Lua Nova - Revista de Cultura e Poltica, no.

36, 1995: 85-104

ESTADO, SOCIEDADE CIVIL E LEGITIMIDADE DEMOCRTICA

Luiz Carlos Bresser-Pereira O capitalismo convencionalmente entendido como o sistema econmico no qual empresas privadas so coordenadas pelo mercado. Nesta definio o Estado um corpo estranho. O capitalismo seria apenas a soma das empresas capitalistas coordenadas pelo mercado. Esta perspectiva esta presente no pensamento liberal radical contemporneo, para o qual o papel do Estado exclusivamente o de garantir os direitos de propriedade. Marx certamente no pensava nesses termos, mas a definio marxista mais geral do sistema capitalistao modo de produo no qual os proprietrios privados dos meios de produo constituem a classe dominante e o excedente apropriado pela burguesia no mercado atravs da troca de valores equivalentes pode tambm conduzir idia de que o Estado no essencial ao capitalismo. Na verdade, mesmo se pensarmos em termos de um capitalismo puro, de um modo de produo onde apenas as caractersticas essenciais do capitalismo estivessem presentes, o papel do Estado ser fundamental. Em qualquer circunstncia, inclusive na sua forma liberal, o capitalismo um sistema econmico complexo constitudo por empresas capitalistas coordenadas pelo mercado e reguladas pelo Estado. O capitalismo contemporneo, por sua vez, esta muito longe do capitalismo liberal do sculo XIX: alm de regulamentado coordenado pelo Estado, embora seja altamente competitivo. No h capitalismo, nem mercado capitalista, sem um Estado que o regulamente e coordene, no apenas criando as condies gerais para a produo capitalista, atravs da instituio do sistema legal com poder de coero e de uma moeda nacional, mas tambm atravs de uma srie de aes na rea econmica, social e do meio ambiente. Partindo desse pressuposto bsico, irei neste artigo examinar o conceito de Estado, distinguindo-o dos conceitos de aparelho de Estado e de Estado-nao, e contrapondo-o ao conceito

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de povo e de sociedade civil. O tema j foi extensamente debatido, mas parece-me ainda merecer um esforo de clarificao. OS SIGNIFICADOS DE ESTADO O conceito de Estado impreciso na cincia poltica. comum confundir-se Estado com governo, com estado-nao ou pas, e mesmo com regime poltico, ou com sistema econmico. Na tradio anglo-sax, fala-se em governo e no em Estado. Dessa forma perde-se a distino entre governo e Estado, o primeiro entendido como a cpula poltico-administrativa do segundo. Na tradio europia, o Estado freqentemente identificado ao estado-nao, ou seja, ao pas. Expresses como Estado liberal ou Estado burocrtico so normalmente uma indicao que a palavra Estado est sendo utilizada como sinnimo de regime poltico. Finalmente, expresses do tipo Estado capitalista ou Estado socialista, identificam o Estado com um sistema econmico. vlido utilizar expresses como essas quando desejamos definir o tipo de Estado predominante em diferentes tipos de regimes polticos e modos de produo. Nesse caso, no estamos confundindo o Estado com o regime poltico ou com o sistema econmico, mas simplesmente dizendo que o Estado em uma democracia ser diferente de um Estado em um regime autoritrio, ou que o Estado no capitalismo diverso do Estado no feudalismo ou no estatismo. De qualquer modo, neste trabalho, o Estado ser claramente diferenciado dos conceitos de governo, de estado-nao ou de regime poltico. O Estado uma parte da 1 sociedade. uma estrutura poltica e organizacional que se sobrepe sociedade ao mesmo tempo que dela faz parte. Quando determinado sistema social passa a produzir um excedente, a sociedade divide-se em classes. A classe dominante que ento surge necessita de condies polticas para apropriar-se do excedente econmico. A institucionalizao de um estado-nao soberano e, como parte deste, de um Estado, so o resultado dessa necessidade. A partir desse momento, aquela sociedade assume o carter de pas soberano constitudo por uma sociedade civil e pelo Estado. Neste contexto, o estado-nao ou pas a entidade poltica soberana constituda por uma populao que habita um certo territrio. Esta populao, na

Sabino Cassese (1986) relata que um estudo de 1931 encontrou 145 diferentes utilizaes para o termo Estado. Klaus von Beyne observa que intelectuais americanos argumentaram que Estado ou uma noo legal ou marxista (1986:115). Ao insistir na utilizao da expresso governo como substituta para Estado , esses intelectuais perdem a possibilidade de fazer a distino crucial entre o prprio Estado e seu corpo dirigente: o governo. 86

medida em que formada por cidados com direitos teoricamente iguais, constitui-se em um povo, que serve de base para a existncia do estado-nao. Por outro lado, nesse pas possvel distinguir uma sociedade civil e um Estado. A sociedade civil constituda pelas classes sociais e grupos, que tm um acesso diferenciado ao poder poltico efetivo, enquanto que o Estado a estrutura organizacional e poltica, fruto de um contrato social ou de um pacto poltico, que garante legitimidade ao governo. Em outras palavras, a sociedade civil o povo, ou seja, o conjunto dos cidados, organizado e ponderado de acordo com o poder de cada indivduo e de cada grupo social, enquanto que o Estado o aparato organizacional e legal que garante a propriedade e os contratos. Adicionalmente podemos pensar o Estado como a res publica, como a coisa pblica. Ou seja, como a propriedade coletiva de todos os cidados. O Estado teoricamente o espao da propriedade pblica. Na prtica s o ser se a democracia assegurar esse fato. Nas sociedades pr-democrticas o Estado era por definio privado: estava a servio da classe ou do grupo poderoso que controlava o Estado e, atravs dele, se apropriava do excedente social. O avano da democracia a histria da desprivatizao do Estado. O Estado detentor de um patrimnio e de um fluxo de recursos financeiros originados dos impostos. A soma destes dois ativos constitui a res publica. Na verdade o conceito de coisa pblica mais amplo do que o de Estado porque inclui o pblico no-estatal. A coisa pblica a propriedade de todos e para todos. Quando a propriedade pblica est subordinada ao aparelho do Estado ela estatal. Temos outras formas de propriedade pblica. H toda uma srie de formas de propriedade que podem ser definidas como pblicas no-estatais. Pblicas porque orientadas para o interesse pblico, porque so propriedade de todos os cidados, mas no-estatais, porque no fazem parte do aparelho do Estado. O Estado entendido como res publica corresponde a uma definio parcial de Estado. , entretanto, importante, porque o Estado democrtico moderno nasce quando a res publica claramente distinguida da res principis, surgindo ento um desafio fundamental para todas as democracias: a defesa da coisa pblica contra a corrupo, contra o nepotismo, e contra todas as formas de privatizao ou de obteno de vantagens especiais do Estado. O CONCEITO BSICO Existem duas correntes ou tradies bsicas no estudo do Estado, que se diferenciam pelo mtodo que encaram o fenmeno. Uma corrente, histrico-indutiva,

