, mais de dez anos depois, do Estatuto das Cidades, decorrem da permanncia dessa mobilizao. Santo Andr, como vrios municpios, passa a elaborar e implementar, antes mesmo da regulamentao denitiva do Estatuto da Cidade, muitos dos instrumentos urbansticos necessrios melhoria das condies de vida das populaes urbanas de mais baixa renda, tarefa nada fcil, no s pela fragilidade jurdica de instrumentos ainda carentes de regulamentao, mas tambm pela diculdade poltica de se enfrentar, no Brasil, estruturas polticas das elites com sculos de histria. Em 1989, instituda a lei n 6.540, estabelecendo diretrizes para a construo de conjuntos habitacionais de interesse social. Segundo a Prefeitura, tal lei, ainda que no tenha efetivamente conseguido

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ofertar moradias para a populao de mais baixa renda (abaixo de cinco salrios mnimos), por outro resultou no aumento signicativo de oferta de moradias para o segmento de renda mdia-baixa e mdia, que tambm no encontrava na cidade oferta de moradias acessveis. Em 1991, a Lei n. 6.864 cria as AEIS reas de Especial Interesse Social, com o objetivo de viabilizar a urbanizao e a regularizao de favelas e assentamentos precrios e irregulares, a m de ampliar o acesso moradia pelo incentivo produo de moradias populares, reduo de preo dos terrenos e ampliao de sua oferta. Foram criados trs tipos de AEIS: AEIS 1 assentamentos irregulares, ocupados por populao de baixa renda (favelas); AEIS 2 parcelamentos irregulares e clandestinos, ocupadas por populao de baixa renda; e AEIS 3 terrenos no edicados, subutilizados, necessrios implantao de programas habitacionais de interesse social. As AEIS 1 e 2 foram implantadas para viabilizar aes de regularizao fundiria, permitindo outorgar a Concesso de Direito Real de Uso - proposta inspirada na legislao das ZEIS de Recife. A lei especca previa tambm: a criao de uma Comisso de Urbanizao e Legalizao, para cada assentamento precrio transformado em AEIS, com a funo de elaborar os Planos de Urbanizao e Regularizao especcos; a criao do Fundo Municipal de Habitao, para receber os valores das concesses (onerosas) e de um Conselho Diretor para gerir tal fundo. Em 1995, esses instrumentos foram tambm includos no Plano Diretor Municipal (Lei No 7333/95), o que, por sua vez, no teve nenhum efeito prtico, uma vez que a legislao das AEIS foi aplicada independente do fato de estar includa no Plano Diretor. Desde ento, foram formadas equipes de trabalho nas reas urbanstica e jurdica, desenvolvendo-se metodologia e referencial tcnico e terico para o trabalho de regularizao. Na gesto 1989-1992, foram transformadas em AEIS quatro favelas, e abertos cerca de 30 outros processos de regularizao, mas no se concluiu a regularizao fundiria de nenhuma. Na gesto seguinte (1993-1996), ainda que com a interrupo do trabalho de urbanizao de favelas, foi regularizado o primeiro ncleo, exemplicando a fora e permanncia do instrumento, uma vez que nesta mesma administrao inmeros processos de reintegrao de posse em reas pblicas ocupadas h tempos foram abertos, sem que se procedesse a nenhuma (a reintegrao violenta da ocupao do Jardim Alzira Franco, em 1996, deu-se em rea ento recm-ocupada). Na gesto 2001-2004, foi iniciada a regularizao de 19 ncleos, beneciando 1.323 famlias, j com a lei de AEIS modicada (pela Lei 8.300, em 2001). A administrao municipal passa a encarar de frente a questo das favelas, reconhecendo-as no como um espao de ilegalidade urbana de responsabilidade dos moradores, mas como o resultado da falta de alternativas habitacionais na cidade formal oferecidas pelo Poder Pblico e pelo mercado populao de baixa renda, sendo, portanto, de responsabilidade do Estado. o reconhecimento de tal comprometimento que a faz construir, a partir de 1989, uma poltica habitacional baseada no reconhecimento das favelas e na participao popular. Foram ento criadas a Secretaria Municipal de Habitao e a Empresa Municipal de Habitao Popular EMHAP que se prope a ser um agente de produo de novas moradias, e de fato constri e entrega as primeiras unidades habitacionais promovidas diretamente pelo governo municipal. Tambm so institudos os primeiros canais de participao popular, tais como os Fruns de Urbanizao de Favelas, de Pr-Urbanizao e de Habitao, no entanto ainda no institucionalizados. A gesto 1989-1992 concluiu 17 urbanizaes de favela, beneciando cerca de dez mil habitantes (14% da populao de favelas no perodo). Foram realizadas melhorias em cerca de 50 ncleos (atravs do Programa Pr-Urb), beneciando cerca de trinta mil moradores (40% da populao de favelas). A metodologia de interveno nas favelas partiu da diviso das mesmas em dois grupos: consolidveis e no consolidveis. No primeiro, dois subprogramas foram desenvolvidos: Urbanizao Integral e Pr-Urb, que por sua vez compreendia aes de urbanizao gradual ou intervenes pontuais. Para os ncleos considerados no consolidveis, indicou-se a necessidade de reassentamento em novas reas, o que no impedia que melhorias provisrias (intervenes pontuais) fossem executadas no mbito do programa Pr-Urb.

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O governo seguinte (1993-1996) no d continuidade, de forma sistemtica, aos programas de urbanizao e regularizao, que foram interrompidos em sua grande maioria. Isso levou deteriorao das obras de infra-estrutura j realizadas e, principalmente, ao adensamento e ao surgimento de novos ncleos. Em 1997, com novo governo, a Prefeitura adota como uma de suas principais linhas de atuao os programas de incluso social. Nesse sentido, retoma os programas de urbanizao de favelas. Atravs de uma avaliao das aes da gesto 1989-1992, foi elaborada a nova poltica, que visava elevar a qualidade das intervenes e associ-las a projetos de desenvolvimento urbano e scio-econmico. O programa de urbanizao integral passou a ser desenvolvido no mbito do Programa Integrado de Incluso Social PIIS (em 2001, passa a ter o nome de Programa Santo Andr Mais Igual SAMI), que, em resposta aos problemas sociais decorrentes das transformaes econmicas ocorridas no municpio, articula aes de diversas naturezas, visando melhoria das condies de vida de forma mais ampla, atravs de diversos programas articulados institucionalmente e desenvolvidos ao mesmo tempo, bem como a sustentabilidade fsica e social dos projetos de urbanizao. Para ampliar a capacidade de interveno diante da diminuio da arrecadao municipal, foram impulsionadas parcerias com outras esferas de governo e com organismos nacionais e internacionais, como a Comisso Europia, alm de universidades e organizaes no governamentais. Os projetos do Programa foram divididos em trs dimenses: urbana (implantao de infra-estrutura e melhorias habitacionais); econmica (complementao de renda e gerao de trabalho e renda); e social (educao, sade e demais atividades scio-educativas e de apoio famlia), sendo a ao baseada em trs princpios: integrao das aes, territorializao e participao da comunidade. O Programa foi implantado inicialmente em quatro ncleos (Sacadura Cabral, Tamarutaca, Capuava e Quilombo II). Para a interveno direta na questo habitacional foi desenvolvido um conjunto de programas, constituintes ou no do PIIS e do SAMI: urbanizao de favelas (integrada, gradual e pontual); regularizao fundiria; apoio autoconstruo (assessoria para autoconstruo de moradias nas favelas); produo de novas moradias e de lotes urbanizados; requalicao habitacional e ps-uso em favelas (Programa Melhor Ainda, visando integrar a favela urbanizada ao bairro e melhorar a qualidade das unidades habitacionais); monitoramento de reas de risco (em parceria com o Instituto de Pesquisas Tecnolgicas IPT e Defesa Civil); e conteno de invases em reas pblicas (desenvolvido pela Equipe de Defesa do Patrimnio). A integrao de programas diversos signicou um grande avano na concepo das polticas habitacionais e de sua gesto, superando a concepo tradicional que trata as questes sociais como problemas de ordem meramente poltica e eleitoral, e que tende a querer resolver a questo habitacional de forma quantitativa e universal, supostamente solucionvel com um nico tipo de poltica. Em 2001, dada continuidade poltica de priorizao do Programa, j com o nome de Santo Andr Mais Igual, com a criao da Secretaria de Incluso Social e Habitao (SISH), para ampliar o atendimento a mais ncleos de favela (o que de fato ocorre) e reforar a integrao intersetorial. A idia era expandir o projeto e criar um Observatrio de Incluso Social, no qual indicadores de resultados das polticas pblicas e de qualidade de vida passaram a ser elaborados e discutidos. H que se citar ainda a interveno da Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano do Estado de So Paulo (CDHU), empresa pblica vinculada ao Governo do Estado. Proprietria de enorme gleba ao sul do municpio, no Jardim Santo Andr, cuja favelizao intensiva comeou na passagem da dcada de 70 para a de 80, constituindo hoje um complexo com cerca de 7.000 domiclios, a Empresa iniciou na rea a construo de apartamentos para o remanejamento dos moradores no nal da dcada de 80. Em meados dos anos 90, concluiu que a resoluo dessa questo no se daria apenas com a construo de unidades prontas, mas pela combinao dessas com a urbanizao de favelas. Desde o incio das intervenes, aps convnio assinado com a Prefeitura, at o momento, a CDHU construiu 2.836 apartamentos e urbanizou reas beneciando 980 domiclios, restando atender a mais 3.184 domiclios.

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As tabelas 6 e 7 mostram o atendimento com urbanizao e regularizao fundiria nos 150 assentamentos precrios do municpio (favelas e loteamentos irregulares) desde 1989, incluindo a construo de habitaes voltadas aos moradores remanejados de favelas. Tabela 6 Atendimento com urbanizao integral e reassentamento com novas habitaes para moradores em assentamentos precrios (favelas e loteamentos irregulares) desde 1989.
Situao do assentamento Totalmente urbanizados Parcialmente urbanizados Em proc. de urbanizao Em proc. de reassentamento Interveno Pontual Sem Interveno Total
Fonte: PSA, DEHAB
1 - inclui apenas os dados posteriores a 1997, exceto os do CDHU (contabilizados desde o incio das intervenes), e no inclui a produo pblica de habitaes voltadas a outros segmentos no originados em assentamentos precrios.

N de assentamentos 45 3 17 3 45 37 150

Domiclios atendidos com urbanizao integral 6.367 490 3.154

novas habitaes construdas 1 284 3.106 174 3.564

10.011

Tabela 7 Atendimento com regularizao fundiria para moradores em assentamentos precrios (favelas e loteamentos irregulares) desde 1989.
Situao do assentamento Regularizados na Prefeitura Regularizados na Prefeitura e Cartrio Sub-total regularizados Em proc. de regularizao Total
Fonte: PSA, DEHAB

N de assentamentos 24 1 25 48 73

N de domiclios 1.535 847 2.382 10.090 12.472

Durante os ltimos anos, qualicou-se o trabalho de urbanizao nos assentamentos precrios e conjuntos habitacionais, tanto nos projetos, como nas obras e na participao da populao. As intervenes ocorreram de forma mais ampla, com a construo de equipamentos urbanos e de gerao de renda, beneciando a comunidade do entorno. Aprimorou-se o trabalho de melhoria das habitaes, com as assessorias tcnicas, bem como a percepo de que a questo habitacional no ser resolvida sem aes mais amplas, que considerem todos os aspectos da vida urbana como renda, sade, educao, lazer, gesto comunitria etc. A questo habitacional na rea de Proteo e Recuperao dos Mananciais (APRM) passa a ser encarada. Assim, a Prefeitura participa na discusso e elaborao da Lei especca que regulamenta o uso e ocupao do solo na Sub-Bacia, em busca da coexistncia sustentvel entre habitao e preservao ambiental, inclusive atravs de projetos como o GEPAM Gerenciamento Participativo em reas de Mananciais, em parceria com outros agentes, organismos internacionais e esferas de governo, procurando alternativas para planejar, projetar e intervir nos assentamentos localizados em reas ambientalmente sensveis; atua nas discusses referentes implantao do Rodoanel Metropolitano, e nos seus impactos junto ao meio habitado na APRM em territrio do municpio, em particular no ncleo Pintassilgo; atua junto a Programas tais como o coordenado pelo Governo do Estado e outros rgos pblicos e Prefeituras da regio, com vistas a controlar a ocupao do territrio e melhorar a qualidade de vida da populao residente; e vai a busca de solues para a preservao, recuperao das habitaes e regularizao fundiria das moradias na Vila de Paranapiacaba. No geral, o que se destaca a importncia da continuidade temporal das polticas implementadas. De 1989 at hoje so 16 anos que, mesmo com uma interrupo entre 1993 e 1996, consolidaram uma poltica responsvel e includente face ao problema habitacional na cidade.

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A Poltica Habitacional de Santo Andr, seus programas e aes constituintes, bem como os Programas Sociais articulados a ela, tais como o PIIS e o seu sucedneo, o Santo Andr Mais Igual, ganharam o reconhecimento nacional e internacional, os quais comprovam as vrias premiaes recebidas: Prmio da ONU na Conferncia Mundial das Cidades Istambul + 5 (2001), conferido ao PIIS como uma das melhores prticas (nica premiao brasileira na Conferncia); Prmio Habitat-ONU em Dubai (2002) sobre Melhores Prticas, conferido a Gnero e Cidadania no PIIS; Premiaes da Fundao Getlio Vargas / Fundao Ford Poltica Habitacional de Santo Andr, Unidade de Negcios e Servios Sacadura Cabral, Gesto Pblica nas reas de Proteo aos Mananciais; Prmio da Caixa Econmica Federal Melhores Prticas em Gesto ao Projeto Sacadura Cabral; Prmio Governador Mrio Covas do SEBRAE para o Prefeito Empreendedor, ao Centro de Negcios e Servios Sacadura Mais Igual (2003). No entanto, necessrio reconhecer que, mesmo com os avanos na poltica habitacional, no se logrou na cidade reverter o processo de segregao scio-espacial que continuou a caracterizar a sua formao urbana. Como nas demais cidades do ABC, observa-se em Santo Andr a continuidade do adensamento das periferias e das favelas, o aumento da populao na APRM e o esvaziamento dos bairros mais consolidados da cidade, onde se verica um movimento de verticalizao das construes acompanhado da perda de populao. Nesse perodo, o acesso terra torna-se ainda mais difcil, em razo de sua maior escassez e do conseqente aumento de preos, bem como do empobrecimento da populao. Os governos municipais, mesmo os progressistas, no conseguiram implementar instrumentos que permitissem controlar a valorizao dos terrenos e facilitar sua disponibilizao para a habitao popular. As alteraes pontuais na legislao continuaram a ocasionar a valorizao dos terrenos vazios, e at a aprovao do novo Plano Diretor, no haviam sido delimitadas novas reas vazias mais bem situadas como AEIS. Na rea do Eixo Tamanduatehy, por exemplo, onde se encontra grande parte dos imveis e terrenos vazios da cidade, e objeto de inmeras operaes urbanas, nenhuma parcela dessas teve como contrapartida o investimento habitacional em favelas e periferias, nem tampouco se havia reservado nenhuma rea vazia para a implantao de habitaes para a populao de menor renda. Esse quadro comea a mudar aps a aprovao do Estatuto da Cidade, em 2001. Somado ao acmulo de discusses que j se faziam na cidade, envolvendo movimentos de moradia e demais segmentos sociais, detona-se o processo de reviso do Plano Diretor, de forma a adequ-lo aos novos pressupostos contidos no Estatuto. 3.3.3. Plano Diretor Participativo de 2004: articulao entre as polticas urbana e habitacional Em dezembro de 2004, em conformidade com o Estatuto da Cidade, foi aprovado o Plano Diretor Participativo de Santo Andr, que deniu como princpio fundamental a funo social da cidade e da propriedade, entendidas como os direitos terra urbanizada, moradia, ao saneamento ambiental, infra estrutura. O plano visa ampliar as bases legais para as polticas urbana e habitacional, luz do Estatuto da Cidade. A Prefeitura realizou, durante o incio do processo de elaborao do Plano, um levantamento da situao habitacional do municpio, identicando uma demanda por novas moradias da ordem de 28.000 unidades. Ou seja, apesar dos avanos na questo habitacional na dcada de 1990, o quadro real ainda era grave, requerendo a formulao de uma nova poltica urbana, no mbito do novo Plano Diretor. Para atender a esse dcit estabeleceu-se que a poltica urbana deveria reverter o processo de segregao scio-espacial na cidade, pela oferta de reas (inclusive centrais) para habitao para os segmentos sociais de menor renda, e pela regularizao fundiria e urbanizao de reas ocupadas por populao de baixa renda. O Plano Diretor determinou como objetivos principais da Poltica Municipal de Habitao o acesso terra urbanizada e moradia, o estmulo produo de Habitao de Interesse Social HIS e Habitao de Mercado Popular - HMP pela iniciativa privada, e a garantia da sustentabilidade social, econmica e ambiental nos programas habitacionais. Para cumprir esses objetivos, estabeleceu:

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A delimitao de novas terras vazias e subutilizadas, em reas providas de infra-estrutura, como ZEIS (Zonas de Especial Interesse Social), destinadas Habitao de Interesse Social, para alm das antigas AEIS em favelas (tambm consolidadas como ZEIS no Plano), atingindo principalmente os terrenos situados no Eixo Tamanduatehy, praticamente os ltimos disponveis para empreendimentos de grande porte na rea central da cidade. No Plano, foram demarcados 1.860.664,00 m de reas vazias ou subutilizadas como ZEIS, sendo 714.773,00 m destes na rea do Eixo Tamanduatehy. A criao de instrumentos de induo ao uso em terrenos vazios ou subutilizados, tais como a noticao dos terrenos acima de 1.000 m, que pode ser seguida pela aplicao do IPTU progressivo e da desapropriao com ttulos da dvida pblica, podendo viabilizar o uso habitacional em novas reas. O estmulo ao uso habitacional em imveis vazios, subutilizados ou construdos mas no utilizados, pelo estabelecimento de vantagens comparativas para construo ou requalificao de imvel para Habitao de Interesse Social e de Mercado Popular (liberao de ndices de construo sem pagamento de outorga onerosa, menores restries edilcias e urbansticas), inclusive na ZEIC (Zona Especial de Interesse Comercial) no centro da cidade. A destinao de parte dos recursos advindos do pagamento da outorga onerosa do direito de construir, direcionados ao Fundo Municipal de Desenvolvimento Urbano, para empreendimentos habitacionais de interesse social. A possibilitao e facilitao urbanizao e regularizao fundiria das reas ocupadas por assentamentos precrios, passveis de urbanizao e regularizao, pela sua delimitao como ZEIS. A reviso da legislao habitacional do municpio, de forma a unicar, condensar e adaptar a mesma aos pressupostos do Plano Diretor (nova Lei das ZEIS, denio dos conceitos de Habitao de Interesse Social e de Mercado Popular, e os dispositivos relativos habitao na nova Lei de Uso e Ocupao do Solo). A criao das categorias de uso Habitao de Interesse Social (HIS) e Habitao de Mercado Popular (HMP), vinculando-as s demandas por faixas de renda, de forma a garantir que as reas reservadas no Plano e seus empreendimentos destinem-se s demandas prioritrias da cidade, ou seja, populao de renda mais baixa e/ou moradora em assentamentos precrios (no caso da HIS), e incentivando a produo para a camada de renda mdia-baixa (no caso da HMP), tambm demandadora de habitao, avivando dinmicas do mercado imobilirio em uma faixa mais baixa do que ele costuma atuar. A necessidade que o municpio elabore o diagnstico da questo habitacional no municpio, bem como os objetivos, diretrizes, programas, aes estratgicas e metas da poltica habitacional do municpio, atravs da elaborao de um Plano Municipal de Habitao, complementar ao Plano Diretor. A participao dos movimentos por moradia na gesto da poltica urbana, pela garantia da presena destes no CMPU Conselho Municipal de Poltica Urbana.

Deve-se ressaltar que a articulao do Plano Diretor com a poltica habitacional, e a ampla participao da sociedade e dos movimentos organizados por moradia na construo dos mesmos, so fundamentais para garantir o cumprimento da funo social da propriedade e da democratizao do acesso terra e moradia. A formulao participativa do Plano Municipal de Habitao de Santo Andr um avano nesse sentido, sendo fundamental a manuteno dos processos participativos na implementao, gesto e reviso do Plano. Para tanto, o Conselho Municipal de Poltica Urbana (CMPU), com representao assegurada de diversos segmentos sociais da cidade, inclusive dos movimentos por moradia, garantia mnima legal.

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3.4. PARTICIPAO SOCIAL NA ELABORAO E IMPLEMENTAO DAS POLTICAS HABITACIONAL E URBANA


A historia da habitao popular em Santo Andr no pode ser contada sem que se ressalte o papel dos movimentos sociais por moradia, da luta dos moradores em favelas, dos sindicatos, e dos movimentos que lutaram e lutam pela democratizao da cidade. No incio do sculo XX, a construo de moradias pelas indstrias para os seus operrios fazia parte do esforo em conter as lutas dos trabalhadores, j organizados e mobilizados. So os sindicatos de trabalhadores da indstria que vo reivindicar e conquistar a construo de um conjunto do IAPI, e, assim, realizar a primeira ocupao organizada que se tem notcia na cidade, conseguindo o seu intento. A partir dos anos 70, aps longo perodo de desmobilizao face represso da ditadura militar, as reivindicaes por infra-estrutura, por construo de equipamentos de educao e sade nas periferias, comeam a se articular, ao mesmo tempo em que se rearticula nacionalmente o Movimento Nacional pela Reforma Urbana. Em Santo Andr, destacava-se, na dcada de 70, a atuao do MDF Movimento de Defesa dos Favelados. A mobilizao era de resistncia aos despejos, especialmente na regio do Palmares e do 2 sub-distrito (Camilpolis e Parque Joo Ramalho), contando com o apoio de voluntrios e de instituies de vrias origens, como a Diocese local e a Pastoral da Moradia. O MDF expandiu-se, formando representaes em vrios Estados do pas. Em 1978, foi realizado na cidade o 1 Congresso Nacional do Movimento de Defesa dos Favelados.3 Na dcada de 1980, o movimento iniciou a discusso sobre a necessidade da luta no s pela defesa dos favelados, mas tambm por seus direitos, passando a se denominar Movimento de Defesa dos Direitos dos Moradores em Favelas de Santo Andr - MDDF. Na mesma dcada ocorria a insero dos artigos 181 e 182 na Constituio, a partir da Emenda Constitucional de Iniciativa Popular pela Reforma Urbana. J na dcada de 90, o MDDF, junto com outros movimentos de moradia na cidade, participa da luta pela criao do Fundo Nacional de Moradia Popular, luta esta s agora vitoriosa. Ainda na dcada de 80, h que ressaltar a luta dos muturios do Sistema Nacional de Habitao na cidade, expressa na ocupao do INOCOOP do Jardim Alvorada e na resistncia a desocupao; a ocupao do Centreville, j citada, que aglutinou vrias foras polticas, sociais e de partidos de esquerda na sua organizao, e a posterior luta pela regularizao, que perdura at hoje. No nal da dcada de 1980 o MDDF elabora a proposta do Projeto de Urbanizao das Favelas de Santo Andr, com o apoio do Centro de Estudos Polticos e Sociais - CEPS e da Pastoral da Moradia. A proposta foi entregue ao prefeito Celso Daniel em 1989 e, nessa ocasio, o Movimento trabalha em um grande levantamento das favelas da cidade, material base para os primeiros diagnsticos sobre a situao desse tipo de moradia no municpio. Foi no mbito das polticas de urbanizao de favelas que foram abertos os primeiros canais de participao nas polticas pblicas de habitao, atravs das assemblias, comisses de favela e dos fruns que reuniam representantes de movimentos de moradia, moradores de favelas e o MDDF, como o Frum Municipal de Habitao. Neste, e no Frum de Urbanizao, eram aprovados os critrios para a eleio das favelas que seriam atendidas pelos Programas de Urbanizao e Pr-Urb e as obras prioritrias nas reas, bem como a discusso da Lei de AEIS, aprovada no nal de 1991, com um grande ato pblico no Pao Municipal. A Lei instituiu as COMULs (Comisses de Urbanizao e Legalizao), garantindo a participao dos moradores na elaborao dos planos de urbanizao e regularizao.
As referncias constantes no texto aos movimentos de moradores em favelas e ao MDDF tiveram como base material sobre a Histria do MDDF, elaborado para o 1 Encontro de Lideranas dos Ncleos Habitacionais, promovido pela Prefeitura de Santo Andr Secretaria de Incluso Social e Habitao Gerncia de Desenvolvimento Comunitrio e pelo MDDF Movimento de Defesa dos Direitos dos Favelados, realizado em setembro de 2003.
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Os movimentos de moradia tiveram um importante papel tambm na construo e consolidao do processo de discusso pblica do Oramento Municipal, atravs do Oramento Participativo (OP). Desde a implantao do OP no comeo da dcada de 90, ainda sem carter deliberativo, e aps, a partir de 1997, quando as intervenes de monta da Prefeitura em habitao passam a ser objeto de deliberao e aprovao pelo OP, os movimentos de moradia, as associaes, lideranas e moradores em favelas e demais assentamentos precrios so presena e fora marcante nas plenrias e no Conselho do Oramento Participativo, aprimorando a articulao de suas demandas especcas com outras questes da cidade discutidas no processo. Outro fenmeno que emerge nos anos 80, e toma fora nas dcadas seguintes, so as associaes e cooperativas populares de produo de moradias. Com pers e origens diversos, tm em comum a organizao de pessoas com vistas aquisio de terrenos, e busca de nanciamentos para realizar seus empreendimentos, em geral baseados no princpio da autogesto. Tm o grande mrito de somar ou colocar em primeiro plano na plataforma dos movimentos por moradia questes como polticas de disponibilizao e facilitao do acesso terra urbana para habitao, por linhas de nanciamento acessveis, e mostrar o potencial da organizao autnoma da populao tambm na produo de moradias, mesmo que no dispensem o apoio e o suporte do poder pblico. Nesse sentido, a administrao municipal institui um programa voltado ao apoio a essas associaes, que se constitui no investimento em obras de infra-estrutura nos empreendimentos, acompanhamento e apoio aprovao dos mesmos, e elaborao de legislao que visa facilitar empreendimentos das associaes (tal como a lei que estabelece desconto no ITBI na aquisio de terrenos). A articulao dos movimentos de moradia, atravs de suas duas principais vertentes - movimentos de moradores em favelas e as associaes e cooperativas populares refora-se na dcada de 90. Em 1997, em Encontro Municipal, os movimentos formulam a bandeira de luta pela criao de um Conselho e de um Fundo Municipal de Habitao. V-se, portanto, que a participao da sociedade civil, em especial dos movimentos de moradia, na implementao e elaborao de polticas pblicas, juntamente com o poder pblico, foi muito signicativa a partir da dcada de 1990 em Santo Andr. Esses espaos de participao foram aperfeioados e formalizados: foi criado o Conselho Municipal de Habitao (em 2000), foram realizadas trs Conferncias Municipais de Habitao (2001, 2002 e 2003), que tiveram grande importncia na elaborao de propostas para o Plano Diretor do Municpio (Lei 8.696/04), foi constitudo o Conselho Municipal de Poltica Urbana (em 2005), alm da participao marcante no Oramento Participativo. Os movimentos de moradia, ao mesmo tempo em que apresentam e lutam por suas reivindicaes, formulando propostas avanadas e inditas no municpio no mbito do Plano Diretor, encontram no poder publico municipal o respaldo e apoio para sua capacitao para participarem da elaborao do Plano, bem como das demais polticas e programas habitacionais, atravs de eventos e cursos destinados ao aprimoramento de lideranas e organizao das comunidades.

