REGIME POLTICO Jorge Reis Novais (tpicos de apoio s aulas tericas da turma B de Direito Constitucional I do ano lectivo de 2012/2013)

Sumrio: 1. Regimes polticos e formas de governo; 2. Regimes polticos de Estado absoluto e de Estado autocrtico: 2.1. Monarquia absoluta; 2.2. Ditadura 3. Regimes polticos de Estado de Direito 3.1. Regimes de monarquia constitucional: 3.1. Monarquia limitada; 3.2. Monarquia orleanista; 3.3. Regimes de monarquia parlamentar (governo representativo, democracia representativa); 3.2. Governo representativo; 3.3. Democracia representativa;

Quando falamos em regime poltico referimo-nos s diferentes modalidades de exerccio do poder poltico no Estado moderno e contemporneo, considerando o relacionamento institucional entre governantes e governados e tendo especialmente em conta a titularidade e o exerccio efectivo do poder constituinte (a legitimidade originria ou dominante), a existncia e peso das instituies representativas e a natureza, graus e formas de participao dos governados no exerccio do poder. Assim, na caracterizao e distino dos vrios regimes polticos, para alm da natureza do poder constituinte originrio e derivado, o principal factor a considerar ser o da existncia ou no de instituies representativas dos cidados, o peso real que essas instituies tm na conduo da vida poltica, a existncia ou no de pluralismo poltico, o

reconhecimento ou no do direito de oposio e de alternncia no poder, o carcter das eleies. Ser em funo desses parmetros que poderemos determinar o grau e a natureza da participao dos cidados no exerccio do poder e o tipo de relao que se estabelece entre governantes e governados como factor decisivo na distino entre os regimes polticos, mormente entre regimes polticos democrticos e regimes polticos autocrticos.

1. Regimes polticos e formas de governo Como se pode verificar, na enumerao que fizemos dos factores a considerar na distino de regimes polticos no referimos a questo da forma de governo. A forma de governo restringe-se unicamente a um aspecto particular, o da considerao do tempo e modo de sucesso na chefia do Estado, enquanto suprema magistratura de um dado sistema poltico, distinguindo-se a forma de governo monrquica da forma de governo republicana em funo, respectivamente, do carcter vitalcio ou do carcter temporrio do exerccio do cargo e, em regra, em funo da via hereditria ou no hereditria de sucesso. Ora, do ponto de vista da distino material entre regimes polticos , hoje, indiferente a forma de governo adoptada. Para a qualificao do regime poltico tal como o entendemos (isto , caracterizado em funo do relacionamento entre governantes e governados), no importante tratar-se de uma Monarquia ou de uma Repblica; isso porque a diferena na forma de governo no condiciona qualitativamente a natureza ou o grau de participao dos cidados no exerccio do poder poltico. De facto, uma monarquia pode, tal como uma repblica, constituir-se em regime democrtico ou em regime de ditadura, sem que a forma de governo de algum modo determine uma ou outra via. Veja-se o caso dos pases vizinhos Portugal e Espanha, com regimes polticos idnticos e formas de governo diferentes (actualmente ambos democracias representativas e com uma histria de regimes polticos no sculo XX quase paralela, sendo que Portugal uma Repblica e a Espanha uma Monarquia).

2. Regimes polticos de Estado absoluto e de Estado autocrtico No que se refere tipologia de regimes polticos adoptada, e tendo em conta o critrio de distino referido, distinguiremos no Estado moderno (incluindo o Estado absoluto e o Estado constitucional) os seguintes principais regimes: monarquia absoluta, monarquia constitucional (monarquia limitada, monarquia orleanista, monarquia parlamentar), governo representativo, democracia representativa e ditadura. Porm, h que fazer uma nova distino, a que se refere aos regimes polticos de Estado absoluto e de Estado constitucional. No Estado absoluto (at ao sculo XIX) e no Estado autocrtico dos sculos XX e XXI, a ausncia de pluralismo poltico e de verdadeira diviso de poderes determina a simplicidade e a uniformidade de regimes polticos, pelo que, a, a tipologia de regimes no verdadeiramente importante. Assim, o Estado absoluto identifica-se com o regime poltico de monarquia absoluta e no Estado autocrtico contemporneo (sculos XX e XXI), mesmo quando h uma Constituio (nominal ou semntica), o regime poltico sempre ditatorial.

