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Revista do Servio Pblico

Ano 49 Nmero 4 Out-Dez 1998

O novo paradigma da gesto pblica e a busca da accountability democrtica Robert D. Behn

Radiografia da alta burocracia federal brasileira: o caso do Ministrio da Fazenda Maria Rita Loureiro, Fernando Luiz Abrucio e Carlos Alberto Rosa

A mudana de poltica na crise do Estado de Bem-Estar Social: uma anlise comparada Marcello Fedele

Nem privada, nem estatal: em busca de uma nova estratgia para a proviso dos servios pblicos Carlos Antonio Morales

Administrando Governos, governando administradores Henry Mintzberg

ENAP

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Revista do Servio Pblico
Ano 49 Nmero 4 Out-Dez 1998

ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica

Conselho editorial Regina Silvia Pacheco presidente Edson de Oliveira Nunes Evelyn Levy Marcus Faro Maria Rita G. Loureiro Durand Tnia Fischer Vera Lcia Petrucci
Colaboradores (pareceristas ativos): Antonio Augusto Junho Anastasia; Antonio Carlos Moraes Lessa; Caio Mrcio Marini Ferreira; Carlos Roberto Pio da Costa Filho; Carlos Manuel Pedroso Neves Cristo; Eli Diniz; rica Mssimo Machado; Ernesto Jeger; Fernando Abrucio; Jacques Velloso; Jos Geraldo Piquet Carneiro; Jos Mendes; Ladislau Dowbor; Lvia Barbosa; Marcel Burzstyn; Marco Aurlio Nogueira; Marcus Andr Melo; Marcus Faro de Castro; Maria das Graas Rua; Maria Rita G. Loureiro Durand; Moema Miranda de Siqueira; Olavo Brasil de Lima Jnior; Paulo Modesto; Srigio Azevedo; Teresa Cristina Silva Cotta.
Editora Vera Lcia Petrucci Coordenao editorial Franco Csar Bernardes Supervisora de produo grfica Fatima Cristina de Araujo Reviso Karla Guimares Maria Elisabete Ferreira Marluce Moreira Salgado Projeto grfico Francisco Incio Homem de Melo Editorao eletrnica Accio Valrio da Silva Reis Fundao Escola Nacional de Administrao Pblica ENAP SAIS rea 2-A 70610-900 Braslia DF Telefone: (061) 445 7095 / 445 7096 Telefax: (061) 245 6189 ENAP, 1981 Tiragem: 1.500 exemplares Assinatura anual: R$ 40,00 (quatro nmeros) Exemplar avulso: R$ 12,00

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Revista do Servio Pblico/Fundao Escola Nacional de Administrao Pblica v.1, n.1 (nov. 1937) Ano 49, n.4 (Out-Dez/1998). Braslia: ENAP, 1937. trimestral ISSN:0034/9240 De 1937 a 1974, periodicidade irregular, editada pelo DASP e publicada no Rio de Janeiro at 1959. Interrompida de 1975 a 1981. Publicada trimestralmente de 1981 a 1988. Periodicidade quadrimestral em 1989. Interrompida de 1989 a 1993. 1. Administrao pblica - Peridicos. I. Escola Nacional de Administrao Pblica. CDD: 350.005

Sumrio

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Revista do Servio Pblico

Ano 49 Nmero 4 Out-Dez 1998

O novo paradigma da gesto pblica e a busca da accountability democrtica Robert D. Behn Radiografia da alta burocracia federal brasileira: o caso do Ministrio da Fazenda Maria Rita Loureiro, Fernando Luiz Abrucio, Carlos Alberto Rosa A mudana de poltica na crise do Estado de Bem-Estar Social: uma anlise comparada Marcello Fedele

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Nem privado nem estatal: em busca de uma nova estratgia para a proviso de servios pblicos Carlos Antonio Morales

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Ensaio

Administrando Governos, governando administradores Henry Mintzberg

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O novo paradigma da gesto pblica e a busca da accountability democrtica

RSP Revista do Servio Pblico Ano 49 Nmero 4 Out-Dez 1998

Robert D. Behn

1. Introduo
Os campees da nova gesto pblica tm desafiado o paradigma tradicional da administrao pblica, que regulou nosso pensamento e deliberaes (se no nossa prtica) por mais de um sculo. O argumento deles bastante simples: o mtodo tradicional de organizao do poder executivo muito lento, burocrtico, ineficiente, pouco responsivo, improdutivo. Ele no nos d os resultados que esperamos de um governo. E atualmente, cidados esperam que um governo produza resultados. Eles no toleram mais a ineficincia ou a ineficcia. Portanto, precisamos de uma nova forma de trabalhar, um novo paradigma de gesto governamental .1 Mas esperem, respondem os defensores do paradigma tradicional da administrao pblica. Nossa abordagem de trabalho com o governo pode ter algumas deficincias, mas ela tambm tem uma enorme vantagem: tem accountability perante os cidados. A accountability democrtica no opcional; ela uma caracterstica essencial de qualquer abordagem para a estruturao do poder executivo. No importa que o paradigma de vocs aplique-se bem s organizaes do setor privado. Com o governo diferente. Governos devem ser responsveis, no s perante alguns poucos stakeholders interessados, mas sim ante todo o Estado. Se seu sistema no assegura accountability perante os cidados, ento ele , por definio, inaceitvel.2 Tal provocao no pode ser ignorada. Os defensores da abordagem da nova gesto pblica devem agora no apenas demonstrar que sua estratgia mais eficiente e eficaz. Eles devem tambm provar que ela
Professor e Diretor do Governors Center e professor do Terry Santerd Institute of Public Policy, ambos da Universidade de Duke, Carolina do Norte, EUA

politicamente responsvel. Aqueles que buscam criar um novo paradigma de gesto pblica tero o nus de apresentar um conceito correlato de accountability democrtica.

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2. O paradigma da administrao pblica e o problema da corrupo

No final do sculo XIX, o paradigma da administrao pblica evoluiu em resposta corrupo que havia invadido o governo norte-americano. Em seu famoso ensaio de 1887 sobre O Estudo da Administrao, Woodrow Wilson observou que os americanos tinham acabado de comear a sanear um servio pblico que j estava podre h 50 anos. Alm disso, ele relacionou diretamente a eliminao da corrupo com a introduo de uma administrao eficaz: A atmosfera venenosa do governo municipal, os segredos fraudulentos da administrao estatal, a confuso, os benefcios e a corrupo constantemente descobertos nos gabinetes de Washington, probem-nos de acreditar que quaisquer concepes claras do que constitui uma boa administrao sejam, at o momento, comuns nos Estados Unidos. Dessa forma, Wilson defendeu uma nova abordagem para a tarefa da administrao governamental: Por essa razo deve haver uma cincia da administrao, que busque endireitar os caminhos do governo, tornar seus negcios mais parecidos com negcios privados, fortalecer e purificar sua organizao, e coroar sua diligncia (1887: 13-6). De muitas formas, o paradigma da administrao pblica solucionou o problema da corrupo. Ao separar a implementao das polticas pblicas das decises polticas que as criam, tal como Wilson recomendara, os defensores da nova administrao pblica buscavam proteger as polticas do favoritismo e do ganho individual, que se intrometiam nas decises administrativas sobre pessoal, suprimentos, finanas e prestao de servios. Como resultado, nesse sculo, o governo dos Estados Unidos comportou-se de forma muito menos corrupta do que no sculo anterior. Obviamente, o governo no sculo XX no tem sido completamente livre de corrupo; mas sempre que ocorressem abusos ao poder pblico, isso poderia ser atribudo a um colapso de um dos princpios bsicos do paradigma da administrao pblica em especial do princpio da separao entre administrao e poltica. 2.1. O paradigma da gesto pblica e a questo do desempenho No final do sculo XX, porm, o governo americano est menos infestado pelo problema da corrupo do que pela questo do desempenho.

O governo americano pode no ser muito fraudulento; mas tambm no to eficaz. A resposta tem sido o que alguns chamam de nova gesto pblica com nfase na produo de resultados. Em muitos pontos, o paradigma da gesto pblica uma resposta direta s inadequaes do paradigma da administrao pblica, particularmente quelas da burocracia. Na nova gesto pblica, os servidores pblicos no so autmatos, simplesmente implementando polticas segundo regras promulgadas por alguns superiores. Ao contrrio, o paradigma da nova gesto pblica pressupe que servidores pblicos sejam inteligentes, compreendam os problemas de suas agncias com a reduo dos quadros, tenham algumas idias teis tanto prprias quanto emprestadas de outros sobre como solucionar tais problemas, e que possam, se tiverem liberdade para tal, transformar rapidamente tais idias em aes eficazes. De fato, o paradigma da gesto pblica pressupe que, como os servidores pblicos na linha de frente esto mais prximos dos problemas, eles esto em excelente posio (talvez a melhor) de decidir que abordagem tomar para solucionar os problemas pblicos. Os defensores da nova gesto pblica no pretendem que a administrao possa ser desligada do Estado ou da poltica. Eles aceitam o fato como tal e buscam explorar essa realidade bem conhecida, mas cuidadosamente evitada. Portanto, sob o paradigma da gesto pblica, servidores pblicos so investidos de poder para tomar decises. Eles so instrudos a responder aos cidados individualmente e encorajados a desenvolver abordagens novas e inovadoras para solucionar problemas pblicos. Tais defensores da nova gesto pblica desprezam o paradigma da administrao pblica. Eles rejeitam a idia de que a poltica deva (ou possa) ser separada da administrao que a mente do servidor pblico deva desligar-se da soluo dos problemas polticos. Eles olham com escrnio o ideal burocrtico que tenta basear a implementao de polticas em regras impessoais. No entanto, ironicamente, eles no rejeitam completamente a gesto cientfica; mas preferem, ao invs de buscar o melhor caminho, procurar pela melhor prtica 3 dos dias atuais. Os defensores do paradigma da gesto pblica ainda esto tentando solucionar o problema da desempenho. Para eles, o controle da corrupo um desafio muito menor do governo atual do que a produo de resultados. Conseqentemente, eles no esto to preocupados em descartar algumas das salvaguardas da administrao pblica que ajudaram a eliminar (e continuam a prevenir) a corrupo. O mais significativo que eles tambm no se preocupam em combinar seu novo paradigma de desempenho com os conceitos existentes ou mesmo os novos de accountability poltica. Nem sequer incomodam-se em construir um novo paradigma de accountability democrtica.

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3. Wilson, Taylor e Weber: o paradigma da administrao pblica

A herana intelectual do atual paradigma da administrao pblica decorre do pensamento, escritos e proselitismo de Woodrow Wilson, Frederick Winslow Taylor e Max Weber. De fato, os trs construram a base conceitual da atual forma da maioria dos nossos governos. Wilson afirmava que a administrao deveria e poderia ser separada da poltica; depois que os responsveis pelas polticas tomassem as decises de Estado, a tarefa de implementar tais polticas podia ser delegada queles bem versados na cincia da administrao, que executariam a tarefa da implementao da forma mais eficiente possvel (1887). Isso seria possvel porque, segundo afirmava Taylor, entre os vrios mtodos e implementos utilizados em cada elemento de cada caso, existe sempre um mtodo e um implemento mais gil e melhor que todos os outros (1911:25). Finalmente, Weber afirmava que a burocracia era o mais eficiente mecanismo organizacional; assim, a burocracia seria ideal para implementar os princpios cientficos de Taylor. 4 Todos eles, Wilson, Taylor e Weber, buscavam melhorar a eficincia. E alm se ser um valor em si mesmo, a eficincia tem outra vantagem. Ela impessoal, e portanto justa. Ao separar a administrao das polticas, aplicando o exame cientfico ao desenho do melhor processo de trabalho, e empregando organizaes burocrticas para implementar esses processos, o governo garantiria no s que as polticas fossem justas, mas que sua implementao tambm o fosse 5. E, claro, a administrao do governo dos Estados Unidos da Amrica tinha de ser justa. A nfase na eficincia tem outra vantagem: ela implica em que a implementao da poltica pode, de fato, ser separada das decises polticas. E se h, de fato, uma maneira eficiente de implementar qualquer poltica, e uma forma ideal de executar qualquer deciso poltica, ento separar a administrao da poltica razoavelmente factvel. Alm disso, a separao entre administrao e poltica permite que o processo governamental esteja conceitualizado de forma clara e linear: as pessoas elegem seus representantes legislativos e chefes do executivo; tais indivduos (e seus assistentes polticos imediatos) desempenham a tarefa poltica de desenvolver e decidir sobre as polticas pblicas; a seguir, o aparato administrativo do governo determina a forma mais eficiente de implementar cada poltica e assim o faz; e finalmente, caso algo d errado, as autoridades eleitas verificam o trabalho dos administradores. Conceitualizar o processo do governo dessa maneira tambm fornece um mtodo claro, simples e direto de accountability democrtica. Como a administrao pode ser separada da poltica, e visto que o aparato

