MODELO DE ESTADO REGIONAL

Caracterizacin General y principales reformas requeridas para su adecuacin (terica y prctica) al caso chileno.

Valdebenito M., P.1

Palabras claves: Estado Regional, Descentralizacin, Reformas al Estado

TEMUCO, 2012

Resumen

La descentralizacin constituye el aspecto central dentro de la Reforma propuesta al Estado, representando nuevas expectativas y oportunidades para la promocin del desarrollo humano y la satisfaccin de un conjunto de demandas largamente postergadas, principalmente en las Regiones centro sur de Chile. Del mismo modo presenta nuevas oportunidades para implantar reformas institucionales que conduzcan a acentuar la relacin entre el Estado y la sociedad. Dentro del proceso de definir un nuevo conjunto de polticas de Estado, resulta imprescindible establecer una secuencia de etapas sintetizadas que manifiesten claramente una voluntad poltica reflejada en cambios que espera la sociedad chilena.

Sumary A descentralization process is considered as the main aspect included by the proposed Reform of State. New prospects and oportunities for promotion of human development, as well as the compliance of greatly postponed demands, become concrete items to be considered by the implementation of this process, mainly in chilean south-center Regions. Therefore, it is necessary to define these new prospects to establish institutional reforms by consolidating State-Society terms. The establishment of new set of State politics requires of a sequence of sintetized stages, being expressed by means of a political wishes to be refloected as changes that Society hopes.

PARTE I

1.- Fundamentos de Seleccin: Contribucin esperada: El presente ensayo, advierte un breve estudio sobre el Modelo de Estado Regional, caracterizacin general y principales reformas requeridas para su adecuacin a la realidad chilena. Los cambios continuos en las fuerzas productivas y la distribucin de la riqueza cada vez ms desigual en Chile y Amrica latina constituyen las causas detonantes de un proceso agudizado por la globalizacin mundial, incrementando los conflictos sociales y solicitando un cambio en la estructura gubernamental. Chile ha manifestado un cambio social, haciendo ms conciente de dicho proceso a su poblacin, la cual interviene cada vez ms concientemente en la estructura poltica del pas. De acuerdo al los datos del PNUD, el crecimiento de Chile ha sido de hasta un 6% del PIB, siendo que ms de un cuarto (28%) de su poblacin se encuentra en estado de pobreza extrema, hecho que constituye un reflejo de las polticas que sostienen el pas, precisndose de nuevas polticas que se orienten a las necesidades de los ms pobres, las cuales son consideradas como las metas del nuevo milenio, Para esto, la idea que se plantea es descentralizar el Estado desde la Regin, una modernizacin del Estado, tema que ha sido considerado ya desde los aos 90 con gran fuerza. El Estado es un concepto poltico que se refiere a una forma de organizacin social soberana y coercitiva, formada por un conjunto de instituciones involuntarias, que tiene el poder de regular la vida sobre un territorio determinado. El concepto de Estado difiere segn diferentes autores, sin embargo normalmente ste se define como el conjunto de instituciones que poseen la autoridad y potestad para establecer las normas que regulan una sociedad, teniendo soberana interna y externa sobre un territorio determinado. Max Weber, en 1919, define el Estado como una organizacin que reclama para s -con xito- el "monopolio de la violencia legtima"; por ello, dentro del Estado se incluye instituciones

tales como las Fuerzas Armadas, la administracin pblica, los Tribunales de Justicia y la polica, asumiendo pues el Estado las funciones de Defensa, Gobernacin, Justicia, seguridad y otras reas tales como Relaciones Exteriores. Es de acuerdo a esta realidad que hoy en da el poder vertical del Estado se divide en tres modelos: a) Estado Unitario: se caracteriza por la existencia de un centro de poder poltico que extiende su forma de gobernar (accionar) por todo el territorio del Estado, mediante sus agentes y autoridades delegados desde el mismo Poder Central del Estado. As como se cuenta con un solo Poder Ejecutivo para todo un pas, un Poder Legislativo y un Poder Judicial, de la misma forma se consta de una sola Constitucin Poltica, que rige para todo el territorio y sus habitantes. Es importante destacar que la Administracin del Estado Unitario puede ser caracterizada de acuerdo a tres formas. Centralizada; cuando se tiene un solo ncleo de Poder Central, que convoca todas las funciones y atribuciones de la Administracin del pas. Desconcentrada; cuando las autoridades del Poder Central traspasen ciertas atribuciones o funciones de Administracin del pas a determinados rganos o Servicios Pblicos, para que stos pasen a ser ejercidos en forma exclusiva, an cuando estos rganos o servicios sigan dependiendo del ncleo de Poder Central. Descentralizada; es aquella cuando se procede a crear rganos o Servicios normalmente por Ley y se les dota de personalidad jurdica y patrimonio propio, de modo que pasen a ser autnomos de ese Poder Central (aunque siguen formando parte del Estado) y con responsabilidad propia de sus actos. b) Estado Regional: se caracteriza por ser una forma de Estado intermedia entre el Estado Unitario y el Estado Federal, que habitualmente posee divisiones denominadas Regiones, y que suelen tener como particularidad su autonoma propia. En este caso el Estado Central le cede a las entidades subnacionales parte de sus atribuciones gubernamentales, articulando la realidad nacional a la realidad regional o local, en donde las Regiones disponen de una importante autonoma poltica, generando la descentralizacin poltica. Es as como la Regin goza de libertad y autonoma frente a sus problemas, pero no de soberana para seccionar al Estado y a la Nacin.