2.1. Monarquia absoluta o regime poltico tpico do Estado absoluto. Assenta exclusivamente na legitimidade monrquica (de fundamento divino ou de fundamento racional), o que significa que o Rei considerado como origem e fundamento do poder. Todo o exerccio de autoridade pblica (da Administrao aos tribunais) feito em nome do Rei, que concentra na sua pessoa todos os poderes do Estado. No h quaisquer instituies representativas dos cidados ou das classes sociais e, consequentemente, no h participao dos sbditos no exerccio do poder poltico.

2.2. Ditadura No conceito de ditadura integramos as vrias, mas substancialmente convergentes, formas de exerccio do poder poltico que se verificam no Estado autocrtico dos sculos XX e XXI. Independentemente das diferenas atinentes aos diversos contextos histricos, culturais ou geogrficos em que o Estado autocrtico se concretiza, h sempre, no regime poltico ditatorial, um ncleo de princpios que distinguem claramente este regime dos regimes democrticos actuais. Em certo sentido pode dizer-se que a legitimidade invocada pelas ditaduras continua a ser uma legitimidade democrtica, mas apenas no sentido de se atribuir teoricamente ao Povo a titularidade do poder. Porm, o Povo de que se fala numa ditadura nunca o Povoconjunto de todos os cidados prprio da democracia e que exerce o poder atravs de representantes eleitos com igualdade de participao; na ditadura, de uma ou outra forma, o conceito democrtico de Povo corrompido na medida em que na prtica, e por vezes mesmo no plano da teoria do Estado, o Povo titular do Poder numa ditadura um Povo identificado com uma certa raa, com um certo grupo social, com uma certa comunidade religiosa ou uma qualquer outra entidade de contornos mais ou menos mticos. Por outro lado, tambm as formas que este Povo utiliza para o exerccio concreto do poder so radicalmente distintas das formas democrticas de exerccio do poder poltico. No h, em ditadura, verdadeira representao poltica, pois o conjunto dos cidados no tem uma possibilidade efectiva de designar livremente os representantes que devem exercer o poder em seu nome. As instituies representativas, bem como as eleies, ou no existem pura e simplesmente ou so meros artifcios de forma, utilizados para fins de propaganda. A rejeio proclamada abertamente ou praticada de facto do pluralismo poltico, das liberdades democrticas, da alternncia do poder, da livre escolha democrtica, constitui o ncleo de princpios identificador, pela negativa, deste regime poltico. Pode, em ditadura, haver diferenas na estruturao jurdico-formal dos poderes, mas o ponto comum sempre a concentrao efectiva de todo o poder nas mos de um grupo 4

restrito (ou, em ltima anlise, de uma nica pessoa) que se proclama intrprete privilegiado ou exclusivo dos desgnios do Povo e se recusa submeter prova de legitimao que constitui uma eleio livre em que todos possam participar em condies de igualdade. Assim, consoante a natureza do grupo restrito que detm e exerce exclusivamente o poder, encontramos a ditadura pessoal, a ditadura de partido nico (ou do seu chefe), a ditadura militar, a ditadura de uma casta ou confisso religiosa, a ditadura de um cl ou de uma famlia, ou a combinao particular de alguns destes tipos.

3. Regimes polticos de Estado de Direito verdadeiramente em Estado de Direito que o conceito de regime poltico adquire relevncia e autonomia, uma vez que, num Estado com Constituio normativa, com pluralismo, com diviso de poderes e respeitando os direitos fundamentais, podemos encontrar tipos de relacionamento estrutural entre governantes e governados substancialmente diferentes e que procuramos traduzir numa tipologia que inclui os seguintes regimes: monarquia limitada, monarquia orleanista, governo representativo e democracia representativa.