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4.DIAGNSTICO DA SITUAO HABITACIONAL EM SANTO ANDR

Para o desenvolvimento da poltica habitacional no Municpio de Santo Andr, necessrio identicar e quanticar o conjunto das necessidades habitacionais, visando qualicar e planejar a interveno do poder pblico ao longo dos prximos anos. O diagnstico sobre a realidade habitacional do municpio e o clculo detalhado dos dcits quantitativo e qualitativo envolve processos e tcnicas relativamente complexas, tendo em vista que as informaes disponveis tendem a ser insucientes ou desatualizadas. Alm disso, foi necessrio desenvolver todo um tratamento das informaes visando compatibilizar os dados gerais sobre o dcit habitacional, conforme os clculos feitos pela Fundao Joo Pinheiro, com base no Censo Demogrco de 2000, com a base de informaes da Prefeitura sobre os assentamentos precrios, que, sobre este universo, bem mais consistente e detalhada do que as do Censo. Tendo em vista o acima exposto e considerando a necessidade de se adequar o teor e a forma deste documento ao debate pblico, optou-se por apresentar apenas os resultados nais, ao mesmo tempo em que se encaminha, nos anexos tcnicos, a memria tcnica de clculo. Para atender esse objetivo, esse item ser desenvolvido em oito sub-itens: O primeiro desenvolver uma quanticao e qualicao das necessidades habitacionais atuais e das geradas pela demanda demogrca projetada para os prximos 20 anos, de forma a orientar o desenvolvimento de aes estratgicas e programas que possam atender s especicidades das situaes identicadas e planejar o seu desenvolvimento futuro; O segundo item identicar, a partir destes dados, o seu desdobramento em termos de necessidades de terras; O terceiro item desenvolver uma estimativa de custos para os diferentes tipos de soluo habitacional a serem eventualmente utilizados; O quarto item apresentar o quadro da produo habitacional, realizada nos ltimos dezesseis anos, pelos diversos agentes dessa produo que atuam na cidade: Poder Pblico Municipal, CDHU, Associaes por Moradia e Cooperativas Habitacionais Populares e mercado imobilirio - produo esta voltada quelas faixas de renda denidas como demandas para a produo de HIS (Habitao de Interesse Social) e HMP (Habitao de Mercado Popular), ou seja, limitadas ao teto de 10 Salrios-Mnimos de renda familiar; O quinto item discorrer sobre a situao habitacional de duas regies da cidade, com caractersticas bastante especcas que determinam uma abordagem prpria: a rea de Proteo aos Mananciais e Paranapiacaba, identicando suas demandas e as aes desenvolvidas; O sexto item desenvolver uma breve avaliao do quadro normativo e institucional, considerando a sua adequao para o desenvolvimento das aes necessrias e, ainda, a inuncia da legislao urbanstica sobre a oferta de novas oportunidades habitacionais. O stimo item apresentar o quadro atual dos recursos nanceiros investidos em habitao na cidade no perodo recente, atravs de suas diversas origens: recursos prprios municipais, recursos do governo do Estado CDHU, e recursos do Governo Federal / FGTS / internacionais; Por m, o oitavo item tecer concluses, com base nos dados levantados, sobre as possibilidades de equacionamento das demandas habitacionais da cidade, indicando os principais obstculos para sua consecuo e subsidiando a elaborao das estratgias e cenrios constantes no captulo 7 deste Plano.

Para o clculo das necessidades habitacionais, partiu-se da metodologia desenvolvida pela Fundao Joo Pinheiro (FJP), adotada pelo Ministrio das Cidades como referencial bsico para o diagnstico nacional. Essa abordagem se justica, entre outras coisas, por distinguir, no mbito do conjunto das situaes de inadequao e de precariedade das condies de moradia, aquelas cuja soluo passa pela construo de novas unidades, em novo terreno, daquelas cuja soluo passa por melhorias nas unidades (como reforma e ampliao) ou melhorias no entorno (como problemas de infra-estrutura).

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Essa distino permite abordar de forma mais adequada o problema das favelas, que, durante muito tempo, foram consideradas como dcit de novas unidades, tendo como soluo, portanto, a remoo para conjuntos habitacionais. Com a metodologia da Fundao Joo Pinheiro, a situao das habitaes situadas em favelas pode ser caracterizada ou como inadequao habitacional, exigindo melhoramentos, mas sem remoo, ou como dcit, em que necessrio o reassentamento, apenas nos casos de situaes no consolidveis, como reas de risco, ou necessidades de desadensamento para adequao ao projeto de urbanizao. A metodologia empregada pela FJP tem como base os dados produzidos pelo IBGE, particularmente o Censo Demogrco, permitindo a sua aplicao em todo o territrio nacional e a comparabilidade dos dados. No entanto, os dados do IBGE so reconhecidamente limitados no que diz respeito s favelas. Assim sendo, considerando a experincia e o conhecimento acumulado pela administrao municipal no que diz respeito situao dos ncleos de favelas e demais assentamentos precrios, o diagnstico ir substituir ou complementar os dados do IBGE pelos dados da Prefeitura. Cabe ressaltar que essa iniciativa levar a um acrscimo signicativo em relao aos nmeros apresentados pela FJP, resultando, no entanto, em um retrato mais el da realidade. Para o clculo da quantidade de terra necessria ao atendimento ao dcit e, eventualmente demanda demogrca futura, sero desenvolvidos trs modelos de ocupao da terra construo de unidades completas em edifcios, construo de unidades em soluo horizontal e construo de unidades em soluo mista, com parte em edifcios e parte em casas com apropriao dos custos especcos de cada soluo, de forma a alimentar o clculo dos custos do atendimento s necessidades habitacionais, a ser desenvolvido no terceiro item.

4.1. NECESSIDADES HABITACIONAIS


4.1.1. Denies Bsicas Conceitos utilizados pela Fundao Joo Pinheiro Como j apontado, parte-se, nesse item da metodologia adotada pela Fundao Joo Pinheiro, que vem sendo aprimorada, desde o seu primeiro trabalho (FJP, 1995), partindo-se do conceito de necessidades habitacionais, que incluiriam: O dcit habitacional ou dcit quantitativo ou seja, a necessidade de reposio total de unidades habitacionais precrias e o atendimento s famlias que no dispusessem de moradia em condies adequadas; A demanda demogrfica a necessidade de construo de novas unidades para atender s novas famlias que venham a se formar no futuro e precisem de novas moradias, como funo do crescimento populacional e tambm como funo das mudanas nos arranjos familiares; E, nalmente, a inadequao ou dcit qualitativo ou seja, a necessidade de melhoria de unidades habitacionais que apresentem certo tipo de carncias, entre os quais identicam-se a carncia de infra-estrutura, o adensamento excessivo e a inadequao fundiria.

Dcit habitacional ou dcit quantitativo De acordo com os conceitos da FJP, considera-se na composio do dcit habitacional a necessidade de produo de novas habitaes devido a parte do estoque de domiclios no oferecer as condies bsicas de uma moradia, ou existncia de famlias que comprometem excessivamente sua renda com aluguel. A esses conceitos, somamos tambm a existncia de domiclios em assentamentos precrios que necessitam ser removidos por risco ou para desadensamento.

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Situaes nas quais os domiclios no oferecem as condies bsicas de moradia: Domiclios Rsticos: so aqueles predominantemente construdos com material improvisado e devem ser repostos (reconstrudos), seja por que no apresentam paredes de alvenaria ou madeira aparelhada, seja porque representam desconforto e riscos de contaminao por doenas e insalubridade. Domiclios improvisados: So locais utilizados como moradia tendo sido construdos com outra nalidade, denotando necessidade de novas habitaes. Exemplos: caixas de papelo, vos de pontes, carcaas de veculos. Cmodos alugados ou cedidos: famlias que moram em quartos ou cmodos alugados ou cedidos usando de forma comum reas de acesso e equipamentos sanitrios, com ausncia de privacidade. Famlias conviventes: mais de uma famlia composta por pelo menos duas pessoas (famlias conviventes secundrias) residindo no mesmo domiclio da famlia considerada principal.

Quanto ao nus excessivo com aluguel, considera-se as famlias com renda familiar at trs S.Ms., que comprometem 30% ou mais de sua renda com pagamento de aluguel. Inadequao Habitacional ou Dcit qualitativo Compem esse dcit os domiclios nas seguintes situaes: Densidade excessiva: corresponde a domiclios com mais de dois moradores por cmodo servindo de dormitrio (o que inclui quartos e sala), excluindo-se as famlias conviventes, j consideradas para clculo do dcit. Inadequao fundiria urbana: corresponde a famlias que declaram ser proprietrias da edicao, mas no do terreno em que residem, correspondendo a situaes de ocupao de terras. Carncia de servios de infra-estrutura bsica, que refere-se a: domiclios sem acesso a um ou mais dos seguintes servios: energia eltrica; abastecimento de gua por rede com canalizao interna; esgotamento sanitrio por fossa sptica ou por rede; coleta de lixo direta ou indireta. Inexistncia de unidade sanitria domiciliar interna: corresponde a famlias que no dispem de acesso a sanitrios ou banheiros no interior de suas moradias.

Conceitos utilizados pela Prefeitura de Santo Andr A Prefeitura de Santo Andr vem desenvolvendo h algum tempo um trabalho extensivo sobre os assentamentos precrios da cidade tendo j sobre estes um diagnstico consolidado. Denem-se como assentamentos precrios todas aquelas reas que demandam a ao do poder pblico quanto ao atendimento de necessidades habitacionais, em qualquer ponto do territrio do municpio, e que tenham as seguintes caractersticas: delimitao precisa no tecido urbano, que a distinga do entorno quanto s suas caractersticas fsicas e sociais; ocupao inequvoca e majoritria por populao de baixa renda; ausncia de regularidade fundiria e/ou de prvia aprovao nos rgos pblicos, ou, quando esta ltima acontece, implantao em desacordo com o projeto aprovado. Em Santo Andr, os assentamentos precrios tm sua origem, basicamente, em favelas ou em loteamentos irregulares/clandestinos, conceituados no anexo tcnico (ver anexo 1). E a localizao de tais assentamentos na cidade consta em mapas no Anexo 2. A classicao desenvolvida pela administrao parte de trs denies bsicas: quanto ao diagnstico fsico, quanto ao estgio e ao tipo de interveno, e quanto legalidade fundiria. Quanto ao diagnstico fsico, os assentamentos precrios dividem-se em: consolidados, consolidveis sem remoo, consolidveis com remoo e no consolidveis.

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Quanto ao estgio e ao tipo de interveno entendendo-se como tal todas as aes de ordem fsica implementadas nos mesmos, seja pela administrao municipal e autarquias, por outras esferas de governo ou por particulares - os assentamentos precrios dividem-se em: urbanizados totalmente, urbanizados parcialmente, em processo de urbanizao, em processo de reassentamento, com intervenes pontuais e sem interveno. Com o processo de urbanizao, coloca-se como questo central a regularizao dos ncleos urbanizados, seja do ponto de vista dos registros na Prefeitura, seja do ponto de vista da titulao da rea. Como, tambm nesse caso, a Prefeitura vem atuando signicativamente, o plano trabalhar classicando os assentamentos precrios quanto legalidade fundiria, dividindo-os em: regularizados na Prefeitura e Cartrio de Imveis, regularizados na Prefeitura, em processo de regularizao, e sem processo de regularizao. Essas denies so fundamentais para que se possam estabelecer as metas para atender demanda por urbanizao e por regularizao fundiria, objeto do Plano Municipal de Habitao de Santo Andr, e encontram-se apresentadas e conceituadas no anexo tcnico (ver anexo 1). Demanda demogrca Para o clculo da demanda por moradia resultado do crescimento demogrco do municpio para os prximos 20 anos foi utilizada projeo realizada pela Fundao Sistema Estadual de Anlise de Dados - SEADE e Companhia de Saneamento Bsico do Estado de So Paulo - SABESP para o municpio, atravs de mtodo de coleta de informaes detalhadas sobre o registro legal dos eventos vitais - nascimentos, casamentos e bitos - nos Cartrios de Registro Civil de todos os municpios do Estado de So Paulo. A este conjunto detalhado de informaes a Fundao SEADE aplicou uma metodologia de componentes demogrcos, processo analtico que destaca o papel da fecundidade, da mortalidade e da migrao no crescimento populacional, permitindo assim, a construo de hipteses projetadas para regies e pequenas reas. Segundo projees da Fundao SEADE, em 2.024 o municpio contar com uma populao de 719.121 pessoas, ocupando 257.425 domiclios. A taxa de moradores por domiclio, projetada para 2024 ser de 2,79. Esta projeo aponta para um crescimento domiciliar da ordem de 57.641 domiclios nos 20 anos compreendidos entre 2004 e 2024. Se considerarmos que seja mantida a atual distribuio dos rendimentos domiciliares, isso signica que, do total de 57.641 novos domiclios, 20,5% correspondero faixa de rendimentos compreendida entre zero e trs salrios mnimos (11.816 domiclios), e 21,3% faixa entre 3 e 6 S.M. (12.278 domiclios), faixas estas prioritrias em termos de atendimento ao dcit habitacional do municpio. Isso signica que, alm de atender ao dcit atual, ser necessrio criar condies de acessibilidade para cerca de 24.000 novas unidades habitacionais nos prximos 20 anos. Os clculos e conceitos que embasam tal estimativa constam no anexo tcnico (ver Anexo 3). 4.1.2. Estimativa das necessidades habitacionais Dcit habitacional A Fundao Joo Pinheiro apresentou o clculo das necessidades habitacionais do Municpio de Santo Andr. O dcit quantitativo total, ou seja, o nmero total de domiclios novos a serem construdos para atender s situaes de precariedade habitacional, acima referidas, seria, para o ano de 2000, de 16.944 unidades. Os clculos e critrios utilizados pela FJP constam no anexo tcnico (ver Anexo 4). Um elemento a ser considerado com relao aos nmeros levantados pela Fundao Joo Pinheiro para 2000, diz respeito subestimao dos valores referentes populao e aos domiclios em favelas, segundo os levantamentos do IBGE. Essa subestimao decorre, em parte, da metodologia adotada pelo IBGE que, por exemplo, ao caracterizar os chamados setores em aglomerados subnormais, parte

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de um nmero mnimo de 50 domiclios. Isso faz com que as pequenas favelas ou partes de favelas maiores quem em setores classicados como normais, ou seja, nofavela, e, tambm, que partes de setores normais venham a ser caracterizados como favelas. Confrontando-se o mapa dos setores censitrios considerados como aglomerados subnormais pelo IBGE e o mapa das favelas e loteamentos irregulares, segundo o cadastro da Prefeitura, percebe-se que vrios assentamentos foram inteiramente ou em grande parte, includos em setores tidos como normais, segundo a classicao do IBGE. Foram ento corrigidos os valores referentes ao dcit em favelas, distribuindo-se a diferena proporcionalmente entre os componentes do dcit, sem aumentar o seu valor total (ver anexo 5). Os dados da Prefeitura, com relao ao dcit quantitativo, e exclusivamente para os assentamentos precrios, tambm esto calculados no anexo citado (para o qual foram tambm utilizados dados constantes em tabelas no Anexo 6), e so os seguintes: 2.300 famlias conviventes; 6.589 domiclios rsticos. Alm desses dados, estima-se, para atendimento s situaes de risco e de desadensamento para urbanizao (no consideradas pela FJP), a necessidade de construo de 8.022 novas unidades habitacionais. Cabe considerar que esse nmero elevado de reassentamentos corresponde, alm das solues para situaes de risco, adoo de padres mnimos de urbanizao, para garantir condies de vida adequadas nos ncleos urbanizados. Esse total corresponde soma das seguintes situaes: 5.763 reassentamentos por ocupao em rea no consolidvel ou em situao de risco; 1.525 reassentamentos por desadensamento em rea consolidvel; 734 reassentamentos por outros motivos denidos em projeto. Tais nmeros constam em tabelas constantes no anexo tcnico (ver anexo 6), que, alm desses, fornecem um conjunto de informaes e dados sobre os assentamentos precrios, relativos ao diagnstico sobre a situao fsica, social e demogrca, de cada um dos assentamentos e geral, fornecendo tanto os nmeros do dcit quanto os de inadequao, gerando as demandas por urbanizao e regularizao, que sero aproveitados mais para frente, quando do clculo da inadequao habitacional. A consolidao desses nmeros se apresenta nas tabelas a seguir: Tabela 8 Dcit Habitacional consolidado
Descrio Domiclios Improvisados Famlias conviventes Cmodos cedidos ou alugados Famlias at 3 SM que pagam aluguel Risco e Desadensamento Total 12.344
Fonte: Fundao Joo Pinheiro PSA, DISE, DEHAB

Dcit fora dos Assentamentos 818 7.323 1.610 2.593

Dcit dentro de assentamentos (corrigido)

Dcit Total 818

2.300 609 1.041 8.022 11.972

9.623 2.219 3.634 8.022 24.316

necessrio esclarecer que se optou por no contabilizar separadamente os domiclios rsticos, bem como os domiclios improvisados dentro dos assentamentos, no no sentido de exclu-los do clculo do dcit, mas para evitar dupla contagem, ou contagem indevida, baseado em motivos expostos na memria de clculo constante no anexo 5.

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Este total (24.080 unidades) corresponde, no entanto, ao dcit contabilizado para todas as faixas de renda, a partir dos critrios utilizados. Considerando que o atendimento s demandas das famlias com renda familiar at trs salrios-mnimos, bem como das famlias moradoras em assentamentos precrios, e tambm das famlias com renda familiar de 3 a 6 S.M, correspondem, nesta ordem, s prioridades de atendimento pela poltica habitacional do municpio, temos o seguinte quadro: Tabela 2 Discriminao do Dcit segundo prioridades
Prioridade 1 (renda familiar at 3 SM e assentamentos precrios) At 3 SM Domiclios Improvisados Famlias conviventes Cmodos cedidos ou alugados Famlias at 3 SM que pagam aluguel Risco e Desadensamento Subtotais 8.040 457 4.001 989 2.593 2.300 609 1.041 8.022 11.972 Assentamentos Total 457 6.301 1.598 3.634 8.022 20.012 2.125 Renda Familiar de 3 a 6 SM 227 1.476 422

Descrio

Total do Dcit atendimento prioritrio


Fonte: Fundao Joo Pinheiro PSA, DISE, DEHAB

22.137

Portanto, podemos dizer que o dcit habitacional atual da cidade, para cuja resoluo estaro prioritariamente voltadas as aes diretas ou indiretas da Prefeitura de Santo Andr, situa-se em torno de 22.137 novas unidades habitacionais a serem construdas, dentro de um universo mais amplo do dcit que se situa em torno de 24.080 unidades. Inadequao habitacional Como apontado anteriormente, ainda seguindo a metodologia da Fundao Joo Pinheiro, a inadequao habitacional referente ao volume de unidades a serem objeto de aes de melhoramentos, na edicao ou no entorno pode ser de quatro tipos: por adensamento excessivo, pela situao legal do terreno, pela ausncia de unidade sanitria interna e pela decincia ou ausncia de infra-estrutura. Os clculos de todos os componentes da inadequao habitacional e os critrios adotados encontram-se no anexo tcnico (ver anexo 7). O diagnstico com base nos dados da FJP aponta para Santo Andr 16.549 unidades com adensamento excessivo, sendo 6.032 dentro de favelas e 10.517 fora de favelas. Embora no correspondam, grosso modo, s situaes de dcit habitacional, j que no se trata de famlias diferenciadas, necessrio pensar, a longo prazo, em procedimentos de oferta habitacional para atender a essa demanda. Com relao inadequao fundiria, foram identicadas 2.126 unidades fora de assentamentos precrios. Nos assentamentos precrios, foi contabilizado um total de 18.772 unidades a serem regularizadas em termos urbansticos e fundirios e 1.535 unidades j regularizadas pela Prefeitura, mas pendentes de regularizao da titularidade da terra, conforme tabela constante no Anexo 6. Com relao ausncia de unidade sanitria interna ao domiclio, identicou-se 1.678 unidades, 595 dentro de favelas e 1.083 fora de favelas. Esse nmero deve corresponder principalmente aos quartos de aluguel em fundos de lote e, em menor escala, a cortios. Com relao carncia de infra-estrutura (energia e/ou gua e/ou esgoto e/ou lixo) foram identicadas 10.139 unidades, sendo 4.381 em favelas e 5.758 fora de favelas. As maiores carncias foram encon-

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tradas no que diz respeito aos servios de esgotamento sanitrio (4.783 domiclios sem rede coletora ou fossa) e de gua (2.729 domiclios sem rede de abastecimento com canalizao interna). No entanto, os dados sobre a carncia de infra-estrutura fora das favelas no sero utilizados no clculo dos recursos necessrios, uma vez que sua soluo encontra-se no mbito de outras polticas pblicas (de saneamento, de eletricao etc.), com esferas prprias de atuao que no devem ser sobrepostas ao PMH, ainda que compatibilizadas com este, sob risco de haver dupla contagem na estimativa de recursos. Tambm os dados colhidos pela FJP sobre esta carncia nas favelas no sero usados nos clculos, neste caso tendo em vista que optamos por utilizar a base de informaes da Prefeitura sobre assentamentos precrios - mais atualizada, consistente e atualizada que a do Censo, sobre a qual trabalha a FJP. Necessidades Habitacionais para atendimento aos assentamentos precrios A questo da inadequao habitacional, no caso de Santo Andr congura-se, principalmente, como um problema de interveno nos assentamentos precrios (favelas, loteamentos irregulares e clandestinos, conjuntos habitacionais irregulares ou degradados), pela maior precariedade da situao destes assentamentos que acumulam inadequaes de natureza fsica com problemas de irregularidade de propriedade e urbansticas e, ainda, com situaes sociais de maior gravidade. Nesse sentido, e considerando a dimenso do problema das favelas no municpio e a experincia bem sucedida de interveno integrada nestes assentamentos, desenvolvida recentemente pela Prefeitura, conveniente sistematizar um diagnstico sobre as reas de assentamentos precrios, visando organizar a interveno futura, objeto deste Plano. Os dados gerais sobre a situao podem ser encontrados nas tabelas a seguir, e, em maior detalhe, nas tabelas constantes no anexo tcnico (ver Anexos 6, 8 e 9). Quanto ao diagnstico fsico, dos 150 assentamentos identicados, 47 esto consolidados, 19 so consolidveis, 61 so consolidveis, mas exigem reassentamentos, por situaes de risco ou para atender s diretrizes do projeto de interveno e 23 no so consolidveis, implicando o reassentamento total do assentamento, conforme demonstrado na tabela 10. Tabela 10 Domiclios conforme o diagnstico fsico dos assentamentos
Diagnstico fsico do assentamento Consolidados Consolidveis sem remoo Consolidveis com remoo No consolidveis Total
Fonte: PSA, DEHAB

Assentamentos N % 47 31,33 19 12,67 61 40,67 23 15,33 150 100,00

Domiclios N % 6.458 22,44 640 2,22 18.524 64,37 3.150 10,95 28.772 100,00

Quanto ao estgio e tipo de interveno, dos 150 assentamentos identicados, 45 j esto urbanizados, 3 esto urbanizados parcialmente e 17 em processo de urbanizao. Nestas trs categorias, encontram-se 10.011 domiclios j urbanizados (cerca de 34,8% dos domiclios em assentamentos precrios). Para outros trs assentamentos esto denidos processos de reassentamento, e em 45 foram feitas apenas intervenes pontuais. Restam 37 reas que ainda no sofreram intervenes da Prefeitura. Considerando-se esse quadro, do total de 28.772 domiclios em assentamentos precrios, restam por urbanizar 10.739 e por reassentar 8.022 (lembrando que, neste nmero, no se incluem outras situaes que compem o dcit nos assentamentos: famlias conviventes, cmodos alugados ou cedidos e aluguel, conforme constante nas tabelas 8 e 9). As tabelas 11 e 12 mostram esses dados, sendo que os mesmos, mais detalhados e gerando novas informaes, encontram-se no anexo tcnico (ver anexo 8)

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Tabela 11 Reassentamentos necessrios e atendimento com urbanizao em relao ao tipo de interveno fsica nos assentamentos precrios .
Tipo de Interveno fsica Urbanizados Urbanizados parcialmente Em processo de urbanizao Em processo de reassentamento Interveno pontual Sem interveno TOTAIS
Fonte: PSA, DEHAB

Assenta-mentos N 45 3 17 3 45 37 150 % 30,00 2,00 11,33 2,00 30,00 24,67 100,00

Domiclios N 6.373 1.537 8.194 562 10.104 2.002 28.772 % 22,15 5,34 28,48 1,95 35,12 6,96 100,00

Reassentamentos necess. N dom. 9 494 610 562 5.037 1.310 8.022

Domiclios urbaniza-dos N dom. 6.367 490 3.154 10.011

Domiclios a urbanizar N dom. 553 4.430 5.064 692 10.739

Tabela 12 - Reassentamentos necessrios e atendimento com urbanizao em relao ao total de domiclios em assentamentos precrios
Modalidade do atendimento A reassentar A urbanizar Urbanizados Total
Fonte: PSA, DEHAB

N de domiclios 8.022 10.739 10.011 28.772

% sobre total de domiclios 27,88 37,32 34,80 100,00

Quanto regularizao fundiria, a situao mais complicada, em vista de problemas enfrentados para completar os processos. Apenas um assentamento, com 847 domiclios, obteve regularizao total (na Prefeitura e em cartrio). Outros 24 assentamentos esto j regularizados na Prefeitura, faltando a documentao denitiva que garanta a titulao (cabe ressaltar que se trata aqui da obteno da certido de registro de imveis, j existindo procedimentos jurdicos de regularizao que garantem a segurana de posse, mesmo sem a titulao denitiva), e 101 assentamentos, correspondendo a 18.772 domiclios, ainda no contam com regularidade urbanstica ou de propriedade. A tabela 13 mostra esses dados, que aparecem detalhados e gerando novas informaes no anexo tcnico (ver anexo 9). Tabela 13 Atendimento com Regularizao Fundiria em relao demanda
Situao da regularizao Regularizado na PSA e no Cartrio Regularizado s na PSA A regularizar em ambos Total
Fonte: PSA, DEHAB

N de assentamentos 1 24 101 126

% sobre total de ncleos atendidos ou a serem atendidos com urbanizao 0,79 19,05 80,16 100,00

N de domiclios 847 1.535 18.772 21.154

% sobre total de domiclios atendidos ou a serem atendidos com urbanizao 4,00 7,26 88,74 100,00

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4.2. DEMANDA E DISPONIBILIDADE DE TERRA PARA PRODUO DE NOVAS UNIDADES


Para estimar a necessidade de novas terras para a produo de novas unidades, seja para reassentamento, seja para oferta de novas oportunidades habitacionais, foram considerados 3 padres de projeto, considerando-se alternativas de ocupao horizontal, vertical ou combinada (vertical e horizontal). Tomando-se como base experincias anteriores e estudos de viabilidade desenvolvidos pela SDUH para os terrenos vazios, buscou-se identificar valores mdios de uso de terra por unidade habitacional, considerando a adequao topografia, a necessidade de reas verdes e institucionais, a abertura de logradouros dentro do assentamento. Nesse sentido, estes valores correspondem a uma frao ideal por unidade e no ao tamanho do lote. Os padres de ocupao considerados para se atingir estes nmeros podem ser encontrados em texto e tabelas no anexo tcnico (ver anexo 10). Os resultados encontrados foram arredondados, e chegaram aos nmeros de 60 m para o padro de ocupao verticalizado, 70 m para o padro combinado e 85 m para o padro horizontal. Conhecemos a necessidade de construo de novas unidades, qual seja, de 20.012 domiclios para a demanda prioritria (at 3 S.M. e de assentamentos precrios), e de 2.125 unidades para a faixa de renda de 3 a 6 S.M, totalizando um dficit de 22.137 domiclios. No entanto, a tabela de assentamentos precrios, constante no Anexo 6, mostra que, dos 8.022 domiclios a serem reassentados por risco ou necessidade de desadensamento (n que compe o universo de 20.012 reassentamentos), apenas 6.045 demandam novas reas, uma vez que 1.977 sero reassentados em reas internas aos prprios assentamentos ou de outros assentamentos, no demandando, portanto, novas reas. A tabela 14 mostra esses nmeros, e as reas necessrias correspondentes. Tabela 14 reas necessrias para atendimento ao dcit por demandas diferenciadas Tipo de demanda
Demanda Prioritria Renda 3-6 SM TOTAL
Fonte: PSA, DDPU

Total 20.012 2.125 22.137

Domiclios Reassent. interno 1.977 1.977

rea necessria para frao ideal de: Reassent. externo 18.035 2.125 20.160 60m 1.082.100 127.500 1.209.600 70m 1.262.450 148.750 1.411.200 85m 1.532.975 180.625 1.713.600

Para estimar a disponibilidade de terra para habitao, foram identificadas as possibilidades de utilizao de reas definidas como ZEIS de tipo B e C, de dao em pagamento de terrenos privados, de reas pblicas e outras situaes de menor escala. Apurou-se que h um potencial de disponibilizao de cerca de 838.500 m que comporiam o Banco de Terras com fins habitacionais. A composio desse Banco de Terras e de seus componentes est detalhada em texto e tabelas constantes em anexo tcnico (ver Anexo 11), e as reas esto localizadas em mapas constantes no Anexo Tcnico 12. Foi ento simulada a ocupao dessas reas por habitaes de interesse social segundo os 3 padres definidos acima, chegando-se aos resultados conforme a Tabela abaixo. Nesta, as reas disponveis para HIS j esto calculadas pela somatria das reas dos terrenos, levando em considerao as reservas de reas necessrias para outros usos e os percentuais mximos obrigatrios para HIS nas ZEIS B e C, tal como definido pelo Plano Diretor.