c) Estado Federal: caracterizado por la conformacin de varias entidades territoriales, es decir, es una agrupacin institucionalizada de entidades sociales relativamente autnomas, conocidas comnmente con el nombre de Estados; estas divisiones territoriales se autogobiernan, tienen facultades de Gobierno o legislacin sobre determinadas materias, distintas de las que corresponden a la Administracin Federal. La condicin de autogobierno de las Regiones o Estados que lo componen est establecida por su Constitucin Poltica y, habitualmente, no puede alterarse unilateralmente por decisin del Gobierno de la Federacin. La organizacin poltica o estructura constitucional que caracteriza a una Federacin se conoce como Federalismo. De esta forma, y de acuerdo al resumen anterior, se percibe que la realidad chilena est dada por un Estado altamente centralizado, en donde el modelo rgido de gestin presenta grandes carencias y limitaciones a la realidad local y nacional de Chile. El simple diseo de las polticas pblicas presenta un alto grado de sectorializacin. La sectorializacin lejos de ser un proceso mecnico de creacin de estructuras, debe responder a las necesidades de cada mbito, lo que no supone menoscabo alguno para la unidad de accin sino ms bien una forma de afrontar con un criterio ms amplio y unitario las tareas. Cada estructura nace con la voluntad de resolver problemas, y articular mejores respuestas y la capacidad de accin de la organizacin gubernamental creadas desde el nivel central, en donde se presenta un alto grado de desconocimiento de la realidad local para la cual dichas polticas estn siendo creadas. Es aqu en donde muchos autores llegan al consenso de cambiar el Modelo de Estado imperante, dando nuevos pasos de gestin, tal como menciona Germn Correa (2001); organizar la oferta pblica nacional desde la demanda regional/local, expresada a travs de programas integrados de desarrollo, los cuales apunten y lleguen a cada uno de los espacios y contextos locales. Esto implica que los esfuerzos polticos y gubernamentales de las autoridades resuelven los problemas de la ciudadana, desde la demanda local o regional hacia la oferta gubernamental, como en el caso de las regiones, donde sus autoridades, representantes y su poblacin manifiestan el tan ansiado sentido de propiedad por sobre las polticas de desarrollo y crecimiento imperantes.

2.- Marco Terico y Contextual

Haciendo eco de las palabras mencionadas por el Presidente Sebastin Piera, en su discurso del 21 de mayo del 2012, en donde seala: Un Estado amistoso y con un rostro amable, debe ser necesariamente cercano a la gente y descentralizado. Chile es un pas unitario que se divide en quince regiones, 345 comunas y ms de 36 mil localidades. El centralismo es un mal que ahoga a la Regin Metropolitana y asfixia a las regiones. Estamos entregando mayores funciones, atribuciones, recursos y autonoma a las regiones y comunas del pas, y que profundizando la democracia y la participacin ciudadana en todos los niveles. El presupuesto del Fondo Nacional de Desarrollo Regional para este ao llega a $ 867mil MM, casi duplicando el promedio del perodo 2006-2009. Adems, hemos creado otros fondos regionales, como el Fondo de Inversin y Reconversin Regional y estamos destinando mayores recursos para los municipios. El Fondo Comn Municipal actualmente llega a $ 727 mil MM, casi un 20 por ciento ms que en 2009. Desde el ao pasado, para apoyar a los municipios ms vulnerables creamos un Fondo de Compensacin por las viviendas exentas del pago de contribuciones. Adems, enviamos recientemente un proyecto de ley que crea el Fondenor, con un aporte total de $ 108 mil MM, para reconocer la contribucin y promover el bienestar en las comunas mineras del pas, teniendo claro que los recursos naturales de Chile le pertenecen a todos los chilenos. Finalmente, estamos impulsando la eleccin directa de los consejeros regionales y facilitando la realizacin de plebiscitos comunales y consultas ciudadanas. De esta forma aspiramos a que cada Regin, Comuna o localidad pueda ser cada da ms protagonista de su propio desarrollo y que las personas participen ms activamente en sus comunidades. . Se percibe un avance concreto por parte de la autoridad mxima, sin embargo hace falta hacer mencin a diversos expertos en la materia, precisndose en gran medida de una gran cuota de voluntad poltica de las autoridades regionales y locales, pero al mismo tiempo

desde el nivel central, las autoridades polticas parecieran tener miedo a perder poder poltico, tal como menciona Von Baer (2011). Como menciona Germn Correa (2001) en su articulo Descentralizar el Estado desde la Regin, el modelo vigente de gestin pblica imperante en Chile posee serias limitaciones y deficiencias; hasta el punto de que al inyectar ms y ms recursos no necesariamente resulte en mejoramientos sustantivos de la capacidad de entrega del Estado y en la realidad misma, el carcter extremadamente sectorialista de diseo de las polticas pblicas, entre otros, no entrega ni da cuenta de la problemtica regional chilena. Menciona al mismo tiempo la proposicin de un cambio importante, en la direccin de dar paso a un modelo diferente de programacin y gestin, sobre la base de la idea de organizar la oferta pblica nacional desde la demanda regional/local, expresada a travs de programas integrados de desarrollo. Es desde esa demanda, as estructurada, que se hara requerimientos a los Ministerios y Servicios Pblicos nacionales del nivel central, en trminos de programas e instrumentos de inversin y de fomento. Estos tendran as que ser diseados siguiendo los trminos de referencia especficos a cada Regin, zonas de una Regin, o conjuntos homogneos de localidades, de acuerdo con las realidades diferentes de cada una de estas entidades, y segn los objetivos y requerimientos especficos de los programas integrados diseados por y a partir de ellas. El modelo que se plantea incluye, asimismo, una proposicin respecto a la forma de gestionar los resultados o productos de desarrollo que se logran una vez ejecutado el programa integrado de desarrollo. Sobre este aspecto suele haber un vaco en la institucionalidad pblica. Cabe destacar que la puesta en practica de este modelo implica, por sobre todo, de una fuerte dosis de la ya mencionada voluntad poltica por parte de las autoridades respectivas, as como un cambio de actitud respecto de la forma en que asumen los desafos que se tienen por delante. Esto implica de un profundo conocimiento de las realidades propias y, al mismo tiempo, del instrumental que ofrece el Sector Pblico Nacional Central, de manera que incluso sea establecida una nueva relacin entre el Sector Privado local y Regional, deseablemente, tambin nacional, de manera de hacer posibles las alianzas