3.1. Regimes polticos de monarquia constitucional A chamada monarquia constitucional compreende vrios regimes polticos num mesmo quadro geral em que se compatibiliza a forma de governo monrquica com a vigncia de uma Constituio, o que implica desde logo, quaisquer que sejam as diferentes modalidades de concretizao, a existncia de limitao jurdica do exerccio do poder, ou seja, a existncia de separao de poderes, bem como de instituies representativas e de participao dos governados no exerccio do poder poltico. A monarquia constitucional, mesmo no considerando o caso particular da GrBretanha, est presente ao longo dos sculos XIX, XX e XXI, pelo que so necessariamente muito diferentes os regimes polticos nela englobados ao longo de mais de dois sculos. 5

Assim, a Espanha, a Blgica ou a Holanda dos nossos dias so monarquias constitucionais; Portugal entre 1822 e 1910 foi uma monarquia constitucional; a Inglaterra nos finais do sculo XVII era j, de certa forma, apesar da no existncia de uma Constituio em sentido formal, uma monarquia constitucional.

assim possvel e necessrio distinguir, dentro da referncia genrica a monarquia constitucional (forma de governo monrquica com Constituio), entre os seguintes regimes polticos: a monarquia limitada e a monarquia orleanista (tpicas do sculo XIX) e os diferentes regimes da monarquia parlamentar (que perdura desde o sculo XIX at aos dias de hoje, pelo que nela devemos distinguir as monarquias de governo representativo liberal e as monarquias de democracia representativa).

3.1.1. Monarquia limitada um regime poltico que compatibiliza de modo muito particular a forma de governo monrquica com a existncia de uma Constituio e que foi dominante no sculo XIX em muitos pases europeus, como na Alemanha, na Frana da Restaurao, e que, em certa medida, tambm se concretizou em Portugal, em 1826. Trata-se de um regime ainda fundado na legitimidade monrquica, portanto considerando o Rei como origem e fundamento do poder, mas j de poder mitigado pela existncia de uma Constituio que, todavia, de acordo com os princpios da legitimidade monrquica, aprovada pelo monarca. O Rei, que ainda considerado origem e fundamento do poder, decidiu ou aceitou autolimitar-se atravs da outorga ao Povo de uma Constituio (mais rigorosamente se deve falar aqui em Carta Constitucional, pois trata-se de um documento aprovado e dado pelo Rei ao Povo e no ainda um documento de garantia conquistado e imposto ao monarca por uma Assembleia Constituinte formada por representantes do Povo). De qualquer forma, a simples existncia de uma Constituio, que consagra a existncia de instituies representativas e de uma certa diviso dos poderes, constitui uma limitao jurdica do exerccio do poder real. 6

 que, quando aceita limitar o seu prprio poder atravs da sua sujeio a regras jurdico-constitucionais previamente estabelecidas, o Rei reconhece a existncia de instituies representativas dos cidados e, embora continue a deter um papel determinante, institui uma certa diviso de poderes. Ou seja, acaba por verificar-se uma dualidade de poder ou um compromisso entre o Rei e as instituies representativas dos cidados: o executivo continua a ser titulado pelo Rei, mas o legislativo passa agora a ser atribudo a um Parlamento representativo. H, assim, no domnio do exerccio de poderes polticos, uma dualidade entre o Rei titular do Poder executivo e um Parlamento (poder legislativo) parcialmente electivo, em que o Rei procura conservar a sua posio de factor poltico central do regime atravs de um chamado poder moderador (CONSTANT), isto , um conjunto de faculdades polticas que lhe permitem uma interveno decisiva no exerccio dos restantes poderes. Nesse mesmo sentido, a prevalncia da legitimidade monrquica manifesta-se na prpria estrutura e natureza do parlamento. Em monarquia limitada, tradicionalmente o Parlamento composto por duas cmaras, sendo que os poderes da 'cmara baixa' (eleita pelo Povo) so atenuados pela existncia de uma segunda cmara, a 'cmara alta', noelectiva, com membros nomeados pelo Rei e, por isso, dele dependendo politicamente. Portanto, apesar de a existncia da Carta Constitucional resultar numa atenuao dos poderes do Rei, este continua a ser ainda o factor poltico central da monarquia limitada, na medida em que, alm de deter o poder executivo por direito prprio, o monarca tem uma influncia significativa nos restantes poderes. Fala-se, ento, no exerccio por parte do Rei do referido quarto poder (designado por BENJAMIN CONSTANT por poder moderador), atravs do qual o Rei, a pretexto de moderar os eventuais excessos dos restantes poderes, estende a sua influncia ao poder legislativo e ao poder judicial. Nesse quarto poder se incluem as faculdades constitucionalmente reconhecidas ao monarca de nomear membros da cmara alta do Parlamento, de exercer o direito de veto, de poder dissolver a cmara baixa, de nomear e destituir os juzes.