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Tabela 15 Potencial do Banco de Terras para projetos habitacionais


rea destinada a HIS 455.000 278.000 27.800 65.250 12.450 838.500 Demanda prioritria (90,40%)2 Renda 3 a 6 SM (9,60%)
Fonte: PSA, DDPU
1 - O n de unidades nem sempre corresponde diviso da rea disponvel pela frao ideal correspondente, uma vez que em algumas das reas do Banco j existem projetos denidos 2 - Percentuais de acordo com proporcionalidade do dcit calculado

Quantidade estimada de unidades habitacionais 1


Horizontal (frao ideal Combinado (frao ideal de 85 m) de 70 m) 4.600 3.270 330 770 210 9.180 8.260 920 4.950 3.970 400 940 230 10.490 9.450 1.040 Vertical (frao ideal de 60 m) 5.280 4.630 470 1.100 240 11.720 10.550 1.170

Origem

ZEIS B
ZEIS C Dao em pagto. reas pblicas Outros Total

Comparando-se as necessidades de terras novas com as disponibilidades identicadas, conclui-se que, mesmo depois de viabilizado o uso de todas as reas previstas na composio do Banco de Terras, se faz necessria ainda a aquisio de novas terras para a produo de novas unidades habitacionais, conforme o quadro a seguir: Tabela 16 Diferenas entre potencial do Banco de Terras e demanda existente
Tipo de demanda Unid. Horiz. 18.035 2.125 20.160 8.260 920 9.180 Potencial Banco de Terras Comb. 9.450 1.040 10.490 Vert. 10.550 1.170 11.720 Saldo negativo em n de unidades habitacionais Horiz. - 9.775 - 1.205 - 10.980 Comb. - 8.585 - 1.085 - 9.670 Vert. - 7.485 - 955 - 8.440

Demanda Prioritria
Renda 3-6 SM TOTAL

Portanto, para que se supra essa insucincia de terra para a soluo habitacional necessitaramos agregar ao Banco de Terras aproximadamente 933 mil m (para tipologia horizontal), ou 677 mil m (para tipologia combinada), ou, no mnimo 506 mil m (para tipologia verticalizada), conforme a tabela a seguir: Tabela 17 Quantidade de terras necessrias suplementares ao Banco de Terras
Saldo negativo de unidades habitacionais (por tipologia) Horiz. 9.775 1.205 10.980 Comb. 8.585 1.085 9.670 Vert. 7.485 955 8.440 Terras necessrias para suprir a demanda no atendida (em m) Horiz. (85m) 830.875 102.425 933.300 Comb. (70m) 600.950 75.950 676.900 Vert. (60m) 449.100 57.300 506.400

Tipo de demanda

Unid. 18.035 2.125 20.160

Demanda Prioritria
Renda 3-6 SM TOTAL

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4.3. ESTIMATIVA DE CUSTOS PARA AS ALTERNATIVAS HABITACIONAIS


4.3.1. Construo e infra-estrutura As referncias de custos adotadas seguem a experincia acumulada pela Prefeitura. Para simplicar o clculo foram adotados valores mdios, devendo-se ressaltar que algumas solues podero exigir maior complexidade nas obras. Os custos estimados para construo e infra-estrutura so os seguintes: Tabela 18 Custos para construo e infra-estrutura por tipo de soluo (2005)
Tipo de soluo Urbanizao com implantao de infra-estrutura em assentamentos precrios Unidade habitacional unifamiliar com execuo de infra-estrutura publica Unidade habitacional verticalizada com execuo de infra-estrutura condominial e publica
Fonte: PSA, DEHAB

Custo mdio R$ 11.000,00 R$ 24.000,00 R$ 33.000,00

No primeiro caso, optou-se por denir um nico custo, a ser aplicado ao conjunto de domiclios a serem urbanizados, ainda que se saiba que, conforme o assentamento, estes podem variar. Tal custo corresponde ao estabelecido pelo Ministrio das Cidades como valor mdio padro utilizado nos contratos de nanciamento e repasse de recursos no mbito dos Programas de Urbanizao de Assentamentos Precrios, e aproxima-se do valor mdio calculado entre os custos aferidos em vrias intervenes na cidade, incluindo todas as obras envolvidas nos processos de urbanizao, desde a infra-estrutura bsica, at contenes de encostas e proviso de equipamentos pblicos. No segundo caso, a unidade o embrio habitacional, em lote urbanizado. No terceiro, um apartamento pronto em conjunto urbanizado, sendo que tais valores foram apurados como valores mdios praticados em empreendimentos habitacionais promovidos pela Prefeitura Municipal e EMHAP Empresa Municipal de Habitao Popular de Santo Andr. Estes valores so considerados para desenvolver as simulaes de custos globais para atendimentos aos dcits de urbanizao de assentamentos precrios e dcit habitacional quantitativo. No que cabe ao custo das obras, to somente, teramos os seguintes valores, conforme tabela abaixo: Tabela 19 Custos de obras de urbanizao e proviso habitacional
Tipo de obra Urbanizao de assentamentos precrios Horizontal Proviso habitacional Combinada Verticalizada Custos unit. (R$) 11.000,00 24.000,00 28.500,00
1

Quantidade (domiclios) 10.739 22.137

Custos totais (R$) 118.129.000,00 531.288.000.00 630.904.500,00 730.521.000,00

33.000,00

1 - valor mdio, prevendo-se 50% das unidades na tipologia vertical, e 50% na tipologia horizontal

4.3.2. Regularizao Fundiria Foi adotado o valor estabelecido pelo Ministrio das Cidades para aes de regularizao fundiria, atravs do Programa Urbanizao, Regularizao e Integrao de Assentamentos Precrios: Apoio a Projetos de Regularizao Fundiria Sustentvel de Assentamentos Informais em reas Urbanas, que corresponde a R$ 200 por domiclio. Portanto, para o universo j dimensionado de 20.307 domiclios a serem regularizados, o investimento total necessrio em aes de regularizao situa-se em torno de R$ 4.061.400,00.

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4.3.3. Intervenes pontuais, Obras Emergenciais e Defesa Civil A execuo de intervenes pontuais e de obras emergenciais, demandadas ou no pela Defesa Civil, nos assentamentos precrios, requer hoje um investimento anual estimado em R$ 3.500.000,00. Tendo em vista que se pretende que tais intervenes, de maneira progressiva, insiram-se dentro dos processos de urbanizao integral dos assentamentos precrios, foi estimada uma diminuio progressiva de tais investimentos, dentro do perodo estipulado de 20 anos. Dessa forma, previmos que, nos prximos oito anos, mantenha-se o investimento anual hoje praticado; do 9 ano at o 12 ano, que tal investimento anual reduza-se a 70% do valor; do 12 ano ao 16 ano, uma reduo de 50%; e do 17 ano ao 20 ano, uma reduo de 30% em relao ao investimento anual hoje praticado. Ao final, contabilizamos um valor total de R$ 49.000.000,00, calculado conforme tabela no Anexo Tcnico 13. 4.3.4. Melhorias Habitacionais Foi adotado o valor de R$ 6.000,00 por domiclio a ser atendido por aes de melhoria habitacional, que corresponde ao limite mximo de nanciamento previsto pelo Programa Melhor Ainda, da Prefeitura Municipal. Em relao ao universo que compe a demanda potencial do Programa, em funo da experincia de trabalho da Prefeitura nos assentamentos, estimamos em 30% dos domiclios a serem urbanizados, pelo qual teramos um total de 3.220 domiclios. Portanto, o investimento total necessrio em aes de melhorias habitacionais situa-se em torno de R$ 19.320.000,00. 4.3.5. Apoio s Associaes por Moradia e Cooperativas Habitacionais O apoio que a Prefeitura Municipal tem prestado aos empreendimentos habitacionais desenvolvidos pelas Associaes por Moradia e Cooperativas Habitacionais Populares, na forma de aplicao de recursos prprios em obras de infra-estrutura nesses empreendimentos, e em alguns casos especcos, por outras formas (cesso de terrenos, por ex.), ainda que possa e deva ser contabilizado, insere-se dentro das estimativas de custos gerais para a resoluo do dcit habitacional na cidade (que j inclui os custos de infra-estrutura e tambm da terra necessria aos empreendimentos). Por isso, no h necessidade, para a estimativa dos custos gerais para resoluo do dcit, de separarmos os eventuais montantes a serem destinados s Associaes. 4.3.6. Custo de Terras Parte dos terrenos que compem o potencial do Banco de Terras so de propriedade pblica, porm a maior parte deles so de propriedade privada, ainda que contenham parcela reservada para HIS, conforme determina o Plano Diretor. Com a nalidade de elaborar uma estimativa de custos envolvidos na aquisio de terras para a proviso habitacional aqui dimensionada, levantaram-se os valores venais dos terrenos j includos no atual Banco de Terras, obtendo-se um montante total necessrio de aproximadamente R$ 106,5 milhes, divididos entre R$ 52,3 milhes para a aquisio de terrenos das ZEIS B e R$ 54,2 milhes para a aquisio de terrenos nas ZEIS C, conforme tabelas no Anexo Tcnico 14. Entretanto, conforme j mencionado, necessria a aquisio de terrenos adicionais para a ampliao do Banco de Terras, a m de suprir todo o dcit habitacional calculado. Foi adotado o valor venal mdio de R$ 133,20 / m para ns de estimativa do custo de aquisio desses terrenos, tomado como mdia aritmtica dos valores obtidos nas atuais ZEIS B e C (respectivamente: R$ 101,23 e R$ 165,17) calculados com a mdia ponderada, conforme tabelas no Anexo Tcnico 15.

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Conclui-se que o valor estimado para o custo total de terras necessrias para a execuo da poltica habitacional, no tocante proviso para o atendimento do dcit estaria entre R$ 173,9 e R$ 230,8 milhes, dependendo da tipologia habitacional adotada. Tabela 20 Custo para aquisio de terras necessrias para atendimento ao dcit (2005)
Tipologia Habitacional Horizontal Combinada Vertical
Fonte: PSA, DDPU

Banco de terras atual R$ 106,5 milhes R$ 106,5 milhes R$ 106,5 milhes

Ampliao do Banco de Terras rea (m) Custo unit. Custo total 933.300 R$ 133,20 R$ 124,3 milhes 676.900 R$ 133,20 R$ 90,1 milhes 506.400 R$ 133,20 R$ 67,4 milhes

TOTAL GERAL R$ 230,8 milhes R$ 196,6 milhes R$ 173,9 milhes

A Lei 8.207/2001, que dispe sobre a extino de dbitos tributrios por meio da dao em pagamento, forneceu um instrumento bastante ecaz na conformao do Banco de Terras. Alguns proprietrios de terrenos demarcados como ZEIS B e C no Plano Diretor possuem dbitos de IPTU que podem vir a ser cancelados por intermdio da entrega de terrenos ao municpio, e a posterior destinao habitacional. o caso das ZEIS B, que acumulam (julho/2005), dvidas de R$ 23,7 milhes, o que equivaleria a 137,1 mil m de rea a ser recebida em pagamento. Nas ZEIS C, as dvidas de IPTU em atraso somam R$ 17,1 milhes, o que equivaleria a 85 mil m. Portanto, representa um grande potencial para a formao do Banco de Terras. 4.3.7. Incremento de custos da demanda demogrca Para o clculo dos custos para atendimento da demanda por novas moradias gerada pelo crescimento demogrco, foram aplicados diretamente os custos dessas novas unidades, incluindo custos das obras e de aquisio das terras, sobre a demanda estimada. A tabela abaixo mostra o custo total, para cada uma das alternativas de resoluo do dcit conforme tipologia habitacional adotada (horizontal, combinada e vertical), discriminado o investimento total necessrio e os recursos a serem investidos pela Prefeitura (subsidiados ou no). Os critrios utilizados para denir o investimento da Prefeitura foram os seguintes: 50% do total do investimento para a demanda na faixa com renda at trs salrios mnimos, e 50% (na mdia) sobre o custo da terra para a faixa de 3 a 6 salrios mnimos. No Anexo Tcnico 16, encontram-se as tabelas com os clculos completos desses valores. Tabela 21 Custos de atendimento demanda demogrca por alternativa habitacional
Investimentos (R$) Investimento total Investimento Prefeitura Alternativa de atendimento por tipologia habitacional Horizontal Combinada Vertical 848.193.970,00 279.711.027,50 918.296.910,00 1.009.390.390,00 298.881.326,00

R$ 285.860.152,50

Desta forma, conclui-se que, para a execuo da poltica habitacional, no que se refere ao atendimento da demanda demogrca futura, sero necessrios investimentos pelo poder pblico municipal na ordem de R$ 279.711.027,50, no caso de opo pela tipologia habitacional horizontal, R$ 285.860.152,50, no caso de opo pela tipologia combinada (50% horizontal, 50% vertical), e R$ 298.881.326,00, no caso de opo pela tipologia habitacional vertical.

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4.3.8. Consolidao dos custos dos programas habitacionais As tabelas abaixo mostram a consolidao dos custos dos programas habitacionais em Santo Andr, visando a resoluo do dcit quantitativo e qualitativo. As tabelas 22, 23 e 24 mostram os custos separados por demandas (gerada nos assentamentos precrios, gerada fora dos assentamentos precrios e gerada pela demanda demogrca, respectivamente), e a tabela 25 traz a consolidao dos custos, somando os resultados das tabelas anteriores. Esclarecemos que foi adotada, para os custos de construo de novas unidades, a tipologia combinada (parte vertical, parte horizontal), de forma que, nos casos de adoo de outras tipologias (inteiramente verticalizadas ou horizontalizadas), este componente deve ser recalculado nos custos nais. Assim, nas tabelas, o custo da unidade habitacional nova utilizado no clculo - R$ 28.500,00 - corresponde mdia entre R$ 24.000,00 (custo de uma unidade habitacional horizontal), e R$ 33.000,00 (custo de uma unidade habitacional verticalizada apartamento), j que, na tipologia combinada, pressupe-se, em hiptese, que 50% das unidades sero horizontais, 50% verticalizadas. Tabela 22 Custos de atendimento ao dcit e inadequao habitacional em assentamentos precrios Programas e Aes
Urbanizao Construo de Unidades Habitacionais Obra Terra
1

Custo unit. (R$) 11.000,00 28.500,00

Quant. 10.739 dom. 11.972 un.

Custo total (R$) 118.129.000,00 341.202.000,00 97.032.242,00 438.234.242,00

Global (terra + obra) 200,00 6.000,00 20.307 dom. 3.220 dom.

Regularizao Fundiria Intervenes pontuais / Defesa Civil Melhorias Habitacionais

4.061.400,00 49.000.000,00 19.320.000,00

Total

628.744.642,00

1 - valor correspondente proporo do custo total de aquisio de novas terras (R$ 196,6 milhes), necessrio para atender ao dcit total de 20.160 unidades que demandam novas terras, calculada para atender ao dcit de 9.950 unidades advindas do universo dos assentamentos precrios que demandam novas terras (11.972 1.977 unidades a serem reassentadas internamente)

Tabela 23 Custos de atendimento ao dcit habitacional fora dos assentamentos precrios, segundo faixas de renda familiar
Construo de Unidades Habitacionais Componentes Obra Terra 1 Global (terra + obra) Valores investidos pela Prefeitura 2 Custo unit. (R$) 28.500,00 Quant. (un.) 8.040 Faixas de renda 0 a 3 S.M. Custo total (R$) 229.140.000,00 78.405.952,00 307.545.952,00 307.545.952,00 Quant. (un.) 2.125 3 a 6 S.M. Custo total (R$) 60.562.500,00 20.722.966,00 81.255.466,00 20.722.966,00

Total

328.268.918,00

1 - valores correspondentes s propores do custo total de aquisio de novas terras (R$ 196,6 milhes), necessrio para atender ao dcit total de 20.160 unidades que demandam novas terras, calculadas para atender aos dcits de 8.040 unidades e de 2.125, advindos do dcit externo aos assentamentos precrios, contabilizados, respectivamente, entre as faixas de renda acima denidas. 2 - os valores considerados como aportes de recursos pela Prefeitura seguiram os seguintes critrios: integral para a faixa de renda familiar at 3 S.M. , e equivalente ao custo total da terra, para a faixa de renda familiar de 3 a 6 S.M.

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Tabela 24 Custos de atendimento ao dcit habitacional gerado pela demanda demogrca para os prximos 20 anos, segundo faixas de renda familiar
Construo de Unidades Habitacionais Componentes Obra Terra Global (terra + obra) Valores investidos pela Prefeitura Custo unit. (R$) 28.500,00 Quant. (un.) 11.816 Faixas de renda 0 a 3 S.M. Custo total (R$) 336.756.000,00 115.229.444,00 451.985.444,00 225.992.722,00 Quant. (un.) 12.278 3 a 6 S.M. Custo total (R$) 349.923.000,00 119.734.861,00 469.657.861,00 59,867.430,50

Total

85.860.152,50

Tabela 25 Consolidao dos custos para a resoluo do dcit e inadequao habitacional (atual e para os prximos 20 anos)
Componente Atendimento aos assentamentos precrios (dcit e inadequao) Atendimento ao dcit habitacional fora dos assentamentos precrios Subtotal (demanda atual) Atendimento ao dcit habitacional gerado pela demanda demogrca (20 anos) Valor (R$) 628.744.642,00 328.268.918,00 957.013.560,00 285.860.152,50

Total

1.242.873.712,50

4.4. QUADRO DA PRODUO HABITACIONAL NO MUNICPIO


Neste item, apresentado um quadro da produo habitacional de interesse social realizada no municpio, pelos seus diversos agentes municipalidade, associaes e cooperativas habitacionais populares, CDHU, mercado imobilirio voltada especicamente ao atendimento ao dcit habitacional, ou seja, contabilizando apenas a produo de novas unidades habitacionais e de lotes urbanizados em processos no vinculados a obras de urbanizao de assentamentos precrios, uma vez que a quanticao das aes j realizadas no campo do atendimento inadequao habitacional (urbanizao e regularizao) esto apresentadas no item 4.1.2. e quanticadas nas tabelas 11, 12 e 13 e respectivos anexos tcnicos. 4.4.1. Realizada pelo Municpio A produo habitacional realizada pelo municpio, seja diretamente pela Prefeitura Municipal, seja pela Empresa Municipal de Habitao Popular EMHAP, desde o ano de 1989 data esta definida por no ter havido anteriormente produo habitacional pela municipalidade apresenta carter variado, tanto quanto sua tipologia - apartamentos, casas prontas, embries habitacionais evolutivos, lotes urbanizados quanto destinao: populao inscrita em cadastro na EMHAP ou organizada por Associaes e Cooperativas habitacionais (primeiros anos do perodo), populao de segmentos especficos, como por exemplo funcionrios pblicos municipais de baixa renda (no perodo 93-96), e, principalmente, populao removida de assentamentos precrios, por risco ou por necessidade de desadensamento em projetos de urbanizao (durante todo o perodo, mas que monopoliza a produo mais recente, aps 1997).

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No captulo 3, item 3.3.2., a tabela 6 traz um quadro com a produo habitacional voltada a moradores em assentamentos precrios reassentados, cujos nmeros foram alimentados pelo quadro de assentamentos precrios, constante no Anexo 6, incluindo a produo da CDHU e a produo pelo municpio aps 1997. No entanto, preciso discriminar, daqueles nmeros, a produo prpria da esfera municipal, e nesta incluir ainda a produo anterior a 1997, voltada tambm a outros segmentos indicados acima. A tabela 26 traz a sntese do conjunto da produo habitacional realizada pela municipalidade, discriminada por modalidades de tipologia e ainda indicando o nmero de unidades prontas e entregues e unidades em projeto ou em execuo. Tabela 26 Quadro da produo habitacional realizada pela municipalidade por tipologias habitacionais adotadas (1989 2005)
Tipologia Habitacional Apartamentos Casas prontas Embries evolutivos Lotes urbanizados Total
Fonte: PSA, DEHAB - EMHAP

Unidades prontas e entregues 876 100 280 1.157 2.413

Unidades em projeto / execuo 510 0 1.033 0 1.543

Total
1.386 100 1.313 1.157 3.956

O Anexo 17 traz um quadro mais detalhado dessa produo, discriminada tambm por local da produo, distribuda entre: Onze conjuntos habitacionais implantados ou em implantao pela PSA e EMHAP (localizados em mapas constantes no Anexo 18), que congregam a maioria dessa produo; Seis assentamentos precrios cujo projeto de urbanizao incorporou ou incorporar a produo de unidades prontas (apartamentos, embries). E um loteamento urbanizado (Cata Preta), constante no quadro de assentamentos precrios, implantado no como rea de reassentamento de moradores por fora de urbanizao, mas sim como alternativa de proviso habitacional, com lotes comercializados pela EMHAP (ainda que, posteriormente, tenha recebido moradores naquela situao), razo pela qual aqui includo, ao contrrio de outros loteamentos urbanizados menores implantados pela Prefeitura (ex.: Cisplatina, Gamboa II), cuja produo de lotes urbanizados vincula-se a processos de urbanizao, constando seus dados somente no atendimento com urbanizao (tabela 12 e anexos 6 e 8).

Entre as inmeras concluses possveis da anlise desses nmeros, a alta produo de embries habitacionais evolutivos mostra que, apesar de implicar a adoo de um padro de utilizao menos intensivo da terra, e, portanto demandar uma quantidade de terras maior (algo no recomendvel tendo em vista sua escassez), torna-se a opo possvel, tendo em vista a insucincia das polticas de subsdio praticadas nos programas e linhas de nanciamento da esfera federal, que acabam por no viabilizar a produo de unidades prontas verticalizadas para a populao de mais baixa renda. 4.4.2. Realizada pela CDHU Dentre as aes desenvolvidas pela CDHU na cidade, destacamos especicamente a urbanizao dos assentamentos precrios (ncleos de favela) combinado com a construo de novas unidades habitacionais em apartamentos, na rea de propriedade da Companhia que compe o que chamamos Complexo do CDHU, no Jardim Santo Andr. At o momento, j foram concludas 2.836 novas unidades habitacionais e 980 domiclios j foram urbanizados, restando ainda concluir a construo de mais 436 apartamentos, urbanizar mais 2.722 domiclios e regularizar 3.702 domiclios.

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Afora esta ao, cabe citar ainda a existncia de Termo de Acordo rmado entre as Prefeituras do Grande ABC (atravs da Cmara Regional do ABC), Secretaria de Habitao do Governo do Estado e CDHU, pelo qual cabe a esta desenvolver aes no municpio, tais como: Regularizao do Centreville (atendendo a cerca de 765 domiclios neste bairro), e construo de unidades habitacionais voltadas a famlias dos assentamentos Haras (300 domiclios), Esprito Santo II (600 domiclios) e Pintassilgo (1.250 domiclios). Tais aes, no entanto, ainda no foram desencadeadas. 4.4.3. Realizada pelas Associaes por Moradia e Cooperativas Habitacionais A produo habitacional desenvolvida pelas Associaes por Moradia ou por Cooperativas Habitacionais Populares na cidade bastante variada, tendo em vista a heterogeneidade de formao das mesmas, os pers de renda diferenciados de sua populao congregada, e os diferentes nveis e formas de organizao, que resultam numa gama diversicada de empreendimentos e de solues habitacionais adotadas. No comeo da dcada de 90, passam a atuar na aquisio de terrenos para a elaborao de seus primeiros projetos. Nessa poca, pleiteiam e conseguem, do poder pblico municipal, a destinao de unidades construdas nos conjuntos habitacionais promovidos pela EMHAP (Conjunto Prestes Maia, Conjunto dos Estados atual Ayrton Senna - e Conjunto Ana Maria), com o atendimento a cerca de 300 famlias organizadas pelas Associaes. A partir de ento, aprofundam suas aes prprias no campo da proviso habitacional, em trajetria marcada por enormes diculdades no acesso terra urbana acessvel e em condies adequadas, no acesso a nanciamento acessvel maioria de seus representados, na execuo de seus projetos e obras e na legalizao / aprovao dos seus empreendimentos, mas tambm marcada por conquistas e pela construo de referenciais importantes no mbito da moradia popular, em termos de qualidade, custos e de padres de organizao e gesto. Para a elaborao do PMH, a Prefeitura solicitou uma srie de dados s Associaes, tais como o nmero de famlias representadas (j atendidas, em vias de atendimento, ou to somente inscritas nas associaes e ainda no atendidas - discriminadas por faixas de renda), as tipologias dos empreendimentos (conjunto habitacional com unidades prontas casas ou apartamentos vilas, loteamentos urbanizados com autoconstruo das moradias ou outros), as formas de construo (empreitada, mutiro, misto ou outro), as linhas de nanciamento utilizadas, se houve apoio da Prefeitura e SEMASA e que tipo de apoio. A tabela 27 mostra o cruzamento de alguns desses dados, no caso a produo habitacional e a populao organizada, por faixas de renda (no Anexo Tcnico 19, tais dados esto discriminados por associao e por empreendimento). No foram includas no quadro, as primeiras 300 famlias organizadas pelas Associaes, atendidas no incio da dcada de 90, por inserirem-se no mbito de empreendimentos pblicos estatais. Tabela 27 Produo habitacional e populao organizada pelas Associaes e Cooperativas Populares, por faixas de renda
Faixas de renda familiar 0 a 3 s.m. 3 a 6 s.m. > 6 s.m. Totais Empreendimen-tos executados N fam. % 156 19,65 595 74,94 43 5,41 794 100,00 Empreendimen-tos em execuo ou em projeto N fam. % 636 61,63 396 38,37 0 0,00 1.032 100,00 Famlias associadas sem projeto N fam. % 1.326 62,96 756 35,90 24 1,14 2.106 100,00

Total famlias
N fam. 2.118 1.747 67 3.932 % 53,87 44,43 1,70 100,00

Fonte: PSA, DEHAB Associaes por Moradia e Cooperativas Habitacionais Popularess

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Algumas concluses saltam aos olhos. A primeira que, apesar da maioria da populao organizada pelas Associaes estar na faixa de renda familiar de at trs salrios-mnimos (53,87% do total das famlias), apenas 156 dessas famlias j foram atendidas em empreendimentos executados (19,65% desse universo) ainda assim, em sua maioria, em empreendimentos do tipo lote urbanizado com moradia autoconstruda. Isto demonstra no uma inteno deliberada uma vez que, entre as famlias previstas para serem atendidas por empreendimentos em projeto ou em execuo, as de mais baixa renda representam 61,63% do total do que a diculdade em concretizar o acesso moradia a essas famlias, de forma que ao nal do empreendimento sejam estas as de fato adquirentes, resultado da ausncia de crdito acessvel e/ou de subsdios, que pudessem viabilizar tal atendimento. Tal constatao se refora quando sabemos que a maioria dessa populao de mais baixa renda j atendida o foi em empreendimentos do tipo lote urbanizado com moradia autoconstruda, e com forte incremento de recursos da municipalidade na infra-estrutura (recursos subsidiados). Tambm no toa, a percentagem das famlias com renda de at trs S.M., entre as famlias associadas mas ainda no includas em nenhum projeto em andamento, salta para 62,96% desse universo. Outra concluso, que refora o papel j desempenhado pelas Associaes na oferta de moradias na cidade, e que pode ser amplicado, a expressiva representao das famlias com renda familiar na faixa de trs a seis S.M.: 44,43% das famlias organizadas e 74,94% das famlias j atendidas, mostrando serem as Associaes importantes alternativas de suprimento habitacional para aquela que consideramos a segundo prioridade de atendimento ao dcit habitacional na cidade. 4.4.4. Produo pelo mercado imobilirio de HIS e HMP Tendo em vista os ainda insucientes levantamentos e anlises de dados e informaes sobre este importante item da produo habitacional, a nalizao de seu diagnstico ser remetida para a primeira avaliao expedita anual do PMH.

4.5. MANANCIAIS E PARANAPIACABA


O municpio de Santo Andr possui aproximadamente 55% (96,14 Km) de seu territrio em reas de Proteo e Recuperao de Mananciais (APRM) da Bacia Billings, onde esto localizados as nascentes e reservatrios dos quais so captadas guas para abastecimento pblico do Grande ABC e de parte da Regio Metropolitana da Grande So Paulo (RMSP). Junto com a Guarapiranga, a represa Billings forma dois dos mais importantes reservatrios responsveis pela produo de energia eltrica e abastecimento de gua potvel, assim como controle de enchentes, na Regio Metropolitana4. Em Santo Andr, a APRM abriga parte das sub-bacias hidrogrcas dos rios Grande e Pequeno. Ainda no municpio, reas ao redor da represa tambm fazem parte do Parque Natural Municipal do Pedroso, Unidade de Conservao que atualmente destina-se a preservar pores da Mata Atlntica e a garantir a captao de gua para abastecimento de parte da populao andreense. Como comentado no Histrico, a legislao de proteo aos mananciais mostrou-se ineciente no controle da expanso urbana. A ocupao das reas dos mananciais aumentou signicativamente a partir da dcada de 70, intensicando-se nas dcadas de 80 e 90, devido ao baixo custo da terra, uma vez
A bacia do reservatrio Billings responsvel pelo abastecimento pblico de cerca de 10% da populao da RMSP. Estimase que h 350.000 pessoas ao redor das margens deste reservatrio, que est sendo poludo por mais de mil toneladas de esgoto no tratado por dia; soma-se a isto a poluio industrial periodicamente direcionada represa, vinda do Rio Pinheiros, que desviado para a Billings nos perodos de enchente e tambm de seca, quando suas guas so utilizadas para manter o reservatrio a nveis que possam garantir a produo de energia eltrica.
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que, congeladas para o desenvolvimento industrial e loteamentos de menor porte, tornaram-se uma alternativa de terra acessvel populao de menor renda. Esta passou a ocupar favelas informais e lotes subdivididos ilegalmente. Como os demais assentamentos precrios, a ocupao irregular na APRM apresenta carncia de infra-estrutura bsica, ocupao de encostas e bordas dos reservatrios, com prejuzos aos meios fsicos e biticos. Embora os loteamentos na APRM em Santo Andr tenham sido apenas parcialmente implantados e ocupados, o que resultou em impactos ambientais menores do que os vericados em outros locais da bacia Billings, todos eles apresentam, em maior ou menor escala, problemas quanto sua regularizao fundiria, desmembramentos, implantao e adaptao legislao de proteo e recuperao dos mananciais. O resultado dessas circunstncias que nessa regio h uma vegetao de Mata Atlntica ainda bastante conservada e extremamente importante para a manuteno dos recursos hdricos. Mesmo nas reas loteadas, em face da baixa ocupao, a vegetao no foi totalmente suprimida como na rea urbana. A populao residente na APRM em Santo Andr estimada em cerca de 31.000 habitantes (IBGE-Censo 2000), distribudos em 20 loteamentos, regulares e irregulares, 7 assentamentos precrios e na Vila de Paranapiacaba (cerca de 1.400 habitantes na Vila, 3.400 no Distrito), patrimnio histrico tombado pelos rgos pblicos responsveis a nvel estadual (1987), federal (2002) e municipal (2003), inserida no Parque Natural Municipal Nascentes de Paranapiacaba, criado em seu entorno. Nos sete assentamentos precrios reconhecidos na APRM, discriminados em tabela constante no Anexo Tcnico 6, contabilizamos 1.459 domiclios. Desse total, 1.283 esto no ncleo Pintassilgo, maior assentamento da regio e nico passvel de urbanizao e reassentamento (em parte) no mesmo local, tendo em vista existncia de Acordo com o Ministrio Pblico do Estado de So Paulo, e os demais 176 espalhados em 6 assentamentos a serem inteiramente remanejados. A consolidao dos nmeros mostra que, dos 1.459 domiclios existentes, 1.125 domiclios tero que ser reassentados e 334 podero ser urbanizados no mesmo local. Dos 1.125 a serem reassentados, 649 podero s-lo na mesma rea (no demandando novas terras), e 476 tero que ser reassentados em reas externas aos assentamentos (demandando novas reas). As demandas por construo de novas moradias, por urbanizao, por regularizao e por outros programas e aes da poltica habitacional, com todos os seus componentes e custos, j esto contabilizadas nos itens anteriores. O que diferencia os programas habitacionais na APRM uma abordagem na qual o atendimento s necessidades habitacionais est mais diretamente condicionado necessidade de compatibilizar tal atendimento com a preservao ambiental e do patrimnio histrico, conforme descrito no captulo 6 deste PMH Linhas de Ao, Estratgias especcas e Programas.