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tem origem em Aristteles, passa por Santo Toms, Vico, Hegel, Marx e Engels, e os filsofos pragmticos norte-americanos. A outra, lgico-dedutiva, est apoiada no contratualismo fundado por Hobbes, e continuado por todos os jusnaturalistas at Rousseau e Kant. O pensamento neoliberal contemporneo, na medida em que se apia em uma escola econmica tambm lgico-dedutiva a escola neoclssica adota uma perspectiva a-histrica. Isto no significa, entretanto, que toda viso lgicodedutiva do Estado seja conservadora e que toda viso histrica seja progressista. Muito pelo contrrio. Rousseau era lgico-dedutivo e revolucionrio. Hegel, histrico, 2 e conservador. Engels, adotando uma perspectiva histrica, definiu as trs principais formas atravs das quais o Estado surgiu, a partir da dissoluo das tribos e cls. Em Atenas, o Estado nasceu diretamente dos antagonismos de classe; em Roma, forma-se um Estado de cidados, onde se confundem aristocracia e plebe. Em ambos os casos a classe dominada reduzida escravido. Finalmente, entre os germanos, o Estado surge a partir das conquistas de territrios estrangeiros (1884). Provavelmente porque Engels estava escrevendo A origem da famlia, da propriedade privada e do estado como uma espcie de comentrio s investigaes de L. H. Morgan, ele deixou de examinar um quarto caso, certamente mais importante que os anteriores: o Estado ou o modo de produo asitico que se constituiu na antigidade em torno dos grandes rios, nas sociedades tambm chamadas hidrulicas. Marx examinou-o no Grundrisse, como parte de sua anlise sobre as formaes sociais pr-capitalistas. Neste caso tambm, e muito claramente, o Estado surge da dissoluo da comunidade primitiva e da diviso da sociedade em classes. Observa assim Engels: O Estado no pois, de modo algum, um poder que se imps sociedade de fora para dentro; tampouco a realidade da idia moral, nem a imagem e a realidade da razo como afirma Hegel. , antes, um produto da sociedade quando esta chega a determinado grau de desenvolvimento; a confisso de que essa sociedade se enredou numa irremedivel contradio com ela prpria e est dividida por antagonismos irreconciliveis que no consegue conjurar. Mas para que esses antagonismos, essas classes com interesses econmicos colidentes no se devorem e no consumam a sociedade em uma luta estril, faz-se necessrio um poder colocado acima da sociedade, chamado a amortecer o choque e a mant-lo dentro dos limites da ordem. Este poder, nascido da sociedade, mas posto acima dela, e dela se distanciando cada vez mais, o Estado (1884, 326-327).

Ver a respeito anlise de Bobbio em seu clssico ensaio sobre o jusnaturalismo (1979). 88

Nesse texto clssico, Engels resume a origem do Estado e ao mesmo tempo o conceitua a partir de um ponto de vista histrico: trata-se de um poder, ou seja, de uma estrutura organizacional e poltica que emerge da progressiva complexificao da sociedade e da sua diviso em classes destinada a manter a ordem dentro da sociedade, e, portanto, a manter o sistema de classes vigente. Uma outra forma de afirmar a mesma coisa dizer que o Estado a organizao que garante os direitos de propriedade e os contratos, sem o que nenhuma sociedade civilizada pode funcionar. Alternativamente, e adotando-se uma perspectiva lgico-dedutiva ao invs de histrica, possvel afirmar que o Estado o resultado poltico-institucional de um contrato social atravs do qual os homens cedem uma parte de sua liberdade a esse Estado para que o mesmo possa manter a ordem ou garantir os direitos de propriedade e a execuo dos contratos. Nesta viso contratualista o Estado no o produto histrico da evoluo e complexificao da sociedade, mas a conseqncia lgica da necessidade de ordem. As duas hipteses so claramente complementares. E, em qualquer das duas hipteses, o Estado uma estrutura poltica, um poder organizado que permite classe economicamente dominante tornar-se tambm politicamente dirigente e assim garantir para si a apropriao do excedente. So seus elementos constitutivos: (a) um governo formado por membros da elite poltica, que tendem a ser recrutados junto classe dominante; (b) uma burocracia ou tecnoburocracia pblica, ou seja, um corpo de funcionrios hierarquicamente organizados, que se ocupa da administrao; e (c) uma fora policial e militar, que se destina no apenas a defender o pas contra o inimigo externo, mas tambm a assegurar a obedincia das leis e assim manter a ordem interna. Por outro lado, como prope Weber, essa organizao poltica detm o monoplio da violncia institucionalizada, ou seja, tem o poder de estabelecer um sistema legal e tributrio, e de instituir uma moeda nacional. Dessa forma, alm do governo, da burocracia e da fora pblica, que constituem o aparelho do Estado, o Estado adicionalmente constitudo (d) por um ordenamento jurdico impositivo, que extravasa o aparelho do Estado e se exerce sobre toda a sociedade. Assim, Estado uma organizao burocrtica ou aparelho que se diferencia essencialmente das demais organizaes porque a nica que dispe do poder extroverso de um poder poltico que ultrapassa os seus prprios limites