3.1.2. Monarquia orleanista A monarquia orleanista (designao derivada do regime do prncipe Lus Filipe, duque de Orlans, na Frana de 1830) um regime baseado, na sua origem, na existncia de um poder constituinte pactuado entre a legitimidade democrtica e a legitimidade monrquica, com a correspondente dualidade no exerccio do poder. No h apenas uma dualidade do exerccio do poder poltico (como acontecia na monarquia limitada), mas o prprio regime nasce de um verdadeiro compromisso ou pacto celebrado entre a legitimidade monrquica e a legitimidade democrtica no prprio momento constituinte. Ou seja, a Constituio nem uma Carta Constitucional outorgada pelo monarca (como acontecia na monarquia limitada), nem uma Constituio livremente aprovada pelos representantes do Povo reunidos em Assembleia constituinte (como acontecer na monarquia parlamentar): a Constituio da monarquia orleanista aprovada por uma Assembleia constituinte popular, mas s entra em vigor se obtiver simultaneamente a aquiescncia efectiva (e no meramente formal, como acontecer na monarquia parlamentar) do monarca. Desta origem dualista e pactuada da Constituio resulta, tendencialmente, uma estruturao compromissria dos poderes, com o Rei a perder o poder moderador, atravs do qual influenciava e manietava os restantes poderes, e as instituies representativas a surgirem reforadas, com uma diviso de poderes mais efectiva e com o Governo politicamente responsvel no apenas perante o Rei, mas j tambm perante um Parlamento em que o peso da Cmara baixa tende a ser predominante ou exclusivo.

3.1.3. Regimes de monarquia parlamentar A monarquia parlamentar assenta j exclusivamente na legitimidade democrtica (a Constituio feita pela assembleia representativa popular, os rgos que efectivamente exercem o poder recolhem a sua legitimidade da eleio, o Poder considerado como residindo originariamente no Povo), embora sob uma forma de governo monrquica.

A Constituio exclusivamente aprovada pelos representantes do Povo reunidos em Assembleia constituinte, ainda que o Rei venha a apor-lhe formalmente uma assinatura/promulgao que no reflecte j qualquer partilha real do poder constituinte, antes significando o reconhecimento da soberania popular por parte de um monarca na realidade desprovido de poder poltico. Com estas caractersticas gerais, a monarquia parlamentar vai assumir uma natureza muito diferenciada consoante se trate de monarquia parlamentar no sculo XIX ou monarquia parlamentar da segunda metade do sculo XX e sculo XXI. O Reino Unido ou a Espanha, por exemplo, so hoje monarquias parlamentares, tal como eram no sculo XIX; todavia, o regime poltico (as relaes entre governantes e governados, a estrutura do poder, a natureza das eleies) substancialmente diferente num caso e noutro, isto , era um governo representativo no sculo XIX e uma democracia representativa nos dias de hoje. Por isso, em rigor, a monarquia parlamentar no ser um regime poltico com uma identidade individualizada, j que tanto pode surgir como governo representativo (no se distinguindo materialmente, nesse caso, do governo representativo republicano) ou como democracia representativa.