4.6. QUADRO NORMATIVO E INSTITUCIONAL


4.6.1. Quadro normativo Do ponto de vista normativo, um novo quadro legal se consolida, com a vigncia do Estatuto das Cidades, do novo Plano Diretor e da legislao complementar em processo de aprovao no qual se destacam, pela sua relao direta com a produo habitacional, a nova Lei de Uso e Ocupao do Solo (LUOPS) e a nova Legislao das Zonas de Especial Interesse Social (ZEIS), ambas discutidas e aprovadas no CMPU e em tramitao na Cmara Municipal. Esse novo quadro legal permitir um salto de qualidade na poltica habitacional, na medida em que, regulamentando a aplicao dos instrumentos do Estatuto das Cidades consolidados no Plano Diretor, e incorporando novos conceitos mais adequados

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ao necessrio aperfeioamento dos programas em andamento e criao de novos, permitem superar e equacionar antigos limites legais. No captulo 3, item 3.3.3., j apresentamos as principais contribuies, advindas da aplicao direta do Plano Diretor, para a ampliao das bases legais para a poltica urbana e habitacional, luz do Estatuto das Cidades. Quanto quelas advindas de legislao complementar em curso, citamos: A especicao, no Projeto de Lei das ZEIS, dos padres de uso Habitao de Interesse Social (HIS) e Habitao de Mercado Popular (HMP), vinculando-as no s renda, mas origem da demanda (no caso de HIS), permitindo garantir que as reas demarcadas como ZEIS no Plano Diretor destinem-se de fato populao-alvo da poltica habitacional. O estmulo, no mesmo Projeto de Lei, a empreendimentos de HIS e HMP tambm em outras reas no conjunto da Macrozona Urbana denida pelo Plano Diretor no demarcadas como ZEIS, atravs da possibilidade de utilizao dos mesmos parmetros urbansticos e edilcios estabelecidos na Lei de ZEIS, agregando mais vantagens comparativas em relao a outros usos alm daquelas j estabelecidos no Plano Diretor. O aproveitamento, tambm no mesmo Projeto de Lei das ZEIS, dos pressupostos bsicos da lei das AEIS, adequando-os, entretanto diversidade das dinmicas dos processos de urbanizao, percebidas em anos de vigncia da lei e da experincia concreta na sua aplicao, de forma a agilizar os processos de urbanizao e regularizao, aumentar o repertrio de solues urbansticas e arquitetnicas nos projetos e a insero plena nos procedimentos de controle urbano, com os seguintes novos dispositivos na Lei: possibilidade de regularizao das construes quando da aprovao dos Planos de Urbanizao e Regularizao, possibilidade do uso habitacional multifamiliar (verticalizao), regularizao por etapas e outras. a reviso da legislao habitacional do municpio, atravs da substituio da antiga legislao habitacional (lei de CHIS, Lei de Vilas), incorporando na nova LUOPS os avanos contidos nestas, fazendo as alteraes e adequaes necessrias aos novos pressupostos e dispositivos do Plano Diretor, unicando, condensando e sintetizando a legislao em uma nica lei, facilitando a sua compreenso e aplicao pelos diversos agentes da produo habitacional.

No entanto, permanecem ainda obstculos jurdicos e/ou legais que afetam particularmente as aes de regularizao fundiria. Dentre estes, citamos os principais: A inobservncia da autonomia reconhecida constitucionalmente aos municpios para o ordenamento territorial do solo, uma vez que estes tm sido os principais responsveis por levar a cabo os processos de regularizao fundiria e a integrao das ocupaes informais ao tecido urbano. Essa inobservncia agravada nos municpios integrantes de regio metropolitana, onde a lei federal sobre parcelamento do solo empregada pelos rgos estaduais (GRAPROHAB) para fundamentar a alegada necessidade de anuncia estadual tambm para aprovao dos casos de regularizao fundiria (sem que os rgos estaduais apresentem normas sucientemente exibilizadas para o tratamento da questo). A impossibilidade de desafetao de reservas de loteamentos (reas verdes e institucionais), de acordo com a Constituio Paulista, artigo 180, inciso VII, o que consubstancia mais uma restrio autonomia municipal e tolhe a possibilidade de regularizao fundiria promovida por municpios em reas pblicas comumente ocupadas por populao de baixa renda. Falta de clareza sobre procedimentos para registro imobilirio da regularizao fundiria (apesar das alteraes legislativas mais recentes imporem a sua facilitao). Na ausncia de procedimentos simplicados, no Estado de So Paulo os casos de regularizao fundiria submetem-se a um enquadramento discricionrio por ociais de registro, que, comumente, tm que recorrer s Normas da Corregedoria Geral de Justia do Estado para denir procedimentos para registro. Tais normas, por sua vez, no prevem qualquer procedimento facilitado para os casos de regularizao fundiria de interesse social.

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Ausncia de tratamento diferenciado pela legislao ambiental para os parcelamentos novos (ou seja, a serem implantados em reas vazias) e ocupaes irreversivelmente consolidadas, impondo a estas ltimas restries de difcil ou impossvel aplicao.

4.6.2. Quadro institucional e administrativo Do ponto de vista institucional e administrativo, o municpio de Santo Andr tem consolidada uma estrutura considervel, que elabora, gere e opera a poltica habitacional, composta pela Secretaria de Desenvolvimento Urbano e Habitao, pela Empresa Municipal de Habitao Popular EMHAP, pelos instrumentos de gesto participativa, tais como os Conselhos, Conferncias e Fundos Municipais de Habitao e de Poltica Urbana, estrutura que ainda conta com parceiros como o SEMASA. Tal estrutura tem permitido e facilitado a implementao de programas e aes em habitao integrados a demais polticas de incluso social e urbana, em particular daquelas que tm como universo de atendimento os assentamentos precrios, dos quais o maior exemplo o SAMI Santo Andr Mais Igual. Para o desenvolvimento de tais programas, a atual estrutura, ainda que necessite de aperfeioamentos e reforos, tem se mostrado adequada, ao menos para o atual quadro e espectro de atuao. Detectamos ainda avanos signicativos no mbito dos instrumentos de avaliao e monitoramento na administrao municipal, atravs da construo de sistemas de gesto por indicadores. Isto se reete na criao de Observatrios, de Bancos de Dados (inclusive na rea da habitao), de Sistemas Georeferenciados, os quais, inclusive pelo seu estgio ainda incompleto de implantao, necessitam ser plenamente incorporados na rotina de trabalho, bem como interagirem entre si. Quanto gesto dos programas voltados ao universo dos assentamentos precrios, h que se ressaltar ainda o papel desempenhado pelos nanciamentos que envolvem agncias e organismos internacionais, em conjunto com a CEF, tais como o BID (Programa Habitar Brasil BID), e o Banco Mundial (PAT-PROSANEAR), que em Santo Andr so extremamente signicativos. Se tais nanciamentos tm sido fundamentais na sustentao dos programas e aes, no entanto, o peso excessivo da burocracia, e a complexidade dos processos de anlise, aprovao e liberao de recursos, acabam por impor aos procedimentos internos de gesto dos programas acrscimos de tempo e de custos (principalmente indiretos, no aumento dos gastos com custeio e pessoal) na implementao dos projetos e aes. Se, apesar das insucincias e problemas apontados, os programas voltados ao universo dos assentamentos precrios apresentam, no mbito da municipalidade, uma estrutura administrativa e institucional denida, no existe, porm, de forma consolidada e integrada, um programa de oferta de novas oportunidades habitacionais, que articule um leque de aes voltados produo de novas unidades. Esta produo hoje basicamente decorrente de reassentamentos necessrios de populaes em programas de urbanizao de assentamentos precrios, e sua gesto divide-se, portanto, entre as reas responsveis pela gesto dos contratos de nanciamento (que envolvem tambm as obras de urbanizao), e EMHAP, a qual cabe, basicamente, o papel de agente comercializador e de manuteno das unidades produzidas. Mesmo outras aes e programas de apoio proviso habitacional, tal como o apoio s associaes e cooperativas habitacionais populares, e as recentes iniciativas buscando parcerias com o setor privado para viabilizar novos empreendimentos habitacionais de interesse social na cidade, carecem de denio mais clara de seu arcabouo institucional e administrativo. Identicaram-se ainda outros desaos a serem superados quanto estrutura institucional e administrativa, tendo em vista o desao de capacitar o poder pblico municipal a atender aos objetivos e metas colocados pelo PMH, a saber: Uma ainda insuciente integrao entre as reas de habitao, desenvolvimento e controle urbano, que apenas recentemente passaram a integrar uma mesma secretaria, bem como

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entre a rea de habitao com outras reas da Prefeitura responsveis por servios concomitantes ou posteriores concluso dos empreendimentos habitacionais (urbanizao ou proviso habitacional), tais como: controle urbano, insero dos novos parcelamentos no cadastro scal, nomenclatura e ocializao de vias e numerao dos imveis, sinalizao de trnsito e manuteno de vias, manuteno de parques e reas pblicas, e encaminhamento de questes jurdicas relativas ao patrimnio pblico. Insuciente rotinizao e institucionalizao dos procedimentos adotados para a urbanizao de assentamentos precrios. No incorporao sistemtica de outras reas tcnicas da municipalidade no processo de elaborao dos projetos habitacionais da Prefeitura. Indenio ainda presente do papel a ser desempenhado pela EMHAP, alm daquele atualmente cumprido, e de seu potencial. Ausncia de aes sistemticas voltadas estruturao de uma cultura e de um acervo tcnico prossional na rea de habitao.

4.7. RECURSOS FINANCEIROS INVESTIDOS EM HABITAO NO PERODO RECENTE


Para estimar a possibilidade de investimentos em habitao em Santo Andr para os prximos anos, permitindo a elaborao de cenrios e quanticar os recursos necessrios e fontes respectivas, necessrio conhecer a mdia dos investimentos realizados nos ltimos anos em Santo Andr, incluindo tanto os realizados diretamente pela Prefeitura quanto os realizados pelo SEMASA em habitao e os recursos obtidos de outras fontes externas. 4.7.1. Recursos prprios do municpio Tomaram-se dois valores de referncia, os investimentos mdios nos ltimos 6 anos e os investimentos dos ltimos 4 anos. Os valores podem ser identicados na tabela a seguir, e, no Anexo Tcnico 21, encontram-se detalhados. Tabela 28 Valores investidos pelo Municpio em habitao no perodo de 1999 a 2004
Investim. realizados Prefeitura (PSA+FMH) SEMASA Total

1999/2000 total mdia


6.182.946,49 12.097 .082,69 18.280.029,18 3.091.473,25 6.048.541,35 9.140.014,59

2001/2004 total mdia


28.079.935,66 16.201.467,99 44.281.403,65 7 .019.983,92 4.050.367,00 11.070.350,91

1999/2004 total mdia


34.262.882,15 28.298.550,68 62.561.432,83 5.710.480,36 4.716.425,11 10.426.905,47

Fonte: PSA, SDUH EMHAP - SEMASA

4.7.2. Recursos do governo federal e fontes internacionais Tal como no item anterior, tomaram-se dois valores de referncia, os investimentos mdios nos ltimos 6 anos e nos ltimos 4 anos, considerando tanto o aporte de recursos do Governo Federal quanto o aporte de recursos de fontes internacionais, no caso, da Unio Europia (os programas federais que contam com aporte de recursos de agncias internacionais como BID e Banco Mundial, na forma de emprstimos ao Governo Federal, contabilizam como recursos deste, uma vez que este que gere e repassa os recursos, ao contrrio dos recursos da Unio Europia). Os valores podem ser identicados na tabela a seguir, e, no Anexo Tcnico 20, encontram-se detalhados.

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Tabela 29 Valores investidos pelo Governo Federal e fontes internacionais no Municpio em habitao no perodo de 1999 a 2004
Investim. realizados Gov. Federal Unio Europia Fonte: PSA, SDUH EMHAP - SEMASA

1999/2000 total
12.516.379,31

2001/2004 total
9.293.786,04 12.845.609,25

1999/2004 total
21.810.165,35 12.845.609,25

mdia
6.258.189,66

mdia
2.323.446,51 3.211.402,31

mdia
3.635.027,56 2.140.934,88

4.7.3. Recursos do governo do Estado - CDHU Afora essas fontes acima citadas, h que se considerar os investimentos realizados pela CDHU na cidade. Segundo informaes da Companhia, os recursos investidos, concentrados no Complexo da CDHU, no Jardim Santo Andr, alcanam o valor estimado de R$ 92,3 milhes, desde o incio do empreendimento, sendo que, desses, R$ 84,8 milhes no perodo entre 1995 e 2005 (11 anos), ou R$ 7,7 milhes/ano. 4.7.4. Recursos do FGTS Tendo em vista os ainda insucientes levantamentos e anlises de dados e informaes sobre esta fonte de recursos para a poltica habitacional, a nalizao de seu diagnstico ser remetida para a primeira avaliao expedita anual do PMH. 4.7.5. Recursos investidos versus recursos necessrios Com os dados apresentados acima, torna-se possvel fazer uma comparao entre o investimento em habitao hoje realizado no municpio, e os recursos necessrios para o atendimento de suas demandas habitacionais. Sabemos que o valor estimado para a resoluo do dcit e da inadequao habitacional na cidade de R$ 1.242.873.712,50. No entanto, desse total, necessrio separar os custos dos investimentos previstos pela CDHU no Jardim Santo Andr, tendo em vista tratar-se, ao menos no momento, da nica ao de proviso habitacional da Companhia no municpio - o que no indica usar o investimento mdio anual da Companhia j calculado numa comparao entre os recursos disponveis e os necessrios. A tabela abaixo mostra esse clculo, nos quais foram adotados os mesmos custos mdios e a tipologia habitacional combinada que embasaram o clculo dos custos dos programas habitacionais (mantendo, portanto, a mesma escala de valores). Tabela 30 Custos consolidados para a resoluo das demandas habitacionais excetuando os custos previstos calculados para o Complexo CDHU (Jd. Santo Andr)
Aes a serem realizadas pela CDHU no Jardim Santo Andr Urbanizao Construo de unidades habitacionais Regularizao Fundiria Custo unit. (R$) Quantidade Custo total (R$) 29.942.000,00 13.617.000,00 740.000,00 43.849.400,00 1.242.873.354,99 1.199.023.954,99

11.000,00 2.722 28.500,00 462 200,00 3.702 Total investimentos previstos (A) Custo para a resoluo das demandas habitacionais na cidade (B) Custo acima, exceto investimentos da CDHU (B A)

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Sabemos tambm, que os recursos do FGTS, com exceo daqueles que contribuem com a consecuo das aes em habitao da PSA (ex.: Programa de Subsdio Habitacional) - j contabilizados como investimentos da esfera federal destinam-se, ao menos no momento, ao atendimento de outras demandas que no aquelas que conguram o dcit habitacional calculado, em suas prioridades denidas por este Plano. Portanto, tambm no consideramos tais recursos na comparao entre recursos disponveis e necessrios. Portanto, levando-se em conta que o valor estimado para a resoluo do dcit e da inadequao habitacional na cidade excetuando os investimentos da CDHU - de R$ 1.199.023.954,99, caso seja mantido o investimento anual mdio dos ltimos seis anos em habitao (contabilizados os recursos prprios do municpio R$ 10.426.905,47 e do governo federal e de outras fontes externas R$ 5.775.962,43), que de R$ 16.202.867,91 calculamos que seriam necessrios 74 anos para atender integralmente demanda habitacional da cidade.

4.8. CONCLUSES
Malgrado o enorme desenvolvimento institucional e a experincia bem sucedida da gesto habitacional em Santo Andr, as possibilidades de o municpio equacionar seu problema habitacional dependem fundamentalmente da possibilidade de ampliar os investimentos. Frente ao diagnstico apresentado ca evidente que sem o aporte de recursos numa escala muito mais expressiva e, alm disso, de uma articulao mais precisa dos recursos dos trs nveis de governo com uma estratgia planejada de equacionamento do problema da habitao, o municpio no tem qualquer possibilidade de enfrentar seu dcit habitacional num prazo compatvel com as expectativas e objetivos deste Plano. No captulo 7 deste Plano, buscar-se- apresentar esta estratgia, combinada com cenrios possveis na perspectiva de denir metas ousadas, mas viveis para o enfrentamento do problema habitacional de Santo Andr.

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5. PRINCPIOS, DIRETRIZES E OBJETIVOS DO PLANO MUNCIPAL DE HABITAO

O Plano Municipal de Habitao de Santo Andr tem como objetivo geral estabelecer um marco de referncia para a poltica habitacional do Municpio, tanto no que diz respeito aos princpios, s diretrizes e aos objetivos que a orientam, quanto com respeito aos recursos e instrumentos necessrios ao enfrentamento das necessidades habitacionais atuais e futuras.

5.1. PRINCPIOS
O Plano Municipal de Habitao tem como fundamento os seguintes princpios: 1. A funo social da cidade e da propriedade, conforme o Art. 182 da Constituio Federal, regulamentado pelo Estatuto da Cidade e raticado pela Lei Federal 11.124, e, ainda, pelo Plano Diretor Municipal de Santo Andr que estabelece, em seu art. 4, as funes sociais da cidade como o direito terra urbanizada, moradia, ao saneamento ambiental, infra-estrutura e servios pblicos, ao transporte coletivo, mobilidade urbana e acessibilidade, ao trabalho, cultura e ao lazer, ressalvando que a rea de Proteo e Recuperao dos Mananciais tem funo social de produo de gua para consumo pblico; e, em seu art. 5, inciso II, que estabelece que a propriedade imobiliria cumpre a sua funo social quando utilizada, entre outros usos, para habitao, especialmente de Interesse Social (HIS). 2. A sustentabilidade, entendida, conforme art. 6 do Plano Diretor, como o desenvolvimento local socialmente justo, ambientalmente equilibrado e economicamente vivel, visando garantir qualidade de vida para as presentes e futuras geraes. 3. A gesto democrtica e participativa da poltica habitacional, incorporando a participao dos diferentes segmentos da sociedade em sua formulao, execuo e acompanhamento, conforme Art. 7 do Plano Diretor e garantindo a descentralizao, o controle social e a transparncia dos procedimentos, decisrios conforme o Art. 4 da Lei Federal 11.124. 4. A co-responsabilidade pelo atendimento s demandas habitacionais entre as diversas esferas de governo municipal, estadual e federal e demais segmentos e atores sociais que possam concorrer com sua efetivao. 5. A compatibilidade e integrao com as polticas habitacionais federal, estadual, bem como com as demais polticas setoriais do municpio, em particular com as polticas de desenvolvimento urbano, ambientais, de mobilidade urbana e de incluso social, conforme o estabelecido no Art. 4 da Lei Federal 11.124. 6. A garantia moradia digna como direito universal e fator de incluso social. 7. O reconhecimento da existncia de demandas especcas e diferenciadas, tais como a populao portadora de necessidades especiais, de decincia, populao idosa, populao infantil, e o reconhecimento da desigualdade de gnero, requerendo atendimento diferenciado e adequado s necessidades especcas dessas demandas.

5.2. OBJETIVOS
O Plano Municipal de Habitao determina, como objetivos da poltica municipal de habitao: 1. Garantir o direito universal moradia digna, democratizando o acesso terra urbanizada, moradia e aos servios pblicos de qualidade, ampliando a oferta de habitaes e melhorando as condies de habitabilidade da populao de baixa renda. 2. O atendimento s necessidades habitacionais do conjunto da populao, atuando de forma diferenciada segundo os segmentos de renda da populao, tendo como prioridade o atendimento populao de menor renda.

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3. Estimular a produo de Habitao de Interesse Social (HIS) e Habitao de Mercado Popular (HMP) por demais agentes da produo habitacional, tais como a iniciativa privada e as associaes e cooperativas populares de produo de moradias. 4. Garantir a sustentabilidade social, econmica e ambiental dos programas habitacionais, atravs de sua articulao com as polticas de desenvolvimento econmico e social e de gesto ambiental. 5. Reverter o processo de segregao scio-espacial na cidade, por intermdio da oferta de reas, do incentivo e induo produo habitacional dirigida aos segmentos sociais de menor renda, inclusive em reas centrais, bem como pela urbanizao e regularizao dos assentamentos precrios ocupados por populao de baixa renda. 6. Conter o espraiamento da ocupao habitacional e o adensamento populacional ao sul da rea urbanizada do municpio, bem como da rea de Proteo e Recuperao de Mananciais.

5.3. DIRETRIZES
Para o pleno atendimento dos objetivos da poltica habitacional do municpio, o Plano Municipal de Habitao estabelece como suas diretrizes: 1. Integrar as aes em habitao com as demais polticas urbanas, sociais e ambientais, de forma a garantir o direito habitao como direito cidade, incluindo o acesso a equipamentos sociais e de infraestrutura urbana, condies adequadas de mobilidade urbana e a proteo dos recursos naturais e da paisagem. 2. Garantir o melhor aproveitamento da infraestrutura instalada e das edicaes existentes, de forma a reverter a tendncia de expulso da populao de baixa renda para reas da cidade menos dotadas de infraestrutura, reas de risco e de proteo ambiental. 3. Viabilizar a reabilitao e o repovoamento de reas centrais, mediante e reforma e reciclagem de edifcios vazios ou subutilizados, e a produo de novas unidades habitacionais, particularmente em terrenos vazios ou subutilizados, utilizando os instrumentos previstos no Plano Diretor que induzem e estimulam o uso habitacional de interesse social e de mercado popular nessas reas, bem como estimulando a permanncia da populao de renda mdia, de forma a garantir a mxima diversidade social e de usos nessas reas. 4. Promover a requalicao urbanstica e a regularizao fundiria dos assentamentos habitacionais precrios e irregulares, e sua plena insero nos servios de controle e manuteno urbanos comuns a toda a cidade. 5. Promover a melhoria das moradias em assentamentos precrios, urbanizados ou em processo de urbanizao, atravs de aes de assistncia tcnica autoconstruo e de crdito para reforma, ampliao ou melhoria das habitaes. 6. Coibir novas ocupaes por assentamentos habitacionais irregulares em reas inadequadas para esta nalidade, tais como as reas de preservao ambiental e de proteo aos mananciais, reas de risco, reas contaminadas e reas de bem de uso comum do povo. 7. Inibir o adensamento e a ampliao dos assentamentos precrios, urbanizados ou no. 8. Garantir, em casos de necessidade de remoo de famlias em reas de risco, ou por necessidade de obras de urbanizao, o atendimento habitacional das famlias a serem removidas, com a participao dessas no processo de deciso. 9. Implementar programas de reabilitao fsica e ambiental em reas de risco, ou legalmente protegidas, hoje ocupadas, e no passveis de urbanizao e regularizao.

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10. Desenvolvimento de projeto de interveno para a urbanizao e regularizao das ocupaes em rea de mananciais, de forma a promover o equilbrio entre proteo e ocupao. 11. Direcionamento da oferta de novas oportunidades habitacionais de forma a conter o crescimento populacional na direo sul e rea de proteo aos mananciais, e a consolidar o centro principal e centros secundrios, com ampliao do uso habitacional. 12. Estimular parcerias entre os setores pblico, privado e associaes e cooperativas populares em projetos de proviso de novas oportunidades habitacionais. 13. Estimular a produo, pelo mercado imobilirio, de habitao de interesse social ou de mercado popular, inclusive pela simplicao e agilizao nos procedimentos de aprovao de novos empreendimentos habitacionais. 14. Assegurar o apoio e o suporte tcnico s iniciativas individuais ou coletivas da populao para produzir ou melhorar sua moradia. 15. Garantir o incentivo e apoio formao de agentes promotores e nanceiros no estatais, a exemplo das cooperativas e associaes comunitrias autogestionrias na execuo de programas habitacionais. 16. Aplicar os instrumentos previstos no Estatuto da Cidade e no Plano Diretor do Municpio para facilitar o acesso terra urbanizada para viabilizar programas habitacionais de interesse social, permitindo a utilizao adequada de reas vazias ou subutilizadas. 17. Criar ou consolidar programas, projetos ou aes que viabilizem a ocupao habitacional nas ZEIS B e C. 18. Organizar e manter programa de aquisio ou disponibilizao de terras e imveis para Habitao de Interesse Social, utilizando os instrumentos disponveis e outros, tais como a dao em pagamento. 19. Aprimoramento do sistema de banco de dados de reas pblicas, garantindo informaes atualizadas acerca da origem, destinao, uso e regularidade perante o registro de imveis, identicando imveis aptos a viabilizar programas habitacionais. 20. Contemplar, nos programas habitacionais, alternativas como o aluguel social, o leasing, a auto-gesto e o consrcio, incrementando o comrcio e o aproveitamento de imveis usados ou vazios. 21. Implementao e aperfeioamento dos diversos institutos jurdicos e das legislaes especcas que regulamentam o acesso moradia. 22. Desenvolver mecanismos de negociao e conitos relacionados com o uso e a posse de imveis, visando evitar despejos e aes reintegratrias. 23. Atuar na busca de resolues, junto aos Cartrios de Registro de Imveis, para os problemas relativos aprovao e registro dos parcelamentos e dos lotes resultantes dos processos de urbanizao. 24. Desenvolver uma poltica de subsdios Habitao de Interesse Social, decrescente conforme a renda at a faixa de Habitao de Mercado Popular, viabilizando a manuteno das famlias de mais baixa renda nas linhas de nanciamento pblico. 25. Articular de forma democrtica as instncias municipal, estadual e federal de poltica e nanciamento habitacional, visando otimizao dos recursos disponveis. 26. Aprimorar e ampliar a captao de recursos junto a outras esferas de governo (federal e estadual) e agentes nanceiros (CEF, BNDES), para projetos habitacionais, lutando pelo considervel aumento do aporte desses recursos e pela reformulao dos seus programas habitacionais, considerando as especicidades dos municpios e regies e a necessidade de agilizar procedimentos de anlise, aprovao e liberao de recursos.

