III JORNADA ANUAL

DE LA ACADEMIA DE CENTROAMRICA

POBREZA EN COSTA RICA

Victor Hugo Cspedes Ronulfo Jimnez
editores

BANCO CENTROAMERICANO DE INTEGRACIN ECONMICA

BANCO MUNDIAL

CENTRO CENTROAMERICANO DE POBLACIN

FUNDACIN KONRAD ADENAUER

339.4697286 J72p

Jornada anual de la Academia de Centroamrica (3a : 2006 : San Jos. Pobreza en Costa Rica / [editado por Victor Hugo Cspedes, Ronulfo Jimnez]. -- San Jos : Academia de Centroamrica, 2006. 204 p. ; 28 cm. ISBN 9977-21-068-3 1. POBREZA - COSTA RICA. 2. GASTOS PBLICOS - COSTA RICA. 3. DESARROLLO ECONMICO. I. Cspedes Solano, Victor Hugo. II. Jimnez Rodrguez, Ronulfo. III. Ttulo. IV. Academia de Centroamrica.

Diagramacin: Luis Fernando Quirs Abarca Diseo de portada: Susy Campos

Los trabajos firmados que se incluyen en esta publicacin son de responsabilidad exclusiva de los autores y no reflejan necesariamente el criterio de la Academia de Centroamrica ni el de sus patrocinadores.

Primera edicin: Academia de Centroamrica San Jos, Costa Rica, 2006

Reservados todos los derechos Hecho el depsito de Ley

Impreso por Litografa e Imprenta LIL, S.A. Apartado 75-1100 Tibs San Jos, Costa Rica

Prohibida la reproduccin total o parcial de esta obra sin el consentimiento por escrito de la Academia de Centroamrica.

CONTENIDO

NDICE DE CUADROS, FIGURAS, GRFICOS Y RECUADROS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . PRESENTACIN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . AUTORES Y COMENTARISTAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . SIGLAS Y ACRNIMOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
SESIN 1

IX XIII XIX XXI

CONCEPTO Y METODOLOGA DE POBREZA 1. CONCEPTOS DE POBREZA Y MPETODOS PARA MEDIRLA Vctor Hugo Cspedes y Ronufo Jimnez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . INTRODUCCIN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. LA POBREZA EXTREMA FUE UN MAL UNIVERSAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. POBREZA Y CRECIMIENTO ECONMICO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . El crecimiento y lo dems? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. CONCEPTOS DE POBREZA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Las mltiples caras de la pobreza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Pobreza segn quin y cundo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Tres conceptos de pobreza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Pobreza segn el concepto de subsistencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Pobreza segn el concepto de necesidades bsicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Pobreza segn el concepto de privacin relativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. DEL CONCEPTO A LA MEDICIN DE POBREZA: LAS LNEAS DE POBREZA . . . . . . . . . . . Lnea de pobreza segn el concepto de subsistencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Lneas de pobreza de necesidades bsicas insatisfechas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Lneas de pobreza bajo el concepto de pobreza relativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Lneas de pobreza absolutas y relativas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Limitaciones al establecer las lneas de pobreza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . CRECIMIENTO PRO-POBRE: UNA REVISIN DE LO QUE SABEMOS (Y DE LO QUE NO) J. Humberto Lpez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . RESUMEN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . INTRODUCCIN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. CRECIMIENTO PRO-POBRE. EL DEBATE SOBRE DEFINICIONES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. EL VNCULO POBREZA-CRECIMIENTO-DESIGUALDAD . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. EL VNCULO CRECIMIENTO-DESIGUALDAD . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . La teora . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Los resultados empricos de la literatura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. 3 3 3 5 6 7 7 8 8 9 10 11 12 12 13 14 14 15 17

19 19 19 21 23 25 25 27

VI

4.

EL VINCULO ENTRE POLTICAS-CRECIMIENTO-DESIGUALDAD . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Literatura basada en comparacin entre pases . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Literatura basada en estudios de casos por pas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . CONCLUSIONES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.

REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

29 29 32 33 34 39 46 51

PANEL DE DISCUSIN Juan Diego Trejos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Carlos Sojo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Alberto Trejos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

SESIN 2

EVOLUCIN DE LA POBREZA EN COSTA RICA 3. LA POBREZA EN COSTA RICA 1987-2004

Ronulfo Jimnez, Vctor Hugo Cspedes y Gilberto Arce

....................................... INTRODUCCIN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. CMO HA EVOLUCIONADO LA POBREZA? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. CMO HA EVOLUCIONADO LA POBREZA SEGN CARACTERSTICAS DE LAS FAMILIAS? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. CMO HA EVOLUCIONADO LA POBREZA CON OTRAS DEFINICIONES DE LNEA DE POBREZA? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. POR QU LA INCIDENCIA DE LA POBREZA SE HA ESTANCADO? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Crecimiento econmico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Relacin entre mercado laboral y pobreza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Conclusiones sobre crecimiento y pobreza en los ltimos 10 aos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. LA RELACIN ENTRE DISTRIBUCIN Y POBREZA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Factores que explican el comportamiento del ingreso primario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. RESUMEN DE CONCLUSIONES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . NECESIDADES BSICAS INSATISFECHAS SEGN LOS CENSOS DE 1984 Y 2000 Floribel Mndez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . INTRODUCCIN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. MTODO DE NBI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. RESULTADOS OBTENIDOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Las familias con carencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Intensidad de las carencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Las necesidades no satisfechas que son ms comunes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Carencias por distritos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Mapas de necesidades bsicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. CONCLUSIONES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . PANEL DE DISCUSIN Pablo Sauma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Marvin Taylor D. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.

59 59 59
60

62 65 65 69 70 71 72 78 79 79 79 82 82 82 83 83 85 92 95 97

VII

SESIN 3

POLTICAS UNIVERSALES PARA COMBATIR LA POBREZA 5. PROGRAMAS UNIVERSALES Y PROGRAMAS FOCALIZADOS DE COMBATE A LA POBREZA: EXCLUYENTES O COMPLEMENTARIOS? Helena Ribe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . INTRODUCCIN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. DESIGUALDAD Y POBREZA EN AMRICA LATINA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. NIVEL Y COMPOSICIN DEL GASTO SOCIAL EN AMRICA LATINA . . . . . . . . . . . . . . . . . . Quines se benefician del gasto social? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . El rezago en el desarrollo humano es mayor entre los pobres . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Gasto Pblico en educacin en El Salvador: logros y desafos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . El papel del Gasto Pblico en Proteccin Social en Amrica Latina y el Caribe . . . . . . . . . . . 3. EL PAPEL DE LA FOCALIZACIN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. EJEMPLOS DE PROGRAMAS INNOVATIVOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Transferencias monetarias condicionadas (TMCs) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Programa Bolsa Familia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. EVALUACIN DE IMPACTO. METODOLOGA Y EXPERIENCIAS RECIENTES . . . . . . . . . . . . 6. CONCLUSIONES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

105 105 105 107 108 110 111 112 114 114 114 116 117 119 120 121 121 121 122 124 124 125 125 125 125 127 128 130 133 133 136 139 143 147

6.

POBREZA Y GASTO PBLICO SOCIAL EN COSTA RICA

Juan Diego Trejos

................................................................ INTRODUCCIN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. POLTICA SOCIAL Y EL GASTO PBLICO SOCIAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . La magnitud del Gasto Pblico Social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Tipos de programas y su relacin con pobreza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Programas Universales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Programas Restringidos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Programas Selectivos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Programas Contributivos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Montos del Gasto Social por tipo de programa en 2003 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. CUNTO DEL GASTO PBLICO SOCIAL LLEGA A LOS POBRES? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . La distribucin del Gasto Pblico Social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . El Impacto del Gasto Pblico Social en el ingreso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Impacto del salario social en el ingreso familiar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . El impacto del salario social en la pobreza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. CONSIDERACIONES FINALES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . PANEL DE DISCUSIN Roxana Vquez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Jorge Vargas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Ronulfo Jimnez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

VIII

SESIN 4

POLTICAS FOCALIZADAS PARA COMBATIR LA POBREZA 7. POLTICAS FOCALIZADAS PARA COMBATIR LA POBREZA Roxana Vquez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . INTRODUCCIN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. MARCO CONCEPTUAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . El debate y la conclusin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . La justificacin y el propsito . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Los principales problemas de focalizar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Los erroresde la focalizacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. MECANISMOS DE FOCALIZACIN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Focalizacin de familias o individuos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Focalizacin por categoras . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Focalizacin por autoescogencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Conclusiones del Banco Mundial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. ANLISIS DEL GASTO FOCALIZADO EN COSTA RICA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . La eficacia del gasto social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Programas de becas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Programas de vivienda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IMAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Rgimen no contributivo de la CCSS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. CONCLUSIONES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . La propuesta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . PANEL DE DISCUSIN Miguel Lora . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Pbro. Claudio Solano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.
1. 2. 3. 4.

155 155 155 155 156 156 156 157 157 158 159 159 160 161 161 161 162 163 163 163 163 167 172 175 175 175 177 177

POBREZA, CRECIMIENTO ECONMICO Y POLTICAS SOCIALES Ronulfo Jimnez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . EL CONCEPTO DE POBREZA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . POBREZA Y CRECIMIENTO ECONMICO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . POBREZA Y EDUCACIN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . POBREZA Y POLTICA SOCIAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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NDICE DE CUADROS, FIGURAS, GRFICOS Y RECUADROS

Humberto Lpez, Presentacin Sesin I

Figura 2.1 Cuadro 2.1 Cuadro 2.2 Cuadro 2.3 Figura 2.2

Polticas, crecimiento, cambio en la distribucin y reduccin de la pobreza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Cambios en la pobreza debidos a crecimiento del ingreso y desigualdad (gini) . . . . . . . . . . . . . . . El vnculo crecimiento-desigualdad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Polticas e Igualdad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Polticas, crecimiento, cambio en la distribucin y reduccin de la pobreza. Lo que sabemos y lo que no sabemos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

21 25 29 32 34

Juan Diego Trejos, Panel de discusin Sesin II

Grfico 1 Cuadro 1 Grfico 2 Grfico 3 Cuadro 2

La relacin entre crecimiento y pobreza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Evolucin de la produccin, el em pleo, la productividad y las remuneraciones por grupos de sectores productivos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Salario mensual mnimo de proteccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Costa Rica: evolucin de la pobreza y la desigualdad, 1987-2004 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Crecimiento econmico requerido para cumplir la meta de reducir la pobreza de 20 por ciento a 16 por ciento entre 2002 y 2006 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

40 41 42 43 44

Ronulfo Jimnez, Vctor Hugo Cspedes y Gilberto Arce, Presentacin Sesin II

Grfico 3.1 Grfico 3.2 Grfico 3.3 Grfico 3.4 Grfico 3.5 Grfico 3.6 Grfico 3.7 Grfico 3.8 Grfico 3.9 Grfico 3.10 Grfico 3.11 Grfico 3.12 Grfico 3.13 Grfico 3.14 Grfico 3.15 Grfico 3.16 Grfico 3.17 Grfico 3.18 Grfico 3.19 Grfico 3.20

Visin de largo plazo: evolucin de la pobreza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Porcentaje de familias pobres, 1987-2004 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Porcentaje de hogares pobres, por zona . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Porcentaje de familias pobres, segn sexo del jefe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Evolucin de la pobreza segn el tamao del hogar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Porcentaje de hogares pobres, segn educacin del jefe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Porcentaje de familias pobres, segn lnea de pobreza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Porcentaje de familias pobres, segn lnea oficial de pobreza y una lnea relativa . . . . . . . . . . . . . Evolucin de la pobreza, segn lnea oficial y mltiplos de esta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Evolucin de la pobreza segn lneas expresadas en dlares . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Evolucin de la pobreza, segn metodologa oficial e imputando ingreso para familias con ingreso ignorado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Tasa de crecimiento anual de la economa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Terminos de intercambio internacionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . PIB per cpita-pobreza, 1987-1994 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . PIB per cpita-pobreza, 1994-2004 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Ingreso per cpita de los hogares y pobreza, 1987-1994 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Ingreso per cpita de los hogares y pobreza, 1994-2004 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Salario privado segn encuesta de hogares y pobreza, 1987-1994 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Salario privado segn encuesta de hogares y pobreza, 1994-2004 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Salario privado (segn CCSS) y pobreza, 1987-1994 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

59 60 60 61 61 62 62 63 63 64 65 65 66 66 66 67 67 68 68 68

Grfico 3.21 Grfico 3.22 Grfico 3.23 Grfico 3.24 Grfico 3.25 Grfico 3.26 Grfico 3.27 Grfico 3.28 Grfico 3.29 Grfico 3.30 Grfico 3.31 Grfico 3.32 Grfico 3.33 Grfico 3.34 Grfico 3.35 Grfico 3.36 Grfico 3.37 Grfico 3.38 Grfico 3.39 Grfico 3.40

Salario privado (segn CCSS) y pobreza, 1994-2004 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Mercado laboral: tasas anuales de crecimiento de algunas variables . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Tasa neta de participacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Tasas de desempleo abierto y de subutilizacin de la pea, 1987-2004 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Coeficiente de gini de la distribucin del ingreso de los hogares del pas, 1987-2004 . . . . . . . . . . Coeficiente de gini de las distribuciones de ingreso de los hogares de la zona urbana, 1987-2004 Coeficientes de gini de las distribuciones de ingreso de los hogares de la zona rural, 1987-2004 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Coeficientes de gini de las distribuciones de ingreso de las personas, 1987-2004 . . . . . . . . . . . . . Crecimiento anual del ingreso primario per cpita de los hogares en los perodos 1987-1994 y 1994-2004. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Crecimiento anual del ingreso primario por hora, en los perodos 1987-1994 y 1994-2004 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Tasa de participacin por quintiles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Tasa de participacin por quintiles de ingreso de los hogares ............................ Tasa de ocupacin de la pea por quintiles de ingreso de los hogares . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Horas trabajadas por ocupado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Porcentaje de ocupados con subempleo visible por quintiles de ingreso de los hogares . . . . . . . . Crecimiento anual promedio de los salarios, segn nivel educativo, perodos 1987-1994 y 1994-2004 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Salarios por nivel de educacin como porcentaje del salario de los asalariados con educacin universitaria, 1987, 1994 y 2004 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Distribucin porcentual de los trabajadores ocupados asalariados, segn nivel educativo . . . . . . . Aos de escolaridad de los ocupados por quintiles de ingreso de los hogares, 1987, 1994 y 2004 . Rentabilidad de la educacin de los asalariados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

68 69 69 70 71 71 72 72 73 73 73 74 74 74 75 75 76 76 77 77

Floribel Mndez, Presentacin Sesin II

Cuadro 4.1 Cuadro 4.2 Grfico 4.1 Grfico 4.2 Cuadro 4.3 Cuadro 4.4 Cuadro 4.5 Recuadro 4.1 Recuadro 4.2 Recuadro 4.3 Cuadro 4.6 Recuadro 4.4 Recuadro 4.5 Cuadro 4.7 Cuadro 4.8

Necesidades, criterios utilizados y carencias crticas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . DIstribucin de las familias por tipo de carencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Distribucin porcentual de las familias con carencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Estructura de las dimensiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Distritos con mayor porcentaje de carencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Distritos con menor porcentaje de carencias 1984 2000 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Posicin relativa de los distritos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Costa Rica: Carencia de albergue 1984 y 2000 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Costa Rica: Carencia de salud 1984 y 2000 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Costa Rica: Carencia de conocimiento 1984 y 2000 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Indicadores por incidencia de carencia, 1984 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Costa Rica: Carencia de bienes y servicios 1984 y 2000 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Costa Rica: Mapa de necesidades bsicas 1984 y 2000 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Indicadores por incidencia de carencia, 1984 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Indicadores por incidencia de carencias, 2000 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

81 82 83 83 84 84 85 86 87 88 89 89 90 91 91

XI Marvin Taylor, Panel de discusin Sesin II

Grfico 1 Grfico 2

Crecimiento anual del PIB real y del PIB real per cpita, en Costa Rica, 1985-2005 . . . . . . . . . . . . Crecimiento anual del Salario Mnimo Real, 1995-2005 en Costa Rica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

99 100

Helena Ribe, Presentacin Sesin III

Grfico 5.1 Grfico 5.2 Grfico 5.3 Grfico 5.4 Grfico 5.5 Grfico 5.6 Grfico 5.7 Grfico 5.8 Grfico 5.9 Grfico 5.10 Grfico 5.11 Grfico 5.12 Grfico 5.13 Grfico 5.14 Grfico 5.15 Grfico 5.16 Grfico 5.17 Grfico 5.18 Grfico 5.19

Coeficiente de Gini con base en distribucin del ingreso per cpita . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Porcentaje de poblacin pobre en Amrica Latina y el Caribe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Gasto pblico Social en Amrica Latina como porcentaje del PIB . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Gasto pblico en Educacin, Salud y Asistencia Social en Amrica Latina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Mxico: ndices de concentracin del gasto pblico social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Brasil: porcentaje de Inscripcin escolar por condicin econmica y residencia, por edades . . . . Brasil: porcentaje de Inscripcin de jvenes de 15 a 19 aos en educacin secundaria por quintiles de ingreso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Brasil: incidencia de la Pobreza y tasa de mortalidad infantil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Mxico: porcentaje de nios menores de 5 aos con diarrea y enfermedades respiratorias, de acuerdo al status econmico, . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . El Salvador: gasto pblico en educacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . El Salvador: distribucin del gasto publico en Educacin Bsica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . El Salvador: inscripcin neta en Educacin Bsica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . El Salvador: tasa de cumplimiento en Educacin Bsica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Gasto pblico en proteccin social en Amrica Latina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Incidencia absoluta del gasto en proteccin social en Argentina, Brasil y Colombia . . . . . . . . . . . . Mxico: incidencia absoluta de las TMCs en comparacin a otras transferencias . . . . . . . . . . . . . Impacto en la educacin de los programas en cuatro pases . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Mxico: reduccin en la desnutricin crnica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Reduccin en el trabajo infantil en cuatro pases . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

106 106 107 108 109 110 110 110 111 111 111 112 112 112 113 113 118 119 119

Juan Diego Trejos, Presentacin Sesin III

Figura 6.1 Grfico 6.1 Grfico 6.2 Cuadro 6.1 Grfico 6.3 Grfico 6.4 Grfico 6.5 Grfico 6.6 Grfico 6.7 Grfico 6.8 Grfico 6.9 Grfico 6.10 Grfico 6.11

Cmo evaluar calidad del gasto social? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Amrica Latina: gasto pblico social como porcentaje del PIB . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Costa Rica: evolucin del gasto pblico social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Tipos de programas y su relacin con pobreza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Costa Rica: distribucin porcentual del gasto pblico social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Costa Rica: estructura porcentual del gasto pblico social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Costa Rica: composicin del gasto social por programa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Costa Rica: composicin del gasto social por programa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .127 Costa Rica: distribucin del ingreso y del gasto social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .128 Costa Rica: distribucin del ingreso y del gasto social en 2003 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .129 Costa Rica: distribucin del gasto social en polticas universales y contributivas . . . . . . . . . . .129 Gasto pblico social por quintil de ingreso y tipo de poltica, 2003 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .130 Gasto social per cpita por quintil de ingreso y tipo de poltica, 2003 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .130

122 123 123 124 126 126 127

XII

Grfico 6.12 Cuadro 6.2 Cuadro 6.3 Cuadro 6.4 Grfico 6.13 Grfico 6.14 Grfico 6.15

Gasto social per cpita total por quintil de ingreso, 1990 y 2003 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Variacin media anual real del gasto social por habitante en el perodo 1990-2003 . . . . . . . . . . . . Cambios en el ingreso familiar que resultan de agregar al ingreso autnomo el gasto social . . . . Estimaciones de la pobreza antes despus del subsidio de la poltica social . . . . . . . . . . . . . . . . . . Tasa de asistencia escolar, 2003 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Porcentaje que completa el nivel educativo, 2003 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Logro educativo por estrato de ingreso familiar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

131 131 132 134 134 135 135

Ronulfo Jimnez, Panel de discusin Sesin III

Grfico 1 Grfico 2 Cuadro 1 Grfico 3 Grfico 4 Grfico 5

Carga tributaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Cobertura de la secundaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Cobertura de educacin secundaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Costa Rica: establecimientos educativos en secundaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Costa Rica: docentes en educacin secundaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Aos de escolaridad de la PEA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

148 149 149 149 150 150

Roxana Vquez, Presentacin Sesin IV

Grfico 7.1 Grfico 7.2 Grfico 7.3 Cuadro 7.1 Cuadro 7.2

Gasto efectivo del fondo de desarrollo social y Asignaciones Familiares, 1991-2004 . . . . . . . . . . . . Gasto efectivo total y focalizado fodesaf . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . porcentaje del Gasto total no focalizado de FODESAF destinado a programas especficos . . . . . . Gasto de FODESAF focalizados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Metas de cobertura IMAS, 2005 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

160 160 161 161 162

XIII

PRESENTACIN

La Academia de Centroamrica realiza desde hace tres aos una jornada de investigacin y reflexin econmica que denomina Jornada Anual de la Academia. El tema analizado en la I Jornada Anual fue la evolucin demogrfica y sus impactos sectoriales, con particular nfasis en los sistemas de salud y pensiones En la II Jornada Anual, la Academia reconoci los importantes aportes de Theodore Schultz, dedicando esta actividad al tema Agricultura y Desarrollo Econmico. Este ao, en ocasin de la III Jornada, el tema abordado fue el de Pobreza. La seleccin del tema de este ao obedeci a una sentida realidad de que en Costa Rica se ha producido un importante deterioro en la distribucin del ingreso y la pobreza contina estancada en niveles del 20 por ciento, con grandes dificultades para combatirla. Ambas condiciones son sealadas como el resultado del proceso de apertura econmica que ha experimentado el pas, pero en realidad, el tema de la desigualdad y la pobreza tiene mltiples aristas que deben ser analizadas desde un punto de vista tcnico, bien fundamentado. De ah la razn que justific llevar a cabo una serie de investigaciones y esta publicacin. Tuvimos que hacer un primer sacrificio que consiste en separar pobreza de distribucin del ingreso, que son dos temas estrechamente vinculados; en otras palabras, no nos alcanzaba el tiempo para tratar ambos temas de manera simultnea y aun as, hubo necesidad de ampliar el tema de la pobreza a cuatro sesiones, dos esta semana y dos la semana entrante. Ustedes tienen un programa para cada una de las sesiones, est el programa, estn los participantes. Las investigaciones de la III Jornada fueron elaboradas especialmente para el propsito de la actividad y sirvieron de base al Seminario que se desarroll, en cuatro sesiones, durante la segunda y tercer semana del mes de octubre del 2005. La primera sesin se orient

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hacia aspectos conceptuales, metodologa para medicin de la pobreza y la experiencia internacional en la relacin pobreza-crecimiento; la segunda sesin vers sobre el tema de crecimiento y pobreza, aludiendo al caso particular de la pobreza en Costa Rica; una tercera sesin se refiri a la relacin entre gasto social y pobreza, enfatizando en los programas universales de combate a la pobreza y, por ltimo, la cuarta sesin enfatiz en los programas focalizados de combate a la pobreza, las experiencias internacionales y formas para evaluar dichos programas. Un esfuerzo de esta naturaleza la Academia de Centroamrica no lo podra llevar a cabo si no es con la participacin y la cooperacin de organismos amigos. En esta oportunidad contamos con el apoyo de la Fundacin Konrad Adenauer, el Banco Centroamericano de Integracin Econmica (BCIE), el Banco Mundial y el Centro Centroamericano de Poblacin de la Universidad de Costa Rica (CCP). A estas instituciones, y a sus funcionarios que apoyaron nuestro esfuerzo con sus investigaciones, queremos expresar nuestro agradecimiento. Deseo agradecer tambin a Vctor Hugo Cspedes y a Ronufo Jimnez quienes asumieron la responsabilidad principal de disear esta actividad; tambin a Roxana Vquez y a Juan Diego Trejos por sus valiosos aportes y dedicacin para concretar exitosamente este proyecto y a todas las personas, expositores y comentaristas por su valiosa participacin en esta III Jornada.
EDUARDO LIZANO Presidente de la Academia de Centroamrica

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Para el BCIE siempre es un gran honor cofinanciar este tipo de eventos, sobre todo por la seriedad cientfica de la Academia de Centroamrica. El tema de la pobreza es algo que nos interesa muchsimo institucionalmente. El Banco tiene tres ejes principales de su estrategia: uno es la globalizacin de Centroamrica, el segundo es la integracin y el tercero es la lucha contra la pobreza. Pero en cuanto a la pobreza, cmo llegar financieramente a ayudar a la pobreza? es una tarea muy difcil, principalmente cuando el Banco no regala mucha plata e invierte poco en otras cosas que no son prstamos. Entre todo esto nosotros hemos tratado de estudiar la pobreza y vemos con preocupacin su distribucin espacial, sobre todo el gran aumento de la pobreza rural en relacin con la urbana en casi todos los pases y, en Costa Rica, esa connotacin se mantiene. Con respecto a la pobreza de gnero, cmo llegar a las mujeres jefes de hogar?, con PYMES, con dinero?, cmo ayudar en la pobreza por grupo etario, en especial a los viejitos y nios? Nos enfilamos, entonces, a financiar bsicamente tres puentes, el puente de los pobres hacia la salud; el puente de los pobres hacia la educacin y el puente de los pobres hacia el trabajo, en donde bsicamente centramos nuestra posibilidad de financiamiento.
JUAN RAFAEL LIZANO Banco Centroamericano de Integracin Econmica (BCIE)

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La Fundacin observa con profunda satisfaccin la realizacin de esta actividad, por su sentido de oportunidad, actualidad e importancia estratgica para el devenir presente y futuro de Costa Rica, en particular, y de la regin centroamericana en general. La realidad contempornea de esta zona evidencia que el tema que hoy nos ocupa juega un papel de primer orden en la lista de los problemas medulares con los que sus sociedades y, especialmente, sus clases dirigentes, deben hacer frente, para potenciar el salto cualitativo hacia un estadio de desarrollo superior, sostenible y verdaderamente justo. Resulta paradjico que, en una poca caracterizada por el despegue econmico de estos pases, en los que la diversificacin productiva y la ampliacin de mercados ha sido la constante, la pobreza, marginalidad y brecha social, lejos de disminuir, tiende a agudizarse o, al menos, a estancarse en cifras que ponen en riesgo la estabilidad social y poltica de sus estructuras sociales. Mucho se ha discutido desde la academia sobre el origen, desarrollo y evolucin del fenmeno de la pobreza. El anlisis del tema, a menudo, se encuentra influenciado o determinado por las perspectivas ideolgicas y las experiencias concretas de los que los llevan a cabo; no obstante la diversidad de visiones con las que se aborda el tema, existe un comn denominador que indica que es un problema de gran magnitud, el cual debe ser atendido con prontitud si se desea consolidar un modelo de sociedad equilibrado, equitativo e inclusivo, que a su vez sirva de referente para la solidez del sistema democrtico vigente. La institucionalidad democrtica de la regin, principalmente de aquellos pases en los que an estn en proceso de consolidacin, depende necesariamente de la forma en que se acometa esta problemtica. Ningn rgimen poltico de corte democrtico podr sortear los retos y desafos que encara la dinmica poltica y socioeconmica actual, si no ha podido enfrentar con xito la desigualdad y las asimetras existentes dentro de sus fronteras. stas, como caldo de cultivo, sern una amenaza constante para el desenvolvimiento cotidiano de las instituciones polticas amparadas al sistema, lo que afectar, tarde o temprano, a la dinmica econmica y productiva de los sectores pujantes que se mueven bajo su amparo y lmites.

XVII

En consecuencia, atender el fenmeno de los que no tienen acceso, o lo tienen en una porcin nfima, a los beneficios de la riqueza producida socialmente, es urgente, tanto por razones de humanidad, solidaridad y cohesin social, como por razones de carcter estratgico en trminos de garantizar la estabilidad poltica y la solidez econmica, requeridas por los actores productivos para reproducir sus procesos econmicos con solvencia, capacidad de crecimiento sostenido y perspectivas de desarrollo. La atencin de este tema no obstante, debe hacerse con cuidado y objetividad. En la medida de lo posible, su estudio debe sustraerse del debate esencialmente ideolgico y situarse en el campo cientfico, esto es, donde con indicadores reales y parmetros verificables, puedan identificarse las causas generadoras del fenmeno, as como las posibles vas de solucin para combatir dichos orgenes. Asimismo, el estudio debe conducir a la accin concreta. El tema ha sido objeto de numerosas discusiones diagnsticos e investigaciones de corte terico o, como deca, ideolgico. Es tiempo de pasar de la reflexin a la accin. A su vez, los decisores pblicos y privados deben disponer del instrumental requerido para enfrentar el problema en forma profunda, integral y, especialmente, efectiva. La pobreza, como he sealado, afecta a los que la padecen directamente, como a los que conviven con ella. Es por eso que la forma en que finalmente se combata, requiere ser el resultado de un proceso de concertacin social y poltica que, trascendiendo posturas ideolgicas, banderas partidistas o intereses sectoriales, articule los esfuerzos y mejores capacidades de todos los actores, econmicos, polticos, intelectuales y sociales, que configuran en el entramado social de estos pases. El apoyo de organismos cooperantes encontrar mejor espacio para actuar, en aquellos escenarios en los que la unidad de concepcin y accin en torno al tema sea una realidad promisoria. La pobreza nos afecta a todos y como, problema de todos, debe ser atendida por todos. Con la fuerza espiritual e intelectual, puesta en esta sintona, la Fundacin espera que la discusin y resultados concretos generados en esta III Jornada Anual de la Academia de Centroamrica, dedicada al tema de la Pobreza en Centroamrica y apoyada conjuntamente por el Banco Centroamericano de Integracin Econmica y la Fundacin Konrad Adenauer promueva acciones en esta direccin: la va que nos permita enfrentar en forma realista y oportuna un tema de gran envergadura para el desarrollo presente y futuro de estos pases.
REINHARD WILLIG Representante para Costa Rica de la Fundacin Konrad Adenauer

XIX

AUTORES Y COMENTARISTAS

GILBERTO ARCE

Investigador y Profesor de la Universidad de Costa Rica

VCTOR HUGO CSPEDES Asociado de la Academia de Centroamrica RONULFO JIMNEZ MIGUEL LORA FLORIBEL MNDEZ HELENA RIBE Asociado de la Academia de Centroamrica Asociado de la Academia de Centroamrica Coordinadora del rea de Estadsticas Continuas del Instituto Nacional de Estadstica y Censos Gerente Sector Proteccin Social, Departamento de Desarrollo Humano para la Regin de Amrica Latina y el Caribe, Banco Mundial Investigador de la Universidad de Costa Rica Investigador del Banco Mundial Director Ejecutivo de FLACSO

PABLO SAUMA CARLOS SOBRADO CARLOS SOJO

PBRO. CLAUDIO SOLANO Director Escuela Social Juan XXIII MARVIN TAYLOR ALBERTO TREJOS JUAN DIEGO TREJOS Economista Jefe del Banco Centroamericano de Integracin Econmica (BCIE) Profesor del INCAE Investigador y Profesor de la Universidad de Costa Rica

JORGE VARGAS CULLELL Coordinador adjunto del Estado de la Nacin ROXANA VQUEZ Consultora Internacional

XXI

SIGLAS Y ACRNIMOS

ARG BANHVI BCIE BID BM BRA CA CCSS CEPAL CHL COL CR EDUCO EH EHPM FMI FODESAF FONABE GMM GSF GTZ GUA HD ICE IDH IHPC IMAS INB INDB INEC INS IPC LP LP

Argentina Banco Hipotecario de la Vivienda Banco Centroamericano de Integracin Econmica Banco Interamericano de Desarrollo Banco Mundial Brasil Centesimus Annus Caja Costarricense de Seguro Social Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe Chile Colombia Costa Rica Educacin con Participacin de la Comunidad Encuesta de Hogares Encuesta de Hogares de Propsitos Mltiples Fondo Monetario Internacional Fondo de Desarrollo y Asignaciones Familiares Fondo Nacional de Becas Mtodo de mnimos cuadrados generalizados Government Finance Statistics Gobierno Federal de Alemania para la Cooperacin al Desarrollo Guatemala Honduras Instituto Costarricense de Electricidad ndice de Desarrollo Humano Ingreso de los hogares per cpita Instituto Mixto de Ayuda Social Ingreso Nacional Bruto Ingreso Nacional Disponible Bruto Instituto Nacional de Estadstica y Censos Instituto Nacional de Seguros ndice de Precios al Consumidor Largo plazo Lnea de pobreza

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MDG Metas de Desarrollo del Milenio (siglas en ingls) MEP Ministerio de Educacin Pblica MEX Mxico MIDEPLAN Ministerio de Planificacin Nacional y Poltica Econmica NAFTA Tratado de Libre Comercio de Norteamrica (siglas en ingls) NBI Necesidades Bsicas Insatisfechas NIC Nicaragua OECD Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmico (siglas en ingls) OLS diferencias mnimas de cuadrados (siglas en ingls) ONU Organizacin de Naciones Unidas PAR Paraguay PEA Poblacin econmicamente activa PER Per PIB Producto Interno Bruto PNAD Investigacin Nacional por Muestra de Domicilios (siglas en portugus) PPA Paridad del poder adquisitivo PRAF Programa de Asignacin Familiar PROCAMPO Programa de apoyos Directos al Campo PRSP Estrategia de Reduccin de la Pobreza (siglas en ingls) RD Repblica Dominicana RPS Red de Proteccin Social SCC Seleccin basada en calificaciones de consultores SCN Sistema de Cuentas Nacionales SIPO Sistema de Identificacin de la Poblacin Objetivo SISBE Sistema Integral de Becas SISBEN Sistema de Seleccin de Beneficiarios para Programas Sociales SLV El Salvador SRS Sollicitudo Rei Socialis STAP Secretara Tcnica de la Autoridad Presupuestaria T.C. Tasa de cambio TMCs transferencias monetarias condicionadas TLC Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos de Amrica URY Uruguay VEN Venezuela 3SLS Estimador de mnimos cuadrados en tres etapas

PRIMERA SESIN

CONCEPTO Y METODOLOGA DE POBREZA

Conceptos de pobreza y mtodos para medirla Vctor Hugo Cspedes y Ronulfo Jimnez Crecimiento pro-pobre: una revisin de lo que sabemos (y de lo que no) J. Humberto Lpez

CONCEPTOS DE POBREZA Y MTODOS PARA MEDIRLA

VCTOR HUGO CSPEDES Y RONULFO JIMNEZ

INTRODUCCIN
Cuando una familia no logra satisfacer necesidades importantes, se dice que la familia es pobre, porque sus condiciones de vida son consideradas no satisfactorias. Pero, cules son las necesidades importantes?, cmo se determina si tales necesidades fueron o no satisfechas? Adems, si el mundo es cambiante, en su disponibilidad de bienes, las pautas de consumo, los valores, las costumbres, etc., esos criterios han de ser fijos o cambiantes?, han de ser iguales para las distintas sociedades o diferentes de acuerdo con las variantes que se hayan dado en tiempo y espacio?, cmo y quines han de contestar estas preguntas? En este estudio gracias a los aportes de destacados estudiosos del tema se dan algunas respuestas a estas preguntas que entraan relaciones complejas y difciles. Antes de plantear las respuestas a estas preguntas, en la seccin inmediata de este captulo se recuerda, en forma breve, cmo la pobreza severa o extrema dej de ser casi universal solamente en los ltimos dos o tres siglos, cuando se empezaron a dar las condiciones sociales, polticas y econmicas que permitieron a las sociedades los primeros grandes avances en la reduccin de este mal social. En la segunda seccin se comenta lo comple3

ja relacin entre crecimiento y pobreza y en la siguiente cmo pobreza es un fenmeno de mltiples caras e interrelaciones, que lo hacen muy complejo para los propsitos de su anlisis y la definicin de polticas para abatirlo. Adems, se explica que cmo resultado de estas complejidades existen variadas interpretaciones de pobreza que trascienden al campo de la teora, de la definicin del concepto de pobreza y de los anlisis empricos.

1. LA POBREZA EXTREMA FUE UN MAL UNIVERSAL

La pobreza ha acompaado al ser humano en toda su historia. Las condiciones de vida de la humanidad se caracterizaron, por siglos y siglos, por reflejar la pobreza como una situacin comn entre las familias, pues su ausencia era la excepcin. Cuando dos grandes revoluciones, la agrcola y la industrial, alcanzan mayor desarrollo, se vislumbra para la humanidad la posibilidad de reducir la pobreza. La primera, la agrcola, evolucion y transcurri lentamente y por ello su efecto no fue histricamente tan notorio como si lo fue el impacto de la segunda, la revolucin industrial, que incluso aceler los efectos de la primera.

POBREZA EN COSTA RICA

Asimismo, esta pobreza se dio, frecuentemente, en un mundo de esclavitud y de exclusin absoluta de grandes grupos, donde la separacin de las personas al reconocer derechos y obligaciones es tajante (para unos si, para otros no); donde predominan las situaciones del poder absoluto sobre aquellas en las que se da alguna participacin de los distintos miembros de la sociedad; donde la ignorancia y el analfabetismo es la regla y donde la pobreza alcanza su destaque con las hambrunas puesto que la falta de alimentos y abrigo es la situacin de todos los das; donde la desnutricin, la enfermedad y la muerte impiden que una alta proporcin de nios lleguen a jvenes y ms an a adultos; donde, en fin, la pobreza alcanza carencias cuyos niveles reales deficitarios, en lo material, espiritual, intelectual y artstico y, desde luego, en la participacin en la vida social y poltica, eran tan profundos que estn fuera del alcance imaginativo del hombre actual. Conforme los frutos de las revoluciones mencionadas se incorporan al desarrollo de las sociedades y se extienden geogrficamente y se van dando importantes cambios en las condiciones socioeconmicas de la poblacin, se presentan perspectivas muy diferentes para la pobreza. Efectivamente, gracias a esta evolucin en las condiciones econmicas, sociales y polticas, por primera vez la pobreza deja de verse como un fenmeno fatalista y comn. Es, despus de milenios, en los ltimos dos o tres siglos que sociedades ahora ms ricas, integradas y complejas, con un potencial en recursos intelectuales, institucionales y materiales que coadyuvan a fortalecer la voluntad poltica, cuando se propone la pobreza como un problema de la mayor importancia. Se plantean preguntas sobre el concepto de pobreza, sus posibles causas, las formas de enfrentarlas y se abre cierta disposicin poltica dirigida a destinar recursos, esfuerzos y polticas a la lucha contra la pobreza. De manera que esta disposicin de voluntad social y poltica se ve fortalecida por un es-

tado y una sociedad en condiciones ms propicias para llevar a cabo un esfuerzo de lucha contra la pobreza con ms recursos y mayor eficacia e intensidad.1 No es por casualidad, entonces, que los estudios y las polticas como las mencionadas estatales e institucionales y no meramente de solidaridad comunal se den primero en los pases que anticipadamente recibieron los resultados del crecimiento y la riqueza derivada de las revoluciones citadas. En otras palabras, es en los pases europeos, y notoriamente en los ms beneficiados inicialmente de la revolucin industrial, donde ms se destacan inicialmente dichos esfuerzos. Tampoco es por casualidad que estudiosos, dirigentes y gobernantes relacionaran, desde los primeros aos de la segunda postguerra mundial, las polticas para combatir la pobreza con el crecimiento. Efectivamente, en los decenios de 1950 y 1960 muchos consideraron que el crecimiento era el principal medio para reducir la pobreza y mejorar la calidad de vida (Banco Mundial, 1990, p. 3). Consideraban que la realizacin de inversiones de gran envergadura en capital fsico e infraestructura era el medio ms eficaz para impulsar el desarrollo. Pero conforme la complejidad del fenmeno de la pobreza se conoci mejor, el enfoque ha ido cambiando sustancialmente, en los ltimos cincuenta aos. En el decenio de 1970 tom auge la idea de que no era suficiente crear capital fsico, y que las mejoras en la salud y la educacin (incremento del capital humano) revestan por lo menos igual importancia que esas inversiones fsicas.
1. Si bien la distribucin pblica de alimentos tiene una historia de varios miles de aos, como ocurri en el Egipto de los faraones y en la Roma y Grecia antiguas; aunque en estas ltimas se limitaba a los perodos de crisis, (Banco Mundial, 1990, p. 103), las polticas representativas de esfuerzos institucionales ejecutadas con permanencia y mayor cobertura horizontal y vertical y realizadas en mayor cantidad de pases son relativamente recientes.

Conceptos de pobreza y mtodos para medirla

En la dcada de los ochenta se produce un nuevo cambio de enfoque y nfasis: se hizo hincapi en mejorar la gestin econmica y en el desenvolvimiento del mercado. Mientras que en los aos noventa pasaron a primer plano la importancia de un buen gobierno, del desarrollo institucional y de los problemas de la vulnerabilidad en trminos tanto locales como nacionales. En los aos ms recientes, se colocan en la agenda de los puntos supuestamente claves que se han de considerar cuestiones como (Banco Mundial, 2001, pp. 7-89):
OPORTUNIDAD.

en forma ms clara y til en trminos de los fines perseguidos.

SEGURIDAD.

Se reconoce la importancia del crecimiento econmico global como factor que contribuye a crear ms y nuevas oportunidades, pero a la vez, tambin se reconoce que tales oportunidades no van a estar al alcance de todos, especialmente por carencias de niveles de capital humano acordes con los requerimientos que demanda las condiciones prevalecientes en el mundo productivo de hoy. Por consiguiente, que poner las oportunidades al alcance de aquellos cuyo capital humano es insuficiente debe ser una tarea significativa de la poltica que vela por atenuar la pobreza.

Al respecto se considera algo ms que la pobreza presente que afecta a los pobres en cierto momento: se considera que por su misma condicin los pobres son ms vulnerables a las situaciones de inseguridad que los personas de los grupos no pobres; que los pobres estn ms expuestos a las consecuencias de las crisis econmicas, los desastres naturales, las enfermedades, la discapacidad y la violencia que las personas de los grupos no pobres. De aqu la necesidad de que los programas de lucha contra la pobreza provean medidas tendientes a reducir tales riesgos y al diseo de una gestin eficaz y oportuna dirigida a atenuar los efectos de dichos riesgos en el caso de que ocurran.

2. POBREZA Y CRECIMIENTO ECONMICO

De regreso al tema de la pobreza y el crecimiento, cabe sealar otras relaciones de este con aquella. Porque se ha escrito y debatido mucho sobre esta esperada relacin, y aunque este no es el tema central de este estudio, vale unos comentarios al respecto.2 El crecimiento econmico podra esperarse que reduzca la pobreza dependiendo al menos de dos caractersticas del comportamiento del crecimiento: la magnitud del crecimiento y la forma en que el crecimiento se distribuye, o sea, de la forma en que se da la distribucin del ingreso (Fields, 2001, pp. 100-102).
2. Los autores esperan realizar un estudio sobre este tpico prximamente, aprovechando la valiosa informacin emprica que sobre la distribucin del ingreso en Costa Rica en 2004 presentar el Instituto Nacional de Estadstica y Censos (INEC) a inicios de 2006.

Se reconoce que el acceso a las oportunidades mencionadas especialmente aquellas del mercado y de servicios brindados por el sector pblico dependen en gran medida de instituciones estatales y sociales, las cuales deberan llegar hasta los grupos pobres. Pero tambin se reconoce la existencia de una compleja interaccin de los procesos polticos, sociales e institucionales que en la prctica con frecuencia le restan eficacia a los resultados de los programas diseados para mejorar las oportunidades de tales grupos. Por tanto, se destaca la necesidad de medidas que atenen estos efectos negativos, exigiendo que estos programas sean explcitos en incorporar la participacin proactiva y vigilante de los pobres y que haya rendicin de cuentas

POTENCIAMIENTO.

POBREZA EN COSTA RICA

Un estudio de Squire (1993) citado por Fields, mostr que por cada uno por ciento de crecimiento de la economa, el porcentaje de pobres cae, en promedio, 0,24 puntos porcentuales. Similarmente, Ravallion y Chen (1997) encontraron que conforme sea mayor la tasa de cambio en el consumo promedio o en el ingreso promedio de un pas, mayor es la reduccin en el porcentaje de pobres de ese pas. Asimismo, cita Fields, Romer y Gugerty (1997) encontraron en las experiencias de crecimiento de 26 pases en desarrollo, que el ingreso del 20 por ciento ms pobre creci a un ritmo igual a 0,92 por ciento de la tasa de crecimiento del Producto Interno Bruto (PIB); mientras que el ingreso del 40 por ciento ms pobre creci a una tasa esencialmente idntica a la del PIB. Esto es, en todos estos estudios un mayor crecimiento ha resultado en una mayor reduccin de la pobreza.3 Por otra parte, la informacin emprica parece confirmar que cuando el crecimiento econmico se acompaa de una reduccin en la desigualdad, la pobreza se reduce en mayor grado que cuando la desigualdad no merma. En efecto, Ravallion y Squire (1998) encontraron que la reduccin en el porcentaje de pobres responde con ms elasticidad a los cambios en el ndice del coeficiente de Gini que a los cambios en el ingreso medio, resultados obtenidos mediante anlisis de regresin mltiple. Asimismo, cita Fields, Bruno, Ravallion y Squire encontraron que la informacin emprica muestra que los cambios en la reduccin de la pobreza estn correlacionados tanto con el crecimiento y los cambios en la desigualdad. As, si la desigualdad en la distribucin se mantiene igual, a mayor crecimiento del ingreso mayor la reduccin en la pobreza. O bien, para cualquier tasa de

crecimiento dada, a mayor desigualdad en la distribucin menor la reduccin en la pobreza.

El crecimiento y lo dems?
Aunque es comn aceptar que el crecimiento del producto, el crecimiento del ingreso y el comportamiento de la desigualdad en la distribucin del ingreso se relacionan con la pobreza, al plantear la pregunta sobre si el crecimiento es o no ms importante que la organizacin social e institucional, el gasto social y la participacin ciudadana en la reduccin de la pobreza, las respuestas que se dan en estudios, libros, conferencias y foros internacionales dedicados al tema, son respuestas divergentes. Al respecto Morley (2000, pp. 37-84) indica que la mayora de los estudios empricos en que se sustentan las conclusiones de unos y otros, presentan en su mayora debilidades que limitan la validez de las conclusiones de carcter general. Entre las limitaciones menciona: El proceso de crecimiento es especfico como respuesta a experiencias y condiciones de cada pas. En su mayora los estudios se basan en datos transversales, lo cual impide captar la relacin especfica entre el crecimiento y las condiciones que se dieron en cada caso. Los datos por muy variadas razones son deficientes.4 Ms an, en muchos casos los au-

4.

3.

Similarmente, Morley (2000, pp. 175-179) y CEPAL (2001, pp. 56-59) consideran que la pobreza se redujo notoriamente en los aos noventaen Amrica Latina, y que la reduccin se dio por dos razones principales: un crecimiento ms rpido y ms estable.

Entre otros autores que le han prestado atencin a la calidad de los datos, cabe citar a Deininger y Squire, 1997, Crecimiento econmico y desigualdad en el ingreso: reexamen de los vnculos. En relacin con la calidad de la informacin ingreso de los hogares en los pases de Amrica Latina, vase Fernando Medina, 2001, La pobreza en Amrica Latina: desafo para el nuevo milenio.

Conceptos de pobreza y mtodos para medirla

tores no profundizan en el anlisis de las posibles consecuencias derivadas de esas limitaciones. Conforme la globalizacin se ha profundizado, algunas variables exgenas alcanzan mayor peso en la explicacin.

Las mltiples caras de la pobreza

La pobreza presenta mltiples caras que hacen imposible una caracterizacin nica y precisa, tanto conceptualmente, como empricamente cuando se desea medir su magnitud y evolucin. Bajo una definicin muy repetida de pobreza como una situacin donde los hogares no logran un determinado nivel de vida, cabe preguntarse cul es ese nivel de vida que separa a los pobres de los no pobres. La respuesta a esta pregunta ha sido muy variada, dependiendo de los conceptos, criterios, valores y propsitos que, de un modo u otro, han guiado a los autores de esas respuestas; o bien porque en referencia a este fenmeno es ms realista considerar formas o tipos de pobrezaque a la pobreza, como si se tratara de un fenmeno de caractersticas objetivas, nicas y adems invariantes en tiempo y espacio. De manera que, de conformidad a esta visin supuestamente realista y objetiva, no haypobrezasinoformas y tipos de pobreza. En fin, para reafirmar el punto, esas distintas formas de pobreza han sido conceptualizadas y medidas bajo criterios incluso muy distintos, que varan desde los juicios de valor (Orshansky, autoridad reconocida, que tuvo importante papel en la definicin de las lneas de pobreza que se aplican en Estados Unidos, va ms all: la pobreza como la belleza, est en el ojo de quien la percibe) hasta los que pretenciosamente se presentan como definiciones ms cientficos (valga decir, menos dependientes de criterios sujetivos, ideolgicos, o basados en fines marcadamente pragmticos). La pobreza, por consiguiente, no solo muestra una gran variedad de caras como reflejo de situaciones y condiciones especficas distintas, en el tiempo y espacio, de las poblaciones consideradas, sino, adems, es un fenmeno muy complejo en cuanto a sus relaciones de causalidad. Todo lo cual dificulta su conceptualizacin y hace mucho ms difcil su anlisis y el diseo de las polticas para enfrentarla.

No se incorpora en el anlisis si la mayor o menor homogeneidad dentro de cada pas tiene o no un peso significativo en la explicacin Esta lista pone en evidencia que las formas o modelos de crecimiento, los cambios en la distribucin del ingreso y en las oportunidades, as como las variaciones en el porcentaje de pobres son reflejo de una compleja interaccin entre un conjunto de factores donde destacan las polticas, la organizacin y el funcionamiento institucional, la integracin econmica y social y las herencias buenas y malas que han contribuido a moldear el presente de cada pas. Agrguese a esto las deficiencias que se dan en la calidad de la informacin utilizada para analizar el fenmeno, y se convendr, posiblemente con poca dificultad, en cuan difcil es llegar a una conclusin compartida entre los estudiosos de estos temas.5

3. CONCEPTOS DE POBREZA
El concepto de pobreza se afecta, de una u otra manera, por ser multifactica y sujeta a muy variadas interpretaciones no exentas de juicios de valor, por lo que se justifica repasar estas dos caractersticas antes de introducir los conceptos de pobreza.

5.

Nota de los editores: El estudio de Humberto Lpez, Crecimiento pro-pobre: una revisin de lo que sabemos (y de lo que no), presentado en el captulo siguiente, amplia significativamente el panorama sobre este tpico.

POBREZA EN COSTA RICA

Pobreza segn quin y cundo

Primero fue la necesidad de alimentacin y abrigo, tal vez la ms bsica de todas; vino la necesidad de pellizcar algo de libertad para llevarla a algunos cuantos; se consider necesario que las personas supieran leer y escribir; luego la necesidad de ms libertad y derechos, as como la necesidad de acabar con las tiranas y desarrollar los sistemas democrticos. Por esta ltima necesidad se dio hace poco cuntos aos han transcurrido desde 1789, despus de miles de aos de carencias? una histrica revolucin por importantes necesidades de carcter no material. Hoy, los nrdicos y en general los pueblos europeos no plantean como prioritarias las necesidades de alimento y abrigo, como si ocurre an entre muchos pueblos de Amrica Latina y frica, por ejemplo. Por tanto, como se menciono, la visin de pobreza, en tiempo y espacio, vara de acuerdo con las condiciones predominantes en cada situacin. Luego, si se acepta esta proposicin, cabra considerar en que grado el concepto, la definicin, la medicin y hasta la evaluacin de los logros alcanzados en la lucha contra la pobreza deben ser planteados conforme las caractersticas fundamentales de cada visin. Por razones como las expuestas, en The Three Notes on the Concept of Poverty (1978), Sen planteaba, ante esta diversidad de situaciones: que el primer requisito para conceptualizar la pobreza es tener un criterio que permita definir quin debe estar en el centro de nuestro inters. Se debern establecer criterios para determinar quines son pobres y quines no. Pero agregaba esto lleva a otra pregunta: el concepto de pobreza debe relacionarse con los intereses: 1) de solo los pobres; 2) de solo los que no son pobres, o 3) tanto de unos como de otros? Limitarse a la primera pregunta, deca Sen, es apartarse de una normativa de solidaridad huma-

na y por ende del principio de preocuparse de otros. De seguirse la segunda, se vera a los pobres como elementos pasivos en vez de cmo actores activos e importantes en la bsqueda de una solucin al problema de la pobreza. Actuar conforme a la tercera parece lo ms adecuado porque se abre a respuestas que combinen el comportamiento solidario de parte de la sociedad con la participacin activa del los mismos pobres. Adems, indicaba Sen, si la penuria de los pobres afecta el bienestar de los ricos y en general de los no pobres, tambin cabra preguntarse si tales efectos no deberan incorporarse explcitamente como temas en la conceptualizacin de la pobreza.

Tres conceptos de pobreza

Han sido factores como los recin mencionados los que han contribuido al desarrollo de tres concepciones alternativas de pobreza: subsistencia, necesidades bsicas y privacin relativa, (Townsend, 1993). Cada una de ellas est ligada a criterios distintos, acorde con la observacin de Sen (1981) en el sentido de que el primer requisito para conceptualizar la pobreza y distinguir a los pobres de los no pobres es tener un criterio que permita definir quines deben estar en el centro de inters del anlisis. Los tres criterios que fundamentan estas concepciones le dan nombre a cada una de ellas. Conviene adelantar que los conceptos de subsistencia y necesidades bsicas responden a criterios de pobreza absoluta, mientras que la privacin relativa corresponde a un criterio relativo, valga la redundancia. Por otra parte,cabe argir que la desigualdad (en la distribucin del ingreso) es fundamentalmente un problema distinto al de la pobreza(Sen, 1992, p. 313), y por tanto que no debe incluirse dentro de los conceptos de pobreza. Estos puntos sern comentados posteriormente.