estratgicas en torno a objetivos concretos y compartidos, abrindose a la gestin participativa en que la sociedad civil, a travs de sus organizaciones, debe desempear un papel protagnico. Un modelo de esta naturaleza cambiara radicalmente el tipo y forma en que se da actualmente la relacin entre las instituciones gubernamentales centrales, las Regiones y Comunas. Esto obligara a un diseo diferente de las Polticas Pblicas sectoriales y de los programas e instrumentos de inversin y de fomento que las formulan. Estos se haran fuertemente dependientes de los diseos y estrategias de desarrollo que efectivamente cada Regin se plantea, a partir de un fuerte proceso participativo y representativo, a su vez que genere una negociacin de objetivos conjuntos entre los actores pblicos que participan, el Sector Privado regional o local y la sociedad civil. Adems, debe establecerse sobre la base de una alianza estratgica entre todos ellos, con compromisos concretos de aportes diversos de cada cual y de responsabilidades compartidas para el logro de dichos objetivos de desarrollo. Todo lo anterior implica mejorar las competencias y capacidades tcnicas de los Gobiernos Regionales y de las Municipalidades. Donde las Regiones tienen limites naturales, con elementos que las individualizan y otorgan particularidades propias y personalidad nica, no se puede permitir la destruccin social de la Regin. El Estado Regional se fundar en la asociacin de las Regiones, en donde la ciudadana de cada Regin ser responsable de su progreso, crecimiento econmico y desarrollo social. El desenvolvimiento y expansin sern resultado de su propia iniciativa y esfuerzo, acabndose los paternalismos capitalistas que promueven el centralismo y la dependencia del nivel central. Un ejemplo es la implementacin del Estado Regional en Colombia, en donde el 30% de de los ingresos provienen directamente del Estado y el 70% restante es financiado por las actividades regionales. La nueva estructura permite que el sistema gerencial manejado por el Estado corrija la corrupcin poltica y reduzca los costos exagerados de funcionamiento. Una vez que los municipios logren convertirse en pequeos Estados, que puedan organizarse y manejar todo lo cercano a su poblacin y defendiendo sus propios intereses,

organizarn a su comunidad y crearn sus propias estrategias de desarrollo comunal, protegiendo y resolviendo conflictos locales, en donde es clave modernizar y flexibilizar todo el aparato municipal. A continuacin se presenta un grafico (Luis Tayer, 2011) que indica la percepcin que se tiene de las autoridades para el desarrollo de las Regiones: Importancia de autoridades para el desarrollo de la regin (% Primera autoridad en orden de importancia)

Grafico N1, Fuente: Barmetro Regional 2009 Este grafico seala la alta valoracin que se tiene respecto de la figura del Alcalde, como autoridad local y principal actor en el desarrollo de la Regin, demostrando la importancia de las autoridades locales en dicho crecimiento local.

Todo ello supone, desde luego, ampliar las competencias y capacidades tcnicas de los Gobiernos Regionales y de las Municipalidades, o de las asociaciones subregionales entre stas. Sin embargo esto tambin significa cambios de diversa naturaleza en los Gobiernos Regionales, tal como el cambio en la lgica con que toman decisiones los Consejos Regionales; cambios de la lgica con que desempean su funcin los Consejeros Regionales, autonomizndolos mucho ms de los Partidos y transformndose en articuladores de los diferentes intereses en juego en la Regin, en funcin de una estrategia compartida de desarrollo regional entre los diferentes actores; cambios en el papel del Intendente y su relacin con el Gobierno Regional; cambios en la relacin entre el Gobierno Regional y las Municipalidades, desde un patrn "clientelstico" hacia un patrn de "socios" en el esfuerzo de desarrollo regional y subregional, aunando esfuerzos y recursos en torno a programas integrados de desarrollo, de acuerdo a lo que seala Germn Correa, 2001. Todo lo anterior, implica un desarrollo de nuevas polticas y por tanto de reformas constitucionales de gran profundidad y exhaustivo anlisis, de visin estratgica orientadora, en donde ser clave la voluntad poltica, la iniciativa y el consenso de las autoridades nacionales y regionales, quienes puedan trabajar en conjunto y con mirada de futuro. 3) Descripcin de la situacin actual. Chile presenta una clara necesidad de cambio, acelerada por la globalizacin y sus requerimientos bsicos de flexibilidad y cambio constante, en donde la responsabilidad de todo el aparato pblico est obstaculizada por las limitaciones que muestra nuestra poltica imperante. El Estado ha mostrado ineficiencias pese a manejar buenos ndices econmicos; existe un descontento social que ha resentido la credibilidad de la ciudadana en las autoridades polticas nacionales y locales, lo que termina por deteriorar la gobernabilidad que ha afectado a la apertura de espacios participativos y el claro desarrollo social de cada Regin. Tal como menciona Von Baer, en su artculo Descentralizacin y Desarrollo Territorial, 2011, Santiago ha superado el punto crtico de su crecimiento eficiente, esto debido a las

Polticas Pblicas de efecto descentralizador; al descontrolado crecimiento de la capital y a las notorias consecuencias y riegos en la sustentabilidad ambiental de Santiago, que deterioran la calidad del aire, generan un desabastecimiento de agua, deterioran la salud mental entre otros, generando con todo esto la bien llamada impaciencia ciudadana. De esta manera se desencadena la urgente necesidad de descentralizar la gestin del aparato pblico de manera que muestre resultados concretos y reales a las necesidades antes planteadas (calidad de vida). Se aprecian las manifestaciones sociales protagonizadas por distintos actores de nuestra sociedad civil (estudiantes, empleados pblicos, etc.); es as como se tiene al mismo tiempo, aunque de forma menos notoria, las protestas que solicitan un mayor desarrollo regional y menor concentracin del poder en Santiago. En este sentido, no se trata solo de trasladar facultades del Gobierno Central a niveles subnacionales, sino que tambin que los Gobiernos locales se agiten y movilicen alterando la tradicin centralista; esto significa luchar por una ampliacin de los espacios y lograr el mximo aprovechamiento de los disponibles (Cabrero, 2005). A nivel regional y local se encuentran dos instrumentos que promueven del Desarrollo Regional; el Plan de Desarrollo Comunal (PLADECO) y las Estrategias de Desarrollo Regional, ambas aportando pero no teniendo el xito esperado, ni la promocin mxima de desarrollo requerida, esto debido a diversos factores tales como la falta de voluntad poltica, consenso entre actores locales y capital humano calificado que genere y elabore las debidas estrategias de desarrollo.