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burocrtico do governo encontrar e escolher o modo mais eficiente de implementar qualquer poltica, o pblico no precisa se preocupar com a administrao. Tudo com o que os cidados devem preocupar-se com a poltica. E se eles no gostarem das polticas do governo (ou de como a sua administrao est sendo vista), eles tm meios diretos e eficazes de corrigir a situao: numa eleio, eles podem retirar as autoridades dos gabinetes. Isso accountability poltica. Isso accountability direta 6 . O paradigma da administrao pblica tem sentido ele internamente consistente porque a distino entre poltica e administrao permite a construo de um modelo simples, atraente e direto de accountability poltica. Alm disso, com todas as suas falhas, o antigo paradigma tem uma vantagem significativa: legitimidade poltica. As relaes de accountability poltica so transparentes. O paradigma tradicional da administrao pblica combina-se bem com nosso paradigma tradicional de accountability democrtica. 3.1. A distino de Wilson entre poltica e administrao Em seu O estudo da administrao, Woodrow Wilson definiu a distino entre poltica e administrao. Administrao pblica a execuo detalhada e sistemtica da lei pblica, declarou Wilson. O campo da administrao o campo dos negcios. Ele desprovido da pressa e da luta da poltica. De fato, Wilson escreveu sobre a verdadede que a administrao repousa fora da esfera prpria da poltica. Questes administrativas no so questes polticas (1887: 18-9). Wilson descreveu sua distino entre poltica e administrao de vrios modos: a distino se d entre planos gerais e meios especficos. Os vastos planos da ao governamental no so administrativos; a execuo detalhada de tais planos que administrativa. Wilson sequer tentou definir a distino de modo muito preciso pois, para ele, essa discriminao entre administrao e poltica hoje, felizmente, bastante bvia para demandar qualquer discusso (1887: 18-9) 7 . Em 1881, o presidente Garfield foi assassinado por um funcionrio desapontado e, dois anos mais tarde, o Congresso aprovou o Pendleton Act para reformar o servio pblico federal. Portanto, quando Wilson escrevia, em 1887, tinha muito da reforma do servio pblico em mente. Para Wilson, por uma necessidade puramente de negcios que o governo americano possui um corpo de oficiais cuidadosamente treinados, servindo durante um perodo de bom comportamento. Isso, claro, traz tona a seguinte questo: em que constitui o bom comportamento?, qual Wilson respondeu com sua prpria definio do que hoje costuma-se chamar competncia neutra: todos os servidores pblicos devem ter uma submisso firme, inerente poltica do governo que eles servem.

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Alm do mais, tal poltica no ser a criao de autoridades permanentes, mas de homens de Estado cuja responsabilidade perante a opinio pblica ser direta e inevitvel. Portanto, conclua Wilson, a reforma do servio pblico est realizando uma limpeza na atmosfera moral da vida oficial, ao estabelecer a santidade do gabinete pblico como uma confiana pblica; e ao tornar o servio apartidrio, est abrindo caminho para aproxim-lo do mundo dos negcios (1887: 18-2, 21). De fato, a cincia eminentemente prtica da administrao defendida por Wilson estava designada a fazer mais do que fornecer orientao para estruturar o servio pblico: praticamente um pressuposto bsico para todos ns, que o movimento atual, chamado reforma do servio pblico, deva, aps a concretizao de seu primeiro propsito, expandir-se em esforos para aperfeioar no somente o pessoal mas tambm a organizao e os mtodos das nossas autoridades de governo, visto que bvio que sua organizao e mtodos necessitam ser aperfeioados tanto quanto seu pessoal. Estamos no momento corrigindo os mtodos de seleo; deveremos avanar at ajustarmos as funes executivas de modo mais saudvel e receitar melhores mtodos para a organizao e ao executivas (1887: 11-8). Alm disso, para Wilson, o objetivo do estudo da administrao o libertar os mtodos executivos dos mtodos confusos e custosos da experincia emprica e ergu-los sobre bases firmemente enraizadas em um princpio estvel. Dessa forma, quase 25 anos antes das idias de Frederick Taylor terem ficado famosas, quando a Comisso Interestadual de Comrcio, em 1910, realizou audincias sobre as tarifas ferrovirias, Wilson j tinha defendido o princpio que Louis Brandeis classificara, durante tais audincias, de gesto cientfica. Wilson escreveu a respeito de uma cincia da administrao e preocupou-se com o fato de que poucos mtodos cientficos imparciais podem ser discernidos na nossa prtica administrativa [americana] (1887: 13-8). Realmente, uma das caractersticas mais proeminentes da escola poltica de Wilson, segundo Neils Thorsen, era uma convico amadurecida de que o conhecimento cientfico das prticas econmicas, polticas e administrativas podia ser introduzido na conduta governamental (1988:10-1). Na busca de tal conhecimento, Wilson esperava que a Europa fornecesse modelos de administrao governamental. Para aqueles que pudessem amedrontar-se com a idia de analisar sistemas administrativos estrangeiros para instruo e sugesto, Wilson enfatizava a distino entre os fins puramente norte-americanos e a adaptao de meios teis europeus. Wilson estava interessado unicamente em estudar administrao como forma de pr em prtica, convenientemente, nossas prprias polticas. Para provar seu ponto de vista, ele lanou mo da

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seguinte metfora: se eu observar um assassino afiar sua faca de maneira sbia, eu posso aprender seu modo de amolar lminas sem adquirir sua provvel inteno de cometer um assassinato com ela; portanto, se eu observar um monarquista empoado administrando bem um escritrio pblico, eu posso aprender seus mtodos de trabalho sem alterar minhas vises republicanas. Ele pode servir ao seu rei; eu continuarei a servir ao povo; mas eu gostaria de servir ao meu soberano to bem quanto ele o faz. Qualquer que fosse o modelo administrativo encontrado na Europa, Wilson enfatizava que ele deveria ser adaptado forma do governo federal dos Estados Unidos: devemos americaniz-lo (1887: 13-4; 23). 3.2. A gesto cientfica de Taylor Frederick Winslow Taylor pregava uma variedade de mudanas uma revoluo mental completa; uma grande revoluo mental (Wrege e Greenwood, 1991: 191) na forma em que a nao deveria organizar seus locais de trabalho. Ele preocupava-se com a grande perda que todo o pas sofre em virtude da ineficincia em quase todas as nossas aes dirias e estava convencido de que o remdio para toda essa ineficincia reside na gesto sistemtica, e no na busca de um homem incomum ou extraordinrio. No cerne do pensamento de Taylor estava sua crena de que em cada elemento do mercado existe sempre um mtodo e uma implementao que mais rpido e melhor que qualquer outro(1991: 7-25). A ineficincia que Taylor encontrara havia sido criada pelo uso de mtodos como na falta de regras, improvise e sempre se fez assim que os empregados utilizavam ao desenvolver suas atividades. Isso, no entanto, no era culpa deles. Resultava, ao contrrio, dos velhos sistemas de gesto em uso que davam a cada trabalhador a responsabilidade final de realizar suas tarefas praticamente da forma que eles julgassem melhor, com pouca ajuda e aconselhamento da gerncia. Taylor queria que a gerncia assumisse a tarefa de desenhar o fluxo de trabalho. Ele queria que a gerncia especificamente o Departamento de Planejamento determinasse cientificamente qual componente do trabalho poderia ser executado de maneira mais eficiente, particularmente por um funcionrio de primeira classe, que estivesse cientificamente preparado para a tarefa (1911: 16; 25;32) 8 . A respeito de gerncia cientfica, Taylor escreveu: Os gerentes assumem cargas de trabalho adicionais e responsabilidades jamais pensadas no passado. Os gerentes assumem, por exemplo, a carga de recolher e organizar todo o conhecimento tradicional que no passado fora possudo pelos trabalhadores, alm de classificar, tabular e

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reduzir esse conhecimento a regras, leis e frmulas que sero imensamente teis aos trabalhadores no cumprimento de suas tarefas dirias. Em particular, Taylor acreditava que os gerentes de qualquer empresa possuam quatro novos deveres: a) eles desenvolveriam a cincia de cada elemento do trabalho humano, que substituiria o antigo mtodo da improvisao; b) eles selecionariam cientificamente e depois treinariam, ensinariam e capacitariam cada trabalhador, enquanto que no passado cada um escolhia seu prprio trabalho e treinava-se o melhor que pudesse; c) eles cooperariam de maneira dedicada e cordial com os trabalhadores para assegurarem-se de que todo o trabalho estaria sendo feito de acordo com os princpios da cincia desenvolvida; d) existiria uma diviso praticamente igual de trabalho e responsabilidade entre os gerentes e os trabalhadores. A gerncia assumiria [sic] todo o trabalho para o qual ela estivesse melhor preparada que os trabalhadores, enquanto no passado quase todo o trabalho e grande parte da responsabilidade eram depositados nos ombros dos trabalhadores. Essas so responsabilidades da gerncia, argumentava Taylor, porque os trabalhadores no tm tempo de pensar no melhor sistema de trabalho e tambm de trabalhar. Pois mesmo caso o trabalhador esteja bem preparado para desenvolver e utilizar dados cientficos, seria fisicamente impossvel para ele trabalhar numa mquina e numa escrivaninha ao mesmo tempo. Alm do mais, continuava Taylor, tambm claro que na maioria dos casos, necessrio um tipo de homem para planejar adiante, e um tipo completamente diferente para executar o trabalho (1911: 36-8). Taylor organizava o trabalho em torno do conceito de tarefa - a qual ele chamava de talvez o elemento nico mais proeminente da gerncia cientfica moderna. A tarefa especifica no s o que deve ser feito, mas como deve ser feito e o tempo exato permitido para que seja feito. E o trabalho de definir cada uma das tarefas responsabilidade da gerncia: o trabalho de cada homem totalmente planejado pela gerncia, com pelo menos um dia de antecedncia, e cada homem recebe, na maioria dos casos, instrues completas por escrito, que no s descrevem em detalhe a tarefa que ele deve executar, como tambm os meios a serem utilizados durante o trabalho. Para Taylor, gerncia cientfica era uma tarefa da gerncia (1911: 39). Alm disso, a gerncia tem a responsabilidade de encaixar as pessoas nos trabalhos para os quais elas so melhor qualificadas. Essa era a definio de homem de primeira classe algum que estava cientificamente preparado para o trabalho. E, apesar de haverem pessoas de segunda classe em alguns trabalhos, todos seriam de primeira classe para algum trabalho. Eu tentei, disse Taylor na Cmara dos Deputados americana, deixar claro que, para cada tipo

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de trabalhador, pode ser encontrado um trabalho para o qual ele de primeira classe, com a exceo daqueles homens que estariam perfeitamente qualificados para um trabalho, mas que no o realizaro (Wrege e Greenwood, 1911: 194). O conceito de Taylor sobre tarefa e sua abordagem sobre cada tarefa individual reflete-se nas descries de tarefas9 do nosso sistema do servio pblico. Pois no governo, responsabilidade da gerncia (e no do trabalhador) definir cada tarefa que cada trabalhador deve desempenhar. Tais tarefas esto listadas na descrio de tarefas, e a gerncia preenche cada posto vago pela seleo cientfica do indivduo cujas qualificaes mais se assemelham ao perfil da referida descrio. A responsabilidade do trabalhador de executar tais tarefas e somente essas tarefas. Trabalhadores no devem pensar sobre tais tarefas; isso estritamente trabalho da gerncia. Os sistemas do servio pblico aplicam o conceito de Taylor de gerncia cientfica, o qual envolve o estabelecimento de vrias regras, leis e frmulas que substituem o julgamento do indivduo trabalhador (1911: 37). Taylor argumentava que seus quatro deveres tarefas podem ser aplicados a absolutamente todas as classes de trabalho, do mais elementar ao mais intrincado. Alm do mais, ele afirmava que quando eles so aplicados, os resultados devem ser incrivelmente maiores do que aqueles que se pode atribuir ao estilo de gerncia de iniciativa e incentivo. Na verdade, Taylor foi ainda mais longe: a adoo geral da gerncia cientfica dobraria, no futuro, a produtividade do homem mdio envolvido com o trabalho industrial. E apesar de Taylor ter feito todo o seu trabalho em esferas industriais, ele acreditava claramente que seus princpios podiam ser aplicados gerncia de vrias instituies, inclusive de igrejas, universidades e de reparties governamentais (1911: 8;40;142). 3.3. A burocracia de Weber medida que a sociedade torna-se mais complexa, afirmava Max Weber, ela necessita de instituies mais complexas. Para Weber, isso significava um salto de organizaes informais, pessoais, para a burocracia. A burocracia de Weber distinguia-se por ser uma organizao hierrquica, onde trabalhavam pessoas indicadas, com credenciais e especialidades, que teriam obrigaes regulares e oficiais, que elas executavam como se fossem curadores, aplicando regras racionais de forma impessoal, sobre uma jurisdio especfica. No governo, dizia Weber, isso era chamado autoridade burocrtica, ao passo que no setor privado era chamado gerncia burocrtica (1946: 81). 10 O princpio da autoridade hierrquica do escritrio, escreveu Weber, encontrado em todas as estruturas burocrticas: no Estado e