Conceptos de pobreza y mtodos para medirla

Pobreza segn el concepto de subsistencia

El criterio de subsistencia o de enfoque biolgico para conceptualizar la pobreza tiene su aparicin con el clsico estudio de Seebohn Rowntree sobre el problema de la pobreza en York en 1889, al fijar como umbral los niveles mnimos necesarios en alimentacin, vestido y alojamiento para mantener al grupo familiar en un estado de simple eficacia fsica (nfasis agregado), o sea, fundamentado en las necesidades biolgicas bsicas para vivir. Para calcular los requisitos mnimos de nutrientes protenas y caloras necesarios para ayudar a obtener dicha eficacia fsica, Rowntree empleo estimaciones del experto estadounidense en nutricin Atwater, determinando los elementos nutritivos necesarios a un costo mnimo. Al gasto en alimentos le sum el costo mnimo para vestido, combustible y gastos diversos. De este modo defini niveles precisos de ingreso, de tamao distinto segn el nmero de miembros de las familias, los cuales de ser destinados a ciertos bienes, podran proporcionar los niveles mnimos necesarios en alimentacin, vestuario y alojamiento para mantener al grupo familiar en un estado de simple eficacia fsica, conforme ya se indic.6 Las familias con un ingreso inferior al preestablecido eran calificadas como pobres. Rowntree reiter el estudio en York en 1936 y 1950, incorporando algunas modificaciones menores.7 Tmese en cuenta que antes de este estudio las necesidades de los pobres en Inglaterra, se haban medido en trminos de cantidades de pan o hari6. Estos diferentes niveles de ingreso o lneas de pobreza en el lenguaje actual incluso Rowntree los consider en concordancia con distintos grados de esfuerzo en el trabajo, como apuntan Sen y Foster (2003). Dudley Jackson, 1974, Anlisis Econmico de la Pobreza, Macmillan-Vives, Barcelona; y Alberto Minujin, 1991, Quines son Pobres Pobres en el Gran Buenos Aires. Comercio Exterior, vol. 42, nmero 5, abril de 1992.

na, o su equivalente en efectivo, y en algunas parroquias las compensaciones para incluir otros satisfactores bsicos se haban vuelto una prctica comn, pero sin base expresa en consideraciones tcnicas de nutricin ni en parmetros especficos de referencia (Townsend, 1993). Ahora, con la colaboracin de los nutricionistas, se estableci que una familia viva en la pobreza cuando su ingreso no era suficiente para cubrir los satisfactores bsicos mnimos para mantener la eficiencia fsica, como en el estudio de Rowntree. Asimismo, se consideraba que una familia era pobre si su ingreso menos el alquiler caa por debajo de la lnea de pobreza. Aunque se inclua una parte del ingreso para ropa, combustible y algunos otros artculos, esta parte era muy pequea, y los alimentos representaban la porcin ms importante de la subsistencia (Townsend, 1993). No sorprende, escribi al respecto Sen (1981, p. 51) que esta concepcin de la pobreza la primera en formalizarse est basada en criterios biolgicos relacionados con los requerimientos de la supervivencia o la eficiencia en el trabajo, ya que el hambre es, claramente, el aspecto ms notorio de la pobreza. Estos planteamientos formulados por Rowntree y otros en los ltimos aos del siglo XIX y los primeros decenios del siglo XX dejaron una gran influencia. Incluso hoy da, en Estados Unidos y en Amrica Latina, este concepto biolgico sigue siendo eje de las mediciones de pobreza. En Estados Unidos la conceptualizacin de la pobreza en que fundamenta la medicin y anlisis por parte del U.S. Bureau Census, se basa en una propuesta de Orshansky, que sigue de cerca la de Rowntree. Se parte de un clculo del costo de una canasta de alimentos mnima que cumpla con consideraciones de normas de nutricin y las pautas de consumo de la poblacin. Con base en los estudios de los presupuestos de gastos de las familias, Orshansky estim la proporcin del ingreso gastado en alimentos por familias de diferentes tamaos y multiplic el costo de la dieta por el recproco de esa proporcin, para estimar el ingreso total requerido

7.

10

POBREZA EN COSTA RICA

para adquirir los bienes, incluyendo los alimentos, en las cantidades que permitieran la satisfaccin de las necesidades mnimas previstas.8 Este concepto de pobreza biolgico o de subsistencia es el que aplican en las mediciones y estudios anuales, instituciones como la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) y el Instituto Nacional de Estadstica y Censos de Costa Rica, con las particularidades que se explican en CEPAL (1990) e INEC (1998).9

los bienes y efectivamente las satisfizo. Asimismo, se incluye la idea, entre otras, de que familias con niveles de ingreso similares pueden encontrarse en condiciones de bienestar diferentes si unas tienen acceso a servicios pblicos tales como salud, educacin, transporte y otras no. El nuevo concepto en parte fue resultado de las limitaciones que algunos le atribuyeron al de subsistencia. Algunos autores sealan entre las crticas principales a este enfoque, que las necesidades humanas se interpretan como si fueran solo necesidades fsicas es decir, necesidades de comida, techo y ropa y no tambin como necesidades sociales. Las personas no son tan slo organismos biolgicos que requieren la mera restitucin de sus fuentes de energa, sino seres sociales que deben desempear los papeles que la sociedad les exige como trabajadores, ciudadanos, padres, compaeros, vecinos y amigos. Las personas no son slo los consumidores de bienes tangibles, sino los productores de esos bienes y participantes activos en relaciones sociales complejas. Dependen de instalaciones y servicios pblicos que son producto de un esfuerzo colectivo(Townsend, 1993). De esta manera en el decenio de los setenta se acept una segunda conceptualizacin de la pobreza: la de las necesidades bsicas insatisfechas, que incluye dos elementos a destacar:
Primero, abarca los requerimientos mnimos de consumo privado de una familia: alimentacin, techo y vestido adecuados, as como cierto mobiliario y equipo domstico. Segundo, adems incluye servicios esenciales provistos por y para la comunidad, como agua potable, servicios sanitarios, transporte pblico, servicios de atencin a la salud, educacin e instalaciones y centros culturales.10
10. Segn cita de Townsend: Oficina Internacional del Trabajo, Employment Growth and Basic Needs: A one World Problem. Informe del Director Genreal de la OIT, Guinebra 1976.

Pobreza segn el concepto de necesidades bsicas

Transcurrieron varias dcadas desde los primeros estudios de Rowntree, basados en el concepto de subsistencia o necesidades biolgicas, antes de que tomara fuerza una nueva concepcin sobre la pobreza. Esta incorpora la visin de que se ha de tomar en cuenta que las necesidades bsicas son ms que las de carcter biolgico y, asimismo, las posibilidades que ofrece el entorno para satisfacer las necesidades bsicas de la familia, en particular en aspectos como servicios de educacin, salud, transporte e infraestructura en general, en vez de solo aquellas cuya satisfaccin depende principalmente de los alcances del ingreso familiar (o de las personas). Adems, plantea no solo si la familia dispone o no del ingreso requerido para adquirir los bienes y servicios, sino si realmente dispuso de
8. U.S. Census Bureau, Poverty in the United States 1998. U.S. Government Printing Office, Washington D.C., 1999, Apndice A 1; Betson, Citro y Michael, Recent Development for Poverty Measurement in U.S. Official Statistics. Journal of Official Statistics, vol. 16, N 2, 2000, pp. 87-111. Comisin Econmica para Amrica Latina, Magnitud de la Pobreza en Amrica Latina en los aos Ochenta, Santiago de Chile, 1990. Instituto Nacional de Estadstica y Censos, Medicin de la Pobreza. Metodologa y Resultados. San Jos, Costa Rica, 1998.

9.

Conceptos de pobreza y mtodos para medirla

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Cabe recalcar en aras de profundizar sobre las diferencias entre los dos conceptos que en este caso no slo se incluyen las necesidades personales y familiares para la supervivencia y la eficiencia fsica como en el caso del concepto biolgico o de subsistencia sino que se agregan servicios mnimos para satisfacer necesidades de educacin, salud, alumbrado, y otras, generalmente provistos comunal o socialmente y que requieren las comunidades como un todo. Adems, que al aplicarlo empricamente, no se determina si el ingreso es o no suficiente para adquirir los medios que permitan satisfacer las necesidades consideradas bsicas, sino que en vez de indagar o investigar la cuanta de los ingresos recibidos por las familias, se investiga si ellas satisficieron o no efectivamente cada una de las necesidades bsicas conforme a niveles de consumo mnimos preestablecidos, segn alguna norma, para cada una de ellas. Los criterios de subsistencia y de necesidades bsicas insatisfechas no fueron suficientes y se desarrollo otro concepto: el de pobreza como privacin relativa.

cin esos cambios.11 Especficamente, segn resume Townsend:

Cuanto ms se restringe el concepto de pobreza a un ingreso insuficiente para cubrir los bienes y servicios individuales de primera necesidad, e incluso a los bienes colectivos y a servicios pblicos, ms fcil resulta argumentar que para superar el fenmeno lo nico que se requiere es un crecimiento nacional de la riqueza material. En contraste, cuanto ms se extiende el concepto a un ingreso insuficiente para cubrir, adems, necesidades sociales bsicas, como la salud, el bienestar, el cumplimiento de obligaciones dentro de la familia, la ciudadana y el trabajo, y la participacin comunitaria, ms se vuelve necesario el reconocimiento de la necesidad de desarrollar una combinacin compleja de crecimiento, redistribucin, reorganizacin de comercio y de otras relaciones institucionales, as como de integrar nuevas asociaciones sociales con las tradicionales. (Townsend, 1993; nfasis agregado).

Pobreza segn el concepto de privacin relativa

Este concepto se basa en la idea de que el modo en que las personas y las familias perciben su estado de pobreza depende de su posicin en la sociedad respecto a los dems (Coundouel, 2002). Townsend agrega algo ms: se trata de tomar en consideracin la dinmica de los cambios que ocurren en una sociedad, incluso en perodos cortos. Dice al respecto: la pobreza depende de las condiciones generales de riqueza predominantes en la sociedad y como tales condiciones de riqueza general no se mantienen constantes, la pobreza debe conceptualizarse tomando en considera-

No se trata agrega Townsend simplemente de un cambio hacia un conjunto ms vasto de indicadores de la privacin material y social, demostrable u objetiva, y de sus vnculos con el ingreso, sino tambin hacia una relacin cambiante entre la privacin y el ingreso en el curso del tiempo y a travs de las comunidades que ocupan diferentes territorios. En otras palabras, el concepto de pobreza relativa presta particular atencin a que un individuo puede ser ms o menos pobre segn cuanto tengan los dems. Como lo que tengan unos y otros vara conforme el ingreso medio de un pas va creciendo, la pobreza se ve como una privacin relativa en el sentido de que ella est relacionada con la dis11. En palabras de Atkinson: la pobreza se ha de conceptualizar en relacin con los niveles de vida contemporneos y las convenciones sociales de cada sociedad (A. B. Atkinson, 1981).

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ponibilidad de bienes y la modificacin que va ocurriendo en las pautas de consumo, o sea, en la forma en que van evolucionando las necesidades. Entonces la pobreza se ve como una privacin relativa ligada a las variantes del ingreso medio. Sen (1984) argumenta con razones similares: que el concepto de pobreza relativa surge con el fin de tener una visin de la pobreza que tome en cuenta las nuevas necesidades de las familias y personas conforme transcurre el tiempo.

cuanto ingreso se requiere para que una persona o una familia, segn sea el caso, pueda adquirir los bienes y servicios que le permitan satisfacer las necesidades bsicas por unidad de tiempo, corrientemente el mes. Quienes reciban un ingreso mensual inferior a ese monto son calificados pobres. Feres (2001) explica como se determina el costo de los bienes requeridos de la siguiente manera:
Asumamos, simplificadamente, que la canasta est compuesta por dos grupos de bienes: bienes de alimentacin y otros bienes. Respecto de los primeros, la idea es conformar una canasta que satisfaga las necesidades bsicas de nutricin. Dado que existen muchas combinaciones de alimentos que aportan el mismo contenido nutricional, se debe decidir la forma en que la canasta ser elegida. Una posible solucin es calcular aquella canasta que minimice el costo de los nutrientes, a los precios vigentes. Ese ejercicio generar una econmica combinacin de alimentos, pero muy probablemente no ser compatible con los gustos prevalecientes de la poblacin. Por ende, una canasta puramente normativa, que no guarde relacin con el patrn de consumo observado, no parece pertinente para la construccin de la lnea de pobreza. De all que debiera buscarse una canasta que, a la vez que minimice el costo de los nutrientes, imponga restricciones que permitan guardar coherencia con el patrn de alimentacin observado (en la poblacin objeto de estudio). Por su parte, para la construccin de la canasta bsica deotros bienesse presentan dos alternativas. Una consiste en proceder de manera similar a la de los alimentos, e identificar expresamente los requerimientos mnimos de cada necesidad, como vivienda, vestuario, educacin, transporte, etc. Sin embargo, es claro que la fijacin de un nivel mnimo para estas necesidades no cuenta con una base terica equivalente a la de las necesidades nutricionales, por lo que llevara a depender, en alto grado, de la opinin particular de quienes construyen la lnea de pobreza.

4. DEL CONCEPTO A LA MEDICIN DE POBREZA: LAS LNEAS DE POBREZA

El concepto de pobreza puede ser uno u otro. Ahora bien, para distinguir a los pobres de los no pobres, cul es el umbral o lnea divisoria que permite distinguir operacional o empricamente entre unos y otros, en una sociedad? Para realizar este proceso los investigadores se ven en la necesidad de especificar parmetros o criterios, o lneas de pobreza, como se les conoce en la jerga, con base en los cuales poder hacer la distincin en cuestin. Estas son ni ms ni menos puntos de corte que en las investigaciones empricas permiten distinguir a los pobres de los no pobres. Tales lmites pueden estar expresados en trminos monetarios (por ejemplo, el monto de ingreso mnimo requerido para tener acceso a los bienes de consumo que satisfagan las necesidades bsicas para no caer en pobreza); o no monetarias (por ejemplo, el nivel mnimo de educacin requerido para satisfacer la necesidad de educacin).

Lnea de pobreza segn el concepto de subsistencia

Para resolver quienes son pobres y quines no segn el concepto de subsistencia, se determina

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Una segunda va es no intentar especificar en estos casos los requerimientos mnimos, sino simplemente utilizar la proporcin observada de gasto en esos bienes dentro del gasto total de los hogares, en un grupo particular de la poblacin. As, la lnea de pobreza se obtiene dividiendo el valor de la canasta bsica alimentaria por la proporcin de gasto en alimentos. A esta opcin se le suele llamar mtodo del multiplicadoro mtodo de Orshansky. De cualquier manera, pese a que este mtodo intenta brindar un sustento terico objetivo a la construccin de la lnea de pobreza, es indudable que de todas formas incorpora juicios de valor subjetivos y elementos de relatividad.

La disponibilidad de servicios de higiene bsicos se refiere al abastecimiento permanente de agua de buena calidad y en cantidad suficiente para satisfacer las necesidades de alimentacin e higiene y se mide a partir de dos caractersticas, la potabilidad del agua y la forma en que sta es suministrada a la vivienda. En el acceso a servicios sanitarios se considera, por ejemplo, la disponibilidad de servicio higinico y el acceso al sistema de eliminacin de aguas negras. Se considera que los nios y jvenes deben tener acceso a una educacin bsica mnima para que puedan incorporarse adecuadamente a la vida productiva y social y en el futuro puedan enfrentar mejor el problema de la pobreza. El acceso a otros bienes y servicios no mide una necesidad bsica propiamente, sino que intenta reflejar la probabilidad que tiene el hogar de obtener recursos suficientes y su capacidad de consumo. Este indicador, generalmente, toma en cuenta, por una parte, el nivel educacional del jefe del hogar, como una aproximacin a los recursos que ste puede generar, y considera adicionalmente el nmero de personas que dependen de quienes aportan recursos, para dar cuenta as de las necesidades a cubrir con el ingreso. Una vez elegidas cuales son las necesidades bsicas que sern consideradas, se requieren los umbrales de privacin o las lneas que definen si, respecto a cada necesidad se da o no una carencia crtica en cada hogar sujeto a la evaluacin. El umbral elegido para cada necesidad debe corresponder a la mnima satisfaccin posible de necesidades que sea compatible con una participacin adecuada en la sociedad. Como resultado de la evaluacin las familias que satisfagan todas las necesidades de antemano establecidas, son calificadas no pobres y las restantes como pobres. Entre estas, unas no satisfacen una necesidad; otras no satisfacen dos y las que se encuentran en condiciones menos satisfactorias no satisfacen tres o

Lneas de pobreza de necesidades bsicas insatisfechas

Aunque las necesidades consideradas bsicas a tomar en consideracin para determinar si una familia enfrenta carencias bsicas, depende de la informacin disponible propia de cada pas, existen ciertas necesidades que usualmente se incluyen bajo el concepto de necesidades bsicas insatisfechas, al menos en estudios realizados en Amrica Latina, incluida Costa Rica. Ellas son: a) acceso a albergue digno, b) acceso a condiciones de higiene sanas, c) acceso a conocimiento bsico, y d) acceso a otros bienes y servicios. El acceso a una vivienda adecuada o sea que permita satisfacer las necesidades bsicas para vivir y protegerse del medio ambiente se caracteriza con base en el grado de hacinamiento y la calidad de la vivienda (materiales de construccin utilizados en piso, paredes y techo. Estas se vinculan con la necesidad de las personas de protegerse del medio ambiente, as como con aspectos de privacidad e higiene.

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cuatro necesidades, que impide llegar a una cifra global de pobreza exenta de profundas dificultades de interpretacin.

bienes y cantidad de cada uno) se mantiene igual de un ao a otro. Feres y Mancero (2001) consideran que la diferencia entre lnea absoluta y lnea relativa no implica definiciones distintas de pobreza, sino ms bien interpretaciones de la manera en la que se forman y modifican socialmente las necesidades. Mientras el primer enfoque sostiene que las necesidades de una persona o al menos una parte de ellas es independiente del nivel de ingreso o riqueza de las dems, y no satisfacerlas revelara una condicin de pobreza en cualquier contexto de ingreso o riqueza. El segundo plantea que las necesidades que reflejan una situacin de pobreza surgen a partir de la comparacin con los dems, y por lo tanto la condicin de pobreza depende del nivel general de riqueza predominante en la sociedad (nfasis agregado). Adems, este enfoque basado en lneas de pobreza relativas considera que las personas tienden a percibir su propio bienestar o posible situacin de pobreza en funcin del bienestar de los dems. En consecuencia el umbral de pobreza no ha de ser constante en el tiempo, sino por el contrario, cambiante, para que tome en cuenta las necesidades que surgen con los nuevos servicios y las nuevas actividades de participacin en la sociedad. Caben varios comentarios al respecto: Para Fields (2001, pp. 73-769), uno de los pocos autores que con toda claridad explica que se entiende por pobreza absoluta, indica: a lo largo del tiempo la lnea de pobreza requiere ser ajustada para tomar en cuenta los cambios en el costo de la canasta de bienes y servicios que satisfacen las necesidades bsicas. Cuando esta lnea es ajustada por inflacin y nicamente por inflacin la lnea se define como absoluta. Luego agrega que la lnea no debe ser ajustada por el crecimiento econmico porque dejara de ser absoluta.

Lneas de pobreza bajo el concepto de pobreza relativa

Las lneas de pobreza a aplicar bajo el concepto de pobreza relativa se definen en relacin con la distribucin global del ingreso o del consumo del pas. Por ejemplo, puede fijarse la lnea de pobreza relativa en 40 por cientodel ingreso o del consumo medio del pas objeto de estudio (Fields, 2001, pp. 6 y 91-94; Coundouel, 2002, p. 8), en cuyo caso, quienes dispongan de un ingreso inferior a 40 por ciento del ingreso medio sern calificados como pobres; por tanto, el nivel monetario que distingue a los pobres de los no pobres fluctuar conforme vare el monto del ingreso medio del pas.

Lneas de pobreza absolutas y relativas

En este campo se cae en un tema tambin muy debatido y donde todava se da un alto grado de oscuridad e imprecisin. Con frecuencia se usan los trminosabsolutoyrelativopara calificar las lneas de pobreza, y no siempre se precisan sus significados. Una lnea de pobreza absoluta est fija, sea que se use el concepto de subsistencia o de necesidades bsicas insatisfechas; o sea que al aplicar una lnea de pobreza absoluta los criterios, parmetros y valores se mantienen invariables conforme transcurre el tiempo (Duclos, 2001, p. 14). As, por ejemplo, conceptualmente, en la metodologa aplicada por el INEC el costo de la lnea de pobreza correspondiente al ao 1995 se mantiene constante, y por ello solo se actualiza su costo por efectos de la inflacin, pero el contenido de la canasta (lista de

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Si las lneas aplicadas al estudio de la pobreza cambian de un ao a otro, para incorporar variantes en las necesidades, entonces cabra preguntarse cmo se sabe si hubo o no progreso en reducir la pobreza en un pas, puesto que el patrn de referencia estara cambiando a lo largo del tiempo. La situacin recin descrita pareciera implicar la conveniencia de disponer de al menos dos medidas de pobreza: una absoluta, diseada con la intencin de valorar si se progres o no en la lucha por abatir la pobreza prevaleciente; y otra basada en una lnea de pobreza relativa, con el propsito de incorporar en el anlisis de la situacin de un pas en particular, las variaciones socioeconmicas que hayan ocurrido y que afectan las condiciones de pobreza de la poblacin.

Por otra parte, aplica un umbral absoluto de pobreza en trminos de una norma absoluta que puede aplicarse a todos los pases en todos los momentos, independientemente de la estructura social y del nivel de desarrollo, (por ejemplo dos dlares PPA por persona por da), parece un procedimiento equvoco, justamente por referirse a situaciones que incluso pueden ser muy dismiles a lo largo del tiempo y el espacio.

La medicin de las necesidades bsicas de alimentos de aplicarse el concepto biolgico es ms problemtico de lo que comnmente muchos cientficos sociales y polticos creen. Las cantidades y la variedad de alimentos que la gente est dispuesta a adquirir depende de los papeles sociales que las personas desempean, de las tradiciones o costumbres de alimentacin y de los precios relativos de los distintos alimentos. En otras palabras, las pautas de alimentacin obedecen a fuerzas sociales propias de cada poblacin y no solo a razones de ingreso ms o ingreso menos. Adems, como se indic, cualquier clculo del mnimo necesario para sobrevivir, trabajar o participar en la sociedad tambin exige alguna especificacin de la energa y la variedad de nutrientes necesarios para la actividad humana que cada uno de estos diferentes niveles implica. Por estas razones, en cualquier sociedad determinar los costos que entraa la satisfaccin de las necesidades bsicas de alimentos resulta una tarea sumamente problemtica, no exenta de decisiones arbitrarias y de imprecisiones de medicin que pueden afectar significativamente los resultados estadsticos finales. La lnea de pobreza a aplicar segn el concepto biolgico tambin presenta otra limitacin derivada de la necesidad estadstica de actualizar el costo de la lnea de pobreza conforme a las variaciones de los precios. La proporcin del ingreso que las familias gastan en alimentos vara: conforme el ingreso es mayor, las familias destinan un porcentaje menor de su ingreso al gasto en alimentos.12 Por otra parte, los precios de los distintos bienes aumentan en forma diferente, segn los bienes de que se trate. Histricamente ha habido ocasiones en los distintos pases en que los precios de los alimentos crecieron en proporcin superior al aumento de los precios de los bienes distintos de los alimentos. Si la lnea de pobreza ha

Limitaciones al establecer las lneas de pobreza

Aparte de todo el debate que se da respecto a cul puede ser el concepto ms apropiado para caracterizar la pobreza, se presentan importantes y variadas dificultades al aplicar en la prctica las lneas de pobreza. Estas limitaciones pueden tener repercusiones significativas en la determinacin de cuntos son los pobres, cules sus caractersticas y en cules estratos o grupos sociales o geogrficos se localizan, lo cual a la vez afecta el diseo de las polticas y la evaluacin de sus resultados.

12. Fenmeno que responde a la llamada Ley de Engel.

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de actualizarse, para que su costo incorpore las variaciones en los precios, sera un error aplicar un solo ndice de precios a todos los grupos, tanto de ingresos menores (pobres) como de ingresos mayores, si los efectos inflacionarios los afectan de manera diferente. O sea, en palabras de Lustig (1996, p. 1234):
Para actualizar el costo de las lneas de pobreza corrientemente se usa el ndice de precios al consumidor (se refiere al caso de Mxico). No obstante esto puede causar sesgos, cuando, por ejemplo, el incremento de precios de los alimentos es muy diferente del resto de los bienes. De Alba y de la Torre encontraron que cuando se usaron los precios de compra observados para la actualizacin de la lnea de pobreza extrema (costo de la canasta de alimentos) de 1984 a 1989 (en lugar del IPC), se evit una sobreestimacin de 30% de la lnea de pobreza.

estas deficiencias en las mediciones, se relacionan con los siguientes aspectos:14 Exclusin de fuentes de ingreso, algunas particularmente importantes para las familias de menores ingresos. En muchos casos prcticamente solo se incluye el ingreso primario. Inexactitud, frecuentemente, en el clculo de los ingresos reportados, por ignorancia de la persona informante o porque no se desea suministrar la informacin. Inexactitud en las respuestas por deficiencias de distinto tipo en el proceso diseado para recopilar la informacin. Omisin de ingresos provenientes de transferencias privadas y del sector pblico, en dinero y en especie, por olvido u otras razones.

Este problema ha sido objeto de debate y de polmica entre acadmicos e investigadores en diferentes momentos y pases, como se ilustra con algunas citas al pie.13 Aunque posiblemente la mayora de los comentarios crticos en el caso de la pobreza bajo el concepto biolgico se han concentrado en la lnea de pobreza, lo cierto es que las mediciones del ingreso tambin presentan serias limitaciones, aunque principalmente como problemas de medicin estadstica y no por razones conceptuales. Son muchos los estudios que tratan este tema en relacin a pases desarrollados y en desarrollo. Algunas de
13. U.S. Bureau of Census. Consumer Income 1971, Current Population Reports, U.S. Government Printing Office, Washington D.C., 1972; U.S. Census Bureau, Poverty in the United States 1998. U.S. Government Printing Office, Washington D.C., 1999, Apndice A 1; A. B. Atkinson, La economa de la desigualdad, Barcelona, editorial Crtica, 1981; Samuel Morley, La distribucin del ingreso en Amrica Latina y el Caribe, Chile, Fondo de Cultura Econmica-Cepal, 2000.

La aplicacin emprica del concepto de necesidades bsicas no satisfechas tambin enfrenta importantes dificultades al establecer criterios aceptables para elegir cules son las necesidades que se deben incluir y los niveles mnimos de satisfaccin en cada caso. Las necesidades de una poblacin no se pueden determinar en forma adecuada con slo referirse a las necesidades fsicas de los individuos y a los ms obvios satisfactores fsicos o servicios que una comunidad requiere. La descripcin de necesidad depende de supuestos que deben formularse acerca del desarrollo y el funcionamiento de las sociedades y, en particular, de
14. Vase, para mayores detalles: Vctor Hugo Cspedes y Ronulfo Jimnez, La pobreza en Costa Rica. Concepto, evolucin, medicin. San Jos, Academia de Centro Amrica, 1995; Grupo de Canberra. Informe final y recomendaciones. Santiago de Chile, 2002; Fernando Corts, El clculo de la pobreza en Mxico. Comercio Exterior, vol. 51, No. 10, octubre 2001; CEPAL, El conocimiento de la pobreza en Amrica Latina. Comercio Exterior, vol. 42, No. 4, abril 1992; Jeffrey C. Moore y Linda L. Stinson, Income Mearurement Error in Surveys: A Review. Journal of Oficial Statistics, vol. 16. No. 4, 2000, pp. 331-361.

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cmo los ingresos e intereses individuales se concilian con las decisiones, en gran parte de carcter pblico, que afectan la existencia o no de servicios pblicos en la comunidad de cada familia. Adicionalmente, existe una importante limitacin que va ms all de un problema de medicin: cuando un hogar presenta carencia en alguna de las dimensiones, ste se considera con necesidad bsica insatisfecha. Por lo tanto, en estricto rigor este mtodo permite medir el nmero de hogares que no ha satisfecho alguna necesidad bsica, pero no necesariamente mide la pobreza, porque no existe una forma objetiva de relacionar el nmero de necesidades bsicas insatisfechas con la condicin de pobreza, lo que implica que la clasificacin final en pobres y no pobres resulta arbitraria (Feres, 2001).

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CRECIMIENTO PRO-POBRE: UNA REVISIN DE LO QUE SABEMOS (Y DE LO QUE NO)*

J. HUMBERTO LPEZ**

RESUMEN
Durante los ltimos aos el crecimiento que favorece a los pobres (pro-pobre) se ha convertido en un popular tema entre los profesionales del desarrollo. Esto a pesar del hecho de que en muchos casos ni siquiera sabemos lo que otra gente entiende por crecimiento pro-pobres. Ser el crecimiento que procura la redistribucin del ingreso o ms bien el crecimiento que lleva a la reduccin de la pobreza? Ms importante an, qu sabemos (y qu no) sobre cmo lograrlo? Este ensayo se refiere a estas preguntas con base en una revisin de la literatura existente. Para focalizar el debate, en este documento primero se examinan las diferentes definiciones utilizadas en la prctica. Luego, las contribuciones a la literatura del crecimiento pro-pobre se dividen en tres diferentes grupos. En el primero, se consideran los documentos que han explorado el rol relativo desempeado por el crecimiento y la desigualdad en la reduccin de la pobreza. En el segundo, los trabajos que han he* El documento original (en ingls) fue elaborado por el autor para el Banco Mundial y corresponde a una versin no oficial. Este documento sirvi de base a la presentacin del seor Carlos Sobrado, investigador del Banco Mundial, en la III Jornada Anual de la Academia de Centroamrica. La traduccin la realiz el seor Alvaro Cedeo M.
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cho nfasis en la relacin crecimiento-desigualdad, poniendo especial atencin a ambas direcciones de causalidad. El tercer grupo de documentos consultados se relaciona menos con la mecnica de lo que a Bourguignon (2004) se refiere como el tringulo pobreza-crecimiento-desigualdad y ms con las polticas que los pases deberan procurar en una estrategia exitosa de reduccin de pobreza.

INTRODUCCIN
Mientras que la reduccin de la pobreza se ha convertido en la principal meta de los esfuerzos del desarrollo (segn lo evidencia la adopcin de los planteamientos del documento de Estrategia de Reduccin de la Pobreza PRSP, sus siglas en

** Este ensayo ha sido preparado en contexto con el programa Crecimiento pro-pobre, patrocinado por el Grupo de Pobreza PREM del Banco Mundial. Agradezco a L. Cord por los valiosos comentarios y a Meter Bocock por la excelente asistencia editorial. Las opiniones expresadas en este documento son las del autor y no deberan ser atribuidas al Banco Mundial, sus Directores Ejecutivos o los pases que ellos representan. Direccin para recibir correspondencia: MSN MC4-415, El Banco Mundial, 1818 H Street, Washington, DC,20433. Correo electrnico: hlopez@worldbank.org. Tel. 1+202473-4909.

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ingls y de las Metas de Desarrollo del Milenio MDG, sus siglas en ingls por parte de la mayora de agencias internacionales), ha habido un continuo y, aparentemente en ocasiones acalorado debate acerca de los elementos que deberan encontrarse en el centro de cualquier estrategia sensible de reduccin de la pobreza. Debera tal estrategia tener un sesgo hacia el crecimiento o ms bien concentrarse en apoderar a los pobres para que se beneficien del crecimiento? Afecta el crecimiento a la desigualdad como regla general? Cmo afecta la desigualdad existente al impacto del crecimiento en la pobreza, y cmo afecta la desigualdad a la pobreza? Ms importante an, cules polticas deberan estar en el centro de la estrategia de reduccin de la pobreza? Como indicador del creciente inters generado por este debate, una ligera bsqueda en Yahoo del vnculo crecimiento pro-pobre genera alrededor de 18.700 resultados, aumentando los cerca de 12.000 a finales de 2003 y los cerca de 8.000 en marzo de 2003. Diversos factores podran haber contribuido con este inters. Primero, tener a la pobreza (en lugar del crecimiento) como meta principal del desarrollo ha complicado las cosas. Sola ser el caso de que los creadores de polticas y los economistas generalmente ya estaban luchando para lograr crecimiento. Ahora, los profesionales necesitan agregar una nueva preocupacin, concretamente, quin se beneficia del crecimiento como una manera de inferir su impacto total en la pobreza. Esto a su vez requiere contar con la capacidad para discriminar entre los diferentes patrones potenciales de crecimiento asociados con las diferentes estrategias de reduccin de la pobreza. Una segunda razn posible es el renovado inters tanto en las implicaciones en distribucin de las reformas polticas como en los determinantes de desigualdad. Pese a que la desigualdad y la pobreza son fenmenos muy diferentes entre s, tienen una relacin cercana. De hecho, dado un nivel de

ingreso medio, mayor desigualdad tpicamente implicar niveles ms altos de pobreza. Tambin, dada una tasa de crecimiento del ingreso, mayor desigualdad tpicamente implicar una tasa ms baja de reduccin de la pobreza. Una tercera razn posible podra ser la aparente desconexin entre cmo los economistas en instituciones multilaterales, al menos en el Banco Mundial, conciben las polticas que aconsejan y cmo los lderes de opinin alrededor del mundo conciben aquellas mismas polticas. De acuerdo con la Encuesta Global (2002), los lderes de opinin estn muy divididos entre aquellos que piensan que las reformas recomendadas por el Banco Mundial causan dao a los pobres y aquellos que piensan que estas reformas tienen un impacto positivo en la pobreza.1 Tambin, segn esa misma encuesta, minoras de considerable tamao de lderes de opinin alrededor del mundo creen que las acciones del Banco han aumentado la brecha entre la gente rica y pobre en sus pases.2 En todo caso, uno esperara que ante tan popular tema los profesionales del desarrollo utilizaran una definicin comn en el debate del crecimiento pro-pobre. Lamentablemente, es posible encontrar referencias al crecimiento pro-pobre hechas por organizaciones tan diversas como la GTZ (Gobierno Federal de Alemania para la Cooperacin al Desarrollo) y el Vaticano, cada una de ellas definiendo el concepto en forma diferente, pero cada una de ellas promocionndolo como un objetivo importante (o principal) de las polticas pblicas en pases de bajo ingreso. En este sentido, puede un concepto que significa tantas cosas diferentes brindar una gua til para la poltica pblica? Y, de ser as, cmo debera definirse y utilizarse?

1 . La Encuesta Global: Encuesta multinacional de lderes de opinin 2002, Cuadro 21. 2. La Encuesta Global: Encuesta multinacional de lderes de opinin 2002, Cuadro 19.

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Este documento se refiere a asuntos que son centrales para el debate de polticas de hoy, con base en una consulta de la literatura existente, especialmente la que ha aparecido en los ltimos cuatro aos. Para hacer nfasis en el debate empezamos con una revisin de las principales definiciones que se utilizan actualmente por diferentes autores. Luego, para facilitar la comparacin, dividimos las contribuciones existentes en tres grupos. Primero, consideramos documentos que han explorado la contribucin relativa de crecimiento de ingreso y cambios en la distribucin a cambios en la pobreza. El asunto es relevante porque an cuando la pobreza responde a ambos factores, obtener conocimientos acerca de su importancia relativa podra ser til tratando de alcanzar el balance correcto entre intervenciones a favor de los pobres y a favor del crecimiento. Un segundo grupo de documentos se refieren a la relacin crecimiento-desigualdad, algunos con nfasis en el impacto potencial que el proceso de crecimiento tiene en la desigualdad y otros destacando el efecto potencial de la desigualdad en el crecimiento. Estos documentos se refieren extensamente a si los pases tendrn que encarar ineludiblemente escoger entre reducir la desigualdad y mejorar el desempeo del crecimiento, o si existe un crculo virtuoso en el cual el crecimiento conduce a una menor desigualdad, con esta menor desigualdad a su vez conduciendo a un crecimiento ms rpido. El tercer grupo de documentos considerado est menos relacionado con la mecnica denominada por Bourguignon (2004) como el tringulo pobreza-crecimiento-desigualdad y ms a las polticas que los pases deberan procurar en una estrategia exitosa de reduccin de pobreza. Dado que los resultados de la pobreza dependern de cmo una poltica particular afectar el crecimiento y la desigualdad, valorar cun adecuada sea una particular poltica para una estrategia de reduccin de la pobreza requerir de conocimiento acerca de los vnculos entre polticas y crecimiento, por un lado, y entre aquellas mismas polticas y la desigualdad

Figura 2.1 POLTICAS, CRECIMIENTO, CAMBIO EN LA DISTRIBUCIN Y REDUCCIN DE LA POBREZA

por el otro. La Figura 2.1 presenta estas potenciales interrelaciones en un marco unificado. El resto del documento est organizado de la siguiente manera: en la seccin 1 se investiga el debate sobre definiciones en cuanto al concepto de crecimiento pro-pobre. En la seccin 2 se examina la contribucin relativa del crecimiento y de los cambios en la desigualdad en la reduccin de la pobreza. En la seccin 3 se hace nfasis en la potencial inter-relacin entre la desigualdad y el crecimiento, prestndole atencin a ambas direcciones de causalidad posibles. En la seccin 4 se considera el tema del crecimiento pro-pobre en el contexto de las polticas que podran ser implementadas para alcanzarlo. Finalmente, la seccin 5 cierra con algunas conclusiones.

1. CRECIMIENTO PRO-POBRE. EL DEBATE SOBRE DEFINICIONES

El crecimiento pro-pobre ha sido ampliamente definido por una variedad de organizaciones internacionales como el crecimiento que conduce a reducciones significativas en la pobreza, segn OECD (2001) y ONU (2000). Pero, qu es una significativa reduccin en la pobreza? Cunto beneficio deben obtener los pobres para que el crecimiento se considere a favor de ellos? En el

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intento de dar contenido analtico y operacional al concepto han surgido dos grandes definiciones de crecimiento pro-pobre. La primera definicin bsicamente requerira que la parte del ingreso de la poblacin pobre crezca conforme a un patrn de crecimiento considerado como a favor de los pobres. La versin ms simple de esta definicin se basa en un concepto relativo de desigualdad de White y Anderson (2000), el cual simplemente enunciara que la tasa de crecimiento del ingreso de los pobres ha de ser mayor que la tasa de crecimiento promedio. Por ende, la desigualdad (relativa) caera con el crecimiento cada vez que el crecimiento sea a favor de los pobres. Un criterio ms radical, tambin propuesto por White y Anderson (2000), requerira que la parte de los pobres en el incremento del ingreso fuera al menos tan grande como su proporcin en la poblacin. Esta versin es ms difcil de alcanzar en la prctica, y requerira que la desigualdad (absoluta) decrezca.3 Una tercera versin de esta definicin es la propuesta por Kakwani y Pernia (2000), la cual est basada en la comparacin de los cambios en la pobreza debido al mero crecimiento (o sea, manteniendo la desigualdad constante) y los cambios en la pobreza que tomaran en cuenta los actuales cambios en la desigualdad. Los autores se refieren a la razn de estos dos elementos como el ndice de crecimiento pro-pobre, y un resultado sera considerado favorable a los pobres cuando el ndice sea mayor que 1 (o sea, cuando cae la desigualdad). Pese a que resulta intuitivamente atractiva, dicha definicin de crecimiento pro-pobre presenta algunas limitaciones, particularmente cuando se aplica en un contexto operacional. Primero, el
3. Dadas dos variables al azar xy y, decimos que la desigualdad relativa decrece si x/y1, mientras que decimos que la desigualdad absoluta decrece si x-y0. Claramente la desigualdad absoluta implica desigualdad relativa, pero no viceversa.

crecimiento pro-pobre segn dicha definicin tendera a igualarse con la desigualdad que reduce el crecimiento. Sin embargo, al enfocarse tan fuertemente en la desigualdad, un paquete de polticas que tendiera a obtener un resultado que fuera consistente con esta definicin podra llevar a resultados sub-ptimos tanto para los hogares pobres como para los no pobres. Por ejemplo, una sociedad que intente alcanzar crecimiento propobre segn esta definicin, podra favorecer un resultado caracterizado por el crecimiento del ingreso promedio de 2 por ciento en relacin con un crecimiento de 3 por ciento del ingreso de los hogares pobres, en vez de un resultado donde el crecimiento promedio fue de 6 por ciento, pero los ingresos de los hogares pobres creci 4 por ciento. Mientras que en el primer caso el patrn de distribucin de crecimiento favorece a los hogares pobres, en el segundo estaran mejor tanto los hogares pobres como los no pobres. Segundo, esta definicin podra favorecer intervenciones del sector pblico que reducen la desigualdad sin importar su impacto en el crecimiento. Mientras que en principio las reducciones de desigualdad podran ser bienvenidas e incluso podran convertirse en un objetivo de poltica, est claro que la no observancia del impacto de tales acciones en el crecimiento podra ser de un uso operacional limitado. La segunda definicin de crecimiento pro-pobre es mucho menos estricta y hace nfasis solamente en el vnculo entre la pobreza y el crecimiento: el crecimiento es a favor de los pobres si reduce la pobreza (Ravallion y Chen, 2003). Ntese que esta definicin considerara un caso de crecimiento como favorable si la pobreza baja sin importar los desarrollos en el frente de la desigualdad. Por ende, el crecimiento sera a favor de los pobres excepto cuando el ingreso de estos est estancado o decrezca conduciendo a un incremento en la pobreza (en trminos de Kakwani y Pernia, 2000, el ndice de crecimiento sera a favor de los pobres cuando el ndice es mayor que 0). Ravallion y Chen (2003) tambin proponen

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una medida de crecimiento pro-pobre (vinculado en este caso al ndice de Watt) que satisface varios axiomas deseables. Claramente, podra argumentarse que esta definicin tambin tiene algunos problemas propios. Por ejemplo, un resultado caracterizado por un crecimiento promedio de 6 por ciento con el ingreso de los pobres creciendo slo 0,1 por ciento sera considerado a favor de los pobres. Esto claramente podra ser poco aceptable si uno toma en consideracin las potenciales implicaciones de poltica econmica de tal resultado, especialmente en contextos de alta desigualdad. En la prctica, sin embargo, esto no es un asunto de importancia dado que, en general, los pases que experimentan altas tasas de crecimiento sostenido a lo largo de un lapso, tpicamente han reducido la pobreza dramticamente. En resumen, existen dos amplias definiciones de crecimiento pro-pobre y la principal distincin entre ambas es que en una el tipo de crecimiento se enfoca en los resultados de desigualdad (White y Anderson (2000), Kakwani y Pernia (2000)) y en la otra ms bien en los resultados de la pobreza (Ravallion y Chen (2003)). Las siguientes dos secciones discuten las diferentes vinculaciones que se dan al respecto.

En un trabajo reciente, Kraay (2004) ha explorado estos temas y ha identificado tres fuentes potenciales de crecimiento pro-pobre (entendido este como crecimiento que conduce a una cada en una medida de pobreza). Estas son: (i) una tasa de crecimiento alta; (ii) una alta sensibilidad de la pobreza al crecimiento; y (iii) un patrn de crecimiento que tienda a la reduccin de la pobreza. Sus resultados sugieren que alrededor de 70 por ciento de la variacin en la pobreza en el corto plazo pueden explicarse por el crecimiento en el ingreso promedio; y en el mediano y largo plazo, explicara un sorprendente 97 por ciento de los cambios en el porcentaje de pobres. Virtualmente, todo el remanente de la varianza se debera a cambios en los ingresos relativos y casi nada de la varianza se debera a la sensibilidad de la pobreza al crecimiento, en este anlisis de corte transversal entre pases. Kraay (2004) tambin encuentra que la relevancia del crecimiento para la reduccin de pobreza declina conforme uno cambia del porcentaje de personas pobres (incidencia de la pobreza) a la brecha de pobreza al cuadrado (severidad de la pobreza). l explica este descubrimiento haciendo notar que en la parte baja de la distribucin de ingresos, las medidas de pobreza sensibles dan ms peso a los cambios en la distribucin del ingreso que al crecimiento. Hay, sin embargo, una forma diferente de ver este asunto, haciendo nfasis ms que en la parte de la varianza explicada, en el cambio esperado de pobreza asociado con un uno por ciento de la tasa de crecimiento (o sea, la elasticidad del crecimiento de la pobreza),4 y cmo este impacto se ve afectado por la desigualdad. Al respecto, Ravallion (1997) presenta un modelo emprico de la relacin
4. Estrictamente hablando, deberamos referirnos a la elasticidad del ingreso de la pobreza. Sin embargo, seguimos la prctica estndar en la literatura y usamos el trmino elasticidad del crecimiento de la pobreza para referirnos a cmo cambia la pobreza cuando el ingreso aumenta en un uno por ciento.

2. EL VNCULO POBREZACRECIMIENTO-DESIGUALDAD
Hay una relacin que vincula los cambios en el nivel de pobreza en cualquier pas con cambios en el nivel de ingreso promedio (o sea, crecimiento) y con cambios en la desigualdad de ingreso (o sea, redistribucin del ingreso). Esto sugerira que una sensible estrategia de reduccin de la pobreza tendra por objetivo tanto los asuntos de crecimiento como los patrones de dicho crecimiento (o sea, quin se beneficia del crecimiento). Pero, cul es la importancia relativa de estos elementos?

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entre la pobreza y el crecimiento donde la tasa de la reduccin de la pobreza asociada con una tasa de crecimiento dada depende de una correccin distribucional (uno menos el ndice de Gini inicial). En Ravallion (2004) el modelo es mejorado (en trminos empricos) usando un ajuste por posibles relaciones no lineales entre la elasticidad del crecimiento de la pobreza y la desigualdad inicial.5 Sus estimaciones sugeriran que dependiendo del nivel inicial de desigualdad, un incremento de uno por ciento en los niveles de ingreso podran resultar en una reduccin de la pobreza de tanto como 4,3 por ciento (en pases de desigualdad muy baja) o de tan poco como 0,6 por ciento (en pases de alta desigualdad). Contra este antecedente, Ravallion (2004) concluye que el crecimiento ser un instrumento poco propicio contra la pobreza a menos de que el crecimiento venga acompaado de una cada en la desigualdad. Bourguignon (2003) tambin analiza el impacto del crecimiento sobre la reduccin de la pobreza. Sin embargo, l adopta un abordaje diferente. Concretamente, explora especificaciones alternativas para la relacin entre pobreza, desigualdad y crecimiento y concluye que, al menos para la pobreza medida como porcentaje de pobres,6 asumiendo que el ingreso sigue una distribucin lognormal, puede ser satisfactoria. Esto a su vez es til porque permite computar el crecimiento y los cambios en las elasticidades desigualdad de la pobreza como una funcin de los niveles de ingreso per cpita (relativos a la lnea de pobreza) y la desigualdad (medido segn el Gini). Un punto similar es discutido por Lpez y Serven (2004), quienes usando datos de desigualdad en
5. 6. En la prctica Ravallion (2004) considera un trmino distribucional de la forma (1-Gini)q con q>1. Hay que admitir que Bourguignon (2004) tambin concluye que si uno se enfoca en la medida brecha de pobreza la aproximacin funcional que l explora puede ser insatisfactoria.

ingresos o gastos para un grupo grande de pases, ponen a prueba la hiptesis nula de la distribucin log-normal para la distribucin del ingreso o del gasto. Sus resultados sugieren un rechazo de la hiptesis nula para el gasto per cpita, pero no para el ingreso per cpita. Con esta forma funcional se sigue, consistentemente con Ravallion (19972004), que la desigualdad es un freno para la reduccin de la pobreza. Sin embargo, asimismo se sigue que la pobreza (medida por un bajo ingreso per cpita) tambin es una barrera para la reduccin de la pobreza. En particular, Bourguignon (2003) y Lpez y Serven (2004) ilustran como un crecimiento a una tasa de uno por ciento tiene un impacto sobre la pobreza que declina conforme el nivel de ingreso en relacin con la lnea de pobreza es menor.7 El Cuadro 2.1 (tomado de Lpez y Serven (2004)) presenta la parte de varianza en los cambios en la pobreza que seran producto del crecimiento como funcin de diferentes niveles de desigualdad y desarrollo.8 As, un valor alto de (LP/PIBpc) cerca de uno implicara que los cambios en la pobreza son movidos principalmente por el crecimiento (i.e. una estrategia pro-crecimiento probablemente sea una buena estrategia de reduccin de la pobreza), mientras que un valor bajo (cerca de cero) implicara que los cambios en la pobreza son movidos principalmente por cambios en la desigualdad (i.e. una estrategia pro-crecimiento que no toma en consideracin incremen7. Nota de los editores: la relacin (lnea de pobreza/PIB per cpita) ser cada vez menor conforme el PIB per cpita sea mayor (si se considera una lnea de pobreza absoluta); o sea, conforme un pas tenga menos ingreso, mayor el valor de la relacin. Con base en datos de corte transversal de pases, el crecimiento y los cambios en el log Gini podran estar relacionados y tener una varianza similar. Por lo tanto la parte de varianza de los cambios en la pobreza como resultado del crecimiento o de la desigualdad solamente dependeran de las elasticidades crecimiento y desigualdad.

8.

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tos potenciales en la desigualdad en el ingreso pueden llevar a resultados decepcionantes en el lado de la pobreza).
Cuadro 2.1 CAMBIOS EN LA POBREZA DEBIDOS A CRECIMIENTO DEL INGRESO Y DESIGUALDAD1/ (gini) LP/ PIBpc2/ 0,16 0,33 0,50 0,66 0,60 1,10 0,3 0,19 0,37 0,56 0,75 0,92 0,99 0,4 0,16 0,31 0,47 0,64 0,84 0,98 0,5 0,12 0,23 0,34 0,50 0,69 0,86 0,6 0,08 0,17 0,25 0,28 0,50 0,64

3. EL VNCULO CRECIMIENTO-DESIGUALDAD
A diferencia de los trabajos que se enfocan en la relacin crecimiento-desigualdad-pobreza, los cuales han sido escritos en su mayora en los ltimos aos, el anlisis del vnculo crecimiento-desigualdad tiene una larga tradicin en la literatura econmica. Estos trabajos se han enfocado en gran parte en si los pases tendrn que encarar decisiones que privilegien la reduccin en la desigualdad y la mejora en el desempeo del crecimiento, o en cambio si existe un crculo virtuoso en el cual el crecimiento lleva a una menor desigualdad, y la menor desigualdad a su vez lleva a un crecimiento ms rpido.

1/ Proporcin de los cambios en la pobreza debidos a crecimiento del ingreso, segn desigualdad medida mediante el coeficiente de Gini. 2/ Lnea de pobreza como proporcin del PIB per cpita.

FUENTE: Lpez y Serven (2004).

La teora
La literatura terica sobre el tema ofrece diferentes explicaciones para el posible vnculo entre crecimiento y desigualdad; en algunas publicaciones se subraya un tipo de causalidad crecimiento-adesigualdad mientras otras ponen ms nfasis en una direccin de causalidad desigualdad-a-crecimiento. En cuanto a la posibilidad de causalidad crecimiento-a-desigualdad, el punto de partida deber ser la hiptesis de Kuznets. Esta hiptesis sugiere que la distribucin del ingreso se deteriorara a travs de los estados iniciales del desarrollo conforme una economa se transforma de rural a urbana y de agrcola a industrial. Subsecuentemente, la desigualdad disminuira conforme la fuerza de trabajo en el sector industrial se expande y la del sector agrcola cae. Ms recientemente, sin embargo, en un nmero de modelos econmicos se ha discutido que el progreso tecnolgico (probablemente la mayor fuente de crecimiento econmico) puede llevar a una mayor desigualdad cuando no es neutral, o en otras palabras cuando afecta la productividad de

Los resultados del Cuadro 2.1 sugieren algunos puntos interesantes. Primero, para un nivel de desigualdad dado, entre ms pobre sea un pas ms importante se torna el crecimiento para explicar los cambios en la pobreza. En otras palabras en pases pobres un sesgo pro-crecimiento ser clave para reducir la pobreza y los que proponen polticas pueden estar dispuestos a cambiar ligeros deterioros en la desigualdad por un crecimiento ms rpido. En contraste, en pases ms ricos (por ejemplo, con una lnea de pobreza equivalente a 33 por ciento del ingreso per cpita) el crecimiento explica una parte mucho ms pequea de los cambios en la pobreza: dependiendo de los niveles de desigualdad, el crecimiento explicar entre 17 y 37 por ciento del cambio en la pobreza. Al final estos hallazgos justificaran las polticas de reduccin de la pobreza con un sesgo pro-crecimiento en pases con ingresos bajos y desigualdad baja y propuestas de polticas que equilibren adecuadamente los objetivos de crecimiento y desigualdad en pases ms ricos y ms desiguales.

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diferentes labores en forma distinta. Por ejemplo, si la introduccin de nuevas tecnologas incrementa la demanda de trabajo cualificado (relativo a trabajo no cualificado), uno podra argumentar que la desigualdad probablemente aumentara. Hay admitir adems, que se debe considerar que si el mayor crecimiento asociado con el progreso tecnolgico lleva a una expansin en el grupo de trabajo cualificado (y por lo tanto a una reduccin del premio sobre las habilidades), el impacto del progreso tecnolgico sobre la educacin ser probablemente ambiguo. En cuanto al impacto de la desigualdad sobre el crecimiento, la teora se divide entre aquellos que sugieren que la desigualdad es perjudicial para el crecimiento, y los que predicen que la desigualdad conduce a un mayor crecimiento. Existen tres argumentos principales sobre el impacto perjudicial de la desigualdad sobre el crecimiento. El primero es un argumento de poltica econmica (Alesina y Rodrick, 1994), basado en tres premisas: (i) el gasto redistributivo del gobierno y los impuestos se relacionan negativamente con el crecimiento por su efecto negativo sobre la acumulacin de capital; (ii) los impuestos son proporcionales al ingreso pero los beneficios de los gastos pblicos se distribuyen igualmente entre todos los individuos, lo que a su vez implica que los niveles de impuestos y gastos preferentes de un individuo se relacionen inversamente con su ingreso; y (iii) la tasa impositiva seleccionada por el gobierno es aquella preferida por el votante medio. Tomados en conjunto, estas premisas implicaran que el crecimiento aumenta conforme cae la desigualdad. El segundo es un argumento de inestabilidad sociopoltica, (Asesina y Perotti, 1996) el cual puede ser resumido como sigue: (i) las sociedades altamente desiguales crean condiciones para que los individuos se ocupen en actividades fuera de los mercados regulares, como la economa subterr-

nea; y (ii) la inestabilidad sociopoltica desanima la acumulacin por los trastornos actuales y la incertidumbre futura. Este enfoque tambin implicara que el crecimiento aumenta conforme cae la desigualdad. Un tercer argumento para la proposicin de que los incrementos en la desigualdad llevan a un crecimiento menor es el de la presencia de restricciones al crdito. Galor y Zeira (1993) anotan que si (i) el proceso de desarrollo se caracteriza por complementariedad entre el capital fsico y el humano de forma que el crecimiento aumenta conforme aumenta la inversin en capital humano; y (ii) las limitaciones crediticias limitan a los individuos ms pobres sus posibilidades de invertir en educacin, por lo que la desigualdad tendra un efecto adverso en cuanto limite el nmero de individuos que pueden invertir en capital humano. Similarmente Aghion et al. (1999), muestran que si (i) hay tasas de retorno decrecientes a las inversiones de los individuos en capital humano; y (ii) las imperfecciones crediticias significan que esas inversiones en capital humano son una funcin creciente de las dotaciones iniciales, entonces la desigualdad sera perjudicial al crecimiento porque la inversin se concentrara en menos personas (las ms ricas y con un retorno marginal menor de la inversin). Vale la pena anotar que incluso si los tres argumentos anteriores predicen que la desigualdad obstaculiza el crecimiento, sus predicciones sobre el impacto de la redistribucin sobre el crecimiento son diferentes. Por ejemplo, el argumento de economa poltica se basa en la premisa de que el cambio progresivo en la distribucin tiene un impacto negativo sobre el crecimiento. Segn este argumento, la redistribucin afectara negativamente el crecimiento por medio de dos canales diferentes. Primero, proveera un desincentivo al esfuerzo laboral entre los perceptores de ingreso. Segundo, no estimulara la inversin en aquellos que transfieren el grueso de los recursos. Por otra

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parte, el argumento de las limitaciones sociopolticas y crediticias predecira que la redistribucin por medio de una creciente estabilidad poltica y la inversin asociada en el primer caso y por medio de la creacin de oportunidades de inversin con un alto retorno marginal en el segundo caso tendran un impacto positivo sobre el crecimiento. Se debe admitir que tambin hay modelos que predicen que la desigualdad ser probablemente favorable al crecimiento. Primero, uno puede considerar la hiptesis de Kaldor segn la cual la propensin marginal al ahorro de la gente rica es mayor que la de la gente pobre. Entonces, si la tasa de inversin se relaciona positivamente a la tasa de ahorro, y el crecimiento se relaciona positivamente a la inversin, se puede esperar que las economas ms desiguales crezcan ms rpidamente. Bourguignon (1981) construye un modelo ms elaborado y muestra que con una funcin convexa de ahorro, el rendimiento agregado depende de la distribucin inicial y es mayor conforme la sociedad es ms desigual. Una segunda razn por la cual la desigualdad puede llevar a un mayor crecimiento se relaciona a la indivisibilidad de la inversin. Si los nuevos proyectos de inversin requieren grandes sumas iniciales, en la ausencia de mercados de capital que permitan a los pequeos inversionistas la obtencin de recursos, la concentracin de la riqueza soportara la nueva inversin y por lo tanto llevara a un crecimiento ms rpido. Una tercera razn en apoyo de este argumento puede basarse en los intercambios potenciales entre eficiencia e igualdad. Por ejemplo, las estructuras de salarios comprimidos que no premian el mrito llevaran a sociedades ms iguales, pero tambin es probable que reduciran los incentivos al trabajador para que realicen un esfuerzo adicional o que se propongan como meta resultados sobresalientes, (Mirrlees, 1971).