Coeficiente de Especializacin Regional 1960/62 - 1994/96

Grfico N 2, Fuente: Luis Riffo Prez, 1999 Este grafico, tal como seala Luis Riffo (1999), muestra el coeficiente de especializacin regional, para cada Regin y para cuatro periodos escogidos. Este coeficiente compara la estructura de una Regin con un patrn de medida; generalmente en la estructura sectorial a nivel de pas los datos corresponden a los promedios trienales 60-62, 70-72, 80-82 y 94-96. As, se refleja la evolucin en el tiempo del grado de especializacin: las Regiones con mayor grado de especializacin son Antofagasta, (0,54) Atacama (0,44) Del Libertador Bernardo OHiggins (0,38) y Del Maule (0,35), todas estas regiones con fuerte presencia de actividad minera y agropecuaria. Las Regiones con menor coeficiente de especializacin son Valparaso (0,11), Tarapac (0,16), y Metropolitana (0,18), no existiendo el predominio de algn sector en particular. A partir de este anlisis sobre especializacin y reestructuracin sectorial se encuentra que en cuatro de las Regiones con tendencias convergentes se produce un proceso de progresiva diversificacin. En el caso contrario, en tres de las Regiones con tendencias divergentes se produce un fortalecimiento de las estructuras de los sectores tradicionales, ya sea en aquellas con PIB por habitante creciente

(Antofagasta y Atacama) o decreciente (Biobo), realidad que en gran medida se ha mantenido en los ltimos aos.
En conclusin, y en base a los indicadores usados ms comnmente, podemos establecer un ranking de las Regiones que tienen resultados positivos a nivel general y a travs de los aos.
Regiones con Mejor Situacin Indicador Primer lugar Segundo lugar Tercer lugar Cuarto lugar Aisn Antofagasta Tarapac y OHiggins Coeficiente de Gini (0,423) (0,432) Antofagasta (0,445) (0,447) Metropolitana Magallanes Tarapac Antofagasta ndice de Desarrollo Humano (0,76) (0,733) (0,731) (0,729) Magallanes Los Lagos Aisn Atacama ndice de Pobreza (%) (2,8%) (7,3%) (4,4%) (10,5%) Magallanes Los Lagos Aisn Antofagasta Tasa de Desocupacin (2,8%) (3,1%) (8,6%) (5,2%) Metropolitana Bo Bo Valparaso Maule Personas Ocupadas (en miles) (2930,93) (705,75) (663,12) (381,84) Metropolitana Antofagasta Arica y Parinacota Tarapac Promedio de Escolaridad (aos) (10,8) (10,7) (10,5) (10,4) Magallanes Metropolitana Antofagasta Valparaso ndice de Competitividad (359,64) (358,05) (302,39) (298,4)

Tabla N 1, Fuente: Estratificacin Social en Regiones Qu oportunidades ofrecen las regiones en chile? Barozet, 2009

Como puede observarse, las Regiones en mejor posicionamiento respecto a los diferentes ndices y tasas que hemos analizado en este apartado, son las siguientes: Metropolitana, Magallanes y Antofagasta. Dentro de un contexto de importante centralizacin, concentracin econmica y demogrfica, la Regin Metropolitana rene una gran cantidad de actividades comerciales, de servicios y financieras. La segunda regin mejor posicionada es Magallanes, que destaca al ser la Regin ms Austral de Chile; con una poblacin relativamente limitada, siendo sin embargo rica en recursos naturales, destacando principalmente entre sus actividades econmicas las ramas ganadera, pesquera y minera. Se trata de la Regin con menor ndice de pobreza, menor cantidad de desocupados y una de las Regiones con ms alto ndice de desarrollo humano. Por ltimo, la regin de Antofagasta, que posee una actividad orientada principalmente hacia la minera, posee el segundo ndice de pobreza ms bajo del pas y est entre las Regiones con ms alto ndice de desarrollo humano. Por otro lado, su tasa de

desocupacin tambin es una de las ms bajas, tiene un alto promedio de escolaridad (Barozet, 2009, pg. 20). En el otro extremo, se encuentran las regiones en peor posicin.

Regiones con Peor Situacin Indicador Primer lugar Segundo lugar Tercer lugar Cuarto lugar Metropolitana Araucana Bo-Bo Los Lagos Coeficiente de Gini (0,528) (0,495) (0,488) (0,475) Maule Araucana Los Lagos Metropolitana ndice de Desarrollo Humano (0,675) (0,679) (0,681) (0,760) Bo-Bo Araucana Maule Coquimbo ndice de Pobreza (%) (20,7%) (20,1%) (17,7%) (15,9%) Araucania Valparaso Arica y Parinacota Bo-Bo Tasa de Desocupacin (10,2%) (10,1%) (8,6%) (7,9%) Aisn Magallanes Arica y Parinacota Atacama Personas Ocupadas (en miles) (47,04) (62,64) (80,34) (113,93) Los Rios y El Los Lagos Araucana y Aisn Promedio de Escolaridad (aos) Maule (9,00) (9,1) OHiggins (9,2) (9,4) Araucana Coquimbo Maule OHiggins ndice de Competitividad (207,7) (219,34) (230,4) (235,1)

Tabla N 2, Fuente: Estratificacin Social en Regiones Qu oportunidades ofrecen las regiones en chile? Barozet, 2009

La Regin de La Araucana se destaca por ser una de las Regiones ms pobres del pas. Esta Regin destaca mayoritariamente por las actividades agrcola, ganadera y forestal, las cuales requieren de mano de obra poco especializada. Esta Regin posee un gran porcentaje de poblacin indgena, presenta un bajo ndice de desarrollo humano, el segundo ndice de pobreza ms alto y una alta tasa de desocupacin. Su promedio de escolaridad es bajo y su ndice de competitividad regional es el ms bajo a nivel nacional. Por otro lado, la Regin del Bo-Bo es la segunda regin ms poblada del pas; su actividad econmica se centra en la pesca, la actividad forestal y agrcola, presenta el ms alto ndice de pobreza y una alta tasa de desocupacin. Por ltimo, la regin del Maule se destaca por sus actividades silvoagropecuarias, sin embargo presenta el ms bajo ndice de desarrollo humano y el ms bajo promedio de escolaridad. En resumen, las Regiones que presentan ndices y tasas poco

alentadoras son Regiones que se destacan mayoritariamente por situarse en la zona centrosur del pas (Barozet, 2009, pg. 21) . De acuerdo a la informacin sealada, se percibe que las Regiones que alcanzan un mayor desarrollo son la Regin Metropolitana, consecuentemente de acuerdo al funcionamiento de un Estado centralizado, y las Regiones extremas, marcando una clara tendencia de definir los lmites territoriales de dicho Estado centralizado.