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nas estruturas eclesisticas, e tambm em grandes organizaes de partidos [polticos] e empresas privadas. De fato, ele afirmava, no interessa ao carter da burocracia se sua autoridade privada ou pblica. A hierarquia ainda o princpio organizador, e esse escritrio hierarquizado organizado monocraticamente. Weber escreveu especificamente que os princpios da hierarquia do escritrio e dos nveis de autoridade graduada significam um sistema firmemente ordenado, onde os nveis mais baixos so supervisionados pelos mais altos (1946: 81-2). As pessoas que trabalham nas vrias posies nessa hierarquia adquirem credenciais educacionais, so nomeadas, desenvolvem suas especialidades, e concordam em executar suas obrigaes de forma leal, mas impessoal. A gerncia de escritrio, ou ao menos a gerncia do escritrio especializado, disse Weber, geralmente pressupe um treinamento detalhado e especializado. Ao aceitar uma posio na burocracia, ele continua, um indivduo aceita uma obrigao especfica de realizar uma gerncia fiel, em troca de uma existncia segura. Esse indivduo no leal a seu chefe como pessoa, mas posio de seu chefe; o que significa que a lealdade moderna devotada a propsitos impessoais e funcionais (1946, 82-83). Para Weber, a burocracia comporta-se como um juiz de posse de um computador: a burocracia como um juiz moderno, que por sua vez como uma mquina de vender doces, que recebe as solicitaes junto com o pagamento e a seguir libera o julgamento juntamente com as razes derivadas mecanicamente do cdigo (Bendix, 1960:421). A burocracia de Weber com nfase na implementao impessoal por meio de regulamentos racionais era ao mesmo tempo eficiente e justa: A experincia tende, universalmente, a mostrar que a organizao burocrtica de tipo puramente administrativo isto , a burocracia de variedade monocrtica , do ponto de vista puramente tcnico, capaz de atingir o mais alto grau de eficincia e, nesse sentido, formalmente o meio racional mais conhecido de executar o controle imperativo sobre os seres humanos. Ela superior a qualquer outra forma em termos de preciso, estabilidade, rigor de sua disciplina, e confiabilidade... Ela finalmente superior tanto na sua eficincia intensiva e no escopo de suas operaes, e formalmente capaz de aplicar todos os tipos de tarefas administrativas (Weber, 1947: 337). No entanto, a interferncia da poltica pode ameaar a burocracia, tanto em sua eficincia como na sua capacidade de justia. Na verdade, reconheceu Weber, a corrupo poltica pode interferir no trabalho dos especialistas nomeados impessoalmente de acordo

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com as regras. Embora Weber acreditasse que as burocracias eficazes seriam um benefcio para os polticos que buscassem a reeleio, ele tambm reconheceu que esse no seria sempre o caso: Quando a demanda pela administrao dos especialistas treinados for considervel, e os seguidores do partido tiverem de reconhecer uma opinio pblica intelectualmente desenvolvida, educada e com movimentos livres, o uso de pessoal desqualificado cair nas mos do partido no poder na eleio seguinte... A demanda pela administrao treinada existe atualmente nos Estados Unidos, mas nas maiores cidades, onde os votos dos imigrantes so votos de curral, a opinio pblica educada , certamente, inexistente. Portanto, as eleies populares do chefe administrativo e dos oficiais subordinados ameaam geralmente a qualificao do pessoal, como tambm o funcionamento preciso do mecanismo burocrtico (1946: 85). Portanto, para garantir tanto a eficincia quanto a justia, Weber, como Wilson, buscou separar a poltica da administrao.

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4. A falcia da administrao eficiente e apoltica

Infelizmente, o paradigma da administrao pblica no se demonstrou nem eficiente nem apoltico como previam os escritos de Wilson, Taylor e Weber. De fato, ele muito ineficiente e bastante poltico. A lgica de cada um dos fundadores intelectuais do paradigma da administrao pblica foi contaminada pela falcia crtica. 4.1. A falcia de Weber: burocracias so burocrticas A burocracia eficiente? Atualmente pensamos que no. Na realidade, o termo burocracia hoje , no vernculo, sinnimo de ineficincia. Uma das caractersticas da burocracia a especializao das tarefas. E a base conceitual dessa especializao sua eficincia. Visto que indivduos diferentes especializam-se em realizar distintas tarefas, cada indivduo ter domnio somente de sua tarefa. No preciso que as pessoas de toda a burocracia saibam como realizar todas as tarefas; elas nem ao menos necessitam entender tais tarefas individuais ou como elas se relacionam e se complementam. Ao contrrio, cada um pode concentrar-se em realizar a sua prpria tarefa muito bem. Infelizmente, dividir o trabalho de uma burocracia em tarefas distintas e especializadas cria um problema novo: a coordenao. Se todos executam todas as tarefas, eles podem coorden-las em seus crebros,

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separadamente; no existe problema de coordenao. Mas quando todas as tarefas so divididas, a coordenao torna-se um fardo enorme. De fato, ela geralmente um fardo insuportvel. E se a conduo das tarefas no for coordenada, a organizao tende a tornar-se bastante ineficiente. 4.2. A falcia de Taylor: no h necessariamente uma maneira melhor, universal Numa era onde a resposta a cada questo cientfica tem uma resposta nica, universalmente correta (e um bilho de outras erradas), a idia de que cada questo gerencial deve ter uma resposta nica, universalmente correta, parece no s atraente, mas tambm plausvel. Mas a gerncia parece-se menos com a cincia do que com a engenharia. E as questes de engenharia tm vrias respostas possveis (Behn, 1996: 100-2). Em algumas circunstncias, algumas respostas sero melhores do que outras. Mas mesmo para um simples conjunto de circunstncias, podem existir mltiplas respostas corretas. 4.3. A falcia de Wilson: a implementao inerentemente poltica Finalmente, impossvel separar a administrao da poltica e do Estado. Administrao no s uma questo de eficincia e regras racionais; mas envolve inerentemente escolhas polticas, ou ao menos dependentes de como comportam as autoridade eleitas nos Estados Unidos. Elas no podem coletiva ou individualmente pensar em todas as circunstncias possveis, situaes e instncias que iro surgir. No importa o quanto tentem os lderes polticos do executivo e legislativo, eles no podero desenvolver um conjunto de polticas que sero aplicveis a todas as situaes. Os casos individuais no sero atendidos por nenhuma poltica - nem por vrias polticas contraditrias. Portanto, os encarregados da mera implementao eficiente das polticas oficiais autorizadas devem por definio tomar decises polticas tambm. Na verdade, Wilson reconheceu que os assuntos administrativos eram conectados aos polticos ou ao menos que a diviso da responsabilidade entre as polticas e a administrao uma questo inerente da poltica. O estudo da administrao, revisto filosoficamente, est fortemente conectado com o estudo da distribuio adequada da autoridade constitucional. Para ser eficiente, a administrao enquanto cincia deve descobrir os arranjos mais simples pelos quais a responsabilidade pode ser corretamente atribuda aos dirigentes; qual a melhor forma de dividir autoridade sem dificult-la, e responsabilidade sem obscurec-la.

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No entanto, Wilson esperava que o estudo administrativo possa descobrir os melhores princpios sobre os quais basear tal distribuio de poder entre os dirigentes encarregados da poltica e da administrao (1887: 19-20). Mas suponhamos que tal estudo administrativo descubra alguns excelentes (se no necessariamente os melhores) princpios para dividir o poder entre dirigentes polticos e administrativos. O que aconteceria ento? Tais princpios seriam rapidamente codificados como leis? Todos duvidamos. Pois a distribuio da autoridade constitucional particularmente entre os poderes legislativo e executivo (nos Estados Unidos) uma fonte de contnua competio poltica. Tal distribuio de autoridade e portanto de poder pode ser influenciada pelas concluses do estudo, mas determinada pela negociao poltica, e portanto pelo poder poltico. No entanto, no final do sculo XX, como tentamos desenvolver novas estratgias para melhorar o desempenho inadequado dos governos, o paradigma da administrao pblica continua extremamente atraente. Por que? Porque ele abenoado pela simples e irresistvel teoria da accountability poltica, que o novo paradigma da gesto pblica ainda tem de incorporar. John Maynard Keynes escreveu que Homens prticos, que acreditam serem isentos de quaisquer influncias particulares, so geralmente os escravos de algum economista j falecido (1964: 383). Nenhum deles, Wilson, Taylor ou Weber, era economista. Todos faleceram h mais de 70 anos. No entanto, pessoas que sabem a respeito do trio pouco mais do que o fato de Wilson ter sido presidente dos Estados Unidos durante a 1a. Guerra Mundial so, sem dvida, escravas de suas idias.

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5. A questo da accountability democrtica

O que queremos dizer com accountability democrtica? O que significa, quando dizemos que, da perspectiva do paradigma da administrao pblica, tanto a poltica quanto a administrao devem ter accountability? Accountability perante quem? Para que? De que forma? Como exatamente poderemos exigir accountability do governo? De fato, empregamos a frase cobrar accountability do governo como se seu significado fosse bvio 11 . Porm, como iremos cobrar accountability de quem e por qu? Os defensores do paradigma da gesto pblica respondem: no esperem que respondamos pelo processo; mas sim pelos resultados. A afirmao, ao menos, soa como uma resposta parte do por qu da pergunta. Na verdade, porm, ela s faz apresentar outra questo: quem decide por quais resultados produzidos o governo deveria responder?

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Assim, a questo da accountability torna-se (ao menos da perspectiva do paradigma da gesto pblica): como iremos cobrar accountability de quem e para produzir quais resultados? Finalmente, existe um ponto adicional envolvido na questo da accountability. Quem somos ns? Quer dizer, quem, exatamente, ir assumir as atividades de cobrana de accountability? Ser esse papel dos cidados em geral, tanto pelo processo eleitoral quanto por outro modo qualquer? Ser esse papel dos representantes eleitos pelos cidados especialmente os parlamentares eleitos pelo tradicional processo de audincias de controle? Devero existir vigilantes oficialmente autorizados, tais como auditores e inspetores-gerais, ou vigilantes no-oficiais, auto-escolhidos, como os grupos de cidados e jornalistas? Para criar uma nova teoria de accountability democrtica, os defensores do novo paradigma da administrao pblica precisam responder seguinte questo essencial primordial: Como e quem ir cobrar accountability de quem para produzir quais resultados? Portanto, a questo da accountability democrtica tem quatro componentes, levantando quatro perguntas, suplementares mas interrelacionadas: quem decidir quais resultados devem ser produzidos? quem deve responder pela produo desses resultados? quem responsvel pela implementao do processo de accountability? como ir funcionar esse processo de accountability? O novo paradigma da gesto pblica precisa de um paradigma correlato de accountability que responda essas quatro perguntas. 5.1. Quem decidir quais resultados devem ser produzidos? Esta a mais problemtica questo levantada pelo paradigma da nova gesto pblica. Pois a nova gesto pblica pressupe que s vezes talvez freqentemente essas decises sero tomadas pelos servidores pblicos. Mas ento, como fazem esses servidores, que no foram eleitos (mas so geralmente irremovveis) para obter a autoridade necessria para tomar tais decises polticas? Isso no seria responsabilidade exclusiva das autoridades eleitas (e de seus indicados polticos diretos)? Como podem os defensores da nova gesto pblica ignorar aquilo que foi, por mais de um sculo, um dos princpios operacionais bsicos da democracia americana? A resposta oferecida pelos defensores da nova gesto pblica de ordem prtica, e no terica. Eles simplesmente afirmam que, apesar de ser verdade que segundo as regras do paradigma da administrao pblica tradicional os servidores pblicos no devem tomar decises polticas, eles freqentemente tomam. Esse , claro, o segredinho sujo da administrao