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organizacionais. Enquanto as organizaes burocrticas possuem normas que apenas a regulam internamente, o Estado adicionalmente constitudo por um grande conjunto de leis que regulam toda a sociedade. Ao deter esse poder o Estado torna-se maior do que o simples aparelho do Estado. Este aparelho, regulado pelo direito administrativo, e dividido em trs poderes (legislativo, executivo e judicirio), uma organizao burocrtica. O poder do Estado se exerce sobre um territrio e uma populao, os quais no so propriamente elementos constitutivos do Estado, mas do estado-nao. Na verdade so os objetos sobre o qual se exerce a soberania estatal, ao mesmo tempo que a populao, transformada em povo, de conjunto dos cidados, assume o papel de sujeito do prprio Estado. Em sntese, o Estado a nica organizao dotada do poder extroverso. o aparelho com capacidade de legislar e tributar sobre a populao de um determinado territrio. A elite governamental, a burocracia e a fora militar e policial constituem o aparelho do Estado. O Estado, porm, mais do que seu aparelho, porque inclui todo o sistema constitucional-legal que regula a populao existente no territrio sob sua jurisdio. Esta populao, por sua vez, assume o carter de povo, ao se tornar detentora do direito da cidadania, e se organiza como sociedade civil. Sociedade civil e Estado constituem o estado-nao. O controle do Estado e a apropriao do excedente pelas classes mais poderosas mantm entre si uma relao dialtica. Determinada classe dominante no apenas porque controla os fatores de produo, ou porque detm a propriedade dos meios de produo e de comunicao, mas tambm porque controla o prprio Estado. Nesse momento ela se torna classe dirigente. O controle do Estado refora o seu controle sobre os meios de produo, e vice-versa. Isto no significa, entretanto, que o Estado seja um mero instrumento da classe dominante. medida que as sociedades capitalistas se tornaram cada vez mais complexas e atriburam um crescente poder para o conhecimento tcnico e organizacional, uma nova classe mdia burocrtica ou 4 assalariada passou a deter crescente influncia. Por outro lado, a classe operria tambm se tecnificou, se dividiu em estratos, e aumentou seu poder atravs das organizaes sindicais e do puro e simples poder de voto. Em conseqncia, as distines de classe particularmente a oposio entre uma classe operria e uma classe burguesa perderam a nitidez no mundo contemporneo. O prprio conceito

O conceito de poder extroverso foi desenvolvidos no mbito do direito administrativo italiano. Ver Allessi (1966:282). Devo esta indicao a Paulo Modesto. Desenvolvi as idias sobre a classe burocrtica e o correspondente modo de produo estatal ou tecnoburocrtico em uma srie de ensaios que depois foram reunidos em A sociedade estatal e a tecnoburocracia (1980). 90
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de classe perdeu parte de sua fora explicativa, cedendo espao para os estratos sociais e para as distines tnicas e raciais, de um lado, e para as distines religiosas e culturais de outro. Nem por isso, entretanto, o Estado perdeu importncia, na medida em que continuou a ter um papel decisivo no apenas na garantia estvel dos direitos de propriedade, mas tambm na distribuio do excedente econmico. Provavelmente por essa razo, o mais notvel analista contemporneo do Estado, Nicos Poulantzas, apesar de suas convices marxistas, no hesitou em afirmar que as polticas do Estado deixaram de refletir simplesmente os interesses dos poderosos para se tornarem o resultado da condensao das lutas de classes. ESTADO E SOCIEDADE CIVIL O carter mais ou menos democrtico do sistema poltico existente em um pas far com que sua populao se transforme ou no em povo, ou seja, no conjunto de cidados com direitos polticos efetivos e teoricamente iguais. Nesses termos, o povo pode ser considerado no como o objeto sobre o qual o Estado exerce seu poder, mas como um de seus elementos constitutivos. No capitalismo contemporneo, bem como em qualquer outro sistema de classes, o poder poltico deriva da sociedade civil. Na sociedade civil o povo, constitudo pelos cidados, se organiza, formal e informalmente, das formas mais variadas: como classes sociais, fraes de classes, grupos de interesse, associaes. Desta forma pode-se afirmar que a sociedade civil o povo organizado e ponderado de acordo com os diferentes pesos polticos de que dispem os grupos sociais em que os cidados esto inseridos. Uma outra forma de definir sociedade civil, seria dizer que a sociedade organizada pelo mercado. Ou que a sociedade civil o prprio mercado. Este tipo de definio interessante, mas leva a confuses. Na verdade, a sociedade civil incorpora a vida familiar, que regulada pelo Estado atravs do direito civil, e pela vida produtiva ou econmica, que regulada pelos mercados e pelo Estado. Conforme ensina Bobbio (1985:33), negativamente, por sociedade civil entende-se a esfera das relaes sociais no reguladas pelo Estado. A sociedade civil engloba todas as relaes sociais que esto margem do Estado mas que exercem algum tipo de influncia sobre ele. De acordo com a tradio marxista, h uma correspondncia entre a sociedade civil e a estrutura econmica da sociedade. A classe econmica dominante dispe de um poder maior na sociedade civil. Isto normalmente verdade, mas a sociedade civil precisa ser claramente