PARTE II 1.- Formulacin de la Propuesta Dado el anlisis anterior, se aprecia la falta de poder de las Regiones para decidir acerca del uso de los recursos, decidir sobre los mecanismos para ejecutar los presupuestos, sobre las polticas de fomento productivo e incluso sobre su propio desarrollo sustentable. Es por este motivo que se genera la necesidad de materializar el proyecto sobre Regionalizacin y atribuciones de los Gobiernos Regionales que contribuya de manera que establezca un mecanismo para hacer efectiva la Constitucin, en el sentido de poder transferir competencias a las Regiones, donde el contexto principal es la bsqueda de la descentralizacin. Resulta indispensable la bsqueda de recursos, la mayor transferencia de competencias que permita dar dicha autonoma a las Regiones y una mayor Democracia Regional. La hoy presente fragilidad de las polticas pblicas se debe al catastro ex ante en la formulacin de dichas polticas; la agenda pblica no est convocando a todos los actores de la sociedad ni a sus instituciones regionales que permitan resolver las demandas insatisfechas, existe una lejana entre quienes formulan y quienes son beneficiarios, est faltando captura de la informacin de las reales necesidades de la poblacin y el respectivo anlisis de su contingencia, la cual se da por la diversidad cultural y geogrfica de nuestro pas. Es as como en la negociacin de las polticas pblicas no se valoran los acuerdos que pueden lograrse con todos los actores sociales regionales; falta participacin ciudadana y por sobre todo la consideracin de esta participacin en el nivel central. Esto genera problemas de legitimidad de dichas polticas pblicas y por consiguiente no son bien aceptadas por la sociedad local, ya que no se adecua a sus realidades, sino que slo se adapta a ellas.

Es aqu donde resulta indispensable la generacin de estrategias para la creacin de polticas pblicas y se pueda conciliar tanto diseo como participacin. Nos encontramos, tal como cita Henrich Von Baer (2006), frente a una obsolescencia institucional, que se manifiesta claramente en los ndices de pobreza y el gran centralismo imperante en el Gobierno. Se encuentran varias propuestas ante esta paradoja que posee muchas dimensiones. Una dimensin fiscal, que acenta la capacidad de los Gobiernos Regionales para decidir y administrar por sobre sus recursos financieros, sean stos producidos dentro de la Regin aquellos transferidos desde el Gobierno Central (Letelier, 2009), la capacidad de endeudamiento de las Regiones, analizar la factibilidad de fijar impuestos locales, la creacin de un Fondo Regional, incentivar el desarrollo del capital humano calificado regional, entre otras propuestas. Otra dimensin consiste en la poltica que resalta la necesidad de la eleccin de autoridades regionales de forma directa, encontrndose acentuadas dimensiones del tipo territoriales, as como burocrtico-administrativas, en general todas siendo medidas razonables en las que se debera avanzar. El factor comn ms significativo que posee la mayora de las propuestas es su carcter Top-Down (Valenzuela, 2012), es decir, adquirir facultades que en el presente son ejecutadas por el Gobierno Central y traspasarlas al mbito Regional o Local. Es aqu donde se precisa saber si los Gobiernos Regionales y Locales, al igual que sus instituciones, tendrn la capacidad de ejercer efectivamente las facultades que les delegue el Gobierno Central.

2.- Principales impactos esperados 2.1. Positivos. La adopcin de un Estado Regional tiene como aspectos positivos: Una deflacin legislativa, llamada as por los juristas especializados, e implica que el Parlamento debe preparar menos leyes pero stas son de mejor calidad. La legislacin estatal y la administracin del mismo son ms adecuadas a las necesidades locales, ya que consideran las externalidades asociadas a su realidad y territorialidad y reconociendo las diferencias de cada localidad. Mejoran los niveles de confianza y percepcin por parte de los ciudadanos hacia el Poder Central y sus autoridades polticas, debido a la cercana que presentan las nuevas Polticas Pblicas con sus realidades sociales y la eleccin de sus propias autoridades (elegidas democrticamente por votacin popular), mejorando as los sentimientos de olvido y separatismo que pudiesen albergar algunas regiones. El Estado Regional desahoga, en cuanto a funciones administrativas se refiere, las tareas del Gobierno Central, y permite adquirir distintas caractersticas particulares a las administraciones regionales y locales. Mejora sustancial entre las interrelaciones regionales, que permite crear alianzas estratgicas de desarrollo local, creando agendas de trabajo en comn y mejorando la comunicacin inter-regional evitando la marginalidad regional. Otro beneficio del Estado regional es la planificacin y coordinacin de los servicios que generan eficacia y eficiencia de los recursos en comn, as como de la utilizacin de la estructura disponible y la mejora de las capacidades dentro de las organizaciones regionales de desarrollo. Mejora sustancialmente la calidad del capital humano calificado en Regiones, incentivando la insercin laborar de calidad en dichas Regiones.

2.2. Negativos. La adopcin de un Estado Regional tiene como aspectos negativos: La prdida de unidad de criterios puede perjudicar la toma de decisiones a nivel Nacional, o hacer que el Gobierno Central pierda fuerza o competitividad en algunos casos, sin embargo resulta ser algo realmente difcil de analizar. Otro riesgo consiste en que al ceder poder a las Municipalidades y Gobiernos Regionales se ejerzan clientelismos entre las autoridades locales y la poblacin, generando desconfianza y afectando la democratizacin del traspaso de poderes. Resulta importante la creacin de una Agenda Estratgica conjunta que busque disminuir las desigualdades, de lo contrario stas pueden aumentar, y por lo tanto ampliar las brechas de pobreza, siendo clave que las rendiciones de cuentas sean con mayor claridad y rigurosidad que antes. Es esencial que en la formulacin de los acuerdos de descentralizacin, las disposiciones estn claramente definidas y se incluyan para evitar que el proceso privilegie a un solo grupo o una elite pequea. Es indispensable el control de las autoridades locales por parte del Nivel Central, evitando as el abuso del nuevo poder por parte de stas en las rendiciones de cuentas que provee la nueva autonoma otorgada a las Regiones y localidades. La descentralizacin simboliza una ms compleja forma de gobernar, creando varios niveles de Gobierno, otorgando mayor complejidad a los roles y funciones, generando nuevas relaciones y formas de compartir el poder.