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27. Destinar recursos provenientes da outorga onerosa do direito de construir para investimentos nos diversos programas habitacionais de interesse social e urbanizao e regularizao de assentamentos precrios. 28. Incentivar a auto-gesto como instrumento de controle, pela populao, dos empreendimentos habitacionais de interesse social e de mercado popular e de reduo dos custos de produo. 29. Garantir critrios de nanciamento nos programas habitacionais pblicos compatveis com os rendimentos de aposentadoria e penso, bem como reserva da parcela das unidades habitacionais de interesse social para idosos e idosas nos programas habitacionais pblicos ou subsidiados com recursos pblicos, conforme Estatuto do Idoso. 30. Atender s necessidades habitacionais da populao feminina vtima de violncia. 31. Desenvolver aes visando soluo de pendncias contratuais e de regularizao de registros imobilirios, relacionadas produo habitacional j realizada (conjuntos habitacionais, por ex.). 32. Estimular a diversidade de solues arquitetnicas e urbansticas nos projetos habitacionais, tendo em vista as caractersticas diferenciadas de suas demandas e as condicionantes do meio fsico, visando a melhoria da qualidade paisagstica e ambiental dos empreendimentos habitacionais e a adequao s necessidades de suas demandas. 33. Estabelecer parmetros edilcios e urbansticos, bem como procedimentos de aprovao, especcos para os empreendimentos habitacionais de interesse social. 34. Estimular e desenvolver tecnologias de projeto, construo e manuteno dos empreendimentos habitacionais voltados para o princpio do desenvolvimento sustentvel, contemplando alternativas de conservao de gua e energia, reciclagem de resduos slidos e valorizao das reas verdes e de lazer. 35. Desenvolver estudos que permitam a recuperao ambiental de reas ou imveis com problemas de contaminao industrial ou outros para a implantao de projetos habitacionais. 36. Investir na qualicao tcnica do trabalho de elaborao de projetos, de acompanhamento e assessoria tcnica, e de scalizao da qualidade das obras e servios contratados. 37. Observao de critrios de acessibilidade universal, e das necessidades especcas da populao feminina e infantil na elaborao de projetos habitacionais, bem como reserva e adequao de parcela das unidades habitacionais produzidas para o atendimento a pessoas portadoras de decincia. 38. Aprimorar e desenvolver informaes atualizadas sobre a situao habitacional do municpio, atravs da atualizao permanente do Banco de Dados em habitao e de sua relao com outros sistemas de informao e dados do municpio (Geomdia), e da criao de um Observatrio Habitacional e Urbano. 39. Propiciar e garantir a participao da populao moradora e dos movimentos que lutam por moradia, bem como das universidades, ONGs, entidades tcnicas e empresariais, na denio das aes e prioridades e no controle social da poltica habitacional. 40. Consolidar o Conselho Municipal de Habitao e demais instncias de participao popular no setor, tais como as Conferncias Municipais de Habitao, o Oramento Participativo e demais instncias por programas e demandas especcas. 41. Articular as aes da poltica habitacional a programas dirigidos incluso social, atravs da gerao de renda, emprego e capacitao dos grupos excludos ou vulnerveis. 42. Viabilizar o fornecimento ou o acesso assessoria jurdica, de engenharia e de arquitetura a indivduos, entidades, grupos comunitrios e movimentos na rea de habitao de interesse social.

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43. Promover e reconhecer a diversidade e complementaridade dos programas e aes, tendo em vista a diversidade da demanda. 44. Promover a gesto matricial dos programas constituintes da poltica habitacional, quando articulados com as demais polticas setoriais. 45. Desenvolver esforos, junto a demais Prefeituras da Regio do ABC, e instncias de articulao regional, para a elaborao de um diagnstico conjunto da questo habitacional na regio, que d suporte para a elaborao de uma poltica habitacional de mbito regional e para o desenvolvimento de aes conjuntas em reas de interesse regional, tais como a rea de Proteo aos Mananciais.

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6. LINHAS DE AO, ESTRATGIAS ESPECFICAS E PROGRAMAS

A elaborao das linhas de ao, das estratgias especcas e dos programas constituintes da Poltica Municipal de Habitao apresentados neste PMH teve como bases os princpios, objetivos e diretrizes gerais do PMH apresentados no captulo anterior e a poltica habitacional em curso pela atual gesto (2005-2008); e tem, como objetivos, o aperfeioamento, a ampliao do mbito e das aes constituintes dessa poltica, visando equacionar por completo, dentro dos prximos 20 anos, as demandas habitacionais identicadas e mensuradas no captulo 4 deste PMH. As aes, projetos e programas, atuais e a serem criados, esto organizados em duas grandes linhas de ao, a saber: Urbanizao e regularizao de assentamentos precrios: objetiva melhorar as condies de habitabilidade da populao residente em assentamentos precrios. Relaciona-se tanto com o dcit qualitativo como quantitativo, e compreende desde obras para eliminar situaes de risco geotcnico e de salubridade at a urbanizao integral dos assentamentos precrios. Visa tambm a regularizao fundiria e urbanstica dos mesmos, integrando-os legalidade urbana, e a produo de novas moradias para desadensamento e eliminao de situaes de risco. Proviso de novas oportunidades habitacionais: relaciona-se principalmente ao atendimento do dcit quantitativo de moradias, compreendendo a produo ou o apoio produo de novas unidades habitacionais, assim como a disponibilizao de unidades habitacionais para a populao de menor renda.

Indicamos tambm a necessidade de criao/institucionalizao de Projetos Especiais que, incorporando tanto aes de proviso habitacional, quanto de urbanizao e regularizao, inserem-se em uma realidade diferenciada, na qual o atendimento s necessidades habitacionais est diretamente condicionado necessidade de compatibilizar tal atendimento com a preservao ambiental e do patrimnio histrico. Trata-se dos projetos para a rea de Proteo aos Mananciais e Paranapiacaba, que requerem uma abordagem prpria. Afora estas linhas de ao, indicamos ainda aes e diretrizes complementares que perpassam e do suporte ao conjunto de programas e aes, que dizem respeito ao Controle Social e Gesto Participativa da poltica habitacional, aos Sistemas de Informao e Monitoramento, e s Aes de carter Normativo e Institucional. Cada uma das grandes linhas de atuao est organizada a partir da identicao da prtica atualmente desenvolvida pela PSA, das novas aes propostas, das estratgias especcas a serem desenvolvidas e dos programas a serem consolidados ou criados.

6.1. URBANIZAO E REGULARIZAO DE ASSENTAMENTOS PRECRIOS PRTICA DESENVOLVIDA


Para promover a melhoria das condies de habitao da populao moradora em favelas e demais assentamentos precrios, assim como para promover a integrao dos mesmos cidade, tanto do ponto de vista urbanstico e fundirio, como do ponto de vista da extenso dos servios de manuteno e controle urbano, a PSA diversica as modalidades de interveno e desenvolve os seguintes programas e aes: Urbanizao Integral: Compreende a abertura e consolidao de sistema virio, implantao de infra-estrutura completa, reparcelamento do solo, viabilizao da regularizao fundiria, obras de consolidao geotcnica, construo (quando necessria) de equipamentos sociais e a promoo de melhorias habitacionais nas reas. Intervenes pontuais: execuo de obras de emergncia para a eliminao de situaes de risco detectadas pela Defesa Civil, diminuio de insalubridade ou melhoria da acessibilidade. Regularizao fundiria: promoo da regularizao fundiria e urbanstica dos assentamentos precrios urbanizados ou em processo de urbanizao.

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Produo de novas moradias e de lotes urbanizados: produo de unidades habitacionais de diferentes tipos (apartamentos, embries de moradia, lotes urbanizados), destinados aos moradores das favelas em processo de urbanizao, para reassentamento de parcela ou da totalidade das famlias. Requalicao habitacional: conjunto de aes voltadas para apoiar a construo, reforma e ampliao de unidades habitacionais de forma a melhorar a qualidade das moradias autoconstruidas nas favelas. Trata-se de aes, combinadas ou no, de: concesso de crdito para construo e melhoria habitacional, assessoria tcnica autoconstruo, educao ambiental. Manuteno e Controle Urbano: insero das reas urbanizadas ou em processo nal de urbanizao no conjunto de aes e programas desenvolvidos por outras reas da PSA, responsveis pelos servios de manuteno da cidade e de controle urbano, bem como capacitao dos moradores como observadores da qualidade de servios de manuteno e de saneamento prestados. Monitoramento de reas de risco: realizao de vistorias, avaliao de risco e execuo de obras de consolidao geotcnica. Desenvolvido em parceria com o Instituto de Pesquisas Tecnolgicas IPT e Defesa Civil. Conteno de invases: controle e scalizao de novas ocupaes em reas pblicas para inibir o adensamento nas favelas existentes e a formao de novas favelas. Desenvolvido pela Coordenadoria de Defesa do Patrimnio Pblico.

6.1.1. Urbanizao Integral - Santo Andr Mais Igual A PSA desenvolve o Programa de Urbanizao Integral de ncleos de favela programa integrante do Santo Andr Mais Igual, tendo como diretrizes: Promover a participao popular: busca a participao dos moradores na elaborao do diagnstico e das propostas e estratgias de interveno. Combater a excluso social: entende que a excluso multidimensional e deve ser combatida em suas diversas dimenses simultaneamente. Ao matricial Integrada: para promover processos de incluso social, rompe com a abordagem setorial buscando a articulao institucional e a concentrao espacial de diversos programas setoriais como: habitao, educao, sade, garantia de renda, desenvolvimento econmico, entre outros. Integrar a favela a cidade: adota padres urbansticos diferenciados da cidade formal, mas garante seu acesso aos equipamentos e servios pblicos com padres mnimos de qualidade urbana e ambiental. Melhorar as condies de habitao da populao em favelas: reconhece a necessidade de articular intervenes de urbanizao com programas de produo de novas moradias, ou de melhorias habitacionais, buscando sanar problemas de inadequao por insalubridade, risco ou excessivo adensamento. Recuperar o meio ambiente: Compreende a favela como passivo ambiental oriundo de antigos processos sociais de excluso urbana e social e promove aes que combinam a recuperao ambiental com melhoria das condies de moradia, consolidando sempre que possvel a populao no local. Promover de forma articulada a urbanizao e regularizao dos assentamentos.

Parcelamento e uso do solo O processo de urbanizao busca melhorar a qualidade de vida dos moradores das favelas garantindo acesso a uma frao mnima de terra (lote mnimo) por famlia, de forma que permitam a edicao de

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uma moradia digna e o acesso independente ao sistema virio e a todas as redes de infra-estrutura, com ligaes domiciliares de gua, esgotos e energia eltrica. No Programa de Urbanizao Integral, por exemplo, no ncleo Sacadura Cabral, praticaram-se solues como a diminuio do tamanho do lote, chegando ao mnimo de 40 m2, a verticalizao (construo de edifcios de apartamentos) de setores da favela e a produo de novas moradias em outras localizaes. Para conciliar a necessidade de melhorar a qualidade de construo das moradias com a alta taxa de ocupao dos lotes, aps a urbanizao (reparcelamento), os Planos de Urbanizao e Regularizao xam os ndices urbansticos e as restries edilcias para a ocupao dos lotes, de forma a estabelecer parmetros legais para garantir a habitabilidade das construes isoladamente e do conjunto do meio construdo e habitado. Equipamentos Comunitrios O projeto de urbanizao, sempre que necessrio, prev a construo de equipamentos comunitrios como praas, creches, Centros comunitrios, centros de servios e comrcio, cuja necessidade, importncia e perl so denidos por diagnsticos participativos, baseados na discusso com os moradores e na realizao de pesquisas pela Prefeitura que identiquem o comrcio existente, as demandas e as potencialidades. A construo e a localizao desses equipamentos tambm fazem parte da estratgia de promover a integrao da favela urbanizada com o seu entorno. O projeto urbanstico desenvolvido para essas favelas, sempre que possvel, localiza praas e equipamentos em setores da favela que conurbam com o bairro, criando uma rea de transio e integrao da favela a ser urbanizada com o bairro. Os projetos de urbanizao de favela, sempre que possvel, articulam-se com projetos de gerao de trabalho e renda. Os Centros de Negocio e Servios construdos pela PSA so interessante alternativa de integrao da favela ao bairro e de gerao de trabalho e renda. O projeto cria oportunidades para os moradores das favelas urbanizadas desenvolverem ou abrirem negcios e atende a demanda de servios e comrcio do bairro (ou entorno). Participao A execuo das obras de urbanizao precedida da elaborao de projetos, discutidos com a populao desde a fase de elaborao do diagnstico. Atravs de tcnicas participativas os moradores expressam seus desejos, valores, preocupaes e necessidades, e os tcnicos da PSA procuram levar em conta a percepo, sugestes e propostas da populao quanto aos problemas e solues para a favela. Atualmente, o mais importante dos mtodos utilizados o DRUP Diagnstico Rpido Urbano Participativo, desenvolvido pela GTZ - Sociedade Alem de Cooperao Tcnica. Esse instrumento tem levado a populao a um envolvimento maior na elaborao do projeto, atraindo para participar no apenas as lideranas e grupos organizados, mas a maioria dos moradores. Aes preliminares Outras duas aes que compem o diagnstico das reas inseridas no Programa so realizadas anteriormente elaborao dos projetos: a primeira, o Levantamento Planialtimtrico Cadastral da rea, e a segunda, a Pesquisa Scio-Econmico Censitria, que compem, com o DRUP, o conjunto de subsdios necessrios para a elaborao dos projetos de urbanizao e de desenvolvimento comunitrio para as localidades. O Levantamento Planialtimtrico Cadastral permite o reconhecimento pleno da base fsica de atuao, fornecendo as informaes necessrias sobre o terreno, construes e demais elementos fsicos existentes. A Pesquisa Scio-Econmico Censitria, ao levantar informaes do conjunto dos domiclios e famlias das reas, e dos moradores que as constituem, permitem no apenas quantic-los e reconhec-los, mas tambm, viabilizar anlises que vo subsidiar e orientar as aes do governo nos diversos programas sociais complementares, bem como permitir a scalizao e o controle patrimonial.

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Avaliao e monitoramento A Prefeitura desenvolve, junto aos moradores, o monitoramento dos padres de qualidade na prestao dos servios implantados, atravs do estabelecimento de processos participativos de avaliao, na forma de um Observatrio de Qualidade, visando a superao do referencial de baixa qualidade e facilitando a integrao cidade. Nestes processos, constri sistemas de avaliao e indicadores de resultados, que permitam avaliar o impacto das intervenes e se as mesmas contriburam para a elevao da qualidade de vida, para a democratizao do acesso aos direitos e para o fortalecimento da organizao comunitria e social. Priorizao das intervenes Para o atendimento dos ncleos de favela pelo Programa de Urbanizao Integral so considerados os seguintes critrios de prioridade: Situaes de insalubridade e de risco. Ocupao em reas de preservao ambiental (mananciais, parques). Impacto na recuperao ambiental e urbana. Tempo de existncia do assentamento. Relao custo-benefcio, considerando-se antes o custo da interveno em relao ao nmero de famlias diretamente beneciadas, e, depois, em relao ao benefcio para a cidade como um todo. Condies favorveis ao reordenamento urbano (adensamento versus existncia de reas de apoio internas ou prximas). Nvel de organizao comunitria. Existncia de fatores facilitadores da regularizao fundiria. Imposies jurdicas (existncia de aes populares e/ou aes de reintegrao de posse, existncia de TACs Termo de Ajustamento de Conduta com o Ministrio Pblico). Existncia de nanciamento para a rea. Aprovao da urbanizao da rea como prioridade no Oramento Participativo: uma vez aprovada no Conselho Municipal de Oramento, a urbanizao torna-se um compromisso de governo, assegurando-se recursos no Oramento para a sua consecuo.

6.1.2. Intervenes pontuais A PSA realiza intervenes localizadas (intervenes pontuais) em favelas e demais assentamentos precrios (parcialmente urbanizados ou sem interveno) visando melhorar as condies de habitao, eliminando ou minimizando situaes de insalubridade e de risco geotcnico, enquanto no possvel promover a urbanizao integral, que requer investimento mais elevado. Trata-se de intervenes do tipo: Consolidao geotcnica construo de muros de arrimo. Redes provisrias de gua e esgoto. Melhoria do sistema virio existente (vias, vielas e escadarias) construo, manuteno ou reforma de escadarias, cascalhamento de vias etc.

6.1.3. Regularizao Fundiria A PSA implementa a regularizao fundiria dos assentamentos precrios classicados como consolidados ou consolidveis, localizadas em terras pblicas ou particulares tendo como diretrizes:

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Regularizar a posse e o parcelamento do solo. Promover a regularizao fundiria de assentamentos j urbanizados ou em processo nal de urbanizao. Nos assentamentos em incio de urbanizao, combinar os processos de urbanizao e regularizao, encaminhando o processo de regularizao fundiria durante e aps a urbanizao, ou seja, de maneira concomitante a este.

Para viabilizar a regularizao dos assentamentos, a Prefeitura: Realiza estudo de viabilidade tcnica, jurdica e nanceira. Institui as COMULs - Comisses Municipais de Urbanizao e Legalizao - compostas por representantes da PSA e de moradores do assentamento. Essa Comisso responsvel pela elaborao e aprovao do Plano de Urbanizao e Regularizao, que inclui o parcelamento denitivo do solo, estabelece os ndices e as formas de uso e ocupao do solo, e decide sobre a convenincia e necessidade de realizao de obras e de outras formas de interveno do governo municipal na rea. Encaminha os Planos de Urbanizao e Regularizao para o Prefeito Municipal, que o aprova por Decreto. Encaminha os Planos aprovados internamente aos Servios de Registro de Imveis, para o competente registro dos parcelamentos, prestando assessoria jurdica queles casos passveis de pedido judicial de parcelamento. Encaminha os Planos aos setores da Prefeitura responsveis pela incluso das reas nos demais servios de scalizao e controle urbano (cadastro imobilirio, numerao, aprovao e scalizao de obras, denominao de vias).

No caso de terrenos pblicos: Outorga a cada famlia o Termo de Concesso de Direito Real de Uso (CDRU), instrumento que confere aos outorgados o direito posse do imvel. Encaminha para registro no Servio Imobilirio os termos de concesso. Viabiliza a cobrana do valor da concesso calculado com base no valor das obras realizadas pela municipalidade no assentamento - que reverte para o Fundo Municipal de Habitao, possibilitando novos investimentos no programa. Acompanha junto aos Servios Registrrios, Vara Corregedora de Registros Pblicos e ao Ministrio Pblico, quando necessrio, os processos de registro do parcelamento ou condomnio.

No caso das reas particulares, alm do acompanhamento dos processos de regularizao de registro, conforme realizado nas reas pblicas, garante assistncia jurdica necessria obteno do ttulo de propriedade dos imveis pelas famlias, o que se faz, geralmente, mediante negociao direta dos moradores com o proprietrio, ou pela propositura de aes de usucapio das glebas. Para melhorar os resultados do programa a PSA desenvolve aes como: Capacitao dos tcnicos e dirigentes da PSA. Regularizao do domnio de reas pblicas e particulares. Reviso e aprimoramento da legislao urbanstica e ambiental (em particular, a elaborao da Lei das ZEIS).

Considerando a complexidade que envolve os processos de regularizao dos assentamentos precrios, a Prefeitura tem procurado construir uma articulao com outras esferas de governos e instncias de poder (legislativo e judicirio) para eliminar obstculos que impedem ou dicultam este processo. Nesta direo apoia a:

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Elaborao da nova lei federal sobre parcelamento do solo urbano e regularizao de assentamentos precrios, levando os obstculos institucionais e legais enfrentados na implementao de seu programa de regularizao urbanstica e fundiria Relatoria do Projeto de Lei n 3057/00. Discusso junto a rgos federais, estaduais e municipais competentes pela anlise de aspectos ambientais relacionados urbanizao de assentamentos precrios. Alterao da Constituio do Estado de So Paulo (Artigo 180, inciso VII) para viabilizar a desafetao das reas reserva de loteamento (reas verdes e institucionais) ocupadas por assentamentos precrios. Autonomia municipal para promover a regularizao de favelas e demais assentamentos precrios. Concluso da elaborao da legislao especca da Bacia Billings, complementar nova Lei Estadual de Proteo aos Mananciais, que dena e demarque as zonas urbanas ocupadas passveis de urbanizao e regularizao, permitindo a adequao entre essa Lei e o Plano Diretor, com vistas a uma ecaz e factvel aplicao da legislao ambiental, compatvel com a urbanizao e regularizao das reas ocupadas em reas de mananciais. Reviso de exigncias e agilizao da aprovao dos parcelamentos em AEIS (e nas futuras ZEIS) nos Servios de Registro de Imveis na cidade, permitindo o registro dos lotes s famlias beneciadas.

6.1.4. Apoio Autoconstruo e Requalicao Habitacional A PSA realiza aes voltadas ao apoio autoconstruo e requalicao habitacional visando incorporar os assentamentos precrios cidade e elevar a qualidade da construo das habitaes nestes ncleos. Atravs do Programa de Apoio Autoconstruo, elabora projetos e fornece orientao tcnica para construo, reforma e ampliao de moradias nos ncleos urbanizados ou em urbanizao. Complementarmente, o Programa Melhor Ainda desenvolve as seguintes aes: Disponibiliza crdito para construo, ampliao ou reforma das moradias, no valor mximo de R$ 6.000,00 (seis mil reais) por famlia, com comprometimento mximo de 25% da renda familiar com o pagamento das prestaes, e com liberao das parcelas do nanciamento vinculadas ao cumprimento do programa de obras estabelecido entre o Departamento de Habitao da Prefeitura e o morador, com ou sem a participao de assessoria tcnica. Fornece projetos de reforma e adaptao das moradias, tanto para adequ-las s normas estabelecidas nos Planos de Urbanizao e Regularizao, garantindo as condies desejadas de conforto ambiental (ventilao e iluminao) e a legalidade da construo, para eliminar situaes de risco, como para permitir s construes a sua requalicao esttica, a proteo contra as intempries e contra a depreciao (por ex., atravs do revestimento e pintura). Permite o estabelecimento de convnios com ONGs, universidades e escritrios de arquitetura e engenharia, de forma a estender e viabilizar a assessoria tcnica nos assentamentos.

6.1.5. Conteno de ocupaes A PSA desenvolve aes de conteno de ocupaes de reas pblicas vazias, ou de novas ocupaes em reas j ocupadas. No caso das favelas, para evitar seu crescimento e adensamento na zona urbana da cidade, conta com o apoio do Ministrio Pblico Estadual, atravs das Curadorias de Habitao e Urbanismo e Meio Ambiente.

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Prioriza as reas vazias, as de ocupao recente em processo de expanso e as de favela em processo de urbanizao, objetivando a estabilizao do nmero de domiclios e famlias moradoras. Tambm prioriza a scalizao de reas que so objeto de denncias de ocupao. A estratgia de conteno a scalizao permanente, buscando inibir a ocupao na fase inicial.

6.2. URBANIZAO E REGULARIZAO DE ASSENTAMENTOS PRECRIOS APRIMORAMENTO


6.2.1. Consolidao e institucionalizao Os programas em andamento dessa linha de ao apresentam resultados adequados. Coloca-se como estratgica a necessidade de consolidao e, em certa medida, maior institucionalizao, de forma a garantir a sua sustentabilidade. Nesse sentido, propem-se as seguintes orientaes: a. Documentao da experincia, com identicao e registro dos procedimentos seguidos, permitindo a avaliao sistemtica, a difuso e eventual treinamento de tcnicos que sejam agregados equipe. Avaliao dos projetos e das obras de urbanizao, buscando: 1. Avaliar a adequao dos padres hoje adotados; 2. Estabelecer e sistematizar padres de projetos e obras mais adequados; 3. Ampliar a efetividade do Programa de Urbanizao Integral dentro do Santo Andr Mais Igual. Planejamento da interveno futura buscando construir um horizonte vivel para a urbanizao de todas as favelas da cidade dentro do prazo previsto por este PMH (20 anos). Atuar na preveno ao crescimento das favelas existentes (consolidar prtica em curso) e no surgimento de novas (articulado a uma poltica de proviso). Com relao aos obstculos identicados para a regularizao fundiria, prope-se a: 1. Promover maior integrao entre as equipes de habitao, desenvolvimento e controle urbano, capacitando os tcnicos desses setores nos temas estratgicos de forma a permitir a agilizao dos processos de regularizao. 2. Desenvolver aes polticas, de governo e com a sociedade civil, junto esfera estadual, com vistas a superar as limitaes jurdicas colocadas pela Constituio do Estado de So Paulo no que concerne desafetao das reas de bem de uso comum do povo ocupadas por assentamentos precrios, possibilitando a sua regularizao. 3. Estabelecer gestes junto aos Servios de Registro de Imveis na cidade, com vistas a agilizar a aprovao dos parcelamentos em ZEIS, permitindo o registro dos lotes s famlias beneciadas pelos processos de regularizao. Consolidar os programas voltados a melhoramentos habitacionais Apoio autoconstruo e Melhor Ainda - articulando-os a aes de assistncia tcnica, a serem desenvolvidas atravs de parcerias com rgos de classe (IAB, Sindicato de Arquitetos, CREA etc.) permitindo a adequao fsica e funcional das moradias em reas objeto de projetos de urbanizao e regularizao. Estabelecer um conjunto de padres e critrios mnimos que permita a adoo de procedimentos de controle urbano em reas urbanizadas e em processo de regularizao, criando acordos e procedimentos entre os setores de habitao, controle urbano, cadastro scal e imobilirio, Secretaria de Assuntos Jurdicos e Procuradoria Patrimonial. Aprimorar os processos de manuteno das reas e equipamentos pblicos em assentamentos urbanizados. Fortalecer a discusso e a avaliao permanente do Programa de Urbanizao Integral entre a Prefeitura e as comunidades, dentro dos canais de participao existentes.

b.

c. d. e.

f.

g.

h. i.

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j. k.

Prever a possibilidade de nanciamento s Associaes de Moradores em favelas e assentamentos precrios, para o desenvolvimento, por estas, dos projetos e obras de urbanizao. Procurar, na elaborao dos projetos de urbanizao em que sejam necessrias remoes, sempre que possvel, viabilizar o reassentamento no interior do prprio ncleo, avaliando-se para isso as possibilidades fsicas e a relao custo-benefcio, tendo em vista a ainda insuciente oferta de novas reas para habitao na cidade, detectada no Diagnstico.

6.2.2. Aprimoramento dos programas Urbanizao Integral de Favelas O PMH consolida tal programa, na dimenso, nas suas aes componentes atuais e previstas descritos nos itens anteriores, com os seguintes ajustes: a. b. O Programa divide-se em dois subprogramas: obras emergenciais e urbanizao integral A partir da aprovao do PMH, cam incorporadas ao Programa de Urbanizao Integral de Favelas as aes de urbanizao gradual e de interveno pontual ou obras emergenciais, diferenciando-se as intervenes segundo o prazo e a disponibilidade imediata ou no de recursos. O subprograma de urbanizao integral ca articulado ao macro-programa Santo Andr Mais Igual, com administrao matricial e integrando aes de urbanizao com aes sociais.

c.

Para a plena consecuo dos objetivos do programa, sero necessrios: 1. 2. O desenvolvimento de processos de sistematizao e rotinizao das prticas de interveno. A avaliao da experincia anterior e requalicao da interveno futura.

Regularizao Fundiria O PMH consolida tal programa, a partir da continuidade e aperfeioamento das aes j em curso, tendo como principais objetivos estratgicos: a. b. c. Superar os limites e obstculos apontados. Incorporar no Programa as aes decorrentes da nova Legislao das ZEIS, uma vez que esta seja aprovada. Incorporar eventuais ajustes em suas aes que venham a ser necessrias quando da aprovao da nova Lei Federal sobre parcelamento do solo urbano e regularizao de assentamentos precrios (PL n 3.057/00).

Apoio Moradia Econmica O PMH consolida neste programa as aes de apoio tcnico autoconstruo (exceto o nanciamento), com os seguintes ajustes: a. demandas a serem atendidas pelo programa e formas de atendimento: 1. Moradores em reas urbanizadas e em processo de urbanizao, priorizando a ao direta da Secretaria a esse universo, articulado ao programa de urbanizao integral de favelas. 2. Moradores em lotes regularizados externos aos assentamentos, reduzindo progressivamente o atendimento direto pela Secretaria a esse universo, at a sua extino, transferindo esse atendimento a convnios com entidades de classe. Reviso da Lei de Moradia Econmica, de forma que permita a realizao de convnios com entidades de classe para a prestao de servios de assessoria tcnica (projeto e obra), bem como para permitir a aprovao dos projetos desenvolvidos nas reas urbanizadas e em urbanizao.

b.

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Melhor Ainda O PMH consolida tal Programa, que visa nanciar e fornecer apoio tcnico autoconstruo e requalicao habitacional, tendo como objetivo estratgico a sua extenso para um nmero maior de assentamentos precrios urbanizados ou em processo de urbanizao.

6.3. PROVISO DE NOVAS OPORTUNIDADES HABITACIONAIS PRTICA DESENVOLVIDA


Para assegurar o acesso moradia a Prefeitura Municipal atua na ampliao de ofertas de habitao, principalmente para a populao de menor renda. O atendimento dessa demanda importante estratgia para evitar o adensamento e surgimento de novas favelas no municpio e o processo de degradao ambiental com a ocupao desordenada de reas de preservao. Tambm possibilita a reduo da presso da populao com maiores rendimentos sobre as oportunidades de mercado existentes, que j provocaram no Brasil o repasse e transferncia, para parcelas da populao de renda mdia, de unidades que foram construdas com nalidade de atendimento de interesse social, desvirtuando o objetivo original das iniciativas. Essa deciso orienta o setor pblico na otimizao de seus esforos para o atendimento da faixa detentora de menor renda, incluindo uma poltica de subsdios para atender a populao com renda familiar de at trs salrios-mnimos. O governo municipal, quando no produz diretamente, incentiva e apia a produo de novas moradias para as faixas de menor renda: pelo setor privado; pelas associaes comunitrias ou movimentos de moradia; atravs de programas desenvolvidos por outras esferas do setor pblico: governos estadual e federal.