Los resultados empricos de la literatura

La discusin previa sugiere una clara divisin de opinin en la literatura terica, pero qu sugiere la literatura emprica? Sobre la relacin del crecimiento con la desigualdad, los resultados encontrados en la literatura emprica son bastante unnimes. Los resultados en Deininger y Squire (1996), Chen y Ravallion (1997), Easterly (1999) y ms recientemente Dollar y Kraay (2002) todos sugieren que el crecimiento, como tal, no tiene un impacto sobre la desigualdad. Desafortunadamente, sobre el vnculo de desigualdad a crecimiento la literatura emprica es menos unnime y muestra la misma divisin que sugieren los modelos tericos. Alesina y Rodrik (1994) y Perotti (1996) usan informacin de corte transversal para una regresin de la tasa promedio de crecimiento anual del PIB per cpita para 196085 y la desigualdad inicial (medida por el coeficiente Gini en Alesina y Rodrik (1994), o por la parte del ingreso del tercer y cuarto quintil, en Perotti (1996)) y un nmero de variables de control estndar. En ambos trabajos, los resultados sugieren que la desigualdad en el ingreso se asocia negativamente con el crecimiento subsiguiente. En Alesina y Perotti (1996), los autores ponen a prueba si las desigualdades en el ingreso aumentan la inestabilidad poltica, y si sta ltima reduce la inversin, identificando un canal potencial para una relacin inversa entre la desigualdad en el ingreso y el crecimiento. En cambio, Li y Zou (1998) y Forbes (2000) revisan estos resultados usando estimadores de efectos fijos argumentando que las caractersticas especficas omitidas de los pases crean un sesgo en los estimadores OLS (diferencias mnimas de cuadrados, por sus siglas en ingls), y que si uno fuera a estudiar cmo un cambio en la desigualdad dentro de un pas dado se relaciona al crecimiento dentro del pas, un marco panel es ms apropiado. Los resultados de Li y Zou se basan en el estima-

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dor de las primeras diferencias de mtodos generalizados de momentos propuesto por Arellano y Bond (1991). En ambos trabajos, la conclusin es que la desigualdad en el ingreso (medida por el coeficiente de Gini) se asocia positivamente con el crecimiento econmico. La variedad de resultados se aumenta con el estudio de Barro (2000), quien usa un estimador de cuadrados mnimos en tres etapas (3SLS) para tratar los efectos pas especficos como errores al azar, argumentando que la diferenciacin en correr los efectos fijos puede exagerar los sesgos. En contraste con los trabajos revisados anteriormente, l no encuentra relacin alguna entre desigualdad y crecimiento. Barro tambin encuentra que la tasa de inversin no depende significativamente de la desigualdad. De manera similar, Lpez (2004) usando el estimador propuesto por Arellano y Bond (1991) en un modelo de crecimiento que incluye un amplio nmero de polticas, no encuentra evidencia significativa de que la desigualdad per se afecta al crecimiento. Debe admitirse que sus estimados llegan cerca de ser significativos al nivel del 10 por ciento, sugiriendo que una mayor desigualdad llevara a un menor crecimiento. Sin embargo, an sobre la base de la estimacin puntual, los resultados sugieren un impacto potencial muy pequeo con un deterioro del 1 por ciento en el Gini que se traduce a una declinacin del crecimiento anual del 0,007 por ciento. Uno puede encontrar varias explicaciones para esta aparente contradiccin en los resultados. Por ejemplo, Forbes (2000) explora el papel jugado por cinco factores: (i) diferencias en las variables usadas; (ii) diferencias en las muestras; (iii) diferencias con la calidad de los datos; (iv) diferencias en los perodos analizados; y (v) diferencias debidas a variables no incluidas que afectan los estudios de corte transversal. Ella concluye que las razones ms probables para discrepancias en los resultados son las diferencias especficas de los pases por omisin de variables y las diferencias en los

perodos bajo consideracin. Banerjee y Duflo (2003), por otro lado, explican las diferencias argumentando que la tasa de crecimiento es una funcin en forma de U invertida de los cambios netos en la desigualdad. Sobre el impacto de la redistribucin sobre el crecimiento vale la pena mencionar los trabajos de Easterly y Rebelo (1993) y Perotti (1996). Usando varias medidas de redistribucin (tasas impositivas marginales, tasas impositivas promedio y el gasto social) los primeros encuentran que es probable que la redistribucin tenga un impacto en el crecimiento y Perotti pone a prueba si la desigualdad en el ingreso tiene un impacto sobre la tasa impositiva marginal, y si esta afecta el crecimiento. Sus resultados sugieren que mientras la desigualdad puede que no tenga un papel en el establecimiento de la tasa impositiva marginal, las tasas impositivas marginales ms altas tendrn un impacto positivo sobre el crecimiento.9 Estos resultados sugeriran un escenario menos que concluyente en relacin al impacto que tiene la desigualdad sobre el crecimiento. Donde parece haber consenso es en el impacto potencial de la desigualdad de activos sobre el crecimiento. Por ejemplo, mientras que Deininger y Squire (1998) encuentran que la desigualdad inicial en el ingreso no parece tener un impacto sobre el crecimiento, ellos encuentran que una desigualdad alta en la distribucin del activo tierra (un Proxy posible para la desigualdad de bienes) tiene un efecto negativo significante sobre el crecimiento. De manera similar, Birdsall y Londoo (1997) tambin encuentran una relacin fuerte entre el crecimiento y la distribucin inicial de los activos. Asimismo, notan que una vez que se ha cuantificado un
9. Se debe admitir que, ni el trabajo de Perotti ni el de Easterly y Rebelo controlan para los efectos fijos que, como se anota anteriormente, parecen ser uno de los factores responsables para el cambio en el signo del impacto de la desigualdad sobre el crecimiento.

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grupo de variables que miden la desigualdad de bienes (como la distribucin inicial de tierras y la distribucin inicial de capital humano), la desigualdad en el ingreso ya no parece jugar un papel en la explicacin de los resultados en el crecimiento (en una u otra direccin). En general, la discusin previa sugiere que existe algn consenso (por lo menos en la literatura emprica de comparacin entre pases) sobre la falta de causalidad de crecimiento a distribucin del ingreso en una u otra direccin. Sin embargo, sobre la potencial causalidad de desigualdad a crecimiento, los resultados estn ms divididos, con algunos estudios concluyendo que la desigualdad lleva a un crecimiento ms rpido, y otros sugiriendo que la desigualdad probablemente disminuya el crecimiento. Todos los resultados estn resumidos en el Cuadro 2.2
Cuadro 2.2 EL VNCULO CRECIMIENTO-DESIGUALDAD Impacto del crecimiento sobre la distribucin del ingreso Dollar y Kraay (2002) Easterly (1999) Chen y Ravallion (1997) Deininger y Squire (1996) Impacto de la desigualdad en el ingreso sobre el crecimiento Forbes (2000) Li y Zhou (1998) Barro (2000) Lpez (2004) Asesina y Rodrik (1994) Perotti (1996) Impacto de la desigualdad de activos sobre el crecimiento Deininger y Squire (1998) Birdsall y Londono (1997) Impacto de la redistribucin sobre el crecimiento Easterly y Rebelo (1993) Perotti (1996)

4. EL VINCULO ENTRE POLTICASCRECIMIENTO-DESIGUALDAD

Las dos secciones anteriores han explorado lo que Bourguignon (2004) refiere como el triangulo pobreza-crecimiento-desigualdad. Sin embargo, desde una perspectiva de poltica, existe otro asunto que puede ser ms interesante que la existencia de regularidades empricas o relaciones mecnicas entre crecimiento, desigualdad, y pobreza, a saber qu tipo de polticas debera de perseguir una estrategia exitosa de reduccin de la pobreza. La literatura sobre este asunto ha seguido diferentes caminos, los cuales revisamos a continuacin.

Literatura basada en comparacin entre pases

El primer camino se basa en regresiones de datos de corte transversal entre pases y su objetivo es inferir cmo las polticas de crecimiento afectan la desigualdad. Aunque en principio uno pueda tomar el resultado que apunta a la falta de causalidad de crecimiento a desigualdad mencionado anteriormente como tal, y valorar las polticas sobre la base de su impacto esperado sobre la desigualdad, en la prctica puede esperarse que la mayora de las polticas pro-crecimiento tambin tengan un impacto sobre la desigualdad, y en algunos casos inclusive pueden entrar en conflicto con el objetivo de crecimiento, como sugieren Lundberg y Squire (2003). Por lo tanto, las expectativas del impacto esperado de las polticas sobre el crecimiento solamente puede llevar a resultados no placenteros (como lo ha venido proponiendo repetidamente el movimiento anti-globalizacin en los ltimos aos). Ms all de los reclamos anti-globalizacin, Easterly (2001) encuentra que ajustes estructurales financieros y bancarios tiende a reducir la elasticidad crecimiento de la pobreza, un resultado que sera con-

ningn impacto ningn impacto ningn impacto ningn impacto

positivo positivo ningn impacto ningn impacto negativo negativo

negativo negativo

positivo positivo

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sistente con una relacin positiva entre los incrementos en la desigualdad y la implementacin de programas de ajuste estructural. Easterly especula que esto puede ser debido a que los pobres estn mal posesionados para tomar ventaja de las nuevas oportunidades creadas por las reformas de ajuste estructural. Por lo tanto, la idea bsica de los trabajos que han seguido este camino es que el conocimiento de los vnculos entre polticas y crecimiento de un lado, y entre esas mismas polticas y la desigualdad del otro lado, nos ayudara a inferir el impacto probable sobre las polticas de crecimiento. Desafortunadamente, este es probablemente uno de los caminos ms dbiles de la literatura emprica sobre crecimiento pro-pobres, y no solo porque hay que encarar las dificultades inherentes de vincular un fenmeno puramente micro como los cambios en la pobreza debidos a polticas (las cuales se encuentran usualmente en el dominio de lo macro), sino tambin porque los trabajos empricos disponibles utilizan una gran variedad de variables de control (solamente unas pocas variables son usualmente incluidas en todos los trabajos), de tcnicas de estimacin (algunos estudios usan OLS, mientras otros presentan estimaciones ms refinadas basadas en SURE, IV, y tcnicas GMM), e inclusive de las especificaciones de los modelos (en algunos casos la variable dependiente es el valor del ndice Gini mientras que en otros casos es el cambio del ndice; de igual manera, algunos estudios incluyen variables para tomar en cuenta los efectos fijos mientras otros presentan estimaciones combinadas) todo lo cual hace que la comparacin y los controles de robustez de los resultados sean difciles de implementar. Con estos reparos en mente, a continuacin revisamos los recientes trabajos de Barro (2000), Dollar y Kraay (2002), Li y Zou (2002), Lundberg y Squire (2003), Caldern y Serven (2003), Kraay (2004), y Lpez (2004), sobre los efectos de las polticas en el crecimiento y la desigualdad.

Los resultados de Barro (2000) se basan en una regresin (usando la tcnica SURE) de los niveles de desigualdad con un grupo de variables de control que incluyen el logaritmo del ingreso, educacin primaria, secundaria y superior, predominio de la ley, democracia, y comercio. l presenta los resultados con y sin los efectos fijos. Sus resultados principales sugieren que la escolaridad primaria y secundaria reducira la desigualdad mientras que la educacin superior llevara a mayor desigualdad. l tambin encuentra evidencia que sugiere que un mejor cumplimiento del predominio de la ley va de la mano con menor desigualdad de ingresos, y una mayor apertura al comercio ira de la mano con ms desigualdad y sera ms pronunciado en pases pobres. La democracia no sera un factor significante. Los resultados de Dollar y Kraay (2003) estn basados en una regresin de la tasa de crecimiento de los ingresos del quintil ms bajo de la poblacin con el crecimiento promedio y una serie de regresores para captar el impacto del comercio, la inflacin, el consumo del gobierno, el desarrollo financiero y el predominio de la ley sobre el crecimiento y sobre la distribucin. Los autores encuentran que ms comercio y un mejor predominio de la ley llevaran a mayor igualdad, mientras que mayor inflacin, mayor consumo del gobierno y desarrollo financiero adicional llevaran a una desigualdad mayor. La especificacin de Li y Zou (2002) es similar a la encontrada en Barro (2000) con el nivel del Gini como la variable dependiente y las variables de control que incluyen inflacin, el desarrollo financiero, el gasto del gobierno, y la apertura. Sus resultados sugieren que una mayor inflacin llevara a una desigualdad mayor, mientras un mayor gasto del gobierno, mayor desarrollo financiero y una mejor educacin lo disminuira. Ellos no encuentran que la apertura para el comercio tenga un impacto sobre la desigualdad.

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Lundberg y Squire (2003) estiman un sistema de ecuaciones simultneas para el crecimiento y los niveles del coeficiente Gini y encuentran que la educacin superior, una menor inflacin y la distribucin de la tierra llevaran a una menor desigualdad y a un crecimiento ms rpido, mientras que la apertura al comercio (medido por el ndice Sachs-Warner) y ms libertades civiles planteara un resultado probablemente indefinido entre las metas de crecimiento mayor y una distribucin ms equitativa. Caldern y Serven (2003) enfocan particularmente la influencia de la infraestructura sobre el crecimiento y la distribucin del ingreso. Adems de un nmero de variables de control tales como capital, inflacin, o profundidad financiera, valoran el impacto de varios indicadores de infraestructura. Sus hallazgos sugieren que la cantidad y la calidad de la infraestructura tienen un impacto significativo sobre la desigualdad, ya que ms y mejor infraestructura llevan a una menor desigualdad. Tambin encuentran que la educacin reduce la desigualdad y que el endeudamiento financiero la incrementa. En relacin con la inflacin, sus resultados son mixtos; porque dependiendo de la especificacin, encuentran que la inflacin puede afectar la desigualdad en cualquier direccin. Kraay (2004), por otra parte, encuentra poca evidencia de que los patrones de crecimiento reductores de pobreza en trminos de ingresos relativos estn correlacionados significativamente con un grupo de variables explicativas que la literatura emprica del crecimiento ha determinado como determinantes importantes del crecimiento en el ingreso per cpita, y concluye que la evidencia de corte transversal entre pases probablemente brinda poca informacin en cuanto a las polticas e instituciones que probablemente lleven a los patrones de crecimiento reductores de pobreza en ingresos relativos.

Finalmente, los hallazgos de Lpez (2004) se basan en la estimacin de un panel dinmico con efectos fijos para el cambio en el coeficiente Gini. Sus resultados sugieren que mejores condiciones en educacin e infraestructura y niveles de inflacin ms bajos reduciran los niveles de desigualdad. Por otra parte, el desarrollo financiero, la apertura comercial, y las disminuciones en el tamao del gobierno estaran asociados con incrementos en la desigualdad. Cuando Lpez simula (bajo el supuesto de una distribucin normal logartmica del ingreso) el impacto esperado del progreso en estas reas sobre los niveles de pobreza por persona, encuentra que esas polticas probablemente sean pro-pobres en el largo plazo (i.e. el efecto en el crecimiento compensa el incremento en la desigualdad), pero que tambin pueden llevar a incrementos temporales de corto plazo en la pobreza en la ausencia de medidas compensatorias. En general, los estudios revisados parecen coincidir en que una mayor inflacin lleva a una mayor desigualdad, ms y mejor infraestructura y ms capital humano a una menor desigualdad, pero concuerdan en pocas cosas ms. Sobre el comercio, tres de los estudios encuentran que una mayor apertura llevara a una mayor desigualdad, uno que llevara a una menor desigualdad, y dos no encuentran impacto. Sobre el desarrollo financiero, los hallazgos tambin estn divididos, con tres estudios que encuentran un impacto negativo sobre la distribucin del ingreso, uno encuentra un impacto positivo y otro no encuentra impacto alguno. Sobre el papel del gasto del gobierno, los resultados tambin son mixtos con un estudio que encuentra que el gasto pblico aumenta la desigualdad, dos estudios encuentras el resultado opuesto, y un cuarto que no encuentra impacto alguno. El Cuadro 2.3 resume estos resultados.

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POBREZA EN COSTA RICA

Cuadro 2.3 POLTICAS E IGUALDAD1/ Concepto Mejor educacin Ms comercio Ms profundidad financiera Menor gasto del gobierno Mejor Predominio de la Ley Mejor Infraestructura Menor inflacin
1/

B (2000) +

DK (2002)

LZ (2002) + O +

LS (2003) + O

CS (2003) +

K (2004)

L (2004) +

+ + +

O O O + +/

+ +

Las entradas positivas indican que la poltica/resultado en la primera columna contribuye a ms igualdad. Las entradas negativas indican una contribucin a una mayor desigualdad. 0 indica no significativo y un espacio en blanco indica que la poltica no fue considerada.

FUENTE: Banco Mundial (2000): Barro 2000; DK(2002): Dollar y Kraay (2002); LZ (2002): Li and Zou (2002); LS (2003): Lundberg y Squire (2003); CS (2003): Caldern y Serven (2003); K(2004): Kraay (2004); L(2004): Lpez (2004).

Literatura basada en estudios de casos por pas

Aun el anlisis ms cuidadoso de corte transversal por pases tiene que ser tratado con mucha cautela, dadas no solamente las mltiples influencias interactuando que estn en juego, sino tambin por las simplificaciones requeridas para capturar en un indicador comparable nico, el progreso que cada pas esta haciendo en un rea particular. Esto ha llevado a que un segundo camino de la literatura se halla enfocado en estudios especficos de pas (basados en datos de encuestas de hogares) para entender mejor los vnculos entre las polticas y el crecimiento pro-pobres. En algunos casos, como en Ravallion y Datt (2002) o Ravallion y Chen (2004), los estudios se enfocan sobre determinantes amplios del crecimiento pro-pobres en un pas. En otros casos Chen y Ravallion (2003), Ravallion y Lokshin (2004), o Arbache et al. (2004) se enfocan en aspectos especficos. Ravallion y Datt (2002) usan 20 encuestas de hogares de entre 1960-1994 para los estados ms grandes de la India para explorar porqu el crecimiento econmico ha sido ms pro-pobre en al-

gunos estados que en otros. Sus hallazgos sugieren que el impacto de una tasa de crecimiento econmico no-agrcola dada sobre la pobreza muestra diferencias entre estados que reflejaran condiciones iniciales observadas diferentes. Entre estas, los autores subrayan el papel de una baja productividad agrcola, estndares de vida rurales bajos en relacin a reas urbanas, mayor falta de tenencia de tierra en reas rurales y educacin y salud bsicas pobres. Por lo tanto, el crecimiento pro-pobres parece ms probable cuando las condiciones iniciales ofrecen a los pobres la oportunidad de tomar ventaje del crecimiento. Ravallion y Chen (2004) enfocan su estudio en el rcord de China en contra de la pobreza en el periodo 1980-2001. Entre varios otros hallazgos en relacin al impacto que tiene el patrn de crecimiento sobre la pobreza, reportan como las polticas agrcolas de fijacin de precios (los productores agrcolas han sido obligados hasta hace poco a vender cuotas fijas al gobierno a precios menores que los del mercado local) y la inflacin han afectado negativamente la evolucin de la pobreza y como el comercio externo tena poco impacto a corto plazo.

Crecimiento pro-pobre: una revisin de lo que sabemos (y de lo que no)

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Chen y Ravallion (2003) y Ravallion y Lokshin (2004) estudiaron el impacto del comercio en China y Marruecos, respectivamente. Los primeros exploran el impacto en el bienestar de los cambios en los precios de los bienes y los factores de la produccin que puedan resultar de la anexin a la Organizacin Mundial del Comercio, y concluyen que mientras al nivel agregado y en promedio probablemente tengan impactos insignificantes sobre la desigualdad y la pobreza, un nmero de impactos diversos se dan a travs de los hogares y las regiones (algo que a su vez puede tener implicaciones sobre las polticas compensatorias). Los segundos tambin enfocan su estudio en los impactos sociales de los cambios de precios, pero en este caso asociado con las diferentes reformas de comercio potenciales para la desproteccin de cereales. Ellos encuentran que a nivel agregado y en promedio los efectos son pequeos. Sin embargo, esto no impide que haya ganadores y perdedores, donde los pobres en el rea rural estaran peor en comparacin despus de la desproteccin. Arabache et al. (2004) estudian el impacto de la globalizacin10 sobre el mercado laboral brasileo. Sus hallazgos sugieren que (i) despus de la liberalizacin comercial los salarios bajaron sustancialmente en el sector comercio para aquellos que estaban en los grupos de bajo nivel de educacin, (ii) no hubo efecto en los salarios de aquellos incluidos en los grupos de ms alto nivel de educacin; y (iii) hubo un incremento en los retornos marginales de los que tenan educacin superior. Todos estos elementos llevan a los autores a concluir que la tecnologa importada tena un sesgo a favor de las personas con mayor educacin. En resumen, los estudios de regresin de datos de corte transversal entre pases proveen algunos resultados donde se da algn grado de consenso.
10. Entendido como el efecto combinado de la apertura al comercio, liberacin de la cuenta de capital, transferencia de tecnologa, etctera.

La educacin, la estabilidad macroeconmica, y la infraestructura parecen ser no solamente buenas para el crecimiento sino tambin para reducir la desigualdad. Desafortunadamente, estas son las reas donde uno podra tener los priores ms fuertes. Sin embargo, los resultados de estos mismos estudios al inferir el posible impacto sobre la desigualdad que pueda tener la liberalizacin del sector comercio y financiero, o del ajuste fiscal, los resultados son mucho menos concluyentes y tiles. En parte esto puede ser porque, como se dijo anteriormente, todava hay pocos estudios (por lo menos en relacin a la literatura del crecimiento) y estos no son completamente comparables. En parte tambin puede ser porque dada la naturaleza especfica de algunas reformas, los modelos de regresin con datos de corte transversal entre pases no son la tcnica ms apropiada. Por otro lado, los estudios de pases especficos parecen sugerir que reformas similares pueden tener impactos diferentes en pases diferentes lo cual a su vez sugerira que para algunas reformas se pueden dar pocos consejos ms all de la necesidad de analizar el problema cuidadosamente en el contexto particular del pas.

5. CONCLUSIONES
En este trabajo se han revisado las contribuciones recientes a la literatura sobre el crecimiento propobreza, empezando con trabajos que han propuesto definiciones alternativas para el trmino crecimiento pro-pobreza. Las conclusiones pueden resumirse como sigue: Parece haber un consenso en varias reas: (i) el crecimiento es fundamental para la reduccin de la pobreza, y en principio el crecimiento como tal no parece afectar la desigualdad; (ii) el crecimiento acompaado de cambios distributivos progresivos es mejor que el crecimiento por s solo; (iii) una desigualdad

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inicial alta es un freno para la reduccin de la pobreza; (iv) la pobreza en s misma probablemente sea tambin una barrera para la reduccin de la pobreza; (v) la desigualdad en la tenencia inicial de activos parece predecir tasas de crecimiento futuras ms bajas; (vi) la educacin, la infraestructura y la estabilidad macroeconmica parecen afectar positivamente tanto el crecimiento como la distribucin del ingreso. Ms all de esto, parecen haber pocos acuerdos. Todava no sabemos suficiente a cerca del impacto potencial de la desigualdad en el ingreso y en la redistribucin sobre el crecimiento y sabemos muy poco a cerca del impacto potencial que tienen una serie de polticas (liberalizacin del comercio y del sector financiero, ajuste estructural entre otros) sobre la desigualdad en general. La Figura 2.2 bosqueja estos resultados grficamente.

Figura 2.2 POLTICAS, CRECIMIENTO, CAMBIO EN LA DISTRIBUCIN Y REDUCCIN DE LA POBREZA. LO QUE SABEMOS Y LO QUE NO SABEMOS

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POBREZA EN COSTA RICA

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PANEL DE DISCUSIN

Juan Diego Trejos Carlos Sojo Alberto Trejos

Juan Diego Trejos

ara complementar los comentarios de don Carlos Sobrado, voy a presentar algunas cifras y reflexiones sobre la relacin entre la pobreza y el crecimiento econmico en Costa Rica observada en los ltimos aos.

Crecimiento y pobreza La relacin entre crecimiento y pobreza no es unvoca ni automtica. Pero, primero hay que plantearse como medir el crecimiento. En este sentido, las cifras muestran que en algunos aos el Ingreso Nacional Disponible Bruto (INDB) per cpita ha evolucionado en forma bastante diferente a como se ha comportado el Producto Interno Bruto (PIB) per cpita, porque estn interviniendo las transferencias del exterior, las variaciones en los trminos de intercambio y las retribuciones del capital que se va al exterior, Grfico 1. Por otra parte, las Cuentas Nacionales no cuantifican especficamente el ingreso global de
1. Nota de los editores: Para un anlisis del por qu de estas limitaciones al determinar el ingreso de las familias, vase al respecto el Informe final y recomendacin del Grupo de Canberra (Grupo de expertos sobre estadsticas del ingreso de los hogares), 2002; e Ingresos y gastos de consumo de los hogares en el marco del SCN y encuestas de hogares, Heber Camelo, 2001.
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las familias, lo cual representa otra limitacin. En el Ingreso Nacional Disponible, lo que ms se aproxima al ingreso familiar, se encuentran las utilidades de todas las empresas; algunas las distribuyen, otras pagan impuestos o las reinvierten y estn incluidas como parte del ingreso nacional disponible.1 Por consiguiente, resulta que el INDB es ms voltil que el PIB y probablemente el ingreso familiar todava lo es ms, por lo que si se toma el ingreso de la Encuesta de Hogares este ser an ms inestable. No obstante la anterior salvedad, se observa una estrecha relacin entre crecimiento y pobreza, la cual no es automtica ni unvoca, como se mencion. Obviamente, en los perodos de recesin la pobreza aument; luego, con la recuperacin econmica, disminuy. Tambin se da un cuasi estancamiento de la pobreza a partir de 1994, mientras que vari muy poco en aos de poco crecimiento del producto. Adems, el mtodo que aplica el Instituto Nacional de Estadstica y Censos (INEC) para actualizar cada ao el costo de la canasta utilizada para medir la pobreza representa un deflactor implcito basado en los precios de los bienes que estn en dicha canasta, el cual est distanciado de la inflacin medida mediante el ndice de Precios al Consumidor (IPC). Entonces, si se ajusta la lnea de pobreza con inflacin y no con

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Grfico 1 LA RELACIN ENTRE CRECIMIENTO Y POBREZA

FUENTE: Banco Central de Costa Rica, Instituto Nacional de Estadstica y Censos y clculos del autor.

los precios de esos pocos alimentos que estn en la canasta, se nota ms similitud o ms coherencia entre el crecimiento econmico y la evolucin de la pobreza (porcentaje de pobres con LP constante en el Grfico 1. La incidencia de la pobreza medida como carencia de ingresos, aument fuertemente durante los inicios de los ochenta en el marco de la crisis de la deuda. Durante el perodo de estabilizacin de la economa (1983-1985) el proceso de empobrecimiento se revierte y la incidencia de la pobreza se reduce hasta volver a los niveles previos. En la fase final de las reformas econmicas la pobreza desciende levemente hasta el nivel 27 por ciento en 1990. Sin embargo, de 1994 hasta hoy la

incidencia de la pobreza se mantiene relativamente estable en alrededor de 20 por ciento de las familias. Ocurren dos perodos interesantes, antes del estancamiento, primero una subida de 5 puntos porcentuales entre 1990 y 1991 en el marco de una desaceleracin econmica y un ajuste econmico ms ortodoxo y luego, de 1992 a 1994, cuando hay una reduccin muy importante de la pobreza de 10 puntos. Qu pas en trminos de crecimiento? El Grfico 1 muestra que en ese perodo en que la pobreza se redujo 10 puntos, hubo un fuerte crecimiento del 6 por ciento en el producto, siendo adems un crecimiento que estuvo ms balanceado en todos los sectores productivos, lo cual significa que no solo es importante crecer, sino cmo se crece.

Panel de discusin

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Interesa entonces no solo el crecimiento, sino cmo se crece y las polticas que lo acompaan. Para mostrar este efecto, en el Cuadro 1 se han agrupado los sectores productivos en tres grupos segn su relacin con la pobreza y se comparan dos perodos, una de reduccin de la pobreza (1992-1994) y otro de estancamiento de la incidencia de la pobreza (1995-2000). Al respecto, los sectores productivos considerados en tres grupos han tenido crecimientos diferentes. En un grupo se incluye la agricultura, que emplea a trabajadores muy poco calificados, normalmente asociados con alta pobreza; en otro (construccin, comercio y servicios) a sectores que emplean trabajadores que tienden a tener una incidencia media de pobreza y en el tercero (industria, servicios bsicos y financieros) que en general ocupa trabajadores ms calificados y con menos riesgo de pobreza, Cuadro 1.
Cuadro 1 EVOLUCIN DE LA PRODUCCIN, EL EM PLEO, LA PRODUCTIVIDAD Y LAS REMUNERACIONES POR GRUPOS DE SECTORES PRODUCTIVOS (tasas de variacin medias anuales) Indicadores por perodo Total 1992/1994 Produccin Empleo Productividad Remuneraciones 1995/2000 Produccin Empleo Productividad Remuneraciones Sectores Productivos Pobreza Pobreza Pobreza alta 1 media 2 baja 3

En el primero de los perodos 1992/1994 el crecimiento fue bastante mayor en todos los sectores, se gener empleo en los sectores de menor pobreza y aumentaron tanto la productividad como las remuneraciones reales. Por qu crecieron tanto las remuneraciones? La hiptesis es que en todo el perodo inicial de la reforma, desde mitad de los ochentas a principios de los noventas, las remuneraciones estuvieron reprimidas; fue cuando las empresas estuvieron invirtiendo para mejorar la productividad y eso se revirti en aumentos de remuneraciones en ese lapso de fuerte crecimiento econmico. En el perodo de estancamiento lo que se puede observar es que los sectores que ms impactan en la pobreza crecen mucho menos y las remuneraciones y el empleo en esos sectores tambin se estancan. En efecto, de 1995 al 2000 se da un crecimiento ms concentrado en ciertos sectores, precisamente en los que no generan empleo para los trabajadores menos calificados. Por consiguiente, interesa cmo se crece pero tambin las polticas que acompaan el crecimiento. Las polticas de salarios mnimos aplicadas ilustran este punto, porque hubo un crecimiento de 2,5 por ciento anual de las remuneraciones entre 1991 y 1994 y despus de 2,1 por ciento de 1995 al 2000. En parte eso responde a polticas y una poltica que en el pasado fue muy activa fue la de salarios mnimos, que aumentaron, de 1975 a 1990, a un ritmo anual del 3,1 por ciento. Con la poltica de salarios mnimos, estos aumentaron, en colones de hoy, de 20 mil en 1950 a algo ms de 100 mil colones a inicios del 2000, quintuplicndose su monto, Grfico 2.2

6 4 2 7 5 3 2 0

4 -2 5 7 3 2 2 0

8 6 1 7 3 4 -1 0

6 5 1 7 6 1 5 1

1/ Agricultura y minas. 2/ Construccin, comercio y servicios personales. 3/ Industria, servicios bsicos y financieros.

2.

FUENTE: Clculos del autor con base en informacin de Cuentas Nacionales (Banco Central de Costa Rica) y Encuestas de Hogares (INEC).

Nota de los editores: Gindiling y Terrell,using 12 years (1988-1999) of microdata, we test whether increases in minimum wages raise actual wages; we find they not only raise wages in large urban and rural enterprises, but they also raise wages of workers covered by minimum wage legislation in what are traditionally regarded

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POBREZA EN COSTA RICA

Grfico 2 SALARIO MENSUAL MNIMO DE PROTECCIN1/ (en miles de colones del 2005)

1/ Salario mnimo legal conocido como salario mnimo minimorum, deflactado con el ndice de precios al consumidor.

FUENTE: Clculos del autor con base en informacin del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.

En el perodo de la industrializacin sustitutiva de importaciones, esos aumentos tenan efectos negativos y a su vez favorables para las empresas. Por una parte, afectaban los costos de las empresas, pero como las empresas vendan en el pas necesitaban que hubiese demanda, entonces los salarios aumentaban la demanda y las utilidades. Con la apertura comercial y con la apuesta a un crecimiento mayor centrado en las exportaciones, los salarios simplemente representan un costo que hay que reprimir, entonces no interesa la demanda que puedan generar esos salarios internamente, porque lo que interesa es promocionar la competitividad de las empresas para venderle al exterior. Los salarios reales solo van a crecer si se logra que la productividad aumente y si se produce una escasez relativa de la mano de obra.

Por ello la poltica de salarios mnimos ha sido muy cautelosa o modesta durante este perodo de promocin de exportaciones. Los salarios mnimos reales estuvieron estancados en la segunda mitad de los ochenta; lapso en que se lograron pocas reducciones en la incidencia de la pobreza. En el perodo en que cay la pobreza, de 1992 a 1994, los salarios mnimos crecieron en trminos reales; despus otra vez se volvieron a estancar y solo volvieron a crecer en 1998 y hasta finales de 1999, en el perodo de fuerte crecimiento de Intel, aunque en este caso no se acompa de una reduccin de la incidencia la pobreza. Despus de 1999, se ha mantenido una poltica de salarios mnimos estancados en trminos reales: una poltica pasiva de salarios mnimos, perodo durante el cual si bien hubo crecimiento y mejor la productividad, no se ejerci presin para que las ganancias de productividad se transformaran en mejoras en los salarios efectivos reales. Crecimiento y desigualdad Es muy importante analizar tambin qu ha sucedido con la desigualdad y no solo qu est pasando con el crecimiento. De acuerdo con el coeficiente de Gini, indicador sinttico tradicional de desigualdad, la desigualdad en los ingresos laborales empieza a aumentar en 1992, mientras que en los ingresos familiares el incremento se da a partir de 1997. Para conocer ms sobre la relacin crecimientodesigualdad, se ha realizado un ejercicio de simulacin para cuantificar lo que sucedera si la desigualdad en vez de haber aumentado se hubiera mantenido constante al nivel ms bajo, que fue en 1990. Cul hubiera sido la pobreza si se ajustan las cifras histricas de ingresos a la distribucin de 1990? Los resultados de la simulacin indican que en los ltimos aos, de la mitad de los noventa hasta hoy, si la distribucin hubiera sido igual a la de 1990, la pobreza sera 4 5 puntos menor, en

as informal sectors where the legislation is often considered not to be enforced: small urban and small rural enterprises However, minimum wages have no significant impact on wages in the informal sector not covered by minimum wage legislation, the self employed.T. H. Gindling y K. Terrell. (2005). The effect of minimum wages on actual wages in formal and informal sectors in Costa Rica, en World Development, vol. 33, No. 11.

Panel de discusin

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Grfico 3 COSTA RICA: EVOLUCIN DE LA POBREZA Y LA DESIGUALDAD, 1987-2004

FUENTE: Instituto Nacional de Estadstica y Censos y clculos del autor.

trminos de personas pobres. Por consiguiente, el aumento de la desigualdad, uno de los aspectos que don Carlos Sobrado mencion que se observa en Costa Rica, se est transformando en un freno para reducir la pobreza. Aunque la economa crezca, mientras est aumentando la desigualdad no obtendremos todas las ganancias que podran lograrse en la reduccin de la pobreza. Por qu ha aumentando la desigualdad? Pareciera que hay dos situaciones que estn ocurriendo en el mercado de trabajo. Por una parte, se observa un aumento en el premio para los trabajadores con ms educacin, lo cual no se da necesariamente por la apertura comercial. Ello se corrobora al observar que el aumento del premio salarial para los ms educados no se concentra en los sectores exportadores, sino que est presente al interior de todos los sectores productivos. La innovacin tecnolgica, particularmente las tecnologas de la informacin hace que todas las empresas y sectores requieran personal cada vez ms calificado.3
3. En T. H. Gindling y J. D. Trejos (2005), Accounting for Changing Earnings Inequality in Costa Rica, 1980-99, en The Journal of Development Studies, vol. 41, No. 5, July, pp. 898-926, se analizan estos determinantes del aumento de la desigualdad en el pas.

Por qu ha aumentando el premio salarial para los trabajadores ms calificados? Porque como bien mencionaba don Ronulfo Jimnez en su exposicin, est aumentando la demanda por trabajadores ms educados en momentos en que tenemos dos dcadas en las que el pas no ha preparado una cantidad suficiente de trabajadores calificados; en las que ha habido problemas de cobertura del sector de educacin y ms an, en las que apenas recuperamos la cobertura en secundaria, pero no mejoramos su eficiencia interna. El pas regres a la cobertura en secundaria que tena en 1979, pero sin mejorar la eficiencia: sigui graduando 1 de cada 3 estudiantes, lo mismo que en 1979; en consecuencia, la oferta de trabajadores ms calificados no creci al ritmo de la demanda y esto aument el premio. La otra situacin que explica el incremento del premio es el incremento del porcentaje de trabajadores que laboran jornadas parciales en vez de completas. Se considera que el crecimiento econmico ha sido relativamente dbil, por lo que no ha generado suficientes empleos. Ante esta situacin, la fuerza de trabajo secundaria, fundamentalmente mujeres no jefes de hogar, se incorpora al mercado de trabajo, al sector informal con jornadas parciales, aumentando significativamente la importancia relativa de los que trabajan jornadas parciales, lo cual explica el aumento de la desigualdad. Por tanto, tenemos un problema de desigualdad asociado con la revolucin tecnolgica, con deficiencias de nuestras polticas sociales, particularmente del sector educacin y con debilidades en la generacin de empleo. Esto ltimo significa que para alcanzar una mayor reduccin de la pobreza se requiere un crecimiento ms rpido y sostenido que permita un aumento del empleo que posibilite tambin mejoras en las remuneraciones reales.

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De cunto debera ser ese crecimiento?, de acuerdo con las estimaciones de elasticidades de pobreza-crecimiento del Cuadro 2, que de paso son distintas a los resultados presentados por Carlos en su exposicin, probablemente explicados por diferencias metodolgicas, en particular sobre los perodos considerados y las variables de control utilizadas, es posible estimar requerimientos de crecimiento para metas de reduccin en la incidencia de la pobreza.
Cuadro 2 CRECIMIENTO ECONMICO REQUERIDO PARA CUMPLIR LA META DE REDUCIR LA POBREZA DE 20 POR CIENTO A 16 POR CIENTO ENTRE 2002 Y 2006 Elasticidad Pobreza-Crecimiento -1,762 -1,046 -0,300 Crecimiento anual requerido PIB Total 4,63 6,41 5,71 PIB per cpita 2,72 4,47 13,61

Qu hacer para que el crecimiento se traduzca en una reduccin de la pobreza? Como expliqu, en la relacin entre crecimiento y pobreza no solo interesa el crecimiento, sino la manera en que se crece y cules son las polticas especficas utilizadas para tal propsito. Qu explica toda esa variabilidad que Carlos mostraba en los diferentes estudios de distintos pases sobre la relacin pobreza-crecimiento, todos esos aspectos que no podemos explicar y que hacen que los estudios muestren resultados dismiles? Eso lo que explica es que necesitamos crecer para crear empleo y oportunidades econmicas, lo cual representa una parte de la pelcula, pero adems necesitamos aumentar las capacidades de la fuerza de trabajo. Si generamos empleo, pero no capacidades, que es lo que ha estado pasando ahora, simplemente aumenta la desigualdad al crecer ms las remuneraciones de los trabajadores ms capacitados, porque existe demanda por trabajadores calificados pero no los hay en cantidades suficientes. Al mismo tiempo, para crear oportunidades econmicas es muy importante la estabilidad macro. En este contexto, cmo logramos la estabilidad macro? Actualmente estamos tratando de enfrentar el dficit fiscal; como no logramos aumentar los impuestos reducimos el gasto. Disminuir el gasto significa que de los 40 mil millones de colones que tena que asignarle el Ministerio de Hacienda al Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (FODESAF) el ao pasado, de la parte del impuesto de ventas, solo le diera 2.500 millones. Estas cifras muestran que estamos comprimiendo el gasto y logrando estabilidad, pero a costa de quitarle recursos a los programas dirigidos a crear capacidades entre los pobres; obviamente eso tiene un impacto. El paquete tributario tambin tendr un impacto. La pregunta es cmo hacer para aumentar los in-

En su inicio el Gobierno actual propuso la meta de reducir la pobreza de 20 por ciento que haba en 2002 a 16 por ciento en 2006. Mediante el ejercicio que se presenta en el Cuadro 2, se intent determinar qu implicaba en trminos del crecimiento del producto, sin que cambiara la desigualdad, esta reduccin de 4 puntos porcentuales. Con una elasticidad de -0,300, el pas tendra que haber crecido 15 por ciento anual. Si la elasticidad es ms cercana a -0,300 que a -1,762, entonces en realidad tenemos problemas porque se requiere un fuerte crecimiento econmico para lograr una reduccin de unos pocos puntos porcentuales en un lapso relativamente corto. Tenemos ocho aos de estar tratando de bajar la pobreza al 16 por ciento y sin embargo durante ms de una dcada se mantiene en alrededor del 20 por ciento.

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gresos? aunque obviamente interesa tambin cmo se gasta. El paquete tributario plantea, por ejemplo, exonerar del impuesto de consumo a quienes reciben educacin privada, en cuyo caso reducimos la recaudacin al Gobierno e indirectamente los ingresos para la educacin pblica para hacer menos costosa a la educacin privada; o bien reducimos los ingresos del Gobierno para que pague las cuotas de la Caja, reducindole el impuesto a los que van a hospitales o clnicas privadas o le quitamos plata al FODESAF, dndole un tratamiento preferencial al sector financiero. Depende de cmo se busque la estabilidad macroeconmica eso tiene impacto en nuestras posibilidades de reducir la pobreza. Pero tambin el fomento de la inversin tiene su impacto. En innovacin tecnolgica es importante atraer inversin privada. Se puede traer mquinas y competir con salarios bajos o atraer inversin de empresas de tecnologa de punta que vienen a presionar por trabajadores calificados y mejoran sus salarios. Uno debe fomentar la inversin, pero la puede concentrar en San Jos o puede promoverla hacia las zonas rurales. Lo que ms reduce la pobreza y la desigualdad en las zonas rurales y lo que diferencia los grados de pobreza y desigualdad de Costa Rica con el resto de Centroamrica es que el pas logr invertir mucho en dichas zonas en infraestructura fsica y en capital humano y eso lo que significa que en las zonas rurales se est creando empleo no agrcola, lo cual incide en una reduccin de la pobreza.4 Por otra parte, el impacto sobre la pobreza tambin depende de la forma en que se maneje la inversin pblica; vamos a dirigir la inversin pblica para hacer carreteras o puentes en la zona urbana o procedemos a mejorar la rentabilidad de los activos de los pobres rurales facilitando los caminos de penetracin? El asunto entonces en trminos de crecimiento y pobreza depende de la forma en que crecemos y de cules son las polticas que acompaan ese crecimiento; la idea ante-

rior se encuentra vinculada a la discusin que se ha dado con respecto al Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos (TLC). El TLC es un instrumento, lo importante es qu hacemos con la incorporacin de nuestro pas en el TLC, cmo vamos a apoyar a los sectores que enfrentarn competencia les vamos a dar reconversin productiva, les vamos suavizar los costos del ajuste? A su vez, cmo vamos a integrar a la micro y pequea empresa, que son reservorios de pobreza, para que se beneficien del esfuerzo exportador? En resumen, la relacin entre crecimiento econmico y pobreza no solo alude a la necesidad de crecer sino tambin la calidad del crecimiento.

4.

Un anlisis de las causas explicativas de las diferencias de desigualdad entre Costa Rica y el resto de Centroamrica se encuentra en J. D. Trejos y T. H. Gindling (2004), La desigualdad en Centroamrica durante el decenio de 1990, en Revista de la CEPAL, No. 84, Diciembre, pp. 177-198.

Carlos Sojo
En este comentario examino la relacin crecimiento y pobreza en trminos ms bien cualitativos, dado que la evidencia emprica sobre esta relacin ha sido planteada ampliamente por otros expositores. El comentario se enfoca en cinco temas. En primer lugar, la pobreza y sus mensajes, porque la discusin alrededor del vnculo crecimiento-pobreza depende de lo que se entiende por pobreza. En segundo lugar examino el tema de los objetivos de la poltica social, para en tercer lugar vincularlo con la discusin del crecimiento pro-pobre, que es a grandes rasgos el debate alrededor de cmo articular mecanismos de incremento de la produccin que sean capaces de reducir pobreza en una poca en que esa relacin no es evidente. Luego comentaremos sobre posibilidades de accin e implicaciones para Costa Rica. La pobreza y sus mensajes La magnitud de la pobreza determina la valoracin social del problema. Sobre los mensajes de la pobreza, lo primero que me interesa recalcar es que la magnitud de la pobreza definida la pobreza por el nivel de ingreso, porque es la definicin dominante, determina la valoracin social del problema. El tema de la pobreza no parece ser suficientemente importante como para ser abordado significativamente cuando la mayora de las familias se encuentran en condicin de pobreza. En estos casos existe una tendencia a colocar la situacin de condicin de pobreza en una especie de estado natural de las cosas, que por lo tanto interpela poco, si es que algo, la accin pblica tanto del Estado como de los mercados. Cuando la pobreza es poca, cuando la mayora de la gente tiene posibilidades de no ser pobre, domina ligeramente una valoracin alrededor de lo excepcional; es decir que se entiende que excepcionalmente la gente es pobre y que la pobreza est explicada por circunstancias especficas asociadas a la subjetividad, al particularismo. En estos casos, la pobreza difcilmente se puede explicar por razones estructurales o por el funcionamiento de colectivos complejos, es decir de la economa y de la poltica. De hecho, hay una relacin inversa entre niveles de pobreza y calidad de las mediciones e investigaciones sobre la pobreza, y prcticamente no se sabe o se sabe muy poco de este tema, ah donde constituye una problemtica social que agobia a la mayora de la poblacin.

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La posicin especfica de la discusin sobre pobreza en un pas oscila entre los extremos sealados: explicaciones asociadas a la excepcionalidad o a la naturalizacin del fenmeno, lo cual es importante sealarlo porque eso determina la importancia social relativa del problema y de las medidas que han de adoptarse para hacerle frente. La definicin de la pobreza gobierna las acciones pblicas y las representaciones sociales El segundo mensaje consiste en que la definicin de la pobreza gobierna las acciones pblicas y las representaciones sociales. Si uno entiende la pobreza como insuficiencia de ingresos, entonces los mecanismos correctivos vienen por el lado de la multiplicacin de oportunidades econmicas y de generacin de ingreso para la poblacin. De lo anterior se deriva lo que podramos llamar el enfoque productivo de la representacin social del enfrentamiento con la pobreza. Pero si se entiende que la pobreza es plural, que su origen y manifestacin es heterogneo y que, por lo tanto, las pobrezas son mltiples y tienen que ver no solamente con resultados en trminos de ingreso material, perceptibles en el corto plazo, sino con procesos de larga duracin, con causas en trminos de capacidades individuales, las intervenciones sern tambin multidimensionales y complejas. De ah que las polticas para combatir la pobreza no deberan ser acotadas ni sectoriales, ms bien deberan ser transversales e integrales. En esa definicin, pues, se asienta lo que podramos llamar un nfasis distributivo en la comprensin de la dinmica de las pobrezas. La pobreza es un asunto (semi) pblico. El tercer mensaje es importante, aunque tenderamos a pensar que no es as, pero la verdad es que por la evidencia mencionada y por la persistencia de valoraciones alrededor de la excepcionalidad o la naturalidad de la pobreza se puede decir perfecta-

mente que la pobreza es entendida como un asunto semipblico, o sea no suficientemente pblico pero tampoco estrictamente privado; es decir, no suficientemente acreedor de intervenciones pblicas significativas que garanticen la solucin del problema. De esta forma, se entiende que conviene la intervencin del Estado cuando la maquinaria distributiva del mercado funciona con fallas y distorsiones, pero solamente cuando eso ocurre. En consecuencia con esta definicin, el Estado debe contribuir a la disminucin de la pobreza por medio de la asistencia social a los individuos que ya son pobres. A partir de esa, que podramos decir, es la nica intervencin autorizada para las polticas pblicas queda pendiente el tema de las intervenciones asociadas al enfrentamiento con los riesgos de empobrecimiento o a la atencin de la poblacin en condicin de vulnerabilidad, algo que en este pas, por ejemplo, debiera llamar un poco ms la atencin; en particular, no en pocas de estancamiento, pero s previendo ciclos recesivos, en donde la posibilidad de empobrecimiento objetivo en la poblacin en condiciones vulnerables, gente viviendo muy cerca de la lnea de pobreza, es extraordinariamente alta y clara. Para qu polticas sociales? Cul es la importancia o la utilidad social de las polticas sociales? Las polticas sociales han sido entendidas en cierto modo en vinculacin con las necesidades de la poblacin en condicin de pobreza. Esta es una comprensin minimalista de la poltica social que resulta sin embargo bastante frecuente en la visin de gobiernos y organismos de cooperacin internacional. Pero las polticas sociales tambin se pueden entender como instrumentos para: Justificar necesidades distributivas derivadas de fallas de mercado.

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Desarrollar capital humano, lo cual es una visin instrumental de la poltica social que la entiende como un mecanismo de soporte, de apoyo a la produccin y no como un instrumento de fortalecimiento de gestin de derechos humanos sustantivos. Satisfacer intereses polticos por medio del clientelismo.

ma; esa es la visin que de alguna manera se ha asentado mucho en nuestros pases en los ltimos aos. El ideal liberal en donde las intervenciones en poltica social deben ser intervenciones acotadas, sectorialmente limitadas y centradas especficamente en la formacin de capital humano, donde se localiza lo que yo llamara la visin instrumentalista de las polticas sociales.

En los ltimos aos en Amrica Latina especialmente, pero en general en los pases en desarrollo, la poltica social dominante ha tendido a concentrarse demasiado en programas de superacin de la pobreza, generando una transferencia negativa de recursos; por ejemplo, desde prestaciones universales que son las que apoyan o proporcionan las bases de sustentacin para los programas selectivos de atencin a la pobreza que no pueden desarrollarse adecuadamente porque los escasos recursos disponibles estn earmarked para programas selectivos de atencin a los pobres. Es decir, de alguna manera se han construido los pisos superiores sin hacer el trabajo de basamento universalista en trminos de polticas sociales. Los vnculos de la poltica social con el crecimiento pro-pobres Qu vinculaciones existen entre polticas sociales y crecimiento? Me parece que podramos plantearnos tres visiones generales: Lo que llamaramos un ideal welfarista, en donde a travs de las polticas sociales se obtiene no solo crecimiento econmico sostenible sino tambin legitimidad democrtica; es decir, el fondo consiste en no solamente disponer de capital humano, sino tambin de medios de legitimidad social y poltica. Una dimensin intermedia pone atencin en las necesidades de compensacin social derivadas de las exclusiones que operan en la estructura econmica y en el proceso de refor-

En esta discusin, no solamente es importante definir qu se entiende por pobreza, sino tambin vincular el tema a las intervenciones pblicas que han sido predominantemente dirigidas o entendidas como mecanismos de superacin de la pobreza. Sobre el tema especfico del crecimiento pro-pobre, lo primero que habra que sealar es que no es evidente o no ha sido natural la definicin de una relacin armnica entre el crecimiento y la reduccin de la pobreza. No es evidente empricamente, pero tampoco filosficamente, porque los propsitos del crecimiento estn sustentados en dinmicas trascendentales al individuo y las dinmicas de la pobreza son fundamentalmente individuales. De cualquier manera, si uno quiere hablar de esto, me parece que es til acudir a la definicin de un estudio reciente de catorce pases desarrollado por el Banco Mundial (2005);1 la seleccin de los pases me parece que es un tema que no es irrelevante en esta discusin. Al respecto, el estudio parte del problema de que hay insuficiente informacin para caracterizar empricamente de manera sostenida una relacin negativa-positiva entre crecimiento y pobreza, pero se plantea en este tema dos posibilidades analticas. La primera posibilidad analtica entiende la vinculacin o la definicin de crecimiento pro-pobre como el crecimiento que es capaz de reducir la desigualdad. Segn la primera definicin, el creci1. Banco Mundial. (2005). Pro-Poor Growth in the 1990s: Lessons and insights from 14 countries.

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miento es pro pobre si disminuye la desigualdad de ingresos entre la poblacin. Este estudio considera que si el propsito es ampliar la proporcin de recursos en los grupos de ms bajo ingreso, ello puede suponer desestmulos al crecimiento, que tambin termina penalizando a los pobres. En cualquier caso, por ejemplo, sera mejor crecer sin propsitos de equidad, pero garantizando que los ingresos de los pobres tambin aumenten. La segunda visin, considera que el crecimiento es pro-pobre si acelera el dinamismo de los ingresos sin cambios en la estructura de la equidad, lo que conduce a una reduccin de la pobreza. Esta visin del crecimiento pro-pobre pone el acento en el fortalecimiento de las capacidades de los hogares pobres para enfrentar las oportunidades del crecimiento; esto suena muy parecido a lo que se ha venido intentando hacer en los ltimos 20 aos en los pases en desarrollo, la nica diferencia que noto en esta argumentacin es que se empiezan a colocar reflexiones alrededor de las necesidades de fortalecer las capacidades de los pobres para pegarse a las oportunidades del crecimiento. Dicha idea est en la lgica de las polticas selectivas que procuran no solamente transferir ingreso directo a los pobres, sino tambin garantizar su vinculacin a los sistemas educativos y de salud que les permite mejorar sus condiciones futuras y, por esa va, conectarse a las oportunidades. Pero en realidad sigue todava asumiendo una ventaja o una relacin positiva muy clara entre crecimiento econmico y distribucin de las ganancias de ese crecimiento entre los distintos grupos de esa poblacin. Por otra parte hay que sealar que se requieren algunos instrumentos esenciales para garantizar un tipo de crecimiento favorable a los pobres. Un crecimiento pro-pobres se puede caracterizar porque: Utiliza los activos de los pobres. Esto requiere pasar de la idea del capital humano a la idea del capital social. Este ltimo son las formas de hacer, las prcticas y las relaciones asentadas en las experiencias de vida y en las

estrategias de supervivencia de la poblacin pobre. Esto es lo nico que los pobres tienen y lo que hay que hacer es vincularlo activamente al esfuerzo productivo. Ofrece trabajo a los pobres. Un crecimiento pro pobres ofrece empleo a los pobres y no simplemente una salida hacia el autoempleo informal de subsistencia o la emigracin -que es otra forma de ajuste del mercado laboral muy frecuente en nuestros pases. Se localiza donde viven los pobres. Un crecimiento pro pobres se localiza donde viven los pobres, lo cual significa pasar de la metropolitanizacin del crecimiento al desarrollo econmico local. Identifica las capacidades colectivas. Un crecimiento pro pobres identifica capacidades colectivas y ofrece oportunidades a los recursos que existen dentro de las familias y reconoce que la distribucin de recursos al interior de las familias es igualmente un problema de equidad, es desigual.