3.- Principales Actores Responsables: 3.1 Diseo El gran desafo de convertir a Chile en un Estado descentralizado, implica la articulacin de diversos actores responsables de este cambio, quienes, dado los diferentes niveles organizacionales a nivel social y poltico, as como nuestra diversidad cultural y territorial, cubren un horizonte muy amplio; es por esta razn que sern resumidos en este artculo de acuerdo a seis categoras: 1. Actores Estatales: quienes estn representados por las distintas reas del poder central del estado (Poder Ejecutivo, Poder Legislativo y Poder judicial), y los diversos Organismos Pblicos. Dichos actores representarn la voluntad de manifestar el cambio a nivel poltico y legislativo, con la importante labor de tener en sus manos la formacin de la Ley, que acredite la condicin de Estado Regional, generando el proceso de iniciativa, discusin, aprobacin, promulgacin y publicacin, es decir, conformando el marco legal (contando con el apoyo de los dems actores dentro de la sociedad). 2. Actores Polticos: representados principalmente por los partidos polticos, quienes son los encargados de cautelar que sus representantes puedan llevar adelante exitosos Gobiernos Comunales. 3. Actores de la Sociedad Civil Organizada: consistente en Fundaciones, Corporaciones, ONGs, Universidades, etc., en donde Chile es uno de los pases con mayor potencia a nivel de organizaciones civiles en Latinoamrica, ventaja que caracteriza el poder que trasunta la poblacin chilena (de acuerdo a datos entregados por PNUD y Consultora Focus). 4. Sector Privado Empresarial: representado por grandes empresas, empresas productivas, empresas de menos tamao y Pymes (as como sus trabajadores).

5. Actores Territoriales: son aquellas organizaciones agrupadas en funcin de su propio territorio, stos son, juntas de vecinos, organizaciones comunitarias (cooperan con organismos pblicos), unidades vecinales. 6. Actores de intermediacin: representados por rubros productivos, asociaciones gremiales, diputados/senadores y concejales. Las influencias de los diversos actores dentro de la creacin de la reforma de Estado estn dadas por la configuracin del territorio, las demandas propias de una estructura socioeconmica diversificada e inequitativa y por la voluntad y el liderazgo de los diversos mbitos regionales y su factibilidad de articulacin nacional. Esto porque no es lo mismo actores en la Regin que actores de la Regin, esto por la diversidad de intereses. Es aqu donde la articulacin de intereses se da por una oferta institucional flexible, la existencia y disponibilidad de recursos y una dinmica social previa, generando una red participativa entre los diversos actores y permitiendo el desarrollo de una red participativa que en conjunto genere el marco legal requerido. 3.2 Tramitacin y Aprobacin

Es necesario crear un Plan de conversin del Estado actual a Estado Regional, el cual ser ejecutado paulatinamente.

Crear las leyes necesarias que permitan al Presidente de la Republica y al Congreso el traspaso de competencias y poderes a los Gobiernos Regionales.

La eleccin del Intendente Regional y de los Consejeros Regionales ser a travs de sufragio universal. Determinar cada Regin geogrfica de Chile que tendr un nuevo manejo, al igual que sus Comunas y Alcaldas. Establecer y reconocer los Municipios con la capacidad financiera y personalidad jurdica que sean capaces de autogestionarse y autoadministrarse, y al mismo tiempo sean capaces de crear lazos estratgicos entre si.

La ejecucin, acompaamiento y evaluacin del proceso de cambio son la clave para el futuro inmediato y el xito de la aplicacin de la nueva forma de gobernar. De acuerdo a texto extrado de Informe Defensorial N 141, Hacia una descentralizacin al servicio de las personas: recomendaciones en torno al proceso de transferencia de competencias a los Gobiernos Regionales, 2009. Seala que existen principios bsicos que rigen el proceso de descentralizacin: Permanencia Dinamismo Irreversibilidad Carcter democrtico del proceso Integralidad Subsidiariedad Gradualidad

La construccin del Estado Regional consigue mayor eficiencia, efectividad y control de la poblacin si se efectan en forma descentralizada. Todos los principios estn interrelacionados y son parte del proceso global de descentralizacin.

PARTE III

1. Factores Facilitadores y Obstaculizadores

Los factores facilitadores de cambio y evolucin sin duda estn dados por la capacidad de estado actual de conceder parte de su poder y lograr la tan anhelada descentralizacin, partiendo por las respectivas modificaciones en la Constitucin y el control democrtico. Es aqu donde el Capital Humano Calificado juega un rol preponderante en el proceso de cambio, el conocimiento de las realidades sociales, la factibilidad y sustentabilidad regional sern el enclave marco lgico de los nuevos Gobiernos Regionales.

2. Estrategias de Apoyo para lograr:

Es necesario crear un Plan de conversin del Estado actual a Estado Regional, el cual ser ejecutado paulatinamente. A continuacin se presenta un extracto resumido de Medidas Estratgicas obtenido del libro Pensando Chile desde sus Regiones, Chile ser Descentralizado o no ser Desarrollado de Henrich Von Baer, 2009. Que indica de acuerdo a siete tpicos centrales las medidas estratgicas sugeridas y sus instrumentos para el desarrollo de la nueva Poltica de Estado; estas siete materias centrales son: Descentralizacin Poltica Descentralizacin Administrativa Descentralizacin Fiscal Capital Humano Conocimiento e Innovacin Infraestructura Demanda, Movilizacin y Control Democrtico

Seleccin de Medidas Estratgicas Medida Eleccin popular de Presidente de Gobiernos Regionales Descentralizacin Flexibilizar el Calendario de las Elecciones Poltica Territoriales Residencia efectiva de Candidatos en Regiones Propuesta o Instrumento Reformar la Constitucin Poltica/LOC de Gobierno y Adm. Regional Reformar Ley de Partidos Polticos y la Ley Orgnico Constitucional de Votaciones Populares y Escrutinios Reformar la Ley Orgnico Constitucional de Votaciones Populares y Escrutinios