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diferenciada do Estado e do povo. A sociedade civil constituda pelo povo, mas enquanto o povo o conjunto de cidados iguais perante a lei, o poder poltico que cada indivduo possui na sociedade civil extremamente varivel. A sociedade civil exerce o seu poder sobre o Estado. Nas democracias modernas o poder do Estado deriva, teoricamente, do povo, mas isto s verdadeiro quando a prpria sociedade civil democrtica, ou seja, quando ela est crescentemente identificada com o povo. H perodos em que se torna difcil distinguir o Estado da sociedade civil, tal a predominncia e abrangncia do primeiro; em outros perodos, a sociedade civil se destaca nitidamente do Estado e divide com ele o poder. Isto leva alguns autores a atribuir grande importncia a esta dicotomia Estado-sociedade civil, e a imaginar que as sociedades possam ser classificadas de acordo com o predomnio de um ou de outro. Esta oposio tem um certo interesse, na medida em que estabelece a distino entre dois sistemas de poder: o sistema de poder centralizado e estruturado, representado pelo Estado, e o sistema de poder difuso, mas real, da sociedade civil, que se encontra nas empresas, nas associaes e sindicatos, nas organizaes religiosas e nas famlias. A ponte formal entre a sociedade civil e o Estado representada, nas sociedades modernas, pelos procedimentos democrtico-eleitorais e pela existncia do parlamento e dos partidos polticos. O Estado , assim, um sistema de poder organizado que se relaciona dialeticamente com um outro sistema de poder a sociedade civil , cujo poder difuso mas efetivo. A sociedade civil pode ser entendida como a forma atravs da qual as classes dominantes se organizam fora do Estado para control-lo e p-lo a seu servio. A sociedade civil no deve ser confundida portanto com a populao ou com o povo. O povo pode ser considerado como sendo o conjunto dos cidados detentores dos mesmos direitos; a sociedade civil constituda pelos cidados organizados e classificados segundo o poder dos grupos ou associaes a que pertencem. O Estado exerce formalmente o seu poder sobre a sociedade civil e o povo. Na verdade, a sociedade civil a fonte real de poder do Estado na medida em que estabelece os limites e condicionamentos para o exerccio desse poder. Esta concepo de Estado e sua relao com a sociedade civil tem a vantagem de no misturar os dois termos, embora tambm no os separe radicalmente, nem subordine a sociedade civil ao Estado como fez Hegel (1821). O filsofo, identificado com o absolutismo alemo, foi o precursor da ideologia burocrtica ao propor a existncia de um Estado neutro, racional. Ele se rebelou contra o Estado liberal e o

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contrato social proposto por Rousseau. De acordo com ele, o Estado seria uma entidade racional em si mesma, qual os interesses individuais, ou seja, a sociedade civil, deveria estar subordinada. Como observou Draper, o Estado racional, que pressupe a existncia de uma relao tica, justa e harmoniosa entre os elementos da sociedade, um ideal contra o qual se contrapem os Estados de fato... diferentemente, a sociedade civil engloba o mundo privado dos conflitos e interesses individuais (1977:32). Quando o Estado distinguido radicalmente da sociedade civil, quando ele tem o nico papel de proteger a propriedade e a liberdade dos indivduos que formam a sociedade, o interesse dos indivduos se torna um fim supremo, tornando-se facultativo ser membro ou no do Estado. Hegel afirmava que esta um relao errnea entre o Estado e o indivduo. Como o Estado o esprito da objetividade, como a nica maneira de os indivduos viverem em associao, somente como membros do Estado que os indivduos alcanam a objetividade, a verdade e a moralidade. Por outro lado, o conceito de Estado que estamos utilizando no o separa radicalmente da sociedade, nem o subordina a ela, como quer o pensamento liberal. O Estado no nasce simplesmente de um contrato social, conforme sustentavam os contratualistas, mas produto de um longo processo histrico em que os interesses de classe so fundamentais. A concepo contratualista do Estado representou um enorme avano democrtico, no obstante o autoritarismo de seu fundador, Thomas Hobbes, porque deixou claro que a fonte ltima do poder deixava de ser o direito divino (histrico, tradicional) dos reis, para ser a vontade dos homens, que se dispunham racionalmente a ceder parte de sua liberdade em nome da ordem proporcionada pelo Estado. No obstante, o Estado est longe, em termos histricos ou reais de ser uma forma de associao, como queria Rousseau (1762) que protege o indivduo contra foras externas, ou uma associao na qual cada membro possa conservar integralmente a sua individualidade, porque, ao obedecer ao Estado, estaria obedecendo a si prprio. O Estado a forma atravs da qual os setores mais poderosos da sociedade civil impem, ou tentam impor, sua vontade sobre o restante da populao. A sociedade civil pode apresentar diversos nveis de abertura. Ela pode ser uma sociedade civil democrtica, onde as classes dirigentes dividem o poder com as classes dominadas, ou, em outras palavras, onde a distino entre a classe dirigente e a classe subalterna fica menos clara. Ela pode ser tambm uma sociedade civil autoritria, em que uma nica classe dominante concentra todo o poder. Gramsci no fez uma clara distino entre o Estado e os regimes polticos. Segundo ele, o Estado uma sociedade poltica que ao mesmo tempo distingue-se e confunde-se com a sociedade civil. Preocupado em analisar o Estado liberal, em que a