Adems, crecer y distribuir supone comprender que las polticas econmicas conservadoras centradas en los equilibrios macro no estimulan el crecimiento y la generacin de empleo; que es necesario construir infraestructura para fortalecer las capacidades de los pobres. Aqu las cuestiones bsicas siguen siendo elementales; acceso a agua potable, por ejemplo el 80 por ciento de los indgenas en Costa Rica viven en reservas en donde se abastecen de agua potable en ros y quebradas, lo cual me parece que es un dato duro. Existen desafos del desarrollo rural, agrcola y no agrcola. Los perdedores del proceso de reformas son los empleados agrcolas no calificados, esto no puede ignorarse en una estrategia de crecimiento pro-pobre, es imperativo combatir la desigualdad, la exclusin social y los riesgos ambientales y finalmente son imperativas las reformas de buen gobierno que tienen que ver con cambios polticos.

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Posibilidades de accin En primer lugar, las posibilidades de avanzar en una vinculacin armnica entre crecimiento econmico y reduccin de la pobreza, independientemente de que el objetivo debiera de ser ms desarrollo y movilidad social ascendente que solamente reduccin de la pobreza, implican reflexiones alrededor del plano poltico. Hay problemas alrededor de los usos polticos de la pobreza. Ello implica efectuar ajustes que corresponden a la evidencia que seala que altos niveles de pobreza y desigualdad perjudican la capacidad de un crecimiento sostenido. Hay necesidad de avanzar en la transformacin de los instrumentos tecnocrticos. En Amrica Latina persiste la segmentacin sectorial entre gabinetes econmicos y sociales. Esto, con toda claridad, ha sido impulsado por reformas de modernizacin del Estado, pero el efecto deseado la potenciacin de los objetivos sociales no se alcanz y en su lugar ha salido perjudicada la posibilidad de una aproximacin integral a los problemas del desarrollo. El resguardo a ultranza de los equilibrios macroeconmicos ha perdido de vista su condicin primaria de medio y no fin del desarrollo. Los objetivos vinculados al bienestar de las personas en su conjunto, deben convertirse en el norte de la poltica pblica integrada: de la econmica como de la social. El tiempo poltico del bienestar es mayor que los tiempos actualmente dominantes: el corto plazo de la ponderacin macroeconmica y el plazo mediano, generalmente cuadrienal, de la gestin gubernamental. La racionalidad de las inversiones pblicas relacionadas con el bienestar (el crecimiento para las empresas y la movilidad social ascendente para los individuos) es siempre un imperativo de larga duracin y eso, a su vez, llama la atencin sobre la necesidad de revisar el contenido de los pactos polticos y los objetivos de los acuerdos de gobernabilidad. Advierte, de manera cardinal, la importancia de rescatar la funcin de

representacin social de la agencia poltica, encargada a los partidos polticos, y que en los ltimos aos y en Costa Rica tanto como en el resto de Amrica Latina, ha cedido con demasiada e intolerable frecuencia a las debilidades del patrimonialismo y la partidocracia. Y en el papel especfico de la poltica social integrada, que no solo los programas de combate a la pobreza, est presente an la necesidad de revisar cules son sus objetivos y prioridades para adaptar a ellos las necesidades de organizacin institucional y recursos fiscales. Ese es el orden lgico. Luego ha de comprenderse que la secuencia de nfasis pasados del universalismo segmentado porque nunca fue suficiente, a la focalizacin selectiva ha conducido a reconocer que entre universalismo y focalizacin no hay sino complementariedad, y ms an, como empieza a sugerir el Instituto de Desarrollo Social (INDES) del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) deber avanzarse en la culminacin de objetivos mnimos universales alrededor de la nocin deuniversalismo bsico. Para concluir mi comentario, procedo a sealar un condicionamiento moral en esta discusin, que es una reflexin de John Kenneth Galbraith, en la cual se resume que si uno quiere crecimiento porpobre tiene que proponerse servir a ese propsito; en contrario, servir a la satisfaccin puede ser procrecimiento, pero indudablemente no es una estrategia pro-pobre. Dice Galbraith (1992)2 para servir a la satisfaccin haba y hay tres exigencias bsicas: una defender una limitacin general a la intervencin del Estado en la economa. La segunda necesidad ms especfica es encontrar justificacin social para la posesin y persecucin ilimitadas y desinhibidas de riqueza. El tercer elemento que hace falta es justificar un sentimiento menor de responsabilidad pblica hacia los pobres.

2.

Galbraith, John K. (1992). La cultura de la satisfaccin.

Alberto Trejos

uando hablamos sobre pobreza, pensamos en toda una familia de temas y usualmente nos enfocamos en la medicin de la pobreza, un aspecto muy particular dentro de esa familia de temas. Por ejemplo, salario mnimo y pobreza son dos trminos que nos son muy parecidos y relacionados. Sin embargo, en la medicin de la pobreza en Costa Rica, una familia con un salario mnimo puede mantener tres nios y carecer de este problema segn esa medicin; as es que las dos cosas no se encuentran relacionadas por completo. A m me incomoda cuando las autoridades aducen que van a bajar en un punto la tasa de pobreza por ao, no por ser imposible porque efectivamente con la elasticidad que seala Juan Diego Trejos en su trabajo, parece que se requiere una tasa de crecimiento ligeramente ms alta de la que hemos logrado sino por irrelevante, en el sentido de que si uno se centra en una medicin de pobreza, de las muchas mediciones que podra tener, se termina haciendo cosas alrededor de ese nivel de ingreso y no otras. Para darles un ejemplo, el haber terminado ms temprano la negociacin del cambio de precio con los arroceros, en vez de un mes ms tarde, signific que en el 2004 el porcentaje de familias pobres brinc poco ms de un punto, simplemente porque esa medicin de la
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pobreza se basa en el costo de una canasta en la cual el precio del arroz tiene muy importante ponderacin. Cuando conversamos sobre pobreza tratamos aspectos que son mucho ms amplios; podemos estar hablando de qu fraccin de la poblacin no alcanza un determinado nivel de consumo o de satisfaccin, es lo que llamamos indigencia, en el cual Costa Rica ha tenido logros importantes, incluso en los ltimos 10 aos. Es en lo que llamamos pobreza en lo que efectivamente tenemos 10 aos estancados. La pregunta es, entonces, de qu pobreza estamos hablando. Por otra parte, esas mediciones nos pueden llevar a un efecto de 0 o 1; o sea una familia se encuentra o no en el grupo que calificamos como pobres porque lleg o no a un cierto nivel de ingreso que decidimos que era clave para determinar si la familia es o no pobre. En el caso de Costa Rica existe la complicacin adicional de que tenemos, por casualidad, una cierta concentracin de la distribucin de ingresos justo alrededor de ese nivel, con lo cual el porcentaje de pobres va a variar enormemente incluso ante un muy leve aumento (o disminucin) de dicho nivel si lo que queremos medir con esa tasa y los temas que realmente nos

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importan alrededor de esa idea estn variando tanto como vara esa tasa.1 Ahora uno podra estar pensando en otra serie de temas. Cuando se menciona a las grandes mayoras, uno est pensando en la mayora ms pobre de la poblacin; sin embargo, ya no se est hablando de pobreza, porque nuestra tasa de pobreza es uno de cada 5 habitantes. Cuando se habla de los casos ms extremos tampoco estamos mencionando este nmero; uno podra estar pensando ms bien en otra serie de temas que estn quizs ms vinculados con el bienestar de la poblacin a futuro, por ejemplo movilidad y oportunidad, que son muy difciles de medir; es decir no se habla de cunta gente est en una determinada condicin, sino de falta de equidad, en otras palabras, de qu tan grande son las diferencias entre los ciudadanos, en cuyo caso hay otra familia de temas de los cuales hablar. Por lo tanto ste es un tpico en el que la medicin y la definicin son complejas, lo cual conlleva a una cuota de humildad adicional. Otro motivo de humildad viene del hecho que entre los estudiosos este es un tema ideolgicamente muy cargado, especficamente cuando hablamos de cmo se relaciona el tema econmico con la pobreza o la ausencia de equidad que no es lo mismo que la pobreza o la indigencia, es ms bien la relacin del crecimiento con la distribucin del ingreso. Carlos Sobrado hace un esfuerzo muy grande por convencernos de que entre los estudiosos la opinin de la relacin entre crecimiento econmico y distribucin no se encuentra todava definida. Yo no comparto eso, no me parece que la profesin
1. Nota de los editores. Efectivamente, esta es una caracterstica muy notoria en el caso de la distribucin del ingreso de las familias costarricenses, como se evidencia en la publicacin del INEC Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares 2004, San Jos, marzo 2006; especialmente pginas 38-39.

no haya encontrado una respuesta al tipo de relacin existente entre ellos. Al respecto, claramente hay una correlacin positiva entre crecimiento y distribucin; es decir, no son contradictorios, sino que se necesitan. Como aduce Carlos, hay muchos factores que pueden hacer que el crecimiento tenga ms o menos efecto sobre la pobreza pero, al final de cuentas, claramente los pases exitosos en una cosa son los exitosos en la otra; tanto en niveles, los pases ms ricos son los ms equitativos, como en tasas de variacin, los pases que han cambiado ms rpidamente su ingreso, son los que tambin han mejorado ms rpidamente su distribucin. En general, hay tres relaciones que quiero sealar. Una me parece la obvia entre crecimiento y pobreza. En el caso de Chile, por ejemplo, el 80 por ciento de la reduccin en la tasa de pobreza en los ltimos 15 aos se debe al crecimiento econmico y solo 20 por ciento a cuestiones distributivas. En general, como seala Carlos en su escrito, si vemos cifras de largo plazo hay que hacer un esfuerzo para no llevar ese nmero a 100 por ciento. Hay una causalidad en ambas vas, entre crecimiento y movilidad social. Las sociedades con ms movilidad social crecen ms fcilmente y tambin el dinamismo de innovacin promueve, a su vez, la movilidad social y el crecimiento econmico. Otra es la relacin entre equidad y crecimiento. La equidad en s misma es muy importante para el crecimiento por dos razones. La primera porque la acumulacin de capital humano es central para generar la distribucin del ingreso y el capital humano es esencial en el crecimiento. La segunda porque, por razones tal vez menos entendidas, la equidad es uno de los factores ms importantes dentro del residuo de productividad. En varios estudios se muestra un rezago difcil de explicar en el residuo de productividad de Costa Rica, justo en el momento en el que la distribucin del ingreso empeora; esto parece anecdtico, pero cuando se

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hacen las estimaciones se encuentra, ms o menos, la misma correlacin. La tercera relacin se refiere a que el crecimiento es importante para una mejor distribucin del ingreso y es central para que una parte de la poblacin alcance un determinado nivel de consumo, que es al final lo que estamos haciendo con la medicin de pobreza. Sin embargo, decir eso nos desva del importante rol que juega la poltica social porque justificar una serie de polticas que promuevan el crecimiento econmico como si ello fuera suficiente para generar una mejor distribucin del ingreso es quedarse corto en la tarea. No le podemos pedir a las polticas que promueven el crecimiento econmico, un impacto distributivo mayor; si queremos como lo desea la mayora de las personas dicho impacto necesitamos polticas especficas para el tema distributivo, lo que tampoco significa que la bsqueda de polticas que promueven el crecimiento es lo que est retrasando una mejor distribucin del ingreso. Ciertamente, hay que separar de alguna forma ambas cosas, no en la forma poltica como lo hemos hecho y como lo menciona Carlos, sino en una forma conceptual. Qu cosas parecen funcionar? Me parece que lo central de tener una buena distribucin del ingreso es la calidad en la provisin de sistemas amplios, comunes a prcticamente toda la sociedad para ciertas necesidades bsicas como salud, educacin, pensiones, agua, electricidad y vivienda. Las sociedades con una buena distribucin del ingreso se caracterizan porque el sistema que provee esos servicios es comn para casi todos. Hay que irse a algn extremo de la distribucin, superior o inferior, para encontrarse a alguien que no sea cliente de ese sistema bsico, de esa red bsica. Costa Rica logr cobertura amplia en algunos momentos y en algunos servicios, pero despus lo dej de lograr.

Sin embargo, es importante complementar la idea de la importancia de la cobertura; ciertamente un alto nivel de cobertura en la atencin a la poblacin no elimina los casos extremos, los indigentes, los casos crnicos a los que me voy a referir en un momento. Los sistemas distributivos que funcionan tienen progresividad impositiva. Actualmente enfrentamos un problema fiscal por razones macro que debemos arreglar; podemos solucionarlo en una forma que sea progresiva o no progresiva, buena o deficiente en trminos distributivos. Por otro lado, tenemos el problema de que nuestro sistema fiscal en este momento no es progresivo. Un sistema progresivo no urge por razones macro, sino por razones de estabilidad. No vamos a dejar de pagar nada, ni va a quebrar nada, ni se va a ir del control ningn precio porque posterguemos hacer ms progresivo el sistema tributario, pero s vamos a resultar en una sociedad ms inequitativa. Los datos muestran que, independientemente de que la relacin se haga medio difusa en los tiempos intermedios, los grandes acelerones de crecimiento son buenos para la lucha contra la pobreza y para mejorar la equidad. No hay nada ms grave para los ms pobres que las recesiones profundas o la prdida de estabilidad; un ejemplo de ello fue la crisis de los ochentas. Adems, existe un problema muy correlacionado con la pobreza en la regin Centroamericana, y cuidado si no ms grave para los pobres: la seguridad ciudadana. En Centroamrica particularmente y cada vez ms Costa Rica, la seguridad personal es una parte muy importante del paquete de la pobreza. En el Tringulo Norte, cuando se encuesta a los ms pobres y se les pregunta qu quieren que se le solucione, su problema de seguridad o su problema material, el primero le gana al problema de pobreza como 3 a 1, por lo que no hay ni punto de comparacin. En estos temas tenemos varios retos que quisiera enfatizar. El primero que Juan Diego Trejos men-

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ciona en su escrito es el problema del premio educativo. Efectivamente, hay un aumento en la diferencia de ingreso entre los que tienen un determinado nivel de educacin y los que no lo poseen, que es mundial y que proviene de causas tecnolgicas, no necesariamente polticas ni comerciales; que en casi todos los pases desgraciadamente explica ms del 100 por ciento del crecimiento de la dispersin en el ingreso. En la mayora de pases cuando uno trata de explicar por qu ha crecido la dispersin del ingreso, despus de que saca el premio educativo como explicacin, ya lo que le queda por explicar es por qu se ha hecho ms equitativa la distribucin del ingreso; as de pesado es el tema del premio educativo. De nuevo esto tiene que ver con innovacin tecnolgica. Acordmonos del Spinning Jenny y del motor de diesel, las dos grandes innovaciones que arrancan con la revolucin industrial; qu era lo que hacan? Bajar el premio educativo, el premio del capital humano. El motor de diesel haca que cualquiera tuviera la misma capacidad de carga, independientemente de cunto comi, de cuntos aos tuviera, de su gnero o de su edad; a su vez, con el Spinning Jenny cualquiera poda trabajar en hacer tela, una cosa para la cual haba que entrenarse por muchos aos, antes de que se diese dicha innovacin. Por su parte, las innovaciones tecnolgicas de nuestra era van en la direccin contraria, son complemento del trabajo calificado y son sustitutos del trabajo no calificado y, por lo tanto, empujan la distribucin del ingreso en la direccin que no quisiramos, con la gran graciade que la educacin no es un bien exclusivo. Uno puede pensar que no hay que dejar de educar a uno para que se eduque el otro, a diferencia de que s habra que quitarle una finca a uno para que sea del otro. Por ende, la educacin no es un bien rival, pero aun as las diferencias causadas por el premio educativo son muy grandes. Costa Rica debe considerar varios retos. En el frente de educacin tenemos retos importantes.

En este momento, en cuanto a la cobertura de secundaria en Centroamrica estamos de terceros, mientras que en Amrica Latina nos encontramos en la mitad baja de la tabla. En este sentido, a veces creemos que la crisis se acab como a los siete aos de haber finalizado en Gobierno de don Rodrigo Carazo, cuando ya el nivel de consumo se recuper; pero en realidad, con la cada en la cobertura de los sistemas de salud y educacin que tuvimos durante la crisis de principios de los 80, duramos mucho ms del perodo de estabilizacin en recuperarla y en el caso de la educacin secundaria no la hemos realmente recuperado. Un segundo reto que tenemos que enfrentar es la transformacin agrcola. La agricultura es un sector muy peculiar. Para empezar porque ha sido el seguro de desempleo de una parte importante de la poblacin; en la finca de la familia siempre cabe una persona ms, con una porcin de la poblacin que est migrando constantemente entre el campo y la ciudad. Si nosotros queremos una agricultura de verdad prspera, entre otros cosas, no podemos ponerle esa carga sobre los hombros a la agricultura. Una parte de la poblacin agrcola costarricense afortunadamente minoritaria todava est dedicada a productos en los cuales no es concebible que dejen de ser pobres. El reto de largo plazo es, entonces, pasarse a actividades en las que puedan aspirar a no ser pobres, caso muy distinto al reto de corto plazo, el cual consiste en hacer que en la actividad en que ya estn desafortunadamente la vida les sea ms llevadera. Me parece que un tercer reto es de carcter geogrfico. Carlos Sobrado seala y con toda la razn que Costa Rica la ausencia de equidad por regiones es menor que otros pases de la regin; eso es cierto, pero por otro lado este problema se ha incrementado en el tiempo y adems no tenemos instrumentos de poltica pblica para enfrentar el problema regional, se carece de instrumentos para dar preferencia a las zonas de menor

Conceptos de pobreza y mtodos para medirla

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desarrollo relativo como San Isidro del General, Limn, Osa, entre otras. Hay temas importantes que tienen que ver tanto con inmigracin como con emigracin. Me parece que los costarricenses no hemos terminado de ponderar adecuadamente el hecho de que a los ciudadanos ms pobres, que tienden a tener una serie de carencias comunes en capital humano, les pusimos muchsima competencia en los ltimos 15 aos. Es decir, con la inmigracin del tipo de talento y de capital humano que los ms pobres llevan al mercado de trabajo hicimos que esta clase de fuerza laboral fuese hiper-abundante, ello empuj sus salarios en una direccin contraria a la que hubiramos querido atraer. La solucin fcil sera empezar a hablar en contra de la inmigracin, pero me parece que dicha solucin no merece ser tocada; en todo caso ah hay un tema y debe ser abordado debido a su importancia. Por ltimo dos cosas; la primera, acordarnos que cuando hablamos de indigencia e incluso cuando conversamos de pobreza en un pas como Costa Rica, estamos sacando a colacin muchos problemas que son patolgicos, composiciones de hogar y demografas que son atpicos: la persona empleada tiempo completo, incluso a salario mnimo, con un hogar de tamao normal y una dinmica de tamao normal. Ellos no son pobres en esa definicin de pobreza; lo que quiere decir que ese 20 por ciento de la poblacin que se considera pobre tiene un problema que va ms all de un salario bajo, es un problema de irregularidad en el empleo o una dificultad patolgica ms complicada. Para cerrar, considero que este es el momento en el cual Costa Rica debiera estar pensando que se inventa en este tema, ya que el mismo es un tema

en el que el pas fue capaz de inventarse cosas muy sui generis en el pasado. Eso deinventarno es un deshacer de la direccin econmica que el pas ha llevado, ya que habiendo hecho, ms o menos, la mitad de la tarea nos ha resultado, aproximadamente, en la mitad del resultado que queramos en crecimiento. En esos casos ms bien lo que hay que hacer es completar la tarea en lo econmico, pero lograr un buen resultado distributivo requiere que nos inventemos algo ms, que es una cosa que en este momento nos est faltando y en el cual el debate se ha hecho particularmente pauprrimo. Estamos confundiendo instrumentos con objetivos y no estamos recordando que mucha de la poltica que llamamos social es distributivamente negativa; en otras palabras, que gastamos parte de lo que llamamos poltica social en gastos donde los beneficiarios son menos pobres que los pagadores de los mismos. Por ltimo, cuando llegamos al punto en que el objetivo son las instituciones que supuestamente atienden la pobreza y no los pobres que deben atender; cuando creemos que lo importante es la condicin laboral de la maestra y no la educativa de los estudiantes; cuando el problema social en el hospital es cmo le va al mdico y no a los pacientes; estamos mal. La distribucin del ingreso comienza a ser una cosa muy amplia y compleja que incorpora una serie de temas que ya no son de pobreza en una discusin que, al final de cuentas, como bien dice Carlos, los nmeros que logremos con el crecimiento no son lo nico que hay que ver para elegir qu vamos a hacer con la distribucin del ingreso. Muchas gracias.

SEGUNDA SESIN

EVOLUCIN DE LA POBREZA EN COSTA RICA

La pobreza en Costa Rica 1987-2004 Ronulfo Jimnez, Vctor Hugo Cspedes y Gilberto Arce Necesidades bsicas insatisfechas segn los censos de 1984 y 2000 Floribel Mndez

LA POBREZA EN COSTA RICA 1987-2004

RONULFO JIMNEZ, VCTOR HUGO CSPEDES Y GILBERTO ARCE

INTRODUCCIN
El objetivo de este captulo es analizar la evolucin de la pobreza en Costa Rica en el perodo 19872004. Tambin interesa analizar la relacin de la pobreza con el crecimiento econmico y la desigualdad para dicho perodo.

recuerda de nuevo que la estabilidad de la economa es importante desde el punto de vista de la pobreza. En los aos siguientes a dicha crisis, el porcentaje de familias pobres empieza a reducirse hasta alcanzar niveles de pobreza cercanos al 20 por ciento.
Grfico 3.1 VISIN DE LARGO PLAZO: EVOLUCIN DE LA POBREZA

1. CMO HA EVOLUCIONADO LA POBREZA?

Sabemos que no hay una nica respuesta a esta pregunta. Es ms, vemos en la presentacin de Floribel Mndez como, desde el punto de vista de necesidades bsicas insatisfechas, uno encuentra respuestas diversas, por ejemplo, en el tema de vivienda el pas ha mejorado, pero en el tema educativo los avances han sido mucho ms recientes y dbiles. Por lo tanto, la respuesta depende de qu es lo que uno est examinando, del concepto de pobreza, de la metodologa utilizada para identificarla, tal y como se expone en el captulo 1. Aqu vamos a usar el concepto de lneas de pobreza (LP). Empecemos con una visin de largo plazo Grfico 3.1 elaborado por Juan Diego Trejos, que muestra cuando la pobreza subi de un 30 por ciento a un 55 por ciento, en el gobierno de la administracin de don Rodrigo Carazo y esto nos
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FUENTE: Segn estimaciones de Juan Diego Trejos con base en datos de la Encuesta de Hogares.

Es importante esta visin de largo plazo porque nos dice que en los aos de las reformas econmicas que se iniciaron en 1984 la pobreza se ha reducido lo cual contradice afirmaciones incorrectas que se escuchan con frecuencia que aducen que en esa poca la pobreza aument. Cuando uno visualiza el comportamiento de la pobreza desde el ao 1984

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POBREZA EN COSTA RICA

a la fecha, es posible observar que sta se ha reducido y en los ltimos 10 aos se ha estancado. En esta visin de largo plazo de la serie referida, se ven otros dos indicadores de pobreza relacionados con la intensidad y la severidad. El primero de ellos mide cunto ingreso faltara, respecto a la lnea de pobreza, para que los pobres dejen de ser pobres y, el segundo, se refiere a cmo se distribuye la pobreza dentro de los pobres, o sea que la severidad otorga ms peso o ponderacin a las personas ms pobres. Resultan indicadores diferentes, pero la tendencia es bsicamente la misma. En adelante cuando hablemos de pobreza estaremos haciendo referencia al indicador de incidencia, es decir, al porcentaje de familias pobre.
Grfico 3.2 PORCENTAJE DE FAMILIAS POBRES, 1987-2004

aquel perodo en dos: de 1987 al 1994 y de 1994 al 2004. Un primer perodo en el cual s hubo reduccin de la pobreza y un segundo perodo, de 10 aos, en el cual la pobreza no se ha reducido y ms bien ha mostrado un estancamiento.

2. CMO HA EVOLUCIONADO LA POBREZA SEGN CARACTERSTICAS DE LAS FAMILIAS?

Entendamos el fenmeno de la pobreza desde una perspectiva ms desagregada. En trminos de la evolucin de la pobreza urbana y rural hay mayor incidencia de pobreza en la zona rural que en la zona urbana; en la zona urbana los pobres estn ms concentrados en determinados lugares geogrficos, mientras que en la zona rural hay una mayor dispersin. Hay mayor pobreza rural, pero cuando se observa su evolucin en general su comportamiento muestra una tendencia similar a la de la pobreza urbana. En otras palabras, en los ltimos 10 aos la pobreza rural se ubica en alrededor del 25 por ciento y la pobreza urbana en cerca del 15 por ciento, sin mostrar en ese periodo cambios significativos, Grfico 3.3.
Grfico 3.3 PORCENTAJE DE HOGARES POBRES, POR ZONA

FUENTE: INEC, Encuesta de Hogares de Propsitos Mltiples.

Examinemos qu ha pasado en la pobreza desde el ao 1987 al 2004, Grfico 3.2. En los primeros 8 o 9 aos representados en el grfico la pobreza disminuy rpidamente en los aos 1992, 1993 y 1994 siendo estos aos de un alto crecimiento econmico, mientras que en 1991 aument con la recesin. A partir de 1994 el porcentaje de familias pobres se ubic alrededor del 20 por ciento, con ligeras oscilaciones. De acuerdo con lo anterior, dividiremos

FUENTE: INEC, Encuesta de Hogares de Propsitos Mltiples.

La pobreza en Costa Rica 1987-2004

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Grfico 3.4 PORCENTAJE DE FAMILIAS POBRES, SEGN SEXO DEL JEFE

Grfico 3.5 EVOLUCIN DE LA POBREZA SEGN EL TAMAO DEL HOGAR

FUENTE: Clculo de los autores con base en la Encuesta de Hogares.

FUENTE: Clculo de los autores con base en informacin de la Encuesta de Hogares.

Si el anlisis de la pobreza se realiza por el sexo del jefe del hogar, los hogares encabezados por mujeres son ms pobres, en general, que aquellos encabezados por hombres. De nuevo, aunque en el caso de los primeros la incidencia de la pobreza ha tenido algunos vaivenes ms fuertes que en los segundos, la tendencia general es a un estancamiento en los ltimos 10 aos. Lo que s ha pasado es que cada vez hay una mayor porcin de hogares encabezados por mujeres, Grfico 3.4. Aqu el tema es por qu los hogares encabezados por mujeres son ms pobres y ello bsicamente est relacionado, no necesariamente con la condicin de las mujeres, si no con una serie de caractersticas asociadas a esos hogares, tales como ser hogares ms grandes, contar con menor educacin y tener menos receptores de ingreso. Al enfocar la evolucin de la pobreza segn el tamao de los hogares se nota menor incidencia de la pobreza en los hogares pequeos, mientras que en los hogares grandes, de ms de 6 miembros, es donde hay mayor nivel de pobreza. El promedio aproximado nacional del tamao de un hogar es

actualmente de 4 personas. As las cosas, el tamao del hogar guarda relacin con la condicin de pobreza que tienen los hogares. En general la tendencia es que, para cada caracterstica, se mantiene ms o menos estable la incidencia de la pobreza. Por su parte, la evolucin de la pobreza segn la educacin del jefe del hogar muestra como el nivel de educacin marca una diferencia muy importante en la probabilidad de ser pobre. En efecto, en los hogares en los cuales hay mayor nivel de pobreza, los jefes no tienen ningn nivel educativo; conforme este nivel es mayor, menor es la incidencia de la pobreza, de modo que los ms bajos niveles de pobreza, en donde se ubican los jefes de hogar que tienen educacin universitaria. En un trabajo que estamos elaborando calculamos las probabilidades de ser pobre de acuerdo con una serie de caractersticas, una de ellas es la educacin. Al respecto, hemos obtenido resultados muy interesantes y consistentes con lo anterior; la probabilidad de ser pobre con educacin secundaria completa o ms, es cercana a cero mientras

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POBREZA EN COSTA RICA

que, con bajos niveles de educacin, la probabilidad es alta. Llama la atencin que para hogares sin educacin o educacin primaria incompleta s pareciera que hay una tendencia a que aumente la incidencia de la pobreza. En los otros casos la incidencia de la pobreza es relativamente estable o se comportan en una forma paralela.
Grfico 3.6 PORCENTAJE DE HOGARES POBRES, SEGN EDUCACIN DEL JEFE

En la metodologa que tradicionalmente se usa en la definicin del Instituto Nacional de Estadstica y Censos (INEC), el costo de la canasta en el ao base 1995 debe actualizarse cada ao para tomar en cuenta los cambios en los precios de los bienes de la canasta. La actualizacin de este costo depende de 44 alimentos en el caso urbano y de 37 en el caso rural, lo cual dado que la volatilidad de los precios de los bienes alimenticios es mayor que la de los otros bienes, introduce tambin volatilidad en la lnea de pobreza.
Grfico 3.7 PORCENTAJE DE FAMILIAS POBRES, SEGN LNEA DE POBREZA

FUENTE: Clculo de los autores con base en informacin de la Encuesta de Hogares. FUENTE: Clculo de los autores con base en informacin de la Encuesta de Hogares.

3. CMO HA EVOLUCIONADO LA POBREZA CON OTRAS DEFINICIONES DE LNEA DE POBREZA?

Para identificar los hogares pobres segn el criterio basado en el nivel de ingreso, se contrasta el ingreso per cpita del hogar con la lnea de pobreza, que es el costo de la canasta de bienes y servicios que satisfacen las necesidades bsicas.

En qu medida cambia la incidencia de la pobreza si el costo de la canasta se hubiera actualizado no mediante el procedimiento usual descrito, sino por el ndice de Precios al Consumidor? La respuesta se observa en el Grfico 3.7, donde se representan las mediciones segn la pobreza oficial y la lnea de pobreza ajustada con el IPC. Para algunos aos s hay diferencias en los resultados, pero que en general la tendencia es muy parecida, es decir, aqu tambin se llegar a la conclusin de que en los ltimos 10 aos la pobreza se ha mantenido estancada en alrededor del 20 por ciento. En otras palabras, adoptar un criterio

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u otro para actualizar el costo de la lnea de pobreza puede generar cambios de un ao a otro y los cambios son ms coyunturales cuando el costo de los alimentos crece ms que el ndice promedio. Siempre con el fin de realizar algn tipo de evaluacin aunque sea indirecta del efecto que en la medicin de la incidencia pueda deberse a la definicin de la lnea de pobreza aplicada, si presenta un nuevo clculo. Esta vez se utiliza una lnea de pobreza relativa: la lnea de pobreza segn la canasta de 1995 calculada por el INEC se puso en trminos relativos en comparacin con el consumo privado per cpita de las cuentas nacionales.1 Esta lnea de pobreza es, como se indica, relativa y no absoluta como lo es la LP del INEC. Por ser relativa su nivel vara se hace mayor o menor segn cambie la magnitud del consumo per cpita. Por tanto, cuando la economa y el consumo crezcan ms, el nivel de esta LP ser tambin mayor, y viceversa. Los resultados de aplicar esta lnea se contrastan con los obtenidos mediante el clculo usual, Grfico 3.8.
Grfico 3.8 PORCENTAJE DE FAMILIAS POBRES, SEGN LNEA OFICIAL DE POBREZA Y UNA LNEA RELATIVA

En cuanto a los resultados que muestra el Grfico 3.8 cuando tuvimos crecimiento fuerte de la economa que redujo la pobreza, tambin aument el consumo per cpita promedio, por lo que la lnea de pobreza como porcentaje de ese consumo se hizo ms exigentey por lo tanto la reduccin no fue tan fuerte; como en los ltimos 10 aos el crecimiento de la economa ha sido menor la diferencia entre las dos mediciones se reduce. Sin embargo, desde el punto de vista de tendencia se puede llegar a la misma conclusin de que la pobreza en trminos relativos ha permanecido estancada en los ltimos 10 aos.
Grfico 3.9 EVOLUCIN DE LA POBREZA, SEGN LNEA OFICIAL Y MLTIPLOS DE ESTA

FUENTE: Clculo de los autores con base en informacin de la Encuesta de Hogares.

FUENTE: Clculo de los autores con base en informacin de la Encuesta de Hogares.

1.

Para el ao 1995 la LP urbana del INEC representaba 37 por ciento del consumo privado per cpita de cuentas nacionales; y la LP rural el 28 por ciento.

Se efectuaron dos ejercicios adicionales con el propsito de evaluar en qu grado se afecta la medicin de la pobreza debido al hecho de usar lneas de pobreza mayores o menores. Los resultados derivados de usar la lnea de pobreza oficial se comparan con los de tres lneas ms: la primera de ellas es 1,25 veces la lnea de pobreza oficial; la segunda 1 vez y la tercera 2 veces. Por qu? Porque algunos dudan de que la lnea de pobreza del INEC sea suficiente para cubrir el costo de las necesidades bsicas y si se poda vivir o no con ese ingreso; aunque en la realidad lo importante es tener una medida comparable de un ao a otro que permita observar su evolucin a travs del tiempo.

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POBREZA EN COSTA RICA

Puede notarse entonces que aun con lneas de pobreza que representan mltiplos de la lnea oficial, la tendencia sigue siendo la misma, aunque como era de esperar, con porcentajes de incidencia mayores, Grfico 3.9. El segundo ejercicio tal vez sea ms til cuando se quieren hacer comparaciones internacionales de la evolucin de la pobreza. Es muy complicado relacionar la canasta bsica de consumo de Uganda con la de Costa Rica, porque son muy diferentes. En este caso, los organismos internacionales establecen una lnea de pobreza universal que se aplica por igual a todos los pases con el fin de que los resultados sean comparables, aunque el umbral de pobreza utilizado sea inevitablemente algo arbitrario. El monto de la lnea dos dlares por persona por da, por ejemplo se aplica en trminos de paridad de poder de compra constante. Lo usual en el pasado ha sido establecer que son pobres quienes no tienen ms de un dlar per cpita al da para sobrevivir. Es posible que esa lnea de pobreza no se adece para el caso de Costa Rica, por ser un pas de un nivel de ingreso medio; aplicar la medicin con un dlar al da sera adecuado para un pas africano, pero no para Costa Rica. Tambin podemos observar el cambio de los niveles de pobreza cuando consideramos un umbral ms exigente, en cuyo caso los porcentajes de pobreza sern mayores, Grfico 3.10. Cuando la lnea de pobreza es de 4 dlares, que se parece ms al costo de la canasta costarricense, vemos una tendencia de reduccin de la pobreza en los ltimos 10 aos y que la reduccin de los aos 1992, 1993 y 1994 sea ms leve, lo cual se debe a la metodologa, donde la lnea de pobreza camina con el poder de compra de los dlares. Por otra parte, las cifras oficiales muestran una limitacin debido a que hay hogares que no suministran la informacin del ingreso. Para atender ese defecto se us un modelo para imputar un in-

Grfico 3.10 EVOLUCIN DE LA POBREZA SEGN LNEAS EXPRESADAS EN DLARES

FUENTE: Clculo de los autores con base en informacin de la Encuesta de Hogares.

greso a los hogares que no dieron esos datos y para ellos el ingreso se estim segn el nivel de educacin, el nmero de perceptores que tena el hogar, el sector de actividad de la economa en que trabajaban los miembros econmicamente activos del hogar. A partir de esta informacin a los hogares no informantes se les asign un ingreso y se determin si eran o no pobres. Al incorporar estos resultados al clculo de la incidencia de la pobreza resulta que el porcentaje de hogares pobres es menor, lo que quiere decir que los problemas para recolectar la informacin de ingreso estn en los hogares con mayores ingresos; pero de nuevo, la tendencia bsicamente sera la misma, Grfico 3.11. En este contexto, la pregunta relevante que surge es por qu en los ltimos 10 aos el pas no ha logrado reducir el nivel de pobreza?, por qu se ha estancado, cules son los elementos de juicio que podemos seguir para lograr una respuesta? Estos indicios tienen que ver con el crecimiento econmico, con la relacin entre crecimiento econmico y pobreza, con la distribucin del ingreso, con otros factores, por ejemplo la demografa y la migracin y, por supuesto hay otros elementos vinculados con la poltica social y la poltica econmica.

La pobreza en Costa Rica 1987-2004

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Grfico 3.11 EVOLUCIN DE LA POBREZA, SEGN METODOLOGA OFICIAL E IMPUTANDO INGRESO PARA FAMILIAS CON INGRESO IGNORADO

Grfico 3.12 TASA DE CRECIMIENTO ANUAL DE LA ECONOMA

FUENTE: Clculo de los autores con base en informacin de la Encuesta de Hogares.

FUENTE: Con base en informacin de Cuentas Nacionales (BCCR), Encuesta de Hogares y CCSS.

4. POR QU LA INCIDENCIA DE LA POBREZA SE HA ESTANCADO?

Si la incidencia de la pobreza no ha mostrado mayores variaciones en los ltimos aos, cabe preguntarse por qu se ha mantenido relativamente constante. En forma ms especfica, cules pueden haber sido las relaciones del crecimiento, el comportamiento del mercado laboral y de la distribucin del ingreso con esta estabilidad de la pobreza. Al respecto, se plantean algunas respuestas.

Crecimiento econmico
Empecemos por preguntarnos lo elemental: cmo ha crecido la economa en los dos perodos que interesan, 1987-1994 y 1994-2004. Bsicamente, tenemos cinco indicadores de crecimiento de variables macro importantes. El primero es el Producto Interno Bruto (PIB) per cpita. Este indicador muestra un crecimiento efectivamente menor en los ltimos 10 aos, cuando el aumento ha sido apenas cercano al 2 por ciento y en el perodo anterior fue del 2,5 por ciento, Grfico 3.12.

El segundo indicador, el Ingreso Nacional Bruto (INB) per cpita, incorpora dos ajustes al PIB. Primero, toma en cuenta el ingreso de los costarricenses y excluye pagos al exterior. El PIB es una medida de lo que se produce en las fronteras de Costa Rica, y por ello por ejemplo, lo que genera Intel est incluido en el PIB, mientras que el INB incluye nada ms los salarios que Intel paga en Costa Rica, no las remesas que manda al exterior. Adems, en el INB se hace un ajuste por trminos de intercambio; si los trminos de intercambio del pas se deterioran lo que se puede comprar con la misma cantidad producida es menos. En el INB vemos que hay una gran diferencia, en el primer perodo de un crecimiento elevado, cercano casi al 3 por ciento per cpita y en el ltimo perodo el crecimiento es inferior al 1 por ciento. Este menor crecimiento se explica en parte debido a un fuerte deterioro de los trminos de intercambio, especialmente asociado con el aumento del precio del petrleo. El otro indicador es el ingreso per cpita de los hogares segn la Encuesta de Hogares (IHPC). De nuevo podemos observar que hay un crecimiento mayor en el primer perodo que en el segundo, igual que el comportamiento mostrado por los salarios privados de la Encuesta de Hogares, siendo

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POBREZA EN COSTA RICA

Grfico 3.13 TERMINOS DE INTERCAMBIO INTERNACIONALES

Grfico 3.14 PIB PER CPITA-POBREZA, 1987-1994

FUENTE: Banco Central de Costa Rica. Departamento de Contabilidad Social.

FUENTE: Clculo de los autores con base en informacin del Banco Central de Costa Rica e INEC.

el comportamiento de ambos indicadores a su vez de gran relacin con el comportamiento que muestre la pobreza. Si tomamos el salario en el sector privado que se reporta a la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS), vemos tambin que el ritmo de crecimiento se ha reducido. Entre estos dos salarios hay diferencias de cobertura; el primero cubre todos los asalariados, el de la Caja solo a los asalariados que estn afiliados a la seguridad social. En resumen, en los ltimos 10 aos la economa ha crecido menos que en el perodo 1987-1994 y este menor crecimiento tambin se da en el ingreso de los hogares y en el promedio de los salarios de los trabajadores del sector privado. Habiendo establecido como el crecimiento de la economa y de los ingresos ha sido distinto en los dos perodos identificados, corresponde analizar si este comportamiento dismil est asociado con el estancamiento de la pobreza. En el perodo 1987-1994 en que la economa costarricense tuvo resultados ms favorables, hay una tendencia a que un mayor crecimiento reduzca la pobreza; como lo muestra la asociacin relativamente fuerte entre estas dos variables. Por el contrario, en el perodo de crecimiento lento, 1994-2004, esa asociacin es estadsticamente dbil.

Grfico 3.15 PIB PER CPITA-POBREZA, 1994-2004

FUENTE: Clculo de los autores con base en informacin del Banco Central de Costa Rica e INEC.

La experiencia histrica muestra que ante el desarrollo los distintos sectores econmicos no crecen uniformemente; por consiguiente un tema en el cual nos falta investigar ms: en qu sectores ha ocurrido el crecimiento econmico. Cuando se observa el PIB dividido por la forma tradicional de las cuentas nacionales, los sectores que han crecido ms en los ltimos diez aos son transportes, almacenamiento y comunicaciones especialmente

La pobreza en Costa Rica 1987-2004

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en lo que corresponde a comunicaciones de telefona celular; servicios a las empresas, electricidad y agua e industria. Estos son los sectores de mayor crecimiento, pero no se aprecia un cambio mayor en la estructura del PIB; sin embargo, por la carencia de un mayor grado de detalle puede ser que los cambios estructurales estn ocurriendo dentro de la agricultura, la industria y los servicios personales y comunales. Es decir la clasificacin que se tiene no es suficientemente adecuada para detectar tales cambios. La otra duda es si la medicin aplicada en el clculo de cuentas nacionales es capaz de registrar estas variaciones. En general, las cuentas nacionales tienen un mtodo que se aplica todos los aos, pero cuando la economa se va transformando, muchas veces esa medicin se va quedando rezagada en captar los cambios habidos. Al respecto recordemos que cuando se adopt la base de cuentas nacionales del ao 1991, se descubri que haba una diferencia de 30 por ciento entre la vieja y la nueva medicin del PIB. La pregunta es si otra vez est ocurriendo una situacin similar y si los sectores ms dinmicos no son posiblemente los ms afectados. En todo caso como tendencia, se puede ver que son los servicios a las empresas son los que estn creciendo ms y son los que demandan un trabajo mucho ms calificado y por consiguiente mejor remunerado; lo mismo sucede con industrias de ms tecnologa, las relacionadas con zona franca que son demandantes de trabajadores con mayores grados de calificacin. Con respecto al Ingreso Nacional per Cpita y pobreza, en el primer perodo apreciamos una relacin fuerte, en el segundo es mucho ms dbil, Grficos 3.16 y 3.17.

Grfico 3.16 INGRESO PER CPITA DE LOS HOGARES Y POBREZA, 1987-1994

FUENTE: Clculo de los autores con base en informacin del Banco Central de Costa Rica e INEC.

Grfico 3.17 INGRESO PER CPITA DE LOS HOGARES Y POBREZA, 1994-2004

FUENTE: Clculo de los autores con base en informacin del Banco Central de Costa Rica e INEC.

Una situacin similar ocurre con el salario privado que reporta la Encuesta de Hogares; en el primer perodo hay una relacin ms fuerte que en el segundo periodo, Grficos 3.18 y 3.19.

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POBREZA EN COSTA RICA

Grfico 3.18 SALARIO PRIVADO SEGN ENCUESTA DE HOGARES Y POBREZA, 1987-1994

cir, una segunda conclusin es que en los ltimos 10 aos hemos tenido menor crecimiento, el cual se ha caracterizado por una relacin o asociacin ms dbil desde el punto de vista de reduccin de la pobreza, Grficos 3.20 y 3.21. En otras palabras, en los ltimos aos, 1994-2004, el crecimiento ha sido ms dbil y menos eficaz para reducir pobreza.
Grfico 3.20 SALARIO PRIVADO (SEGN CCSS) Y POBREZA, 1987-1994
FUENTE: Clculo de los autores con base en informacin del

FUENTE: Clculo de los autores con base en informacin del Banco Central de Costa Rica e INEC.

Grfico 3.19 SALARIO PRIVADO SEGN ENCUESTA DE HOGARES Y POBREZA, 1994-2004

Banco Central de Costa Rica e INEC.

Grfico 3.21 SALARIO PRIVADO (SEGN CCSS) Y POBREZA, 1994-2004

FUENTE: Clculo de los autores con base en informacin del Banco Central de Costa Rica e INEC.

Los salarios del sector privado de la Caja Costarricense de Seguro Social muestran el mismo patrn que los salarios de la Encuesta de Hogares; es de-

FUENTE: Clculo de los autores con base en informacin del Banco Central de Costa Rica e INEC.

La pobreza en Costa Rica 1987-2004

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Relacin entre mercado laboral y pobreza

En el mercado laboral es donde se generan los ingresos que estn asociados al sistema productivo, es lo que une al aparato productivo con las familias. Ese nexo es importante porque si profundizamos ms en el conocimiento de lo que ha pasado en el mercado laboral podemos entender mejor lo ocurrido en la pobreza. Cabe destacar que en los ltimos 10 aos la poblacin costarricense est creciendo menos que en el perodo anterior, debido a un fenmeno que no es nuevo y que era previsible: la cada de la fecundidad. No obstante, la poblacin en edad de trabajar est creciendo ms en los ltimos 10 aos que en el perodo anterior, por qu? porque est reflejando el crecimiento de la poblacin de aos anteriores.
Grfico 3.22 MERCADO LABORAL: TASAS ANUALES DE CRECIMIENTO DE ALGUNAS VARIABLES

plementaran la escuela y con muy poca edad ingresaban al mercado laboral. Sin embargo, las estadsticas todava mantienen esta definicin. En todo caso, lo cierto es que tenemos una poblacin en edad de trabajar creciendo ms que el pasado. La Poblacin Econmicamente Activa, aquella poblacin que ya tiene trabajo o que busca trabajo sin encontrarlo est creciendo ms en el segundo perodo, por encima del 3 por ciento. Desde el lado demogrfico el mercado laboral en los ltimos 10 aos ha estado presionado por un mayor crecimiento de la PEA, que ocurre en un contexto de menor crecimiento econmico; este ltimo resultado nos sirve para hilvanar explicaciones sobre qu es lo que est ocurriendo con la pobreza. Asimismo, se observa que en 1994-2004 el crecimiento del empleo ha sido mayor por el lado de los trabajadores independientes, es decir, los que trabajan por cuenta propia o como patronos, en comparacin con el perodo anterior, mientras que el crecimiento de la poblacin ocupada asalariada ha sido ms lenta. Para algunos, esto puede ser signo de que hay un sector informal creciendo.
Grfico 3.23 TASA NETA DE PARTICIPACIN

FUENTE: Clculo de los autores con base en informacin de la Encuesta de Hogares.

Todava en Costa Rica se define la poblacin en edad de trabajar a partir de los 12 aos. El lmite de 12 aos tena sentido realista dcadas atrs cuando era muy frecuente que los jvenes com-

FUENTE: INEC, Encuesta de Hogares.

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POBREZA EN COSTA RICA

Adems del mayor crecimiento de la poblacin de 12 aos y ms, creci el porcentaje de la PEA con respecto a la poblacin de 12 aos y ms (tasa neta de participacin), y un aumento de un 1 punto porcentual en esta tasa puede significar 40 mil trabajadores ms en el mercado laboral, hecho que ha ocurrido. Se han experimentado varios cambios en el mercado laboral que afectan esta tasa de participacin; por un lado los jvenes estn retrasando su incorporacin al mercado laboral, lo cual es una buena noticia en la medida que asistan a los centros educativos. Por otro lado, los adultos mayores tienen una participacin menor en el mercado, aunque no queda claro de que esto sea positivo, mientras no se investigue las razones por las que esto ocurre. Al mismo tiempo, las mujeres se incorporan cada vez en mayor proporcin en el mercado laboral. No obstante, el resultado neto es una mayor tasa de participacin.
Grfico 3.24 TASAS DE DESEMPLEO ABIERTO Y DE SUBUTILIZACIN DE LA PEA, 1987-2004

ro ms que el desempleo abierto, ha crecido la tasa de subutilizacin del trabajo. Esta incluye no solamente a las personas que no tienen trabajo, si no tambin a las personas que no trabajan la jornada completa no obstante sus deseos de laborar tiempo completo, o las personas que trabajando la jornada completa no ganan el salario mnimo ms bajo establecido por Ley. En el Grfico 3.24 se precisa cmo estos movimientos en la oferta y la demanda de trabajo tambin se reflejan en el desempleo y en la subutilizacin de la mano de obra.

Conclusiones sobre crecimiento y pobreza en los ltimos 10 aos

Sobre crecimiento y pobreza en los ltimos 10 aos lo que podemos concluir es lo siguiente: tenemos un menor crecimiento que se explica en parte por el deterioro en los trminos de intercambio, pero a su vez posiblemente por un menor crecimiento internacional. Tenemos un menor crecimiento en la poblacin, lo cual tambin ha hecho que los hogares sean ms pequeos, asimismo se ha dado un mayor crecimiento de la poblacin en edad de trabajar y eso hace que disminuya la tasa de de dependencia demogrfica; por lo que proporcionalmente ahora hay ms gente en edad de trabajar en relacin con los que no trabajan, que es lo que se ha denominado el bono demogrfico. Si la economa no crece presiona el mercado laboral y hace que los salarios sean ms bajos o que existan mayores niveles de desempleo y subempleo. As, ese bono demogrfico se vuelve en algo positivo en la medida en que tengamos crecimiento econmico, pero se nos vuelve en algo negativo si carecemos de crecimiento y eso Luis Rosero en su artculo de la pgina 15 (La Nacin, 19 de octubre del 2005) lo plantea muy bien, es decir, es una oportunidad, la pregunta es si la aprovechamos bien.

FUENTE: INEC, Encuesta de Hogares.

Este mercado laboral al estar sometido a una mayor presin ha hecho que los salarios crezcan menos y el nivel de desempleo haya aumentado; pe-

La pobreza en Costa Rica 1987-2004

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Tambin podemos concluir que se da un mayor crecimiento de la PEA en un contexto de menor crecimiento, que se refleja en salarios que crecen menos, aumento del desempleo y subempleo y, posiblemente, en un empleo independiente que crece ms y podra estar escondiendo tambin niveles de subempleo.

5. LA RELACIN ENTRE DISTRIBUCIN Y POBREZA

El otro elemento que es importante analizar en relacin con el estancamiento de la pobreza es el relacionado con la distribucin del ingreso, tanto entre familias como entre personas perceptoras de ingreso. Como en este caso se utiliza la informacin de la Encuesta de Hogares se debe considerar que la medicin de esta variable tiene limitaciones que pueden ser importantes al evaluar la distribucin del ingreso.2 Pero tomando en cuenta estas consideraciones, el Grfico 3.25 muestra
2. Para mayor informacin al respecto, el lector interesado puede consultar: INEC, Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares 2004. San Jos, marzo 2006. Vctor Hugo Cspedes y Ronulfo Jimnez, La Pobreza en Costa Rica. Conceptos, medicin y evolucin. San Jos, Academia de Centroamrica, 1995. Grupo de expertos sobre estadsticas del ingreso de los hogares. Informe Final. Santiago de Chile, marzo de 2002. Para efectos de determinar la distribucin del ingreso de los hogares, estos se ordenan de menor a mayor ingreso segn el ingreso per cpita de cada uno. El ingreso per cpita resulta de dividir el ingreso total captado por el hogar entre la cantidad de miembros que lo conforman. Con base en este ordenamiento se determinan dos distribuciones: i) una que cuantifica la desigualdad de ingresos entre los hogares con base en la acumulacin de los ingresos per cpita que le corresponde a cada uno de ellos; ii) otra que cuantifica la desigualdad con base en la acumulacin de los ingresos totales de cada hogar. La primera se denomina en este estudio distribucin del ingreso de los hogares con base en el ingreso per cpita, y lo segundo, distribucin del ingreso de los hogares con base en el ingreso total.

los coeficientes de Gini referentes a la distribucin del ingreso que resulta de ordenar las familias de conformidad con el tamao del ingreso per cpita el ingreso total de cada una de ellas.3 El aumento en el coeficiente de Gini indica que se produce una mayor concentracin del ingreso alrededor de 1997 y se revierte hasta el 2000; sin embargo, el cambio es bastante leve a partir del 2000, de forma tal que no se regresa a los niveles previos de 1997. Ese fenmeno ha ocurrido tanto en la zona urbana como en la rural, pero con diferente intensidad, Grficos 3.26 y 3.27.
Grfico 3.25 COEFICIENTE DE GINI DE LA DISTRIBUCIN DEL INGRESO DE LOS HOGARES DEL PAS, 1987-2004

FUENTE: INEC, Encuesta de Hogares.

3.

Grfico 3.26 COEFICIENTE DE GINI DE LAS DISTRIBUCIONES DE INGRESO DE LOS HOGARES DE LA ZONA URBANA, 1987-2004

FUENTE: INEC, Encuesta de Hogares.

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POBREZA EN COSTA RICA

Grfico 3.27 COEFICIENTES DE GINI DE LAS DISTRIBUCIONES DE INGRESO DE LOS HOGARES DE LA ZONA RURAL, 1987-2004

Grfico 3.28 COEFICIENTES DE GINI DE LAS DISTRIBUCIONES DE INGRESO DE LAS PERSONAS, 1987-2004

FUENTE: INEC, Encuesta de Hogares.

FUENTE: Clculo de los autores con base en informacin de la Encuesta de Hogares.

La distribucin entre personas perceptoras de ingreso tambin muestra un incremento en la desigualdad en forma muy similar a la descrita para el caso de las familias en los aos 1987-2000. En el Grfico 3.28 se presenta la desigualdad, medida mediante el coeficiente de Gini, de tres distribuciones de ingresos personales: i distribucin del ingreso primario, o sea el ingreso de las personas derivado del trabajo (salarios e ingresos laborales de los cuenta propia) distribucin de otros ingresos, o sea otros no provenientes del trabajo (ingresos por concepto de alquileres, transferencias en efectivo, becas, intereses)

Factores que explican el comportamiento del ingreso primario

El ingreso primario per cpita depende de cunto gane la persona por hora, cuntas horas trabaje, cul sea la tasa de ocupacin o de desocupacin, cul sea la tasa de participacin y tambin, de cul sea la estructura de edades de la PEA. Estos son los factores que conforman contablemente el ingreso primario. El ingreso primario recibido por los hogares creci menos en el perodo 1994-2004 que en el lapso 1987-1994. Ms an, el ingreso se redujo en los hogares de menores ingresos (quintiles primero y segundo), los quintiles intermedios alcanzan un crecimiento bajo y es el quintil 5 el que crece ms. La remuneracin al trabajo por hora laborada tambin creci menos en el segundo de los dos perodos reiteradamente mencionados. Adems, los aumentos fueron muy dismiles entre los trabajadores de las familias de ms altos ingresos (20 por ciento de aquellos con mayores ingresos) y los de los restantes quintiles de familias: para el quintil 5 el ingreso por hora s aument; para los dems quintiles, el ingreso, por el contrario, se redujo, Grfico 3.30.

ii

iii distribucin del ingreso total de las personas (ingreso primario ms otros ingresos). La distribucin del ingreso total est determinada principalmente por el comportamiento de los ingresos primarios, porque estos son captados por la gran mayora de los hogares, lo contrario de lo que no ocurre con los otros ingresos. La distribucin del ingreso primario, a su vez, depende ms directamente de la situacin prevaleciente en el mercado laboral.

La pobreza en Costa Rica 1987-2004

73

Grfico 3.29 CRECIMIENTO ANUAL DEL INGRESO PRIMARIO PER CPITA DE LOS HOGARES EN LOS PERODOS 1987-1994 Y 1994-2004.

La tasa de participacin para la totalidad de los hogares ha tenido un aumento leve, pero comportamientos diferentes en los hogares segn su nivel de ingreso. En los dos quintiles ms pobres ha disminuido la tasa de participacin y ha aumentado en los tres quintiles de mayor ingreso, lo cual tiene efecto sobre la distribucin del ingreso, Grfico 3.31.
Grfico 3.31 TASA DE PARTICIPACIN POR QUINTILES

FUENTE: Clculo de los autores con base en informacin de la Encuesta de Hogares.