3.2. Governo representativo O Governo representativo (ou governo representativo liberal) um regime poltico de legitimidade democrtica, portanto de Constituio aprovada por uma Assembleia constituinte eleita pelo Povo, que pode existir sob forma de governo monrquica (monarquia parlamentar) ou sob forma de governo republicana (repblica parlamentar representativa). Em sntese, no governo representativo o Parlamento a instituio representativa nacional, mas, comparado com os actuais Parlamentos, tem uma legitimidade democrtica atenuada j que eleito por sufrgio acentuadamente restrito (designadamente, sufrgio censitrio, capacitrio, rcico e masculino). H, da, uma homogeneidade poltica e social do corpo eleitoral e a eleio tem o carcter de uma escolha individual e no programtica 9

nem ideolgica dos deputados. O mandato dos deputados nacional e representativo, os partidos polticos so ainda incipientes, com a natureza de partidos de quadros e a sua actividade limitada aos perodos eleitorais. Trata-se do regime poltico tpico do Estado liberal do sculo XIX, com continuidade poltica e institucional at ao fim da primeira Guerra mundial. Independentemente da forma de governo adoptada (tanto pode ser uma monarquia como uma repblica), a legitimidade em que se funda o exerccio e fundamento do Poder a legitimidade democrtica, ou seja, considera-se que o Poder reside originariamente no Povo (ou na Nao, segundo a frmula de algumas Constituies) e que exercido pelos seus representantes eleitos. A Constituio, como decorre da legitimidade democrtica em que assenta o regime, exclusivamente aprovada por uma Assembleia Constituinte representativa, ainda que formalmente o Rei (quando se trate de monarquia parlamentar) manifeste a sua concordncia, apondo-lhe a sua assinatura, mas sem que isso signifique uma partilha de poder constituinte entre Povo e monarca (como de resto acontece com a generalidade dos actos polticos e legislativos praticados pelo Governo e pelo Parlamento e que o Rei igualmente assina ou promulga). O centro do poder poltico o Parlamento, instituio representativa nacional e rgo revelador da vontade geral. O Chefe do Estado (que tanto pode ser um Rei como um Presidente da Repblica) no um rgo politicamente activo e o Executivo um rgo colocado progressivamente sob a dependncia poltica do Parlamento e perante ele exclusivamente responsvel. Isto significa que quando este regime poltico existe sob forma de governo monrquica, ao contrrio do que acontecia quer em monarquia absoluta, quer mesmo em monarquia constitucional limitada, o Rei no exerce, de facto, poderes polticos; ele limitase a constituir uma referncia de carcter simblico, representando a unidade e a soberania do Estado. Os seus poderes, mesmo aqueles que lhe so expressamente atribudos pela Constituio, no passam de poderes meramente formais que, na realidade, so praticados pelo Governo. Por sua vez, quando o Chefe de Estado um Presidente da Repblica 10

(repblica parlamentar) o seu estatuto muito semelhante em termos substanciais: normalmente designado ou eleito pelo Parlamento, em geral, pode ser por ele destitudo e no exerce poderes polticos significativos. Quanto ao tipo de representao, diferentemente do que acontecia nas instituies representativas medievais onde os procuradores das vrias classes ou estamentos tinham nas Cortes um mandato imperativo e fraccionado, ou seja, eram apenas a voz do grupo ou classe que os elegera, no Parlamento moderno do governo representativo os deputados tm um mandato nacional e representativo. Isto significa, por um lado, que cada deputado se considera representante de toda a colectividade nacional e no apenas dos eleitores do crculo eleitoral por onde foi eleito; por outro lado, que cada deputado se considera portador de uma vontade poltica prpria segundo a qual procurar interpretar os interesses nacionais. Assim, o Parlamento o rgo que revela a vontade geral e o regime poltico nele assente pode ser caracterizado como governo representativo, ou seja, um regime politicamente baseado na eleio dos representantes do Povo ao Parlamento. No entanto, a legitimidade democrtica no , neste regime, levada at s suas ltimas consequncias, na medida em que a ideologia liberal da poca e os interesses econmicos e sociais em que o regime assentava lhe impunham srias limitaes, que, no fundo, vo permitir distinguir o governo representativo da contempornea democracia representativa que, sendo certo que, tal como acontece na democracia representativa, este regime se baseia na legitimidade democrtica e, logo, o Poder considerado como residindo originariamente no Povo e exercido pelos seus representantes eleitos, a concepo de Povo que aqui prevalece muito redutora. De facto, na medida em que os direitos polticos, nomeadamente o direito de voto, no so generalizados a toda a populao, mas so apenas privilgio de uma minoria muito restrita (recordem-se as significativas restries de voto fundadas no sexo, na condio econmica, na capacidade intelectual, na raa), o Povo-Nao em que se funda o governo representativo , tambm, uma minoria dentro do Povo real. Tudo se passa como se s uma certa camada da sociedade mormente as classes proprietrias integrasse 11