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sociedade civil muito poderosa, Gramsci prefere afinal englobar a sociedade civil ao Estado, a fim de poder compreender a hegemonia da classe capitalista: Isto significa que por Estado deve-se entender, alm do aparelho governamental, tambm o aparelho privado de hegemonia ou sociedade civil...na noo de Estado entram elementos que tambm so comuns noo de sociedade civil (neste sentido, poder-se-ia dizer que o Estado = sociedade poltica + sociedade civil, isto , hegemonia revestida de coero (1934:261-263). Norberto Bobbio observou que Gramsci introduziu uma inovao profunda na tradio marxista ao incluir a sociedade civil na superestrutura, como parte do Estado, ao invs de situ-lo na estrutura bsica da sociedade (1976). Seguindo essa linha proposta por Gramsci, Althusser props que no Estado encontramos um aparelho repressivo, constitudo do governo, da administrao, do exrcito, da polcia, dos tribunais, das prises, e o aparelho ideolgico, constitudo das igrejas, das escolas pblicas e privadas, das famlias, das leis, dos partidos polticos, dos sindicatos, dos sistemas de comunicao de massa, das instituies culturais e esportivas (1970:142143). Para Althusser, no importa se as instituies que funcionam como aparelhos ideolgicos do Estado so pblicas ou privadas. O importante que elas funcionam principalmente atravs de ideologia, e no atravs da violncia (1970:145). Althusser necessita dessa viso extraordinariamente abrangente do Estado, que acaba incluindo toda a sociedade civil, porque ele pretende que a reproduo das relaes de produo, ou seja, a manuteno das relaes de poder e propriedade vigentes, a funo por excelncia do Estado e, principalmente, de seus aparelhos ideolgicos (1970:148). Na verdade, Althusser elaborou um conceito excessivamente amplo de Estado. O aparelho ideolgico de Estado a que Althusser se refere est em grande parte sob domnio da sociedade civil. O Estado possui o seu prprio aparelho ideolgico, quando as agncias ideolgicas so de propriedade do Estado, mas no capitalismo contemporneo, a maioria das instituies ideolgicas a imprensa, as escolas, as igrejas so de propriedade privada. No h necessidade nem razo para responsabilizar exclusivamente o Estado pela legitimao e reproduo das relaes de produo vigentes. O Estado apenas uma das instituies atravs da qual a classe dominante legitima seu poder e a sociedade como um todo se organiza e se reproduz. Quando englobamos tudo no Estado, este acaba perdendo sua identidade. Confunde-se com a prpria sociedade ou com as prprias instituies da sociedade civil. A legitimidade do poder do Estado, ou, mais precisamente, a legitimidade da

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elite poltica governamental que dirige o Estado em nome da sociedade, depende de sua capacidade de estabelecer sua hegemonia ideolgica sobre o resto da sociedade. A sociedade civil as classes socialmente organizadas ou alianas de classes e grupos sociais que possuem poder sobre o Estado dispe de uma srie de instituies que funcionam como aparelhos ideolgicos. A principal delas o prprio Estado, que, alm de aparelho ideolgico e coercitivo, tambm aparelho regulador da economia, na medida em que se responsabiliza cada vez mais por polticas econmicas de curto e longo prazo. O Estado possui tambm um aparelho econmico, alm do coercitivo e ideolgico. Mesmo na poca do capitalismo competitivos quando predominava o Estado liberal, e as funes econmicas do Estado eram reduzidas, podamos encontrar nesse Estado um pequeno aparelho econmico. Quando ele se transformou em um Estado regulador do capitalismo tecnoburocrtico, a importncia desse aparelho econmico cresceu enormemente. No estatismo, ou seja, no modo de produo que se tornou dominante na Unio Sovitica; o aparelho econmico do Estado confundiu-se com o prprio sistema econmico. O crescimento excessivo do aparelho econmico do Estado e as distores decorrentes levaram, nos ltimos anos, a um processo cclico em sentido inverso, que se traduziu na reformas econmicas 5 orientadas para o mercado, particularmente a privatizao e a liberalizao comercial. A TEORIA MARXISTA DO ESTADO A afirmao de que o Estado representa a classe dominante uma simplificao. Na verdade, improvvel que apenas uma classe esteja representada na elite poltica que dirige o Estado. Por outro lado, discutvel pensar em uma nica classe dirigente nas sociedades capitalistas contemporneas, onde, ao lado da classe capitalista, surgiu uma classe tecnoburocrtica ou uma classe de gerentes e tcnicos assalariados que poderosa devido ao conhecimento tcnico e organizacional que detm. Com maior freqncia o que temos hoje so pactos polticos, coalizes de classes. Nessas coalizes podem participar no apenas as classes dominantes mas tambm fraes das classes dominadas. Formam-se assim o que Gramsci chamou de blocos histricos para identificar os complexos sistemas polticos que, em cada momento da histria, detm o poder do Estado. As relaes entre as classes sociais e o Estado so sempre complexas. Normalmente, o Estado o espao onde se desenvolvem os conflitos

Sobre o carter cclico da interveno do Estado na economia ver Bresser-Pereira (1988). 95

sociais. medida em que a democracia avana, as classes dominantes so foradas a fazer concesses s classes dominadas, o Estado transformado em um provedor de benefcios sociais, o que atenua e ao mesmo tempo legitima (OConnor, 1973) as relaes de dominao. O debate entre marxistas e neo-marxistas sobre a teoria do Estado e sobre as relaes entre o Estado e as classes sociais foi bastante ativo principalmente nos anos 70. A antiga viso instrumentalista do Estado, que marxistas como Ralph Miliband ainda sustentam, perderam terreno na dcada de 70 para a teoria alem do Estado com 6 base na lgica do capital , ou simplesmente teoria da lgica do capital, e para a abordagem inovadora das classes polticas de Poulantzas (1968, 1974, 1978), que esto de alguma forma presentes nos trabalhos de James OConnor (1973), EspingAnderson, Friedlan e Wright (1976), Eric Olin Wright (1978) e Joachin Hirsch 7 (l973). Ambos os grupos partem do que Poulantzas chama de relativa autonomia do Estado e ambos naturalmente rejeitam a teoria liberal que considera o Estado como 8 sendo um agente poltico neutro. A teoria neo-ortodoxa ou da lgica do capital deriva seu conceito de Estado da viso do Estado como uma instituio especial no sujeita s limitaes do capital mas subordinada lgica do lucro, como uma forma no-capitalista de organizao social, pois no produz mais-valia, e como uma organizao que fornece as condies gerais infra-estrutura econmica e sistema legal necessrias ao capitalismo. Seus representantes criticam o keynesianismo e a teoria social-democrtica do Estado, segundo o qual o Estado teria uma funo redistributiva. O Estado no pode desempenhar essa funo porque mais importante que a demanda efetiva a taxa de retorno sobre o capital investido. As polticas do Estado cujo objetivo limitar a explorao dos trabalhadores no podem ser explicadas segundo os interesses imediatos do capital, mas so compreensveis em termos dos seus interesses a mdio prazo e longo prazo. No longo prazo, o capital necessita, atravs da ao do Estado, proteger e desenvolver a fora de trabalho. O Estado, entretanto, embora se coloque