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pblica: os servidores pblicos, de fato, fazem poltica. tpico que eles neguem que faam uma tal coisa, e insistam em que estejam simplesmente completando os detalhes administrativos das polticas gerais estabelecidas pelo processo poltico. Por mais de cem anos, estivemos mantendo a fico de que os servidores pblicos no fazem poltica. Esta uma fico bastante conveniente (apesar de precria). Pois uma vez que confessemos a desagradvel realidade de que, para que faam o seu trabalho, os servidores precisam tomar decises polticas, ns deveremos negar o paradigma da administrao pblica. No entanto, se continuamos a professar publicamente tanto o princpio quanto a praticidade da dicotomia poltica-administrao, os defensores da administrao pblica tradicional podem oferecer uma teoria internamente consistente para a implementao da poltica pblica. Aqueles que propem uma nova gesto pblica, porm, renderamse a essa vantagem, e aceitam que os servidores pblicos tomem decises polticas. De fato, eles defendem que os servidores pblicos tomem decises polticas. E assim ficam sem sada. Eles precisam de uma nova teoria poltica que explique por que e como isso ser (ou poder ser) consistente com a accountability democrtica. Necessitam de uma teoria que responda a quatro questes inter-relacionadas, a respeito de como servidores pblicos com maior autonomia e capacidade de resposta podem tomar decises inovadoras em um governo democrtico: A questo da tomada de deciso descentralizada: que teoria de governo democrtico encoraja a tomada de deciso descentralizada enquanto mantm a accountability perante todo o Estado? A questo da responsividade: que teoria do governo democrtico permite que indivduos empregados pblicos sejam responsivos s necessidades dos indivduos cidados e ainda garanta que o governo trate todos com justia? A questo do empowerment: que teoria do governo democrtico permite aos servidores pblicos exercerem poder discricionrio e ao mesmo tempo garanta que continuemos sendo um governo regido por leis? A questo da inovao: que teoria do governo democrtico permite ou de fato encoraja que trabalhadores na linha de frente sejam inovadores na busca de um melhor desempenho? O problema da performance somente no chega a exigir uma nova teoria de accountability democrtica; o enfoque na produo de resultados tambm no. Mas dar aos servidores pblicos a autoridade de tomar decises sobre quais resultados devem ser produzidos e como exatamente devem ser produzidos obriga os defensores do paradigma da nova gesto pblica a pensar seriamente sobre a relao entre a eficcia de suas estratgias de gesto e a necessidade de accountability democrtica.

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5.2. Quem deve responder pela produo desses resultados? A resposta a essa pergunta dever parecer bvia: a agncia responsvel. Mas a nova gesto pblica refere-se a servidores mais que capacitados, engajados em uma tomada de deciso inovadora, responsiva. A nova gesto pblica no s rejeita a idia de que servidores pblicos sejam implementadores passivos (se considerados cientficos) de decises polticas; ela tambm rejeita o ideal burocrtico de organizaes separadas responsveis pela implementao de polticas separadas. Por detrs do conceito tradicional de administrao pblica e de accountability est a suposio implcita de que uma organizao responsvel por uma poltica ou ao menos de que toda poltica responsabilidade de uma organizao. Essa a outra beleza da burocracia hierrquica. Cada componente da organizao claramente responsvel pela implementao de uma poltica ou de um componente dessa poltica. Para cada componente de uma organizao, h um indivduo claramente encarregado; portanto, cada indivduo deve sempre ter accountability: O secretrio de estado responsvel pela implementao da poltica educacional no estado. O secretrio distrital municipal responsvel pela implementao da poltica educacional nas escolas do distrito ou municipais. O diretor da escola responsvel pela implementao da poltica educacional na escola. O professor responsvel pela implementao de poltica educacional na sala de aula. O emprego da burocracia hierrquica na implementao da poltica torna a accountability individual bastante clara. Esse arranjo ideal , obviamente, outra fico. Pois medida que os propsitos que buscamos no governo tornam-se mais complexos, e portanto as polticas que buscamos implementar tornam-se tambm mais complexas, o mesmo ocorre com os arranjos organizacionais necessrios para implement-las. Novamente, porm, os defensores do paradigma da administrao pblica tradicional tm a soluo mais fcil. Pois eles podem continuar insistindo em utilizar polticas antiquadas, ultrapassadas. Talvez devssemos rotular este outro princpio da administrao pblica: a separao das polticas. Cada parte da legislao cria uma poltica que implementada por uma organizao. Chamemos a isso princpio da lei nica, poltica nica, organizao nica. Se esse princpio pelo menos uma vez descreveu a realidade, ele seguramente no o faz mais. Devemos reconhecer que os propsitos da maioria das polticas exigem a cooperao de vrias agncias. Eles devem

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exigir a cooperao de agncias de vrios nveis de governo por exemplo, de agncias ambientais das esferas federal, estadual e municipal. Exigiro tambm a cooperao de vrias agncias do mesmo nvel por exemplo, de agncias estaduais de proteo ambiental, agricultura, recursos hdricos e comrcio. E, obviamente, a poltica muitas vezes exigir tambm a cooperao de organizaes privadas e sem interesse lucrativo. Os propsitos polticos ambiciosos que buscamos alcanar atualmente exigem o esforo cooperativo de uma rede de organizaes 12 . No entanto, como uma rede poder responder pela produo de quais resultados? Como o conceito de accountability poder aplicar-se a uma rede? Como se define uma rede? Quem faz parte de uma rede, e quem no faz? Quem na rede tem accountability? Na burocracia tradicional, essa questo pouco ambgua. O gerente de cada nvel tem accountability individual. Mas, numa rede cooperativa de indivduos de fato, uma rede cooperativa de burocracias no fcil identificar o indivduo, ou mesmo os indivduos. E por que deveriam tais indivduos responder? So eles coletivamente responsveis pela produo do resultado global? Ou cada componente da rede responsvel somente pela produo do seu componente prprio, especfico, daquele resultado? No mundo ps-burocrtico (mesmo que tal mundo consista de redes de burocracia), no fcil identificar quem tem accountability e por qu. Nesse mundo ps-burocrtico, a questo da accountability torna-se ainda mais complicada: Quem vai cobrar accountability de quem na rede pela produo de quais resultados? 13 5.3. Quem responsvel pela implementao do processo de accountability? Segundo o paradigma tradicional da administrao pblica, a resposta a essa questo linear. Tanto as autoridades eleitas quanto o eleitorado tm a responsabilidade. As autoridades eleitas devem controlar a implementao da poltica pelas agncias pblicas. E o eleitorado est encarregado de controlar as autoridades. A linha de accountability parte dos servidores pblicos, passa por aqueles indicados politicamente pelas autoridades e chega ao eleitorado. claro que, novamente, a realidade um pouco distinta. Quase toda poltica pblica complicada, portanto a implementao da poltica e o controle de sua implementao tambm o so. Assim, tanto as autoridades eleitas quanto o eleitorado so incapazes de devotar muito tempo ao controle 14. Essa outra razo pela qual os servidores acabam tomando decises polticas: vaga a orientao poltica inicial, como tambm vaga a orientao contnua de controle.

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Obviamente, algumas pessoas preocupam-se muito com a poltica e sua implementao. Mas tais stakeholders no buscam exercitar sua influncia somente pelo voto. Ao contrrio, eles criam seu prprio processo de accountability, independente do processo oficial. Buscam assim influenciar diretamente as escolhas de implementao feitas pelos servidores pblicos e por aqueles indicados politicamente, oferecendo informao e aconselhamento, e fornecendo apoio organizacional e financeiro durante as eleies. Em geral, os stakeholders tm um profundo interesse pessoal; o processo formal de accountability, embora direto de maneira superficial, dilui qualquer influncia individual; as autoridades eleitas no esto inerentemente interessadas ou ativamente engajadas na superviso/controle; os servidores pblicos tomam decises polticas freqentemente com muito pouca orientao oficial; tais decises so suscetveis a influncias diante de tudo isto, stakeholders organizados so usualmente os mais ativamente envolvidos na criao de accountability, embora o processo por eles desenvolvido seja complemente estranho ao mecanismo da accountability concebido pelos fundadores do paradigma da administrao pblica. Os defensores de qualquer paradigma da nova gesto pblica poderiam simplesmente abraar essa realidade. Poderiam rejeitar, como sendo utpico, o conceito tradicional de autoridades eleitas e cidados responsveis pela implementao da accountability democrtica e aceitar que os stakeholders de qualquer poltica so as nicas pessoas com interesse suficiente para dedicar tempo s questes de accountability.15 Porm o resultado parece ser ligeiramente inconsistente. Por que deveria ser delegada (mesmo que extra-oficialmente) aos mais organizados mesmo que eles tenham o maior interesse direto na poltica a responsabilidade de implementar a accountability? O que ter acontecido com a accountability perante o Estado? 16 5.4. Como ir funcionar esse processo de accountability? Segundo o paradigma da administrao pblica tradicional, o processo de accountability funciona de forma bastante linear. As autoridades eleitas so responsveis pelo controle da implementao de cada poltica estabelecida por elas. Ento, se os cidados no esto felizes com a poltica, com a implementao daquela poltica, ou com o controle daquela implementao, eles substituem as autoridades no momento das eleies. O processo de accountability funciona tanto por meio das autoridades eleitas quanto do eleitorado. Infelizmente, na prtica isso tambm no funciona to bem quanto na teoria. Afinal, as autoridades eleitas estabelecem vrias polticas. Algumas dessas polticas so por vezes conflitantes, at contraditrias. Al-

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gumas vezes uma agncia deve implementar polticas conflitantes ou responsvel por implementar a poltica sem os recursos adequados. Isso complica significativamente o processo de accountability: complica tanto a parte do processo que cabe s autoridades eleitas como complica o papel da base eleitoral. Se as autoridades eleitas apiam uma poltica particular e fornecem recursos adequados para a agncia implementadora, o controle da poltica relativamente linear. As autoridades precisam criar mecanismos simples para verificar se a agncia responsvel est aplicando os recursos de forma adequada, se est implementando a poltica de forma inteligente, e se a poltica est produzindo os efeitos desejados. Caso contrrio, as autoridades precisam mudar os dirigentes da agncia, o uso de recursos, ou a prpria poltica. Mas como podero as autoridades controlar polticas com as quais elas discordem? Devero controlar estritamente a implementao da poltica, verificando se a mesma est atingindo os propsitos desenhados por seus criadores? Ou devero tambm reexaminar os propsitos originais? E se seu controle der origem a uma crtica, ter sido por causa de uma implementao inadequada, ou ser inadequada a prpria poltica? Qualquer resposta confusa, pois muito difcil (se no impossvel) separar tais motivos. E para que deveriam as autoridades ter accountability perante os cidados? Para cada poltica individual? Ou pelo conjunto das polticas que elas apiam? Ou pela totalidade das polticas estabelecidas pelo governo? Ou pela poltica nica que interessa mais a cada cidado? 17 .Uma vez que uma vasta gama de polticas diversas esteja sendo implementada, que papel tm os cidados na accountability dessas polticas? Numa democracia parlamentar, a linha de accountability muito mais clara. O governo o partido com a maioria parlamentar, e portanto encarregado do poder executivo responsvel por todas as polticas. Os cidados podem gostar de algumas polticas, e de outras no, mas eles sabero quem so os responsveis. E a oposio leal busca constantemente deixar claro as suas diferenas com essas polticas18. Os cidados ainda podero escolher entre pacotes de polticas; uns poucos estaro totalmente satisfeitos com cada poltica, e com a implementao de cada poltica naquele pacote. No entanto, o papel do cidado na implementao do processo de accountability durante as eleies peridicas ainda mais linear. Os Estados Unidos, porm, no contam com uma democracia parlamentar. Assim, os cidados americanos no podem fazer todo o processo de accountability funcionar facilmente. Quando eles votam, eles no podem enviar facilmente sinais efetivos sobre as polticas (ou a implementao) das quais eles discordam.

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Assim, nos Estados Unidos, o processo de accountability funciona basicamente fora da estrutura constitucional. Isso uma pena, pois existe pouco controle ou equilbrio nesses mecanismos extra-constitucionais de accountability. Em algumas circunstncias, stakeholders distintos podem controlar ou equilibrar cada lado. Mas se houver uma coalizo de vrios stakeholders, se eles negociarem um acordo que reflita os maiores interesses de cada um deles, eles podero criar um processo de accountability livre de controles ou equilbrios de outras foras, que fracassar em incorporar os interesses do Estado. Novamente, os defensores do paradigma da nova gesto pblica poderiam simplesmente aceitar e sacramentar essa realidade. Mas isto ainda no tornaria o processo de accountability mais democrtico.