Grfico 3.30 CRECIMIENTO ANUAL DEL INGRESO PRIMARIO POR HORA, EN LOS PERODOS 1987-1994 y 1994-2004

FUENTE: Clculo de los autores con base en informacin de la Encuesta de Hogares.

Esta reduccin en la tasa de participacin est especialmente asociada con una menor participacin de los jvenes en el mercado laboral; la tasa de participacin de los jvenes de 12 a 17 aos se ha reducido para todos los quintiles, especialmente en los ltimos 10 aos, y eso est asociado con una mayor participacin de esa poblacin a los centros educativos, Grfico 3.32.

FUENTE: Clculo de los autores con base en informacin de la Encuesta de Hogares.

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POBREZA EN COSTA RICA

Grfico 3.32 TASA DE PARTICIPACIN POR QUINTILES DE INGRESO DE LOS HOGARES (Poblacin de 12 a 17 aos)

Grfico 3.33 TASA DE OCUPACIN DE LA PEA POR QUINTILES DE INGRESO DE LOS HOGARES

FUENTE: Clculo de los autores con base en informacin de la Encuesta de Hogares.

FUENTE: Clculo de los autores con base en informacin de la Encuesta de Hogares.

Desde el punto de vista de la tasa de ocupacin (porcentaje de la fuerza de trabajo que est ocupada) esta es menor en los hogares de menores ingresos, o sea que en ellos se da un desempleo mayor y adems el diferencial entre quintiles se ha incrementado: la tasa de ocupacin ha cado particularmente en los dos quintiles de menores ingresos, Grfico 3.33, y eso era esperable. En la medida que aumenta el desempleo, la familia queda sin ingreso y casi por definicin se ubica en los dos quintiles ms pobres. El tema del desempleo tiene tambin un impacto importante en la distribucin del ingreso, porque los quintiles de mayor ingreso mantienen prcticamente la misma tasa de ocupacin. Adems, los trabajadores de los dos quintiles ms pobres han reducido el nmero de horas que trabajan por mes, Grfico 3.34.

Grfico 3.34 HORAS TRABAJADAS POR OCUPADO

FUENTE: Clculo de los autores con base en informacin de la Encuesta de Hogares.

Esto tiene un impacto en la distribucin del ingreso, porque un menor nmero de horas trabajadas por mes significa menores ingresos. Asimismo, esta cada se asocia a un mayor nivel de subem-

La pobreza en Costa Rica 1987-2004

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pleo visible: se trabaja menos de la jornada completa no porque as se desea, si no por carencia de mejores oportunidades laborales. El porcentaje de ocupados con subempleo visible se ha incrementado ms en los quintiles de menores ingresos que en el promedio.
Grfico 3.35 PORCENTAJE DE OCUPADOS CON SUBEMPLEO VISIBLE POR QUINTILES DE INGRESO DE LOS HOGARES

Pero en el perodo de los ltimos 10 aos, aument el salario promedio, para cada grupo segn nivel de educacin todos disminuyeron el salario, es esto una paradoja? Lo que cambi fue la estructura o participacin de los distintos niveles de educacin dentro de la fuerza laboral asalariada: se increment grandemente el porcentaje de poblacin con educacin universitaria y esto elev el salario promedio. Entre grupos, los asalariados que tienen menos educacin enfrentaron reducciones ms importantes, en trminos de tasa promedio anuales, que aquellos con educacin universitaria. Estos mantuvieron el salario real, Grfico 3.36.
Grfico 3.36 CRECIMIENTO ANUAL PROMEDIO DE LOS SALARIOS, SEGN NIVEL EDUCATIVO, perodos 1987-1994 y 1994-2004

FUENTE: Clculo de los autores con base en informacin de la Encuesta de Hogares.

Estos diferentes elementos afectan la distribucin del ingreso, pero en particular la cuanta de lo que se paga por hora trabajada hace una gran diferencia. Es de esperar que las diferencias existan, pero por qu han evolucionado afectando ms a los de ingresos ms bajos. Como ayuda para la bsqueda de una respuesta, se analiza el crecimiento de los salarios en relacin con el nivel educativo del trabajador. El salario global promedio creci, como tendencia, en los dos perodos, pero en el primero creci tanto para los que tenan poca educacin como los que tenan ms; de esta manera, en ese perodo todos hicieron crecer su ingreso excepto, los que tenan educacin primaria incompleta.

FUENTE: Clculo de los autores con base en informacin de la Encuesta de Hogares.

Para mostrar la relacin del salario con el nivel de educacin se ha cuantificado el salario promedio correspondiente a trabajadores con distintos grados de educacin; dicho salario se expresa como proporcin del salario promedio de los asalariados

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POBREZA EN COSTA RICA

con educacin universitaria, en los aos 1987, 1994 y 2004. En el 2004 casi todos los trabajadores mantienen su nivel salarial en comparacin con el salario promedio de aquellos con educacin universitaria, o ms bien lo reducen. En trminos comparativos, las personas con educacin universitaria resultaron menos afectadas en los ltimos 10 aos, en contraste con los asalariados, especialmente los que tienen niveles de educacin menor, Grfico 3.37.
Grfico 3.37 SALARIOS POR NIVEL DE EDUCACIN COMO PORCENTAJE DEL SALARIO DE LOS ASALARIADOS CON EDUCACIN UNIVERSITARIA, 1987, 1994 Y 2004

Este es el efecto que describimos como la cintura angostade la pirmide. Es decir, tenemos una pirmide educativa en cuya base se encuentra un porcentaje amplio de personas que apenas han hecho la primaria completa, luego en la cspide de la pirmide hay un porcentaje alto que tiene educacin universitaria y en el medio tenemos porcentajes pequeos de personas que han hecho solo la secundaria, lo cual tiene un efecto en la distribucin del ingreso, especialmente cuando este esquema cambia tanto en 10 aos. As, se empieza a entender lo que pasa; si esta estructura se relaciona con lo que ha pasado con los salarios y, en particular, con los salarios de los que tienen menos educacin, que asimismo son a quienes el fenmeno migratorio nicaragense les ha puesto ms competencia, es cuando uno se explica el por qu esos salarios de los trabajadores con menor educacin no han crecido si no ms bien se han reducido, incluso en trminos absolutos.
Grfico 3.38 DISTRIBUCIN PORCENTUAL DE LOS TRABAJADORES OCUPADOS ASALARIADOS, SEGN NIVEL EDUCATIVO

FUENTE: Clculo de los autores con base en informacin de la Encuesta de Hogares.

Efectivamente la proporcin de trabajadores segn nivel de educacin se ha cambiado significativamente. El porcentaje de asalariados de la poblacin sin educacin viene reducindose, como tambin la de la poblacin con educacin primaria incompleta; y a la vez ha ido aumentando fuertemente y, en particular entre los ltimos 10 aos, el porcentaje de poblacin que tiene educacin universitaria, Grfico 3.38.

FUENTE: Clculo de los autores con base en informacin de la Encuesta de Hogares.

La pobreza en Costa Rica 1987-2004

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En forma consistente y clara ha venido aumentando la escolaridad de los ocupados segn quintiles de hogares clasificados por el tamao de su ingreso. Incluso los quintiles de ms bajos ingresos han aumentado su escolaridad en los ltimos 10 aos; no obstante, esta escolaridad en el primer quintil apenas llega a 6,7 aos, es decir, son trabajadores que en promedio solo ha terminado la educacin primaria. Por su parte, en el segundo quintil la escolaridad aument de 5,9 a 8,4 aos en promedio, pero, an as han recibido una educacin secundaria incompleta. Por otro lado, es bsicamente el quinto quintil el que tiene un promedio de 14 aos y lo ha aumentado sustancialmente, Grfico 3.39.
Grfico 3.39 AOS DE ESCOLARIDAD DE LOS OCUPADOS POR QUINTILES DE INGRESO DE LOS HOGARES, 1987, 1994 y 2004

quiera se menciona lo que pudo haber pasado con la calidad, si no solo la cobertura. Hay mucho de esa cohorte de poblacin de esos aos que se qued sin hacer educacin secundaria a partir de los ochentas. La gran falta que cometi la administracin Carazo fue prcticamente generar una expulsin masiva de los adolescentes de las escuelas de la que el pas se recuper muy tarde, hasta mediados de los noventas. Como complemento a los temas relacionados con la rentabilidad de la educacin uno se pregunta, un ao ms de escuela cunto aumenta el salario o el ingreso de una persona? Pareciera que tener un ao ms de educacin agrega relativamente poco, es decir, pasar de tener 6 a 7 aos no hace variar mucho el ingreso.
Grfico 3.40 RENTABILIDAD DE LA EDUCACIN DE LOS ASALARIADOS (Ecuacin de Mincer, salario por hora)

FUENTE: Clculo de los autores con base en informacin de la Encuesta de Hogares.

En otras palabras, quienes lograron mayores aumentos en la escolaridad en los ltimos 10 aos, fueron los 2 quintiles ms altos; los ms pobres lo lograron, pero con crecimientos ms modestos. Adems, entre 1987 y 1994 prcticamente la escolaridad se mantuvo constante. Esta situacin parece ser consecuencia al menos en parte de lo que pas en los aos ochentas cuando se perdi cobertura en el sistema educativo. Ms an, ni si-

FUENTE: Clculo de los autores con base en informacin de la Encuesta de Hogares.

Quienes logran mayores rentabilidades de un ao ms de escolaridad son los que se encuentran en un nivel universitario, aspecto que tiene implicaciones en la distribucin del ingreso. Por consi-

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POBREZA EN COSTA RICA

guiente, segn esto, el esfuerzo que realiza el pas para aumentar la escolaridad de sus jvenes es muy importante en secundaria, pero es mucho ms importante que completen la educacin secundaria, porque un ao ms probablemente no es mucho lo que agrega o por lo menos as es como lo est percibiendo el mercado laboral.4

6. RESUMEN DE CONCLUSIONES
En los ltimos 10 aos la pobreza ha permanecido estancada, por un menor crecimiento econmico y un debilitamiento en la relacin crecimiento econmico-reduccin de la pobreza. Una mayor concentracin del ingreso, que est asociada a una mayor oferta de trabajo por elementos de la demografa, de la migracin y de la incorporacin de la mujer al mercado laboral, tiene que ver tambin con la diferenciacin en el capital humano con el

cual se est incorporando la fuerza de trabajo que hace que, con lo que ocurri en los aos 80, unas cohortes de poblacin se estn incorporando al mercado laboral con muy poco capital humano causando que obtengan salarios relativamente bajos, lo cual se halla asociado con un crecimiento ms dbil de la demanda de trabajo vinculado con un menor crecimiento de la economa y tambin con una demanda de trabajo ms fuerte en ocupaciones que requieren ms educacin. Todos estos fenmenos hacen que los ocupados con mayor educacin hayan salido con mejores resultados en este escenario de menor crecimiento econmico y que las personas con menores niveles educativos, las que se ubican en los quintiles ms bajos, hayan desmejorado su posicin y, por lo tanto, tengamos este fenmeno de una mayor concentracin del ingreso, que constituye uno de los factores que hace que no se haya disminuido la pobreza.

4.

Cabe preguntarse, al respecto: La educacin formal en las escuelas y colegios es adecuada como para capacitar a los jvenes con las habilidades que se requieren en las ocupaciones que mayoritariamente demandan las empresas desde las ms pequeas o las ms grandes o, por el contrario, se da algn tipo de dficit en la preparacin necesaria para el mercado? Ser necesario que el pas ofrezca programas cortos y eficaces de capacitacin dirigidos a campos especficos, para que esos jvenes se integren con ms capacidad productiva al mercado laboral?

NECESIDADES BSICAS INSATISFECHAS SEGN LOS CENSOS DE 1984 Y 2000

FLORIBEL MNDEZ

INTRODUCCIN
Agradezco a la Academia de Centroamrica por la invitacin que hiciera al Instituto Nacional de Estadstica y Censos (INEC) para participar en esta jornada sobre pobreza y permitirnos presentar un estudio basado en informacin de los censos de los aos 1984 y 2000, utilizando el mtodo de necesidades bsicas insatisfechas (NBI). Como ya se mencion, no existe una definicin nica de pobreza, lo cual hace mucho ms difcil definir una metodologa o indicadores con los cuales se le pueda dar seguimiento a este fenmeno tan complejo. Aun as, los investigadores tratamos de definir algunas metodologas que son utilizadas a nivel internacional y hacemos el mayor esfuerzo para que estos indicadores se elaboren de manera que permitan dar seguimiento al fenmeno de la pobreza. Presentar primero un repaso del mtodo de NBI y la metodologa especfica utilizada en el estudio, y posteriormente los resultados obtenidos.

blecidas y cuya satisfaccin se considera ha de cumplirse para que esas familias no sufran los efectos de no haber satisfecho una necesidad que por ser bsica resulta de mxima importancia para su bienestar y su desarrollo. Como se mencion en exposiciones anteriores la utilidad de este mtodo radica en que permite una disgregacin geogrfica de las necesidades, dado que la fuente principal que se utiliza con alguna frecuencia son los censos nacionales. Por consiguiente, los resultados se pueden desagregar a un nivel de cantn, de distrito y de reas ms pequeas que se llaman segmentos, siendo importantes fuentes de informacin para apoyar las polticas focalizadas geogrficamente y para elaborar mapas de pobreza.1 Para aplicar este mtodo uno de los primeros pasos requeridos consiste en identificar cules son las necesidades consideradas bsicas objeto de evaluacin. Al respecto, este estudio no comprende todas las que el investigador podra considerar

1.

1. MTODO DE NBI
El mtodo de NBI tiene como objetivo identificar aquellas familias o personas que no logran satisfacer efectivamente una o ms necesidades preesta79

Para el censo del 2000 se realiz un simposio donde se presentaron los datos provenientes de este censo, mediante la aplicacin del mtodo NBI, el cual fue un trabajo que realic junto con el investigador Juan Diego Trejos. En el presente estudio aplicamos esa misma metodologa y esa misma definicin conceptual, a los dos censos de 1984 y 2000 con el propsito de lograr resultados comparables.

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POBREZA EN COSTA RICA

que deberan incluirse, sino las que resultan permisibles de acuerdo con la informacin censal disponible. De esta manera se consider viable estudiar cuatro necesidades bsicas especficas: Necesidad de albergue Necesidad de servicios de higiene y salud Necesidad de educacin Necesidad de otros bienes y servicios.

2. Determinar cul informacin o variables del censo se usarn para evaluar, respecto a cada familia y cada necesidad, si hubo o no carencias. 3. Establecer los criterios o lmites normativos que permitan realizar la calificacin, con base en la informacin censal, de si una familia logr la satisfaccin de la necesidad aunque sea en un grado mnimo aceptable, o si por el contrario enfrent carencias en el sentido recin explicado. 4. Aplicar los criterios normativos para determinar en relacin con cada necesidad, si la familia tiene o no carencias. Como se explic, este estudio comprende la evaluacin de las cuatro necesidades ya mencionadas mediante el uso de variables censales. Para la evaluacin de la necesidad de albergue se consideran cuatro variables: la calidad de la vivienda, la cantidad de aposentos de la vivienda y de miembros en la familia y la disponibilidad de alumbrado elctrico. En cuanto a higiene y salud, se utiliza la informacin censal sobre la disponibilidad de agua potable y la eliminacin de excretas. Respecto a conocimiento o educacin, se toman en consideracin la asistencia a la escuela o colegio y el rendimiento escolar (atraso en la cantidad de aos de escolaridad de conformidad a la edad). Finalmente, para evaluar la necesidad de otros bienes y servicios las variables censales utilizadas fueron la informacin respecto a los miembros de la familia perceptora de ingresos2 y para cada uno de ellos su condicin de ser o no jefe de familia y su nivel de educacin. Mediante una combinacin de estos datos se fijaron las normas para determinar si se daba o no la carencia (la no satisfaccin) de la necesidad bajo consideracin.
2. Son perceptores aquellos miembros que fueron registrados en el curso como ocupados y los pensionados y rentistas.

De estas cuatro, requiere explicacin aparte la ltima. La necesidad de otros bienes y servicios no se refiere a una necesidad en particular, sino a si la familia dispone de una capacidad potencial para generar recursos que le permitan el acceso a otros bienes y servicios requeridos para satisfacer otras necesidades bsicas (vestido, alimentacin, transporte) no incluidas entre las otras tres necesidades citadas. Evidentemente, para satisfacer cualquiera de estas necesidades se requiere que la familia posea los activos o servicios (o bien que haya tenido acceso a ellos) capaces de cubrir la necesidad correspondiente. Por ejemplo, en el caso de albergue, ha de tener una vivienda disponible para su uso. Por otra parte, aunque una familia haya ciertamente consumido los bienes o servicios que sirven para satisfacer determinada necesidad, an queda un punto por resolver: el consumo realizado fue suficiente como para que la necesidad quedara satisfecha al menos en un nivel o grado mnimo aceptable, o no alcanz satisfacerla ni siquiera en ese grado mnimo? Si ocurre lo segundo, se considera que la familia enfrent una carencia en la necesidad de albergue, porque no ha podido satisfacer en forma conveniente segn norma fijada la necesidad en cuestin. Por consiguiente, la aplicacin del mtodo de NBI requiere: 1. Identificar las necesidades objeto de la investigacin.

Necesidades bsicas insatisfechas segn los censos de 1984 y 2000

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Cuadro 4.1 NECESIDADES, CRITERIOS UTILIZADOS Y CARENCIAS CRTICAS Necesidad bsica 1. De Albergue Digno Criterios Se da la carencia cuando

Calidad de la vivenda Hogar en vivienda eventual o tugurio. Hogar en vivienda de paredes de desecho u otro techo de desecho o piso de tierra. Hogar en vivienda con materiales en mal estado simultneamente en paredes, techo y piso. Hacinamiento Hogares en viviendas con ms de dos personas por aposento. Electricidad Hogares en viviendas sin electricidad para alumbrado. Infraestructura fsico sanitaria Hogar en vivienda urbana que consume agua de pozo, ro o lluvia. Hogar en vivienda rural que consume agua de pozo y no tiene caera dentro de la vivienda. Hogar en vivienda urbana con eliminacin de excretas por pozo o u otro sistema o no tiene. Hogar en vivienda rural con eliminacin de excretas por otro sistema o no tiene. Hogares con miembros de 7 a 17 aos que no asiste a la educacin regular. Hogares con miembros de 7 a 17 aos que asiste a la educacin regular con rezago mayor a dos aos. Hogares sin percepciones regulares (ocupados o pensionistas o rentistas) y cuyo jefe tiene 50 aos o ms y primaria completa o menos. Hogares urbanos con un perceptor y primaria incompleta y tres o ms dependientes. Hogares urbanos con dos perceptores y con menos de cinco aos de educacin en promedio y tres o ms dependientes. Hogares urbanos con tres o ms perceptores y con menos de cuatro aos de educacin en promedio y tres o ms dependientes. Hogares rurales con un perceptor y menos de cuatro aos de educacin y tres o ms dependientes. Hogares rurales con dos perceptores y con menos de tres aos de educacin en promedio y tres o ms dependientes. Hogares rurales con tres o ms perceptores y con menos de dos aos de educacin en promedio y tres o ms dependientes.

2. De Vida Saludable

3. De Educacin

Asistencia Escolar Logro Escolar

4. De acceso a otros bienes y servicios

Capacidad de consumo

Los criterios o lmites normativos utilizados respecto a cada necesidad se detallan en el Cuadro 4.1 y se ilustran a continuacin: Acceso a vivienda. Se considera que se da una carencia de vivienda digna si ocurre al menos una cualquiera de las siguientes situaciones: la vivienda es del tipo eventual3 si es un tugurio; o si la vivienda est en mal estado por la calidad de los materiales; o bien si se da un hacinamiento de dos o ms personas por apoVivienda eventual: son aquellos recintos destinados a vivienda en edificaciones que originalmente no se hicieron para albergar personas, tales como casas dentro de talleres mecnicos, bodegas, establos, garajes, casetas para guardas.

sento, o si la vivienda no tiene alumbrado elctrico. Acceso a vida saludable: Se da una carencia de acceso a vida saludable si la vivienda no dispone de abastecimiento de agua de buena calidad o de un sistema de eliminacin de excretas. En consecuencia, la norma est determinada por el consumo de agua o la eliminacin de excretas. Adems, la norma fue diferenciada segn rea geogrfica urbano-rural. En el caso de la zona rural se consider la carencia cuando el consumo de agua era de pozo o no tena caera dentro de la vivienda. Acceso al conocimiento: Se considera al menos un requerimiento mnimo de educacin

3.

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POBREZA EN COSTA RICA

para que las personas puedan incorporarse adecuadamente a la vida productiva y social. Para identificar esta carencia se consideraron la asistencia escolar y el rezago escolar para los nios y jvenes de 7 a 17 aos. Se consider que todas las familias con al menos un miembro con esas edades que no estn asistiendo a la escuela o colegio, o s asisten pero con un rezago de ms de dos aos, son familias con carencias. Necesidad de otros bienes: En relacin con esta necesidad, para la norma se toma como referencia la presencia de perceptores en la familia y sus escolaridades promedio, as como sus relaciones de dependencia econmica y una combinacin de estos tres elementos para determinar la situacin de la familia respecto a si satisfizo o no la necesidad.

Cuadro 4.2 DISTRIBUCIN DE LAS FAMILIAS POR TIPO DE CARENCIAS Concepto Total Sin carencias Con una o ms carencias Con una carencia Con 2 carencias Con 3 carencias Con 4 carencias Hogares 1984 Absoluto Relativo 556.778 100,0 296.901 53,3 6 259.877 140.393 79.119 34.352 6.043 46,7 25,2 14,2 6,2 1,1 Hogares 2000 Absoluto Relativo 959.144 100,0 13.052 63,9 346.092 232.370 83.036 25.404 5.282 36,1 24,2 8,7 2,6 0,6

FUENTE: Clculos de la autora con base en los Censos de 1948 y 200.

Intensidad de las carencias

La intensidad o gravedad de las carencias vara, puesto que algunas familias no satisfacen solo una de las cuatro necesidades y otras dos o ms. Por lo tanto conviene agrupar las familias con una o ms carencias (46,7 por ciento en 1984 y 36,1 por ciento en 2000) segn sea la cantidad de carencias de ellas. Para tal propsito se consideran las familias que no satisfacen una necesidad (carencias leves), que no satisfacen dos necesidades cualesquiera (carencias moderadas), que no satisfacen tres cualesquiera (carencias graves) y familias que no satisfacen cuatro necesidades (carencias extremas). Este agrupamiento permite medir, aunque sea de forma gruesa, la intensidad de las carencias. Del total de familias con una o ms carencias, tenan solo una carencia 67 por ciento en 2000 y 54 por ciento en 1984, Grfico 4.1. Si se considera que ms carencias por familias pueden represen4. Cabe destacar que este mtodo no pretende definir el porcentaje de hogares pobres, sino que debe de ser visto como un procedimiento que apoya el estudio de la situacin del fenmeno de la pobreza; es preciso considerarlo como un complemento para el anlisis de este fenmeno nicamente.

2.

RESULTADOS OBTENIDOS

Los resultados obtenidos abarcan los siguientes aspectos: la cuantificacin de las familias con carencias, o sea que no satisfacen una o ms necesidades bsicas; la medicin de la intensidad o cantidad de carencias, por familia; la identificacin de cules de las cuatro necesidades son las ms frecuentemente presentan carencias o que ms aparecen y la distribucin geogrfica o por distritos de las necesidades que presentan carencias.

Las familias con carencias

Las familias que no satisficieron al menos una necesidad bsica (de las cuatro consideradas) o, lo que es sinnimo, que presentaron al menos una carencia, constituyeron 46,7 por ciento de las familias del pas, en 1984, mientras que en el 2000 ese porcentaje era 36 por ciento,4 Cuadro 4.2.

Necesidades bsicas insatisfechas segn los censos de 1984 y 2000

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tar mayores limitaciones de pobreza, estas cifras indican que tales limitaciones se redujeron.
Grfico 4.1 DISTRIBUCIN PORCENTUAL DE LAS FAMILIAS CON CARENCIAS

consumo se presenta con mayor frecuencia que la de higiene, a lo contrario de lo que se daba en 1984. O sea que con el tiempo se han dado cambios respecto a cules necesidades son las ms comunes, Grfico 4.2.
Grfico 4.2 ESTRUCTURA DE LAS DIMENSIONES

FUENTE: Clculos de la autora con base en los Censos de 1948 y 200. FUENTE: Clculos de la autora con base en los Censos de 1948 y 200.

En efecto, si bien el porcentaje de familias con una carencia (carencias leves) se incrementa de 54 por ciento a 67 por ciento, las familias con carencias solo moderadas mostraron una reduccin de 30 a 24 por ciento, con carencias leves de 13,2 a 7,3 y con carencias extremas de 2,3 a 1,5 por ciento. En otras palabras, se redujo la proporcin de familias afectadas ms severamente, o sea, con mayor cantidad de carencias.

Carencias por distritos

La metodologa permite cuantificar el porcentaje de familias con carencias en cada distrito del pas y evaluar los cambios entre distritos ocurridos entre las fechas censales. Esta comparacin debe considerarse bajo ciertas limitaciones, entre otras porque en el lapso intercensal se dieron cambios en los distritos. En 1984 haba aproximadamente 420 distritos y en el 2000 aument la cifra a 460 y algunos se desagregaron. El primer aspecto a destacar es la magnitud de las diferencias entre los distritos donde se dan los ms altos porcentajes de familias con una o ms carencias, Cuadro 4.3, y aquellos que se sitan en el otro extremo, Cuadro 4.4. Entre los primeros la incidencia es muy alta, ms de 80 por ciento de las familias de cada distrito presentan carencias en

Las necesidades no satisfechas que son ms comunes

En esta seccin se identifican cuales de las cuatro necesidades son las que en mayor cantidad no se satisfacen por las familias costarricenses. En 1984 la necesidad no satisfecha ms comn fue la de albergue y en el 2000 la de conocimiento o educacin. En el 2000 la necesidad no satisfecha de

84

POBREZA EN COSTA RICA

Cuadro 4.3 DISTRITOS CON MAYOR PORCENTAJE DE CARENCIAS 1984 Distrito Cao Negro, Chiles San Jos (Pizote), Upala Colinas, Buenos Aires Potrero Grande, Buenos Aires Buenavista, Guatuso Boruca, Buenos Aires Pilas, Buenos Aires San Juan de Mata, Turrubares San Jorge, Los Chiles Zapotal, San Ramn Yolillal, Upala Sabanilla, Acosta Savegre, Aguirre Cangrejal, Acosta Porcentaje 98,1 94,6 93,4 93,3 92,8 92,3 91,9 91,2 90,3 89,8 89,2 88,9 88,9 88,7 Distrito Chnguea, Buenos Aires Curea, Sarapiqu Dos Ros, Upala Llanuras de Jaspar, Sarapiqu Yolillal, Upala Pilas, Buenos Aires Sierpe, Osa Sabanillas, Acosta Delicias, Upala San Jos (Pizote), Upala Ro Nuevo, Prez Zeledn Boruca, Buenos Aires Potrero Grande, Buenos Aires Cao Negro, Chiles 2000 Porcentaje 97,3 97,1 96,8 95,9 92,9 89,2 87,7 86,2 86,1 84,2 82,8 82,6 82,4 82,2

Cuadro 4.4 DISTRITOS CON MENOR PORCENTAJE DE CARENCIAS 1984 2000 1984 Distrito San Francisco, Heredia Mata Redonda, San Jos Carmen, San Jos Anselmo Llorente, Tibs San Roque, Barva Heredia San Pedro, San Jos San Francisco de Dos Ros San Antonio, Desamparados Sabanilla, Montes de Oca Santo Domingo, Heredia San Vicente, Moravia Zapote, San Jos Mercedes, Heredia Heredia Porcentaje 17,8 18,0 18,4 19,0 19,6 20,2 20,9 20,9 21,1 21,9 22,1 22,9 23,1 23,1 Distrito Snchez, Curridabat San Juan, Tres Ros San Francisco de Dos Ros Mercedes, Montes de Oca Anselmo Llorente, Tibs Sabanilla, Montes de Oca Carmen, San Jos Gravilias, Desamparados Mata Redonda, San Jos San Vicente, Moravia Zapote, San Jos Barva, Heredia San Antonio, Desamparados Mercedes, Heredia 2000 Porcentaje 7,8 9,9 10,2 10,8 10,8 11,1 12,1 12,2 12,6 13,0 13,6 13,7 13,9 14,0

Necesidades bsicas insatisfechas segn los censos de 1984 y 2000

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una o ms necesidades, tanto en 1984 como en 2000. Entre los segundos, algo ms del 20 por ciento de las familias de cada distrito tienen una o ms carencias en 1984, notndose que al cabo de 16 aos los porcentajes de familias con ms carencias se han reducido a niveles del orden de 20 por ciento a 13 por ciento para los distritos que mostraron menos carencias. Obviamente, entre los extremos se da una gran variedad de situaciones. Como es fcil de notar, los distritos del Cuadro 4.3, los de ms altos porcentajes de familias con carencias, son casi en su totalidad muy rurales y consecuentemente de baja densidad demogrfica y pobres servicios de infraestructura; al contrario de lo que ocurre con los distritos con menores carencias, presentados en el Cuadro 4.4. Como rasgo paralelo a esa situacin de ruralidad, los primeros son distritos alejados de la gran regin central del pas, al contrario de los segundos, ubicados en su totalidad dentro de dicha regin.
Cuadro 4.5 POSICIN RELATIVA DE LOS DISTRITOS Distrito Fortuna, Bagaces Mogote, Bagaces Colorado, Abangares San Antonio, Nicoya La Cuesta, Corredores San Juan de Mata, Turrubares Picagres, Mora Piedras Negras, Mora Cbano, Puntarenas Quebrada Honda, Nicoya San Lorenzo, Tarraz Santiago, Palmares Toro Amarillo, Valverde Vega San Juan, Abangares San Francisco, Heredia Uruca, San Jos Dos Ros, Upala Copey, Dota Jardn, Dota Santa Cruz, Len Corts 1984 82,00 77,05 80,94 81,56 78,71 91,16 73,10 83,02 82,61 73,17 53,23 45,62 38,68 62,84 17,87 32,95 78,87 52,29 55,13 47,97 2000 Diferencia 40,08 39,59 45,77 46,41 44,90 59,57 43,24 53,49 53,46 44,15 61,60 54,90 49,32 73,63 29,63 47,69 96,75 73,80 79,46 77,00 -41,92 -37,46 -35,17 -35,15 -33,81 -31,60 -29,86 -29,53 -29,15 -29,02 8,37 9,28 10,64 10,78 11,76 14,74 17,88 21,50 24,34 29,03

Aunque las comparaciones intertemporales no son totalmente vlidas,5 sin embargo permiten disponer de una aproximacin de donde ocurrieron los principales cambios, en el tiempo y en el espacio. Ante la pregunta, cules distritos han tenido los mayores cambios disminucin o aumento en el porcentaje de familias que presentaron una o ms necesidades, la respuesta se da en Cuadro 4.5. Por ejemplo, en el distrito la Fortuna de Bagaces se da la mayor reduccin y en Santa Cruz de Len Corts el mayor aumento. Al respecto cabe sealar la importancia de evaluar los factores que contribuyeron a estos cambios en un caso en forma positiva y en otro en forma negativa.

Mapas de necesidades bsicas

En esta parte del estudio los distritos se distribuyen en cinco grupos, de acuerdo con la intensidad de la incidencia o sea el mayor o menor porcentaje de familias que no satisfacen cada necesidad objeto de la investigacin. La agrupacin se determin mediante la aplicacin de la tcnica estadstica conocida como anlisis de conglomerados. Esta informacin facilita la identificacin de las zonas donde, para cada necesidad, es ms aguda la intensidad de las carencias, permitindole a los encargados de las polticas de combate a la pobreza disear polticas focalizadas geogrficamente.6
5. Entre otros motivos porque no se trata comparaciones con base en cifras absolutas sino con base en cifras relativas. Este criterio se basa en la incidencia: dentro de cada distrito cul es el porcentaje de familias con carencias. Otro criterio que podra aplicarse se basa en la concentracin: dentro del pas como un todo, cules distritos concentran el ms alto porcentaje de familias con carencias. De aplicarse el segundo es posible que los distritos con mayor concentracin se ubiquen en los cantones ms populosos (en general los de la Regin Cen-

6.

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POBREZA EN COSTA RICA

Recuadro 4.1 COSTA RICA: CARENCIA DE ALBERGUE 1984 Y 2000

Simbologa Incidencia muy alta Incidencia alta Incidencia media alta Incidencia media Incidencia baja

Simbologa Incidencia muy alta Incidencia baja

rea de detalle

rea de detalle

CARENCIA DE ALBERGUE DIGNO POR DISTRITO, 1984 (PORCENTAJE DE HOGARES CON CARENCIA)

CARENCIA DE ACCESO ALBERGUE DIGNO (EXTREMOS) POR DISTRITO, 1984 (PORCENTAJE DE HOGARES CON CARENCIA)

Simbologa Incidencia muy alta Incidencia alta Incidencia media alta Incidencia media Incidencia baja

Simbologa Incidencia muy alta Incidencia baja

rea de detalle

rea de detalle

20

20

40 Kilmetros

CARENCIA DE ALBERGUE DIGNO POR DISTRITO, 2000 (PORCENTAJE DE HOGARES CON CARENCIA)

CARENCIA DE ACCESO ALBERGUE DIGNO (EXTREMOS) POR DISTRITO, 2000 (PORCENTAJE DE HOGARES CON CARENCIA)

Los grupos constituidos de acuerdo con el porcentaje de incidencia en cada necesidad, son:
Grupo de distritos Incidencia muy alta Incidencia alta Incidencia media alta Incidencia media Incidencia baja Familias con carencias Porcentajes muy altos Porcentajes altos Porcentajes medios altos Porcentajes medios Porcentajes bajos

tral) en vez de los de zonas relativamente alejadas donde en general hay menos familias por distrito. Dnde debe prevalecer la poltica focalizada: donde hay ms incidencia o donde hay ms concentracin?

Con base en estos criterios se presentan, para 1984 y 2000 sendos mapas, uno para cada necesidad en forma individual y otro para las cuatro necesidades en forma conjunta. De manera que es posible visualizar respecto a cada necesidad en cules lugares del territorio nacional se dan con mayor severidad las carencias, as como los cambios ocurridos entre las fechas censales. Adems, en cada caso se presenta un segundo mapa donde no se muestran los cinco grupos sino solo los casos extremos en cada necesidad: los distritos con los ms altos porcentajes de familias con carencias y aquellos con los porcentajes ms bajos; esto con el fin de facilitar la ubicacin geogrfica de las situaciones extremas en cada ao censal, as como sus correspondientes cambios entre 1984 y 2000.

FUENTE: Instituto Nacional de Estadstica y Censos

Necesidades bsicas insatisfechas segn los censos de 1984 y 2000

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Recuadro 4.2 COSTA RICA: CARENCIA DE SALUD 1984 Y 2000

Simbologa Incidencia muy alta Incidencia alta Incidencia media alta Incidencia media Incidencia baja

Simbologa Incidencia muy alta Incidencia baja

rea de detalle

rea de detalle

CARENCIA DE ACCESO A VIDA SALUDABLE POR DISTRITO, 1984 (PORCENTAJE DE HOGARES CON CARENCIA)

CARENCIA DE ACCESO A VIDA SALUDABLE (EXTREMOS) POR DISTRITO, 1984 (PORCENTAJE DE HOGARES CON CARENCIA)

Simbologa Incidencia muy alta Incidencia alta Incidencia media alta Incidencia media Incidencia baja

Simbologa Incidencia muy alta Incidencia baja

rea de detalle

rea de detalle

CARENCIA DE ACCESO A VIDA SALUDABLE POR DISTRITO, 2000 (PORCENTAJE DE HOGARES CON CARENCIA)

CARENCIA DE ACCESO A VIDA SALUDABLE (EXTREMOS) POR DISTRITO, 2000 (PORCENTAJE DE HOGARES CON CARENCIA)

Se pueden observar, ms all de los detalles particulares, unas cuantas caractersticas que por sobresalientes se identifican con facilidad. De esta manera, en 1984, de cada cien familias que habitan un distrito, los ms altos porcentajes de familias con carencias se dan en distritos ubicados principalmente en las zonas fronterizas norte y sur y en menor medida en algunas partes costeras del pas; esto ocurre para cualquiera de las cuatro necesidades, aunque con algunas diferencias segn la necesidad especfica considerada. Por ejemplo, la necesidad de salud muestra carencias extremas en casi todos los distritos de la frontera norte, mientras que la de albergue solo en la parte noroccidental. A la vez, un distrito como Bratsi (posteriormente dividido en dos) aparece repeti-

damente con carencias extremas en cada una de las cuatro necesidades, y, de paso, no solo en 1984, sino tambin en 2000.7 Otros distritos con mximas carencias zonas de color rojo se sitan en zonas costeras, como en la pennsula de Osa (Sierpe y Puerto Jimnez) y zo7. Nota de los editores. Resultados similares en cuanto dnde se ubican los distritos con ms carencias segn informacin basada en Censos de 1973 y otros indicadores, se obtuvieron en los estudios: Vctor Hugo Cspedes, et al. La pobreza en Costa Rica. Posibilidades para determinar algunas de sus caractersticas. San Jos, Academia de Centroamrica, 1977. Oficina de Planificacin Nacional y Poltica Econmica. La dimensin de la pobreza en Costa Rica. San Jos, 1981.

FUENTE: Instituto Nacional de Estadstica y Censos

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POBREZA EN COSTA RICA

Recuadro 4.3 COSTA RICA: CARENCIA DE CONOCIMIENTO 1984 Y 2000

Simbologa Incidencia muy alta Incidencia alta Incidencia media alta Incidencia media Incidencia baja

Simbologa Incidencia muy alta Incidencia baja

rea de detalle

rea de detalle

CARENCIA A ACCESO AL CONOCIMIENTO POR DISTRITO, 1984 (PORCENTAJE DE HOGARES CON CARENCIA)

CARENCIA A ACCESO AL CONOCIMIENTO (EXTREMOS) POR DISTRITO, 1984 (PORCENTAJE DE HOGARES CON CARENCIA)

Simbologa Incidencia muy alta Incidencia alta Incidencia media alta Incidencia media Incidencia baja

Simbologa Incidencia muy alta Incidencia baja

rea de detalle

rea de detalle

CARENCIA A ACCESO AL CONOCIMIENTO POR DISTRITO, 2000 (PORCENTAJE DE HOGARES CON CARENCIA)

CARENCIA A ACCESO AL CONOCIMIENTO (EXTREMOS) POR DISTRITO, 2000 (PORCENTAJE DE HOGARES CON CARENCIA)

na noreste del pas (Colorado). Adems, este ltimo presenta mxima carencia en salud, pero no en albergue. En el otro extremo, los distritos con menor porcentaje de familias con carencias, se ubican, a grosso modo, en la Regin Central, aunque con importantes diferencias en cuanto el rea abarcada segn la necesidad. Los distritos con la incidencia ms baja en salud (color verde oscuro) cubren un rea mucho mayor que la correspondiente a la incidencia baja en albergue. Al considerar el 2000 se notan reducciones muy significativas en la cantidad de distritos con carencias extremas (zonas rojas) en las necesidades de albergue y salud. Efectivamente, los mapas mues-

tran que las zonas rojas relativamente extremas en 1984 casi no se observan en 2000. Algo distinto ocurre con educacin y otros bienes y servicios, pues las correspondientes reas rojas no solo abarcan, aproximadamente, los mismos distritos que en 1984, sino algunos ms circunvecinos. La carencia de acceso a bienes y servicios por tener un componente importante ligado a la educacin la escolaridad promedio de los perceptores muestra un comportamiento similar al de la necesidad de educacin. Adems, los cambios favorables de 1984 al 2000, observados en la necesidad de bienes y servicios no es tan marcada como en albergue y salud.

FUENTE: Instituto Nacional de Estadstica y Censos

Necesidades bsicas insatisfechas segn los censos de 1984 y 2000

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Recuadro 4.4 COSTA RICA: CARENCIA DE BIENES Y SERVICIOS 1984 Y 2000

Simbologa Incidencia muy alta Incidencia alta Incidencia media alta Incidencia media Incidencia baja

Simbologa Incidencia muy alta Incidencia baja

rea de detalle

rea de detalle

CARENCIA A ACCESO A OTROS BIENES Y SERVICIOS POR DISTRITO, 1984 (PORCENTAJE DE HOGARES CON CARENCIA)

CARENCIA A ACCESO A OTROS BIENES Y SERVICIOS (EXTREMOS) POR DISTRITO, 1984 (PORCENTAJE DE HOGARES CON CARENCIA)

Simbologa Incidencia muy alta Incidencia alta Incidencia media alta Incidencia media Incidencia baja

Simbologa Incidencia muy alta Incidencia baja

rea de detalle

rea de detalle

20

20

40 Kilmetros

CARENCIA A ACCESO A OTROS BIENES Y SERVICIOS POR DISTRITO, 2000 (PORCENTAJE DE HOGARES CON CARENCIA)

CARENCIA A ACCESO A OTROS BIENES Y SERVICIOS (EXTREMOS) POR DISTRITO, 2000 (PORCENTAJE DE HOGARES CON CARENCIA)

Cuadro 4.6 INDICADORES POR INCIDENCIA DE CARENCIA, 1984 Carencias crticas Muy alta Familias 1984 Sin carencia Con una o ms carencias Con carencias leves Con carencias moderadas Con carencias graves Con carencias extremas Familias 2000 Sin carencia Con una o ms carencias Con carencias leves Con carencias moderadas Con carencias graves Con carencias extremas 100,0 16,2 83,8 20,2 34,2 23,8 5,6 100,0 19,7 80,3 30,1 29,9 15,8 4,6 Grupos de distritos con incidencia Alta Media alta Media 100,0 30,7 69,3 24,3 26,9 15,2 2,8 100,0 37,2 62,8 33,2 19,7 7,9 2,1 100,0 44,7 55,3 29,7 17,6 6,9 1,1 100,0 52,5 47,5 30,3 12,7 3,8 0,7 100,0 57,3 42,7 28,4 11,1 2,9 0,3 100,0 67,3 32,7 24,5 6,6 1,4 0,2 Total Baja 100,0 73,0 27,0 20,8 5,1 1,1 0,1 100,0 81,3 18,7 15,7 2,6 0,4 0,0 100,0 53,3 46,7 25,2 14,2 6,2 1,1 100,0 63,9 36,1 24,2 8,7 2,6 0,6

FUENTE: Instituto Nacional de Estadstica y Censos

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POBREZA EN COSTA RICA

Recuadro 4.5 COSTA RICA: MAPA DE NECESIDADES BSICAS 1984 Y 2000

Simbologa Incidencia muy alta Incidencia alta Incidencia media alta Incidencia media Incidencia baja

Simbologa Incidencia muy alta Incidencia baja

rea de detalle

rea de detalle

NECESIDADES BSICAS INSATISFECHAS TOTAL POR DISTRITO, 1984 (PORCENTAJE DE HOGARES CON CARENCIA)

NECESIDADES BSICAS INSATISFECHAS TOTAL POR DISTRITO (EXTREMOS), 1984 (PORCENTAJE DE HOGARES CON CARENCIA)

Simbologa Incidencia muy alta Incidencia alta Incidencia media alta Incidencia media Incidencia baja

Simbologa Incidencia muy alta Incidencia baja

rea de detalle

rea de detalle

20

20

40 Kilmetros

INCIDENCIA DE LAS CARENCIAS CRTICAS POR DISTRITO, 2000 (PORCENTAJE DE HOGARES CON CARENCIA)

INCIDENCIA DE LAS CARENCIAS CRTICAS (EXTREMOS) POR DISTRITO, 2000 (PORCENTAJE DE HOGARES CON CARENCIA)

El mapa general, que representa el comportamiento de las cuatro necesidades evaluadas, muestra que hubo un cambio favorable de 1984 al 2000, donde parte de los distritos que estn en rosado ubicados en la regin fronteriza norte del pas pasan en 1984 a color amarillo o verde claro, aunque subsisten distritos en la parte sur del territorio nacional que siguen en situacin extrema. Cabe resumir la informacin que est en los mapas. Para los distritos clasificados con incidencia muy alta identificados con el color rojo, el porcentaje promedio de familias con carencias es 83 por ciento, en 1984 y 80,3 en 2000; y en los distritos de incidencia baja de color verde oscuro 27

por ciento de las familias, en promedio, presentan carencias, en 1984 y 18,7 en 2000. De manera similar se dan las cifras para las familias con carencias leves, moderadas, graves y extremas. Hay una alta concentracin en aquellos hogares que tienen dos y tres carencias, lo cual no pasa en los distritos que tienen incidencia baja, donde prcticamente la mayora de estas familias lo que registran es una carencia, Cuadro 4.6. Los Cuadros 4.7 y 4.8 muestran algunos indicadores de las caractersticas de las familias segn la magnitud de la incidencia de las carencias.

FUENTE: Instituto Nacional de Estadstica y Censos

Necesidades bsicas insatisfechas segn los censos de 1984 y 2000

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Cuadro 4.7 INDICADORES POR INCIDENCIA DE CARENCIA, 1984 Carencias crticas Muy alta Nmero de distritos Personas Total Porcentaje con una o ms carencias Distribucin de la poblacin con carencias Familias Total Porcentaje con una o ms carencias Porcentaje Rural Estructura por familia Tamao promedio del hogar Perceptores promedio Escolaridad promedio de los perceptores Jefe Jefatura femenina Edad (aos) 57 185.662 93,9 7,2 38.598 83,8 96,7 4,81 1,1 2,2 9,5 39 Grupos de distritos con incidencia Alta Media alta Media 78 325.788 82,2 11,1 74.197 69,3 87,9 4,39 1,1 2,7 11,9 38 92 453.073 66,7 12,5 103.822 55,3 77,9 4,36 1,3 3,1 13,7 39 128 750.433 51,7 16,1 171.233 42,7 58,6 4,38 1,4 3,5 16,1 40 Total Baja 62 701.871 32,2 9,3 168.928 27,0 9,4 4,15 1,5 4,8 21,1 42 420 2.416.827 56,2 56,2 556.778 46,7 53,8 4,34 1,4 3,7 16,1 40

Cuadro 4.8 INDICADORES POR INCIDENCIA DE CARENCIAS, 2000 Carencias crticas Muy alta Nmero de distritos Personas Total Porcentaje con una o ms carencias Distribucin de la poblacin con carencias Familias Total Porcentaje con una o ms carencias Porcentaje Rural Estructura por familia Tamao promedio del hogar Perceptores promedio Escolaridad promedio de los perceptores Jefe Jefatura femenina Edad (aos) 35 111.233 83,2 2,4 24.773 80,3 99,1 4,5 1,1 3,5 13,7 45 Grupos de distritos con incidencia Alta Media alta Media 84 369.095 66,6 6,5 89.569 62,8 91,4 4,1 1,2 3,7 14,5 43 133 126 Total Baja 81 459 3.790.875 39,9 39,9 959.144 36,1 39,5 4 1,5 4,9 22,7 45

882.302 1.394.334 1.033.911 51,5 36,1 21,2 12,0 13,3 5,7 217.257 47,5 63,6 4,1 1,3 4,3 19,7 44 350.960 32,7 32,3 4 1,5 4,9 23,3 45 276.585 18,7 7,5 3,7 1,7 5,6 27,8 47

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POBREZA EN COSTA RICA

El tamao de las familias se diferencia de acuerdo con la incidencia de carencias: las familias con incidencia mayor son las de mayor tamao, tanto en 1984 como en 2000. El nmero de perceptores promedio por hogar es ms bajo en las familias de distritos que estn en una situacin extrema de mayor incidencia, pasa de 1,1 a 1,5 con respecto a aquellos distritos que tienen una mejor posicin. La escolaridad promedio de los perceptores en los distritos con muy alta incidencia se encuentra alrededor de 2 y en los de baja incidencia se ubica en alrededor de 5, en 2000. Los resultados son similares en 1984.

3. CONCLUSIONES
Las principales conclusiones que se obtienen del anlisis de NBI son las siguientes: Hay una concentracin de la poblacin con carencias en algunos distritos pertenecientes a cantones ubicados en las zonas fronterizas. Hay una relacin fuerte entre educacin y pobreza. Hay una asociacin entre ruralidad y NBI. Hay una reduccin muy significativa, entre 1984 y 2000, en la cantidad de distritos con carencias extremas en las necesidades de albergue y salud. Hay, en relacin a las cuatro necesidades consideradas conjuntamente, un cambio muy favorable de 1984 a 2000: se reduce marcadamente el nmero de distritos en situacin extrema.

PANEL DE DISCUSIN

Plablo Sauna Marvin Taylor D.

Pablo Sauma

n el caso de la presentacin de Floribel Mndez cabe resaltar la importancia de la elaboracin de mapas de este tipo, utilizados como instrumentos para la definicin de prioridades en la ejecucin de programas sociales. Pero lo importante es que permiten identificar especficamente donde geogrficamente se concentran las carencias y la informacin derivada nos debera permitir pasar a la accin. Al ser la pobreza un fenmeno multidimensional, donde intervienen los temas de vivienda, agua potable y educacin, uno de los problemas prcticos que enfrentamos es cmo coordinar la poltica social del Gobierno, tanto en casos de polticas universales como en polticas selectivas, para lograr conjuntamente las soluciones que se requieren de forma integral. Esto nos plantea el reto de la coordinacin en la ejecucin de los programas sociales en el Gobierno puesto que en buena parte la solucin de estos problemas responde a las polticas pblicas, uno de los temas importantes a considerar. Por otro lado, me parece que sera sumamente interesante estudiar los tres, cuatro o cinco distritos que ms mejoraron y los que ms empeoraron en satisfaccin de necesidades bsicas insatisfechas (NBI) y determinar qu fue lo que ocurri en ellos. Por qu motivo unos mejoraron ms que otros. Si
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bien es cierto no tenemos informacin detallada de la inversin pblica a nivel de distrito, podramos obtener que la aparicin de nuevas actividades agropecuarias o la instalacin de una o varias empresas industriales en el distrito condujo a un mejoramiento de la situacin. Al contrario, con los que empeoraron, investigar las causas del por qu empeoraron y adems, determinar si influy de alguna manera el capital social en estos distritos. Tambin resultara relevante indagar si fue la organizacin o la participacin lo que determin la mejora de esos distritos. Es relevante tambin que el resultado global nos permite analizar en qu hemos avanzado; es decir, si seguimos progresando en trminos del mejoramiento de las necesidades de la poblacin. En el caso de la exposicin de Ronulfo Jimnez, trabajo conjunto con don Vctor Hugo Cspedes y Gilberto Arce, har un comentario nada ms con respecto a las lneas de pobreza alternativas. El problema que tenemos es queamarramosla medicin del gasto en no alimentos a lo que sucede con el precio de los alimentos, de tal manera que si los precios de los alimentos bajan mucho, disminuye tambin el nivel de la lnea de pobreza total, aunque los precios de los no alimentos hayan aumentado y por consiguiente el costo de satisfaccin de necesidades no alimentarias. Por tanto

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POBREZA EN COSTA RICA

se requiere una revisin de la metodologa utilizada para actualizar el costo de la lnea de pobreza, tratando de diferenciar la valoracin de los no alimentos del precio de los alimentos. Ahora, el tema del crecimiento econmico y la reduccin de pobreza vista como una situacin de ingresos insuficientes es trascendental. Hay mltiples factores que intervienen, sabemos por la observacin de la realidad que aumentos en la desigualdad reducen el impacto del crecimiento econmico sobre la reduccin de la pobreza vista de esta forma. El tema del empleo es clave porque relaciona el tipo de crecimiento que tengamos con lo que le suceda a los hogares que son los que sufren la pobreza, es decir, relaciona el crecimiento, que es un fenmeno macroeconmico, con la disponibilidad de ingresos en el hogar, que es un problema totalmente micro y que, en el caso costarricense, est especialmente relacionado con los ingresos laborales y, por lo tanto, con lo que suceda en el mercado de trabajo. El desempleo y los subempleos tambin inciden en los niveles de pobreza por insuficiencia de ingresos. Como bien lo dijo Ronulfo, el aumento en los empleos por cuenta propia e independientes, est relacionado con la informalidad. Si dividimos el empleo no agropecuario en formal o informal, donde la informalidad se refiere a la realizacin de actividades de baja productividad, debido a bajas dotaciones de capital humano y fsico por parte de quienes lo realizan, donde hablamos de trabajadores en microempresas y de trabajadores por cuenta propia, excluyendo a profesionales y tcnicos, entonces vemos para el perodo 1987-1994 un aumento en la proporcin de empleos formales en la economa y ese es uno de los factores que explica la reduccin en la pobreza. Pero si analizamos el periodo de 1994 al 2004 lo que observamos es que, ms all de pequeos cambios anuales, la tendencia en la proporcin de empleos no agropecuarios formales se mantiene, consecuentemente con el estancamiento en la pobreza.

El tema de la calidad de los empleos relacionado con productividad es tambin un factor significativo para explicar el estancamiento, el cual nos dirige a la pregunta importante sobre qu tipo de crecimiento requerimos para poder reducir la pobreza, independientemente de lo que pase con la desigualdad. Al respecto se habla actualmente del crecimiento pro pobre; y aunque se ha definido y mucho se ha escrito sobre l, en la prctica hemos avanzado muy poco. Lo que s merece destacarse es que este crecimiento para el caso costarricense est especialmente relacionado con la pequea y la mediana empresa, que representan la mayor cantidad de empresas en este pas y las que dan ms empleo. Si queremos aumentar la productividad del factor trabajo y los ingresos por la va de la productividad, necesitamos apoyar a este tipo de empresas; adems, estaramos ganando en el tema de la redistribucin, porque al fortalecer la pequea y mediana empresa consolidamos la propiedad de activos en medianos y pequeos propietarios y la distribucin del ingreso se torna beneficiosa. En lo personal no me parece una buena idea el uso de coeficientes de elasticidad de la pobreza respecto al crecimiento y reduccin de la pobreza, porque esos coeficientes generalmente cambian y ocultan el tipo de empleos que se estn generando. Por ejemplo, Honduras estableci la estrategia de reduccin de la pobreza, con el fin de manejar el tema de la condonacin de su deuda en funcin de metas de reduccin de pobreza y, por consiguiente, en funcin de la elasticidad de crecimiento y reduccin de la pobreza. Resulta que su economa crece, a grandes rasgos, a niveles satisfactorios y la pobreza no se reduce, porque cambi el coeficiente histrico. Muchas gracias a todos ustedes.

