A NOVA LEI GERAL DO PROCESSO ADMINISTRATIVO

Eury Pereira Luna Filho

A NOVA LEI GERAL DO PROCESSO ADMINISTRATIVO

Eury Pereira Luna Filho Introduo : um regime geral do procedimento de consulta e postulao junto Administrao A recm publicada Lei n. 9.784, de 29 de janeiro de 1999
(1)

, veio dispor sobre

normas bsicas para o processo administrativo no mbito da Administrao Federal direta e indireta, com vistas proteo dos direitos dos administrados e o melhor cumprimento dos fins da Administrao. Sua vigncia foi imediata, seguindo-se publicao em 1. de fevereiro de 1999. Encontra paralelo , nossa Lei , no Cdigo do Procedimento Administrativo portugus (Decreto-Lei n. 6/96, de 31 de janeiro de 1996) , que lhe antecede, mas cabe o registro, ainda, da Lei paulista n. 10.177, de 30 de dezembro de 1998, que regula o processo administrativo no mbito da Administrao Pblica no Estado de So Paulo, e precedeu o diploma federal em cerca de trinta dias (2). Traz esse diploma federal, ento, particular interesse, por quanto ter influncia
(3)

nos diversos procedimentos administrativos hoje regulados em legislaes

especiais de aplicao mais ou menos restrita , a exemplo do Regime Jurdico nico (RJU), em suas disposies relativas ao procedimento administrativo disciplinar; do processo administrativo fiscal (PAF) , sistematizando o procedimento de consulta fiscal e defesa do contribuinte; dos dispositivos sobre recursos administrativos previstos pela Lei de licitaes; do Cdigo Nacional de Trnsito, quando trata das sanes e penalidades administrativas a que esto sujeitos os condutores de veculos automotores, alm de outros diplomas

reguladores de procedimentos administrativos para postulao, obteno, garantia e defesa de direitos e interesses de particulares , junto aos rgos da administrao, como Banco Central do Brasil, Comisso de Valores Imobilirios, Instituto Nacional da Propriedade Industrial, PROCONs, rgos da administrao ambiental, e do patrimnio histrico, artstico e cultural, para citar alguns. A limitao imposta ao alcance dessas normas processuais administrativas gerais, recm-introduzidas no regramento brasileiro, que se faz, no artigo 69 da Lei n. 9.784/99, em nada lhe reduzir a importncia e a novidade, pois ao dizer que " processos administrativos especficos continuaro a reger-se por lei prpria, aplicando-se-lhes apenas subsidiariamente os preceitos desta Lei " , significa recordar o preceito geral de interpretao das normas de direito, contido no artigo 2., 2., da LICC (Decreto-Lei n. 4.657, de 4 de setembro de 1942): " A lei nova, que estabelea disposio gerais ou especiais a par das j existentes, no revoga nem modifica a lei anterior." Mesmo porque essa nova lei contm a previso de sua aplicao no mbito dos Poderes Legislativo e Judicirio da Unio, quando desempenhem a funo administrativa. Desde logo se antev a notvel importncia e repercusso que ter o diploma legal, que consiste, verdadeiramente, em lei geral de processo administrativo.(4) Deixou de lado, entretanto, a oportunidade de incorporar disposies j presentes no Decreto s/n. de 15 de abril de 1991, publicado no D.O.U. , de 16 de abril de 1991, que emprestou potencial de maior celeridade e simplificao na busca, pelo administrado, do reconhecimento de direitos, admitindo a remessa, pelo correio, de requerimentos, solicitaes, informaes, reclamaes ou quaisquer documentos endereados aos rgos e entidades da Administrao Pblica

federal direta ou indireta, bem como s entidades de cujo capital participe a Unio.(5) Esta omisso fica mais patente quando se verifica que, dentre os critrios (ou princpios informativos) do processo administrativo , previu-se a " adoo de formas simples, suficientes para propiciar adequado grau de certeza, segurana e respeito aos direitos do administrado " (artigo 2., Pargrafo nico, IX) , e , ainda, que " Os atos de instruo que exijam a atuao dos interessados devem realizar-se do modo menos oneroso para estes ." (V.g artigo 20, 2.).

De todo modo, repita-se , auspiciosa a inovao trazida pela lei que institui um regime geral de normas de processo administrativo, pelo esforo de ordenao, sistematizao, e orientao das normas e princpios aplicveis aos procedimentos, que agora enfeixa. Disposies gerais No Captulo I, das Disposies Gerais, a nova Lei conceitua rgo, entidade e autoridade, no artigo 1., 2. Define, ento, rgo como " a unidade de atuao integrante da estrutura da Administrao direta e da estrutura da Administrao indireta " ; entidade, como " a unidade de atuao dotada de personalidade jurdica " ; e autoridade, como " o servidor ou agente pblico dotado de poder de deciso ", o que poderia ser dispensado, uma vez que rgo, entidade e autoridade so expresses genricas, cujo significado se altera segundo o contexto de utilizao, no constituindo assim expresses exclusivas do Direito, nem dotadas de contedo restrito a esse ramo do conhecimento.