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6. Poder discricionrio, responsabilidade e confiana

A contrrio de Frederick Taylor e Max Weber, Woodrow Wilson acreditava no poder discricionrio da administrao. Sua cincia da administrao no previa um autmato sem julgamento prprio seguindo a pauta elaborada pelos lderes polticos; ao contrrio, sua cincia eminentemente prtica da administrao iria descobrir, primeiro, o que o governo pode fazer de maneira correta e bem-sucedida, e segundo, como ele pode fazer essas coisas corretamente, e com o mximo possvel de eficincia e o mnimo possvel de custos, seja financeiro ou de energia. Portanto, ele pregava, especificamente, a delegao ao aparato administrativo do governo do poder discricionrio necessrio para empregar, desenvolver e adaptar os meios mais eficientes e eficazes de implementao de polticas. Wilson afirmava que o administrador deveria ter e tem vontade prpria na escolha dos meios para executar seu trabalho. Ele no e no deve ser um mero instrumento passivo(1887: 11-9). Alm disso, dizia Wilson, sem essa delegao de poder discricionrio, impossvel estabelecer responsabilidades: autoridade e poder discricionrio irrestritos parecem-me condies indispensveis da responsabilidade. Assim, para ser eficiente, o estudo da administrao para Wilson deveria descobrir os arranjos mais simples pelos quais a responsabilidade pode ser inequivocamente atribuda aos dirigentes; e a melhor forma de dividir autoridade sem dificult-la, e responsabilidade sem obscurec-la (1887: 19-20). A distino entre poltica e administrao existe de ambas as partes. A administrao de Wilson no s estritamente o ato de executar politicamente as leis aprovadas. Mas tambm a poltica no deve intrometer-se em tal execuo: Mesmo que a poltica estabelea as tarefas da administrao, afirmava Wilson, ela no deve ser utilizada para

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manipular seus gabinetes (1887: 18). Como outros reformadores que surgiram na histria da nossa nao, Wilson queria tornar o governo mais parecido com o mundo dos negcios mantendo assim a poltica fora da administrao. Nesse ensaio, Wilson alertou contra o erro de se tentar fazer demais por meio do voto. Para explicar seu raciocnio, ele ofereceu uma metfora: Autogovernar no significa ter uma mo em tudo, da mesma forma que cuidar de uma casa no consiste necessariamente em preparar o jantar com as prprias mos. O cozinheiro deve receber muita autonomia para administrar o forno e o fogo (1887: 20). De fato, se voc disser ao cozinheiro exatamente como administrar o forno e o fogo, ento o cozinheiro j no ser o responsvel pela qualidade do jantar. Ser voc. 19 Mas, como tambm notou Wilson, para delegar autonomia ao cozinheiro, o dono da casa deve confiar no cozinheiro; da mesma forma, para delegar autonomia a uma agncia administrativa, o pblico deve confiar na agncia. Obviamente, os donos de casa confiam em seus cozinheiros mais do que o pblico confia em suas agncias administrativas. Como observou Wilson: todos os soberanos suspeitam de seus servos, e o povo soberano no uma exceo regra (1887: 20).20 Para Wilson, tal suspeita no necessariamente m: Se tal suspeita pudesse ser esclarecida com sbia vigilncia, ela seria de todo saudvel; se a tal vigilncia pudesse ser adicionado uma dose inequvoca de responsabilidade, ela seria de todo benfica. Mas por si mesma, continua Wilson, a suspeita nunca saudvel, seja na mente pblica ou privada. A suspeita deveria ser combinada com confiana: Confiana a fora de todas as relaes da vida. Assim, tanto na constituio das composies polticas quanto na criao de sistemas administrativos, necessrio dar-lhes o desenho para que abriguem confiana: da mesma forma que o gabinete do reformador constitucional deve criar condies de confiabilidade, assim tambm o gabinete do administrador deve modelar a administrao com condies de responsabilidade claras, para garantir que a confiana valha pena (1877: 20). Ao contrrio de Woodrow Wilson, porm, James Madison no acreditava em confiana. Assim, ele desenhou uma constituio que no criava condies de confiana. De fato, Madison desenhou uma constituio que refora a suspeita. Ao desenhar mltiplas instituies com responsabilidade especfica de equilibrar e controlar uma outra, Madison criou instituies rivais que suspeitam e no confiam umas das outras. Como se isso j no fosse bastante, ns contnuamente criamos

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novas instituies como os inspetores gerais e promotores independentes com o nico objetivo de suspeitar dos outros. E, claro, existem os jornalistas, que esto no ramo da suspeita em tempo integral. Como observou Wilson, ns continuamos a criticar quando deveramos estar criando (1887: 16). Nessa crtica da nova gesto pblica, Donald Savoie comentou sobre o problema dos erros: A administrao pblica opera em um ambiente poltico que est sempre busca de erros e que demonstra nveis extremamente baixos de tolerncia com as falhas; no mundo dos negcios no importa muito que voc se equivoque 10% do seu tempo, desde que voc apresente lucro no final do ano. No governo no importa muito que voc esteja certo 90% do seu tempo porque a ateno ser dirigida aos 10% de tempo em que voc esteve errado (1995 a: 114-5). De fato, no governo, no importa muito se voc est certo 99% do tempo, porque a ateno ser voltada para aquele 1% de tempo em que voc esteve errado. por isso que os Dez Mandamentos do Governo so Voc no deve cometer erros. Voc no deve cometer erros . . . Voc no deve cometer erros (Behn, 1991b: 1). A suspeita institucionalizada mina a confiana. Uma instituio encarregada de suspeitar revelar, a menos que seja totalmente incompetente, comportamentos suspeitos. Pouco importa se a conduta dbia tiver sido um erro insignificante, na tentativa de seguir regras para compra de suprimentos, ou um erro maior e mais grave, no julgamento de uma poltica. De fato, os pequenos erros de procedimento devem ter um efeito maior na destruio da confiana no governo do que os principais fracassos polticos. Isso porque a realidade do pequeno erro de procedimento bvia para todos, enquanto a existncia de um grande fracasso poltico sempre objeto de muita discusso21 . Assim, a descoberta diria e repetida de pequenos faltas de ateno aos detalhes das regras burocrticas deve ter um impacto negativo maior na confiana no governo do que os debates polticos contnuos sobre temas maiores e mais substantivos. A confiana um bem frgil principalmente no governo. Ainda assim, todo governo requer confiana. Wilson compreendeu isso. Ademais, a responsabilidade e o poder discricionrio requeridos para a implementao do paradigma da nova gesto pblica exigem um aumento significativo da confiana dos americanos nos seus vrios governos. Infelizmente, temos poucas instituies pblicas dedicadas tarefa da construo da confiana. Ao contrrio, dispomos de numerosas organizaes, dentro e fora do governo, encarregadas de identificar, perseguir e expor nossas suspeitas minando assim a confiana. Para mudar nossa

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opinio sobre como deveremos conduzir os assuntos de governo para substituir o paradigma tradicional da administrao pblica pelo da nova gesto pblica os defensores do novo paradigma devero inventar formas de reforar a confiana pblica. 6.1. A confiana e o paradoxo de Moore Como se no bastassem a falta de confiana inerente e a criao institucionalizada da suspeita, o estilo dos novos gestores pblicos pode ameaar ainda mais a confiana pblica. Gestores pblicos eficazes devem no s tomar iniciativa. Para realmente produzir resultados nas grandes e burocrticas agncias pblicas de hoje, os gestores pblicos muitas vezes necessitam de nveis especialmente altos de dedicao, energia e audcia. De fato, o prottipo do novo gestor pblico no puramente empresarial; ele geralmente impetuoso e agressivo aproveitando as oportunidades mais evidentes, aceitando publicamente a responsabilidade pelos sucessos e fracassos, e debochando no s dos difamadores, mas tambm daqueles mais criteriosos. Gesto pblica diferente de administrao pblica, enfatiza Donald Savoie, um dos crticos da nova gesto pblica. Ademais, gestores pblicos so diferentes dos administradores pblicos. Savoie apresenta o contraste nos estilos de operao: ao contrrio da linguagem da administrao pblica tradicional que evoca imagens de regras, regulamentos e processos letrgicos de tomada de deciso, a prpria palavra gesto implica em deciso, uma mente dinmica e uma tendncia ao (1995a: 113). No entanto, os cidados no esto bem certos de confiarem nesses empresrios governamentais. O resultado o que Mark Moore descreve como um paradoxo interessante: por um lado, como liderana pessoal e responsabilidade parecem ser a chave de inovaes bem-sucedidas, elas devem ser valorizadas; por outro, a arrogncia e o estilo mais vistoso que sempre acompanham a liderana pessoal normalmente atraem hostilidade e suspeita no setor pblico. Um inovador bem-sucedido tanto no ramo empresarial quanto governamental, observa Moore, precisa de uma vontade executiva de tomar a iniciativa e aceitar a responsabilidade, mantendo-se ao mesmo tempo modesto com respeito s prprias contribuies e generoso ao dar crdito aos outros. Mesmo assim, continua ele, os executivos do setor pblico devem errar mais do lado da modstia para no provocar a vigilncia cerrada da imprensa nem antipatia. Isso cria o paradoxo de Moore: o pblico espera um estilo de gesto no setor pblico que seria ineficaz, caso os gestores estivessem realmente envolvidos nele (1993: 133-4).

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Gestores pblicos que exercitam pouca iniciativa produzem poucos resultados e assim ameaam a confiana pblica no governo. Gestores pblicos que so lderes podem produzir resultados, mas pelo seu estilo arruinam a confiana pblica. Pois afinal, eles funcionam dentro de organizaes que possuem regras detalhadas sobre como fazer e no fazer tudo. No entanto, observa Marc Zegans, as organizaes obcecadas por regras transformam os tmidos em covardes e os ousados em fora-da-lei (1997, 115). Talvez exista algum nvel intermedirio mais feliz: a liderana que produz resultados sem ser to agressiva. Mas com todas as outras consideraes e interesses que o gestor pblico moderno deve equilibrar, chegar a esse ponto ideal parece um fardo desalentador.

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7. Adaptando o mecanismo existente de accountability retrospectiva

Administradores pblicos so responsveis por processos. E o mtodo tradicional de accountability pelos processo de trabalho relativamente linear: o Poder Legislativo estabelece regras gerais para serem seguidas em vrios processos, e unidades reguladoras em vrias agncias do executivo codificam-nas com regulaes mais detalhadas. A seguir, a agncia passa a manter alguns registros, para demonstrar que segue tais processos fiel e consistentemente, podendo eventualmente emitir um relatrio resumido de tais registros. Ao mesmo tempo, auditores examinam tais registros detalhadamente, verificando se todos os processos foram realmente seguidos (e detectando qualquer comportamento desonesto). Outros jornalistas, organizaes de vigilncia e stakeholders tambm escrutinam a agncia com bastante cuidado, identificando as instncias onde a agncia falhou ao implementar seus prprios processos. E quando um padro de erros emerge, ou um caso particularmente notrio identificado, ou um erro pequeno mas atraente descoberto, comits legislativos realizam audincias e adotam aes corretivas. s vezes, as pessoas que falharam em seguir os processos prescritos so despedidas, ou sofrem medidas disciplinares. Alm do mais, como tudo isso bastante divulgado, as agncias so incentivadas a atingir o cumprimento dos processos estabelecidos. Gestores pblicos so responsveis por resultados. Por que ento o processo tradicional de accountability no pode ser aplicado a resultados, ao invs de processos? Por que no podemos simplesmente adaptar os mecanismos tradicionais de accountability ao nosso novo enfoque no desempenho? Por exemplo: o Poder Legislivo estabeleceria as regras gerais para os resultados que devem ser atingidos durante o ano fiscal