6.3.1. Atuao junto ao Setor privado A Prefeitura tem apoiado ou estabelecido parcerias com o setor privado para produo de novas moradias, das seguintes formas: Apoiando a obteno de nanciamentos pblicos para a produo privada de empreendimentos habitacionais de interesse social, tendo como exemplo o PAR (Programa de Arrendamento Residencial); Abrindo, encaminhando e acelerando processos para aquisio de novos terrenos, aplicando o mecanismo da dao desses terrenos como pagamento de dvidas dos proprietrios com a Prefeitura, destinando-os nalidade habitacional, aumentando com isso o estoque de terras e viabilizando novos empreendimentos; Aplicando a legislao existente para viabilizar empreendimentos habitacionais nas reas delimitadas como AEIS B (atuais ZEIS B); Procedendo reviso da legislao tributria municipal (IPTU, ISSQN, ITBI), e a aplicao dessa nova legislao, visando incentivar a produo habitacional de interesse social; Procedendo elaborao, em andamento, da legislao que especica as categorias de uso Habitao de Interesse Social HIS, e Habitao de Moradia Popular HMP, bem como da legislao que cria as ZEIS Zonas de Especial Interesse Social, tal como previsto no novo Plano Diretor; Elaborando estudos urbansticos, arquitetnicos e nanceiros, complementares aplicao dos instrumentos previstos no Estatuto da Cidade e no Plano Diretor (Edicao e urbaniza-

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o compulsria, IPTU progressivo), para viabilizar empreendimentos de HIS e HMP nas novas ZEIS B e C demarcados no Plano Diretor, bem como em reas e imveis na regio central (utilizando as vantagens comparativas previstas no PD), combatendo a especulao imobiliria; Estabelecendo rotinas especiais de anlise a aprovao de projetos.

No caso de empreendimentos com recursos do Programa de Arrendamento Residencial (PAR), a Prefeitura tem atuado na facilitao desses empreendimentos atravs: Da identicao das regies e reas de interveno prioritria para implantao dos projetos tipo PAR; Da promoo de estudos e aes, objetivando a iseno ou reduo de tributos, despesas cartorrias, contribuies e taxas incidentes ou que venham a incidir sobre os imveis e operaes do PAR - como IPTU, ITBI, ISSQN e outros encargos que onerem o custo dos imveis, enquanto se mantiverem na propriedade do FAR (Fundo de Arrendamento Residencial); Do auxlio Caixa Econmica Federal na seleo das famlias a serem beneciadas pelo Programa (Convnio PSA CEF).

6.3.2. Atuao junto s Associaes Comunitrias A PSA desenvolve o Programa de Apoio s Associaes Comunitrias de Moradia. Trata-se de parcerias com as Associaes e Cooperativas Populares de produo de Moradias para facilitar a viabilizao de projetos habitacionais gerenciados ou empreendidos pelas Associaes. Neste sentido a Prefeitura atua: Na assessoria para obteno de nanciamentos federais e estaduais; No nanciamento e/ou execuo de obras de infraestrutura nos empreendimentos das Associaes; Na assessoria para promover a aprovao dos empreendimentos ou sua regularizao fundiria; No chamamento pblico s Associaes para a incorporao de suas demandas aos empreendimentos nanciados na cidade pelo PAR (Convnio PSA-CEF).

6.3.3. Atuao direta e junto a outras esferas de governo A PSA atua diretamente na produo de novas moradias, atravs da implantao de loteamentos populares (com unidades habitacionais evolutivas), e da construo de conjuntos habitacionais, destinados aos moradores em assentamentos precrios em processo de urbanizao que precisem ser removidos por situao de risco ou por necessidade de desadensamento. Alm da destinao de recursos prprios para tais aes, busca atuar de maneira articulada com os Governos Estadual e Federal, bem como com parceiros internacionais, para que estes nanciem direta ou indiretamente a produo de moradias em consonncia com a poltica habitacional municipal. A Prefeitura tambm atua na manuteno dos Conjuntos Habitacionais promovidos pela municipalidade e/ou pela EMHAP Empresa Municipal de Habitao Popular.

6.4. PROVISO DE NOVAS OPORTUNIDADES HABITACIONAIS APRIMORAMENTO


6.4.1. Sustentabilidade na proviso de novas oportunidades habitacionais Ao contrrio do campo de urbanizao e regularizao de assentamentos precrios, onde se concentra a principal experincia acumulada pelas recentes administraes em Santo Andr, preciso desenvolver, no campo da proviso de novas oportunidades habitacionais, uma estratgia a ser seguida pela

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Prefeitura, para criar e dar progressiva sustentabilidade s aes, tanto quelas j em curso como s novas aes propostas. O desenvolvimento dessa estratgia dever seguir as seguintes orientaes: a. Desenvolvimento de aes de forma incremental e planejada, considerando as limitaes de recursos municipais e a indenio ainda presente no que diz respeito alocao de recursos com subsdios pelo Governo Federal; b. Criao de um programa especco, concentrando a atuao com disponibilizao de recursos municipais na faixa de Habitao de Interesse Social e buscando agir como facilitador em empreendimentos para faixa de Habitao de mercado popular ; c. Construir uma base de recursos nanceiros para o desenvolvimento das aes, com base nas seguintes possibilidades: 1. Acionar recursos do Fundo Municipal de Habitao; 2. Buscar recursos externos direcionados para essa nalidade; 3. Intermediar a viabilizao de nanciamentos a cooperativas (recursos FGTS, FNHIS e outros); 4. Trabalhar com recuperao parcial dos investimentos, dando assim rotatividade ao Fundo Municipal de Habitao. d. Constituio de um banco de terras, utilizando os seguintes instrumentos: 1. Liberao de entraves legais ou administrativos utilizao de terras pblicas que apresentem problemas jurdicos, disponibilizando-as para empreendimentos de HIS; 2. Desenvolvimento de mecanismos de negociao com o setor privado, utilizando-se do consrcio imobilirio ou outros instrumentos semelhantes, de forma a viabilizar a ocupao das terras denidas pelo Plano Diretor como ZEIS; 3. Utilizao do instrumento da dao em pagamento, para recebimento de terras para a quitao de dvidas de IPTU; 4. Utilizao dos novos instrumentos previstos pelo Estatuto das Cidades e pelo Plano Diretor, visando obter terras para HIS, operando com a exibilizao de ndices urbansticos sem a necessidade de investimento pblico direto; 5. Considerando a escassez de terra, identicada no diagnstico, desenvolver estudos para futura reviso da alocao de terras prevista pelo Plano Diretor, permitindo ampliar a disponibilidade para HIS; 6. Utilizao da Operao Urbana Consorciada e de consrcios imobilirios no permetro da ZEIC-A (Centro e Bairro Casa Branca) a m de viabilizar a implantao de HIS e HMP no projeto de reabilitao da rea central. e. Fortalecer institucionalmente a Empresa Municipal de Habitao Popular EMHAP - para que esta atue como agente incorporador, apoiando cooperativas e procurando viabilizar nanciamentos diretamente a estas. f. Estimular a auto-gesto dos empreendimentos habitacionais, principalmente naqueles desenvolvidos pelas Associaes e Cooperativas habitacionais, inclusive como forma de barateamento dos custos de produo; g. Pesquisa da demanda habitacional difusa que contribui para o dcit habitacional do municpio, e desenvolvimento de estudos para a constituio futura de um cadastro de demanda, visando adequar a ampliao futura da oferta com o perl da demanda, agregando nesta informaes relativas s questes de gnero, raa, idade (populao idosa), dos portadores de decincia, e das demandas especcas suscitadas por estas questes. h. Elaborar pesquisa que permita identicar a localizao, as caractersticas construtivas das edicaes e sociais da populao que mora em condies precrias de habitabilidade (em

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domiclios rsticos, com adensamento excessivo, sem sanitrio interno ao domiclio) ou seja, da populao que apresenta inadequao habitacional, demonstrada no Diagnstico, mesmo fora dos assentamentos precrios visando construo de um projeto especco de interveno que possa vir a atender essas necessidades especcas; i. Buscar viabilizar ao integrada na rea de habitao com demais municpios da regio, inserindo a questo habitacional nos debates do Consrcio Intermunicipal do Grande ABC, tendo como perspectiva a elaborao de um Plano Regional de Habitao, com vistas a: 1. elaborao de um diagnstico regional da questo habitacional; 2. denio de objetivos, metas, programas e aes em comum; 3. buscar maior uniformidade nas regras de uso, ocupao e parcelamento do solo que impactam na produo habitacional, tanto aquela realizada pelo poder pblico, como aquela realizada por demais agentes (mercado imobilirio, associaes e cooperativas). j. Buscar viabilizar, tanto no plano municipal quanto no regional, ao conjunta com a CDHU, visando a consecuo das aes rmadas no Termo de Acordo (rmado entre Cmara Regional do ABC, Secretaria de Habitao do Estado e CDHU), e para o desenvolvimento de demais programas habitacionais. k. Desenvolver estudos visando identicar a potencialidade e a viabilidade de adoo de programas de aluguel social para atendimento populao sem capacidade de pagamento para aquisio de imvel. 6.4.2. Novas aes propostas Complementar s aes j desenvolvidas pela municipalidade, o PMH indica como novas aes, ou aperfeioamento das mesmas, no campo da proviso de novas oportunidades habitacionais: O nanciamento com subsdio famlia para a aquisio de terra, construo de novas unidades, execuo de infra-estrutura, e aquisio de materiais de construo; A oferta de novas oportunidades habitacionais ao universo da populao computada no dcit habitacional, identicada no Diagnstico, e no moradora em assentamentos precrios (demanda difusa); A produo de novos loteamentos na forma de promoo pblica ou de consrcio imobilirio com o setor privado; A criao de um atendimento pblico especial a agentes da produo habitacional privada, tais como Associaes, Cooperativas e Construtoras, a m de auxiliar no desenvolvimento de estudos de viabilidade, acompanhar a tramitao da anlise de projetos e a orientar na obteno de linhas de nanciamento junto a rgo como a CEF, CDHU, FMH e outros; Adequao dos procedimentos tcnicos e equacionamento de questes legais relacionadas ao licenciamento ambiental nas reas de interveno e destinadas produo pblica e privada de HIS e HMP; A promoo de medidas de reduo ou iseno de taxas e emolumentos municipais na aprovao de projetos de HIS; A observao de critrios de acessibilidade universal na produo habitacional, levando em considerao as necessidades especiais das pessoas portadoras de decincia, estabelecendo cotas mnimas para o atendimento de idosos e priorizando o atendimento s famlias com crianas de 0 a 4 anos. O atendimento s necessidades habitacionais da populao feminina vtima de violncia; A adoo de novas alternativas de proviso habitacional, tanto quanto forma de aquisio

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e acesso (aluguel social, leasing, consrcio), quanto tipologia habitacional (aproveitamento de imveis habitacionais vazios, reforma e reciclagem para o uso habitacional de edifcios vazios ou subutilizados). 6.4.3. Programa Municipal de Proviso de Moradias Para o desenvolvimento das aes de proviso habitacional, realizada diretamente pela municipalidade ou pelos demais agentes, prope-se a criao de um Programa especco que tenha como atribuio aglutinar e coordenar as aes indicadas e previstas. Em grandes linhas, suas reas de atuao imediata seriam: 1. Consolidao das aes em curso relativas negociao com proprietrios e com cooperativas para viabilizao de terrenos em ZEIS. 2. Atuao de apoio s associaes (capacitao, elaborao de estudos e projetos, etc.) viabilizando a sua atuao de forma mais ecaz. 3. Elaborao de projetos para captao de recursos para a produo de novas unidades. 4. Desenvolvimento de estudos de viabilidade de programas de aluguel social e de novas alternativas de tipologias habitacionais. 5. Desenvolvimento de estudos para a criao futura de um cadastro da demanda habitacional difusa. A criao e desenvolvimento de tal Programa apresentam as seguintes necessidades: 1. Priorizar e agilizar a denio de estrutura de gesto e de responsabilidades administrativas, sem que isto signique acrscimos signicativos aos custos da administrao pblica; 2. Criao de banco de terras

6.5. PROJETOS ESPECIAIS


6.5.1. Mananciais Na rea de Proteo e Recuperao de Mananciais (APRM), alm de participar ativamente na discusso e na elaborao da Lei especca que regulamenta o uso e ocupao do solo na Sub-Bacia (em decorrncia da nova Lei Estadual de Proteo aos Mananciais a lei especca ainda no foi concluda e aprovada), a Prefeitura desenvolve esforos em busca da coexistncia sustentvel entre habitao e preservao ambiental, atravs de programas e projetos desenvolvidos em parceria com outros agentes, organismos internacionais e esferas de governo. Destacam-se: O convnio de cooperao tcnica entre Brasil e Canad, que deu incio, em 1998, ao projeto GEPAM Gerenciamento Participativo em reas de Mananciais, procurando alternativas para planejar, projetar e intervir nos assentamentos localizados em reas ambientalmente sensveis. Entre outros frutos, tal projeto resultou no trabalho conjunto entre tcnicos municipais, da Universidade de So Paulo e da Universidade British Columbia (Canad), para desenvolver propostas de projeto de uma comunidade sustentvel para o ncleo Pintassilgo, que forneceram subsdios para as negociaes junto ao Ministrio Pblico do Estado de So Paulo, resultando, em 2002, na homologao de acordo que admite a reurbanizao de parte do assentamento, ao invs da remoo total antes solicitada, acompanhada da compensao ambiental necessria (recuperao de parte da rea do Parque do Pedroso); Participao direta e envolvimento da populao envolvida na discusso e reviso do EIARIMA do Rodoanel Metropolitano, obra rodoviria que tem como objetivo retirar das principais vias de circulao da Grande So Paulo o trfego rodovirio de passagem. O traado propos-

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to pela DERSA passa pela APRM de Santo Andr, atingindo parte dos loteamentos Recreio da Borda do Campo, Parque Miami/Riviera e o ncleo Pintassilgo, fragmentando parte do Parque Natural Municipal do Pedroso, afetando itens do acordo rmado com o Ministrio Pblico; Envolvimento no Programa de Saneamento Ambiental dos Mananciais do Alto Tiet, coordenado pelo Governo do Estado, em parceria com a SABESP, CDHU e Prefeituras de So Paulo, So Bernardo do Campo, Santo Andr e Diadema, que visa captar recursos junto ao BIRD para preservar os mananciais de gua, controlar a ocupao do territrio e melhorar a qualidade de vida da populao. Em Santo Andr, o projeto concentra-se na recuperao do Parque do Pedroso, com a remoo de cerca de 100 domiclios existentes em seu interior, cabendo CDHU a produo das unidades necessrias para o reassentamento das famlias.

Aes propostas Dada a especicidade da regio de mananciais, prope-se a elaborao de um projeto que oriente a interveno municipal na rea tendo em vista as necessidades de coordenao e articulao das aes desenvolvidas pelo Municpio junto aos rgos estaduais na gesto e desenvolvimento sustentvel da rea de mananciais, permitindo a consolidao das aes em curso, tais como: participao na Unidade Gestora de recursos Hdricos do Alto Tiet, subcomit Billings; continuidade do Projeto GEPAM; acordo com Ministrio Pblico para urbanizao parcial do ncleo Pintassilgo; participao no Programa de Saneamento Ambiental dos Mananciais do Alto Tiet e na avaliao de impactos da implementao do projeto RODOANEL - levando em considerao a necessidade de negociao com o Governo Estadual e com o Ministrio Pblico.

6.5.2.

Paranapiacaba

Ainda na ARPM, situa-se a Vila de Paranapiacaba, que, por sua importncia histrica e pelo stio natural que a rodeia, foi tombada pelos rgos pblicos responsveis pelo Patrimnio Histrico a nvel estadual, federal e municipal. A Prefeitura adquiriu a Vila da Rede Ferroviria Federal (RFFSA) em 2002, no intuito de preservar o stio histrico e cultural, e permitir que a populao participe das decises que a envolvem, promovendo gerao de renda ligada ao turismo de forma ambientalmente sustentvel. Dada a importncia ambiental, foi criado no entorno da vila o Parque Natural Municipal Nascentes de Paranapiacaba. A manuteno e preservao deste patrimnio requerem, do poder municipal, assessoria tcnica especializada e aes diferenciadas, combinadas captao de recursos junto a parceiros institucionais e organismos internacionais. Dentre os desaos que se colocam implementao de um plano de desenvolvimento sustentado para o importante patrimnio histrico e ambiental, no que diz respeito especicamente rea habitacional, encontram-se: A regularizao fundiria dos imveis e do conjunto arquitetnico da Vila; A recuperao das habitaes deterioradas pela ao do tempo e por adaptaes de usos ao longo dos anos (na vila ferroviria e na parte alta); O controle urbanstico do conjunto, pois algumas novas edicaes pem em risco a harmonia da paisagem que justicou seu tombamento.

Dentre as aes j em andamento, destacam-se: A regularizao contratual da ocupao dos imveis, com a substituio do Contrato de Uso do Imvel assinado com a RFFSA pelo Termo de Permisso de Uso do Imvel com a Prefeitura (j atendidos, entre 2002 e 2003, 211 dos 350 contratos a regularizar);

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As autorizaes, pela Subprefeitura de Paranapiacaba e Parque Andreense, de pequenas obras e reformas de imveis, que, nas habitaes tombadas (muitas delas no possuem sequer instalaes sanitrias) constituem um desao parte.

Aes propostas Dada a especicidade da rea, envolvendo questes de preservao do patrimnio e questes habitacionais, prope-se a elaborao de um projeto que oriente as aes do municpio, tendo em vista a problemtica habitacional local, compatibilizando-o com as diretrizes de preservao e de desenvolvimento sustentvel para a regio, articulando a atuao da Secretaria de Desenvolvimento Urbano e Habitao com outros rgos municipais e de outros nveis de governo com atuao na rea.

6.6. CONTROLE SOCIAL E GESTO PARTICIPATIVA


6.6.1. Poltica e instrumentos existentes A Prefeitura pauta-se pela promoo da participao popular na denio das diretrizes e metas da poltica habitacional, bem como na formulao e implementao dos programas, visando ao estabelecimento pleno de sua co-gesto e do seu controle social. Tal diretriz insere-se dentro da poltica de participao popular, que h anos vem sendo implantada e aperfeioada no conjunto da administrao municipal, corporicada em instrumentos e canais de participao popular dos quais dois dos mais representativos so o Oramento Participativo (OP) e os Conselhos Municipais de Polticas Pblicas. Dentre esses ltimos, no que diz respeito s polticas de desenvolvimento urbano e habitao, destacamos o Conselho Municipal de Habitao (CMH) e o Conselho Municipal de Poltica Urbana (CMPU). Oramento Participativo O Oramento Participativo (OP) tem como caracterstica principal reunir, por setores da cidade, os seus moradores, independente da participao dos mesmos em entidades ou movimentos sociais ou no, para discutir e escolher as prioridades de investimento da Prefeitura para o oramento do ano seguinte, que sero avaliadas e aprovadas para incluso no oramento pelo Conselho Municipal de Oramento (composto por moradores eleitos nas plenrias por setores da cidade e por representantes da Prefeitura). Tem, por assim dizer, um carter mais amplo, tanto em relao natureza das questes que delibera as prioridades de investimentos da Prefeitura, independente de reas de atuao quanto em relao aos participantes do processo, no necessariamente vinculados a uma organizao ou movimento. No mbito da poltica habitacional, a instncia onde se deliberam as intervenes que implicam em grandes investimentos, tais como urbanizaes integrais de favelas. Conselho Municipal de Habitao (CMH) Criado em 1999 e institudo em 2000, tem como principal objetivo garantir a participao popular na elaborao e na gesto da poltica habitacional do municpio. Entre suas atribuies destacamos: Organizar e realizar anualmente a Conferncia Municipal de Habitao; Acompanhar, scalizar e avaliar a aplicao das diretrizes e o cumprimento das metas para a poltica habitacional denidas na Conferncia; Estabelecer diretrizes e metas complementares s xadas na Conferncia; Acompanhar e scalizar as aes pblicas desenvolvidas no municpio relativas questo habitacional;

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Gerir o Fundo Municipal de Habitao; Denir critrios para atendimento e os programas a serem nanciados pelo Fundo; Convocar plenrias abertas para discusso de temas e questes relativos habitao.

Compem o Conselho Municipal de Habitao 16 membros, divididos em oito representantes da sociedade civil e oito do Poder Pblico Municipal. Entre os representantes da sociedade, trs so de Associaes de moradores de favelas, trs de Associaes de Moradia ou Cooperativas Populares, e dois de entidades classistas ou representativas de segmentos sociais com trabalho na rea de habitao popular. Conselho Municipal de Poltica Urbana (CMPU) Criado juntamente com a aprovao do novo Plano Diretor, em dezembro de 2004, e institudo no incio de 2005. Constitui-se em rgo consultivo e deliberativo, responsvel pela participao popular no acompanhamento das questes urbansticas e de poltica urbana do municpio. So suas competncias: Acompanhar a implementao do Plano Diretor, analisando e deliberando sobre questes relativas a sua aplicao; Deliberar e emitir pareceres sobre proposta de alterao da Lei do Plano Diretor; Acompanhar a execuo de planos e projetos de interesse do desenvolvimento urbano, inclusive os planos setoriais; Deliberar sobre projetos de lei de interesse da poltica urbana, antes de seu encaminhamento Cmara Municipal; Gerir os recursos do Fundo Municipal de Desenvolvimento Urbano; Monitorar a concesso de Outorga Onerosa do Direito de Construir e a aplicao da transferncia do direito de construir; Aprovar e acompanhar a implementao das Operaes Urbanas Consorciadas; Acompanhar a implementao dos demais instrumentos urbansticos; Convocar, organizar e coordenar as conferncias e assemblias territoriais; Convocar audincias pblicas; Instituir cmaras tcnicas e grupos de trabalho especcos.

O CMPU composto por 38 membros - 19 do Governo Municipal e 19 da sociedade civil. Desses, 5 so representantes dos empresrios, 5 dos movimentos sociais, 4 de ONGs e 5 de demais conselhos da PSA (Habitao, Saneamento Ambiental, Transporte, Oramento Participativo e Desenvolvimento Econmico). Participam ainda do Conselho, porm sem direito a voto, como convidados, um representante do Consrcio Intermunicipal do Grande ABC e um representante de rgo estadual de gesto metropolitana. As questes que dizem respeito habitao no mbito da poltica urbana tm no CMPU o canal privilegiado de co-gesto participativa, da qual so a garantia a participao dos movimentos sociais, e de um representante do CMH no CMPU. Citamos como exemplos, o acompanhamento da aplicao dos instrumentos urbansticos previstos no Plano Diretor, que induzem o uso habitacional de interesse social ou de mercado popular; a gesto dos recursos do Fundo Municipal de Poltica Urbana, medida que estes devem ser direcionados em parte empreendimentos habitacionais; a apreciao, participao na elaborao e monitoramento das legislaes complementares ao Plano Diretor, tal como a Lei das ZEIS, e dos Planos Setoriais, tais como o Plano Municipal de Habitao.

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Outras instncias e instrumentos de participao Complementarmente, a PSA, em conjunto com as entidades e representaes das comunidades envolvidas, desenvolve outras instncias, instrumentos e prticas de participao popular, vinculados especicamente poltica habitacional, tais como: Fruns de participao especcos por setor ou programa, tais como o Frum das Associaes por Moradia; Instrumentos e canais de participao, especcos aos programas que envolvem, tais como as COMULs, o DRUP e outros; Discusso permanente, no mbito dos programas e aes, com as comunidades envolvidas; Processo permanente de formao e capacitao das lideranas e comunidades envolvidas nos programas habitacionais.

6.6.2. Aprimoramento Levando-se em considerao que os instrumentos citados contm, em essncia, os atributos legais necessrios para o pleno exerccio do controle social e gesto participativa da poltica habitacional, cabe, por parte da municipalidade, aes armativas que contribuam com o apoderamento de tais instrumentos, permitindo, com a implantao do PMH, que os mesmos possam desempenhar papel ativo e de carter deliberativo sobre sua implementao. No captulo 8 deste PMH, apontamos novas atribuies ao CMH e ao CMPU, relativos s aes de monitoramento e avaliao do PMH.

6.7. SISTEMAS DE INFORMAO E MONITORAMENTO


Para que os canais de participao popular na poltica habitacional e as instncias de governo responsveis por sua implementao possam ter em mos dados, informaes e anlises que permitam avaliar o cumprimento das metas e objetivos traados, bem como indicar as correes de rumo, a Prefeitura dispe de instrumentos de gesto, de sistemas de informaes e de mecanismos de monitoramento e avaliao da poltica habitacional, e de alguns outros que com ela se relacionam que citamos a seguir: 6.7.1. Observatrios A PSA desenvolve desde 2001 mecanismos prprios para o monitoramento, avaliao de seus projetos e acompanhamento da evoluo dos indicadores socioeconmicos do municpio. Destacam-se os trabalhos desenvolvidos pelo Observatrio Econmico, Observatrio da Educao, Coordenadoria de Informao para Gesto de Incluso Social e Departamento de Indicadores Sociais e Econmicos (DISE). Este tem sob sua responsabilidade a coordenao e superviso da produo de indicadores scio-econmicos do municpio e de indicadores de resultado para o desenvolvimento de projetos e programas, alm da sistematizao de dados e informaes estatsticas do municpio e dos indicadores de acompanhamento dos programas de Governo. Incluso Social A responsabilidade pelo monitoramento e pela avaliao dos programas de incluso social est a cargo da Coordenadoria de Informao para Gesto de Incluso Social (antigo Observatrio de Incluso Social), que coordenou alm da implantao de um sistema de indicadores de resultado do Programa Santo Andr Mais Igual, uma pesquisa de avaliao da primeira etapa do Programa.

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Foi padronizada uma Ficha de Perl Social, adotando como base os instrumentais discutidos com a equipe do IEE-PUCSP e o Cadastro nico do Governo Federal. A idia era fazer um nico cadastro que abrangesse todos os programas, evitando que as famlias fossem visitadas repetidamente por vrios tcnicos de diferentes programas num curto prazo de tempo. Os novos dados possibilitaram a consolidao de um perl detalhado de cada uma das reas permitindo a denio dos programas a serem implementados, alm da construo do momento zero do sistema de indicadores. O sistema prev uma nova pesquisa para a validao dos indicadores desenvolvidos e anlise dos resultados obtidos nas novas reas do Programa. O Sistema de Indicadores para Gesto de Incluso Social objetiva a coleta de informaes sobre o perfil das famlias para implementao de programas voltados incluso social em reas nas quais a Prefeitura implementa o Programa Santo Andr Mais Igual, de forma a permitir a avaliao de resultados e da gesto dos programas implementados e subsidiar a deciso a respeito das melhorias de efetividade frente aos seus objetivos e de eficcia em termos de qualidade de vida da populao. Nas primeiras quatro reas do SAMI a avaliao dos resultados obtidos com os trabalhos desenvolvidos desde 1998 foi obtida atravs de pesquisa censitria realizada no nal de 2004. Qualidade dos servios No mbito da SDUH, o Departamento de Habitao desenvolve um Observatrio de Qualidade dos Servios, de periodicidade limitada, que consiste em metodologia participativa, desenvolvida a partir de experincia da CERFE5, onde padres de prestao de servios pblicos so acordados entre concessionrias e comunidade e monitorados atravs de pesquisas aplicadas pela populao local. Este sistema alm de estabelecer procedimentos de monitoramento participativo, possui etapa de avaliao das redes de servios pblicos executados naquela localidade. 6.7.2. Banco de Dados de Assentamentos Precrios e Banco de Dados Geomdia O Banco de Dados de Assentamentos Precrios vem sendo elaborado e aprimorado pelo Departamento de Habitao desde 1989, quando o primeiro levantamento de ncleos de favelas foi feito em parceria com o MDDF. Desde ento, diversas outras pesquisas, cadastramentos, contagens e estimativas alimentam o Banco e inmeras variveis foram acrescentadas, conforme as necessidades demandadas pelo aprimoramento da metodologia de trabalho em urbanizao de favelas. Desde 2001, um extenso trabalho foi realizado junto ao setor de Geoprocessamento da Prefeitura de Santo Andr, com o objetivo de territorializar toda a informao. Este projeto permite a facilitao do planejamento, possibilitando um maior acesso aos dados. A avaliao espacial tanto dos problemas, quanto das aes implementadas, permite visualizar a ecincia de projetos e aes, atravs dos cruzamentos com as diversas interfaces da realidade municipal e com as intervenes de outros setores da prefeitura. 6.7.3. Banco de Dados das famlias moradoras em assentamentos precrios No mbito da SDUH, a Encarregatura de Informaes e Cadastro do Departamento de Habitao, criada em 2001, vem sistematizando informaes referentes s famlias moradoras nos ncleos de favela atravs de pesquisas scio-econmicas desenvolvidas no momento inicial das urbanizaes. Essas pesquisas, tambm conhecidas como cadastro, permitem alm da anlise scio econmica da popuA PSA contou com o apoio da CERFE Centro di Ricerca e Documentazione Febbraio 74 (Itlia) e da Unidade de Gesto do Programa APD nanciado pela Comisso Europia para elaborao da proposta metodolgica.
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lao, o dimensionamento da populao a ser atendida pela interveno que ser realizada e formam o Banco de Dados de Famlias moradoras em Assentamentos Precrios. 6.7.4. SIGPRO A Secretaria de Oramento e Planejamento Participativo da PSA acompanha os principais projetos de Governo de maneira informatizada, atravs de um programa chamado SIGPRO - Sistema de Gerenciamento de Projetos. uma ferramenta de monitoramento e gerenciamento dos programas e projetos prioritrios da Prefeitura. As informaes sobre o andamento dos projetos so inseridas no programa pelas secretarias responsveis, podendo ser acompanhadas no s pela Intranet (rede interna), como tambm pela Internet, tanto pelos prossionais da PSA, como pelos conselheiros da sociedade civil do CMOP, que recebem diferentes nveis de acesso informao. 6.7.5. Objetivos de Desenvolvimento do Milnio ODM Em 2005, no mbito do Programa Santo Andr Cidade Futuro - que vem discutindo com o futuro da cidade desde 1999 - foi criado um grupo de trabalho que discutir internamente e com a populao os Objetivos de Desenvolvimento do Milnio - ODM, projeto da Organizao das Naes Unidas lanado em 2000. Esse projeto um compromisso entre pases desenvolvidos e em desenvolvimento para reduzir a pobreza, melhorar a sade, e promover a paz, os direitos humanos e a sustentabilidade ambiental. O Grupo de Trabalho Objetivos de Desenvolvimento do Milnio e Metas e Aes do Projeto Cidade Futuro ser responsvel pela realizao de um diagnstico da cidade, com base nos oito ODMs, e dever elaborar um Plano de Ao Municipal que ser discutido com diversos segmentos da sociedade civil. O resultado dessas discusses produzir um documento intitulado Carta do Milnio que ser apresentado sociedade civil em evento aberto com a presena do Governo Federal e da ONU. 6.7.6. Planejamento Estratgico Um outro procedimento para monitorar as aes da Poltica Habitacional o Planejamento Estratgico. O Planejamento Estratgico Situacional sistematiza todas as atividades a serem realizadas na gesto, com previso de reviso ano a ano, com a possibilidade de incluso de novas demandas especialmente quelas provenientes das discusses do Oramento Participativo Municipal e de necessidades emergenciais. Enquanto instrumento de monitoramento, possibilita uma viso exata da aplicao da Poltica Habitacional e das adequaes necessrias mediante mudanas de cenrios. 6.7.7. Aprimoramento Com o Plano Municipal de Habitao, o aprimoramento dos sistemas de informao e monitoramento existentes passa pela articulao dos mesmos a novos sistemas a serem criados, apresentados no captulo 8 deste Plano, em particular ao Sistema Municipal de Informaes Habitacionais e s novas aes de avaliao permanente da poltica habitacional, que extrapolam o simples monitoramento das aes. Tal aprimoramento torna-se necessrio, medida que o PMH estabelece metas e cenrios a longo prazo, tendo como objetivo final equacionar as demandas habitacionais da cidade em 20 anos, e no apenas objetivos por intervalos de tempo definidos pelas gestes frente da Prefeitura Municipal.