Alm disso, o Decreto-Lei n. 200, de 25 de fevereiro de 1967 (modificado pelo Decreto-Lei n. 900, de 29 de setembro de 1969, e pela Lei n. 7.596, de 10 de

abril de 1987) - de h muito conhecido e sedimentado nos meios jurdicos e administrativos -, introduzia, bem antes, em seus artigos 4. e 5., definies suscintas e bastante claras para os servios, as entidades administrativas, e suas categorias
(6)

, o que permitiria tornar desnecessrio nova lei trazer outro rol

classificatrio. Esse mesmo Captulo I traz uma enumerao no exaustiva dos princpios a que dever obedecer a Administrao Pblica , no caput do artigo 2., alm de alguns dos critrios a serem seguidos nos processos administrativos, alinhados no Pargrafo nico, desse mesmo artigo. Talvez interesse lembrar como tambm no se apresentou exaustivo o elenco de princpios retores da Administrao Pblica Direta e Indireta, a que faz meno o artigo 37, caput, da Constituio Federal de 1988, enumerando apenas os princpios da legalidade, impessoalidade , moralidade, publicidade e eficincia. Princpios e critrios A Lei geral do processo administrativo elenca os princpios da legalidade, da finalidade, da motivao, da razoabilidade, da proporcionalidade, da moralidade, da ampla defesa, do contraditrio, da segurana jurdica, do interesse pblico, e da eficincia, enquanto princpios retores da Administrao Pblica (Artigo 2.). O pargrafo nico do artigo 2. da lei de processo administrativo elenca, por sua vez , critrios a serem observados, pela Administrao, no processo, e casos h em que tais critrios espelham aqueles princpios, ou contm parfrases de princpios j mencionados no caput do artigo 2. Traria, sem dvida, contribuio no desprezvel, se houvesse recordado expressamente o princpio da celeridade
(7)

, pois nota-se, em diversos outros

dispositivos da lei, preocupao em dotar os p rocedimentos por ela regulados de simplicidade razovel, em benefcio da presteza em alcanar os resultados propostos, como quando so estabelecidos prazos, de modo a reduzir e prever o tempo de tramitao. Uma evidncia desse esprito de simplificao e celeridade do processo administrativo, e que ter , acredita-se, enorme repercusso, est nas disposies do artigo 37, confirmada pelo artigo 36, in fine: " Quando o interessado declarar que fatos e dados esto registrados em documentos existentes na prpria Administrao responsvel pelo processo ou em outro rgo administrativo, o rgo competente para a instruo prover, de ofcio, obteno dos documentos ou das respectivas cpias. " Deve-se ressaltar que se est tratando de condutas a serem observadas no pelas partes no processo, pois a Administrao no parte no processo administrativo - , sim, jurisdio - ; pois, nesse dispositivo, se est mais uma vez tratando de princpios orientadores da ao administrativa , i.e., da atuao ou da prestao administrativa ao jurisdicionado, o cidado ou o administrado, e no de deveres do administrado, que esto consignados, mais adiante , no artigo 4. Por exemplo, ao referir o Pargrafo nico do artigo 2, da Lei, " atuao conforme a lei e o Direito" (inciso I), nada mais est dito do que o atributo do denominado princpio da legalidade. Quando determina a observncia do critrio do " atendimento a fins de interesse geral, vedada a renncia total ou parcial de poderes ou competncia, salvo autorizao em lei " (inciso II), na verdade, estabelece duas distintas orientaes - uma que interessa finalidade do ato administrativo, que se confunde com o interesse pblico, dito a " interesse geral "; outra , que trata de um princpio, como o da irrenunciabilidade da competncia

do rgo , que objeto de dispositivo especfico (artigo 11) , ao lado da inalienabilidade , ou indelegabilidade, de poderes, salvo quando expressamente autorizado. O critrio de objetividade no atendimento do interesse pblico encontra-se vinculado vedao da promoo pessoal de agentes ou autoridades (inciso III). Parece que a objetividade no atendimento do interesse seja atributo do princpio do interesse pblico dos atos administrativos, enquanto vedao da promoo pessoal de agentes ou autoridades respeite ao princpio da impessoalidade e ao da finalidade dos atos. J o critrio da atuao segundo padres ticos de probidade, decoro e boa-f apresenta confuso com o que sejam atributos pessoais e normas para conduta do agente estatal , que se inserem mais adequadamente no rol de deveres funcionais ou ticos do servidor. Isso j fora observado no Cdigo de tica Profissional do Servidor Pblico Civil do Poder Executivo Federal (Decreto n. 1.171, de 22 de junho de 1994).(8) Quanto boa-f, trata-se de um princpio de conduta processual interpartes. Quando venha erigida a princpio norteador da ao administrativa, subsume-se aos princpios da moralidade e ao da primazia da verdade, tanto quanto ao da proporcionalidade quanto ao da imparcialidade da ao do administrador. A moralidade, a veracidade, a proporcionalidade, a razoabilidade e a imparcialidade , de que devem revestir-se os atos administrativos, tornam a exigncia da conduta de boa-f desnecessria, por serem critrios objetivos, aferveis pela exteriorizao da prtica administrativa. Observe-se que a norma portugusa, antes aqui lembrada (Cdigo do Procedimento Administrativo) , admite, no artigo 6.- A , o princpio da boa-f, que aproximou dos princpios da