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seguinte, e uma organizao do poder executivo as codificaria em metas mais detalhadas. A seguir, a agncia manteria registros para demonstrar que est fazendo progressos com respeito ao cumprimento das metas, e esporadicamente emitiria um relatrio resumindo suas conquistas. Enquanto isso, auditores examinariam tais registros detalhadamente, verificando se as metas teriam sido realmente atingidas (e detectando qualquer comportamento desonesto). Outros jornalistas, organizaes de vigilncia e stakeholders escrutinariam a agncia cuidadosamente, identificando as instncias onde a agncia falhou no cumprimento de suas prprias metas. E quando um padro de falhas fosse identificado, ou uma falha particularmente significativa ou um erro pequeno mas atraente fosse descoberto, comits legislativos realizariam audincias e adotariam aes corretivas. As pessoas que falhassem em atingir suas metas seriam despedidas, ou sofreriam medidas disciplinares. Alm do mais, como tudo isso seria bastante divulgado, as agncias seriam incentivadas a atingir suas metas. Isso simplesmente o mecanismo tradicional de accountability retrospectiva, empregado atualmente pelas legislaturas para garantir que as agncias sigam todos os processos desenhados para garantir justia e eficincia. genrico, exceto pelo fato de ter sido adaptado para criar um mecanismo de accountability assegura que s agncias executoras o alcance de metas especficas. Esse processo de accountability exige que a legislatura estabelea ao menos propsitos gerais; mas as legislaturas j o fazem. Ele tambm exige que as agncias executoras estabeleam metas especficas que possam indicar o progresso rumo concretizao de tais propsitos; considerando todas as aspiraes pessoais dos gestores pblicos de serem todo-poderosos no governo, eles deveriam estar dispostos a estabelecer uma ou duas metas especficas.22 Ento, uma vez que a agncia tenha escolhido sua(s) meta(s) para o ano fiscal, o processo de accountability por resultados pode seguir o processo de accountability para processos, que j ter sido desenhado, empregado e aperfeioado. Para implementar esse mecanismo de accountability retrospectiva, a legislatura ter de fazer duas coisas. Durante o ano fiscal, revisar a escolha da meta. Depois do ano fiscal, avaliar a capacidade da agncia de atingir a meta. 7.1. Revisando a meta Aps a escolha da meta, o Poder Legislativo deve determinar se ela faz sentido. Ele pode estipular pessoal para analisar a meta, considerar alternativas e acompanhar o processo da agncia encarregada de escolher a meta. Pode realizar audincias para determinar se os

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stakeholders e o pblico em geral esto satisfeitos com as metas. A seguir, caso o Poder Legislativo esteja insatisfeito com a escolha da agncia, pode solicitar agncia que repense sua meta e mande de volta uma definio. Se estiver extremamente insatisfeito com a escolha da meta, pode ainda pressionar a agncia a alterar sua meta, sancion-la, tentar convencer o chefe do Executivo a alterar o quadro gerencial da agncia, ou aprovar legislao modificando a meta para o ano fiscal atual. 7.2. Avaliando o cumprimento da meta Quando o ano fiscal terminar, o Poder Legislativo precisa verifica se a meta foi ou no cumprida. Pode solicitar um relatrio agncia, solicitar uma auditoria desse relatrio, e nomear alguns funcionrios para fornecer sua prpria avaliao sobre quo bem saiu-se a agncia. Pode realizar audincias para determinar se os stakeholders e o pblico em geral esto satisfeitos com o desempenho da agncia. A seguir, caso o Legislativo esteja insatisfeito com o desempenho da agncia, ele pode determinar as causas e solicitar que a agncia desenvolva um plano para melhorar seu desempenho durante o ano fiscal seguinte. Se estiver extremamente insatisfeito com o desempenho, pode pressionar a agncia a realizar alteraes gerenciais especficas, sancion-la, tentar convencer o chefe do Executivo a alterar o quadro gerencial da agncia, ou aprovar legislao criando metas novas e distintas para o ano fiscal seguinte. Parece correto adaptar os mecanismos retrospectivos existentes da accountability por processos s novas necessidades de criao de um mecanismo retrospectivo para estabelecer a accountability por resultados. Ademais, esse mecanismo genrico de accountability mesmo similar ao modo como o mundo dos negcios cria accountability por resultados. Os gestores de vrias divises e de outras unidades chegam a um acordo com seus superiores a respeito das metas para o ano. Isso pode estar sujeito a mais negociaes do que pode acontecer entre uma agncia executiva e o Legislativo (mesmo que seja uma negociao claramente privada). Uma vez iniciado o ano fiscal, a gerncia monitora o desempenho de cada diviso. E, ao final do ano, conduz uma auditoria, determina quais divises atingiram suas metas e quais no, toma aes corretivas quando necessrio, e negocia novas metas para o ano seguinte. Se uma diviso atingiu sua(s) meta(s) (sem fazer nada ilegal) ela foi um sucesso foi responsvel pela administrao dos recursos do proprietrio e por suas obrigaes maiores para com a sociedade. O mecanismo de accountability do setor privado consiste no acordo sobre metas especficas a serem alcanadas durante um perodo especfico, no acompanhamento freqente do progresso durante o perodo, e na avaliao retrospectiva ao final do mesmo. A nica grande diferena en-

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tre os mecanismos pblico e privado seria o mtodo de se decidir que meta deve ser buscada por uma agncia governamental ou uma diviso de uma empresa.

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8. Polticas de processos e polticas de resultados

Por que a accountability por resultados no pode funcionar exatamente como a accountability por processos? Ou por que a accountability por resultados no governo no pode funcionar da mesma forma que a accountability por resultados do setor privado? Porque processos so diferentes de resultados. E porque negcios privados so diferentes de governo. Especificamente, as polticas de processo so diferentes das polticas de resultados. Isso torna-se rapidamente bvio no passo inicial do estabelecimento de metas especficas. Pois novamente h uma pergunta-chave: metas de quem? Quem decide quais resultados devem ser produzidos? O Poder Legislativo poderia, claro, faz-lo. Afinal, ele estabelece processos. Algumas vezes, o Legislativo cria processos bastante detalhados. Outras vezes, formula somente processos gerais, deixando o Poder Executivo adicionar os detalhes mais especficos o tempo todo reservando-se o direito de controlar, modificar ou cancelar tais detalhes. Por que ento o Legislativo no o faz? Porque o Legislativo no deseja faz-lo. Ele, como corpo coletivo (e cada legislador individual tambm) no quer estabelecer metas especficas. Como enfatiza Donald Savoie, os objetivos do governo so pouco claros porque os polticos assim o preferem (1995b: 135). Esclarecer os objetivos gerencialmente correto, mas politicamente irracional. Pois ao esclarecer os objetivos, os polticos devem optar entre bases eleitorais adversrias e valores conflitantes. Pela experincia, as autoridades eleitas aprenderam que podem ganhar mais reconhecimento, apoio e votos sendo confusas a respeito dos resultados que iro produzir do que sendo claras a esse respeito. Um governador uma vez disse aos seus auxiliares: nunca ponham um nmero e uma data na mesma frase. Qualquer discusso sobre objetivo especfico para um programa especfico ou uma agncia especfica para um determinado ano introduz novamente os desacordos polticos, que haviam sido cuidadosamente minimizados pela incorporao de propsitos vagos (ao invs de precisos) na legislao. Um prembulo legislativo que especifique propsitos gerais, mltiplos e talvez at contraditrios pode fazer muitas pessoas felizes. Os propsitos estabelecidos na legislao so mltiplos e gerais, no porque nenhum legislador no tenha uma idia clara de que meta

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gostaria de atingir; ao contrrio, o prembulo contm propsitos mltiplos gerais porque, embora vrios legisladores possam identificar um ou mais objetivos especficos a serem atingidos, eles no conseguem concordar sobre objetivos comuns. O senador William Roth era a fora principal do Goverment Performance and Results Act (GPRA), concebido para ter todas agncias federais especificando os resultados a serem produzidos. Roth queria que o Congresso estabelecesse metas especficas para agncias especficas. Sob a legislao, Roth escreveu: seria exigido que as agncias federais desenvolvessem metas mensurveis para seus programas. Eu acredito que ns podemos dar um passo alm, e tambm exigir que o prprio Congresso exercesse um papel direto no estabelecimento de ao menos algumas dessas metas. O Congresso cria e financia os programas, ento ele deveria dar alguma indicao de como ele espera que eles sejam cumpridos... O Congresso tem a obrigao de dizer aos contribuintes americanos que resultados pretendemos alcanar com o dinheiro que gastamos, e essa exigncia deveria ser includa na legislao (Senado americano, 1993: 57-9). Isso soa razoavelmente suficiente. Mas senadores e deputados apressaram-se em no aceitar o convite de Roth. Seus debates sobre propsitos vagos j so acalorados o bastante; eles no desejariam criar debates ainda mais impertinentes sobre metas especficas. Ainda assim, sugere o GPRA, pode ser possvel criar accountability por resultados sem que o Congresso especifique inicialmente que resultados quer alcanar. A soluo pode ser fazer com que as agncias os especifiquem. claro que isso transfere do Legislativo para o Executivo a carga incmoda de escolher entre propsitos e valores opostos. Mas, pelo menos, um corpo legislativo o Congresso americano tem demonstrado sua determinao em fazer precisamente isso. Talvez outros poderes legislativos, pressionados em produzir resultados, mas ainda pouco dispostos a especificar quais resultados, achar que isso aceitvel de qualquer modo. O Legislativo rende-se a certa influncia e controle; mas evita alguns desacordos bastante desagradveis. Mas ser que isso cria accountability? Isso ir assegurar accountability por resultados? Afinal, as agncias executivas podem relutar tanto quanto o Legislativo em criar desacordos desagradveis e os ataques inevitveis que surgem no momento da escolha das metas. Da mesma forma, elas tambm podem trapacear. O Legislativo pode criar um processo, um formulrio e uma data limite, exigindo que cada agncia especifique um ou vrios objetivos. Mas ele no pode forar as agncias

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a levar tal requerimento a srio, ou a cumprir a tarefa com inteligncia. As agncias sempre podero optar por metas no-controversas e sem conseqncias. Elas tambm podem sempre escolher metas facilmente atingveis. Dados todos os obstculos que o Legislativo tem forado o Executivo a saltar, por todos esses anos, as agncias desenvolveram uma vasta experincia em corridas de obstculos. Elas podem facilmente descobrir como saltar mais este. Ser que o Poder Executivo evita a inteno do Legislativo quando cria as regras e regulamentos que estabelecem a estrutura do processo de accountability? No necessariamente. Para cada regulamento h uma razo; cada regulamento formulado para prevenir a recorrncia de um erro prvio. No existe limite para o nmero de regulamentaes que o Legislativo ou o Executivo podem criar. Alm disso, politicamente falando, a existncia de mais regulamentaes sempre melhor. A existncia de mais regulamentaes significa que a agncia est garantindo maior justia, mais eficincia. Significa que a agncia est fazendo um bom trabalho, criando processos justos e eficientes. E mais, o Legislativo no resiste a uma maior regulao. Ele prprio busca mais; ele cria outras para si, e pressiona o Executivo a faz-lo tambm. Essa no , porm, uma presso por mais regulamentao no geral, mas sim uma presso por um maior nmero de regulamentaes menores, individuais, todas contribuindo para mais bem mais. Poderia a mesma coisa ocorrer com as metas? Talvez. Uma agncia do executivo encarregada de criar metas, que no queira ofender nenhum stakeholder ou negligenciar qualquer valor, pode simplesmente seguir o exemplo do Legislativo: ela tambm pode criar metas mltiplas e vagas. Nesse caso, o Legislativo deve criar suas prprias metas especficas, ou aceitar as metas vagas do Executivo. Caso o Legislativo seja muito insistente, ele pode exigir que a agncia escolha somente uma meta. Nesse caso, a agncia pode fazer exatamente o que foi pedido escolher somente uma meta, criando precisamente o tipo de luta que o Legislativo vinha tentando evitar. Processos e resultados tm atributos polticos bastante diferentes. As controvrsias acerca dos processos so diferentes das controvrsias sobre resultados. Assim as polticas de processos so diferentes das polticas de resultados. Conseqentemente, no deve ser fcil fazer pequenas alteraes nos mecanismos especficos existentes, utilizados para processos, e faz-los funcionar bem para resultados. 8.1. Destacando responsabilidades Os dois inimigos da accountability so os objetivos pouco claros e o anonimato, escreveu Sanford Borins. Ele afirma ainda, na sua defesa