Seus representantes mais conhecidos so Muller e Neususs (1970), Elmar Altvater (1972) e Joachim Hirsch (1973). Os textos mais importantes dessa escola foram publicados em ingls em Holloway e Picciotto (1978a).
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Uma terceira abordagem tecnoburocrtica do Estado e de suas relaes com a classe dominante a abordagem corporativa ou neo-corporativa.

Para uma ampla survey no apenas sobre a teoria marxista de Estado mas tambm sobre as diversas e pluralistas formas da teoria conservadora do Estado, ver Martin Carnoy (1984), Clark e Dear (1984) e Dunleavy e OLeary (1987). Para uma survey especfica das teorias marxistas e neo-marxistas do Estado ver Holloway e Picciotto (1978b), Bob Jessop (1982), Hugh Mosley (1982), Les Johnston (1986) e Goran Therborn (1986). 96

parte do capital, no um aparelho organizado e sim uma varivel dependente do capital: o Estado estabelece as relaes legais e a organizao poltica fundamental da sociedade, e, em outras palavras, d garantia propriedade privada e ao funcionamento do capitalismo. Como Altvater e associados (1977) sublinham, os limites para a interveno do Estado so claros. Gastos governamentais direcionados melhoria das condies gerais de produo representam, por um lado, o pr-requisito fundamental para a acumulao de capital, mas, por outro lado, reduzem os recursos disponveis para a acumulao privada. Assim, h uma contradio bsica no Estado capitalista. Sua funo fundamental garantir o processo de acumulao, mas, para fazer isso, ele utiliza recursos que de outro modo poderiam ser apropriados diretamente pelo setor privado. Se adicionarmos a esse fato o pressuposto de que o Estado, para cumprir sua funo de legitimao, deve promover o bem-estar social, esta contradio intensifica-se. Com relao a este ponto, as abordagens neo-ortodoxas e a de classes polticas de Poulantzas, mediadas por Claus Offe (1973, 1980), so muito prximas entre si. Enquanto a teoria da lgica do capital tem uma base econmica, a abordagem de Poulantzas est baseada na autonomia da esfera poltica em relao esfera econmica e no papel decisivo do conflito de classes. Ele v o Estado como a condensao ou a expresso do poder das classes. Classes e fraes de classes so representadas no Estado segundo seus diferentes nveis de poder. Seguindo Gramsci, Poulantzas diz que elas tendem a formar um bloco de poder histrico detentor da hegemonia poltica e ideolgica. Na mesma linha adotada posteriormente por Altvater, Poulantzas retorna a Marx para dizer que o Estado um fator de reproduo das condies gerais de produo. Alm disso, como a esfera poltica relativamente autnoma, o Estado garante coeso formao social capitalista. Em seus primeiros trabalhos, Poulantzas insistia que o Estado no uma coisa, sim uma relao, uma condensao de relaes contraditrias de poder entre as classes. A burguesia, sendo a classe dominante, sua beneficiria fundamental, mas as outras classes so tambm capazes de influenciar as polticas do Estado. Poulantzas chegou perto de detectar o surgimento de uma nova classe burocrtica, mas ao final caiu em contradio quando props a existncia de uma nova pequena burguesia (1974). Como em relao ao conceito de Estado, ele esteve prximo de admitir a idia do Estado como sendo uma estrutura burocrtico-poltica, mas, ao final, foi incapaz de se tornar claro quanto ao tema. Como enfatizam os seus comentaristas, Mosley (1982) e Les Johnston (1986), tanto a contribuio dos tericos neo-ortodoxos quanto a de Poulantzas so

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funcionalistas. O Estado uma funo do capital e dos capitalistas. No entanto, tanto Poulantzas, como OConnor concedem uma autonomia maior ao Estado em relao ao capital. AUTONOMIA E CONTRADIO Se retornarmos tradio de Engels e reconhecermos que o Estado, alm de ser uma relao poltica que d forma legal s formaes sociais capitalistas, tambm um aparelho burocrtico, seremos capazes de resolver o problema que tanto Poulantzas quanto os tericos neo-ortodoxos no foram capazes de solucionar. O Estado no uma entidade puramente capitalista porque est fundada sobre uma organizao burocrtica ou um aparelho e no sobre uma relao mercantil. Mas o Estado uma parte essencial do capitalismo, seja ele um capitalismo liberal ou intervencionista. O Estado uma estrutura poltica formada por uma organizao burocrtica e por um sistema jurdico-legal. uma estrutura poltica essencial ao funcionamento do modo de produo capitalista, que no tem ela prpria carter capitalista mas organizacional ou administrativo. Estabelece-se, assim, uma curiosa contradio: o Estado segue a lgica do capital, na medida que estabelece as condies gerais para o funcionamento do capitalismo, mas ao mesmo tempo, tecnoburocrtico ou organizacional. Em outras palavras, a instituio que garante a existncia dos contratos e da propriedade portanto, do prprio capitalismo no , ela mesma, capitalista, mas burocrtica ou organizacional. Enquanto o Estado era pequeno, enquanto o nmero de tecnoburocratas empregados pelo Estado era limitado, enquanto, em outras palavras, prevalecia o velho Estado liberal, desempenhando as funes de polcia, de administrao da justia e a defesa contra o inimigo externo, esta contradio no era evidente por si s. Mas, quando o Estado se tornou muito maior, quando o nmero de funcionrios civis e a carga tributria cresceram de forma a permitir a realizao de um grande nmero de servios sociais por parte do Estado, quando o Estado assumiu novas funes de regulao e de promoo do bem-estar social, alm de garantir as condies gerais necessrias produo, quando, no obstante as privatizaes, as empresas estatais ainda so responsveis por uma parcela da produo, quando o Estado passou a explicitamente complementar o mercado na coordenao do sistema econmico, quando, finalmente, o Estado se tornou ele prprio o abrigo e a fonte de poder da alta tecnoburocracia estatal formada pelos altos funcionrios pblicos, ento a relao dialtica de conflito e cooperao entre o Estado e o capital tornou-se clara. O Estado,