justia e da imparcialidade (Artigo 6.) Refere, entretanto, como " as regras da boa-f " e explicita devam serem ponderados " a) A confiana suscitada na contraparte pela actuao em causa; b) O objectivo a alcanar com a actuao empreendida. " . J a regra estadual paulista no faz qualquer referncia ao princpio da boa-f, limitando-se a afirmar que " Nos procedimentos administrativos, observar-se-o, entre outros requisitos de validade, a igualdade entre os administrados e o devido processo legal, especialmente quanto exig\ncia de publicidade, do contraditrio, da ampla defesa e, quando for o caso, do despacho ou deciso motivados. " (Artigo 22, da Lei n. 10.177, de 30 de dezembro de 1998). Outro critrio a ser observado, segundo a nova lei, no processo administrativo, o da divulgao oficial dos atos administrativos, ressalvadas as hipteses de sigilo previstas na Constituio.(9) A divulgao oficial dos atos processuais administrativos relaciona-se tanto com a exigncia constitucional da publicidade dos atos processuais (artigo 5., LX, CF/88) , quanto com o princpio da publicidade dos atos praticados pela administrao pblica (artigo 37, caput , CF/88 ); e , tambm, com a garantia da participao do usurio na administrao pblica direta e indireta, mediante o acesso assegurado a este a " registros administrativos e a informaes sobre atos de governo ", com a ressalva do sigilo imprescindvel segurana da sociedade e do Estado, alm da observncia do direito, assegurado a todos, ao respeito privacidade, honra e imagem, conforme previso constitucional (artigo 5., X, CDF/88). No caso de terceiros no processo administrativo, o direito vista dos autos e obteno de certides ou cpias reprogrficas dos dados e dos documentos ali contidos, est subordinado a esses direitos da personalidade ou ao interesse da

segurana nacional, no tocante imposio do sigilo sobre certos documentos contidos no processo (artigo 46, da Lei n. 9.784/99). Percebe-se, portanto, que o proposto critrio processual da divulgao oficial dos atos administrativos, busca inserir-se na questo da participao do usurio na administrao pblica, possibilitando a este, mesmo no sendo parte interessada direta em determinado processo, ter meios para saber o que est ocorrendo no seio da Administrao. Alm disso, essa institucionalizao da divulgao oficial dos atos processuais administrativos poder ser condio para assegurar o direito ao exerccio da legitimao processual administrativa, de que trata o Artigo 9. (Captulo V - Dos Interessados), quando, em seu inciso II, admite , como interessados no processo administrativo, aqueles que " sem terem iniciado o processo, tm direitos ou interesses que possam ser afetados pela deciso a ser adotada " (inciso II), as " organizaes e associaes representativas, no tocante a direitos e interesses coletivos " (inciso III) , e " as pessoas ou as organizaes legalmente constitudas quanto a direitos ou interesses difusos " (inciso IV). A divulgao oficial dos atos administrativos, nesta tica, ganha relevncia, devendo esse critrio informar a instruo processual, que, nessa nova lei federal, est regulada no Captulo X, artigos 29 usque 47, em aspecto particular ao tema da consulta e audincia pblicas, possibilidade aberta nos processos cuja matria envolva assuntos de interesse geral, o que ser mais adiante comentado.

Comunicao dos atos

A comunicao dos atos processuais se far mediante intimao do interessado, para cincia de deciso , ou para efetivao de diligncias (artigo 26, caput). Aspectos a serem observados, no tocante a intimaes, so: 1) a forma escrita, em vernculo, contendo a assinatura da autoridade responsvel (v.g artigo 22, 1.); 2) efetuada por via postal com aviso de recebimento, ou 2.1) por telegrama ou 2.2) outro meio que 3) assegure a certeza da cincia do interessado (artigo 26, 3.); 4) efetuada mediante aposio do " ciente " da parte ou do procurador habilitado no processo (idem); 5) intimao mediante teis
(10)

publicao

oficial, quando haja interessados indeterminados,

desconhecidos ou com domiclio indefinido; 6) antecedncia mnima de trs dias , quanto data de comparecimento; 7) contagem do prazo a partir da data da cientificao oficial, com excluso do dia do comeo e incluso do dia de vencimento (artigo 66), importando dizer, assim, que, na realizao da intimao pela via postal ou telegrfica, o prazo inicia-se quando verificada a recepo da intimao pela pessoa a quem se destinava. A intimao dever conter: 1) identificao do intimado, e 1.1) nome do rgo ou entidade administrativa, 1.2) endereo e local de sua sede ou da unidade onde o processo tenha curso; 2) finalidade da intimao ou do ato que se deva praticar; 3) data, hora e local em que se deve comparecer;

4) se obrigatrio o comparecimento pessoal da parte intimada, ou se esta poder fazer-se representar por procurador; 5) notcia de que o processo ter continuidade, independentemente do seu comparecimento; 6) indicao dos fatos e fundamentos legais pertinentes.

Sero objeto de intimao os atos do processo de que resultem, para o interessado, a imposio de deveres, nus, sanes ou restrio ao exerccio de direitos e atividades, alm de outros atos , de qualquer natureza, que lhes digam respeito (artigo 28). As intimaes sero nulas quando feitas sem observncia das prescries legais (artigo 26, 5.). Os prazos consideram-se prorrogados at o primeiro dia til seguinte ao dia em que deveriam vencer, se este cair em dia em que no haja expediente ou este encerrar-se antes da hora normal. Salvo motivo comprovado de fora maior, os prazos processuais administrativos no se suspendem. Instruao processual. Consulta e audincias pblicas Mais uma inovao de significativa expresso democrtica para a atuao administrativa est contemplada na consulta e na audincia pblicas, no curso da instruo processual quando se decida ou aprecie assunto de interesse geral.