verdadeiramente o Povo, como se s ela se considerasse apta a interpretar e revelar os interesses da Nao. Daqui resultam importantes consequncias para a natureza da vida poltica neste regime. Em primeiro lugar, uma vez que os eleitores constituem uma massa homognea, no dividida por diferenas econmicas, culturais ou ideolgicas dado que a massa votante era uma classe social com interesses afins, a eleio assume uma natureza especfica. De facto, nela no se faz uma escolha entre projectos ou programas de governo essencialmente diferentes, j que todos eleitores e eleitos comungam da mesma viso do mundo, tm os mesmos interesses econmicos, defendem o mesmo tipo de organizao social. Nesses termos, a eleio tem o carcter de uma mera designao, de uma indicao dos elementos que, de entre as classes proprietrias, se consideram mais capazes de as representar no Parlamento. E essa capacidade avaliada em funo da habilitao dos candidatos, das suas qualidades pessoais, do seu peso local, e no em funo de um alinhamento poltico ou de um programa do candidato. Os partidos polticos no fazem ainda sentir a sua presena, tal como a conhecemos nos sculos XX e XXI; pelos motivos apontados, a interveno partidria, mesmo nos perodos eleitorais, muito limitada ou mesmo suprflua. No plano das organizaes polticas, numa primeira fase, surgem modalidades de organizao pouco estruturadas, do tipo de meros clubes de discusso, ou, porventura, de comits eleitorais de apoio a este ou quele candidato, mas sem carcter de permanncia e sem ligao entre si. Da mesma forma, nos Parlamentos desenvolve-se apenas uma incipiente organizao de grupos parlamentares, ainda sem o carcter da vinculao partidria que conheceremos mais tarde. S numa fase posterior surgem os partidos polticos, ou de origem parlamentar (formados atravs de uma estruturao progressiva da ligao entre deputados e comits eleitorais), ou de origem extra-parlamentar, associados, por exemplo, a organizaes sindicais de base laboral. Ainda assim, em regime de governo representativo, trata-se principalmente de partidos de quadros, organizados em torno de notveis locais que, nas eleies, dispem de 12

um poder de influncia do sentido do voto; os partidos no se preocupam com o recrutamento de um grande nmero de aderentes, no se estruturam de forma centralizada, no dispem de uma direco unificada, nem de uma disciplina interna uniformizadora de comportamentos polticos, caracterizando-se, no terreno ideolgico, por uma grande fragilidade programtica. No que respeita relao entre eleitorado e composio do Parlamento, uma vez que no se verifica no corpo eleitoral uma diviso cristalizada em tendncias polticas opostas, no se faz ainda sentir a necessidade de garantir, no Parlamento, uma expresso das vrias correntes polticas. Nesses termos, o sistema eleitoral enquanto mtodo de traduo do nmero de votos em nmero de mandatos parlamentares ainda pouco desenvolvido ou complexo, tendendo a reduzir-se sua expresso mais simplificada: eleito o candidato que no crculo eleitoral obtm mais votos, ou seja, o modelo de sistema eleitoral maioritrio e uninominal. Por ltimo, uma vez que a eleio no representa uma escolha programtica, uma opo entre vrias propostas polticas diferenciadas ou opostas, o candidato a deputado no se apresenta s eleies apoiado em qualquer programa partidrio, nem vinculado a um compromisso poltico a estabelecer com os eleitores. Ento, uma vez eleito, tem condies polticas para exercer o seu mandato com a maior margem de liberdade e autonomia; s tem de prestar contas sua conscincia ou aos interesses particulares que se prope defender. E, de certa forma, a autonomia dos membros assim eleitos para o Parlamento e a natureza no vinculada do mandato que se propem exercer que faz do Parlamento um rgo com um peso intrnseco e uma legitimidade prpria, e que lhe permite, reforada que est, assim, a sua posio relativa face aos outros rgos e instituies polticas, afirmar-se como centro crescente da vida poltica.