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enquanto aparelho burocrtico, deixa de ser simplesmente o instrumento do capital para tambm desafi-lo. Explica-se, assim, a crescente reao da classe capitalista contra o Estado, E torna-se, ento, evidente a possibilidade de a prpria democracia ser colocada em risco se este aparelho burocrtico especial e poderoso tiver a capacidade de submeter todas as demais organizaes sociais, e, portanto, a prpria sociedade civil, ao invs de dela derivar sua legitimidade. No preciso, entretanto, supor esta ltima hiptese, que hoje parece cada vez mais afastada das sociedades civilizadas, para que possamos entender a autonomia relativa do Estado. O Estado relativamente autnomo no porque a esfera poltica relativamente independente da esfera econmica, mas porque a tecnoburocracia uma classe situada dentro do aparelho do Estado, que no apenas influencia, de fora para dentro, o Estado, da mesma forma que a burguesia e a classe trabalhadora o fazem como membros que so as trs classes da sociedade civil, mas que tambm exerce uma influncia interna, no seio do prprio aparelho estatal. Conforme observa Przeworski, o Estado autnomo quando os administradores estatais dispem da capacidade institucional para escolher seus prprios objetivos e para realiz-los em face a interesses conflitantes. E acrescenta: autonomia um instrumento til de anlise quando indica uma entre diversas situaes histricas possveis (1990: 31,36). Este conceito de autonomia autonomia relativa do aparelho burocrtico do Estado em relao sociedade no deve ser confundido, como observa aquele autor, com a idia de um Estado autnomo porque capaz de realizar seus prprios objetivos, implementar suas polticas. Neste caso o que temos, na verdade, um Estado forte, porque est sadio do ponto de vista fiscal, dispondo de crdito pblico, e porque conta com um governo dotado do efetivo poder de governar, na medida em que possui legitimidade, ou seja, conta com slido apoio na sociedade. Um estado relativamente autnomo porque controlado por uma burocracia forte pode ser, afinal, um estado fraco, porque, encontrando-se fiscalmente debilitado e em crise de governabilidade, se revela incapaz de implementar suas polticas. As leis e as polticas pblicas so sempre o resultado da condensao do poder das classes ou fraes de classes. Neste processo, entretanto, a classe tecnoburocrtica assume um papel importante, em funo da posio estratgica que ocupa dentro do Estado e das grandes organizaes privadas. Enquanto nova classe mdia, a burocracia pblica, associada de forma muito informal burocracia privada, assume ou busca assumir a propriedade coletiva das organizaes burocrticas que ajuda a dirigir, inclusive do prprio Estado. Dessa forma, ao mesmo tempo que se candidata a ser uma classe dominante, assegura uma autonomia relativa ao Estado, na medida em

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que, situada estrategicamente dentro dele, detm um controle substancial do aparelho estatal. A autonomia do Estado entendida nestes termos no deriva da fraqueza da burguesia, nem pode ser atribuda deciso desta classe de no interferir diretamente (Przeworski, 1990). Uma classe dominante s abdica formalmente de intervir quando seus interesses esto efetivamente sendo assegurados. A fraqueza da burguesia uma teoria mais razovel, mas parcial. Na verdade, a autonomia do Estado e da sua burocracia tanto maior quanto mais fraca for a sociedade como um todo, da qual a burguesia apenas uma das classes, embora a mais importante. Theda Skocpol v tambm o Estado como um aparelho dotado de relativa autonomia. Sua perspectiva, entretanto, de uma independncia maior do Estado em relao s classes sociais. De acordo com ela, o Estado claramente uma organizao, um aparelho, que, ao menos potencialmente, autnomo do controle direto exercido pela classe dominante. As organizaes estatais, que ela no equipara necessariamente burocracia, competem, at certo ponto, com a classe dominante (1979: 24-33). Fred Block vai na mesma direo. Tentando encontrar uma soluo para o problema da autonomia relativa, ele v como alternativa reduo marxista do poder do Estado a uma simples derivao do poder de classe, o reconhecimento de que a burocracia pblica pode perseguir seus prprios interesses. Nas suas palavras: O ponto de partida para uma formulao alternativa o reconhecimento que o poder do Estado sui generis, no redutvel ao poder de classe A burocracia pblica, em conjunto, maximizadora de seus interesses prprios, est interessada em maximizar o poder, o prestigio e a riqueza (1980:84). De fato, como qualquer classe social, a tecnoburocracia, e particularmente a burocracia pblica, buscam realizar seus prprios interesses. Na medida em que a burocracia ou tecnoburocracia pblica est situada dentro do aparelho do Estado, ela tem suficiente poder para reivindicar uma certa autonomia uma autonomia relativa para o Estado. Isto no significa a reduo do poder do Estado ao poder de uma classe. Significa apenas reconhecer o papel estratgico dessa frao de classe, dado o local em que ela atua: o prprio interior do Estado. Fred Block, embora contraditoriamente, reconhece o carter de classe social da burocracia pblica quando diz que a burocracia pblica representa um ameaa potencial s outras classes (1980:84), mas ao invs de tornar esse reconhecimento explcito, insiste na idia do carter sui generis do Estado. Na verdade, o Estado contemporneo deveria ser visto como uma organizao, um aparelho, que est sob a influncia de trs tipos de agentes sociais: (1) a alta