Despacho motivado da autoridade abrir perodo de consulta pblica para manifestao de terceiros (artigo 31), se no houver prejuzo para a parte interessada. Obviamente, aqui no se estar condicionando o interesse geral ao interesse privado, particularizado de um interessado, mas buscando preservar o direito individual perseguido no procedimento administrativo em curso. Haver hiptese em que o interesse manifesto pela parte no se distinguir de outros, caso tpico das novas formas de legitimao processual ativa, quando se tratem de direitos coletivos ou direitos difusos. Porm , haver, ainda, hiptese em que a pretenso veiculada pelo particular no possa ser atendida antes de consultados os interesses de terceiros, quer estejam bem identificados, ainda que coletivamente, quer sejam annimos ou no individualizados. Fala-se da " matria do processo envolver assunto de interesse geral ", ou seja, assunto de repercusso alm da esfera de direitos e interesses de uma ou mais pessoas determinadas
(11)

. Audincias pblicas foram, no direito brasileiro, pela

primeira vez, institudas em matria de direito ambiental, no exame de projetos relativos a obras ou atividades que exigissem estudo e relatrio prvio de impacto ambiental.(12)

Dever de decidir e motivao A lei federal do processo administrativo instituiu expressamente a regra do dever de decidir a que est submetida a Administrao Pblica, quando dispor , no arti 48, que " A administrao tem o dever de explicitamente emitir deciso nos processos administrativos e sobre solicitaes ou reclamaes, em matria de sua competncia."

Os atos administrativos devero ser motivados, com indicao dos fatos e dos fundamentos jurdicos (artigo 50), quando: - neguem, limitem ou afetem direito ou interesses; - imponham ou agravem deveres, encargos ou sanes; - decidam processos administrativos de concurso ou seleo pblica; - dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatrio (13); - decidam recursos administrativos; - decorram de reexame de ofcio; - deixem de aplicar jurisprudncia firmada sobre a questo ou discrepem de pareceres, laudos, propostas e relatrios oficiais; - importem anulao, revogao, suspenso ou convalidao de ato administrativo.

Recursos e prazos Outra preocupao bastante evidenciada na legislao processual recm instituda com a celeridade do processo e, portanto, com a efetividade do recurso jurisdio administrativa. - 5/10 dias Atos processuais , em geral , salvo disposio especfica, tanto da autoridade quanto do administrado, devem ser praticados no prazo de cinco dias (artigo 24) , salvo motivo de fora maior. Podero ser dilatados at o dobro
(14)

, mediante

comprovada justificao. Esta norma que se aplica subsidiariamente a todos os demais procedimentos administrativos, ainda que regulados por norma especial, haja vista a regra do artigo 69.

Compreendidos por essa norma estariam todos os prazos de ordinrio expediente, de trmite entre rgos ou de encaminhamento de autos, atendimento a despachos ou recebimento e juntada de documentos. - Interregno de 3 dias teis para intimaes A intimao para cincia de deciso ou efetivao de diligncias observar o prazo mnimo de trs dias teis, entre a cincia e a providncia determinada ou a data de comparecimento determinado. No caso de intimao de interessados indeterminados, desconhecidos ou com domiclio indefinido, e que regra particular (artigo 26, 4.) diz deva ser efetuada por meio de publicao oficial, h margem para questionar-se qual o prazo a ser estabelecido para atender intimao. Seria recomendvel que no se estabelecesse, na hiptese, aquele mnimo de trs dias teis, dilatando, sempre, o prazo peremptrio . O razovel seria, em no havendo previso de repetir a publicao da intimao no veculo de imprensa - o que tambm poderia ter sido uma regra admitida, nesses casos, por analogia ao que dispe o artigo 232, III, do Cdigo de Processo Civil - que se entende haver sido afastada em decorrncia dos princpios da celeridade e da economia e da menor onerosidade para o administrado - a autoridade fixar sempre o prazo para cumprimento de diligncia ou prtica de outro ato processual no mximo de 10 (dez) dias, contnuos (artigo 66, 2.), a contar da data da publicao, como admitido, por exceo, no Pargrafo nico do artigo 24, da Lei n. 9.784/99. A pluralidade dos intimados no justificaria ampliao desse prazo, tambm pela celeridade desejada para o processo administrativo e menor onerosidade para o administrado. Aplicvel sempre, em qualquer hiptese, a regra do artigo 27: " O

desatendimento da intimao no importa o reconhecimento da verdade dos fatos, nem a renncia a direito pelo administrado. " H uma hiptese de arquivamento do processo, por deciso da autoridade administrativa, quando ocorra o no atendimento determinao de o interessado apresentar dados, atuar no processo, ou juntar documentos solicitados, isto sido considerado necessrio apreciao da postulao feita (artigo 40); observada, entretanto, a possibilidade de atuao de ofcio pelo rgo, suprindo a deficincia verificada (artigo 39, Pargrafo nico). - 15 dias Este o prazo (artigo 42) para a produo de parecer obrigatrio e vinculante por rgo consultivo, salvo norma legal especial em contrrio, ou comprovada necessidade de prazo maior ou de sua extenso. Se houver omisso do rgo consultivo, o processo quedar sem seguimento at a apresentao da pea obrigatria, cabendo a responsabilizao de quem der causa ao atraso. - Parecer obrigatrio no vinculante Se parecer obrigatrio e no vinculante deixar de ser emitido, no prazo a propsito determinado de ofcio pela autoridade (que dever ser o de cinco dias, dilatado at o mximo de 10, ex vi do artigo 24) , o processo poder ter seguimento e ser decidido com a dispensa da pea opinativa, sem prejuzo da responsabilidade de quem se omitiu. - Laudos tcnicos Quando necessrios laudos tcnicos de rgo administrativos e o encargo no tiver sido cumprido no prazo assinalado, dever ser solicitado laudo tcnico a