Autonoma de los Servicios Pblicos Regionales Potestad de los Gobiernos Regionales para modificar la divisin poltico Descentralizacin administrativa de sus Administrativa territorios Instancia para dirimir controversias competenciales entre los niveles municipal, regional y nacional

Fortalecer el Gobierno Regional

Fortalecer el Gobierno Regional

Crear un Tribunal Contencioso Administrativo, radicar la funcin en el Tribunal Constitucional y radicar la competencia en los Tribunales Ordinarios

Ley de Rentas Regionales Presupuesto Regionalizado

Crear ley de Rentas Regionales Formulacin del Presupuesto de la Nacin desagregado por regiones, con participacin de las autoridades de Gob. Regional en las desiciones de distribucin Crear por Ley un Fondo de Convergencia Territorial, que permita a los diversos entes regionales la redestinacin de los recursos Entregar y facultar a los municipios la destinacin de los recursos recaudados Permitir que las empresas que reinviertan sus utilidades en regiones queden exentas de Impuesto de 1 Categora Asignar en forma permanente un porcentaje de la recaudacin del impuesto a la renta de 1 Categora de actividades empresariales que por su naturaleza generan externalidades negativas en beneficio de iniciativas de desarrollo de comunas y regiones afectadas Ley Compensacin de Equidad Territorial de los megaproyectos de inversin pblica que se realizan en la capital a travs de una Poltica de Estado

Fondo de Convergencia Territorial Reapropiacin municipal del Impuesto Territorial, autonoma y control del gasto Reinversin de utilidades Descentralizacin de empresas en iniciativas de desarrollo territorial Fiscal

Beneficios estables para territorios afectados por actividades empresariales con externalidades negativas

Capacidad de endeudamiento financiero municipal y regional Equidad territorial para los Megaproyectos de Inversin

Incentivos para atraer y retener Capital Humano Calificado en Regiones

Creacin de incentivos e instrumentos existentes, extensin del ejemplo de Programas exitosos, plan de traspaso gradual e insercin de funcionarios pblicos calificados y creacin de un Fondo especial para el retorno de estudiantes chilenos en el extranjero Educacin de Calidad Disear Programas de orientacin, capacitacin, formacin de nuevos lderes, organizar programas en red de fortalecimiento de la asociatividad estudiantil, instituir cursos y programas de diferentes niveles con lgica de educacin continua Potenciar espacios, reformar el Aporte Fiscal Directo, incentivos eficaces para becas de estudiantes y doctores, ampliar los beneficios tributarios y crear incentivos tributarios para la creacin de Centros de Formacin Tcnica Regionales

Red de Centros para el Desarrollo de Talentos en Regiones Capital Humano Formacin de nuevos Lderes segn las oportunidades de desarrollo de los territorios y las demandas de sus comunidades

Fortalecimiento de las Universidades Regionales

Sistemas Regionales de Innovacin Conocimiento e Innovacin Centros de Pensamiento Estratgico Territorial conocimiento pertinente para el desarrollo y la gobernanza regional

Creacin de Sistemas Regionales de Innovacin, construccin de estrategias macro regionales e interregionales de Ciencia, Tecnologa i Innovacin Crear Centros de Pensamiento Territorial en cada regin de Chile

Integracin vial de la Zona Completar y pavimentar la ruta vial entre Austral al desarrollo de Coyhaique y Puerto Montt, construir los Chile caminos troncales y laterales faltantes Infraestructura Completar las construcciones de acceso, funcionales y estables a lo largo de todo el ao a las comunidades rurales y aisladas; crear programas de identificacin para las comunidades locales, en el diseo, ejecucin y mantencin de obras

Participacin de las comunidades locales en la superacin de su relativo aislamiento y abandono

Red de Observatorios Ciudadanos de la Descentralizacin y el Desarrollo Territorial Demanda, Movilizacin y Control Democrtico

Crear una Red de Observatorios Ciudadanos de la Descentralizacin y el Desarrollo Territorial con: Indicadores del avance de los procesos de Descentralizacin y desarrollo territorial, grados de cumplimiento de compromisos por personas e instituciones, indicadores de desarrollo econmico local y regional, evaluaciones de impacto descentralizador y percepciones de la ciudadana.

Obligatoriedad de Reforma a la ley Orgnico Constitucional candidatos a comprometer de Votaciones Populares y Escrutinios su programa Rendicin de Cuentas Pblicas vinculantes a compromisos Evaluacin ex ante del impacto descentralizador de los proyectos de ley Ley La evaluacin ser realizada por un rgano autnomo acreditado, por encargo de: el Gobierno, el parlamento o instituciones de la sociedad civil

3. Comentarios y Recomendaciones

El crecimiento econmico sostenido que Chile ha experimentado en las ltimas dcadas nos ha llevado a una posicin privilegiada dentro de la comunidad latinoamericana, sin embargo, la organizacin democrtica y la tradicional estructura centralista de nuestro pas solicitan una modernizacin estatal, en la cual, el objetivo central es el desarrollo integral y sostenido del pas, que termine con las desigualdades regionales y sociales que se han manifestado con notoriedad en la poblacin chilena, provocando descontentos sociales en diversas reas, tales como educacin, salud, seguridad, etc. Estas insatisfacciones y molestias estn dadas por las diferencias sociales creadas por polticas centralistas que no benefician a la sociedad en forma equitativa y eficiente; resaltando los beneficios sociales para ciertos sectores de la poblacin; de esta forma las disparidades regionales son visiblemente notorias, pues se est perdiendo la garanta de la democratizacin de las polticas sociales. Es aqu, clave la creacin de una Agenda concordada de trabajo que busque la descentralizacin del poder en el Nivel Central. Sin duda una reforma esencial en conjunto con la modernizacin estatal que demuestre a la poblacin compromisos reales, dentro de los cuales se mencionan: Transferencia de competencias por parte del Gobierno Central a cada una de las Regiones. Apoyar la construccin de un marco legal apropiado (Reforma Constitucional). Real distribucin equitativa de los recursos del Estado en Regiones, que el progreso social y econmico no solo se manifieste en la Regin Metropolitana. Transparencia en el proceso paulatino de cambio. Clara rendicin de cuentas por parte del Estado y sus Instituciones. Reafirmar las prioridades especficas de cada Regin. Capacitacin y asistencia tcnica para el proceso de cambio a los nuevos Gobiernos Regionales y Municipalidades.