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6.8. AES NORMATIVAS E INSTITUCIONAIS


6.8.1. Aes normativas As aes de carter normativo a serem encaminhadas dividem-se, grosso modo, em: aes locais, para as quais a municipalidade tem papel protagonista e responsabilidade direta na sua resoluo; aes nas quais a municipalidade deve participar, junto a outras esferas de poder, de mbito estadual e federal, e junto a demais setores da sociedade civil, nos processos correntes de reviso de dispositivos legais que interferem direta ou indiretamente na poltica habitacional e urbana e nas aes em habitao.

Aes locais Acompanhar o processo de aprovao das novas Leis de Uso, Ocupao e Parcelamento do Solo (LUOPS) e das Zonas de Especial Interesse Social (ZEIS), incorporando seus pressupostos e dispositivos, uma vez aprovadas, na prtica do trabalho da Secretaria; Adequao de procedimentos de regularizao e de encaminhamento aos Servios de Registro de Imveis, de forma a contemplar alteraes legais na Lei de Registros Pblicos (2004); Elaborar projeto de lei que permita regulamentar a possibilidade de desembolso de recursos para pagamento de aluguel em caso de atendimento habitacional a famlias desalojadas por situaes de risco ou por outras necessidades decorrentes de aes da poltica habitacional.

Aes junto a outras esferas Trata-se de dar continuidade e reforar estrategicamente as aes j em curso, discriminadas ao nal dos itens 6.1.3. Regularizao Fundiria, e 6.2.2. Aperfeioamento dos Programas Regularizao Fundiria ambos deste PMH, das seguintes formas: Quanto ao acompanhamento, junto ao Congresso Nacional, da tramitao do Projeto de Lei federal n 3.057/2000 - que substitui a Lei 6.766 e que regulamenta o parcelamento do solo urbano e a regularizao fundiria - defender e articular a aprovao das contribuies elaboradas pela PSA, com vistas a adequar na Lei a distribuio de competncias entre os entes federativos, em particular defendendo: a autonomia municipal para a aprovao dos projetos de parcelamento do solo e de regularizao fundiria; a exibilizao das exigncias legais distinguindo o que novo parcelamento do que ocupao irregular consolidada, inclusive e particularmente quanto s restries ambientais; a denio de procedimentos claros, criteriosos e simplicados para a implementao da regularizao fundiria de interesse social. Quanto luta pela alterao do Artigo 180 da Constituio do Estado de So Paulo, reforar e contribuir com a articulao entre os movimentos de moradia, reforma urbana e demais municpios interessados nessa alterao, em defesa da aprovao de projeto de emenda constitucional que altere tal Artigo, de forma a consagrar a autonomia municipal para o ordenamento territorial do solo e a possibilidade de regularizao fundiria de assentamentos precrios consolidados, situados em reas pblicas correspondentes a reservas de loteamento; Quanto discusso junto rgos federais, estaduais e municipais competentes pela anlise de aspectos ambientais relacionados urbanizao de assentamentos precrios, aprofundar as discusses j em pauta em rgos como o CONAMA, que envolvem a regularizao fundiria desses assentamentos, uma vez que o reconhecimento do passivo scio-ambiental e a

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mitigao de seus impactos negativos por meio de adequao urbanstica parecem mostra-se como respostas mais ecazes para a melhoria ambiental das cidades; Quanto elaborao da legislao especca da Bacia Billings, atuar junto aos demais rgos e entidades envolvidos neste trabalho para que se conclua tal legislao, permitindo integrar e compatibilizar os objetivos de proteo e de recuperao ambiental com a urbanizao e regularizao de assentamentos precrios existentes e a conteno de novas ocupaes; Quanto reviso de exigncias e agilizao da aprovao dos parcelamentos em AEIS e agora nas ZEIS, reforar as gestes junto aos agentes envolvidos com a concluso dos processos de regularizao no mbito do Poder Judicirio, do Ministrio Pblico e dos Servios de Registro de Imveis.

Em comum s quatro primeiras aes, a busca em compatibilizar a necessria proteo e recuperao do meio-ambiente com a tambm necessria regularizao urbanstica e fundiria de assentamentos precrios, de forma a tornar possvel a compatibilidade entre a preservao ambiental e o uso habitacional. 6.8.2. Aes institucionais Aprimorar a integrao entre as reas de habitao e desenvolvimento urbano, reforando a articulao necessria entre as polticas habitacional e urbana; Aprimorar a integrao da rea de habitao com outras reas da Prefeitura, responsveis por servios concomitantes ou posteriores concluso dos empreendimentos habitacionais (urbanizao ou proviso habitacional), com vistas a consolidar metodologia de trabalho em comum, tais como: Departamento de Controle Urbano, Cadastro Imobilirio, reas Pblicas, Numerao, Departamento de Trnsito e Circulao, Departamento de Vias Pblicas, Departamento de Parques e reas Verdes, Procuradoria Patrimonial; Consolidar rotinas e institucionalizar alguns dos procedimentos adotados para a urbanizao dos assentamentos precrios; Aprimorar a gesto matricial dos programas habitacionais, incorporando plenamente as demais reas envolvidas nas diversas etapas de implementao dos programas, projetos e aes, inclusive no processo de elaborao dos projetos habitacionais; Incorporar, de forma sistematizada e plena, os procedimentos de atualizao de dados e informaes, que alimentam os Bancos de Dados existentes em habitao e demais instrumentos de monitoramento e avaliao a serem criados por este PMH (tais como o Sistema Municipal de Informaes Habitacionais), na prtica cotidiana de trabalho, bem como estabelecer procedimentos para a interao das informaes em habitao com outros sistemas de informao da Prefeitura em questes comuns; Denir responsabilidades administrativas e estrutura institucional para o trabalho de gesto e controle de informaes e de monitoramento do PMH; Elaborar plano de formao e capacitao (atualizao, requalicao) do corpo tcnico e administrativo de todas as Secretarias envolvidas com a questo habitacional, principalmente dos quadros de carreira da Prefeitura, extensvel a membros das Associaes de Moradores ou por Moradia e das Cooperativas Habitacionais Populares, visando melhorar o seu desempenho para a aplicao e cumprimento dos objetivos denidos no Plano Diretor e no Plano Municipal de Habitao, com especial importncia para a integrao entre os setores de habitao e desenvolvimento urbano da Secretaria. Tal Plano deve incorporar tambm aes sistemticas voltadas estruturao de uma cultura e de um acervo tcnico prossional na rea de habitao, que propiciem melhores condies para a produo e reproduo do conhecimento acumulado entre antigos e novos prossionais, e para o intercmbio de aes e de conhecimento com outras instituies com atuao na rea;

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Redenir estrategicamente o papel da EMHAP, tendo em vista os objetivos que nortearam sua criao como agente promotor de empreendimentos habitacionais; Agilizar a denio da estrutura institucional e administrativa responsvel pela gesto do Programa Municipal de Proviso de Moradias; Elaborar diagnstico apurado sobre a atual capacidade produtiva e de gesto dos rgos da Prefeitura responsveis pela implementao da poltica habitacional, nos seus componentes humanos, organizativos, fsicos, prossional e tecnolgico, indicando as aes e recursos necessrios eventualmente necessrios para que a municipalidade se capacite para atender aos objetivos e metas estipulados pelo PMH.

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7. ESTRATGIAS ADOTADAS E CENRIOS

Para alcanar os objetivos estabelecidos neste Plano, em particular equacionar no perodo de 20 anos as necessidades habitacionais do municpio, preciso colocar em prtica uma estratgia complexa que parte do pressuposto de que Santo Andr est plenamente capacitada para aderir ao Sistema Nacional de Habitao, cumprindo todos os requisitos necessrios, e que j adquiriu maturidade e estruturao institucional necessrias para enfrentar o desao que seu grave problema de habitao. Nestas condies, o principal entrave a ser enfrentado a falta de recursos nanceiros para implementar as aes e os programas denidos neste Plano. Como bvio e ser mostrado a seguir no item 7.2 Cenrios, no existe nenhuma possibilidade do municpio equacionar seu problema de moradia se for mantido o atual nvel de investimento, baseado principalmente nos recursos do municpio, sendo que as aplicaes do FGTS tem sido totalmente desarticuladas da poltica municipal e as aes do CDHU se limitam a um nico empreendimento. Neste sentido, absolutamente necessrio para que os objetivos deste plano possam ser cumpridos a implementao do novo Sistema Nacional de Habitao, com a adeso do Estado de So Paulo. Isso implicaria na criao de um Fundo e Conselho Estadual e o estabelecimento de critrios mais objetivos e republicanos para uma alocao planejada de recursos do estado e da Unio em projetos habitacionais. Frente a esta situao, foi denida uma estratgia para alavancar a poltica municipal de habitao e denidos dois cenrios, que consideram diferentes quadros e perspectivas para o processo de implementao do novo SNH, assim como de alocao de recursos oramentrios nos fundos de habitao.

7.1. ESTRATGIAS ADOTADAS


7.1.1. Premissas e pressupostos A formulao das estratgias partiu de alguns pressupostos e premissas, que decorrem de uma anlise aprofundada do diagnstico da ao governamental no Brasil e no Estado de So Paulo, assim como das fontes de recursos na rea da habitao, tratadas no item 2 do presente plano. De acordo com essas premissas, pode-se concluir que existem hoje amplas possibilidades para um municpio bem estruturado no setor da habitao enfrentar com sucesso o desao de equacionar o problema habitacional. No entanto, para que isto ocorra, necessrio que o municpio implemente uma poltica urbana capaz de interferir no acesso e no custo da terra urbanizada - que Santo Andr logrou obter com o novo Plano Diretor - e que adote uma estratgia para captar recursos de outras esferas de governo. Por outro lado, indispensvel que o estado e a Unio caminhem no sentido de garantir uma implementao plena do Sistema Nacional de Habitao, fator esse que independe em grande parte das aes do municpio. Frente a este horizonte, as premissas com que est se trabalhando so as seguintes: O pas dispe de uma fonte de recursos para aplicao em habitao, o FGTS, que apresenta disponibilidades crescentes e que, embora seja retornvel, traz embutido uma taxa de juro subsidiada. Avalia-se que o FGTS tem um grande potencial para investimentos em habitao de interesse social, pois alm de ter ativos de grande magnitude e de apresentar oramentos crescentes nos ltimos anos, possui grande disponibilidade em caixa e patrimnio lquido, resultado da aplicao de seus recursos em ttulos com rendimento superior ao da aplicao em habitao ou saneamento. Este resultado positivo das aplicaes das reservas do FGTS permitiu a ampliao dos subsdios (chamados de descontos), regulamentadas na Resoluo 460. Os oramentos de aplicao do FGTS crescem desde 1996 e em 2005 atingiram quase R$ 7 bilhes apenas para habitao, sendo que para os descontos foram reservados R$ 1,2 bilhes. possvel manter este patamar de investimentos nos prximos 20 anos, com elevaes moderadas.

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Malgrado esta grande disponibilidade, como foi mostrado no captulo 2, a maneira como os recursos do FGTS tem sido aplicados no tem gerado um impacto signicativo no dcit, seja por que tem predominado o crdito de balco, que no garante nenhum vnculo com uma poltica habitacional planejada, seja por que a faixa de renda onde o dcit se concentra no consegue acessar aos crditos dos programas do FGTS. A situao poder melhorar parcialmente com a utilizao dos descontos previstos na Resoluo 460. Porm, sem uma participao mais expressiva de outros recursos oriundos de fontes no onerosas e sem uma articulao mais estreita entre as aplicaes do Fundo e os programas municipais, ser difcil viabilizar uma utilizao mais focada recursos do FGTS, sem o que ser impossvel cumprir os objetivos deste plano. A Unio acaba de criar o Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS), como vimos no item 2.5, que receber recursos oramentrios pela primeira vez em 2006. Espera-se que o FNHIS, cujos recursos provem do Oramento Geral da Unio (OGU), possa ter um oramento de 600 milhes de reais no prximo ano (emenda da Comisso de Desenvolvimento Urbano, com o apoio do governo), que seriam acrescidos de R$ 350 milhes do FDS. Alm destes recursos, existe ainda a dotao prevista para o Programa de Subsdio Habitacional - PSH, que alcanam R$ 450 milhes. Assim, sem considerar ainda as emendas propostas pelo Congresso - que so expressivas, mas nem sempre se articulam com as polticas planejadas -, pode-se dizer que a Unio poder alocar R$ 1,4 bilhes de recursos no onerosos na poltica habitacional em 2006, volume que poder ou no ser crescente nos anos seguintes, a depender das opes polticas e prioridades do governo federal. No existe, pelo menos a curto prazo, a possibilidade de serem garantidos recursos vinculados, o que torna incerto qualquer possibilidade de previso segura de receita desta fonte. A poltica macro-econmica, a inadimplncia e as polticas de recuperao das perdas dos planos econmicos dos anos 80 limitaram as aplicaes do SBPE no mercado habitacional de classe mdia, levando este segmento a buscar crescentemente recursos do FGTS. Com a deciso do Banco Central de exigir a aplicao dos recursos do SBPE em habitao e de estimular uma reduo das taxas de juros, assim como com a segurana jurdica possibilitada pela Lei Federal 10.391/04, ampliou-se enormemente a capacidade de aplicao dos recursos do SBPE na produo habitacional para a classe mdia, o que permitiria reduzir ou mesmo eliminar a participao do FGTS no nanciamento neste segmento, como prev a Resoluo 460, para o ano de 2008. O governo de So Paulo, como vimos no item 2.8, criou em 1989 uma alquota adicional de 1% do ICMS (Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios) para ser utilizado exclusivamente para a habitao, e tem executado um oramento aproximado de R$ 600 milhes por ano, embora o oramento aprovado tenha atingido valores bem superiores. Para 2006, o oramento da habitao, em discusso na Assemblia Legislativa prev R$ 1,1 bilhes. Importante destacar que, gradativamente, o peso do retorno das aplicaes realizadas pelo CDHU, que tem hoje uma expressiva carteira de muturios, tem aumentado de modo signicativo, que pode garantir no s sustentabilidade para um Fundo Estadual como tambm uma elevao progressiva dos investimentos. O municpio de Santo Andr, alm de ter implantado uma estrutura institucional compatvel com um programa habitacional mais arrojado, instalando Fundo Municipal e Conselho, vem investindo porcentagem signicativa do seu oramento em habitao, contando ainda com a colaborao do Semasa. E, em decorrncia dos investimentos municipais na produo de unidades j realizadas e dos previstos para o prximo perodo, as perspectivas de arrecadao do Fundo Municipal de Habitao, com o retorno das aplicaes j realizadas, so crescentes. O Estatuto da Cidade, implantado em Santo Andr atravs do Plano Diretor aprovado em 2004, criou as condies para facilitar e baratear o acesso a terra e para aplicar instrumentos urbansticos que, alm do impacto positivo que pode ter no processo urbano, podero servir para extrair do processo imobilirio recursos extra-scais a serem destinados ao FMH.

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Aps a Constituio de 1988, as trs esferas de governo (Unio, Estados e Municpios) passaram a implementar programas e/ou projetos habitacionais sem coordenao e planejamento, de maneira totalmente desarticulada, criando sistemas especcos de nanciamento, programas concorrentes e gerando desperdcio de recursos. A articulao dos trs nveis de governo no SNH, com tarefas especcas e predeterminadas para cada esfera e permitindo o repasse de recursos fundo a fundo, poder causar um resultado extremamente positivo na ampliao das aes habitacionais. Para tanto, fundamental garantir um mix de recursos onerosos e no onerosos de modo a possibilitar a alocao de recursos do FGTS na faixa da populao onde se concentra o dcit habitacional. Frente a estas premissas, a estratgia traada busca reduzir ou eliminar a atual incompatibilidade existente entre o custo da habitao e a capacidade de pagamento da populao de baixa renda. Ao mesmo tempo em que busca alavancar a captao de recursos onerosos para possibilitar uma produo massiva, prope um mix com recursos no onerosos para garantir o foco na faixa da populao que tem maior necessidade. Por outro lado, no negligencia a necessidade de baratear o custo da habitao sem perda de qualidade, o que pode ser obtido, entre outras iniciativas, atravs da aplicao dos novos instrumentos criados pelo Plano Diretor. 7.1.2. Estratgia Financeira: a ampliao dos investimentos em habitao Adeso do municpio ao Sistema Nacional de Habitao e articulao das aes e projetos das trs esferas de governo; Ampliao progressiva do oramento do FMH, atravs de um incremento realista da participao do oramento municipal, e do aumento signicativo de recursos extra-scais obtidos atravs dos instrumentos urbansticos criados pelo Plano Diretor; Criao de mecanismos e ao poltica para viabilizar o repasse de recursos do Estado e da Unio (FNHIS) para o FMH; Ampliao da captao de recursos onerosos de fundos pblicos (FGTS, FAT e BNDES), garantindo maior efetividade na sua utilizao de acordo com os objetivos e programas denidos neste Plano de Habitao atravs da alocao de recursos do FMH para subsidiar parte do custo nal da unidade habitacional; Garantir uma ampliao da participao da CDHU na implementao de projetos habitacionais no municpio; Ampliar o uso de recursos do FAR, do FGTS e do SBPE atravs do estimulo aos investimentos do setor privado na faixa de HIS e HMP, reduzindo os custos da produo de habitao no municpio. 7.1.3. Estratgias Urbanas e Normativas As estratgias urbanas e normativas para a consecuo dos objetivos e metas xados neste Plano Municipal de Habitao, em boa medida, decorrem da plena aplicao dos pressupostos e instrumentos previstos no Plano Diretor do Municpio. Em particular, citamos quatro grandes aes estratgicas: Facilitar e baratear o acesso terra urbanizada para ns de moradia; Viabilizar novas formas de proviso habitacional; Reduzir o custo dos empreendimentos habitacionais; Potencializar a capacidade produtiva, tcnica, administrativa e de gesto dos agentes envolvidos com a produo habitacional de interesse social, em particular da esfera pblica municipal Prefeitura, EMHAP e Semasa.

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As demais estratgias urbanas e normativas, na maioria decorrentes do desenvolvimento dessas quatro grandes aes acima, esto mais bem detalhadas e especicadas no captulo 6 deste PMH Linhas de ao, estratgias especcas e programas.

7.2. CENRIOS PARA A PREVISO DOS RECURSOS DISPONVEIS


Estabelecendo de modo realista as condies com que o municpio dever trabalhar no perodo de implementao deste Plano, deniram-se dois cenrios possveis de obteno de recursos, que dependem fundamentalmente da implementao efetiva do Sistema Nacional de Habitao, da adeso do Estado de So Paulo a este Sistema, da adoo de critrios obtidos e tcnicos na distribuio dos recursos da Unio, do Estado e do FGTS para os municpios e, nalmente, da capacidade de investimento de recursos prprios do municpio. No se trabalhou com a hiptese de uma alterao signicativa no quadro econmico e social do pas e de Santo Andr, ou seja, de um crescimento acelerado ou de uma depresso profunda do PIB e de uma mudana expressiva na distribuio de renda ou na remunerao do trabalho. Assim, foram considerados os seguintes cenrios: Cenrio 1: Conservador, manuteno das condies atuais com pequenas alteraes Cenrio 2: Otimista, com alteraes profundas no quadro poltico atual e implantao plena do Sistema Nacional de Habitao 7.2.1. Cenrio 1 - Conservador Neste cenrio, so mantidas em linhas gerais as condies atuais ou previstas com segurana para os prximos anos, ou seja: participao do oramento municipal e da Semasa dentro da mdia dos ltimos seis anos; avaliao conservadora na receita prevista da outorga onerosa; receitas crescentes do retorno do FMH; a no implementao do Sistema Nacional de Habitao e do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social, mantendo-se o nvel j previsto de participao do governo federal; nanciamento do BNDES j contratado; manuteno das aplicaes histricas da CDHU. Neste cenrio, as receitas previstas seriam as seguintes, segundo as fontes de recursos: Recursos prprios da Prefeitura de Santo Andr e Semasa Manuteno da mdia de investimentos oramentrios da PSA e da Semasa aplicados no perodo 1999/2004, totalizando uma mdia anual de R$ 10,426 milhes, sendo R$ 5,710 milhes do oramento municipal e R$ 4,716 milhes da Semana (ver anexo 20). Incorpora-se um acrscimo de 2% a cada quadrinio. Isto significa um investimento nos vinte anos da ordem de R$ 217,029 milhes. Receita extra-scal (outorga onerosa, imposto progressivo no tempo e outras) A receita extra-scal, oriunda dos novos instrumentos criados no Plano Diretor, ainda apresenta certo grau de incerteza devido sua novidade. Neste cenrio mais conservador, adota-se que esta receita caria limitada a 50% dos recursos previstos na arrecadao da Outorga Onerosa, para aplicao em Habitao de Interesse Social, alcanando os seguintes valores: R$ 192.900,00 em 2006, R$ 482.250,00 em 2007, R$ 675.150,00 em 2008, e R$ 964.500,00 / ano de 2009 a 2024, totalizando nos prximos 20 anos o valor de R$ 16.782.300,00. Os estudos, critrios adotados e clculos feitos para chegarmos a esses valores encontram-se detalhados no Anexo Tcnico 21.

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Recursos prprios do Fundo Municipal de Habitao Previso moderada de aumento de repasses ao Fundo Municipal de Habitao (FMH), tendo em vista o retorno de parte do investimento habitacional j previsto (empreendimentos em andamento ou previstos no Plano Plurianual de Investimentos -PPA), na forma de pagamento dos nanciamentos das habitaes comercializadas pela EMHAP e das melhorias habitacionais, da Concesso Onerosa de Direito Real de Uso nas reas a serem regularizadas, e dos recursos advindos de alienaes de imveis pblicos, conforme em Lei Municipal. Para os prximos 20 anos, estima-se um receita do FMH da ordem de R$ 119,287 milhes, cujo clculo e os critrios adotados encontram-se em anexo tcnico (ver anexo 22). Neste primeiro cenrio, com uma previso realista-pessimista, consideramos uma srie de fatores que poderiam reduzir este valor calculado, tais como: inadimplncia superior mdia de 30% prevista, atrasos na entrega e comercializao das unidades, descontos e outras formas de abatimento. Tais fatores somados, de forma estimativa, implicariam numa reduo de mais 30% nos valores previstos no anexo 22, prevendo-se, portanto, nos vinte anos, uma arrecadao de R$ 83,500 milhes. Transferncias e nanciamentos do governo federal Manuteno da mdia dos investimentos do governo federal realizada no perodo de 1999-2004, incorporando os contratos de nanciamento ou de repasse de recursos atravs dos Programas do Governo Federal em andamento ou previstos, destinados urbanizao integral de favelas, produo de unidades habitacionais e regularizao fundiria. A mdia anual foi de R$ 3,635 milhes nos ltimos seis anos (conforme nmeros apresentados no Anexo 20 Valores Investidos no perodo 1999-2004). Considerando um crescimento moderado para os prximos vinte anos, sem grandes alteraes no quadro geral, introduz-se um acrscimo de 2% a cada quadrinio, de modo a totalizar R$ 75,512 milhes nos prximos 20 anos. Ainda da esfera federal, citamos os nanciamentos do BNDES, cujos Planos de Trabalho, em estgio nal de estudo e aprovao, voltados urbanizao de favelas e construo de unidades habitacionais, prevem, quando aprovados, um aporte de recursos da ordem de R$ 46.596.000,00, no perodo 2005/2008. No h previso de que esta fonte continuar a nanciar habitao e saneamento aps esse perodo. Mesmo considerando sua importncia, h que se considerar que tais recursos constituemse em emprstimo ao municpio, retornveis em sua totalidade, e, portanto no os consideramos na xao dos cenrios, tendo em vista o prazo com o qual trabalha o PMH (20 anos). Financiamento do FGTS Neste cenrio conservador e pessimista, considera-se que os recursos do FGTS, a exemplo do que tem ocorrido nos ltimos anos, continuaro ser investidos de forma atomizada e no balco, e direcionados para outras demandas no apontadas como prioritrias neste PMH, no causando impacto visvel no quadro de necessidades habitacionais do municpio, de modo que no contribuem para as receitas consideradas. Recursos do Governo do Estado / CDHU Neste cenrio, consideram-se como recursos da esfera estadual os investimentos da CDHU, e que esta continuar atuando de forma isolada de uma poltica habitacional articulada pelos trs nveis de governo, sem se submeter ao controle social propiciado pela existncia de um conselho estadual e sem critrios objetivos de distribuio regional dos recursos do Estado. Neste quadro, as aplicaes da CDHU seriam mantidas dentro da mdia histrica dos ltimos anos, quando se restringiu ao Projeto do Jardim Santo Andr, ou seja, aproximadamente R$ 7,709 milhes por ano, o que signica um total de R$ 154,180 milhes em 20 anos. A tabela 31, abaixo, traz a sntese das receitas previstas neste cenrio.