outro rgo de capacidade tcnica e qualificao equivalentes (artigo 43). - 10 dias Este o prazo em que ter direito a manifestao o interessado aps instruo, exceto se outro prazo for legalmente previsto.(15) No procedimento de consulta pblica (artigo 31) , entende-se que o perodo de consulta pblica para manifestao de terceiros, antes da deciso do pedido, afastaria , para os interessados que se houverem manifestado, no envolve nova manifestao, uma vez encerrada a instruo, nos termos do artigo 44. O perodo de consulta pblica ser aquela determinado pela autoridade, em despacho motivado (artigo 31). - 30/60 dias Concluda a instruo processual, a matria deve ser decidida pela Administrao em trinta dias (artigo 49), prorrogveis por igual perodo, quando expressamente motivada. Prazo esse, portanto, destinado autoridade competente para decidir no processo. - 10 dias Interposio de recurso. Prazo contado a partir da cincia ou da divulgao oficial da deciso recorrida, por qualquer das formas e modalidades previstas para comunicao dos atos processuais, no artigo 26, 3. - 5 dias Prazo para reconsiderao da deciso, pela autoridade recorrida, ou para encaminhamento do recurso autoridade superior.

- 30/60 dias Prazo para deciso do recurso, salvo previso legal em contrrio (artigo 59, 1.) e prorrogao mxima (idem, 2.). Prazo para anulao de atos administrativos favorveis aos destinatrios A regra do artigo 54 (" O direito da Administrao de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favorveis para os destinatrios decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada m-f" ) constitui-se em norma garantidora de direitos do administrado, prevendo prazo decadencial, para a Administrao, para esta execer a auto-tutela dos atos administrativos, que, embora nulos, tenham efeitos favorveis para o administrado, inclusive patrimoniais, dentre estes aqueles contnuos, quando o prazo contar-se- da percepo do primeiro pagamento. Concluses Jurisdio administrativa. Embora saiba-se no existir no Direito brasileiro o contencioso administrativo, a Administrao exerce um poder de tutela jurdica dos direitos e interesses pblicos e submete-se em sua atuao, ao princpio da legalidade e ao dever de no ocasionar , em contrariedade lei, prejuzos a direitos e interesses dos cidados e das pessoas que entram em relao com a Administrao por fora dessa tutela e dessa atuao legal. Esse poder de tutela do direito e o poder-dever de observar as normas legais e de atu-las, efetivando direitos e obrigaes - quer pblicos quer privados -, inclusive, quando no plo passivo da relao jurdica, porque resulta de obrigao jurdica e que se se efetiva mediante provimentos administrativos, pode assim ser entendido como uma forma de jurisdio administrativa, no de cunho contencioso, mas jurisdio

de convencimento e formao da vontade administrativa, de reconhecimento e acatamento de direitos dos administrados, entrega , portanto, de prestao administrativa jurisdicional, porque envolve um juzo a respeito dos interesses e fundamentos jurdicos formulados. Processo e procedimento. Aplicao subsidria aos procedimentos administrativos. A Lei n. 9.784, de 29 de janeiro de 1999 , trata expressamente de normas bsicas sobre o processo administrativo, visando a proteo dos direitos dos administrados e ao melhor cumprimento dos fins da Administrao. Explicita, ainda, que "processos administrativos especficos continuaro a regerse por lei prpria, aplicando-se-lhes apenas subsidiariamente os preceitos d esta Lei. " Assim, por exemplo, processos administrativos como o de concesso de patentes ou o de registro de marcas de indstria e comrcio (Lei n. 9.279, de 14 de maio de 1996), continuaro regulados pela legislao que lhe especfica, embora os princpios e normas bsicas sobre processo administrativo, institudos pela Lei n. 9.784/99, possam ter aplicao a esses processos especficos, como , por exemplo, as regras de impedimentos e suspeio dos agentes administrativos (artigo 18), ou, ainda em alguns casos, as regras de comunicao dos atos, que dever ocorrer mediante a intimao do interessado quanto aos atos do processo de que resultem a imposio de deveres, nus, sanes ou restries ao exerccio de direitos e atividaes e os atos de outra natureza de seu interesse (artigo 28). Ser assim porque a Lei n. 9.794, de 29 de janeiro de 1999 trata do processo, enquanto normas especiais dispem quanto ao procedimento a ser seguido, em determinados trmites administrativos para obteno de direitos, prestaes, providncias e para a prtica de atos dos quais possam resultar a imposio de deveres, sanes ou restries de direitos aos administrados.