Apoyo a la formacin y promocin del capital Humano Calificado que trabaje en los nuevos Gobiernos Regionales y Municipalidades

Promover e incorporar los objetivos regionales a los planes nacionales, aprovechando las capacidades y potencialidades locales.

Instar a la participacin ciudadana. Garantizar la distribucin equitativa de los recursos del Estado. Evitar la reticencia al cambio y manifestar voluntad poltica de crecimiento social y econmico por parte de los polticos y sus ciudadanos.

4. Bibliografa

ANDRADE, O., PALMA, A., AQUEVEDO, E., ELGUETA, G., VON BAER, H., VALENZUELA, J., ROSALES, M., Descentralizacin y desarrollo local/regional. La tarea pendiente del modelo chilensis de desarrollo, Agenda Pblica, Edicin Ao V, N 10, diciembre, 2006. BAROZET, E., ESPINOZA, V., HOLZ, R., SEPLVEDA, D., Estratificacin social en Regiones: qu oportunidades ofrecen las Regiones en Chile?, Proyecto Desigualdades (Anillos SOC12), 2009. BELLO, A., CURAQUEO, O., CHARLES, C., TOLOZA, I., Incentivos regionales para atraer y retener Capital Humano para el desarrollo de las Comunas y Regiones de Chile, IDER UFRO. BOISIER, S., Desarrollo territorial y descentralizacin: el desarrollo en el lugar y en las manos de la gente, Eure, V. 30, N 90, pgs. 27-40, 2004. BOISIER, S., Territorio, Estado y sociedad en Chile. La dialctica en la descentralizacin: entre la geografa y la gobernabilidad, Tesis Doctoral, Facultad de Ciencias Econmicas y Empresariales, Universidad de Alcal de Henares, Espaa, 2009. CORREA, G., Descentralizar el Estado desde la Regin: organizar la oferta gubernamental desde la demanda regional/local, Grupo de Polticas Pblicas, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Santiago de Chile, septiembre, 2001. DEFENSORA DEL PUEBLO, Hacia una descentralizacin al servicio de las personas: recomendaciones en torno al proceso de transferencia de competencias a los Gobiernos Regionales, Serie Informes Defensoriales, Informe 141, Repblica del Per, 2009. GARCIA-HUIDOBRO, A., MARAGAO, A., La vertebracin territorial en Regiones de alta especializacin: Valle Central de Chile, Eure, V. 36, N107, pgs. 49-65, abril, 2010.

PENAGOS, G., Modelo Autonmico del Estado Regional, Provincial, Distrital, territorial indgena en derecho comparado, Vniversitas, Pontificia Universidad Javeriana, Colombia, N 108, pgs. 733-820, 2004. PODESTA, J., Polticas sociales y desarrollo regional. http://www.ubiobio.cl/cps/ponencia/doc/p18.2.htm RIFFO, L., Crecimiento y disparidades regionales en Chile: una visin de largo plazo, Estadstica y Economa, pgs.129-150, segundo semestre, 1999. THAYER, L., Descentralizacin y desarrollo regional en Chile. Una mirada desde la sociedad, Polis, Revista de la Universidad Bolivariana, V. 10, N 30, pgs. 267-287, 2011. VALENZUELA, P., La descentralizacin y la construccin de accin pblica local en Chile, 2012. http://ballotage.cl/2012/03/la-descentralizacion-y-la-construccion-de-accion-publicalocal-en-chile/ VON BAER, H., Pensando Chile desde sus Regiones, Red Sinergi@Regional, Ediciones Universidad de la Frontera, Agrupacin de Universidades Regionales de Chile, octubre, 2009. VON BAER, H., Descentralizacin y desarrollo territorial: barco a la deriva o proyecto pas?. Fundamentos y propuestas para una Poltica de Estado, revista Hemiciclo, Academia Parlamentaria de la Cmara de Diputados, N5, pgs. 89-119, 2 semestre, 2011.

5. Sntesis Comunicacional:

La aplicacin e implementacin del Estado Regional en Chile y la tan anhelada descentralizacin, , es una promesa largamente incumplida, recalcada por el Presidente de la Repblica, incluso en el ltimo discurso presidencial del 21 de mayo del presente ao, quien ya haba mencionado antes, en el ao 2010, la necesidad de la revolucin descentralizadora, promesa tambin realizada por los candidatos a la presidencia de las dos ltimas elecciones, quienes al ser electos por votacin popular han privilegiado otras reformas menos sustanciales. Un avance en esta materia es el proyecto firmado por el ejecutivo que permite la eleccin directa de los Consejeros Regionales. Es necesario mejorar las expectativas y oportunidades para la promocin del desarrollo humano y la satisfaccin de un conjunto de demandas largamente postergadas, principalmente en las regiones centro sur de Chile, reflejo directo de que el Estado que queremos precisa de modernizacin. El tipo de Estado que ambicionamos condicionar a la sociedad a una mejor calidad de vida, se requiere para esto de reformas constitucionales que profundicen la descentralizacin y la autonoma regional; se requiere tambin de un Estado que comparta el poder; que las comunidades locales y regionales elijan a sus autoridades y trabajen en conjunto en la creacin de proyectos estratgicos de desarrollo. Es preciso acercar a la ciudadana a la poltica, es decir, permitirle al pueblo tener parte del poder estatal; por un lado eliminar las brechas entre sociedad y el Estado, y por otra parte, concientizar a dicha sociedad acerca de la importancia clave de encontrarse capacitada para manejar y controlar el poder transferido desde el nivel central. Ante las posibilidades de cambio existen defensores y detractores de las nuevas ideas propuestas, en donde lo importante es establecer un consenso y voluntad poltica, que

busque la transversalidad de los objetivos finales que beneficien a la sociedad en su conjunto. Para que Chile sea considerada como una nacin desarrollada, debe ser competitiva, esto implica asegurar la igualdad de oportunidades para todos los chilenos, siendo nuestro deber trabajar para ello.