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Tabela 31 - Cenrio 1 Receitas previstas (em R$ milhes)


Fontes de recursos PSA / Semasa Receita extra-scal (outorga onerosa) FMH (receita prpria) Subtotal esfera municipal OGU / FNHIS FGTS Subtotal esfera federal Gov. Estado / CDHU 2005-2008 41,704 1,350 4,531 47,585 14,540 14,540 30,836 2009-2012 42,538 3,858 10,558 46,396 14,831 14,831 30,836 2013-2016 43,389 3,858 18,803 66,050 15,127 15,127 30,836 2017-2020 44,256 3,858 24,120 72,234 15,430 15,430 30,836 2021-2004 45,142 3,858 25,488 74,488 15,584 15,584 30,836 Total 217,029 16,782 83,500

317,311
75,512 -

75,512 154,180 547,003

Total

92,961

102,621

112,013

118,500

120,908

Ou seja, neste cenrio, a receita prevista no perodo de 20 anos entre 2005 e 2024 seria de R$ 547.003.000,00. Levando-se em conta que o valor estimado para a resoluo do dcit e da inadequao habitacional no municpio de R$ 1.242.873.712,50, visvel que neste cenrio o problema habitacional na cidade no poderia ser equacionado, pois os recursos obtidos atingiriam cerca de 44 % do necessrio, e, mantidos pelos quadrinios seguintes a mesma mdia do ltimo quadrinio considerado, somente em 43 anos teramos atendido as demandas quanticadas. Mesmo se o municpio e o Semasa viessem a fazer um enorme esforo de utilizao dos recursos prprios e alcanasse a meta do PPA, que prev dobrar os investimentos anuais em relao mdia dos ltimos anos e atingir cerca de R$ 20,588 milhes anuais, o objetivo no seria alcanado, pois se acrescentariam R$ 194,731 milhes em 20 anos, num total de R$ 741,734 milhes - cerca de 60 % do necessrio. Nesta perspectiva, torna-se evidente que o municpio precisa obter recursos externos, que existem no governo federal, FGTS e governo estadual, no mbito do novo Sistema Nacional de Habitao, hiptese que ser tratada no Cenrio 2. 7.2.2. Cenrio 2 - Otimista O segundo cenrio denominado otimista, porque prev uma ampliao dos recursos prprios do municpio nos nveis propostos pelo PPA (Plano Plurianual de Investimentos). Tal cenrio pressupe que os trs nveis de governo ajam de forma articulada e com critrios objetivos de distribuio dos recursos em nvel estadual e municipal. Nesta perspectiva, prev-se uma alterao signicativa no quadro nacional, estadual e municipal, com a implantao plena do Sistema Nacional de Habitao, funcionamento do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social com ampliao dos recursos no onerosos da Unio, adeso do Estado de So Paulo ao SNH e manuteno do adicional de 1% do ICMS vinculado habitao, repassado ao Fundo Estadual, submetido ao controle do Conselho Estadual; repasses de recursos federais e estaduais de acordo com os critrios objetivos, ou seja, relacionados com as necessidades efetivas dos municpios e regies do pas; ampliao progressiva na participao do municpio, nos nveis otimistas previstos no PPA, ou seja, dobrando o investimento do oramento municipal e da Semasa, e obtendo a receita total prevista da outorga onerosa; receitas crescentes do retorno do FMH; articulao dos recursos do FGTS com a poltica municipal, com mix com recursos no onerosos. O quadro proposto geraria os seguintes resultados:

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Recursos prprios da Prefeitura de Santo Andr e Semasa Neste cenrio prev-se um crescimento expressivo dos investimentos oramentrios da PSA e da Semasa, de acordo com o previsto no PPA, para o perodo de 2005 a 2008 e sua manuteno nos anos seguintes. No PPA, a mdia anual de recursos prprios a serem aplicados em habitao salta dos atuais R$ 10,426 milhes (mdia dos ltimos seis anos, adotada no Cenrio 1), para R$ 20,588 milhes (sem contar os recursos do FMH), alcanando um total de R$ 411,760 milhes em 20 anos. Do ponto de vista nanceiro, este desao o mais difcil de ser alcanado dentre todas as fontes de receitas previstas no Cenrio 2. Tais nmeros esto detalhados no anexo tcnico 23. Receita extra-scal (outorga onerosa, imposto progressivo no tempo e outras) Neste cenrio otimista prev-se que a receita extra-scal, oriunda dos novos instrumentos criados no Plano Diretor, ir se consolidar no perodo, calculando-se que o processo imobilirio ir manter o mesmo ritmo, padro e dinmica anterior a instituio deste instrumento. Assim, foi estimada uma arrecadao da Outorga Onerosa, para aplicao em Habitao de Interesse Social nos seguintes valores: R$ 385.800,00 em 2006, R$ 967.500,00 em 2007, R$ 1.350.300,00 em 2008, e R$ 1.929.000,00 / ano de 2009 a 2024, totalizando nos prximos 20 anos o valor de R$ 33.564.600,00 (ver anexo 21). Recursos prprios do Fundo Municipal de Habitao Previso de aumento da receita do Fundo Municipal de Habitao (FMH), tendo em vista o retorno de parte do investimento habitacional j previsto (empreendimentos em andamento ou previstos no PPA), na forma de pagamento dos nanciamentos das unidades habitacionais comercializadas pela EMHAP e das melhorias habitacionais, da Concesso Onerosa de Direito Real de Uso nas reas a serem regularizadas, e dos recursos advindos de alienaes de imveis pblicos, conforme em Lei Municipal. Para os prximos 20 anos, estima-se uma receita do FMH da ordem de R$ 119,287 milhes, cujo clculo e os critrios adotados encontram-se em anexo tcnico (ver anexo 22). Recursos do FNHIS Neste cenrio se trabalha com o horizonte de implementao integral do Sistema Nacional de Habitao, com a canalizao para o Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS) de todos os recursos no onerosos disponibilizados pelo Oramento Geral da Unio (OGU) e outras receitas que a Unio poder disponibilizar ao Fundo (receitas de outros Fundos, terrenos do patrimnio da Unio). Prev-se que o OGU possa destinar recursos da ordem de R$ 1,050 bilhes para o FNHIS no primeiro quadrinio (R$ 600 milhes previstos para 2006 acrescidos dos R$ 450 milhes previstos para o Programa de Subsdio Habitacional - PSH, que deveria desaparecer), com acrscimos de 5% para cada quadrinio, estimativa bastante realista. Os valores a serem destinados para o Estado de So Paulo e para Santo Andr seriam calculados na mesma base, metodologia e critrios estabelecidos na Resoluo 460 do Conselho Curador do FGTS para o FGTS na faixa de renda familiar de at 5 SM. Neste critrio, seriam destinados a Santo Andr R$ 9,078 milhes ao ano no primeiro quadrinio (2005-2008), atingindo com os acrscimos previstos, R$ 174,084 milhes em vinte anos. A metodologia, critrios e clculos adotados esto no Anexo Tcnico 24. Recursos do FGTS Neste Cenrio prev-se que os recursos dos FGTS sero gradativamente alocados para a populao de baixa renda, ou seja, com renda familiar de at 3 SM. Prevendo um oramento do FGTS para habitao de R$ 7 bilhes, com crescimento de 5% a cada quadrinio, dos quais 25% no primeiro quadrinio para a faixa de at 3 SM (mdia dos ltimos oito anos), subindo gradativamente at atingir 45% no ultimo quadrinio (25% no quadrinio de 2005/2008; 30% no de 2009/20012; 35% no de 2013/2016; 40% no de 2017/2020; 45% no de 2021/2024). As porcentagens de distribuio por unidades da federao

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foram calculadas de acordo com a Resoluo 460, tal como no item anterior. Considera-se ainda que apenas 40% dos recursos aplicados pelo FGTS se articulam com a poltica municipal, gerando impacto nas necessidades habitacionais de Santo Andr. Desta forma, em 20 anos, o FGTS contribuiria com R$ 163,096 milhes para a resoluo das necessidades habitacionais de Santo Andr. A metodologia, critrios e clculos adotados esto no Anexo Tcnico 24. Recursos do Governo do Estado / Fundo Estadual de Habitao / CDHU Neste cenrio, considera-se que o governo do Estado ir aderir de forma plena ao Sistema Nacional de Habitao, criar o Fundo Estadual de Habitao, onde seriam alocados os recursos oramentrios do Estado, resultante da alquota adicional de 1% do ICMS, que seria mantida. O Estado passaria a atuar de forma articulada com os trs nveis de governo e se submeteria ao controle social propiciado pela criao de um Conselho Estadual. Seriam estabelecidos critrios objetivos de distribuio regional dos recursos do Estado. Para efeito de clculo, na ausncia de outro critrio legitimado por alguma instancia de representao (o critrio para distribuio municipal dos recursos deveria ser debatida e aprovada no Conselho Estadual), seria considerado o mesmo denido pela Resoluo 460 para a distribuio regional de recursos do FGTS. Por este critrio, caberia a Santo Andr 2,73% dos recursos alocados pelo governo do Estado, que tem executado em mdia R$ 600 milhes anuais, nos ltimos anos. Prev-se que 80% destes recursos seriam destinados a investimento, sendo o restante alocado em custeio, pessoal etc. Adota-se como referencia o valor executado nos ltimos anos (R$ 600 milhes) para o primeiro quadrinio, com uma expanso moderada de 5 % a cada quadrinio. Com este acrscimo, prev-se que o governo do Estado executaria cerca de R$ 729,304 milhes por ano no ltimo quadrinio considerado, ou seja, 2021 a 2024, valor inferior ao oramento aprovado para 2006, o que demonstra o realismo da proposta. E, para Santo Andr, em 20 anos, o governo do Estado poderia contribuir com R$ 289,632 milhes (ver tambm metodologia, critrios e clculos no Anexo Tcnico 24). A tabela 32, abaixo, traz a sntese das receitas previstas neste segundo cenrio. Tabela 32 Cenrio 2 Receitas previstas (em R$ milhes)
Fontes de recursos PSA / Semasa Receita extra-scal (outorga onerosa) FMH (receita prpria) Subtotal esfera municipal OGU / FNHIS FGTS Subtotal esfera federal Gov. Estado / CDHU 2005-2008 82,352 2,700 6,473 91,525 36,312 24,208 60,520 52,416 2009-2012 82,352 7,716 15,083 105,151 31,964 25,572 57,536 55,036 2013-2016 82,352 7,716 26,862 66,050 33,564 31,324 64,888 57,788 2017-2020 82,352 7,716 34,457 116,930 35,240 37,588 72,828 60,680 2021-2004 82,352 7,716 36,412 126,480 37,004 44,404 81,408 63,712 Total 411,760 33,564 119,287

564,611
174,084 163,096

337,180 289,632 1.191,423

Total

204,461

217,723

239,606

258,033

271,600

Como pode ser notado, neste cenrio a dimenso dos recursos necessrios quase alcanada, chegando a 95,8 % do valor calculado de R$ 1.242.873.712,50 bilhes que, de acordo com os clculos elaborados, seriam suficientes para equacionar o dficit de novas unidades e de inadequao habitacional. Restariam ainda R$ 51,450 milhes a serem auferidos. O nmero de anos que seria

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suficiente para a resoluo das demandas habitacionais, mantida no quadrinio seguinte a mesma arrecadao mdia do ltimo no perodo, seria de 20,75 anos. Ou seja, praticamente o perodo meta estipulado. importante destacar que de todos os valores previstos, o mais difcil de ser alcanado, se for observada apenas a disponibilidade de recursos, aquele previsto para a Prefeitura e Semasa, que dobrariam sua atual contribuio oramentria para habitao. Os demais valores previstos para o FNHIS, FGTS e governo do Estado, so perfeitamente viveis, pois partem de oramentos previstos para 2006, com acrscimos reduzidos a cada quatro anos (5%). No que diz respeito alocao de recursos externos, este cenrio otimista, sobretudo, no que diz respeito aos aspectos polticos. O grande desao de ordem poltica, ou seja, conar e contribuir na luta pela implementao do Sistema Nacional de Habitao, pela articulao dos trs nveis de governo, pela garantia de que ocorrero repasses de recursos ao municpio de acordo com critrios objetivos e da capacidade do municpio em elaborar projetos aptos a captar recursos de acordo com suas reais necessidades e dirig-los para a populao de baixa renda, onde se concentra o dcit. Por outro lado, embora no seja objetivo deste trabalho aprofundar a produo habitacional de mercado, trabalha-se neste cenrio com a perspectiva de que os mecanismos de mercado, estimulados pelas ltimas decises de carter nacional citadas no item 2.7, assim como pelas alteraes de carter normativo que a prefeitura de Santo Andr est implementando, podero ampliar o atendimento das faixas de renda mdia, que assim deixaro de disputar recursos voltados para a baixa renda. Alm disso, h que se citar a possibilidade aberta e indicada nas estratgias urbanas e normativas deste Plano, e detalhadas no captulo Linhas de Ao e Programas, de se instituir novas formas de proviso e de produo habitacional, de menor custo, ou a diminuio dos custos da produo nas tipologias hoje j adotadas, sobretudo quanto ao fator terra. O conjunto dessas possibilidades, ainda que no seja possvel mensurar os impactos decorrentes nos custos, podem e devem contribuir para que a diferena ainda existente entre a previso de recursos neste segundo cenrio e os custos para a resoluo das demandas habitacionais do municpio possa ser suplantada. Finalmente, outro desao importante a ser superado para ser bem sucedido no mbito das condies criadas por este cenrio a capacidade do municpio em operacionalizar uma produo habitacional da dimenso possibilitada pela soma de recursos previstos, que bastante expressiva. Para isto, as linhas de ao e programas, tratadas no captulo 6, precisam ser muito bem equacionadas e os projetos bem formulados. Para cumprir este desao, a formao de uma equipe capacitada essencial, assim como a criao de instrumentos de avaliao e monitoramento que permitam acompanhar a implementao do Plano e indicar correes de percurso.

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8. MONITORAMENTO E AVALIAO

8.1. INTRODUO E ENFOQUE METODOLGICO


Este item apresenta os pressupostos e um conjunto de iniciativas a serem desenvolvidas pela Prefeitura de Santo Andr visando consolidar e desenvolver o sistema de avaliao e monitoramento da poltica habitacional e das aes em habitao j existentes, adequando-o aos pressupostos do Plano Municipal de Habitao, do qual passa a ser parte integrante. Em primeiro lugar, importante estabelecer um conjunto de denies bsicas para que se crie uma linguagem comum e se tenha clareza sobre os objetivos e as potencialidades da avaliao e do monitoramento das aes habitacionais. Nesse sentido, entende-se por avaliao o processo de atribuio de um valor s aes desenvolvidas pela Prefeitura no campo habitacional, seja pelos resultados alcanados, seja pelos processos desenvolvidos para alcanar aqueles resultados. Como critrios para a atribuio de valor, tomamse os princpios estabelecidos no item 5 deste documento (Princpios, Objetivos e Diretrizes). Como elementos de referncia para se identicar o maior ou menor sucesso ou fracasso das aes e programas, toma-se como referncia, alm dos objetivos e diretrizes j citados, as metas estabelecidas pelo PMH. Cabe, no entanto, ressaltar que o objetivo central da avaliao identicar possveis obstculos para se atingir metas e objetivos, permitindo a correo de erros e rumos, mais do que uma simples mensurao de qualidade das intervenes. Por monitoramento entende-se um processo mais detalhado e cotidiano de acompanhamento das aes e, sempre que possvel, das variveis que compem o diagnstico, de forma a permitir mudanas de curso mais imediatas, caso os nveis de eccia e ecincia almejados no estejam sendo alcanados. Para se implantar um processo de monitoramento, necessita-se de um planejamento pormenorizado, de forma a permitir uma anlise imediata dos desvios de rumo e das alteraes da realidade sobre a qual se trabalha. Por outro lado, os dados do monitoramento, acumulados em intervalos de tempo mais longos, so materiais para o processo de avaliao. A avaliao e o monitoramento requerem o uso dos indicadores. Indicador um fator ou um conjunto de fatores que sinaliza ou demonstra a evoluo, o avano, o desenvolvimento rumo aos objetivos e s metas do projeto6. Uma das caractersticas fundamentais dos indicadores que eles, necessariamente, estabelecem certo padro normativo (standard) a partir do qual: se avalia o estado social da realidade em que se quer intervir, construindo-se um diagnstico que sirva de referncia para o processo de denio de estratgias e prioridades, e/ou; se avalia o desempenho das aes, medindo-se o grau em que seus objetivos foram alcanados (eccia), o nvel de utilizao de recursos (ecincia) ou as mudanas operadas no estado social da populao alvo (impacto).

Tomando como base as 3 formas clssicas de avaliao, cabem algumas precises conceituais, conforme estabelecido no quadro a seguir: 7

Retirado de VILA, Clia M. de Gesto de Projetos Sociais. 3a ed. So Paulo: Associao de Apoio ao Programa de Capacitao Solidria, 2002. 142 p. 7 Retirado de CARDOSO e SANTOS JUNIOR (2005)
6

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Critrios de avaliao Ecincia Ecincia Instrumental Ecincia Poltica Eccia

Denio
Denida pela relao estrita entre custos econmicos e benefcios que so em geral tangveis e divisveis. Denida pela relao entre os custos sociais e polticos e os benefcios dele decorrentes.

Eccia Funcional

Busca avaliar se a poltica est sendo (ou foi) implementada de acordo com as diretrizes concebidas para a sua execuo. Avalia se os meios e a metodologia de implantao do programa esto sendo empregados de acordo com as estratgias previamente denidas. Busca avaliar se o seu produto atingir (ou atingiu) as metas desejadas. Avalia o sucesso ou fracasso do programa ou projeto, atravs da comparao entre as metas atingidas e as metas propostas inicialmente.

Eccia Objetiva Efetividade / Impacto Objetiva

Est associada anlise e avaliao das transformaes ou impactos objetivos (mudanas quantitativas) decorrentes da implementao de um determinada poltica pblica ou programa governamental nas condies de vida da populao. Est associada anlise e avaliao das transformaes ou impactos qualitativos (mudanas de valores e prticas dos atores envolvidos) decorrentes da implementao de um determinada poltica pblica ou programa governamental nas condies de vida da populao.

Substantiva

8.2. OBJETIVOS GERAIS E ESPECFICOS


O sistema de monitoramento e avaliao tem como objetivos gerais: 1. O acompanhamento dos resultados da poltica habitacional e do cumprimento das metas estabelecidas no PMH, subsidiando sua aplicao e as tomadas de deciso a partir de mudanas ocorridas na sociedade e na economia, orientando aes ecazes da poltica habitacional. 2. A mensurao de desempenho e resultado a partir do conhecimento tcnico da realidade. 3. O acompanhamento temporal do impacto da poltica habitacional, na elevao do bem estar da sociedade atravs do planejamento e acompanhamento das aes. 4. Monitoramento de mudanas conjunturais que possam comprometer ou recomendar a reviso das prticas, estratgias e metas. Como objetivos especcos: 1. 2. 3. Monitorar o impacto da poltica habitacional na diminuio do dcit e da inadequao habitacional. Monitorar e avaliar os programas, projetos e aes do governo municipal e dos demais agentes da produo habitacional no municpio. Acompanhar e monitorar as variveis que compem o diagnstico habitacional do municpio, tais como as necessidades habitacionais (clculo do dcit e da inequao habitacional, crescimento da demanda demogrca), os custos dos programas e aes e a disponibilidade de recursos fsicos e nanceiros. Instrumentalizar as alteraes e adequaes necessrias na gesto da poltica habitacional e urbana, orientando as decises anuais do Planejamento Estratgico Habitacional, a partir das

4.

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alteraes detectadas no diagnstico apresentado no PMH. 5. Monitorar a evoluo, disponibilizao e o uso do banco de terras para habitao. 6. Acompanhar a conjuntura scio-econmica nos aspectos que impactam a oferta e o acesso habitao pela populao-alvo da poltica habitacional. 7. Acompanhar o comportamento do mercado imobilirio para as faixas de renda prioritrias para o PMH. 8. Apoiar a poltica habitacional atravs da melhoria do acesso informao. 9. Contribuir para aumentar o conhecimento do poder pblico sobre a realidade habitacional e sobre o ambiente urbano em que se constri. 10. Construir um sistema de indicadores habitacionais slido, e que permita a comparao dos dados e sua interao com outros sistemas de indicadores, tanto internos municipalidade, como externos, em particular com aqueles que estabelecem padres de referncia reconhecidos (ex.: IBGE, FJP, Fundao SEADE etc.); 11. Medir e avaliar o grau de redistributividade da poltica habitacional, ou seja, em que medida atende, de maneira signicativa, s demandas locais, diminuindo a vulnerabilidade habitacional, a segregao scio-espacial e a desigualdade. 12. Disponibilizar para a sociedade, em particular para os agentes envolvidos com a questo habitacional, informaes e avaliaes permanentes sobre a realidade habitacional do municpio e sobre a poltica habitacional desenvolvida.

8.3. INDICADORES PARA AVALIAO E MONITORAMENTO


Considerando-se as denies explicitadas, o PMH estabelece um conjunto inicial de indicadores para a avaliao e o monitoramento da poltica habitacional, propiciando o acompanhamento das metas fsicas e nanceiras estabelecidas pelo PMH. Tais indicadores podem ser acrescidos de outros, na medida em que se tornem importantes e/ou necessrios tendo em vista a dinmica de implementao da poltica habitacional. 8.3.1. Indicadores de Desempenho e Efetividade So aqueles ligados diretamente ao desempenho das aes e efetividade sobre a populao alvo da poltica habitacional, entre os quais listamos: Ncleos, domiclios e famlias em assentamentos precrios atendidos por programas de urbanizao / regularizao fundiria / oferta de novas oportunidades habitacionais / melhorias habitacionais / outros eventuais programas ou aes (eccia); Famlias no moradoras em assentamentos precrios atendidas com proviso habitacional nos padres de uso HIS e HMP, por soluo habitacional, por tipologia, por agente da proviso habitacional (Prefeitura / EMHAP, CDHU, mercado imobilirio, associaes por moradia, outros) (eccia); Evoluo da destinao e do uso de terras para HIS e HMP, dentro e fora do Banco de Terras (eccia); Custos mdios de urbanizao / regularizao fundiria / oferta de novas oportunidades habitacionais / melhorias habitacionais / aquisio e disponibilizao de terras / outros eventuais programas ou aes, por famlia / domiclio e por assentamento / conjunto habitacional, quando for o caso (ecincia); Grau de melhoria das condies habitacionais, urbanas e sociais das famlias / domiclios

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atendidos (requer avaliao mais precisa da situao anterior) (efetividade substantiva); Grau de satisfao das famlias com as mudanas ocorridas, medido atravs de pesquisa de opinio (efetividade subjetiva); Grau de participao da populao na elaborao e implementao da poltica habitacional na escala global e na denio e acompanhamento das intervenes em assentamentos ou novos conjuntos, se for o caso (eccia e ecincia poltica).

Essa avaliao, de carter mais quantitativo, dever ser complementada por anlises de carter mais qualitativo que permitam identicar problemas de desempenho. Do ponto de vista da qualidade do ambiente construdo, entre outros indicadores e variveis presentes em avaliaes ps-ocupao das obras entregues, destaca-se a adequao do projeto s demandas especcas e diferenciadas (ex.: portadores de necessidades especiais). Do ponto de vista da realizao dos objetivos estratgicos da poltica habitacional, como exemplo, se efetivamente est contribuindo com a reverso do processo de segregao scio-espacial e com a conteno do espraiamento habitacional ao sul da rea urbana, mensurvel e avalivel atravs da quanticao, qualicao e mapeamento das aes de proviso habitacional desenvolvidas. 8.3.2. Indicadores das necessidades habitacionais Permitem acompanhar a evoluo das necessidades habitacionais da populao andreense, contribuindo tambm para indicadores mais gerais sobre o estado social da populao, de forma a avaliar em que medida a poltica habitacional ter contribudo para a melhoria das condies de vida da populao. Entre estes, destacam-se: O dcit habitacional quantitativo e qualitativo, conforme descrio apresentada no item 4 (Diagnstico) a ser aferido das seguintes maneiras: 1. No universo dos assentamentos precrios, com atualizao anual, mas com alterao imediata de dados e informaes em sistema quando houver alterao a partir de interveno dos programas habitacionais; 2. No universo externo aos assentamentos precrios, quando da publicao dos dados do Censo Demogrco de 2010, e quando da nalizao de pesquisa amostral; 3. No universo de todo o municpio, quando da publicao dos dados do Censo Demogrco de 2010, devendo ocorrer para isso compatibilizao da metodologia do IBGE com a metodologia empregada pela PSA no clculo em assentamentos precrios e na pesquisa amostral, para melhor aproveitamento dos dados do Censo no diagnstico habitacional do municpio. Domiclios e populao residente em assentamentos precrios, segundo o grau de interveno dos assentamentos; Domiclios, famlias e populao segundo o grau de regularidade do terreno; Domiclios, famlias e populao residente em reas de risco.

Os trs ltimos indicadores tero atualizao anual, mas os dados e informaes que o compem pode ser alterados imediatamente na medida em que houver efetiva alterao a partir da interveno dos programas e aes habitacionais. 8.3.3. Monitoramento do ambiente social e econmico Outros elementos, no ligados diretamente execuo da poltica habitacional, mas que desempenham importante papel na formao do ambiente social e econmico no qual ela se desenvolve e que devem tambm ser acompanhados dizem respeito a:

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Alteraes na distribuio dos rendimentos domiciliares por faixas de renda (mobilidade social da populao); Comportamento dos preos fundirios e imobilirios nas vrias regies da cidade; Dinmica dos lanamentos imobilirios na cidade; Movimento de licenciamento e habite-se residencial e de loteamentos.

Como atividades meio cujo desempenho deve ser acompanhado, monitorado e avaliado, inclusive porque so elementos fundamentais na construo dos cenrios possveis sobre os quais se realiza a poltica habitacional, cabe tambm mencionar: Os impactos das mudanas que esto sendo efetuadas na legislao, a partir da LUOPS e da Lei de ZEIS, tendo em vista o quadro de escassez de terra urbanizada apresentado no diagnstico; A evoluo dos recursos investidos em habitao para a populao-alvo pelos diversos agentes da poltica habitacional (poder pblico municipal, estadual, federal, associaes por moradia, mercado imobilirio); O desempenho do Fundo Municipal de Habitao, avaliando-se, entre outros fatores, os ndices de inadimplncia que podem reetir diretamente sobre a disponibilidade de recursos para novos investimentos habitacionais; A captao de recursos atravs da outorga onerosa do direito de construir; Acompanhamento da dinmica de aplicao dos instrumentos edificao e parcelamento compulsrios, IPTU progressivo e desapropriao com pagamento em ttulos da dvida pblica.

8.4. DIRETRIZES E AES PARA O MONITORAMENTO E AVALIAO


A construo de um sistema de monitoramento e avaliao do PMH requer a denio de diretrizes e aes, que permitam a utilizao dos indicadores de forma sistmica, para que seja um instrumento eciente para o processo de monitoramento e avaliao do PMH e da poltica habitacional. A principal ao estratgica a criao do Sistema Municipal de Informaes Habitacionais (SMIH), alm de outras aes e diretrizes complementares. 8.4.1. Sistema Municipal de Informaes Habitacionais Tem como principais atribuies: Recolher, organizar, atualizar e sistematizar informaes relativas ao diagnstico habitacional e s aes em habitao no municpio, fornecendo assim os subsdios necessrios ao monitoramento e avaliao; Monitorar as variveis que compem os cenrios, conforme descritos no tem 7, alterando-os conforme a conjuntura; Centralizar os produtos dos diversos Bancos de Dados correlatos s questes habitacionais no municpio, que alimentaram o Plano Municipal de Habitao, a saber: Banco de dados das famlias moradoras em Assentamentos Precrios, Banco de dados dos assentamentos precrios, Banco de dados dos empreendimentos habitacionais, Banco de terras; Permitir a permanente atualizao das informaes habitacionais j disponveis no Sistema de Informaes Georeferenciadas da PSA Geomdia, adicionando ao mesmo as variveis que compem o diagnstico do PMH.

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Para a plena consecuo de seus objetivos, o SMIH dever: Estabelecer um uxograma que garanta a uidez na alimentao de informaes ao Sistema, possibilitando o fornecimento de informaes das variveis do PMH atualizveis pelo municpio (ex.: dados dos assentamentos precrios, das famlias moradoras, do banco de terras, dos custos dos programas e aes, dos investimentos realizados, das aes desenvolvidas etc.), articulando tanto os setores responsveis pelos Bancos de dados como o conjunto dos rgos e setores da municipalidade responsveis pela implementao das aes em habitao; Ter denida sua estrutura institucional e administrativa; Articular-se com outros Sistemas de Indicadores, Observatrios e setores responsveis pela sistematizao de informaes existentes na municipalidade, tais como: Coordenadoria de Informao para Gesto de Incluso Social, Observatrio de Qualidade dos Servios, Observatrio Econmico, Departamento de Indicadores Sociais e Econmicos (DISE), Geomdia, Objetivos de Desenvolvimento do Milnio, SIGPRO, Planejamento Estratgico; Buscar, junto a organismos externos municipalidade responsveis pelo fornecimento de informaes e pela construo de indicadores, tais como o IBGE, a FJP, a Fundao SEADE, a padronizao dos conceitos e dos indicadores utilizados no PMH, possibilitando o cruzamento de informaes e a comparabilidade com a realidade extra-municipal.

8.4.2. Diretrizes e aes complementares Realizao de uma avaliao geral do Plano Municipal de Habitao em 2008, e sempre aps a publicao dos resultados dos Censos Demogrcos pelo IBGE, em prazo a ser denido, com atualizao dos indicadores e do diagnstico, atravs de uma ampla discusso pblica, culminando com a aprovao nos Conselhos Municipais de Habitao e de Poltica Urbana, com eventual redenio dos programas, aes, estratgias e metas; Monitoramento permanente e avaliaes expeditas anuais, cujos resultados devem ser levados Conferncia Municipal de Habitao e aos Conselhos Municipais de Habitao e de Poltica Urbana, alm de subsidiar a realizao anual do Planejamento Estratgico Habitacional; Desenvolvimento de mecanismos de publicizao dos indicadores aferidos pelo sistema de monitoramento, bem como de avaliaes peridicas, gerais ou especcas, ampliando a transparncia e permitindo o controle social das aes; Aperfeioamento dos sistemas de apropriao de custos, no mbito dos vrios programas e frentes de atuao da Prefeitura na rea habitacional, permitindo melhorar as avaliaes de ecincia instrumental; Incluso na programao oramentria da Secretaria de recursos (internos ou externos) para a realizao de pesquisas de satisfao e de ps-ocupao; Realizao de pesquisa amostral sobre a realidade habitacional do municpio, com vista a qualicar o diagnstico j existente, permitindo sua atualizao com variveis que no puderam ser aferidas no PMH ou que apresentaram alguma inconsistncia, tais como: famlias conviventes, domiclios vagos etc., bem como identicar e qualicar a demanda habitacional difusa (dcit e inadequao), quanticada no diagnstico.