Garantias da prestao administrativa. Transparece um binmio bsico na institucionalizao dessas normas bsicas processuais administrativas: segurana e celeridade. O prncipio da segurana jurdica do ato administrativo decorre da nfase dada proteo dos direitos do administrado , ao lado do melhor cumprimento dos fins da Administrao (artigo 1., caput); fins estes sempre de conformidade lei e o Direito (N.B. - assim, com maiscula) (artigo 2., I); de interesse geral (idem , II); e com objetividade no atendimento ao interesse pblico , sem promoo pessoal de agentes ou autoridaes (idem, III); segundo formas (ou frmulas) simples, suficientes para propiciar adequado grau de certeza, segurana e respeito aos direitos dos administrados (idem XI); assegurada a gratuidade dos atos do processo, ressalvadas excees previstas em lei (idem XI). Prev-se, ainda adequao entre fins e meios, vedada a imposio de obrigaes, restries e sanoes em medida superior quelas estritamente necessrias ao atendimento do interesse pblico, (artigo 2., VI), a indicao expressa dos pressupostos de fato e de direito que determinarem a deciso (idem, VII), alm de buscar-se a melhor forma de interpretar a norma administrativa, garantindo o atendimento do fim pblico a que se dirige, sendo vedada a aplicao retroativa de nova interpretao (artigo 2., XIII). A celeridade no trmite expressa-se, enquanto exigncia do processo, pela regra da impulso , de ofcio, do processo administrativo, sem prejuzo da atuao dos interessados (artigo 2., XII); e pela fixao de prazos rgidos, com sanes delineadas, em casos, para o agente que no os respeitar. De no menor importncia, tem-se a previso da decadncia qinquenal do direito de auto-tutela da Administrao, sobre atos administrativos, mesmo nulos, dos quais tenham decorridos efeitos favorveis aos administrados e destinatrios.

Notas: *O autor advogado inscrito na Ordem dos Advogados do Brasil - Seccional do Rio de Janeiro (1976) e Seccional do Distrito Federal (1988). Pertence ao Instituto dos Advogados Brasileiros - IAB. Tem cursos de especializao em Documentao Cientfica (IBICT/UFRJ, Rio de Janeiro, 1976), em Instituies da Comunidade Europia (Istituto Alcide De Gasperi, Roma, Itlia, 1978/79); Planejamento Ambiental (CIDIAT, Mrida, Venezuela, 1986); Polticas Pblicas e Gesto Governamental (FUNCEP, Braslia, 1988/89), e em Direito Tributrio (ICAT/AEUDF, Braslia, 1998/99). O autor agradece ao Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico - CNPq o apoio para a realizao de estudos dos quais este trabalho um resultado. euryluna@yahoo.com 1. Lei n. 9.874, de 29 de janeiro de 1999, regula o processo administrativo no mbito da Administrao Pblica Federal, publicada no D.O.U. - Seo 1, de 1. de fevereiro de 1999. 2. Lei n. 10.177, de 30 de dezembro de 1998, que regula o processo administrativo no mbito da Administrao Pblica Estadual, publicada no D.O. SP N. 148, de 31 de dezembro de 1998. 3. No importa que o artigo 69, nico, trazido no Captulo XVIII das Disposies Finais, determine que " Os processos administrativos especficos continuaro a reger-se por lei prpria, aplicando-se-lhe apenas subsidiariamente os preceitos desta Lei. " A verdade que h casos em que o regulamento administrativo especfico omisso, hiptese em que a Lei geral de processo administrativo, preencher a lacuna, e casos em que a disposio procedimental de hierarquia inferior, como regulada em

Decreto do Poder Executivo, como o Decreto n. 70.235, de 6 de maro de 1972, que dispe sobre o processo administrativo fiscal. 4. Coloca-se, assim, uma questo de fundo constitucional, desde logo, qual a de identificar a competncia legisferante para dispor sobre a matria processual administrativa. A Constituio Federal dispe, no artigo 22, I, ser competncia privativa da Unio legislar sobre direito processual. Ainda a Constituio Federal atribui competncia concorrente Unio, aos Estados e ao Distrito Federal para legislar sobre procedimentos em matria processual (artigo 24, XI). No mbito da legislao concorrente, como sabido a Unio ter competncia limitada a estabelecer normas gerais (artigo 24, 1.). A Constituio Federal no distingue entre processo judicial e processo administrativo. Por outro lado, no se tem notcia que as unidades federadas tenham feito uso da competncia concorrente, prevista em matria de procedimentos. A Lei n. 9.784, de 29 de janeiro de 1999, diz regular o processo administrativo no mbito da Administrao Pblica Federal, e , em seu artigo 1. " estabelecer normas bsicas sobre o processo administrativo ". Entende-se, portanto, que suas normas no podero conflitar com eventuais legislao estaduais e municipais de processo administrativo, suspendendo essas quando lhe contrariem, pelo que determina o 4., do artigo 24, da Constituio Federal. 5. Decreto de 15 de abril de 1991, que simplifica o encaminhamento de requerimentos e documentos aos rgos e entidades da Administrao Pblica Federal: " Art. 1. A critrio do interessado, podero ser remetidos, pelo correio, requerimentos, solicitaes, informaes, reclamaes, ou quaisquer outros documentos endereados aos rgos e entidades da Administrao Pblica Federal direta ou indireta, bem assim s demais entidades de cujo capital participe a Unio. Art. 2. A remessa poder ser feita mediante porte simples,