13

3.3. Democracia representativa A democracia representativa o regime poltico que, nas novas condies dos sculos XX e XXI, d continuidade ao princpio fundamental que informava o governo representativo: a ideia de que o Povo o detentor do poder e que o deve exercer atravs de representantes peridica e livremente eleitos. Neste sentido, encontramos na democracia representativa as caractersticas que, embora com uma compreenso diferente, estavam j presentes no governo representativo: legitimidade democrtica (independentemente de a forma de governo em que se inscreve ser monrquica ou republicana, o que significa que podemos ter uma repblica democrtica ou uma monarquia democrtica), instituies representativas livremente eleitas, pluralismo poltico, diviso de poderes. Contudo, a forma como estes princpios so agora entendidos confere democracia representativa uma natureza significativamente distinta da do governo representativo, o que justifica a sua autonomizao como regime poltico prprio, assente na legitimidade democrtica, no pluralismo poltico, no sufrgio universal e na eleio livre e regular dos titulares do poder. H agora uma heterogeneidade poltica e social do corpo eleitoral e os partidos polticos, em geral de massas, vo exercer um papel decisivo no exerccio do poder, distinguindo-se em funo de diferentes programas e da representao de interesses diversos. A eleio tem um carcter representativo, mas tambm uma funo retributiva e de avaliao poltica do exerccio do mandato do Governo anterior e de formao do novo, e, logo, constitui-se como instrumento popular de controlo e de garantia da alternncia no poder. Pode dizer-se que s na democracia representativa se retiram todas as consequncias do princpio democrtico (ou da legitimidade democrtica), pois s agora o Povo considerado como Povo de todos os cidados, sem discriminao econmica, de sexo, de religio ou de raa. O alargamento progressivo do direito de voto e a institucionalizao posterior do sufrgio universal ao longo do sculo XX so os dados mais importantes desta nova concepo da legitimidade democrtica. Em ltima anlise, o carcter universal do 14

sufrgio que distingue a democracia representativa de outros regimes polticos que, embora reconheam na entidade Povo o titular ltimo do Poder, no o entendem como sendo constitudo, sem discriminaes, por todos os cidados; esse o caso do governo representativo do sc. XIX e de outros regimes que, no sc. XX, adoptam instituies de tipo democrtico, mas sem reconhecimento do sufrgio livre e universal. A institucionalizao do sufrgio universal transforma, desde logo, o carcter das eleies. O corpo eleitoral, ou seja, o conjunto de cidados que participa nas eleies, agora constitudo por uma massa com interesses diversificados e contraditrios, com enormes diferenas ideolgicas e culturais, com objectivos polticos conflituantes. Ora, com base nessas diferenas, a sociedade politicamente interveniente agora atravessada por diferentes projectos de organizao econmica e social, a que correspondem diferentes programas polticos que se apresentam concorrencialmente ao eleitorado. Assim, o importante nas eleies no j a mera designao da pessoa que vai exercer fisicamente o mandato de deputado, mas muito mais a escolha entre aquelas diferentes propostas polticas, ou seja, em ltima anlise, a escolha do Governo que resulta da adeso maioritria do eleitorado a um dos programas polticos em competio. Neste novo contexto, em que o importante a apresentao e a escolha entre vrios programas de governo, os partidos polticos adquirem uma importncia decisiva. Eles so, no apenas os proponentes e portadores desses programas de governo, como so tambm eles que detm a quase exclusividade de apresentao de candidaturas e, por essa via, so eles que detm a quase exclusividade da representao poltica. Ento, para responderem cabalmente s novas exigncias, os partidos alteram profundamente a sua natureza, a sua estrutura e o seu tipo de funcionamento. Na democracia representativa, os partidos polticos so, na sua maioria, estruturas de carcter permanente, que mantm uma organizao mesmo para alm dos perodos eleitorais, que se dotam de uma verdadeira e forte disciplina interna e de uma direco centralizada. So, entre si, muito diferenciados poltica, ideolgica e culturalmente, tm histrias muito particulares, preservam uma memria e uma identidade prprias, e com base nessa identidade que procuram, de forma permanente e organizada, recrutar o maior nmero de aderentes e alargar a sua influncia a toda a sociedade. 15