Marvin Taylor D.

s impresionante la cantidad de informacin que tenemos disponible sobre pobreza y las diferentes maneras de verla, interpretarla y comprenderla. Siendo el ltimo comentarista tratar de sistematizar lo que hemos aprendido sobre esta materia, bien revelado por los trabajos que aqu se han mostrado y por la literatura y la experiencia de otros pases. Para hacerlo me ha parecido conveniente hacer un paralelo con un fenmeno muy parecido a la reduccin de la pobreza en un organismo social, que es el combate del sobrepeso en un organismo individual. Muchos de los que estamos ac directa o indirectamente hemos vivido o vivimos con familiares, con uno mismo, con amigos, con amigas, esta lucha del sobrepeso y hay varias lecciones que uno puede derivar de ese combate que son directamente aplicables a la reduccin de la pobreza. En este sentido, son siete las lecciones que quisiera compartir con ustedes.

mente movimientos musculares mayores, que normalmente se logran con ejercicios aerbicos. Adems, la intensidad de esos movimientos y su continuidad cuentan. La intensidad es importante para llegar a cierta tasa cardiaca y cun continuo se realicen determina la cantidad de caloras acumuladas reducidas. As, si los ejercicios se hacen una vez al mes aunque sea muy intensamente no se va a bajar de peso, pues se necesita continuidad. Este principio es estrictamente aplicable al caso de la pobreza; los movimientos superiores constituyen el crecimiento. No hay una manera diferente de bajar la pobreza que con el crecimiento general y sostenido, esta es una condicin sine qua non para combatir la pobreza. En resumen, el crecimiento intenso y continuo es la primera leccin para reducir la pobreza Segunda leccin. La eficiencia de los ejercicios declina con el tiempo. Algunos de ustedes o alguno de sus amigas o amigos que han bajado de peso, han tenido la experiencia de que quedan rollitos o partes flcidas que no se logra reducir o corregir. Lo que ocurre es que con el tiempo la eficiencia de los ejercicios superiores declina. En otras palabras, la eficiencia tiene rendimientos decrecientes y enton-

Bajar Pobreza y Bajar de Peso: Siete lecciones tiles y paralelas Primera Leccin. Para bajar de peso se requieren movimientos musculares mayores. Uno no puede bajar de peso si solo mueve los brazos o la cabeza, tiene que realizar necesaria97

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POBREZA EN COSTA RICA

ces se requieren ejercicios especficos, se tiene que hacer pesas o ciruga esttica y en algunos casos, liposuccin. Igualmente, para reducir la pobreza, tampoco el crecimiento general es suficiente, de modo que al igual que la liposuccin, o las pesas, las cuales son medidas reductivas y especficas; la pobreza requiere polticas de salarios, asistencia social, descentralizacin de servicios que lleguen especficamente a los grupos de menores ingresos. No se puede depender nicamente del crecimiento general, se necesita de polticas y medidas especficas para ciertas partes del organismo Social. Tercera leccin. La eficiencia de los ejercicios demanda tambin de una buena dieta. Si un individuo hace ejercicios pero sigue comiendo McDonalds todos los das y papas fritas no va a bajar de peso. Del mismo modo, para reducir la pobreza se requiere el crecimiento, las polticas especficas; pero a la vez se necesita invertir permanentemente en capital humano para poder hacer ms eficiente el impacto del crecimiento, para poder aprovecharlo y adems, para generar una simbiosis con el crecimiento y las poltica especficas. Cuarta leccin. El ejercicio y la buena dieta puede conducir a desarrollos musculares no deseados. Si se hace muchas pesas, van a crecer los msculos, tal vez de una manera que no se desee, pero ciertamente se est actuando en la direccin deseada y es consecuencia de las acciones que se estn llevando a cabo para mejorar la esttica. Con la pobreza puede ocurrir algo similar, esto es, un resultado no deseado. Cuando usted crece e invierte en capital humano es posible obtener un xito econmico que se vea reflejado en el crecimiento de la desigualdad, que es lo que ha estado ocurriendo en Costa Rica. Es natural esperar desigualdad, pues los ejerci-

cios y la buena dietaconducen a que la gente se mueva a estratos superiores de salarios y eso va a generar necesariamente un crecimiento de la desigualdad. Este movimiento es el resultado de lo que hemos venido haciendo a lo largo de los aos, del crecimiento de la poblacin ms educada y sus salarios, en comparacin con el resto de la poblacin. El mejoramiento de la educacin tiene un impacto en la desigualdad, pero mejorar los ingresos va la educacin, era lo que queramos, estbamos haciendo ejercicios para poder desarrollar ciertas partes de manera que no podemos quejarnos de la desigualdad que se deriva de mejores salarios a nuestros profesionales, es decir, que se deriva de la movilidad social. Quinta leccin. Las condiciones del organismo no son estticas. Por el contrario, estas condiciones cambian en el tiempo, de modo que cuanto mayores nos vamos haciendo, la eficiencia de los ejercicios y de la alimentacin tambin van cambiando. Una persona no puede seguir comiendo lo mismo y hacer la misma cantidad de ejercicios cuando tena 20 aos que cuando tiene 50 y esperar obtener los mismos resultados. Para el caso que nos ocupa, la leccin es que la evolucin demogrfica, las condiciones sociales y la estructura econmica van cambiando en el tiempo y en consecuencia, los requerimientos de las polticas generales y especficas deben asimismo adecuarse y modificarse conforme a esos cambios. No debemos seguir haciendo lo mismo y esperar que se reduzca la pobreza en la misma proporcin en que se nos redujo en el pasado, cuando ha cambiado la estructura demogrfica y econmica; falta ms estudio deca Ronulfo, pero es evidente que la estructura econmica y demogrfica ha cambiado en el pas.

Panel de discusin

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Sexta leccin. En el control de peso todo empieza por un compromiso sostenido y genuino. Esto nos obliga a organizar bien nuestra agenda, para ir al gimnasio o correr todos los das, y adems cumplir con los dems compromisos que debemos enfrentar, lo cual es complicadsimo; todo lo anterior parece claro, pero organizarse y comprometerse es una de las tareas ms difciles. Igualmente, para combatir la pobreza, el compromiso no puede ser de un solo organismo, dependencia o funcionario, sino de todo el pas, para concretar la ejecucin de planes y polticas de largo plazo, partiendo del compromiso poltico y la articulacin de todo el aparato pblico. Adems, el seguimiento de la evolucin de los avances es algo realmente fundamental.

Las lecciones y su aplicacin en Costa Rica En la primera leccin recalqu la importancia de la continuidad y de la intensidad. No basta con hacer ejercicios solo el fin de semana, pues as es imposible bajar de peso. No basta con crecer en un ao y otro no. La tasa de crecimiento econmico nos muestra que en Costa Rica el esfuerzo realizado en cuanto a crecimiento econmico no ha sido ni continuo ni de suficiente intensidad. Los altibajos en la tasa indican la ausencia de continuidad y el nivel solo ha sido alto en unas pocas ocasiones, Grfico 1. Es decir, no hay continuidad en el sentido de que estamos haciendo ejercicios una vez a la semana; adems la intensidad es buena, solo de vez en cuando.
Grfico 1 CRECIMIENTO ANUAL DEL PIB REAL Y DEL PIB REAL PER CPITA, EN COSTA RICA, 1985-2005

Stima leccin. Es aconsejable desarrollar relaciones e involucrarse en actividades familiares y sociales que nos refuercen las motivaciones para realizar los ejercicios. En el campo de lucha contra la pobreza, esta leccin se expresa en la necesidad de fortalecer y promover el enriquecimiento de las redes sociales y de la densidad del capital social para potenciar las polticas de combate a la pobreza que desarrollen las autoridades. El papel del capital social es de la mayor importancia en esta materia.

FUENTE: BCIE, con datos de la CEPAL.

Hemos presentado siete lecciones sencillas y claras que se derivan de lo que se ha dicho ac y de lo que contiene la literatura y la experiencia de otros pases en cuanto a Combate a la Pobreza. Para los efectos didcticos, he querido asociar estas lecciones al parangn del esfuerzo requerido para la reduccin de peso, que se asemejan mucho a lo que debemos hacer para lograr una reduccin de la pobreza sostenible e importante. La pregunta que surge es cmo se aplican ests lecciones al caso de Costa Rica?

En otras palabras, es difcil superar la pobreza en estas condiciones, creciendo errticamente, en cuanto a intensidad. En relacin con la segunda leccin, polticas especficas, si bien el crecimiento no ha sido intenso y sostenido, tampoco hemos realizado bien la tarea de esfuerzos complementarios focalizados. En este tema, durante el seminario revisamos bastante informacin y solo quiero atraer la atencin sobre

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POBREZA EN COSTA RICA

el efecto de polticas en un tema focalizado como es el caso del salario mnimo real, pues su tasa de crecimiento ha venido declinando, lo cual no difiere de lo que Ronulfo seal, Grfico 2. El crecimiento general no ha sido suficiente y tampoco el crecimiento de los salarios mnimos reales, es decir, el crecimiento del salario mnimo real no es satisfactorio ni congruente con lo que queremos hacer.
Grfico 2 CRECIMIENTO ANUAL DEL SALARIO MNIMO REAL, 1995-2005/* EN COSTA RICA 1995=100

dijo Pablo Sauma, ha crecido el sector formal, pero ha aumentado tambin el sector informal. Con respecto a la tercera leccin, es decir estamos haciendo una buena dieta?, creo que tenemos una buena calificacin. La dieta es aconsejablemente buena, estamos gastando bien en educacin, pero tenemos serios problemas con cobertura en educacin secundaria. No se va a superar la pobreza con la actual cobertura en educacin secundaria. Cierto que ha crecido, pero hay una gran disparidad que afecta, sobre todo, a los grupos ms pobres. Por su parte, los contenidos de conocimientos no son necesariamente los requeridos para satisfacer las demandas actuales. Asimismo, no hay suficiente inversin en capital fsico en el pas, lo que constituye una de las reas en las que estamos ms rezagados en Costa Rica. Es claro que la dieta debe incluir no slo ms capital humano, sino adems suficiente capital fsico. En relacin con las implicaciones de la cuarta leccin, relacionada con la desigualdad, hay evidencia de que ha aumentado y dije que es en parte resultado de lo que hemos venido haciendo en educacin y uno no tiene por qu extraarse de ello. Hemos incrementado las capacidades: cierta gente que se encontraba en estratos inferiores de ingreso pas a estratos superiores debido a que ahora poseen mayor formacin. Debemos estar claros que la desigualdad no es una consecuencia del crecimiento per se, esa discusin ya est superada. Muy importante es el tema de deslizamientos intersectoriales, es decir, cuando cambia la estructura econmica de sectores que son ms igualitarios, a sectores que son menos igualitarios, se modifica la estructura de desigualdad del pas y este es el tipo de razones que explican el crecimiento de la desigualdad a nivel nacional. En relacin con la quinta leccin, los cambios del organismo en el tiempo, es evidente que se ha venido produciendo una transformacin en el pas. No podemos seguir haciendo lo mismo y lograr

FUENTE: Salarios mnimos en colones de 2005, segn J. D. Trejos, 2005.

Por otro lado, la red de asistencia social que tiene el pas sirve para llevar a cabo estos ejercicios focalizados, pero encontramos que en el gasto social hay grandes ineficiencias, grandes filtraciones, as como descoordinacin de nuestro aparato de asistencia social. Hay excesiva centralizacin estatal. Ya es hora de que entendamos que el Estado no puede atender necesidades de comunidades ms alejadas, por lo que necesitamos avanzar en la descentralizacin. Adems, en atencin focalizada no le estamos brindando suficiente atencin al sector informal, cuya proporcin ha crecido; como

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resultados diferentes; tenemos que cambiar las polticas y acciones si queremos obtener resultados distintos. Hay importantes cambios demogrficos, en particular esta el elemento de migracin del que no escucho mucho en las discusiones. Algunos trabajos discuten este tema, pero me parece que no se est tratando con la suficiente atencin. El elemento de migracin es muy importante, no por la cantidad que represente en todo el pas, sino porque tiene un impacto ms directo en los estratos ms bajos, debido a que presiona el mercado laboral, en especial presiona hacia abajo los ingresos de esa poblacin y adems genera una presin sobre el acceso a servicios sociales de la poblacin de los estratos ms bajos. Sin duda que este tema debe estar causando un efecto importante en los ltimos aos en materia de combate a la pobreza, el cual considero que merece mayor atencin. Con respecto a la sexta leccin, creo que hay comprensin de esta leccin en Costa Rica, pero tenemos un problema de articulacin, de ejecucin, ponemos en la agenda cundo vamos a ir al gimnasio, cundo vamos a salir a correr, pero no lo estamos haciendo bien, eso es lo que est ocurriendo. Tenemos un problema muy serio en ejecucin, en monitoreo, en evaluacin y aqu creo que debemos hacer un gran esfuerzo. Finalmente, con respecto a la sptima leccin, la presentacin que me precedi abord este tema con abundancia y no creo entonces necesario hablar sobre el, por razones de tiempo En fin, las lecciones explicadas y su aplicacin a Costa Rica, revela a mi juicio por qu no podemos superar ese nivel, ese rollito que est ah pegado, esa parte flcida de la que no logramos deshacer-

nos en el combate de la pobreza de Costa Rica. Demandamos ms crecimiento sostenido, mejor focalizacin, mayor inversin de capital, adaptacin a los cambios demogrficos, compromiso de largo plazo, mejor articulacin y trabajo en cuanto a redes de capital social. El enfoque y orientacin programtica del BCIE Para terminar, de manera muy breve, qu es lo qu estamos haciendo en el Banco en este campo? Estamos trabajando en el primer tema del movimiento muscular mayor; crecimiento, crecimiento, crecimiento, esa es la frmula fundamental. Usted no baja de peso si no crece, si no hace movimientos aerbicos y es en este sentido que estamos trabajando mucho. En segundo lugar, trabajamos en ejercicios focalizados, trabajamos en descentralizacin y en desarrollo fronterizo con la misma filosofa sobre la importancia que esto tiene para atender ciertas partes del organismo social. En la dieta, lo que llamamos la dieta complementaria, la labor del Banco enfatiza aspectos como inversin en capital fijo, financiamiento al sector informal, muy importante, llegndole a este sector para que pueda aumentar su capital y mejorar los registros de propiedad, dentro de la tesis que ustedes ya conocen de perfeccionar la capacidad de capitalizacin de los activos de la poblacin ms pobre. Estamos entrando tambin ahora en el tema de inversin en vivienda donde se presenta un problema muy serio en la regin que requiere ser atendido y nuestra intencin es llegar a crear un banco hipotecario regional. Finalmente, en el tema de monitoreo y evaluacin, queremos tener una influencia importante en la regin, contribuyendo al desarrollo de esa disciplina en Centroamrica.

TERCERA SESIN

POLTICAS UNIVERSALES PARA COMBATIR LA POBREZA

Programas universales y programas focalizados de combate a la pobreza: excluyentes o complementarrios? Helena Ribe Pobreza y Gasto Pblico Social en Costa Rica Juan Diego Trejos

PROGRAMAS UNIVERSALES Y PROGRAMAS FOCALIZADOS DE COMBATE A LA POBREZA: EXCLUYENTES O COMPLEMENTARIOS?

HELENA RIBE

INTRODUCCIN
El siguiente escrito se basa en la amplia experiencia y publicaciones de colegas del Banco Mundial y en mi experiencia personal de muchos aos de trabajar con el Banco, en particular y en aos ms recientes, en la regin de Amrica Latina. En la primera parte me referir al contexto de desigualdad y pobreza en la regin latinoamericana como motivacin para la poltica social. Bsicamente me concentrar en temas de poltica social, no de poltica econmica, como instrumento para crear igualdad de oportunidades para todos. Luego har un breve repaso del nivel, composicin, logros y desafos del gasto pblico social en la regin, comentar el papel de los programas focalizados, y presentar algunos ejemplos de dichos programas que llamo innovadores, en el sentido que son programas recientes que han tenido experiencias bastante exitosas. Ser interesante compartir de esta forma la filosofa que est detrs de estos programas y lo que se conoce sobre sus resultados. Para terminar conversar sobre evaluacin de impacto, hablar de cules son los conceptos bsicos que se requieren para tal fin, la metodologa y experiencias, y los resultados recientes aplicados a algunos de los programas focalizados. Son los programas universales y focalizados de combate a la pobreza complementarios o sustitu105

tos? Inicio mencionando que realmente lo que se necesita es una complementariedad entre estos programas; y que los mismos estn orientados y definidos a lograr objetivos muy especficos. Mi mensaje principal radica en que lo que importa es que estos programas estn bien diseados, para que logren el impacto que se espera. Podremos observar a lo largo de mi exposicin que hay una interrelacin entre programas de diseos claros y con objetivos perceptibles y la facilidad de evaluarlos para poder establecer qu impacto tienen y, a su vez, parece ser muy importante utilizar esta evaluacin como una retroalimentacin para mejorar su diseo y lograr su sostenibilidad, en el sentido de que los programas que tienen un impacto importante deben sobrevivir y en caso contrario, se deben reformar.

1. DESIGUALDAD Y POBREZA EN AMRICA LATINA

La regin de Amrica Latina tiene un nivel de desigualdad muy elevado y muestra variabilidad del coeficiente de Gini entre los pases que la conforman; asimismo, la desigualdad es ms alta en esta regin que en todas las dems del mundo, Grfico 5.1.

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POBREZA EN COSTA RICA

Grfico 5.1 COEFICIENTE DE GINI CON BASE EN DISTRIBUCIN DEL INGRESO PER CAPITA

FUENTE: Banco Mundial, SIMA.

Adems, la tasa de pobreza en Amrica Latina es relativamente elevada, con casos especialmente acentuados en Nicaragua, El Salvador y Honduras, Grfico 5.2. Para el clculo esta pobreza utilizamos una medida estndar de $2 per cpita por da, para todos los pases, para que la medida sea comparable. Esta situacin de desigualdad y pobreza ha llevado a un gran debate a travs de los aos sobre cules son las polticas ms efectivas para reducir la pobreza y mejorar la desigualdad. El Banco Mundial, en sus Informes de Desarrollo Mundial; de 1980, 1990, 2000 y 2005 ha analizado con profundidad el tema de pobreza. En particular en el ltimo, dirigido por Franois Bourguignon, se presenta una idea muy clara y atractiva, en la que se expone que lo importante para combatir la desigualdad es crear igualdad de oportunidades para todos, especialmente para aquellos que tienen menos voz, recursos y capacidades. La premisa reside en que hay grupos en la poblacin que por diversas razones no tienen igualdad de oportunidades para acceder a los servicios de salud, educacin, mercado laboral, financiero o a los servicios de justicia, entre otros. Entonces el argumento basado en muchas investigaciones, tanto del Banco Mundial como de instituciones acad-

Grfico 5.2 PORCENTAJE DE POBLACIN POBRE EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE

FUENTE: World Development Indicators.

Programas Universales y Programas Focalizados de Combate a la Pobreza

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micas y de desarrollo en general, consiste en que lo significativo desde el punto de vista de poltica de un pas descansa en el establecimiento de inversiones en una gama de actividades, las cuales logren aumentos en el potencial de todos y que, si esto se hace eficientemente, se lograr no solo reducir la pobreza, sino tambin estimular el desarrollo y el crecimiento econmico. La conclusin en materia de poltica social es que lo trascendental es apoyar programas que busquen igualdad de oportunidades, expandiendo el acceso a educacin, salud y proteccin social para todos, dando especial atencin al diseo de programas que beneficien a quienes han sido excluidos o enfrentan barreras de acceso. En otras palabras, aquellos programas universales que no lleguen a cumplir la universalidad se deben reforzar con un diseo especfico, para que as logren llegar a los grupos de poblacin excluidos o que tienen barreras de inclusin social; adems, en caso necesario, se deben complementar con programas ms selectivos, ms focalizados, que lleguen de forma ms directa a la poblacin y que sean diseados especficamente para responder a las dificultades que estos grupos enfrenten para acceder a los servicios. En el Banco Mundial se estn considerando programas que incorporan elementos desde el punto de vista de la oferta y la demanda; estos ltimos tienen el objetivo de potenciar la demanda de los individuos y de las familias para poder acceder a los servicios.

Grfico 5.3 GASTO PBLICO SOCIAL EN AMRICA LATINA COMO PORCENTAJE DEL PIB, 2000-20051/

1/ Gasto Pblico Social incluye salud, educacin, vivienda, seguridad social y asistencia social.

FUENTE: FMI, GFS e informacin especifica de cada pas.

2. NIVEL Y COMPOSICIN DEL GASTO SOCIAL EN AMRICA LATINA

Es importante hacer una referencia, aunque sea breve, a la relacin entre gasto social y crecimiento, la cual desde el punto de vista de indicadores sociales en Amrica Latina, muestra una gran variabilidad en el nivel de gasto pblico en esta regin, Grfico 5.3.

Es notoria la variabilidad del gasto social como porcentaje del Producto Interno Bruto (PIB), lo cual depende de muchas variables, como de la capacidad fiscal del pas, del compromiso social del pas y tambin de la composicin del gasto pblico en general. Respecto a este ltimo, aproximadamente 50 por ciento se destina a actividades en educacin y salud y dentro de este gasto, las inversiones en educacin y salud bsica corresponden, en general, a programas ms universales, en tanto el gasto en proteccin social y transferencias comnmente est ms focalizado, Grfico 5.4.

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POBREZA EN COSTA RICA

Grfico 5.4 GASTO PBLICO EN EDUCACIN, SALUD Y ASISTENCIA SOCIAL EN AMRICA LATINA Porcentaje del PIB

FUENTE: Banco Mundial - Lindert, Skoufias y Shapiro (2005).

En los pases de la regin el gasto en educacin como porcentaje del PIB se destaca por ser mayor que en los otros sectores; hay ms variabilidad en el caso de salud y el gasto en asistencia social se haya en un nivel mucho ms bajo. En relacin con el gasto pblico social se observa la variabilidad a travs de pases; aquellos que muestran un gasto pblico social mucho mayor, generalmente son los que tienen un gasto mayor en pensiones, por ejemplo, Brasil y Argentina. Vislumbrando la experiencia en muchos pases con respecto a los resultados, se observa que, a pesar de su objetivo de universalidad, el gasto pblico social no logra que la cobertura sea completa. Muchas veces los pobres no tienen oportunidad de acceso, tanto por problemas de oferta como de demanda; en parte porque es muy difcil llegar con los servicios a sitios muy aislados. Asimismo, las personas ms pobres tienen ms desventajas, ms gastos personales con respecto a su ingreso, ms dificultad en el acceso a establecimientos educativos y de salud, por problemas de distancia

y falta de medios de transporte, y carencia de ingreso para cubrir los costos.

Quines se benefician del gasto social?

La incidencia del gasto pblico, en trminos generales, vara entre pases y entre programas. Los programas en educacin bsica y los programas focalizados tienden en general a ser ms progresivos, mientras que lo opuesto sucede con los gastos en pensiones y educacin superior. A continuacin, presento el caso de Mxico, en base de un estudio de Scott (2003) quien estudia la incidencia del gasto pblico en educacin (primaria, secundaria, superior y postuniversitaria); en salud; en pensiones y otros gastos no relacionados con salud; y otros subsidios y transferencias. Este estudio utiliza un ndice de desigualdad en la incidencia del beneficio del gasto pblico, el cual se denomina coeficiente de concentracin, y que se calcula haciendo uso de la frmula del coe-

Programas Universales y Programas Focalizados de Combate a la Pobreza

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ficiente de Gini. A diferencia de este ltimo, el ndice de concentracin puede tomar valores negativos cuando los pobres reciben ms beneficios que los ricos en trminos absolutos. Es decir que el coeficiente de concentracin llega a su mximo terico (-1) cuando el grupo (o individuo) ms pobre concentra todas las transferencias y toma el valor (1) en el caso contrario. El ndice de concentracin del gasto pblico en Mxico toma valores entre -0,66 y 0,73 dependiendo del tipo de gasto. Se observa que los programas tales como Oportunidades, servicios de salud para los no asegurados provistos por el Ministerio de Salud, educacin bsica (primaria y niveles secundarios bajos), desayunos escolares, y

Procampo tienen coeficientes de concentracin negativos que indican alta o moderada incidencia progresiva absoluta. La mayora del resto de los programas tienen un coeficiente de concentracin positivo, lo cual implica que el gasto pblico en estos casos es regresivo. Los valores entre cero y el valor del coeficiente de Gini para la desigualdad del ingreso siguen siendo regresivos en trminos absolutos, pero estn distribuidos menos desigualmente que el ingreso. El gasto pblico en niveles ms altos de educacin secundaria y en subsidios de electricidad, por ejemplo, son regresivos, pero no tan mal distribuidos como el ingreso, mientras que los gastos en la educacin terciaria y pensiones son altamente regresivos.

Grfico 5.5 MXICO: NDICES DE CONCENTRACIN DEL GASTO PBLICO SOCIAL

FUENTE: Scott 2003.

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POBREZA EN COSTA RICA

El rezago en el desarrollo humano es mayor entre los pobres

Los programas universales no le llegan a todos, como se desprende de los siguientes cuatro grficos que nos permiten ver que las personas de ingreso ms alto tienen indicadores sociales superiores. Efectivamente, por ejemplo en Brasil, el porcentaje de nios y jvenes matriculados en las escuelas y colegios son menores y, para ciertas edades sustantivamente menores, entre los que forman parte de familias de menores ingresos. Para ese pas, la mortalidad infantil alcanza niveles mayores en las regiones con mayor incidencia de la pobreza. En Mxico son notorias las diferencias en las tasas de nios enfermos de diarrea y enfermedades respiratorias; entre los pobres las tasas triplican o duplican, segn el caso, las que enfrentan los nios de las familias no pobres.
Grfico 5.6 BRASIL: PORCENTAJE DE INSCRIPCIN ESCOLAR POR CONDICIN ECONMICA Y RESIDENCIA, POR EDADES

Grfico 5.7 BRASIL: PORCENTAJE DE INSCRIPCIN DE JVENES DE 15 A 19 AOS EN EDUCACIN SECUNDARIA POR QUINTILES DE INGRESO

FUENTE: Banco Mundial (2003).

Grfico 5.8 BRASIL: INCIDENCIA DE LA POBREZA Y TASA DE MORTALIDAD INFANTIL, SEGN REGIONES 1996-97

FUENTE: Banco Mundial (2003).

FUENTE: PNAD 2003.

Programas Universales y Programas Focalizados de Combate a la Pobreza

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Grfico 5.9 MXICO: PORCENTAJE DE NIOS MENORES DE 5 AOS CON DIARREA Y ENFERMEDADES RESPIRATORIAS, DE ACUERDO AL STATUS ECONMICO, 1999

En la ltima dcada el gasto pblico en educacin en El Salvador ha aumentado, partiendo de niveles relativamente bajos. Al incrementar la cobertura, el gasto pblico es cada vez ms pro-pobre, en el sentido de que las personas de menos ingreso al comienzo de la dcada tenan menos acceso a la educacin bsica que en el 2002, Grficos 5.10 y 5.11.
Grfico 5.11 EL SALVADOR: DISTRIBUCIN DEL GASTO PUBLICO EN EDUCACIN BSICA, 1995 Y 2000 En porcentajes

FUENTE: Mxico Oportunidades.

Gasto Pblico en educacin en El Salvador: logros y desafos

El caso de El Salvador, que hemos estudiado con bastante detalle en aos recientes, se presta para un anlisis muy especfico del gasto pblico y su incidencia.
Grfico 5.10 EL SALVADOR: GASTO PBLICO EN EDUCACIN En porcentajes
FUENTE: di Gropello (2004).

Estos logros se alcanzaron por una combinacin de una expansin universal del gasto y de un diseo de programas especficos, entre ellos el denominado EDUCO (Educacin con Participacin de la Comunidad) que apoya a escuelas descentralizadas con bastante participacin comunal. En este sentido, los salvadoreos tuvieron relativamente bastante xito en lograr el ingreso a la educacin bsica para los nios de hogares con menor ingreso. Los resultados positivos alcanzados dado el aumento del gasto en estos programas innovativos, tanto en la inscripcin neta que ya se ubicaba en niveles relativamente altos al empezar la dcada y

FUENTE: di Gropello (2004).

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POBREZA EN COSTA RICA

que aument a travs de la dcada como en la tasa de cumplimiento de la educacin bsica en El Salvador se muestran en los Grficos 5.12 y 5.13.
Grfico 5.12 EL SALVADOR: INSCRIPCIN NETA EN EDUCACIN BSICA

Adems, aunque ha aumentado relativamente la inscripcin neta en educacin bsica en los grupos de menores ingresos, se observa que todava existe una brecha importante, por lo que se ha determinado que en la poltica actual de El Salvador se complementen programas de oferta, con otros programas innovadores que bsicamente son los programas de transferencias condicionadas (CTM).

El papel del Gasto Pblico en Proteccin Social en Amrica Latina y el Caribe

Grfico 5.14 GASTO PBLICO EN PROTECCIN SOCIAL EN AMRICA LATINA Porcentaje PIB

FUENTE: Banco Mundial y di Copello (2004).

Grfico 5.13 EL SALVADOR: TASA DE CUMPLIMIENTO EN EDUCACIN BSICA En Porcentajes

FUENTE: Banco Mundial y di Copello (2004).

FUENTE: Banco Mundial - Lindert, Skoufias y Shapiro.

Programas Universales y Programas Focalizados de Combate a la Pobreza

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En Amrica Latina la parte del gasto pblico en proteccin social destinada a pensiones es considerablemente mayor que los gastos en asistencia social, Grfico 5.14. La seguridad social, que est basada en los gastos en pensiones, beneficia principalmente a la poblacin no pobre, bsicamente porque son transferencias formales vinculadas a la participacin en el mercado laboral formal. Su incidencia por lo tanto es bastante regresiva y beneficia principalmente a los quintiles de ingresos ms altos, como se

observa en el Grfico 5.15. Por otro lado los pobres reciben relativamente ms de los programas dirigidos a la asistencia social, aunque el valor de los beneficios es bajo. As, el programa de TMCs, el cual se considera como un programa de asistencia social por definicin, logra lo contrario, beneficia mucho ms a las personas que estn en los quintiles ms bajos. Al comparar las incidencias de las transferencias monetarias condicionadas con las de las transferencias de otros programas focalizados, se observa que en general las transferencias en la mayora de los programas focalizados, como las de los programas alimenticios, tienen xito en beneficiar ms que proporcionalmente a las personas en los quintiles ms bajos; no obstante, las TMCs son ms exitosas, pues benfician a una proporcin ms alta de personas de bajos ingresos.
Grfico 5.16 MXICO: INCIDENCIA ABSOLUTA DE LAS TMCS EN COMPARACIN A OTRAS TRANSFERENCIAS

Grfico 5.15 INCIDENCIA ABSOLUTA DEL GASTO EN PROTECCIN SOCIAL EN ARGENTINA, BRASIL Y COLOMBIA EN PORCENTAJES

FUENTE: Anlisis del Banco Mundial de ocho encuestas de hogares.

FUENTE: Banco Mundial.

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POBREZA EN COSTA RICA

Por otra parte hay transferencias que representan un estilo de gasto en asistencia social o programa focalizado que a veces no es muy eficaz en cuanto a la focalizacin. En el grfico este tipo de gasto est constituido por becas, que, como se aprecia, beneficia ms a las personas de ms ingreso que a las de menos ingreso.

mrica siglas en ingls) para llegar a pequeos productores y protegerlos durante la transicin; tambin se consideran excepciones de pagos a matrculas o medicamentos, y tambin programas de atencin en nutricin, comedores escolares y programas para nios en edad temprana. La experiencia con este estilo de programas focalizados es, en general, muy diversa; a veces su impacto no es muy claro; parte del problema es que estos programas normalmente no son evaluados, por lo que su impacto no se conoce. Frecuentemente no se tienen objetivos muy claros desde el punto de vista sectorial o de cmo llegar a su grupo objetivo. Entonces, a veces logran llegar a los grupos o temas de inters, pero no muy eficientemente. Adems, lo que se observa en muchos estudios que ha elaborado el Banco Mundial es que hay una multiplicidad de programas pequeos que no estn coordinados con los programas y objetivos sectoriales, carentes de coherencia entre ellos, que tienen resultados aqu y all, pero que generan menos impacto de lo esperado, e incluso frecuentemente son regresivos.

3. EL PAPEL DE LA FOCALIZACIN
El dficit en cobertura y logros en salud y educacin es relativamente mayor para el grupo de los pobres y en el tanto que las personas de este grupo sean excluidas se justifica un esfuerzo adicional para buscar la forma en que puedan acceder a los servicios; de nuevo, bajo la premisa de que es importante que se logre igualdad de oportunidades para todos, teniendo en cuenta que los pobres en general son ms afectados por restricciones del lado de la demanda. Adems, dado que los pobres pueden estar excluidos de los beneficios del gasto pblico (razones tnicas, exclusin de pobres de los beneficios del sector formal, alto costo de llegar a zonas apartadas, etc.), es necesario un esfuerzo adicional que acerque la oferta de servicios a los pobres. En este sentido, otro argumento para focalizar es que cuando los recursos fiscales son escasos, se considera importante ver cmo se utilizan stos para maximizar la cobertura para actividades y grupos que realmente son prioritarios. Adems, al proveer apoyo a las familias ms pobres, los programas bien diseados son inversiones que promueven crecimiento en el ingreso del hogar y reduccin de la pobreza. Cules programas son ejemplos de programas focalizados? Los que ya he mencionado antes, TMCs, programas de empleo temporal que pueden surgir en momentos de crisis y recesiones econmicas, programas como el PROCAMPO (Programa de apoyos Directos al Campo) en Mxico que se implement en el contexto del NAFTA (Tratado de Libre Comercio de Nortea-

4. EJEMPLOS DE PROGRAMAS INNOVATIVOS

En contraste con muchos de los programas focalizados que resultan deficientes por razones como las recin mencionadas, hay otros que son buen ejemplo, a imitar, a los cuales me referir seguidamente.

Transferencias monetarias condicionadas (TMCs)

Todos nos hemos sorprendido mucho por el nivel de impacto y de progresividad que han tenido los programas Transferencias Monetarias Condicionadas, cuyas evaluaciones muestran que ejercen

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un efecto importante, siempre y cuando se hagan en el pas, en la situacin y de la manera apropiada. En el corto plazo logran una transferencia para apoyar el consumo, el ingreso familiar y alcanzan, por definicin, un efecto redistributivo. Bsicamente, estos programas otorgan transferencias monetarias a las familias que estn en extrema pobreza a cambio de una corresponsabilidad en la que las familias se comprometen a enviar los nios al colegio o a ir al centro de salud o a participar en el programa de nutricin; y esto a su vez genera lo que se espera sean resultados positivos de largo plazo en la inversin en el capital humano de esas familias. Adems, crea una cultura de conexin entre la familia y el proveedor del servicio y cambia la dinmica al nivel local. En otras palabras, estos programas tienen como objetivo de corto plazo reducir la pobreza y la desigualdad actuales; y a largo plazo, reducir la pobreza y la desigualdad futuras. Como mencion al comienzo, lo que estos programas logran es reunir la oferta y la demanda de una manera especfica que ayuda a cubrir las brechas en el servicio de los programas universales. Una premisa importante es que estos programas solo son exitosos donde hay un nivel de oferta suficiente; obviamente, si la oferta no existe, no tiene mucho sentido dar impulso a que las familias lleven a los nios a un colegio que no est all. Por su parte, en casos como en Nicaragua, el programa se ha complementado con apoyo a la oferta. En el caso de salud, por ejemplo, se financia a grupos no gubernamentales que prestan los servicios bsicos. Un aspecto muy importante que se aplica no solo a este estilo de programa sino tambin a otros, es utilizar un mecanismo de focalizacin transparente y metodolgicamente correcto. Para este fin, en el caso de las transferencias condicionadas en general se utilizan dos etapas, la primera es una focalizacin geogrfica donde se buscan las pobla-

ciones ms pobres con disponibilidad de oferta de servicios en educacin y salud y se le da atencin prioritaria, y la segunda es una focalizacin de hogares donde se establece un mecanismo que se llama Proxy Means Test, que en Costa Rica sera algo como el SIPO (Sistema de Informacin de Poblacin Objetivo), que es una base de informacin de beneficiarios donde se identifican las caractersticas asociadas con un nivel de pobreza alta para identificar a las familias mas pobres. Al respecto, es importante manejar la fuente de informacin para que las familias no manipulen la informacin y slo se incluyan a los pobres, pero tambin para su actualizacin. No obstante, a medida que se ha ido acumulando experiencia en varios pases, se ha aprendido que este desafo es menos grande de lo que parece y el costo no es tan alto como aparenta serlo. Las caractersticas bsicas de este programa de TMC son los pagos directos a la familia, generalmente a la madre en el hogar, para de esta forma afectar tambin las decisiones intrafamiliares. Asimismo, en Mxico se otorgan bonos de graduacin que se pagan directamente a los jvenes que terminan sus estudios. Tambin se hacen pagos utilizando cartas bancarias, tarjetas bancarias; esto representa otro beneficio indirecto, ya que estos programas han estado conectando a la familia con el sistema financiero; es algo que no se pens pero que ha sucedido. Un desafo importante en estos programas es cmo realizar el control y supervisin de los beneficios, tema que mucho se ha estado estudiando para evitar futuros fraudes. De nuevo, la transparencia del mecanismo es importante. En el caso de Mxico y Brasil, que tienen los programas ms grandes de este estilo, se ha logrado un control social importante. Anteriormente mencion lo que se llama condicionalidades, o de una manera ms positiva corresponsabilidades, como un contrato que se establece entre el proveedor del servicio y la familia, en el cual la familia se compromete a cumplir cier-

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tas condiciones a cambio de recibir el beneficio y, vamos a ver ms adelante, que los impactos de estos contratos han sido valiosos. Estas corresponsabilidades han de desempear un papel muy importante, respecto a: Brindar apoyo efectivo a los ms pobres para que hagan uso de su derecho a la educacin y la salud. Promover una mayor preocupacin por la educacin y la salud. Asegurar la provisin de los servicios a los ms pobres para que las mejoras en la oferta estimulen la participacin de la demanda. Alertar a las autoridades encargadas de los programas de la necesidad de asistencia adicional dirigida a enfrentar posibles causas por las cuales los beneficiarios no cumplen con sus corresponsabilidades.

programas se busca una mejor eficiencia reunindolos bajo reglas universales y comunes y ligados y coordinados con el sector social en general. Adems, ahora los programas se enfocan desde el punto de vista de la unidad familiar y no nicamente desde la ptica de la escuela o de la alimentacin.1 Un aporte muy importante de estos programas de segunda generacin como Bolsa Familia ha sido su evaluacin de impacto. Es decir, son programas que han venido evolucionando a medida que se adquieren experiencias. Adems, son muy importantes porque cada vez se estn integrando ms con los sectores y con la comunidad y no operan aisladamente. El desafo para el futuro es disear la manera en que se puedan integrar ms con el sistema de proteccin social. Los programas ms tradicionales han sido muy truncados, en el sentido de que la mayora de los beneficios se proporcionan a travs de la participacin en el mercado formal y por lo tanto para las personas que no estn en ese mercado, que en general son las ms pobres, el acceso a ciertos programas ha sido muy difcil; tambin para el Estado ha sido muy difcil tener programas que den acceso a las personas ms pobres. Pases como Colombia y Brasil han creado un Ministerio de Proteccin Social, donde se est analizando cmo integrar todos estos programas selectivos focalizados en un programa ms estratgico y eficiente, que, de nuevo, est conectado ms con la poltica social en general y que brinde oportunidades de acceso a quienes no estn en el mercado de trabajo. Hay otros elementos en la evolucin de estos programas que merecen destacarse, como los bonos de graduacin, en Mxico, que proveen un incentivo para que los muchachos no solo vayan a la escuela, sino que se graden. En Chile los progra1. Para mayor informacin vase: Banco Mundial. (2004). Project Appraisal Document: Bolsa Familia Project. Report No. 28544-BR.

En la prctica, es interesante hacer notar que los programas realmente no aplican las sanciones frecuentemente, esto es porque no se necesitan pues se ha desarrollado una cultura ms proactiva en el sentido de que la trabajadora social visita la familia para determinar por qu el nio no asiste a la escuela y averiguar as si se pueden buscar soluciones para su reinsercin al sistema en vez de penalizar.

Programa Bolsa Familia

Brasil es un caso relevante porque es un pas sumamente descentralizado que est implementando el programa Bolsa Familia al nivel municipal de una manera muy notable. Otra razn por la que quera mencionar el caso de Brasil es porque su experiencia de reforma puede ser muy til para otros pases: se han unificado varios programas de asistencia que existan en uno nico que es el programa Bolsa Familia; en vez de tener muchos

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mas se han mejorado estableciendo tiempos lmites durante los cuales el beneficiario podr recibir los beneficios y tambin ha puesto lmites para la participacin. Por su parte, en el programa Puente de Chile el enfoque centrado en la familia es aun ms evolucionado. Se est pensando no solo en conectarse ms eficazmente con el sector social, de educacin o de salud, sino tambin en desarrollar en las familias una conciencia de ms responsabilidades sociales con oportunidades de empleo.

solo de encuestas de hogares, sino tambin a nivel de las escuelas, los centros de salud de las comunidades, los logros de resultados en las escuelas e igualmente datos administrativos de participacin en programas. Se requiere, por lo tanto, mucha coordinacin entre todos los actores para la implementacin del programa y la recoleccin de datos adecuados y oportunos. Por qu es necesario evaluar? Con las evaluaciones se logra recolectar evidencia del impacto que han tenido los programas, se derivan lecciones sobre cmo estn funcionando y se obtiene informacin que permite redisearlos y mejorarlos. La evidencia tambin es clave porque gracias a ella cuando los programas resultan exitosos es posible conseguir ms apoyo poltico y darles sostenibilidad. Esto ha sido muy claro en el caso de Mxico donde el programa original de Progresa no solo sobrevivi a un cambio poltico importante, de la Administracin de Zedillo a la Administracin de Fox, sino que adems est muy establecido, de manera que en el prximo Gobierno este programa va a sobrevivir, porque ha mostrado que tiene resultados muy importantes para un grupo grande de la poblacin.2 En algunos de los pases donde se han realizado estas evaluaciones se han determinado programas con impactos muy positivos, tales los casos de aumento en el consumo total en las familias en el caso de Brasil, Mxico, Honduras y Nicaragua. Hay evidencia de aumento en el consumo de caloras en Brasil y Mxico; expansin en la diversidad diettica en Brasil, Mxico y Nicaragua, reduccin de
2. Nota de los editores: en Costa Rica la carencia de evaluacin de los programas sociales ha sido casi absoluta; en algn grado ello puede haber contribuido a que cada nueva administracin proponga un nuevo programa para abatir la pobreza, como ha sucedido con los tres ltimos Gobiernos. Estos han propuesto sendos programas: Plan Nacional de Combate a la Pobreza (1994-1998), Plan de Solidaridad (1998-2002) y Vida Nueva (20022006), evidenciando falta de sostenibilidad y apoyo.

5. EVALUACIN DE IMPACTO. METODOLOGA Y EXPERIENCIAS RECIENTES

Qu est detrs de las evaluaciones de impacto, cules son las metodologas utilizadas y cules son las experiencias recientes? Bsicamente, para poder realizar una evaluacin de impacto se requiere partir de una base de referencia adecuada; se requiere conocer la situacin antes de que se empiece a implementarse el programa y se requiere tambin informacin adicional generalmente de encuestas de hogares para poder complementar el anlisis. Asimismo, se utiliza lo que se llama un diseo experimental, en el sentido de que se requiere tener un grupo de control, o testigo, un grupo que se beneficia y otro que no se beneficia del programa. En casos donde los programas se expanden muy rpido, ello representa un desafo adicional para definir el grupo de control; como ha sido el caso de Brasil. Por consiguiente, aunque esa base de referencia es muy difcil de lograr, en determinadas experiencias ella ha sido una parte importante del diseo, como fue en el caso de Progresa (ahora Oportunidades) en Mxico. Como se indic, para realizar estas evaluaciones se requiere informacin no solo sobre el programa y la familia, sino tambin sobre el proceso del programa. En ese contexto se recoge informacin no

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POBREZA EN COSTA RICA

Grfico 5.17 IMPACTO EN LA EDUCACIN DE LOS PROGRAMAS EN CUATRO PASES

FUENTE: Olinto 2004.

la desnutricin en los jvenes en Mxico y Nicaragua, reduccin del desempleo en Argentina y proteccin en los beneficiarios contra el impacto de bloques econmicos en el caso de Honduras, Nicaragua y Mxico. En programas para promover una mayor educacin (mayor asistencia de nios y jvenes a escuelas y colegios, reduccin en las tasas de retiro o

abandono de la enseanza y reduccin en la tasa de repitentes), se ha logrado xito en Colombia, Honduras, Mxico y Nicaragua, como lo muestra el Grfico 5.17. Los resultados de impacto de los programas Progresa para reducir la desnutricin en Mxico, se presentan en el Grfico 5.18, mientras que en el Grfico 5.19 se presenta la significativa disminu-

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cin en el trabajo infantil en varios pases, tanto en Mxico, Nicaragua, Honduras y Brasil, donde se produce un impacto positivo muy apreciable.
Grfico 5.18 MXICO: REDUCCIN EN LA DESNUTRICIN CRNICA

6. CONCLUSIONES
Si bien de las experiencias expuestas es claro que el gasto pblico social dedicado a programas universales ha logrado mejoras considerables en los indicadores sociales en Amrica Latina, tambin hay que indicar que para lograr acceso a los servicios y generar igualdad de oportunidades para todos, dicho gasto debe complementarse con programas focalizados. Experiencias recientes con programas innovativos indican que es posible beneficiar a los ms pobres y lograr ms impacto cuando se utilizan efectivamente los instrumentos de focalizacin a su vez ligados y coordinados con programas y objetivos sectoriales. Es sumamente importante que tanto los programas universales como los focalizados incluyan diseos que realmente tengan objetivos y resultados claros y factibles de evaluar. El hecho de focalizar en s mismo no es valioso, lo importante es apostarle a las actividades y los programas que tienen impacto. Hay evidencias recientes que demuestran que es posible beneficiar a los ms pobres y generar impactos bastante importantes, siempre y cuando se utilicen instrumentos de focalizacin bien diseados y bien utilizados, en donde los programas focalizados estn bien coordinados con los universales y tengan objetivos sectoriales claros. La evaluacin de impacto debe realizarse porque es esencial para conocer si un programa realmente est logrando lo que la sociedad espera, para mejorar su diseo y, cuando se determine que ha sido exitoso, para lograr su sostenimiento gracias al apoyo que la misma sociedad le brindar.

FUENTE: SCC/SCN (2004).

Grfico 5.19 REDUCCIN EN EL TRABAJO INFANTIL EN CUATRO PASES

FUENTE: SCC/SCN (2004).

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POBREZA EN COSTA RICA

REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS
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Sitios Web seleccionados

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POBREZA Y GASTO PBLICO SOCIAL EN COSTA RICA

JUAN DIEGO TREJOS

INTRODUCCIN
El objetivo de esta presentacin es mostrar algunos resultados sobre el acceso de los pobres a los diferentes programas sociales, con nfasis en los programas universales. Como punto de partida, es importante tener presente dos principios orientadores de la poltica social: primero que no es la nica responsable del combate a la pobreza y el segundo, que el combate a la pobreza no es su nico fin. Adems, es importante delimitar la poltica social. Qu es la poltica social? La poltica social se puede entender como el conjunto de programas pblicos dirigidos a la poblacin, que buscan mejorar la calidad de vida, desarrollar las capacidades individuales y colectivas y promover en la ciudadana la integracin social. Estos programas sociales entregan bienes, como viviendas y alimentos; servicios, como educativos y curativos y la tutela de derechos; transferencias monetarias, como las pensiones o los subsidios e incluso prstamos. Estos programas entregan los bienes y servicios mayormente sin un pago directo de contrapartida, por lo que tienden a financiarse por medio de tributos.

1. POLTICA SOCIAL Y EL GASTO PBLICO SOCIAL

Cul es la relacin entre la poltica social y el gasto social? Los programas sociales requieren de funcionarios, materiales, equipos e instalaciones, cuyos costos se cubren con el gasto social, dndose por consiguiente una estrecha relacin entre poltica social y gasto social. En otras palabras, los alcances y posibilidades de la poltica social van a depender en gran medida del tamao y la forma de asignar ese gasto entre los programas alternativos. Por lo tanto, la magnitud del gasto puede considerarse como una aproximacin de la cantidad de recursos fsicos y humanos que el pas destina a los programas sociales; e igualmente, una aproximacin de la cantidad y calidad de los bienes y servicios que ofrece o entrega la poltica social a la poblacin. Es una aproximacin, porque, entre otras razones, no incluye el costo de los servicios del capital utilizado y, a menudo, tampoco su depreciacin; es una aproximacin, porque los costos no estn ajustados para tomar en cuenta los efectos de ineficiencias que se dan en la produccin o en la calidad de los servicios.

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Figura 6.1 CMO EVALUAR CALIDAD DEL GASTO SOCIAL?

base en esta lnea de interrelaciones entre insumos, gasto, produccin de los servicios y resultados, se puede analizar cul es la magnitud del gasto en el proceso productivo; cul es la eficiencia y la calidad de los procesos en trminos del producto que se obtiene; cules resultados o efectos finales en la cobertura, en la equidad de la distribucin y finalmente, a cules personas estn llegando los beneficios y si se cumplen los objetivos previstos. Esto ltimo implica valorar, en una etapa posterior, el impacto de la poltica social y del gasto realizado, con la atencin en el acceso efectivo a los distintos programas. En el caso concreto que nos ocupa queremos analizar ms directamente cmo medir el impacto de la poltica pblica social en la pobreza. Al respecto, una forma relacionada con una situacin ideal sera evaluar programa por programa, mediante un seguimiento a las familias pobres va encuestas de panel; no obstante, ante la imposibilidad de aplicar este procedimiento, lo que haremos ser estudiar como impacta potencialmente el ingreso de las familias. Vamos a avanzar tratando de imputar el ingreso que por va del gasto social llega a las familias y calcular el ingreso total de stas, o sea el ingreso autnomo ms el imputado.

Por otra parte, como los programas sociales generan beneficios, pecuniarios o no pecuniarios, cuyos efectos positivos sobre las personas favorecidas trascienden al perodo en que los reciben, el gasto social en muchos casos es una verdadera inversin social por cuanto incrementan el capital de los beneficiados, como ocurre con su capital humano gracias a los servicios de educacin y de salud; y, en tal caso, se debera hablar de inversin social y no solo de gasto social. Asimismo, lo que ms puede interesar no es simplemente la magnitud del gasto social, sino su impacto. Pero, cmo podemos evaluar el efecto del gasto social? Para la realizacin de un programa cualquiera se requieren insumos fsicos y materiales y el gasto puede tomarse como una medida aproximada de esos insumos. Hay de por medio un proceso productivo mediante el cual se obtiene un producto final; este producto es entregado a los beneficiarios y ese producto no solo genera efectos directos sobre quienes lo recibieron sino tambin externalidades1 y otros resultados. Con
1. Nota de los editores. El gasto social no slo deja un efecto favorable en el perceptor sino que tambin puede crear efectos colaterales o externalidades en beneficio de terceros.

La magnitud del Gasto Pblico Social

Iniciemos el anlisis revisando la magnitud del gasto pblico social en Costa Rica para el ao 2004.2 Este super el billn y medio de colones segn una consolidacin del gasto pblico total por funcin y fuente realizada por la Secretara Tcnica de la Autoridad Presupuestaria (STAP). Eso significa alrededor del 19 por ciento del PIB y aproximadamente 38 por ciento del gasto pblico total incluyendo empresas pblicas o 77 por cien-

2.

La fuente bsica de esta informacin es la Secretara Tcnica de la Autoridad Presupuestaria (STAP).

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Grfico 6.1 AMRICA LATINA: GASTO PBLICO SOCIAL COMO PORCENTAJE DEL PIB SEGN GASTO SOCIAL PER CPITA EN DLARES DE 1997

Fuente: CEPAL, 2004.

to del gasto del Gobierno General, que es una medida de la prioridad fiscal. As mismo, dicha cifra significa un gasto cercano a 30 mil colones al mes por habitante, o para una familia de cuatro miembros, unos 120 mil colones o equivalente a un salario mnimo. Por consiguiente, el Estado va gasto social est desembolsando y le est entregando a las familias el equivalente a un salario mnimo. Qu significa eso? Este hecho coloca al pas entre los que ms invierte en la regin en gasto social, como se observa en el Grfico 6.1. El cuadrante superior representa a los pases que ms gastan relativa y absolutamente y ah est Costa Rica en 1990 y en el 2001, junto con Panam, Brasil, Argentina y Chile. El mayor gasto en pensiones de los pases del Cono Sur, explican una parte importante de los gastos sociales en esos pases.

Grfico 6.2 COSTA RICA: EVOLUCIN DEL GASTO PBLICO SOCIAL (En colones del 2000)

FUENTE: Estimacin del autor con base en informacin de la STAP.

Tambin podra decirse que, pese a que el pas invierte mucho en las personas, el horizonte temporal desde el inicio de la crisis de los ochentas muestra que el gasto pblico total en Costa Rica, en colones del 2000, cay en forma importante

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durante la crisis de la deuda; luego se recuper en el transcurso de los ochentas y comenz a crecer sostenidamente a partir de los noventa, aunque en los dos ltimos aos el gasto social ha disminuido, Grfico 6.2. Sin embargo, si ese gasto lo examinamos en trminos per cpita, se nota que 24 aos despus de la crisis de la deuda no se han recuperado los niveles de gasto social de finales de los setenta e inicios de los ochenta. En sntesis, gastamos ms pero no hemos recuperado los niveles de gasto per cpita que tenamos antes y en los ltimos aos estamos reduciendo el gasto total.

se consideran cuatro tipos de programa por sus caractersticas de acceso y posible relacin con la pobreza: los universales, los de acceso restringido, los selectivos y los contributivos, Cuadro 6.1.

Programas Universales
En los programas universales se incluyen los de educacin general, salud, servicios de agua. Cul es el criterio de acceso que se requiere? Basta con ser ciudadano, con vivir en el pas, para tener acceso a ellos. Cul es el efecto en la pobreza? Hay un efecto de corto plazo, como tener o no agua potable, pero fundamentalmente el efecto consiste en crear capacidades en la poblacin infantil; en otras palabras a mejorar el capital humano mediante los servicios de educacin y salud y por ende su efecto es de largo plazo. El efecto del gasto en la pobreza, sobre todo si la medicin de la pobreza se hace con base en el ingreso, no se notar de inmediato.

Tipos de programas y su relacin con pobreza

Para examinar la relacin del gasto social con la pobreza empecemos con la pregunta cmo se distribuye ese gasto? Para estudiar su distribucin

Cuadro 6.1 TIPOS DE PROGRAMAS Y SU RELACIN CON POBREZA Ejemplos Criterios de acceso Programas universales Educacin General Servicios de Salud Suministro de Agua Servicios Municipales Educacin superior Formacin profesional Servicios culturales Regulacin del trabajo Incentivos para estudiar Programas Nutricin Subsidios para vivienda Pensiones no contributivas Rgimen IVM Pensiones a cargo del Presupuesto Nacional Basta la ciudadana simple Programas restringidos Cumplir ciertos requisitos Programas selectivos Requisitos de necesidad Programas contributivos Cotizacin previa A largo plazo s se tiene acceso En el corto plazo En el largo plazo Pobres tienden a estar excluidos En el corto plazo En el largo plazo Efecto en la pobreza

FUENTE: Segn clasificacin de los programas realizados por el autor.

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Programas Restringidos
Estos son programas que aunque en principio son universales, en la prctica resultan restringidos porque requieren el cumplimiento de ciertos requisitos. En este grupo est la educacin superior que es muy regresiva porque simplemente los pobres no logran terminar secundaria, por lo que estos programas universales fallan y generan una demanda por estudios terciarios muy sesgada hacia los estratos altos. Por lo tanto, en estos programas restrictivos el criterio de acceso es cumplir ciertos requisitos y en general, los pobres tienen un limitado acceso a ellos, pero aquellos que logren acceder a esos programas con educacin superior dejan de ser pobres.

Programas Contributivos
Los programas contributivos son bsicamente los sistemas de pensiones contributivas (las del rgimen de Invalidez, Vejez y Muerte y las pensiones con cargo al presupuesto, como las del Magisterio Nacional) y cuyo criterio de acceso es la cotizacin previa; los pobres, en general, estn excluidos y si tuvieran algn acceso el impacto es de largo plazo.