exceto quando se tratar de documento ou requerimento cuja entrega esteja sujeita a comprovao ou deva ser realizada dentro de determinado prazo, caso em que valer como prova o aviso de recebimento (AR) fornecido pela Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos (ECT). Art. 3. Quando o documento ou requerimento se destinar instruo de processos j em tramitao, o interessado dever indicar o nmero de protocolo referente ao processo. Art. 4. A remessa de documentos ou requerimentos dever ter como destinatrio o rgo ou setor em que os documentos seriam entregues, caso o interessado no utilizasse a via postal. No documento ou requerimento, o interessado dever indicar o seu endereo e, quando houver, seu telefone, para facilidade de comunicao." 6. " Artigo 4. A Administrao Federal compreende: I - A Administrao Dierta, que se constitui dos servios integrados na estrutura administrativa da Presidncia da Repblica e dos Ministrios. II - A Administrao Indireta, que compreende as seguintes categorias de entidades, dotadas de personalidade jurdica prpria: a) Autarquias; b) Empresas pblicas; c) Sociedades de Economia Mista; d) Fundaes Pblicas. Pargrafo nico. As entidades compreendidas na Administrao indireta vinculam-se ao Ministrio em cuja rea de competncia estiver enquadrada sua principal atividade. " " Artigo 5. Para os fins desta lei, considera-se: I - Autarquia - o servio autnomo, criado por lei, com personalidade jurdica, patrimnio e receita prprios, para executar atividades tpicas da Administrao Pblica, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gesto administrativa e financeira descentralizada. II - Empresa Pblica - a entidade dotada de personalidade jurdica de direito

privado, com patrimnio prprio e capital exclusivo da Unio, criada por lei para a explorao de atividade econmica que o Governo seja levado a exercer por fora de contingncia administrativa, podendo revestir-se de qualquer das formas admitidas em direito. III - Sociedade de Economia Mista - a entidade dotada de personalidade jurdica de direito privado, criada opor lei para explorao de atividade econmica, sob a forma de sociedade annima, cujas aes com direito a voto pertenam em sua maioria Unio ou a entidade da Administrao Indireta. IV - Fundao Pblica - a entidade dotada de personalidade jurdica de direito privado, sem fins lucrativos, criada em virtude de autorizao legislativa, para o desenvolvimento de atividades que no exijam execuo por rgo ou entidades de direito pblico, com autonomia administrativa, patrimnio prprio gerido pelos respectivos rgos de direo, e funcionamento custeado por recursos da Unio e de outras fontes. 1. No caso do inciso III, quando a atividade for submetida a regime de monoplio estatal, a maioria acionria caber apenas Unio, em carter permanente. 2. O Poder Executivo enquadrar as entidades da Administrao Indireta existentes nas categorias constantes deste artigo. 3. As atividades de que trata o inciso IV deste artigo adquirem personalidade jurdica com a inscrio da escritura pblica de sua constituio no Registro Civil de Pessoas Jurdicas, no se lhes aplicando as demais disposies do Cdigo Civil concernentes s fundaes. " 7. Disto no se descurou a legislao paulista, admitindo expressamente: " Artigo 25. Os procedimentos sero impulsionados e instrudos de ofcio, atendedo-se celeridade, economia, simplicidade e utilidade dos trmites" 8. "Das Regras Deontolgicas 1. A dignidade, o decoro, o zelo , a eficcia e a conscincia dos princpios morais so primados maiores que devem nortear o servidor pblico, seja no exerccio do cargo ou funo, ou fora dele, j que refletir o exerccio da vocao do prprio poder estatal . Seus atos,

comportamentos e atitudes sero direcionados para a preservao da honra e da tradio dos servios pblicos. " "Dos Principais Deveres do Servidor Pblico XIV - So deveres fundamentais do servidor pblico : (...) c) ser probo, reto, leal e justo, demonstrando toda a integridade do seu carter, escolhendo sempre, quando estiver diante de duas opes, a melhor e a mais vantajosa para o bem comum. " (Grifos nossos). 9. O preceito traz indagaes porque institui , como critrio do processo, a " divulgao oficial dos atos administrativos, ressalvadas as hipteses de sigilo previstas na Constituio " . Em primeiro lugar, porque " divulgao oficial dos atos administrativos " consiste, em verdade, do uso de um meio ou veculo oficial para a comunicao ou disseminao da notcia dos atos administrativos praticados. Isso significaria dizer a publicao da ntegra dos atos processuais administrativos? Parece que no. Por outro lado, estaria obrigada a autoridade a fazer publicar oficialmente alguma resenha ou registro relativo aos processos em andamento? Mas isso, ento, no seria exatamente " divulgao oficial dos atos administrativos ", e sim a publicidade dos procedimentos em curso; algo, talvez, semelhante, em objetivo, regra contida no artigo 16, da Lei n. 8.666, de 21 de junho de 1993 (Estatuto das licitaes pblicas), que determina: " Ser dada publicidade, mensalmente em rgo de divulgao oficial ou em quadro de avisos de amplo acesso pblico, relao de todas as compras feitas pela Administrao direta ou indireta, de maneira a clarificar a identificao do bem comprado, seu preo unitrio, a quantidade adquirida, o nome do vendedor e o valor total da operao, podendo ser aglutinadas por itens as compras feitas com dispensa e inexigibilidade de licitao " . Quanto questo constitucional de sigilo sobre atos administrativos, observe-se existir

regulamentao quanto classificao de documentos, mas no disposies a respeito de atos sigilosos da administrao. A respeito v. Decreto n. 7 9.099 de 6 de janeiro de 1977, que aprova o Regulamento para salvaguarda de assuntos Sigilosos: " Art. 3 OS assuntos sigilosos sero classificados, de acordo com a sua natureza ou finalidade e em funo da sua necessidade de segurana, em um dos seguintes graus de sigilo: - Ultra-Secreto; - Secreto; - Confidencial; Reservado.