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do paradigma da nova gesto pblica, que ao promover a especificidade das metas e reduzir o anonimato, a nova gesto pblica est fortalecendo a accountability (1995a:125-6). A importncia de se estabelecer e perseguir metas especficas clara. De fato, os vrios defensores do paradigma da nova gesto pblica podem ter distintos paradigmas em mente, mas todos compartilham o mesmo enfoque nas metas: o trabalho do gestor pblico atingir metas especficas. Mas como pode exatamente a nova gesto pblica eliminar o anonimato? Woodrow Wilson entendeu bem a necessidade de eliminar o anonimato burocrtico: A ateno pblica deve ser facilmente direcionada, em caso de boa ou m administrao, somente ao homem que merea reconhecimento ou culpa. No h perigo no poder, desde que ele no seja irresponsvel. Se ele for dividido, repartido em muitas fraes, ele ser obscurecido; e se for obscurecido, ter tornadose irresponsvel. Mas se ele for concentrado nas chefias de servio e nas chefias de reas e setores, ser facilmente controlado e registrado (1887: 20). No entanto, apesar de toda a influncia de Wilson, ele no convenceu as pessoas a criarem um sistema de agncias de governo que destacasse a responsabilidade dos chefes de cada agncia e seus poderes. Por que? Porque, eu acho, as organizaes que separam expressamente a poltica da administrao, obscurecem de modo inerente (se no conscientemente) toda a responsabilidade, exceto a do nvel mais alto. Os polticos so responsveis pela poltica e por tudo o que flui dela. O nico trabalho dos servidores pblicos executar cientificamente essa poltica. Como eles podem ser responsveis? (Ao mesmo tempo, como pode a pessoa na chefia de qualquer agncia ser realmente responsvel pelo comportamento dos indivduos protegidos pelo servio pblico que trabalham vrios nveis abaixo na hierarquia da agncia?). De fato, as burocracias so quase por definio annimas. Neutralidade burocrtica quase o mesmo que anonimato burocrtico. Quando visitamos uma burocracia governamental e irritamo-nos com um burocrata por aplicar-nos (de forma neutra) alguma regra estpida, sabemos (de maneira analtica, se no emocional) que no podemos realmente culpar o burocrata. Nosso tratamento no importa quo absurdo no uma conseqncia da personalidade do burocrata. o sistema de regras e de punio pela violao dessas regras que motiva o burocrata a comportar-se de forma burocrtica. Porque deveria ele tomar para si a responsabilidade por um sistema concebido por algum

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acima dele na hierarquia, sem mesmo pedir aos trabalhadores da linha de frente suas sugestes? Ao mesmo tempo, como pode o chefe da agncia ser realmente responsvel pela aplicao das regras por parte dos indivduos protegidos pelo servio pblico e que trabalham vrios nveis abaixo dele na hierarquia da agncia especialmente se as regras foram impostas pelo Legislativo ou por outra unidade reguladora externa? Um sistema de metas especficas a serem atingidas durante o ano fiscal corrente pode ressaltar um pouco mais de responsabilidade. Se a meta estabelecida pelo Legislativo ou pela prpria agncia, o diretor da agncia o responsvel pela sua consecuo. Mas o resto da organizao ainda est na berlinda. Por que aqueles que esto nos nveis mais baixos da hierarquia so responsveis? Eles so simplesmente responsveis por implementar o plano do diretor para a consecuo daquela meta? Em caso positivo, suas vidas pouco mudaram. Eles continuam annimos e, portanto, seguem no sendo responsveis. Novamente, como pode o chefe da agncia ser responsvel pela implementao do plano por parte de indivduos protegidos pelo servio pblico que trabalham vrios nveis hierrquicos abaixo dele? Ainda assim, se metas especficas podem ajudar a eliminar o problema do anonimato nos nveis superiores de uma agncia, porque elas no poderiam fazer o mesmo nos nveis mais baixos da hierarquia? Afinal, todos so gerentes intermedirios. Todo gerente de toda unidade tem superiores e subordinados. Ento por que no criar metas especficas para cada nvel da organizao? Tais metas subordinadas estariam diretamente ligadas meta global da organizao. 23 De fato, se tais metas subordinadas fossem escolhidas de modo inteligente, a organizao estaria simplesmente, ao cumprir todas as metas subordinadas, cumprindo sua meta global. Tais metas de nvel mais baixo no necessitam ser reportadas ao Legislativo. Elas poderiam ser, mas o Legislativo nunca seria capaz de examinar muitas delas com seriedade. Mas ao estabelecer simplesmente tais metas subordinadas e talvez anunci-las em toda parte uma organizao criaria responsabilidade nos nveis mais baixos, eliminando assim o anonimato, ao menos no seu interior. Alm disso, se alguma coisa der errado, se a agncia fracassar em atingir suas metas para o ano fiscal, a hierarquia das metas permitiria que a agncia (ou o Legislativo) identificasse a causa do fracasso. Se algumas sub-unidades fracassaram em atingir suas metas individuais, elas e as seus superiores tero sido responsveis. Se todas as sub-unidades atingiram suas metas, ento o diretor da agncia ter sido o responsvel ao fracassar na criao de um sistema de metas subordinadas que, se atingidas, produziriam a meta global da agncia.

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Especificar as metas ajuda a eliminar o anonimato. Exigir que uma agncia pblica tenha uma meta especfica a cumprir at o ano fiscal destaca sua responsabilidade. Da mesma forma, exigir que os nveis mais baixos na hierarquia da agncia tenham tambm suas metas especficas a serem cumpridas at o final do ano fiscal destaca tambm sua responsabilidade. 24 8.2. Ganhando a confiana pblica A administrao nos Estados Unidos deve ser inteiramente sensvel opinio pblica, afirma Wilson (1887: 21). Se, como Finley Peter Dunn, um contemporneo de Wilson, observou, a Suprema Corte seguir o retorno da ilicitude, certamente os servidores pblicos o faro tambm. Mas quo sensvel opinio pblica a administrao deve ser? Wilson chama isso de o problema fundamental de todo o estudo da administrao: que papel deve ter a opinio pblica na conduo da administrao? Wilson respondia que o pblico devia estar engajado, mas no demais: O problema tornar a opinio pblica eficiente sem o incmodo de t-la intrometendo-se. Exercido diretamente, no controle de detalhes dirios e na escolha dos meios dirios de governo, a crtica pblica logicamente um incmodo desconfortvel, um rstico lidando com mquinas delicadas. Mas como controladora das foras maiores de poltica formativa, tanto na poltica quanto na administrao, a crtica pblica de todo segura e benfica, indispensvel. Deixemos o estudo administrativo encontrar a melhor forma de dar crtica pblica esse controle e de mant-la fora de qualquer interferncia... O ideal para ns um servio pblico culto e auto-suficiente de tal forma que aja com bom senso e vigor, mantendo-se to intimamente conectado com o pensamento popular, por meio de eleies e consulta pblica constantes, como para encontrar arbitrariedades ou esprito classista totalmente fora de questo... ... estudos comparativos dos modos e meios do governo deveriam tornar-nos capazes de oferecer sugestes que iro praticamente combinar a abertura e o vigor da administrao de tais governos com a docilidade pronta de todas as crticas pblicas srias e bemsustentadas (1887: 20-4). E, conforme os escritos de Wilson tornam claro, atingir o equilbrio correto difcil. Ademais, ainda mais difcil criar um mecanismo formal de accountability que sempre atinja o equilbrio correto.

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Para a nova gesto pblica, o pblico tem interesse tanto na escolha das metas quanto na consecuo delas. Portanto, qualquer mecanismo de accountability deve permitir que o pblico participe do debate sobre a escolha das metas, e no acompanhamento e avaliao da consecuo das mesmas. Mas como? Sero os mecanismos de eleio existentes adequados? Estaro as organizaes dos stakeholders engajadas em demasia? Continuaro os jornalistas a focalizar sua ateno no processo principalmente nos erros menores do cumprimento das regras e procedimentos? E o pblico ir comprometer-se com as metas que seu municpio estabeleceu para o sistema escolar, as metas de seu estado para as agncias de apoio a famlias, e as metas do governo federal para uma rede nacional de organizaes ambientais? Estabelecer sistemas formais para o envolvimento pblico dever ser menos bem-sucedido que a evoluo de padres do interesse pblico em participar da escolha das metas e no acompanhamento e avaliao da consecuo das mesmas. Mas a nfase da nova gesto pblica em alcanar metas especficas pode ter um efeito importante na atitude do pblico com respeito ao governo. Pois muito do descontentamento pblico com o governo pode ser traado por sua crena (seja justificada ou no) de que ele no ganha muito de seu governo, que o que ele recebe no compensa o dinheiro gasto pelo seu governo, e que seu governo no consegue produzir resultados. Se isso verdade, ento o enfoque nos resultados e a criao de um sistema de acompanhamento que dramatize os resultados alcanados ou no por diferentes agncias pode influenciar a opinio pblica. Ao produzir resultados especficos ao atingir metas especficas e preestabelecidas as agncias pblicas podem comear a convencer os cidados de que o desempenho do governo no uma contradio.

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9. A busca de um novo paradigma de accountability democrtica

Ao dar poder aos servidores pblicos para que dem respostas aos cidados, ao dar-lhes autoridade para tomar decises inovadoras, os defensores da nova gesto pblica buscam produzir melhores resultados. Mas quais resultados? Quais so os melhores resultados? Quem decide que resultados o governo deve produzir? Quem ir certificar-se de quem responder pela produo desses resultados? Como ir funcionar esse processo de accountability? Os defensores da nova gesto pblica precisam no s demonstrar que sua estratgia de organizao do aparato administrativo do governo mais eficiente ou eficaz. Eles tambm devem

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explicar como ele tem (ou pode ter) accountability. Eles devem ser capazes de responder a questo da accountability por desempenho: possvel permitir que servidores com poder (emplowered) e capacidade de resposta, tomem decises e sejam inovadores e ainda sim contar com accountability democrtica? Eles ainda tm de faz-lo. Mas essa no uma tarefa trivial. Afinal, criar accountability democrtica por processo no tem sido fcil. Temos tentado trabalhar nisso por mais de dois sculos, e ainda no produzimos uma resposta totalmente satisfatria. De fato, os mecanismos que estabelecemos para garantir accountability por processo nem sempre funcionam. Alm disso, no iremos responder a questo da accountability por desempenho engajando-nos num profundo pensamento terico. E mais, ganharemos pouco ao debatermos, legislarmos, codificarmos e equiparmos os sistemas formais de accountability cidad. Ao contrrio, aprenderemos mais de uma srie de experimentos ad hoc conduzidos por gestores pblicos que buscam no ser covardes nem fora-da-lei, mais sim cumprir os propsitos pblicos que os cidados valorizam. Gestores pblicos que buscam produzir os resultados que os cidados desejam sero os pesquisadores que iro responder a questo da accountability. De fato, a resposta questo da accountability somente poder emergir da prtica evoluindo de uma variedade de esforos classistas de novos gestores pblicos que no desejam obscurecer sua accountability, mas sim defini-la e esclarec-la. Alguns desses experimentos fracassaro. E se houver muitos fracassos, todo o esforo ser abandonado. Alguns, no entanto, podero tornar-se sucessos modestos e qualificados. E sobre tais modestos sucessos os gestores pblicos planejaro outros experimentos e produziro outros sucessos. A tarefa de responder questo da accountability recai no somente nos ombros dos tericos da nova gesto pblica, mas naqueles dos seus praticantes. medida que os experimentos esto sendo construdos, no entanto, os tericos ajudaro a codificar seus fracassos, sucessos e lies. Por definio, tais experimentos de accountability devero, de alguma forma, envolver cidados. Pois a base conceitual da nova gesto pblica a de que os cidados precisam de um melhor desempenho de seu governo. Mas que tipo de desempenho? Cidados tm interesse tanto na escolha das metas quanto na consecuo delas. Assim, qualquer mecanismo de accountability deve permitir que os cidados participem do debate sobre a escolha das metas, e do acompanhamento e avaliao da consecuo delas. Mas como? Sero adequados os sistemas eleitorais existentes? Ou sero necessrios mecanismos extra-eleitorais? Se for assim, eles

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sero dominados por stakeholders organizados? Ou sero eles irrelevantes, com os jornalistas continuando a enfocar o processo especialmente os erros menos importantes no cumprimento das regras e dos procedimentos? Ou ser de alguma forma possvel engajar o interesse do Estado nas metas que seus municpios estabeleceram para seu sistema escolar, as metas que seus estados estabeleceram para suas agncias de apoio a famlias, e as metas que o governo federal estabeleceu para a rede nacional de organizaes ambientais? Se for assim, quando sero os cidados envolvidos na escolha das metas e no acompanhamento e avaliao de sua consecuo? Em que tipo de resultados e desempenho estaro os cidados mais interessados? Como eles preferiro engajar-se no desafio de escolher, acompanhar e avaliar? Como preferiro conhecer suas escolhas, os dados? Como podero estar engajados, mas no excessivamente? Essas so questes operacionais importantes que os experimentos com os novos mecanismos de accountability iro colocar. As respostas s iro emergir quando os experimentos evolurem. Os sistemas tradicionais de accountability foram desenhados para estabelecer e reforar a confiana pblica na probidade de seu governo. Agora precisamos de um novo sistema de accountability que estabelea e reforce a confiana pblica no desempenho governamental. O paradigma da nova gesto pblica exige um novo paradigma de accountability democrtica.