Montos del Gasto Social por tipo de programa en 2003

Cunto es el gasto en cada uno de esos tipos de programas? La respuesta estar basada en la informacin revisada de la STAP. Revisamos la informacin porque si bien la STAP hace una consolidacin de las cuentas, cuando se examinan los gastos con mayor detalle se encuentran inconsistencias que deben corregirse. Esto implic eliminar algunas partidas duplicadas, realizar una consolidacin intersectorial, excluir partidas que no corresponden a gasto social (por ejemplo, los gastos de la Junta de Proteccin Social por concepto de pagos de lotera porque no son gasto social). Por otra parte, fue necesario desglosar ms y reagrupar algunas partidas del gasto para adecuar las cifras al reagrupamiento por tipos de programas.3

Programas Selectivos
Entre los programas focalizados o selectivos, hay un conjunto de programas que brindan incentivos para estudiar y servicios de nutricin que ciertamente son complementarios a los programas universales y buscan facilitar el acceso a estos ltimos. En este grupo tambin estn los que otorgan subsidios de vivienda con el propsito de satisfacer una necesidad bsica de albergue y transferencias en dinero, unas en forma de pensiones no contributivas, que son ms asistenciales, y otras en forma de becas que sirven como incentivo para estudiar y que son ms complementarias a los programas universales; igualmente, existen otros programas que buscan combatir la exclusin. En el caso de estos programas el criterio de acceso es la necesidad y los efectos sobre la pobreza son en general ms de corto plazo, aunque en tanto sean complementarios de los programas universales, tambin tendrn algn efecto de largo plazo.

3.

Un anlisis del gasto social en el 2003 se encuentra en Trejos (2005),La equidad del gasto pblico social en el 2003, ponencia preparada para el Undcimo Informe sobre el Estado de la Nacin en Desarrollo Humano Sostenible, (www.estadonacion.or.cr /Info2005 /Ponencias /Equidad_gasto_publico_social_2003.pdf) y la evolucin desde 1990 se encuentra en el Trejos (2004), ),La evolucin de la equidad de la inversin social pblica desde los aos noventa, ponencia preparada para el Dcimo Informe sobre el Estado de la Nacin en. Nacin en Desarrollo Humano Sostenible, (www.estadonacion.or.cr /Info2004 /Ponencias /Equidad/Trejos_2004.pdf)

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POBREZA EN COSTA RICA

Luego de estos ajustes para el 2003, el dato ms reciente disponible a la fecha el gasto pblico social total es de un milln doscientos cincuenta y ocho mil millones, que representa el 18 del PIB y 73 por ciento del gasto pblico (gobierno general), equivalente a un gasto per cpita de trescientos mil colones o 757 dlares, aproximadamente.
Grfico 6.3 COSTA RICA: DISTRIBUCIN PORCENTUAL DEL GASTO PBLICO SOCIAL

Cmo se distribuye ese gasto por programas? Alrededor de 58 por ciento del gasto social se destina a programas universales; 23 por ciento a polticas contributivas y el resto, 20 por ciento, se divide por partes iguales entre programas de polticas selectivas y polticas restrictivas. En este 58 por ciento se excluye la educacin terciaria y algunos programas de educacin que no son universales. En las polticas restrictivas o selectivas estamos hablando de un 10 por ciento, mientras que casi una cuarta parte del gasto corresponde a pensiones contributivas y menos de un 10 por ciento a los programas selectivos, Grfico 6.3. De ese casi 60 por ciento de los programas universales, los servicios de salud representan casi la mitad del gasto en esos programas y los servicios de educacin general, primaria, secundaria, preescolar, una tercera parte. As, la educacin bsica y todos los programas de salud, que constitucionalmente son universales, forman el principal componente de los programas de polticas universales.

FUENTE: Estimacin del autor con base en informacin de la STAP.

Grfico 6.4 COSTA RICA: ESTRUCTURA PORCENTUAL DEL GASTO PBLICO SOCIAL

FUENTE: Estimacin del autor con base en informacin de la STAP.

Pobreza y Gasto Pblico Social en Costa Rica

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Cmo ha evolucionado la composicin del gasto social en el tiempo? Las polticas universales en 1990 representaban el 55 por ciento del gasto y en 2003 ese porcentaje aument a 58 por ciento. Las polticas selectivas por el contrario, redujeron su participacin de 14 por ciento del gasto en 1990 a 9 por ciento; en las restrictivas tambin hubo una reduccin, del 13 al 10 por ciento; mientras que en las contributivas hubo un aumento del 19 al 23 por ciento.
Grfico 6.5 COSTA RICA: COMPOSICIN DEL GASTO SOCIAL POR PROGRAMA

Grfico 6.6 COSTA RICA: COMPOSICIN DEL GASTO SOCIAL POR PROGRAMA

FUENTE: Clculo del autor con base en informacin de la STAP.

2. CUNTO DEL GASTO PBLICO SOCIAL LLEGA A LOS POBRES?

En este aparte lo que necesitamos es identificar a los beneficiarios de las polticas selectivas, supuestamente los pobres, e idealmente, cuantificar cunto del gasto es efectivamente consumido por ellos. La fuente de informacin primaria es la Encuesta de Hogares. Se requiere la informacin no slo de quin accede al programa sino tambin de cul es el estrato de ingreso de la familia que recibi los beneficios del programa; de ellos lo que interesa es el ingreso, y en particular, el ingreso de las familias pobres. Lo que hacemos es ordenar las familias segn el ingreso familiar per cpita, dado que es el criterio que se utiliza para determinar quin es pobre y no pobre. Para esa asignacin, el gasto social se clasific en siete grupos de programas que incluyen el gasto de 57 programas

FUENTE: Clculo del autor con base en informacin de la STAP.

En los programas universales, el gasto que ms aumenta es el de educacin. La educacin bsica pasa del 27 por ciento al 36 por ciento del gasto total de los programas universales, mientras que los gastos de salud pierden importancia relativa, aunque en trminos absolutos el gasto crece pero lentamente, Grfico 6.6.

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POBREZA EN COSTA RICA

y el 96 por ciento del gasto se logr asignar directamente a beneficiarios directos. La informacin sobre el acceso se refiere al ao 2003, excepto en el caso de salud, que est referida al 2001, pero por ser el acceso a la salud una caracterstica estructural, se considera que no esta sujeta a cambios coyunturales. Cuando el gasto es global para la familia como un todo, el monto se dividi entre el nmero de miembros del grupo familiar. Una vez identificados los beneficiarios con base en la informacin de la Encuesta de Hogares, el gasto se asigna en forma proporcional a la cantidad de los usuarios de cada programa en los estratos de ingreso considerados. Adicionalmente se suponen costos medios por usuario, por programa, independientemente del rea geogrfica en que ese presta el servicio y la edad y gnero de la persona que lo recibe. Asimismo, se considera lo que podra llamarse el subsidio bruto que recibe poblacin (en vez de neto), por cuanto se toma el gasto social total de cada programa, sin considerar limitaciones por diferencias de calidad o por ineficiencia en la produccin del servicio. Tampoco se consideran las diferencias en los costos implcitos privados que enfrentan los usuarios para acceder a los servicios. No se incluye el costo del capital fsico utilizado por las instituciones pblicas en la prestacin del servicio, ni se descuenta en el caso de los programas contributivos los pagos directos realizados por los beneficiarios como ocurre en el caso de las pensiones contributivas.

familiares. El Grfico 6.7 de la curva de Lorenz ayuda a contestar esta pregunta. En el eje horizontal se muestra el porcentaje acumulado de familias perceptoras de ingreso autnomo o del gasto social y en el vertical el porcentaje acumulado de ingreso o gasto. La diagonal es la recta que muestra total equidad en la distribucin: cada porcentaje de familias recibe el mismo porcentaje del ingreso (o del gasto, segn sea el caso). Se observa que la distribucin del ingreso autnomo de las familias fue menos desigual en 1990 que en el 2003; o bien con relacin a la distribucin del gasto pblico social total que este queda distribuido en forma bastante proporcional entre las familias (la curva de la distribucin del gasto tiende a confundirse con la diagonal). Sin embargo, hay cierta progresividad para las familias con menores ingresos, por ejemplo, el 20 por ciento de las familias de menores ingresos recibe el 21,8 por ciento del gasto; o el 30 por ciento de las familias de menores ingresos capta el 32,0 por ciento del gasto y cierta regresividad entre las familias de ingresos superiores.
Grfico 6.7 COSTA RICA: DISTRIBUCIN DEL INGRESO Y DEL GASTO SOCIAL

La distribucin del Gasto Pblico Social

Cmo se distribuye el gasto social entre las familias? La forma tradicional de determinar cunto del gasto social llega a las familias clasificadas por estratos de ingreso, es confrontando la distribucin del gasto con la distribucin de los ingresos

FUENTE: Clculos del autor con base en informacin del STAP y de la EHPM.

Pobreza y Gasto Pblico Social en Costa Rica

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Esta neutralidad del gasto social es muy diferente cuando el gasto se segrega por tipo de programa. En el 2003, el Grfico 6.8 muestra que los pobres el 20 por ciento de las familias de menores ingresos estn recibiendo un poco ms del 20 por ciento del gasto social. Asimismo, los pobres estn recibiendo menos del 5 por ciento de ingreso familiar autnomo. Por su parte, si el gasto se diferencia por programas, los programas universales destinan casi 30 por ciento del gasto proveniente de dichos programas a los grupos ms pobres (20 por ciento de las familias de menores ingresos). Las polticas restrictivas destinan menos del 10 por ciento, las contributivas apenas 3 por ciento de ese gasto y finalmente, en lo concerniente a las polticas selectivas, 45 por ciento del gasto de los programas selectivos estn llegando a los pobres.
Grfico 6.8 COSTA RICA: DISTRIBUCIN DEL INGRESO Y DEL GASTO SOCIAL EN 2003 (Porcentaje acumulado del ingreso o del gasto social)

proporcionalidad se debe a fuerzas que se estn contrarrestando: por un lado el gasto de las polticas universales tiene una distribucin que llega en mayor proporcin a las familias de menores ingresos y cuya progresividad aumenta en este lapso, mientras que el de las polticas contributivas (pensiones) se concentra ms entre las familias de mayores ingresos, con una aumento de su regresividad.
Grfico 6.9 COSTA RICA: DISTRIBUCIN DEL GASTO SOCIAL EN POLTICAS UNIVERSALES Y CONTRIBUTIVAS (PORCENTAJE ACUMULADO DEL INGRESO O DEL GASTO SOCIAL)

FUENTE: Clculo del autor con base en informacin del STAP y de la EHPM.

FUENTE: Clculo del autor con base en informacin del STAP y de la EHPM.

Como se indic, aunque el gasto social total aparece en el Grfico 6.9 distribuido en forma muy proporcional, tanto en 1990 como en el 2003, esa

Como el gasto total est compuesto de diferentes programas, la canasta de programas sociales, que reciben los pobres, es muy diferente a la que reciben las familias de mayores ingresos. As el quintil uno correspondiente al 20 por ciento de la familias ms pobres por ingreso, reciben prcticamente el 75 por ciento del gasto social proveniente de polticas universales, mientras que el 20 por ciento de las familias de mayores ingresos recibe menos de 30 por ciento, Grfico 6.10. El gasto de las polticas selectivas adiciona 20 por ciento al gasto que reciben los pobres, porcentaje decre-

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POBREZA EN COSTA RICA

ciente en los siguientes estratos; pero an en el estrato de ms ingresos se identifican familias que se benefician de estas polticas restrictivas. En todo caso, ms de 90 por ciento del gasto social que le llega a los pobres procede de polticas universales y selectivas; mientras que las polticas restrictivas y las contributivas les generan menos de 5 por ciento. Por otro lado, prcticamente el 60 por ciento del gasto social que llega al 20 por ciento del estrato ms rico se origina en las pensiones contributivas, porcentaje que supera el 70 por ciento cuando se agregan las polticas de acceso restringido como la educacin superior.
Grfico 6.10 GASTO PBLICO SOCIAL POR QUINTIL DE INGRESO Y TIPO DE POLTICA, 2003 Porcentajes

asociacin inversa entre el ingreso del hogar y el nmero de miembros. Como las familias ms pobres son ms numerosas o grandes, entonces el que reciban una mayor proporcin del gasto no implica necesariamente que ellas estn recibiendo ms por persona. En forma similar, para los estratos superiores, una menor proporcin del gasto no implica, necesariamente, menor gasto per cpita. Para determinar que est ocurriendo en realidad, es necesario ponerle atencin al gasto per cpita que recibe cada estrato. El gasto total per cpita para el 2003 como se indic ronda los 300 mil colones al ao, alrededor de 25 mil colones por persona al mes. Ahora bien, si se analiza cul es el ingreso per cpita que proviene del gasto social con respecto a las polticas universales, en promedio una persona de una familia pobre est recibiendo 200 mil colones al mes; un poco menos el segundo quintil, mientras que el estrato alto est recibiendo una cifra bastante inferior, Grfico 6.11.
Grfico 6.11 GASTO SOCIAL PER CPITA POR QUINTIL DE INGRESO Y TIPO DE POLTICA, 2003 (Miles de colones por persona al ao)

FUENTE: Clculo del autor con base en informacin del STAP y de la EHPM. FUENTE: Clculo del autor con base en informacin del STAP y de la EHPM.

El Impacto del Gasto Pblico Social en el ingreso

La limitacin de esta visin tradicional en la que hemos ordenado a las familias conforme a su ingreso familiar per cpita radica en que existe una

Si se agregan las polticas selectivas, el gasto per cpita de los hogares ms pobres supera el monto de 250 mil y si se adicionan las polticas restrictivas todava la distribucin ms equitativa del gasto per cpita se mantiene, al estar los pobres reci-

Pobreza y Gasto Pblico Social en Costa Rica

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biendo un gasto social por encima de los menos pobres. Sin embargo, cuando se agregan las polticas contributivas lo que se observa es que el 20 por ciento de ms ingresos recibe un gasto per cpita que es 50 por ciento superior al de los otros grupos. Caben dos acotaciones sobre este tema. Primero, el efecto de las polticas contributivas est sobredimensionado en la parte de las familias de mayores ingresos porque se est considerando el subsidio bruto y no el neto; entonces, como hay una cotizacin de por medio, en realidad se debera considerar algo as como el valor actualizado presente descontando la cotizacin de lo que pagaron; esto no se ha calculado. En todo caso, es claro que hay un subsidio, sobre todo porque las pensiones con cargo al presupuesto nacional son las de una distribucin ms desigual y donde la relacin entre las contribuciones y el perfil de beneficios es menos claro. En segundo lugar, como se deriva del Grfico 6.11, la equidad de las polticas universales se debera plantear ms bien con un criterio de proporcionalidad, pues si son polticas universales toda la poblacin debera beneficiarse de ellas. La buena noticia es que si bien el gasto per cpita es mayor para las familias de ms altos ingresos, entre 1990 y 2003 el gasto ha crecido ms en el estrato ms pobre. En el estrato ms pobre el gasto social per cpita creci en promedio 1,8 por ciento y en el segundo 20 por ciento ms pobre, creci 1,7 por ciento; mientras que en el segmento ms rico el crecimiento fue menor, 1,2 por ciento. En el caso de la poblacin ms pobre, el gasto social asignado a las polticas contributivas crece muy poco, en tanto que el gasto social para las polticas universales es el que ms se incrementa. Por su parte, en el estrato de mayores ingresos el crecimiento del gasto social se explica totalmente por el incremento de las polticas contributivas a un ritmo de casi un 4 por ciento anual. En resumen,

la distribucin del gasto fue mejor, ms equitativa en el 2003 que en 1990 y lo que explica eso son las polticas universales, Grfico 6.12 y Cuadro 6.2.
Grfico 6.12 GASTO SOCIAL PER CPITA TOTAL POR QUINTIL DE INGRESO, 1990 Y 2003 (MILES DE COLONES POR PERSONA AL AO)

FUENTE: Clculo del autor con base en informacin del STAP y de la EHPM.

Cuadro 6.2 VARIACIN MEDIA ANUAL REAL DEL GASTO SOCIAL POR HABITANTE EN EL PERODO 1990-2003 Gasto Gasto Pblico Social Polticas contributivas Polticas no Contributivas Universales Restrictivas Selectivas Pas 1,3 2,8 0,9 1,7 -0,4 -1,7 20 % ms pobre 1,8 0,4 1,9 2,7 0,3 -0,3 20 % ms rico 1,2 3,7 -1,2 -0,1 -2,4 -6,2

FUENTE: Clculo del autor con base en informacin del STAP y de la EHPM.

Lo otro que se puede destacar es que las polticas selectivas pierden participacin no slo con respecto al gasto total sino tambin en trminos per cpita; se reduce el gasto en casi 2 por ciento para casi todos los estratos, al igual que en el estrato

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POBREZA EN COSTA RICA

ms pobre. En dicho estrato, el gasto que reciben los pobres por persona, producto de las polticas selectivas es menor en el 2003 de lo que reciben en 1990, pero se reduce ms en los ms ricos; o sea, el gasto es menor en trminos reales pero est mejor focalizado en el 2003 de lo que estaba en 1990, Cuadro 6.2. Tambin vale analizar cul es el gasto social per cpita y cuan importante es este gasto respecto el ingreso familiar autnomo. Las familias pobres son ms numerosas, y desde luego tienen menos ingreso, por lo que el impacto de ese gasto sobre su ingreso puede ser muy importante, aunque en trminos per cpita dicho gasto sea menor. Para evaluar este impacto se realiz el ejercicio de distribuir el gasto social por estratos de ingreso. Como las encuestas de hogares subestiman los ingresos familiares, estos se ajustaron segn luna estimacin surgida de las cuentas nacionales, para evitar que el gasto social aparezco sobredimensionado en el ingreso familiar. Al clculo del ingreso autnomo de las familias se sum el gasto social para obtener el ingreso global o total (suma del ingreso autnomo con el proveniente del gasto social). Luego se determin cunto mayor es el ingreso total con relacin al autnomo, en 1990 con el de 2002. En 1990 el ingreso familiar autnomo aument 20 por ciento al sumarle el gasto social y en el 2002 fue 28 por ciento mayor. Adems este aumento es de efectos progresivos en cuanto a desigualdad, o sea, los aumentos del ingreso total debido al impacto del gasto social son mayores conforme los estados de ingreso corresponden a familias de menores ingresos, Cuadro 6.3. El coeficiente de Gini registra esos efectos progresivos. En 1990, para el ingreso autnomo el Gini era 0,37 y aumenta a 0,43 en 2003; en otras palabras, aumenta la desigualdad. El coeficiente de Gini del ingreso originado en gasto social es casi cero y el del ingreso total, incluyendo gasto social, pasa de 0,31 a 0,35, es decir, mejora la equidad en

ambos aos, pero el gasto social no logra contrarrestar el aumento de la desigualdad que se est dando en el ingreso autnomo. De esta manera, el gasto social se est distribuyendo ms equitativamente, lo que provoca que la desigualdad, observada desde la ptica del ingreso total, no haya aumentado tanto como la del ingreso autnomo que se genera en el mercado. En trminos de ingreso autnomo, el 10 por ciento ms rico de la poblacin ganaba en 1990, con respecto a los pobres, un ingreso diez veces mayor, mientras que en el 2002 las familias de mayores ingresos ganan quince veces ms que las ms pobres. Sin embargo, cuando se analiza el ingreso total con gasto social, en 1990 el 10 por ciento de las familias ms ricas era poco ms de seis veces el ingreso total de las pobres y en el 2003 casi siete veces mayor.
Cuadro 6.3 CAMBIOS EN EL INGRESO FAMILIAR QUE RESULTAN DE AGREGAR AL INGRESO AUTNOMO EL GASTO SOCIAL Concepto Todas las familias 20% ms pobre 20% siguiente 20% intermedio 20% siguiente 20% ms rica Coeficiente de Gini Ingreso Autnomo Ingreso Social Ingreso Disponible Relacin Ingresos D10/Q1 Ingreso Autnomo Ingreso Social Ingreso Disponible Cambio porcentual en el ingreso familiar 1990 2003 20 78.7 33.1 22.5 16.1 10,7 0,374 0,025 0,313 10,4 1,2 6,3 28,5 147,5 57,8 34,9 22,5 13,1 0,429 -0,004 0,335 15,4 1,1 6,9

1/ Ingreso total: ingreso familiar autnomo ms el gasto social que beneficia a las familias.

FUENTE: Clculo del autor con base en informacin de las EHPM de 1990 y 2002.

Pobreza y Gasto Pblico Social en Costa Rica

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Impacto del salario social en el ingreso familiar

Se evidencia entonces que el gasto social tiene un impacto distributivo importante y en este sentido el salario social, o sea el valor de los bienes y servicios aportados a las familias por ese gasto social, ms que duplica el ingreso autnomo de las familias pobres. Acaso significa eso que las familias dejen de ser pobres? Para responder a esta pregunta es necesario distribuir el gasto social conforme a la porcin del mismo que llega a las familias. En la distribucin anterior, se distribuy el gasto por cada estrato y no por familia. Ahora lo que se propone es identificar a las familias que tienen alumnos en primaria, asignarles el gasto por cada alumno en primaria y as para cada uno de los diferentes programas; luego se calcula el ingreso total por familia y no a nivel de estrato y se confronta este ingreso con la lnea de pobreza. Para realizar ese contraste se requiere, primero imputar el gasto social (o salario social) a cada familia que haya recibido los beneficios de tal gasto. Segundo, tambin se requiere realizar ajustes por el lado del ingreso y de la lnea de pobreza. Por el lado del ingreso, la Encuesta de Hogares subestima los ingresos autnomos como ya se ha mencionado. Al respecto, para el clculo de la pobreza el Instituto Nacional de Estadstica y Censos (INEC) ajusta el ingreso de las encuestas en promedio 26 por ciento, con base en una estimacin de 1988 realizada por la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), luego de comparar los ingresos de las Encuestas de Hogares con los de Cuentas Nacionales. Para el clculo que presentamos, en ingreso se ajusta en 41 por ciento, por cuanto es de esperar un ajuste an mayor debido a que el Banco Central con posterioridad al clculo de la CEPAL de 1988 ajust las cuentas nacionales en 30 por ciento hacia arriba.

El impacto del salario social en la pobreza

Si se incorpora el consumo social en el lado del ingreso tambin deber incorporrsele por el lado del gasto, variando en consecuencia la lnea de pobreza. Esto lleva a modificar los coeficientes mediante los cuales se expande el costo de la canasta bsica de alimentos para determinar el monto de la lnea de pobreza. Se estim que estos coeficientes pasan de 2,18 a 2,69 en la zona urbana y 1,97 a 2,57 en la zona rural. Para imputar el gasto social a cada familia se us informacin de 2003, excepto lo gastado en salud, debido a que en este caso se us informacin del 2001, la ms reciente disponible. Adems el gasto en salud se distribuy segn el uso promedio de los servicios, en vez del uso efectivo. Por otra parte, en el uso efectivo de los servicios de salud hay mucho de aleatorio; o sea, puede ocurrir que usted se enferm, o tuvo un accidente o no tuvo que usar el servicio, mientras el que est asegurado es quien tiene ese derecho. Por este motivo, se utiliz el monto promedio por grupos de edad y en cada estrato por concepto del servicio, las consultas y la hospitalizacin. En el caso del bono de la vivienda, si la familia recibi un bono en 1990 hoy la familia disfruta de la vivienda, razn por la cual lo que se considera es el alquiler imputado. Y qu pasa con el porcentaje de familias pobres al considerar esos cambios en el ingreso y en la lnea de pobreza? En 2003 la pobreza es 16,5 por ciento con base en el ingreso autnomo ajustado y cae a 6 por ciento con base en el ingreso total. Para el ao 1983 Taylor calcul la pobreza de manera similar, tanto con base en el ingreso autnomo como con base en el ingreso total, si bien en el estudio de Taylor no se ajusta la lnea de pobreza para incluir el gasto social tal como se hizo para el 2003. En 1983 se estim que la pobreza era de 26 por ciento con base en el ingreso autnomo y que

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POBREZA EN COSTA RICA

si se imputa el ingreso social la pobreza cae a 10 por ciento (Taylor, 1986).4

Cuadro 6.4 ESTIMACIONES DE LA POBREZA ANTES DESPUS DEL SUBSIDIO DE LA POLTICA SOCIAL (Porcentaje de Hogares Pobres) Pas y zona Total Urbano Rural 1983 Antes Despus 25,7 19,0 33,4 9,8 7,7 12,3 2003 Antes Despus 16,5 12,4 23,1 5,8 5,1 6,9

cia es relativamente alta, solo asisten el 80 por ciento de los jvenes urbanos pobres y menos del 70 por ciento de los jvenes rurales pobres; por ende, los pobres urbanos asisten ms que los no pobres rurales, Grfico 6.13.
Grfico 6.13 TASA DE ASISTENCIA ESCOLAR, 2003

FUENTE: Taylor (1986) y estimaciones propias del autor.

En 1983 y el 2003, los resultados son muy parecidos en trminos de que la pobreza se reduce casi en dos terceras partes y se reduce ms en las zonas rurales que en las urbanas, Cuadro 6.4. Otra forma de analizar el impacto del gasto social en la reduccin de la pobreza es por medio del mtodo de Necesidades Bsicas Insatisfechas (NBI), o sea considerando cul es el acceso efectivo a los servicios y bienes provistos mediante el gasto social y cules necesidades estn siendo satisfechas. Aqu no interesa cunto es el gasto sino en qu se gasta y con qu resultados; en este enfoque, el caso de educacin es muy importante y su resultado se mide por las tasas de asistencia escolar. La asistencia de los escolares es casi de 100 por ciento. Somos muy exitosos para que los nios asistan a las escuelas, ya que solo muy pocos, un 2 por ciento de los nios pobres y casi un 1 por ciento de los no pobres de la zona rural no est asistiendo. Entre los jvenes de 12 a 17 aos, el resultado es menos alentador. Aunque la asisten4. Taylor, Marvin. (1986). Poverty and public expenditure on social programmes. The case of Costa Rica. Thesis submitted to the Faculty of Graduate Studies and Research for the degree of Master of Arts in Norman Paterson School of International Affairs. Carleton University, Ottawa Canada.
FUENTE: Clculos del autor con base en informacin de las EHPM.

Pero la asistencia es solo una parte de la historia; el asunto es quin completa la escuela? El 80 por ciento de los jvenes pobres de zonas urbanas complet la escuela en comparacin con menos de 50 por ciento de los pobres rurales. El problema se centra en que todos estn en la escuela pero no completan los estudios. De los que estn asistiendo al colegio, solamente 20 por ciento de los jvenes pobres urbanos y menos de 5 por ciento de los pobres rurales concluyen la enseanza media. Aqu hay un problema, cuando hablamos de educacin tenemos a los jvenes asistiendo a los centros educativos pero no logran terminar el ciclo de formacin (esto haciendo abstraccin de los problemas de calidad de la educacin).

Pobreza y Gasto Pblico Social en Costa Rica

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Grfico 6.14 PORCENTAJE QUE COMPLETA EL NIVEL EDUCATIVO, 2003

Grfico 6.15 LOGRO EDUCATIVO POR ESTRATO DE INGRESO FAMILIAR (Porcentaje de la poblacin de 20 a 24 que alcanza cada nivel educativo)

FUENTE: Clculos del autor con base en informacin de las EHPM. FUENTE: Clculos del autor con base en informacin de las EHPM.

Se presenta un problema del logro. Ejemplificando ms dramticamente, si se usa lo que podemos llamar la curva del logro. Si consideramos la poblacin de 20 a 24 aos los jvenes que bsicamente ya salieron de la educacin general y cuantificamos el porcentaje que complet cada nivel de educacin, derivamos una medicin del logro obtenido: casi el 100 por ciento complet por lo menos un ao, hay acceso universal a la educacin primaria y por lo menos todos aprueban primer ao, Grfico 6.15. Pero solo 90 por ciento termina la enseanza primaria. Adems, en el 10 por ciento que no termin la primaria la desagregacin es muy diferente entre pobres y no pobres. Un problema que nos encontramos en Costa Rica es una desbandada de sexto grado a primer ao de secundaria; casi el 30 por ciento de los jvenes se retiran durante el primer ao de secundaria y despus sigue bajando el promedio y solo 40 por ciento termina el quinto ao de colegio. Por estratos de ingreso, en el 20 por ciento ms rico prcticamente todos terminan la escuela; la desbandada es aqu muy reducida y al final cerca de 75 por ciento termina la secundaria. Por el contrario, qu pasa con los jvenes del 20 por ciento ms pobre? Tenemos aqu varios

problemas serios: hay 10 por ciento que no aprob ni el primer grado; hay 15 por ciento que como mximo alcanz el tercer grado, en otras palabras, hay 15 por ciento que son analfabetas funcionales; solo 70 por ciento termina primaria; es decir, hay 30 por ciento de los jvenes que quedan excluidos y que no logran terminar la primaria. Durante el primer ao de secundaria, casi un 40 por ciento sale del sistema se aprobarlo y solo el 15 por ciento termina la secundaria. Nos enfrentamos entonces al problema de que casi todos estn asistiendo a la escuela pero los logros son muy limitados, particularmente entre los ms pobres, y esto haciendo abstraccin de las diferencias de calidad en la educacin recibida por cada grupo. Si se compara 2004 con la situacin del ao 1990, se observa una importante mejora en los jvenes de los hogares ricos, la mejora est en los que completan secundaria. Pero entre los jvenes de los hogares pobres lo que se nota es que en los noventa estaban obteniendo mejor rendimiento en las escuelas. En los noventa tenamos que solo el 5 por ciento no aprobaba ningn ao y que ms del 70 por ciento terminaba secundaria y entonces se

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POBREZA EN COSTA RICA

experimenta un deterioro en el xito escolar de los pobres en la educacin primaria, con una mejora en el xito de los que se mantienen en secundaria. Sin embargo, los que terminan secundaria son muy pocos y aqu es importante darle un seguimiento a esos resultados que se estn obteniendo del gasto social, que sera un indicador de la eficacia con que se estn utilizando esos recursos.

La incorporacin del gasto social dentro del ingreso familiar, an con los ajustes en las lneas de pobreza, muestra un menor porcentaje de pobres que cuando solo se considera el ingreso autnomo. Este parece un ejercicio que el pas puede realizar peridicamente, aunque no cada ao. Los resultados de las mediciones permiten concluir que resulta ms urgente mejorar la medicin de los ingresos corrientes o autnomos que tratar de estar imputando cada ao los ingresos sociales. Que no solo es importante determinar cunto se gasta si no cmo se gasta y cules son los efectos o resultados. En esa direccin, la informacin de las Encuestas de Hogares del INEC permiten medir el acceso efectivo a la mayora de los principales programas sociales, y as darle un seguimiento de los resultados inmediatos de la poltica social. Pero al respecto se debe realizar un mayor esfuerzo para incluir todos los programas sociales principales y para realizar el seguimiento anual.

3. CONSIDERACIONES FINALES
Para concluir se podran resumirse y resaltarse varios resultados: Uno, que los programas universales aportan tres de cada cuatro colones que dirige el Estado hacia los pobres a travs de las polticas sociales y que este aporte ha crecido en el tiempo. Este gasto se canaliza fundamentalmente a educacin bsica, y salud; lo que significa una inversin en capital humano de los pobres, creando capacidades en ellos; y cuyo efecto importante est en la reduccin de la pobreza de largo plazo.

PANEL DE DISCUSIN

Roxana Vquez Jorge Vargas Ronulfo Jimnez

Roxana Vquez
pesar de que, en general, en la mayora de los casos la reduccin de la pobreza en el mundo se explica por el crecimiento econmico, en el caso de Costa Rica, segn ha explicado don Carlos Sobrado, los ciclos econmicos recientes no necesariamente muestran ese efecto, pues pareciera que no hay una coincidencia entre los momentos en que la pobreza disminuye y crece la economa. Por otro lado, la tasa de crecimiento ha sido baja y ese crecimiento se ha dado en sectores menos vinculados con el mercado laboral de los pobres, por lo que ha tenido menor impacto en la reduccin de la pobreza. Adems, se deca que en donde hay menor desigualdad, la elasticidad pobreza-ingreso es mayor; sin embargo, en el caso de Costa Rica, la desigualdad ha tendido a aumentar, reducindose, en consecuencia, el posible impacto del crecimiento en la reduccin de la pobreza.

ticas focalizadas no solucionan el problema de la pobreza, s pueden ser una herramienta muy valiosa para reducir la exclusin. Aunque los programas universales van dirigidos a todos los ciudadanos, unos tienen acceso a ellos y otros no, esto genera una brecha de acceso. En otras palabras, hay nios que no van a la escuela, no porque no haya escuela, si no simplemente porque desde el lado de la demanda o por otros factores que estn ligados ms bien a su situacin personal, y no a la oferta del Estado, quedan excluidos. Entonces, en este grupo de los pobres es necesario generar lo que seala doa Helena, programas de proteccin social, que permiten que los de menos recursos accedan a un mnimo de calidad de vida. Este principio parte de una definicin de lo que es equidad, que no consiste en dar a todos por igual, porque al partir de bases diferentes estaramos siempre favoreciendo a un grupo ms que a otros, si no ms bien que equidad significa llevar a todos de alguna manera a un umbral mnimo de calidad de vida que sera ticamente aceptable. Red de Proteccin social. Cul es el umbral mnimo de calidad de vida que como costarricenses estamos dispuestos a aceptar? Para ello se propone desarrollar, dentro del tema de programas focalizados, lo que se llama redes de proteccin so139

Polticas selectivas y focalizadas. Juan Diego Trejos mencion que en Costa Rica el gasto social como un todo ha venido en aumento y que se enfoca principalmente a polticas universales; por su parte, doa Helena Ribe afirm que en otros pases se ha demostrado que las polticas selectivas pueden ser muy eficaces para complementar los esfuerzos de las polticas universales. Partiendo de esta base, podramos decir que si bien las pol-

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POBREZA EN COSTA RICA

cial, que permiten no solo proteger a las personas que han cado en situacin de indigencia, exclusin y pobreza extrema, sino adems servir de puente, entre estos grupos, los servicios bsicos y el mercado. De manera ilustrativa, tenemos los peces en el agua las personas en situacin de pobreza y contamos con un barco la red social; lo que se hace es sacar los peces del agua y subirlos al barco. No es idea de la red de proteccin que los pescados se queden viviendo en la red, porque se nos descomponen y no se podrn aprovechar; sino hay que llevarlos del barco al mercado; ese es, en trminos generales, el objetivo de dichos sistemas. De esta forma, el objetivo fundamental de las redes es la bsqueda de la inclusin, o sea brindar opciones para crear o fortalecer capacidades en los grupos excluidos y a la vez acercarlos a las oportunidades y a los frutos del crecimiento. As, se cambia el nfasis del enfoque de las polticas: en vez de darle prioridad a la entrega de bienes y servicios para aliviar directamente los sntomas de pobreza nos movemos hacia acciones que buscan romper las barreras de acceso, los obstculos o las limitaciones que impiden a las personas pobres acceder a los servicios bsicos y universales que son los que realmente los van a capacitar para salir de la pobreza. Es decir, el Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS) no va a sacar a nadie de la pobreza, ninguna de las instituciones que trabajan con programas focalizados va a sacar a nadie de la pobreza, pero s pueden ayudar a los pobres a que lleguen a los programas que s los van a sacar de la pobreza, que son educacin, salud, entre otros. La propuesta de proteccin social que tenemos brinda una serie de incentivos condicionados o correlacionados, que de alguna manera representan o buscan ampliar el capital humano y social de las familias pobres, lo que podramos llamar el rea de asistencia. Lo anterior se liga a una red de servicios pblicos universales. En otras palabras, mediante la red buscamos un enlace entre ambos

tipos de prestaciones, las juntamos en un mismo tiempo, en un mismo espacio, a travs de diversas intervenciones y un mismo grupo y as generamos la inclusin. Una vez que los pobres han sido insertados en el sistema, tendrn acceso a los servicios que son realmente los que les van a permitir superar su situacin de pobreza, que les permitirn ingresar a los servicios universales y a la dinmica social y econmica del pas. Esto nos lleva a lo que se ha mencionado antes, hay dos formas de acercamiento a la pobreza. Caracterizacin de la oferta. Costa Rica tradicionalmente ha sido un pas que ha tenido muchsima oferta disponible. Aqu ningn nio deja de ir a la escuela porque no la haya, porque ah est, buena o mala, pero la escuela existe. Pero la situacin no es la misma desde el punto de vista de la demanda, que va a depender de cul sea la capacidad y el inters de la familia. Por ejemplo, la desercin en la enseanza secundaria en gran medida se da por el desinters de los muchachos que sienten que esta educacin no les da un aporte suficientemente importante para sus vidas. Y stos jvenes son en gran mayora de familias pobres. En la enseanza media, Costa Rica tiene grandes limitaciones en los dos mbitos. Por una parte, la oferta es ineficiente y las coberturas muy bajas. La oferta de los programas sociales en general tambin es excluyente, por el exceso de trmites y requisitos que implican un alto costo transaccional para las familias. Por ejemplo, obtener un subsidio del IMAS requiere presentar 18 papeles o documentos, entonces quin logra el acceso? Los pobres s, pero no los ms pobres. Asimismo, la oferta no es focalizada; solo el IMAS est usando el SIPO (Sistema de Informacin de Poblacin Objetivo) que es un instrumento muy poderoso; pero un alto porcentaje de los recursos de FODESAF (Fondo de Desarrollo de Asignaciones Familiares) va a sectores no pobres, y como bien mencion Juan Diego Trejos, el FODESAF no tiene

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ninguna posibilidad de vigilar si esos recursos se utilizan en materia de pobreza. Adems, la oferta no est diferenciada ni direccionada y carece de un hilo conductor y de una poltica integral, lo cual sucede desde hace muchos aos. La oferta es descoordinada porque las instituciones actan por separado, en momentos y lugares diferentes; nadie se pone de acuerdo en el sector social desde hace muchsimos aos. No s si alguna vez ha funcionado el Consejo Social, pero creo que una necesidad imperiosa es un liderazgo en lo social. La oferta tambin es de baja calidad, en donde se recalca la generacin de servicios pobres para los pobresy aqu me voy a detener. Hay un efecto de que los servicios para los pobres tienen que ser pobres; los edificios tienen que ser feos, las sillas tienen que estar rotas. O sea, no se vale prestarle servicios de calidad a los pobres, porque simplemente eso no es lo que la gente quiere; a los pobres hay que darles servicios pobres. La oferta es ineficaz porque, por un lado, no ha logrado realmente el impacto que se espera y, por otro lado, se desconoce la relacin costo-beneficio. Como bien mencion Juan Diego, no hay posibilidad de saber cunto cuesta cada coln que yo le llevo a los pobres; la forma en que se maneja la contabilidad del Estado hace muy difcil cuantificar realmente cunto es lo que llega efectivamente a los pobres. Por ltimo, la oferta no es objeto de evaluacin; no se miden sus impactos ni sus resultados. Este pas ha sido iluminado definitivamente porque ha hecho cosas muy buenas, pero nada ms, porque no hemos evaluado absolutamente nada. Nosotros no sabemos ms que lo que nos dicen los indicadores nacionales, uno observa datos como los de educacin y salud y se da una idea de qu tan efi-

caces hemos sido, pero realmente no tenemos ningn instrumento que nos pueda decir qu cosas son exitosas y cules no lo son. De alguna manera, el Fondo de Asignaciones Familiares, como estuvo concebido por don Jos Figueres era y es interesante a 30 aos de que esto se inventara. Ya don Pepe Figueres haba pensado en una asignacin global familiar. Estoy convencida que tenemos que volver a las races primarias; una asignacin global integral que le d el acceso a los pobres a todos los servicios y no por separado ni en diferente momento, si no que al mismo tiempo y en forma integral. Abordaje desde la oferta. No voy a incursionar en el tema de la pobreza en general, sino de la pobreza extrema, porque con la pobreza, para atender la vulnerabilidad de las familias en pobreza extrema y las excluidas, a las que me estoy refiriendo en particular, se requiere de la creacin de redes de proteccin social, intervenciones selectivas y focalizadas para coadyuvar a la distribucin del ingreso y de la riquezas; se requiere promover el acceso de las familias a los servicios bsicos que aumentan el capital social y humano de esas familias. Al respecto, todas las condicionalidades o corresponsabilidades de esas familias deben estar ligadas a un enriquecimiento y crecimiento de su capital humano y social y para aumentar su capacidad para prevenir o responder adecuadamente a los riesgos, as como para fomentar el ejercicio pleno de sus derechos. Abordaje desde la demanda. Por el lado de la demanda se requiere promover la descentralizacin y darle ms capacidad a los actores e instituciones a nivel local: desde el punto de vista de la instituciones procurar su fortalecimiento; desde el punto de vista de las personas, aumentar su capital social, uno de los factores que ms aportan para crear un clima que permita generar crecimiento econmico.

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Es preciso potenciar la participacin activa de los pobres y escuchar su voz, para enfrentar la carencia de capital poltico y social principal problema de los pobres. Si estudiamos la forma cmo los pobres son capaces de generar bienes y alcanzar grandes satisfacciones de ingresos y recursos escasos y de potenciar su capacidad, creo que nos llevaramos muchsimas sorpresas a la hora de desarrollar poltica pblica. Asimismo, se requiere promover polticas pblicas con enfoque de derechos, esto a veces lo olvidamos. El tema de que un nio acceda a la educacin, que una mujer acceda a la salud, que una persona mayor tenga acceso a una pensin, no debe considerarse como una donacin graciosa del gobierno de turno, sino como un derecho de esa persona, de manera que cada vez que a esa persona se le niega el acceso a uno de estos bienes o prestaciones pblicas, como sociedad y como Estado le estamos violentando los derechos. Tambin debemos erradicar la exclusin construyendo puentes. Personalmente estoy absolutamente convencida de que Costa Rica con un esfuerzo serio, bien focalizado y utilizando los instrumentos que tenemos, sin necesidad de cambiar las leyes, puede salir adelante para erradicar la pobreza extrema y la exclusin. Cmo? Graduando a los pobres extremos, de pobres extremos a pobres, en un proceso de unos cuantos aos de

polticas bien focalizadas; no necesariamente porque ellos van a ser capaces de superar su situacin, pero s porque el Estado los lleva a un umbral mnimo de calidad de vida a travs de servicios bien diseados. Es decir, construir esos puentes, tirar esa red que lleve los pescados al barco y luego al mercado y a la institucionalidad. El mensaje ms importante sera encontrar la manera cmo se podra hacer, subsidiar, privilegiar y facilitar el acceso; en otras palabras, no se trata de eliminar requisitos, porque si los eliminamos se nos meten todos los parientes del diputado o los amigos del IMAS. No los quitemos, subsidimoslos, por qu nosotros no pagamos el servicio de llenar los formularios, conseguir los papeles y sacar las fotocopias y empezamos a empujar la pirmide de abajo para arriba? por qu no incluimos a los pobres de abajo para que empujen a los de arriba? por qu no le damos prioridad en la fila a las familias en pobreza extrema? Esa es la propuesta y eso se logra si nosotros podemos especializar una institucin, por ejemplo al IMAS para que se dedique nicamente a identificar a los pobres, hacerles la transferencia que necesitan para que lleguen a los servicios bsicos, en un proceso de inclusin con las metodologas ya probadas que se han desarrollado en otros pases de Amrica Latina y para los cuales Costa Rica tiene toda la capacidad de aplicar.

Jorge Vargas
escato tres asuntos puntuales de la excelente presentacin de Juan Diego Trejos como puntos de partida para una reflexin de orden general que ocupar lo medular de mi comentario. El primer asunto que Juan Diego subraya es que el gasto o la inversin social tiene un profundo impacto redistributivo en Costa Rica, a pesar de sus problemas en su eficiencia y eficacia. El segundo asunto puntual es que el gasto social per cpita en Costa Rica sigue, despus de 25 aos, deprimido en relacin con el de 1980, lo que es un sustrato problemtico para una poca de rpida modernizacin econmica. El tercer asunto que destaco es la dificultad para evaluar la eficacia de las polticas sociales, quiz con excepcin de la educacin pblica donde puede constatarse un creciente nivel de inversin desde hace una dcada con, sin embargo, indicadores de logro educativo que se mueven mucho ms lentamente. As, por ejemplo, la escolaridad promedio de las cohortes en Costa Rica estuvo estancada por largo tiempo: la escolaridad de la cohorte que naci en 1980 es similar a la de la cohorte que naci en 1959, lo cual refleja un problema muy serio.

o sentirnos enojados por consideraciones ticas y normativas sobre el divorcio entre la importancia y el uso real del gasto social. Esto no est mal, pero resulta insuficiente para abordar esta interrogante. Para entender el significado que tiene el tipo de poltica social que practicamos en Costa Rica se requerira plantear una perspectiva estratgica en funcin no tanto del tipo de sociedad que nos gustara ver, si no del tipo de sociedad que inexorablemente vamos a ser dentro de 25 30 aos. Hoy en da por cada persona que cumple 65 aos hay cinco muchachos que cumplen 15 aos, por lo que tenemos una amplia oferta de poblacin joven que ingresa al mercado. Dentro de 25 30 aos esta relacin va a ser de uno a uno, lo cual significa que simplificando el anlisis alrededor del ao 2030 una persona que cumpla 15 aos va a tener que estar excelentemente formada para que obtener buenas ofertas de trabajo y adems tendremos que tener una demanda por gente bien formada. Por qu? Porque sobre las espaldas de una poblacin productiva que proporcionalmente se ir reduciendo, va a recaer una cada vez mayor proporcin de poblacin inactiva. Esa es a la sociedad que vamos. Lo peor que nos puede pasar a nosotros es llegar, dentro de 30 aos, con un perfil demogrfico similar al de los
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Destaco estos datos puntuales para proponer la siguiente interrogante: qu significacin tienen para el desarrollo del pas? Podramos citarlos como ejemplos de asignacin ineficiente de recursos

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europeos, con los niveles de productividad y de equidad del tercer mundo. No s como vamos a sostener esta situacin y esto no creo que sea un problema puramente de eficiencia a menos que, entre otras cosas, tengamos una fuerte inversin en materia de poltica social. Este es, ni ms ni menos, un problema estratgico al que nos enfrentamos. Agrego una segunda consideracin en esta materia: en la actualidad estamos, desde el punto de vista demogrfico, en la mejor poca de nuestro desarrollo. Nunca ha habido como ahora una proporcin tan grande de gente en edad productiva vis-a-vis la gente en edad no productiva. Este es el denominado bono demogrfico, justamente el perodo en el que deberamos estar en el punto ms alto de nuestra inversin en capital humano, porque esa abundancia de poblacin en edad productiva constituye la base para sostener el funcionamiento de nuestra sociedad en el contexto de una sociedad mucho ms envejecida, una vez se haya acabado el bono demogrfico. Cuando vemos lo que se ha hecho en los ltimos 20 aos en materia social, la nica conclusin posible es que, en relacin con este escenario estratgico, lo que se ha hecho es muy poco. Fjense ustedes que esos muchachos que deca Juan Diego se quedan en el camino del sistema educativo y del acceso a buenas oportunidades laborales es gente que dentro de 20 aos va a tener 40 50 aos. Van a llegar a esa edad con muy poco que ofrecer y difcilmente podrn sostener el pago de los impuestos que se necesitan para financiar las obras pblicas o las contribuciones a las pensiones. Reitero: tenemos un problema estratgico y hemos estado desperdiciando la gran disponibilidad de una oferta abundante de mano de obra joven. Nosotros deberamos tener en este momento, por ejemplo, niveles de escolaridad mucho ms altos de los que tenemos, pero no es as. Sobre este problema de largo plazo tenemos que discutir en

este pas, porque insisto, no es un punto puramente tico y normativo, sino un problema de la manera cmo se maneja el pas hoy con relacin al pas que vamos a ser. A esta perspectiva estratgica agrego, en lo que me resta de tiempo, un segundo tema tampoco muy discutido en nuestro pas: la existencia de una serie de problemas poltico-institucionales que hemos creado y que estn afectando profundamente la ejecucin de la poltica social. Si se compara el ciudadano del ao 2005 en Costa Rica con el ciudadano de 1980, el de hoy tiene muchos ms derechos polticos, civiles, sociales y ambientales. La expansin de la base de derechos y obligaciones que ha habido en Costa Rica en los ltimos 20 aos es sin precedentes. Pero, adems, no solamente hemos expandido los derechos y las obligaciones del Estado con su poblacin, si no que hemos creado los mecanismos para la exigibilidad de derechos y obligaciones (pinsese, por ejemplo, en la Sala Constitucional, la Defensora de los Habitantes, etc). Todo esto est muy bien y me parece excelente que hoy en da optemos por ser un Estado Social de Derecho, pero se nos olvid un pequeo detalle: todo derecho tiene un costo, como dira Cass Sunstein, profesor de la Universidad de Chicago. Hoy, la poltica le implica, pues, a la poltica social nuevas exigencias constitucionales y legales. Pero si nosotros decidimos ampliar la base de derechos y obligaciones hacia la poblacin, deberamos habernos preocupado, por lo menos, de que no se nos deteriorara la capacidad material del Estado para efectuar accin pblica, pues todo derecho implica instituciones, programas y recursos para tutelarlo, promoverlo o defenderlo. Pero deterioro institucional fue exactamente lo que prohijamos. Como consecuencia hemos creado una fuerte tensin sobre el sistema poltico: hoy en da cualquier persona puede decir que se le est violando un derecho concedido constitucional o le-

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galmente y tenemos un Estado por muchas razones fraccionado y sin capacidad institucional y financiera para hacer cumplir con ese derecho (entitlement). Creo que esa es una tensin muy fuerte porque empieza a haber una tremenda brecha entre la promesa de una democracia y de una sociedad ms equitativa, que est en la gramtica de la Constitucin y la ley, en relacin con las capacidades efectivas del Estado para promoverla. Y en los ltimos aos, saben muy bien que esa tensin se ha agravado pues para poder sostener la estabilidad econmica y controlar el dficit fiscal hemos recortado el gasto social, con las implicaciones estratgicas que antes comentamos. Aqu hay un juego de espejos que es muy peligroso para este pas, porque con los derechos no se juega, una vez concedidos se les respeta, quitarlos es problemtico. La otra opcin es decir cuales son los derechos que valen, en una jerarqua de derechos para que la gente empiece a negociar cules son los de primera, segunda o tercera calidad. Finalmente, creo que hemos hecho otra cosa perjudicial: dispersar el poder poltico institucional en el aparato del Estado. Quin manda hoy en Costa Rica? Es difcil saberlo pero s s una cosa: el Poder Ejecutivo no manda. Al Poder Ejecutivo le hemos quitado poderes formales e informales. Desde 1949 hemos tenido un Poder Ejecutivo, que era de los ms dbiles, constitucionalmente hablando, de toda Amrica Latina. Adicionalmente, lo que hemos hecho en los ltimos 20 aos es recortarle una serie de poderes informales, por ejemplo, las normas atpicas mediante los cuales el Poder Ejecutivo tena una especie de Fast Track legislativo fueron eliminadas por la Sala Constitucional. Uno no puede entender las 80 mil casas de scar Arias de 1986 a 1990 si no entiende que, va un decreto, los recursos originalmente destinados segn la Ley de Emergencia para terremotos, se aplicaron a fenmenos sociales, declarando vi-

vienda como asunto de emergencia. Hoy en da esto sera inconstitucional. En principio, este control de constitucionalidad est bien pero cules fueron las alternativas funcionales a los poderes informales que se le recortaron al Poder Ejecutivo? En este debilitamiento del Poder Ejecutivo, hemos llegado a dos situaciones perjudiciales: en primer lugar, un rgimen presidencialista que no da poderes a quien tiene que la obligacin de ejecutar la poltica pblica y, en segundo lugar, el presidente no puede agregar la accin pblica ni lograr que el nfasis de la poltica pblica sea la prioridad social pues sus poderes reales para enrumbar el Estado hacia ese cometido son muy limitadas. Este es el sentido de la afirmacin de que tenemos, en Costa Rica, un serio problema de diseo institucional del Estado. Ms all de la voluntad y los niveles de inversin social, que creo que han sido excelentemente planteados por Juan Diego, hay pues un problema institucional que resolver. Por cierto que tengo la conviccin que, as como para hacer poltica econmica en el sector pblico se ha creado una tecnocracia de alto nivel, nosotros deberamos invertir en la creacin de una tecnocracia de alto nivel en el rea social. Es imposible manejar los recursos con pegabanderas: yo no s en qu empresa se le dara el manejo de cientos de millones de dlares a personas cuya credencial es que trabajaron por el partido. En el fondo, de lo que se trata es de establecer una autonoma de las instituciones que vamos a decir que son claves para nuestra poltica social, respecto a la clase poltica. Creo que tambin debe existir una estabilidad en los fondos que financian a la poltica social en Costa Rica. Esta funciona con horizontes anuales, pero no se tiene la menor idea dentro de cinco aos donde se quiere estar, en parte porque no se tiene la menor idea de cunta plata se tendr disponible. Debemos decirle a las instituciones sociales que van a tener estabilidad de ingresos por

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cinco aos para que logren un objetivo especfico cuya concrecin pueda ser corroborada al final del perodo. En resumen, con esta intervencin he querido llamar la atencin sobre dos puntos: primero, el problema de la poltica social es hoy en da un problema estratgico para el desarrollo del pas y estamos perdiendo el tiempo. No nos alcanza lo que estamos haciendo en relacin con el pas que vamos a ser. De las pocas cosas que en la ciencia social ms o menos se acerca a la prediccin es la demografa y hay ciertas cosas que estn ocurriendo ah que nos plantean retos a veinte o treinta aos plazo. Y la segunda cosa que quera sealar es una cuestin que poco se discute, que es el problema de diseo institucional del Estado. Insisto, no es solo un problema de liderazgo: es un contexto institucional muy distinto al de hace aos atrs, con un presidente mucho ms disminuido, con un Poder Ejecutivo institucionalmente recortado. Eso hay que tomarlo en cuenta para que no hablemos ahora de la nueva gran reforma social o que vamos a hacer gran cantidad de cosas, cuando nuestras instituciones no estn capacitadas y carecemos de los cuadros de direccin para llevar la empresa a buen puerto.