Pargrafo nico. A necessidade de segurana ser avaliada mediante estimativa dos prejuzos que a divulgao no autorizada do assunto sigiloso poderia causar aos interesses nacionais, a entidades ou indivduos. Art. 4 A cada grau de sigilo correspondem medidas especificas de segurana, entre as quais se incluem as limitaes para o conhecimento de assunto sigiloso. 1 O grau de sigilo "Ultra-Secreto" ser atribudo aos assuntos que requeiram excepcionais medidas de segurana, cujo teor ou caractersticas s devam ser do conhecimento de pessoas intimamente ligadas ao seu estudo e ou manuseio 2 O grau de sigilo "Secreto" ser atribudo aos assuntos que requeiram elevadas medidas de segurana, cujo teor ou caractersticas possam ser do conhecimento de pessoas que, sem estarem intimamente ligadas ao seu estudo e ou manuseio, sejam autorizadas a deles tomarem conhecimento, funcionalmente.

 3 O grau de sigilo "Confidencial" ser atribudo aos assuntos cujo conhecimento por pessoa no autorizada possa ser prejudicial aos interesses nacionais, a indivduos ou entidades ou criar embarao administrativo. 4 O grau de sigilo "Reservado" ser atribudo aos assuntos que no devam ser do conhecimento do pblico em geral. " 10. Os prazos expressos em dias, no processo administrativo, como regra geral, contam-se de modo contnuo (artigo 66, 2.). No caso da antecedncia mnima entre a intimao e a prtica do ato objeto da intimao , aquela ser de trs dias teis. 11. Interesse geral no constitui um conceito preciso e rigorosamente estabelecido, juridicamente. 12. Resoluo CONAMA N. 1, de 23 de janeiro de 1986, publicada no D.O.U., de 17 de fevereiro de 1986, assim dispe: " Artigo 11. R espeitado o sigilo industrial, assim solicitado e demonstrado pelo interessado, o RIMA (N.B. - Relatrio de Impacto Ambiental) ser acessvel ao pblico. Suas cpias permanecero disposio dos interessados, nos centros de documentao ou bibliotecas da Sema e do rgo estadual de controle ambiental correspondente, inclusive o perodo de anlise tcnica. (...) 2. Ao determinar a execuko do estudo de impacto ambiental e apresentao do RIMA, o rgo estadual competente ou o IBAMA ou, quando couber, o municpio, determinar o prazo para recebimento dos comentrios a serem feitos pelos rgos pblicos e demais interessados e, sempre que julgar necessrio, promover a realizao de audincia pblica para informao sobre o projeto e seus impactos ambientais e discusso do RIMA. " (Grifo). Ainda que no haja ali a previso da realizao de audincia pblica, pode-se considerar algo semelhante a esse instituto a regra, contida na Lei n.

8.666, de 21 de junho de 1993 (Estatuto das Licitaes governamentais) , que determina serem pblicos e acessveis ao pblico os atos de procedimento da licitao, salvo quanto ao contedo das propostas, at a respectiva abertura (artigo 3., 3.); reforada ainda pela disposio do artigo 4., que assegura a qualquer cidado acompanhar o desenvolvimento da licitao (procedimento), sem interferir de modo a perturbar ou impedir a realizao dos trabalhos, e pela disposio do artigo 7., e 6. e 7., que garantem ao cidado o direito de requerer Administrao Pblica os quantitativos das obras e preos unitrios de determinada obra executada, mesmo nos casos de dispensa e de inexigibilidade de licitao. 13. Aqui veio feita referncia expressa aplicao da lei de processo administrativo ao procedimento regulado em legislao especial (Lei n. 8.666, de 21 de junho de 1993, Estatuto das licitaes e contratos da Administrao Pblica). Os casos de dispensa e de inexigibilidade de licitao j deviam vir , pelas normas da legislao que lhes aplicvel, justificados; entretanto, a Lei 9.784, de 29 de janeiro de 1999, impe-lhes, agora, no somente a justificao devida, mas a motivao que levou autoridade dispensar a licitao ou a declar-la inexigvel, declinando alm dos fatos que justificariam a dispensa ou a inexigibilidade, ainda a fundamentao jurdica, de modo a , conhecidos um e outro, ser possvel aferir objetivamente a veracidade dos primeiros e a consistncia dos segundos. 14. A regra contida no artigo 24, Pargrafo nico, dispe poder o prazo previsto " ser dilatado at o dobro " , o que significa dizer, apenas, poder ser dobrado: 5 dias , duas vezes, dez dias.

15. Claramente, a norma processual institui um direito processual do administrado: pronunciar-se, aps o encerramento da instruo e antes da deciso final vir a proferida pela autoridade administrada.