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tecnoburocracia operando no seu interior, (2) as classes ou elites dirigentes, formada pelos grandes empresrios, pelos intelectuais de todos os tipos, e pelos polticos e lderes corporativos, e, finalmente, (3) a sociedade civil como um todo, que engloba os dois primeiros mas mais ampla que os mesmos. Em conseqncia a ao do Estado no apenas a expresso da vontade das classes dominantes, nem o resultado da autonomia da burocracia pblica. Em contrapartida, tambm no a manifestao de interesses gerais. Ao invs disso, essa ao o resultado contraditrio e sempre em mudana das coalizes de classe que se formam na sociedade civil e da autonomia relativa do Estado garantida por sua burocracia interna, Os burocratas pretendero sempre ser os depositrios da racionalidade administrativa, e, como a classe trabalhadora e a classe capitalista, falaro sempre, atravs dos polticos que os representam, em nome dos interesses gerais da nao, embora muito freqentemente estejam apenas defendendo interesses particulares. Como dizem Rueschemeyer e Evans. O Estado tende a ser uma expresso de um pacto de dominao, a agir coerentemente como uma corporao unida, a se transformar em um espao de conflito social, e a se apresentar como o guardio dos interesses universais (1985:48). Nesta perspectiva, o exerccio do governo, ou seja, a ao do Estado editando leis, formulando polticas pblica e cobrando sua execuo, eminentemente contraditria, mas isto no surpresa nenhuma, j que a sociedade civil da qual ele depende tambm contraditria, marcada por conflitos de todos os tipos. O ESTADO E O REGIME POLTICO O Estado ter um regime democrtico se o governo que o dirigir, alm de possuir legitimidade, ou seja, apoio da sociedade civil, estiver submetido s regras procedimentais que definem a democracia, particularmente a liberdade de expresso e a existncia de eleies livres. O regime poltico, entretanto, ser substantivamente mais ou menos democrtico dependendo do tipo de sociedade civil a que estiver ligado. Se se tratar de uma sociedade civil ampla, diversificada, e razoavelmente igualitria, a democracia ser substantiva. Em contrapartida, se se tratar de uma sociedade civil ela prpria autoritria, na qual as diferenas de classe so enormes e os valores democrticos, dbeis, a democracia tender a ser meramente formal. Uma sociedade para ser democrtica precisa no apenas de instituies estatais democrticas particularmente de uma constituio e de todo um sistema legais que

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garantam os procedimentos democrticos mas tambm de uma sociedade civil em que as contradies existentes, embora reais, no sejam insuperveis. Na medida em que o Estado e seu governo so a expresso das contradies existentes na sociedade, esse Estado precisa encontrar formas de exprimir e resolver as inevitveis tenses. O contrato social de Hobbes e Rousseau a primeira e mais geral forma de resolver esse problema. As coalizes de classe e os respectivos pactos polticos, uma forma mais especfica de garantir apoio da sociedade civil aos governantes. Finalmente, a existncia de eleies livres, nos quadros de um sistema legal slido, a forma institucional por excelncia que os estados-nao modernos encontraram para resolver os conflitos e garantir aos governos a legitimidade e governabilidade necessrias administrao do Estado. O Estado jamais uma entidade neutra, abstrata, como tanto a ideologia liberal como a tecnoburocrtica sustentam. Sua ao sempre o resultado da representao de interesses em conflito. Esses interesses agregam-se de vrias maneiras, formando blocos histricos que se modificam conforme os interesses de classe se alterem em funo das transformaes do ambiente econmico. A legitimidade de um governo depende do apoio que lhe empresta a sociedade civil. Legitimidade no a mesma coisa que garantir a representatividade para todo o povo. Se um governo tem o apoio da sociedade civil, ele pode ser legtimo sem ser democrtico. medida em que a sociedade se torna democrtica, a sociedade civil alarga suas bases e passa a incluir a classe mdia e, eventualmente, os trabalhadores, Quanto mais prximos forem entre si a sociedade civil e o povo, quanto mais igualitrios forem os direitos polticos dos cidados, mais democrtica ser a sociedade civil. Segundo este raciocnio, assume-se que a sociedade civil que controla o Estado. Mas possvel haver situaes em que o Estado controla a sociedade civil. Neste caso, o governo, por definio, no possuir legitimidade. Um regime poltico ser autoritrio, ou se a sociedade civil no for ela prpria democrtica, ou se o Estado controlar a sociedade civil. No primeiro caso, haver um regime autoritrio legitimado pela sociedade civil, e no segundo, um regime autoritrio desprovido de legitimidade, onde um grupo assumiu o poder poltico sem o correspondente poder civil. Este ltimo tipo de regime ser, por definio, eminentemente instvel. Em termos prticos, desenvolve-se um processo dialtico entre a sociedade civil e o Estado, um controlando o outro, e vice-versa. Ao mesmo tempo em que, nas democracias modernas, a base da sociedade civil ampliada com o crescimento, embora claramente subordinado, da participao dos trabalhadores, o aparelho do Estado tambm expandido.

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A tecnoburocracia surge como classe nas grandes organizaes privadas e tambm no interior do aparelho do Estado. medida em que isso ocorre, o Estado tende a ganhar uma relativa autonomia em relao sociedade civil. Essa, entretanto, no uma tendncia que possa prevalecer no longo prazo, na medida em que existe nela um elemento autoritrio incompatvel com os valores democrticos prevalecentes no mundo contemporneo. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
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