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Notas

Existem numerosas concepes do paradigma da nova gesto pblica. Para a descrio de algumas, ver: Barzelay (1992), Osborne e Gaebler (1992), Gore (1993), Borins (1995a; 1995b), Public Management Service (OECD: 1995; 1996) e Thompson 1997. Borins oferece a seguinte definio: a nova gesto pblica uma nova conceituao da administrao pblica que consiste de vrios componentes inter-relacionados: fornecer servios de alta qualidade que os cidados valorizam; aumentar a autonomia dos gestores pblicos, especialmente dos controles da agncia central; medir e premiar organizaes e indivduos com base no cumprimento das metas exigidas de performance; tornar disponvel recursos humanos e tecnolgicos que os gestores necessitam para desempenharem bem suas tarefas; e, reconhecendo as virtudes da competio, manter uma atitude aberta a respeito de quais propsitos pblicos devem ser desempenhados pelo setor privado, e no pelo setor pblico (1995a: 122).

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Existem vrias defesas do paradigma tradicional da administrao pblica (assim como crticas nova gesto pblica). Para algumas, ver: Frederickson (1992), Moe (1994), Moe e Gilmour (1995) e Savoie (1995a; 1995b) Eles podem no acreditar numa maneira melhor porque aceitam que a melhor prtica de amanh pode ser melhor do que a de hoje. Embora eles nunca tenham trabalhado juntos, Wilson, Taylor e Weber foram da mesma gerao. Wilson e Taylor nasceram em 1856, Weber em 1864. Portanto, no chega a ser surpreendente que suas crenas e recomendaes sobre administrao sejam to compatveis. Eles no estavam somente moldando as opinies da nao; estavam tambm relatando-as. No estavam somente criando idias; tambm suas idias refletiam a cultura e as necessidades daqueles tempos. Como Fry observou a respeito da gesto cientfica de Taylor, era claramente um movimento correto para seu tempo (1989: 68). Em muitos aspectos, Wilson, Taylor e Weber no lideraram o pensamento de sua poca da mesma maneira que o refletiam. Os escritos de Wilson, por exemplo, previram tanto a gesto cientfica de Taylor quanto a defesa de Goodnow da separao entre poltica e administrao. Wilson pode ter sido o primeiro a sugerir numa publicao que a implementao da poltica precisava ser separada de sua criao, mas ele no estava sozinho. De fato, embora Wilson tenha tornado-se ativamente engajado na poltica americana, seu ensaio sobre O Estudo da Administrao (1887) foi pouco conhecido durante dcadas. Muito mais influente no estabelecimento da dicotomia poltica - administrao foi o livro de Frank Goodnow, Poltica e Administrao, publicado 13 anos mais tarde (1900). Em seu ensaio, Wilson tambm defendia a criao de uma cincia da administrao, mas foi Taylor quem no s realizou tal tarefa, como tambm convenceu o pas de sua utilidade. De fato, dos trs, somente Taylor buscou, agressivamente, convencer o pblico americano do valor de suas idias a respeito da administrao. E o pensamento de Weber no estava facilmente disponvel nos Estados Unidos at depois da Segunda Guerra, quando Hans H. Gerth e C. Wright Mills traduziram e publicaram uma coleo dos escritos de Weber (1946) e A.M. Henderson e Talcott Parsons fizeram o mesmo (1947). No entanto, isso no evitou que empresas e governos americanos criassem grandes burocracias, muito similares s que Weber defendia. Quando o governo cria conscientemente uma poltica que foi desenhada para tratar as pessoas de forma diferente por exemplo, ao afirmativa difcil avaliar a justia da implementao. Assim, tanto a poltica quanto a implementao sero acusadas de serem injustas. Alguns acreditam que essa accountability direta no suficientemente direta. Assim criaram a iniciativa e o referendo, para o caso de nossos representantes no estabelecerem as polticas que realmente desejamos. No entanto, embora Wilson tenha anunciado que sua distino era to bvia que dispensava maiores discusses, ele tambm confessou que ela no era to exatamente bvia at que se olhasse para as particularidades do tema poltico em particular: Uma pessoa no pode facilmente tornar claro para todos onde reside a administrao de vrios departamentos de qualquer governo praticamente sem entrar nos particulares to numerosos ao ponto de confundir-se, e nas distines to detalhadas ao ponto de distrair-se. Nenhuma linha de demarcao, separando funes administrativas e no-administrativas, pode ser traada entre este e aquele departamento do governo sem dar voltas e mais voltas entre as curvas da distino e atravs das densas selvas de legislao estatutria; vaguear entre os vrios se e porm, quando e entretanto, at que fiquem todos perdidos no olhar comum e desacostumado com

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esse tipo de pesquisa, e conseqentemente pouco familiarizado com o uso do teodolito do discernimento lgico (1887: 18-9). Desse modo, escreve Thorsen: Wilson explicitamente via a separao entre administrao e poltica como um assunto prtico a ser estabelecido quando questes concretas surgissem no curso da mudana das funes e tcnicas governamentais (1988: 119). Taylor acreditava, reporta Fry, que todo homem um trabalhador de 1 classe em algum tipo de trabalho. Assim, era tambm responsabilidade da gerncia determinar o trabalho para o qual cada trabalhador estaria mais qualificado (1989: 53-4). N.T.: um documento que detalha as tarefas especficas de um posto, e determina quanto tempo cada tarefa ocupa na rotina de trabalho do funcionrio, o nvel de responsabilidade e independncia, o impacto do erro e do trabalho executado com qualidade no conjunto de tarefas desempenhadas em uma instituio. Weber via as burocracias privadas e pblicas como essencialmente similares: A idia de que as atividades de gabinete do Estado so de carter intrinsecamente diferente da gesto dos escritrios da economia privada uma noo da Europa continental e, dessa forma, totalmente estranha maneira americana. Em outra parte (Behn, 1997: 17), perguntei o que realmente significa exigir accountability do governo: O que realmente queremos quando tornamos uma organizao responsvel por algo? De vrias formas, isso significa que queremos ser capazes de identificar quem responsvel pelos produtos da organizao, por seus sucessos ou fracassos. Mas o que acontece depois? Essa pergunta no traz muita clareza aos fatos. O que significa tornar as pessoas responsveis pelo sucesso? O que significa tornar as pessoas responsveis pelo fracasso? Desconheo a resposta definitiva, seja terica ou emprica. Mas aposto que sei o que os gerentes que devem possuir a accountability pensam. Aposto que eles acreditam, pela prpria experincia emprica, que cobrar accountability das pessoas significa que se elas fracassam, elas so punidas, e se elas tm sucesso, nada de significativo acontece. Borins afirma: em reas onde exige-se coordenao, tem-se tornado cada vez mais evidente que a coordenao informal e as parcerias so uma alternativa melhor que a coordenao central (1995: 125). Para uma discusso sobre accountability dentro de redes ou dentro do que chamam collaboratives ver Bardach e Lesser (1996). Altshuler afirma que autoridades eleitas tm pouco incentivo para engajar-se no controle de agncias pblicas que h muitas formas mais teis para elas gastarem seu tempo (1997). Realmente, isso o que os defensores do liberalismo dos grupos de interesse tm feito tentado dar uma boa aparncia realidade. Defensores organizados iro preferir polticas que concentrem os benefcios neles e, para evitar a mobilizao da oposio, que cada um esconda ou disfarce os custos. Se os defensores do paradigma da nova gesto pblica querem prender a ateno do governo nos resultados, eles necessitaro definir quem exatamente ser responsvel pela implementao de um processo de accountability enfocado no somente no alcance daqueles resultados especficos, mas tambm na consecuo de tais resultados de forma que seja eficiente no uso direto dos recursos pblicos e no imponha outros custos indiretos. Nos ltimos anos, organizaes polticas, que se preocupam muito com uma nica poltica pblica, tm sido capazes de utilizar de maneira bastante eficiente o processo tradicional de accountability nas eleies. Elas tm ignorado o conjunto das polticas, escolhem candidatos com base na sua posio sobre um tema mais importante, e ento lana para eleger aqueles com quem concordam e combate os outros com quem

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tm diferenas. Ainda assim, tais organizaes monotemticas so denunciadas como uma perverso do processo democrtico. Se ela fracassa em tornar claras suas discordncias em um nmero seleto de temas sejam eles importantes ou no a oposio ter dificuldade em explicar ao eleitorado porque ela deveria substituir o partido no poder. Obviamente, alguns cozinheiros esto bastantes felizes por no receberem nenhum poder discricionrio quanto gerncia do forno e do fogo. Pois sem esse poder, pode haver total falta de responsabilidade. por isso que tantos cozinheiros e tambm muitos gerentes de segundo escalo e trabalhadores de linha de frente recusam-se a ter mais poder. Pois capacitar pessoas significa dar-lhes responsabilidade. O medo da capacitao o medo da responsabilidade. Nossa! H 110 anos, Woodrow Wilson resumiu sucintamente o problema do principal-agente. Quando o Senador William Proxmire dedicava mensalmente seu Prmio Golden Fleece a agncias pblicas que desperdiassem dinheiro dos contribuintes, ele descobriu que tinha obtido mais ateno ao premiar exemplos pequenos e compreensveis de desperdcio do Governo do que aqueles grandes e complicados (Behn, 1991a: 114). Claro que h vrias razes para que os gestores pblicos evitem determinar metas especficas, incluindo o prprio medo da responsabilidade. Foi o caso do Departamento de Bem-Estar Pblico de Massachusetts no meio da dcada de 80. O Departamento tinha 10 metas, e as respectivas unidades de cada diviso tinham suas prprias metas (Behn, 1991a: cap. 4). Essa sugesto no resolve o problema da rede; tampouco elimina o anonimato dos vrios componentes da rede. Mas poderia. Caso uma rede aceitasse a responsabilidade por um dado programa ou poltica, ela poderia tambm ser solicitada a criar uma meta especfica a ser alcanada at o final do ano fiscal. Nesse momento, ela poderia solicitar que cada componente da rede criasse sua prpria meta para o ano fiscal. A seguir, caso a rede falhasse na consecuo da meta, essa rede de metas destacaria a responsabilidade tanto do componente individual da rede que teria falhado na consecuo de suas metas, quanto na liderana da rede que teria falhado em criar uma rede de metas cuja consecuo resultaria automaticamente na realizao da meta geral da rede. Mas antes de tentarmos usar metas subordinadas para destacar a responsabilidade e aumentar a accountability dentro das redes, deveramos verificar se podemos faz-las funcionar dentro de organizaes mais hierarquizadas. Para uma discusso sobre accountability em redes (ou, como so chamadas, collaboratives), ver Bardach e Lesser (1996).

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Referncias bibliogrficas

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Resumo Resumen Abstract

RSP Revista do Servio Pblico Ano 49 Nmero 4 Out-Dez 1998

O novo paradigma da gesto pblica e a busca da accountability democrtica

Robert Behn O artigo aborda as questoes ligadas ao tema da accountability dentro do paradigma da nova gesto pblica: possvel permitir que servidores pblicos, investidos de poder e prontos para responder aos problemas, tomem decises e sejam inovadores, e ainda assim tenham accountability democrtica? Essa importante questo1 tem assombrado aqueles que defendem uma nova gesto pblica. Os proponentes do paradigma da nova gesto pblica enfatizam a capacidade de sua estratgia de produzir resultados. No entanto, eles ignoram a problemtica questo da accountability poltica. Eles devero desenvolver um processo que no s permita aos gestores pblicos alcanar melhores resultados, mas tambm garantir a accountability perante um eleitorado democrtico.

El Nuevo paradigma de la Gestin Pblica y la bsqueda de la accoutability democrtica

Robert Behn El artculo aborda las cuestiones relativas al tema de la accoutability democrtica dentro del paradigma de la nueva gestin pblica. Se pregunta: es posible permitir que empleados pblicos, investidos de poder y listos para responder a los problemas, tomen decisiones y sean innovadores, y que todava tengan accoutability democrtica? Ese importante cuestionamiento ha asombrado a aquellos que defienden una nueva gestin pblica. Los que proponen el paradigma de la nueva gestin pblica dan nfasis a la capacidad de su estrategia en producir resultados. No obstante, ignoran la problemtica cuestin de la accoutability poltica. Ellos debern desarrollar un proceso, el cual no solamente, les permita a los gestores pblicos alcanzar mejores resultados, sino que tambin, garantizar la accoutability ante un electorado democrtico.

Professor e Diretor do Governors Center e professor do Terry Santerd Institute of Public Policy, ambos da Universidade de Duke, Carolina do Norte, EUA

The New Public-Management Paradigm And The Search For Democratic Accountability
Robert D. Behn Can we permit empowered, responsive civil servants to make decisions and be innovative and still have democratic accountability? This important question haunts those who would advocate a new public management. The proponents of a new public-management paradigm emphasize performance the ability of their strategy to produce results. But they cannot ignore the troubling question of political accountability. They must develop a process that not only permits public managers to produce better results but also provides accountability to a democratic electorate.

Contato com o autor: gov-ctr@pps.duke.ed

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