Os novos partidos polticos tpicos da democracia representativa so o que se designa, em geral, por partidos de massas, contrapostos aos partidos de quadros do sc. XIX. Por outro lado, no Parlamento, atravs da constituio de grupos parlamentares, os partidos polticos enquadram poltica e organizativamente os deputados e, com base num funcionamento desses grupos parlamentares baseado na disciplina interna e na solidariedade partidria, procuram uniformizar a interveno e o sentido de voto dos deputados que integram o grupo parlamentar; por sua vez, os deputados, pressionados pela exclusividade que os partidos tm na apresentao de candidaturas com possibilidades de xito, sabem que arriscam o futuro da sua carreira poltica em caso de uma actuao individual divergente das orientaes da direco partidria, pelo que tendem a condicionar o seu comportamento poltico no sentido da mais estrita observncia das directivas partidrias. Tudo isto contribui para uma reduo significativa da autonomia e margem de actuao parlamentar dos deputados. No fundo, o mandato parlamentar no conferido pelos cidados aos deputados individualmente considerados (note-se que nos grandes crculos eleitorais os eleitores no conhecem sequer o nome dos candidatos em que votam), mas antes conferido aos partidos polticos. Com propriedade se dir, ento, que a democracia representativa um Estado de partidos. Mas isso no significa, note-se, um mal em si, na medida em que a interveno dos partidos polticos, enquanto mediadores da representao poltica, que confere ao voto dos cidados um peso efectivo nas sociedades desenvolvidas que de outra forma nunca teria. De facto, no s um verdadeiro pluralismo poltico e uma garantia da liberdade de escolha e da existncia de alternativas so impossveis sem a liberdade de formao de partidos polticos, como tambm s atravs deles possvel aos cidados utilizarem retributivamente o seu direito de voto. Isto : se um cidado, em democracia representativa, est descontente com o governo actual e pretende substitu-lo por um governo diferente, tem um poderoso instrumento para realizar esse objectivo, ou seja, nas prximas eleies penaliza o governo votando num partido da oposio; se, pelo contrrio, pretende manifestar a sua adeso ao governo actual, nas prximas eleies votar no partido ou nos partidos que apoiam esse governo. Ora, sem 16

a interveno dos partidos polticos, que o cidado individual pode castigar ou recompensar atravs do sentido do seu voto, o cidado, isolado entre milhes de outros votantes, no teria qualquer peso eleitoral, uma vez que podia dispor de um voto para escolher uma pessoa no seu crculo, mas muito dificilmente poderia influenciar o sentido da poltica nacional, o sentido da formao do novo governo. Assim, a possibilidade de uma representao real das vrias correntes polticas nas instituies representativas , no s uma consequncia natural do pluralismo que caracteriza a prpria sociedade, como uma exigncia da prpria existncia da democracia representativa, pelo que a problemtica do sistema eleitoral, ou seja, a questo de saber como se traduz um certo nmero de votos recolhidos por uma candidatura em nmero de mandatos parlamentares, assume uma importncia at ento desconhecida. Surgem agora preocupaes do tipo de fazer das instituies representativas verdadeiros espelhos da correlao de foras que existe na comunidade, com o que se desenvolvem mtodos eleitorais representativamente mais justos que o tradicional mtodo maioritrio (o mandato era atribudo em cada crculo eleitoral exclusivamente lista ou candidato que obtivesse mais votos, sem representao das candidaturas minoritrias), como seja, o sistema proporcional (o nmero total de mandatos parlamentares correspondente a cada crculo eleitoral fixado em funo da respectiva populao e o nmeros de mandatos parlamentares que cada fora obtm distribudo a cada lista ou candidatura em proporo do nmero de votos obtidos na eleio). Para alm disso, outro tipo de preocupaes, como as de garantir a estabilidade dos governos ou a proximidade entre governantes e governados, conduz sofisticao dos sistemas eleitorais, surgindo mtodos mais complexos ou mistos que procuram reunir as vantagens de uns e outros dos sistemas eleitorais, e dos prprios sistemas de governo.

17