Ronulfo Jimnez

a presentacin de doa Helena nos ha brindado una visin conceptual y de comparacin con la experiencia internacional de la poltica social, lo cual sirve de referencia para percatarnos que los temas que abordamos en Costa Rica no son nicos, sino que se han expuesto en otros pases. Adems, considero que la presentacin de Juan Diego Trejos elimina una serie de mitos que hay en relacin con la poltica social. Voy a referirme a tres temas puntuales relacionados con poltica social: los recursos, la cobertura en educacin y el diseo e implementacin de la poltica. Los recursos. Para hablar de hacer polticashay que tener recursos porque si no simplemente stas se quedan en promesas que no se pueden cumplir en promesas que luego no se pueden cumplir, o bien como lo plantea Jorge Vargas, en derechos que se establecen pero que luego chocan con las posibilidades reales del Estado de conceder esos derechos, cuando estos implican gastos del Gobierno. La realidad es que tenemos en Costa Rica una carga tributaria baja. Como se muestra en el Grfico 1, la comparacin de la la carga tributaria para ms de 100 pases, segn su ndice de Desarrollo Humano (IDH), se puede observar la lnea de tendencia, la lnea naramja representa la carga tribu147

taria del Gobierno Central, y la lnea roja, la carga tributaria que incluye, adems, los temas de seguridad social. En ambos casos, con cualquiera de las dos definiciones, Costa Rica se ubica como un pas que tiene una carga tributaria muy baja en relacin con su nivel de desarrollo humano, y en general, estamos hablando de una diferencia de cerca de 3 o 4 puntos entre la carga efectiva que tiene el pas y la tendencia promedio de pases de un desarrollo humano parecido. Pero, de dnde salen los recursos para sostener una poltica social responsable?, porque no queremos financiarla a travs de inflacin o endeudamiento que lastime la vulnerabilidad macroeconmica del pas. Recordemos qu sucede cuando se olvida la responsabilidad fiscal, como se hizo durante la crisis de 1981 y 1982 durante la administracin de don Rodrigo Carazo, en donde la pobreza aument a niveles extraordinarios. Es decir, la estabilidad macro importa tambin desde el punto de vista de poltica social. Como no existen los recursos fiscales suficientes se ha recurrido al establecimiento de destinos especficos por ley. Sin embargo, cuando sumamos todos los gastos financiados con destinos especficos, ms el pago de intereses de la deuda, las

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Grfico 1 CARGA TRIBUTARIA

FUENTE: Sistema Tributario Costarricense: Contribuciones al debate nacional (Libro Blanco de la Contralora General de la Repblica).

pensiones y los salarios de los empleados pblicos, el total suma ms del 100 por ciento de los ingresos fiscales. En conclusin, en Costa Rica hay un tema de cmo financiar el gasto pblico sin poner en peligro la estabilidad macroeconmica. Si el pas no encuentra una respuesta adecuada a este tema, no podr tener la poltica social deseada. Tambin la poltica social debe plantearse el tema de cmo usar los recursos en forma ms eficiente. La cobertura en educacin. Hay dos grandes programas universales que son claves, que son los referentes a educacin y a la salud. En el caso de salud, el pas tiene un sistema exitoso desde el

punto de vista de los indicadores que tenemos en esperanza de vida, mortalidad, incluso de la forma en que se han distribuido esos servicios y de la equidad de acceso. Por supuesto que hay problemas, pero en salud, el tema fundamental es cmo hacer estes sistema sostenible con un perfil de envejecimiento de la poblacin. El peor pecado en poltica social del pas se cometi en los ochentas, cuando dejamos que se cayera la cobertura de la educacin secundaria. En 1980, el 60 por ciento de la poblacin en edad de ir a la secundaria estaba asistiendo; sin embargo, entre 1980 y 1982, esa cobertura cay del 60 al 50 por ciento, y a partir de este ltimo ao, la recuperacin fue muy lenta. Recuperamos la cobertura

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que tenamos en 1980 prcticamente hasta finales de los noventas, por lo que tardamos 15 o 18 aos para hacer esa recuperacin. El grfico tambin muestra la tasa neta de cobertura, con un comportamiento similar al descrito; en este caso eliminando la matrcula final.
Grfico 2 COBERTURA DE LA SECUNDARIA

El Grfico 3 muestra la evolucin de la cantidad de establecimientos en secundaria. Desde 1980 hasta prcticamente 1994-1996, no se crearon colegios de secundaria, fue bsicamente alrededor de 1995 o 96 que empez de nuevo la formacin de colegios, en buena medida durante la administracin del presidente Figueres; con don Eduardo Doryan como Ministro de Educacin. Esa tarea que inici don Eduardo, luego se continu en la Administracin Rodrguez y en la Administracin Pacheco.
Grfico 3 COSTA RICA: ESTABLECIMIENTOS EDUCATIVOS EN SECUNDARIA

FUENTE: Departamento de Estadsticas MEP.

Comparativamente tenemos una cobertura de educacin baja en el ao 2000 en relacin con pases de Amrica Latina, incluso con algunos pases de Centroamrica como El Salvador, que ha hecho un esfuerzo importante por invertir en la educacin secundaria, Cuadro 1.
Cuadro 1 COBERTURA DE EDUCACIN SECUNDARIA PAS/REGIN Costa Rica Amrica Latina y el Caribe Europa y Asia Central Asia Este & Pacfico Mundo
FUENTE: Banco Mundial.

FUENTE: Departamento Estadstica, MEP

Ao 2000 60,9 85,7 88,0 60,8 65,6

Lo mismo se observa para los docentes en educacin secundaria. Incluso, en esos momentos, se disminuy la cantidad de docentes en secundaria sin que estuviramos introduciendo nuevas tecnologas de enseanza, era simplemente la cada del sistema y por supuesto, lo que ocurri a partir de 1980 se refleja en la escolaridad con que se estn incorporando las personas al mercado laboral, Grfico 4.

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Grfico 4 COSTA RICA: DOCENTES EN EDUCACIN SECUNDARIA

pas intensifique esa correccin; este es el segundo tema al que quera referirme.
Grfico 5 AOS DE ESCOLARIDAD DE LA PEA, 2001

FUENTE: Departamento Estadstica MEP. FUENTE: Departamento Estadstica, MEP

En el Grfico 5 observamos cul es la escolaridad de la PEA segn edades, de izquierda a derecha, iniciando con las condiciones de la educacin de las personas de 92 aos, que refleja la escolaridad de hace 80 aos, hasta llegar a la escolaridad de las personas de 22 aos. Como se puede observar, la escolaridad ha venido incrementndose en forma fuerte, pero en personas de treinta y tantos aos en adelante, esa escolaridad no se increment. Los errores de la crisis de inicios de los ochentas los estamos sintiendo ahora con una PEA estancada desde el punto de vista educativo. Una conclusin sobre este tema es la importancia de darle prioridad al sistema educativo, que es algo que el pas ha venido haciendo en las ltimas tres administraciones, por supuesto que no es un tema de cobertura exclusivamente, es un tema tambin de calidad y del buen uso de los recursos que el pas, cierto ya est haciendo la correccin en su sistema educativo y es importante que el

El diseo e implementacin de la poltica El tercer tema est muy relacionado con lo que planteaba Jorge Vargas sobre los problemas de la poltica social, y esto hay que verlo a la luz de los recursos y de la eficiencia con que se usan esos recursos; pero detrs de eso hay una serie de problemas en el diseo de las polticas sociales; hay un tpico de prioridades, es decir cul es la prioridad que el pas quiere darle a la poltica social, por qu la poltica social compite y se complementa con otras polticas pblicas. En particular, creo que deberamos de buscar eliminar esa falsa dicotoma entre la poltica social y la poltica econmica como si fueran dos cosas diferentes. Que tengamos una buena educacin y una buena cobertura de la educacin, interesa desde el punto de vista econmico, ya que representa acumulacin de capital e interesa desde el punto de vista de calidad de la vida de las personas y de cultura. Lo que parece que hemos perdido es ca-

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pacidad para el diseo de esa poltica, especialmente aquellas que dan frutos en el largo plazo. Por una parte, en poltica social es muy tentador orientarse hacia las acciones que dan rditos polticos en forma inmediata. Sin embargo, en educacin los frutos se ven en el largo plazo, por lo que puede existir tentacin de dar nfasis a otro tipo de poltica cuyos rditos sean ms de corto plazo. En la formulacin de la poltica social hay un problema de incapacidad institucional; es decir, si en estos momentos aparecieran los recursos necesarios para hacer posible todos nuestros sueos en poltica social posiblemente sera un desastre, porque existe una falta de capacidad institucional para el diseo de esa poltica. El Poder Ejecutivo desde hace muchos aos ha perdido la habilidad de direccin en poltica social y en los otros temas de poltica pblica. A su vez, creo que lo que ha pasado en los noventas y que se ha agudizado en los aos recientes, es un fenmeno que ha venido en forma progresiva; elegimos un Presidente y le pedimos resultados pero ese Presidente no tiene los instrumentos. En estos temas de poltica social, como en otros, se necesitara una direccin del lado del Poder Ejecutivo que es el que puede tener la visin global; pero el Poder Ejecutivo ade-

ms no tiene la capacidad, entonces, a dnde, en cul institucin, cul Ministerio tiene la capacidad de seguir esa direccin? Por ejemplo, en el Fondo de Asignaciones Familiares (FODESAF) no presenta esa capacidad para plantear un diseo de poltica, tampoco existe la burocracia o esa tecnocracia que tenga la facultad de llevar a cabo esas polticas hablo de burocracia en el buen sentido de la palabra; tecnocracia que uno s la encuentra en otras instituciones como el Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) o el Banco Central donde existe una institucionalidad, una capacidad profesional que en las instituciones del sector social no se encuentra; hay muchas instituciones donde el tema de la coordinacin es absolutamente imposible; hay traslapes, no hay claridad de cul es la poblacin meta; no hay evaluacin porque si el que dirige o el que debiera de tener la capacidad de dirigir no lo puede hacer, pues menos tiene la capacidad de poder evaluar. Por ltimo, hay un tema de arreglo institucional para disear poltica social que no es algo exclusivo de la poltica social pero que s es un asunto que provoca que el pas tenga problemas en disear una poltica social capaz de llegar a donde quiere y en forma eficiente.

CUARTA SESIN

POLTICAS FOCALIZADAS PARA COMBATIR LA POBREZA

Polticas focalizadas para combatir la pobreza Roxana Vquez Pobreza. crecimiento econmico y polticas sociales Ronulfo Jimnez

POLTICAS FOCALIZADAS PARA COMBATIR LA POBREZA

ROXANA VQUEZ

INTRODUCCIN
Es interesante como los aprendizajes sobre el tema de la pobreza y la temtica social son bastante variados; en mi caso personal aunque no soy ni acadmica ni investigadora, s he tenido una participacin tanto en la teora como en la prctica en temas ligados a la pobreza. Desde luego que la teora es til, muy valiosa y definitivamente necesaria porque de alguna manera nos da luces hacia adnde movernos en la toma de decisiones; no obstante, tambin es muy importante lograr una mejor comprensin de un fenmeno tan multifactico y complejo por parte de las personas no expertas en este tema. Me referir en trminos generales a las polticas focalizadas del combate a la pobreza. Vamos a sealar brevemente el marco conceptual, abarcar asuntos como los siguientes: qu es focalizar?, cules son los mtodos?, como tambin algunas conclusiones de un estudio con base en ms de 150 experiencias a nivel mundial realizado por Coady, Grosh y Hoddinott en trminos de lo que han sido los mecanismos de focalizacin y su efi1. David Coady, Margaret Grosh y John Hoddinott, La focalizacin de las transferencias en los pases en desarrollo. Revisin de lecciones y experiencias. Washington, D.C., Banco Mundial e IFPRI, 2004.
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cacia1. A su vez, analizar el Fondo de Asignaciones Familiares (FODESAF), el nico fondo en Costa Rica con polticas que se podran catalogar como focalizadas. Finalmente har un planteamiento de la eficacia del gasto focalizado.

1. MARCO CONCEPTUAL El debate y la conclusin

Comenzamos con las preguntas: Qu es focalizar? Cul es el resultado del debate universalizacin o focalizacin? Hemos visto, en esta jornada, que el debate ha llegado a una conclusin que consiste en la convergencia de ambas polticas, las focalizadas y las universales, en su efecto sobre la pobreza. La mayor o menor pobreza es el resultado de las condiciones econmicas y de las posibilidades de acceso a las polticas sociales universales. Cuando la pobreza ha decrecido, ha sido, en general, por el efecto de polticas universales y del crecimiento econmico. Tambin hemos visto en la exposicin de doa Helena Ribe que a partir de las aplicaciones prcticas de ambas estrategias se concluye que la focalizacin y la universalizacin no son excluyentes, si no que ambas son necesarias y complementarias. La primera se concibe como un paso transi-

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POBREZA EN COSTA RICA

torio para el logro de la segunda, hacia lo que es el objetivo de la poltica social, que radica en la construccin de una sociedad ms justa a travs de una serie de polticas universales.

La justificacin y el propsito
La justificacin para las polticas focalizadas la encontramos en la comprensin de lo que significa equidad; es decir, en medio de un mundo con recursos insuficientes y mal distribuidos, focalizar es una estrategia o alternativa para llevar ciertos beneficios particulares a grupos especficos que estn excluidos de lo que son las polticas universales, el mercado y en general, los frutos del desarrollo. Por consiguiente, esa decisin de focalizar es la expresin concreta de una sociedad que ve esas desigualdades y que decide apostarle ciertos recursos especiales a determinados grupos menos aventajados para lograr un desarrollo equitativo. De esta manera, el propsito fundamental de la focalizacin es facilitar el acceso equitativo e igualitario para que todos los ciudadanos tengan las mismas oportunidades a las prestaciones sociales bsicas y al mercado de trabajo. El objetivo de la focalizacin es acercase a esas personas que por s mismas no pueden acceder a estos servicios y facilitarles el acceso a los servicios universales, al mercado de trabajo, a las oportunidades que son los que efectivamente las sacarn de la pobreza.

cas focalizadas podran tratar de subdeclarar ingresos, bienes u otras realidades para seguir siendo beneficiarios de esas polticas, por lo que se convertiran en un contra incentivo. Creo que este asunto lo hemos odo frecuentemente en el tema del welfare en los Estados Unidos y otros programas muy generalizados de subsidios, en que ms bien el acceso a dichos subsidios se convierte en un contra incentivo para el desarrollo de las personas, con su consecuente efecto desfavorable. En segundo lugar se considera que la focalizacin puede generar estigmatizacin, sobre todo cuando se trata de grupos de por s discriminados, como por ejemplo las poblaciones tnicas, indgenas, personas de raza negra o grupos minoritarios de las sociedades, a las que adems de tener este estigma, se les agrega el estigma de pobreza. Algunas personas pueden sentir la calificacin de pobres como una forma de discriminacin o rechazo ms como una agresin a su dignidad en vez de como una ventaja. Tambin, en la misma lnea de lo que seal antes, podra ser un contra estmulo para la superacin, si la persona beneficiada considera que por el hecho de ser pobre tiene derecho a ciertos beneficios que pierde si deja de serlo. Un tercer aspecto desfavorable de la focalizacin es que podra inducir a evasiones fiscales, porque personas que cuestionan la razn por la que se debe pagar impuestos podran tener menor motivacin para pagarlos si se destinan directamente a las polticas focalizadas.

Los principales problemas de focalizar

Sobre la temtica de los principales problemas que enfrentan los mecanismos de focalizacin, que han sido analizados en el mundo, existe gran coincidencia entre destacados estudiosos. En primer lugar, se considera que pueden generar incentivos adversos, en donde los beneficiarios de las polti-

Los errores de la focalizacin

A pesar de que la focalizacin genera impactos positivos muy visibles en el corto y mediano plazo, tambin puede generar costos a causa de dos errores que son los ms comunes. El primero es el de exclusin, que ocurre cuando el sistema es tan restrictivo, tan focalizado, que deja por fuera a

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muchos que deberan estar en el grupo objetivo. El segundo es exactamente lo contrario porque consiste en una inclusin indebida. Con el afn de incluir a todos los que supuestamente deberan tener acceso a los beneficios, se disean mecanismos de focalizacin tan amplios que permiten la incorporacin de muchos que no deberan estar incluidos. Como ningn programa o instrumento de focalizacin puede evitar totalmente estos errores, se debe tomar una decisin estratgica de cul es el error de consecuencias menos graves. Generalmente, se escoge el error de inclusin como menos grave, por cuanto se considera preferible incluir personas que no tienen derecho a excluir personas que s tienen derecho a los beneficios. Por tanto, los sistemas tienden a ser un poco ms flexibles y tienden a favorecer el error de inclusin.

En la primera de las maneras citadas, la calificacin se basa en un estudio social de la familia realizado por trabajadoras sociales directamente en el hogar, para determinar si se cumplen los requisitos exigidos. La segunda forma es sustitutiva del estudio social in situ; en vez, el estudio familiar o individual, est basado en la informacin sobre las familias registrado en un banco de datos o de informacin, tal como el Sistema de Identificacin de la Poblacin Objetivo (SIPO) o el Sistema de Seleccin de Beneficiarios para Programas Sociales (SISBEN) de Colombia u otros sistemas de medios probados de focalizacin. En este caso, a partir de ciertas caractersticas que son fciles de observar se calcula un puntaje para cada hogar mediante un anlisis factorial, o una regresin de los datos registrados y con base en este puntaje las familias se clasifican en categoras que permiten determinar cuales familias tienen derecho a determinados beneficios. Por ejemplo, si tenemos recursos para dar donaciones en alimentos, probablemente nos concentremos en las categoras del grupo ms pobre, el cual tiene necesidades absolutamente bsicas, como lo es el tema de la ingesta calrica. Pero si lo que vamos a hacer es trabajar un micro crdito, probablemente nos enfoquemos a niveles de puntaje ms altos donde podamos encontrar la capacidad productiva que necesitamos en las personas que puedan acceder al crdito, como el nivel de alfabetizacin para que la persona pueda manejar el crdito o la microempresa. Por consiguiente, lo que permite este tipo de mecanismos, como el SIPO, es orientar las decisiones sobre ayudas, subsidios o creacin de oportunidades, a un determinado grupo social, con un perfil dado, acorde con los beneficios. Mediante la focalizacin comunitaria, un lder o grupo representativo de la comunidad escoge a los beneficiarios a partir de criterios que, en general, pueden ser bastante subjetivos.

2. MECANISMOS DE FOCALIZACIN
Cules son los mecanismos de focalizacin que existen? En trminos generales, prevalecen tres tipos de mecanismos para focalizar: Focalizacin de familias o individuos. Focalizacin por categoras o grupos. Focalizacin derivada de una autoescogencia.

Focalizacin de familias o individuos

La valuacin de familias o individuos para determinar si tienen derecho a un determinado beneficio puede realizarse de tres maneras principales: mediante un estudio social de cada familia; un estudio basado en los datos de la familia registrados en un sistema que incorpora informacin de las familias potencialmente necesitadas; o mediante una calificacin comunitaria.

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POBREZA EN COSTA RICA

En Costa Rica se aplican los tres tipos de focalizacin. Por ejemplo, el rgimen no contributivo de pensiones de la Caja Costarricense de Seguro Social realiza una comprobacin directa, mediante trabajadoras sociales que visitan a cada una de las personas y hacen dicho estudio. La comprobacin sustitutiva la aplica el Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS) en todos sus programas utilizando la informacin de SIPO. La focalizacin comunitaria se emplea para las becas del Fondo Nacional de Becas (FONABE), en donde el director de escuela y un grupo de miembros de la comunidad deciden cules nios reciben beca. En los tres casos hay un proceso para escoger las familias o individuos para recibirn los beneficios; lo que vara es el mecanismo o instrumento utilizado para la identificacin. O sea que la elegibilidad se determina ya sea por el estudio realizado por el trabajador social, por la comparacin del puntaje de la familia con el valor lmite predeterminado para un subsidio especfico o mediante la recomendacin y validacin de un grupo comunitario. Cada uno de estos medios tiene ventajas y desventajas, asociadas bsicamente con tres parmetros que son la precisin y objetividad en la escogencia; la relacin costo-beneficio y la complejidad administrativa; y el criterio de elegibilidad. Algunos son ms precisos que otros, otros ms objetivos; mientras que la elegibilidad se determina por la relacin costo-beneficio. Por ejemplo, la escogencia comunitaria es sumamente baja en trminos de costo, mientras que el estudio social es el ms caro de todos porque requiere el trabajo de un profesional especializado que dedica varias horas a recopilar y analizar la informacin. La aplicacin de un sistema como el SIPO, tiene un costo intermedio, pues aunque es bastante costoso, no lo es tanto como el estudio social. En todo caso, estos sistemas tienen ventajas y desventajas que no sern analizadas.

Focalizacin por categoras

Dentro de la focalizacin por categoras, los tipos ms usuales son la focalizacin geogrfica y la demogrfica. La focalizacin geogrfica de un programa se determina por el lugar de residencia de manera que las personas que residen en determinado cantn o comunidad, automticamente adquieren el derecho de recibir los beneficios del programa. El Gobierno actual ha considerado esta forma de focalizacin en el proyecto Vida Nueva, al proponer como grupos objetivo a ciertas comunidades caracterizadas por tener alta desventaja o marginalidad. De esta manera los beneficios se enfoca a esas comunidades como un todo, y no a determinadas familias en particular, si no que es una focalizacin de tipo comunitario. Las caractersticas deficitarias de las comunidades se determinan con base en informacin que ya existe, en las encuestas de hogares, estudios de necesidades bsicas y mapas de pobreza. En la focalizacin demogrfica se elige la poblacin objetivo segn la edad, el gnero, etnia u otras variables de tipo demogrfico. Por ejemplo, se considera que tal o cual programa va dirigido a las mujeres de 18 a 25 aos, madres solteras y que la pertenencia a esa categora ya de por s da acceso al servicio o beneficio del programa. La focalizacin geogrfica tambin se ha aplicado en Costa Rica, en el proyecto Vida Nueva, el Tringulo de Solidaridad, las Comunidades Vulnerables en el gobierno de Jos Mara Figueres y algunas otras iniciativas. La focalizacin por criterios demogrficos tambin muestra distintas experiencias, tal el caso del rgimen no contributivo de pensiones que utiliza criterios demogrficos en donde tienen acceso las personas adultas mayores o con algn grado de discapacidad. Por lo tanto, es una poltica focalizada, selectiva y categorizada hacia un establecido perfil de poblacin, con una determinacin sobre todo demogrfica.

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Focalizacin por autoescogencia

En la focalizacin por auto-escogencia, como el nombre lo sugiere, la escogencia de los beneficiados se da mediante un proceso de auto-focalizacin: es muy simple, lo que se brinda es tan poco que solo los ms pobres muestran inters en acceder al programa de beneficios; es decir, este es tan poco atractivo y tan limitado el incentivo, que solamente el que tiene la verdadera necesidad se interesa en acceder al beneficio. No conozco ninguna experiencia sobre la auto-focalizacin en Costa Rica, pero s una interesantsima en Bolivia, a travs de los programas Plane y Pro Pas. En el Programa Plane la persona tiene que comprometerse a trabajar tiempo completo en la construccin de obras comunitarias y a cambio recibe una tercera parte de un salario mnimo. As, quin accede es solo aquella persona que realmente est necesitando trabajar. Por consiguiente, es un sistema de bajsimo costo administrativo porque se disea de tal manera que solo aquellos que realmente estn muy necesitados acceden a l. El programa puede parecer bien paradjico, pero funciona en estos pases con enormes cantidades de personas de baja productividad sin empleo. Los programas Plane y Pro Pas tienen entre los dos 250 mil beneficiarios; claro, hay que tomar en cuenta que hablamos quiz del pas ms pobre de Amrica Latina despus de Hait.

ms de recursos a los pobres que las asignaciones aleatorias. Los 10 mejores programas entregan a los pobres entre dos y cuatro veces la proporcin de beneficios que se entregan con asignaciones aleatorias. La focalizacin funciona pero no siempre. Aunque, en promedio, el desempeo es bueno, en 25 por ciento de los casos la focalizacin es regresiva, en cuyo caso los pobres habran recibido una mayor proporcin de los beneficios si se hubiera aplicado una asignacin aleatoria de los recursos. El 80 por ciento de la variabilidad en cuanto al desempeo se debe a diferencias dentro de los mtodos de focalizacin y slo 20 por ciento corresponde a diferencias entre los mtodos. La calidad de los procesos de implementacin hacen la diferencia. La calidad y capacidad tcnica utilizada en el proceso de implementacin, la creatividad y la forma de aplicar los procedimientos ejercen gran influencia sobre los resultados y el nivel de eficacia y eficiencia alcanzadas.

Conclusiones del Banco Mundial

Sobre este tema de mecanismos de focalizacin, en el estudio citado de Coady, Grosh y Hoddinott se plantean cuatro conclusiones muy interesantes en el estudio donde se analizan alrededor de unos 150 sistemas de focalizacin de toda ndole en 100 pases. El primer punto interesante es que se comprueba que el uso de la herramienta de la focalizacin proporciona hasta 25 por ciento

Como conclusin, cualquier mtodo puede ser bueno y algunos ms precisos y objetivos, pero si se emplean de forma inadecuada son igual de malos, y ningn mtodo que por s mismo garantiza una buena o adecuada escogencia y la diferencia est en la forma de la implementacin; en el uso del instrumento es donde est la diferencia y no en el instrumento. En Costa Rica, desde hace muchos aos hemos impulsado la focalizacin mediante el Sistema Integral de Becas (SISBE) y el SIPO, con una gran confianza en que son instrumentos que podran ser complementarios para la poltica pblica universal. Sin embargo, cabe repetir que los mtodos para que funcionen eficazmente tienen que ser bien usados, mediante uso adecuado y congruente con una poltica mucho ms integral.

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POBREZA EN COSTA RICA

3. ANLISIS DEL GASTO FOCALIZADO EN COSTA RICA

A partir de este marco conceptual general cabe analizar cmo ha sido el gasto focalizado en Costa Rica. En el pas este tipo de gasto se ha realizado con los Fondos de Asignaciones Familiares (FODESAF). Un gasto decreciente. La primera conclusin es que durante la dcada de los noventa estos gastos fueron crecientes, pero posteriormente se han reducido ao tras ao. Los gastos de 2003 y 2004 fueron los ms bajos en los ltimos 15 aos. De 1998 a 2004, el gasto total en colones de 1991, pasa de 15 mil millones de colones a menos de 11 mil, o sea una cada significativa de 27 por ciento.
Grfico 7.1 GASTO EFECTIVO DEL FONDO DE DESARROLLO SOCIAL Y ASIGNACIONES FAMILIARES, 1991-2004 (MILLONES DE COLONES DE 1991)A/

Gasto focalizado compartido. El gasto focalizado en los ltimos aos representa solamente 65 por ciento del total del gasto de FODESAF. En otras palabras, 35 por ciento de este gasto est distribuido en programas que no necesariamente estn dirigidos a las poblaciones pobres. Eso no quiere decir que no les beneficien, porque ya vimos que las polticas universales en gran medida tienen un impacto en los pobres, pero no tienen ese objetivo o esa direccin, Grfico 7.2.
Grfico 7.2 GASTO EFECTIVO TOTAL Y FOCALIZADO FODESAF Miles de colones de 1991

FUENTE: Clculos de la autora con base en las liquidaciones de presupuesto de FODESAF segn la CGR.

a/ Se us como deflator el ndice de Precios Implcitos del Gasto de Consumo del Gobierno, segn Cuentas Nacionales del Banco Central de Costa Rica.

FUENTE: Con base en informes de la CGR sobre la ejecucin total del presupuesto de FODESAF.

Gasto no focalizado atomizado. El Gasto no focalizado se distribuye entre 16 o ms instituciones y en una an ms amplia variedad de programas, en montos que varan desde el destinado al Movimiento Nacional de Juventudes de solo 0,2 por ciento del gasto total no focalizado hasta 34 por ciento destinado a los programas de comedores escolares del Ministerio de Educacin Pblica, Grfico 7.3. Adems, cuatro instituciones, Ministerio de Educacin, Patronato Nacional de la Infancia, Ministerio de Salud y Consejo Nacional de Produccin, concentran en forma conjunta 80 por ciento del gasto total no focalizado.

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Grfico 7.3 PORCENTAJE DEL GASTO TOTAL NO FOCALIZADO DE FODESAF DESTINADO A PROGRAMAS ESPECFICOS

La eficacia del gasto social

Sobre la eficacia del gasto focalizado es poco lo que se puede mencionar, debido a la carencia de la informacin requerida para evaluar este aspecto. En estos programas se observan grandes deficiencias operativas y no es posible determinar si los mtodos de focalizacin han sido o no eficaces, porque existen otros factores que afectan la operacin de los programas y resulta difcil establecer si la falta de eficacia es atribuible o no al sistema de focalizacin. El anlisis de la eficacia se limitar a los cuatro programas recin mencionados.

Programas de becas
En el caso del Fondo Nacional de Becas an se utiliza un sistema de focalizacin de base comunitaria, que es bastante impreciso y poco objetivo, no obstante el esfuerzo realizado para que la calificacin se fundamente en la informacin de SIPO. Adems, el programa solo beneficia a los que ya asisten a la escuela, por cuanto solo les da acceso a los ya incorporados al sistema escolar, convirtindose en un sistema excluyente. El programa presenta problemas de eficiencia adicionales, debido a que subejecuta una enorme cantidad de recursos. Es un programa diseado desde una visin de la oferta por cuanto se limita a atender a quienes solicitan los incentivos y no a identificar y buscar a los nios que han dejado el sistema.

FUENTE: Clculos de la autora con base en las liquidaciones de presupuesto de FODESAF segn la CGR.

Por otra parte, en los cuatro programas focalizados, el FONABE, el Banco Hipotecario de la Vivienda (BANHVI), el IMAS y el Rgimen no Contributivo, el gasto en general ha decrecido en los ltimos aos, Cuadro 7.1.
Cuadro 7.1 GASTO DE FODESAF FOCALIZADOS (Miles de Colones constantes de 1991) Institucin FONABE BANHVI IMAS CCSS-RNC 2000 162 4.625 1.504 2.761 2001 410 4.328 975 2.699 2002 463 4.230 901 3.071 2003 380 4.020 750 2.280 2004 390 3.673 719 2.159

Programas de vivienda
El Bono de Vivienda que otorga el BANHVI, ejemplifica el caso clsico de los programas que de hecho resultan excluyentes sin proponrselo de algunas familias necesitadas. Esto ocurre porque para otorgar el bono se requiere que la familia sea duea del lote. Entonces, como en el caso de FONABE, deja por fuera a todos los que no son pro-

FUENTE: Clculos de la autora con base en las liquidaciones de presupuesto de FODESAF segn la CGR.

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POBREZA EN COSTA RICA

pietarios de un terreno donde construir, que son los ms pobres; en consecuencia es un subsidio no orientado a los ms pobres. Adems, en el procedimiento de focalizacin se considera el ingreso de la familia para determinar su nivel socioeconmico, lo cual es una medicin insuficiente para identificar la condicin de pobreza. Por otra parte, los grandes esfuerzos realizados en el Ministerio de Vivienda y en el Sistema Financiero de la Vivienda por tratar de mejorar el mecanismo de focalizacin y utilizar el SIPO, no han tenido resultados favorables, porque la ley determina que la seleccin de los beneficiarios se realice con base en el nivel de ingreso y condicin de pobreza de la familia y no aplica el SIPO como fundamento para la toma de decisiones. A la vez, como la Contralora General de la Repblica considera que se debe usar el SIPO, los funcionarios llenan la ficha de de este sistema solo para cumplir con la exigencia del ente contralor, con lo cual el costo administrativo se aumenta en vano.

sos suficientes, como en 1993, el IMAS alcanz una relacin 18 por ciento de gasto administrativo y 82 por ciento en inversin social. Adems, como el acceso a los servicios tiene un alto costo transaccional para las familias, he propuesto que, dado que no es posible cambiar las leyes de un da para otro, se ayude a los beneficiarios a cumplir con los requisitos, quizs pagndole a organizaciones sin fines de lucro la formacin del expediente de la persona, para que no sea la mujer cargada de nios la que tenga que perder das de trabajo para obtener las certificaciones de nacimiento y del registro de la propiedad ms otros que se le exigen. Hace 10 aos se le exigan 18 requisitos, ahora son alrededor de 25, por lo que una persona pobre simplemente enfrenta un alto costo para cumplirlos. Algunos consideran que esta posicin no es la adecuada, sino que los requisitos se deben eliminar; sin embargo, eso es mucho ms complicado. Si la seleccin de beneficiarios es por quien llegue primero a la fila, no se podr seleccionar mucho, si no a quien llegue primero. Todas estas limitaciones se reflejan en la baja cobertura que alcanza el IMAS con sus programas. La cobertura promedio de los programas, en todos los casos no supera el 5 por ciento del total de su poblacin objetivo, Cuadro 7.2.
Cuadro 7.2 METAS DE COBERTURA IMAS, 2005 Beneficiario Meta Poblacin Cobertura (%) 215.676 413.369 193.902 127.650 22.590 3,8 5,3 2,4 1,3 4,0

IMAS
El IMAS constituye una ventanilla del Estado para atender necesidades de los pobres. El IMAS canaliza mucha demanda social que no puede dirigirse a otras instituciones, aunque tal vez no resuelve el problema. Sin embargo, el IMAS con un presupuesto tan reducido, que adems ha venido decreciendo solo puede atender un porcentaje muy bajo de su poblacin objetivo, en una serie de programas muy dispersos, de baja cobertura por la carencia de recursos y, por lo tanto, de limitado impacto. En otras palabras, aunque el IMAS tiene una gran capacidad de ejecutora, se convierte en una institucin carsima, donde cada traslado o beneficio tiene un altsimo costo administrativo, debido a la carencia de recursos. Cuando se le dieron recur-

Total familias en pobreza 8.100 Total menores 22.000 Total mujeres 4.700 Total apoyos laborales 1.712 Vivienda propia en mal estado 900

FUENTE: Clculos de la autora con base en informacin del IMAS.

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Rgimen no contributivo de la CCSS

El Rgimen de Pensiones no Contributivo consiste en una pensin vitalicia dirigida prioritariamente a personas adultas mayores carentes de recursos y a personas discapacitadas. Es un programa selectivo que a la vez aspira a ser universal dentro de la categora de poblacin objetivo; si el programa aspira a que todos los adultos mayores y todas las personas con discapacidad reciban una pensin, desde ese enfoque es un programa selectivo pero con vocacin universal. El programa tiene una cobertura muy alta en estos grupos y ha mejorado bastante su eficiencia y focalizacin. El monto de la pensin es muy bajo, pero es posiblemente el programa que en ciertos momentos se ha preocupado por buscar a sus beneficiarios.

intereses, limitaciones y preocupaciones de los pobres sobre su propia situacin. Los programas focalizados que existen en el pas son excluyentes, porque atienden a los grupos pobres con alguna capacidad para acceder a ellos dejando fuera a quienes carecen de tal capacidad.

La propuesta
Para mejorar los resultados de la poltica de gasto social se requiere darle una oportunidad a los programas focalizados para que cumplan con su rol real de complementar las polticas universales. El Fondo de Asignaciones Familiares fue clave en este pas hace 35 aos, cuando fue novedoso en el mundo. No fue si no 20 aos ms tarde que el Banco Mundial empez a gestar, en Bolivia, un fondo de inversin social; y mientras esos fondos de inversin social los financia el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), y otros, el costarricense se financia con ahorro nacional, lo que permite un diseo de las polticas, ms autnomo, sin ninguna condicionalidad. Lo que estn haciendo el Programa Progresa, el Programa Bolsa Escuela, o Bolsa Familia, es el concepto de asignacin familiar global con que se cre el Fondo de Asignaciones Familiares hace 35 aos. No puedo evitar enojarme y sentir una carga tica muy seria, porque cmo puede ser que Costa Rica, habiendo tenido esas oportunidades no las haya aprovechado mejor.

4. CONCLUSIONES
En esta parte final se presentan las principales conclusiones y una propuesta a manera de recomendaciones. El pas carece de una poltica social integral, consistente y con visin de largo plazo. No existe una autoridad que defina y articule a las instituciones del sector pblico en el campo poltico social. Los resultados de los programas no se evalan. El presupuesto del gasto social est sujeto a vaivenes cortoplacistas, segn las posibilidades y decisiones de las autoridades del Ministerio de Hacienda. Los programas focalizados tienen una baja asignacin presupuestaria. No se considera el enfoque desde el lado de la demanda, y por ello no toman en cuenta los

REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS
Coady, David, Margaret Gras y John Hoddinott. (2004). La Focalizacin de las Transferencias en los Pases en Desarrollo: Revisin de Lecciones y Experiencias. Washington, D.C.: Banco Mundial, FPRI.

PANEL DE DISCUSIN

Miguel Lora Pbro. Claudio Solano

Miguel Lora
sfuerzo gubernamental versus resultados: 20/20. Uno de los temas que da origen a este tipo de reflexin es que realmente cuando se compara los esfuerzos gubernamentales desde el punto de vista del combate a la pobreza y los resultados obtenidos, tenemos como resultado una relacin 20-20 que la hemos estado observando desde hace algunos aos. El gasto social con respecto al Producto Interno Bruto (PIB) representa un 20 por ciento, porcentaje alto si se compara con el 12 por ciento promedio que se registra en los pases de Amrica Latina y, por otro lado, tambin hemos visto por ms de una dcada que el porcentaje de hogares pobres en el pas se ubica en alrededor de un 20 por ciento.

simplemente he seleccionado algunos temas sobre los que me pareci interesante hacer algunos comentarios. El entorno macroeconmico. Con respecto al entorno macroeconmico no vamos a entrar en el detalle sobre lo que ya se ha mencionado acerca de la estructura de las finanzas pblicas del Estado costarricense, caracterizada, por una parte, por la rigidez del gasto y por una insuficiencia de ingresos. Con respecto a la financiacin del dficit pblico, hemos visto diferentes esquemas y propuestas de cmo hacerlo. Cada vez que menciono esto me acuerdo de lo que deca el profesor Arnold Harberger quien estuvo aqu en Costa Rica en 1990, precisamente en un seminario organizado por la Academia de Centroamrica para definir el rumbo de las polticas econmicas del pas. Posiblemente el profesor Harberger dira hoy exactamente lo mismo que dijo en 1990, que Costa Rica es un pas con una extraordinaria habilidad para parquear el dficit fiscal. Qu es lo que quera decir con esto? l deca que los costarricense hemos tenido una gran habilidad para buscar maneras de financiar el dficit, pero no para encontrar formas de cmo reducirlo, de tal manera que el problema fiscal es un problema endmico, es un problema que lo tenemos desde hace muchsimos aos.
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Tambin se registran indicadores favorables y avances importantes en el rea de salud, como por ejemplo en la expectativa de vida. Por el contrario, tenemos resultados no tan satisfactorios como quisiramos en el caso de educacin, por la baja cobertura que existe en la educacin secundaria. La pregunta que surge, entonces, es si los resultados son satisfactorios o no; y la siguiente pregunta que me hago es cmo sabemos si son buenos o no? Alrededor de este tema han habido tres grandes discusiones sobre factores que podran explicar bsicamente la situacin de pobreza del pas; no son desde luego temas exhaustivos, aqu

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POBREZA EN COSTA RICA

El parqueo, mencionaba don Arnold, ha tomado diversas formas. En un momento fue una abundante cosecha de caf lo que cerr el dficit; en otros momentos fueron donaciones del exterior; en otros financiamiento puro y simple de emisin monetaria por parte del Banco Central, luego nos movimos a esquemas de deuda externa, endeudamiento pblico externo, ms recientemente es el supervit en el resto de las instituciones pblicas (el Instituto Costarricense de Electricidad, la Caja Costarricense del Seguro Social, el Instituto Nacional de Seguros). Sin embargo, todos esos mecanismos van llegando a un lmite; hay consecuencias importantes desde el punto de vista de restringir o estrujar el supervit de las empresas pblicas, eso tiene un costo tambin econmico y social. Dada esa limitacin y estrujamiento dentro de los parqueos, como dira el profesor Harberger, ltimamente se ha recurrido a una poltica de gasto discrecional, bsicamente en aquellos sectores en los cuales se puede reducir el gasto de una manera relativamente rpida, obviando aspectos constitucionales y legislativos. Este es el caso del gasto social ha sido uno de los candidatos elegidos para aplicarle el recorte presupuestario. Lo mencion antes doa Roxana respecto a algunos programas focalizados y posiblemente esto tiene que ver con que los pobres no tienen suficientemente voz ni representacin social, no se manifiestan en las calles. En este sentido, el manejo de las finanzas pblicas tiene serias e importantes implicaciones desde el punto de vista del combate a la pobreza. Los aspectos institucionales. Con respecto a los aspectos institucionales en estos programas de combate a la pobreza, existe un problema relacionado con la economa poltica del gasto, es decir, cuando se plantea a quin responde ese gasto social, no est claro si responde a las necesidades de la sociedad como un todo o si responde a la voz de los ms necesitados; si es la agenda del Ministro de Hacienda de turno, o la de la Asamblea Legis-

lativa. Todas esas agendas son excluyentes, es decir, no necesariamente todas van hacia los mismos resultados, no est claro a quin es que se responde y cul es el elemento poltico que est detrs de estas acciones. Por otro lado, est lo que en economa se conoce como la teora del agente y el principal, es decir, la inconsistencia que existe entre el mandato del ente superior y la accin que se toma al nivel ltimo en la cadena de mando. En otras palabras, para poner un ejemplo simple, un ministro de Estado puede dar una orden de que se reduzca un cierto trmite por considerarlo innecesario debido a que su costo en trminos de transacciones para el ciudadano es ms alto que su beneficio; sin embargo, en esa cadena de mando resulta que al final se entorpece el proceso y el funcionario que tiene que poner el sello o firmar el papel no lo hace o pide ms requisitos o se utilizan sistemas de tipo discrecional, que llevan al final de cuentas a que no se ejecute el mandato original. Esto lleva a situaciones, desde el punto de vista del ciudadano, de incertidumbre, frustracin, descontento, una situacin en que el Estado no le resuelve su problema. Es ah donde surgen los problemas de ingobernabilidad. Cuando hablamos de Estado, hay que ver a qu nivel de Estado nos estamos refiriendo, en qu nivel se encuentra ese cuello de botella. Finalmente resulta que tambin hay problemas de desconocimiento desde el punto de vista de la legislacin existente. Ustedes recordarn que hace algunos aos se aprob una ley de proteccin al ciudadano contra los trmites innecesarios. En ella se planteaba un mandato precisamente para que se evaluaran los trmites y eventualmente se eliminaran aquellos que no considerados como necesarios, incluso de plantea all el silencio positivo, esto es, que si despus de un cierto tiempo el funcionario pblico no resuelve la gestin presentada, se da como aceptada la peticin. As, cuando uno le pregunta al ciudadano qu tanto conoce esta ley, ste derecho

Panel de discusin

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no se ejerce por desconocimiento; vivimos ms bien en un sistema donde lo que privan son ms los favores del funcionario al ciudadano, si se puede llamar as, que los derechos legalmente establecidos para el consumidor. Tenemos ese tipo de problemas institucionales que afectan en gran medida los resultados que se pueden obtener desde la ptica de las polticas sociales. Medicin de impactos. Doa Roxana seal antes que en nuestro pas no se evala nada, nadie sabe nada; surge entonces la interrogante de cmo estamos desde el punto de vista de los resultados alcanzados con las diferentes acciones que se han tomado. Una de las razones es que nosotros tenemos una cultura de productos, bsicamente lo que registramos son productos pero no resultados. Por ejemplo, en los informes de labores de las instituciones el nmero de aulas y escuelas construidas, el nmero de maestros que se capacitaron, la cantidad de kilmetros que se pavimentaron de ciertos caminos. Pero la pregunta relevante es para qu sirvi eso, cul es el impacto de esos productos? Las aulas estn efectivamente siendo utilizadas o estn vacas? Porque qu pasa si efectivamente se construyeron las aulas, pero no hay alumnos porque desertaron los estudiantes o porque no hay maestros? Dnde est esa estadstica? Esa estadstica no existe, simplemente es una recopilacin estadstica de productos. La cultura de impactos es ms compleja, requiere mucho ms iniciativa, mucho ms dedicacin, mucho ms capacitacin a efecto de tener precisamente esos indicadores que permitan llevar el pulso de las diferentes acciones que se estn tomando. Como se carece de indicadores, se carece de monitoreo, no hay mediciones de impacto, por lo tanto hay todo un problema desde el punto de vista de la gestin y volvemos a la misma pregunta no contestada, cul es el impacto que est teniendo el gasto social en los niveles de pobreza?

Qu se puede hacer con respecto a este tipo de situaciones? En estos momentos la preocupacin a nivel mundial de entidades, de organismos internacionales, de donantes, de agencias de cooperacin, es precisamente la efectividad de los productos en el desarrollo. Cuando se compara los niveles de ayuda dados al mundo en desarrollo versus los niveles de pobreza, se llega a una situacin muy frustrante. Se llega a la conclusin, deca el expresidente del Banco Interamericano de Desarrollo Enrique Iglesias que la pobreza en Amrica Latina ha aumentado. La misma declaracin ha manifestado Kofi Anan en las Naciones Unidas; es la misma voz de alerta que plantea el economista Jeffrey Sachs con respecto a las metas del milenio. Los pases estn muy lejos de cumplir las metas del milenio planteadas para el 2015. Entonces, de nuevo volvemos a la interrogante de qu es lo que se ha hecho y por qu los resultados son tan poco satisfactorios con respecto a las enormes cantidades de recursos que se han empleado en diferentes programas de lucha contra la pobreza. Por esta razn, se ha desarrollado toda una estrategia orientada precisamente a conseguir resultados, basada en varios principios orientadores que han sido adoptados de manera unnime por muchos organismos a nivel mundial. Principios orientadores En primer lugar, establecer el dilogo sobre resultados, con autoridades, gobiernos, sociedad civil; averiguar qu est pasando, cules son los resultados, es de nuevo la pregunta que haca doa Roxana, si se le ha preguntado a los pobres cmo les va, de qu les han servido los programas que existen, si acceden a ellos, si los conocen, el dilogo sobre realmente qu es lo qu est pasando. En segundo lugar, el fortalecimiento institucional. Este tema tiene que ver con algo que se mencion en el transcurso de las discusiones, que es la debilidad en el diseo de los programas sociales, en

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particular de combate a la pobreza. En esos programas no ha habido un alineamiento entre la programacincon, el monitoreo y la evaluacin de resultados, desde el punto de vista de planificacin y presupuesto. As, lo que se plantea es que esos tres elementos tienen que ir necesariamente de la mano, al mismo ritmo, concatenados y coordinados entre s. En tercer lugar y relacionado con lo anterior, enfatizar en la generacin de indicadores de medicin de impacto versus lo que es la medicin de resultados. Cuando uno lee la Memoria de la Contralora General de la Repblica y analiza la gestin de los diferentes ministerios, llama la atencin cuando dice que esas estadsticas no sirven precisamente para evaluar resultados porque no son estadsticas de resultados, nuevamente son esta dsticas de productos. En cuarto lugar, utilizar la informacin relevante para la toma de decisiones. Nuevamente, lo que tenemos disponible en la actualidad no permite orientar la toma de decisiones y hoy en da hay experiencias, algunas han sido mencionadas ac, de programas que se estn desarrollando con estos enfoques. Son los casos de Bolsa Familia en Brasil, de Oportunidades en Mxico, el Plan Familias en Argentina y ms recientemente, el programa de Pobreza extrema en El Salvador, para mencionar algunos de los Latinoamericanos; el programa Educacin para todos en Burkina Faso y el de Reduccin de la Pobreza en Vietnam. Todos estos programas han adoptado esos principios fundamentales y se espera que de ah se pueda generar suficiente contagio hacia una medicin ms dirigida hacia resultados, para evaluar exactamente dnde estamos y cules son los resultados que estamos logrando. En tanto, qu medidas alternativas o complementarias se pueden adoptar? Al inicio de estos comentarios mencion el problema fiscal. En el tema del presupuesto sera im-

portante establecer un presupuesto desde la perspectiva de resultados, no como ha sido lo tradicional, que el presupuesto se orienta bsicamente por productos o por inercia, asignndole a los ministerios un porcentaje recursos con ajuste por inflacin para los gastos del ao siguiente o haciendo recortes discrecionales sin un adecuado anlisis de costo-beneficio, en donde se considere cul es el programa que estamos cortando, qu implicaciones econmicas y sociales tiene el dejar el programa a medio camino. Este tipo de criterios ya deberan erradicarse si queremos ser exitosos en una poltica social. Otro aspecto que tambin he mencionado, pero que sin duda no es automtico, es la necesidad de enfatizar en el cambio cultural o institucional hacia la medicin de impactos y eso implica tambin un cambio de actitud y un esfuerzo grande de educacin y capacitacin a los involucrados en el diseo y ejecucin de las polticas sobre la necesidad de evaluar lo que estamos haciendo. Es importante tambin generar un liderazgo fuerte, claro y definido, de tal manera que se asegure una agenda comn, que lleve a un objetivo colectivo y no que existan agendas particulares a nivel del ministro, del funcionario, del diputado, o en otros niveles. La pregunta es dnde instaurar ese liderazgo? En algunos pases existen secretaras especiales adscritas a la Presidencia de la Repblica, otros pases tienen un ministerio especficamente para el tema social, en fin, habra que buscar un esquema con la suficiente autoridad para que lleve a cabo las tareas que se planeen ejecutar. Un aspecto que tambin sera importante de comenzar a trabajar y discutir en Costa Rica es el de las alianzas pblico-privadas, en proyectos orientados a la reduccin de la pobreza. La tarea es muy amplia, requiere de una gran cantidad de recursos no solamente econmicos, si no tambin intelectuales. En este sentido la participacin del sector privado, va comunidades, sociedad civil,

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puede ser un ingrediente importante para canalizar y dinamizar este tipo de programas. Algunas ventajas interesantes en las alianzas pblico-privadas como, por ejemplo, en el aprovechamiento de sinergias para potenciar esas ventajas, donde uno ms uno no es necesariamente dos, sino que puede ser cuatro o cinco. Por su parte, el desarrollo de los esquemas de apropiacin es uno de los aspectos ms importantes que se ha logrado rescatar en muchos de los programas orientados a reduccin de pobreza a nivel del mundo. Cuando los afectados o los involucrados no sienten el programa como suyo, su nivel de participacin no es el mismo; no es igual, por ejemplo, cuando se habla de un determinado programa del Banco Mundial o de la Agencia Canadiense de Cooperacin, que cuando se hace referencia al programa de una comunidad de San Isidro de El General. Ah hay una diferencia muy importante desde el punto de vista del compromiso, lo cual hay que aprovechar. Claro est que hay obstculos reflejados en los procedimientos institucionales, las maneras tradicionales de hacer las cosas, la coordinacin institucional y los aspectos polticos y culturales. Pueden haber desavenencias entre el sector pblico y el sector privado; el sector pblico tiene una manera de hacer las cosas, el sector privado tiene otra forma de efectuarlas, lo que para uno es sencillo,

para el otro es complicado. Ese tipo de aspectos habra que trabajarlos y, desde luego, profundizar en las reformas requeridas en temas institucionales, fiscales, legales, etctera. Finalmente, qu podramos concluir de todas estas reflexiones. Bsicamente, creo que la tarea est planteada, es una tarea urgente, que no espera mucho, en la cual hay que dedicarle el mayor de los esfuerzos posibles. Ronulfo Jimnez nos va a hablar posteriormente sobre la agenda, especficamente qu aspectos considerar en esa agenda, pero tambin tenemos que ver el cmo llevar a cabo estos programas, tomando en cuenta las experiencias internacionales, las lecciones aprendidas y una recomendacin del apstol San Pablo que dice: Examinadlo todo, retened lo bueno (1 Tesalonicenses, 5:21). Creo que en el tema que nos ocupa es una buena recomendacin, aprovechando la creatividad, el conocimiento en casa, la experiencia adquirida, lo que tenemos actualmente, y las mejores prcticas internacionales. Coincido con doa Roxana en que el pas tiene las condiciones para llevar a cabo esta tarea, lo que hace falta es decisin, voluntad poltica y una dosis de solidaridad, como seal el Padre Claudio Solano en su presentacin.

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i participacin se orientar hacia el tema doctrinal, en el mbito de la Doctrina Social de la Iglesia, y especficamente desde la ptica de la solidaridad, que es la propuesta concreta de la Iglesia en relacin con el tema que nos ha congregado en estos das. Esta presentacin ser la de un simple bautizado, es decir, de ninguna manera pretendo hablar en nombre de la Iglesia. Se trata de una ponencia sencilla sobre algunos textos de la Doctrina Social de la Iglesia; a riesgo, por lo tanto, a ser un poquito aburrido, pero creo que esta es una oportunidad que no hay que dejar pasar para compartir con todos algunas reflexiones.

su libro La Pobreza de las Naciones, nos habla tambin de cmo en la proclama de Santa Mara ya se haba puesto este tema de la pobreza como un tema importante; igualmente hablaba ya en ese momento de la responsabilidad social, de que hoy se oye tanto. A mi juicio, el tema de la pobreza, ms que econmico, es de naturaleza eminentemente humana, del que no escapan ni los pases ms ricos, como hemos visto en las ponencias presentadas en esta Jornada. Siendo la Iglesia experta en humanidad, como dice el Papa Paulo VI, la pobreza es un tema sobre el que la Iglesia tiene mucho que decir. Al respecto, como tambin lo hemos escuchado en estos das, Amartya Sen seala que: La economa moderna ha sido sustancialmente empobrecida por la creciente brecha entre lo econmico y la tica. La pobreza es un problema complejo que involucra factores de ndole econmico, social, cultural, moral, poltico, incluso natural, como es el caso de la producida por los desastres naturales. Tambin existe la pobreza de millones de personas en el mundo, producida por el desplazamiento forzoso de la poblacin debido a las guerras intestinas. En este sentido, las polticas encaminadas a disminuir la pobreza deben igualmente ser de carcter integral, centrando su atencin no solo en el mejoramiento material de las personas, si no tambin en el desarrollo real de sus capacidades, as como en

El tema de la pobreza es tan viejo como la humanidad y de su combate se oye hablar desde siempre. La Biblia dice textualmente: pobres siempre tendris con vosotros. (Mat. Cap. 26, 11). La Sagrada Escritura tambin promete el premio de la Vida Eterna a quienes tomen de lo que tiene para aliviar las penas de los ms pobres: anda, cuanto tienes vndelo y dselo a los pobres y tendrs un tesoro en el cielo (Mc. 10, 21). En 1893 Monseor Bernardo Augusto Thiel, Segundo Obispo de la Dicesis de Costa Rica, en su Trigsima Carta Pastoral, que dedica al Salario Justo de los obreros, artesanos y pequeos empleados, analiza el tema de la pobreza, como una de sus consecuencias. Don Jos Figueres Ferrer, en

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la forma en que puedan reivindicar y fortalecer sus derechos. A veces pienso que nos esforzamos demasiado en el mejoramiento de los ingresos y la acumulacin de riquezas, no as en mejorar los mecanismos de distribucin y hacer realmente felices y exitosas a las personas. La nocin de solidaridad ampliamente utilizada por el Magisterio, recuerda el sentido etimolgico de la participacin in solidum, que significa el conjunto de vnculos que unen a los hombres entre s y los induce a una ayuda recproca. El fenmeno de la socializacin conlleva una interdependencia cada vez ms imperiosa a nivel personal, asociativo, nacional e internacional. Ninguna persona o comunidad puede conseguir por s sola los propios objetivos; las mutuas relaciones comportan un conjunto de conexiones con influencias mutuas, siempre ms intensas; de ah que incluso bajo un punto de vista pragmtico resulte conveniente promover la cooperacin y la ayuda recproca por encima de esta razn programtica. La interdependencia, considerada en su perfil tico, reivindica un modo de actuar virtuoso y estable, que se traduce en una conducta solidaria entendida como tarea concreta al servicio de los hermanos. En este sentido, la solidaridad se convierte en el fin y en el criterio para organizar la sociedad y es uno de los principios fundamentales de la enseanza social cristiana, no como simple deseo moralizante, si no como una explcita y legtima exigencia del ser humano. La solidaridad significa promover la inalienable dignidad de toda persona con independencia de su raza, nivel social e ideas polticas, para as contribuir a que se desarrolle de un modo ntegro. Asimismo, tiende a que todos los hombres puedan actuar en la sociedad con la conciencia y la responsabilidad propia de la persona y es, por tanto, el dinamismo que vivifica y potencia las instituciones sociales para que no se conviertan en estructuras de pecado.

La solidaridad no debe confundirse con un sentimiento superficial, sentimental y lastimero provocado por los males de tantas personas, cercanas o lejanas. Al contrario, debe obedecer a la determinacin firme y perseverante de empearse por el bien comn, es decir, por el bien de todos y cada uno, ya que todos somos verdaderamente responsables de todos. Cuando falta esta responsabilidad por los dems hay pobreza. La responsabilidad viene y se aprende de una nica manera: siendo responsables. Aunque la solidaridad comprende a todos los hombres, una razn de urgencia hace que la solidaridad sea ms necesaria: en cuanto ms indefensas sean las personas y difciles las situaciones en que se encuentren. No puede faltar la solidaridad donde hay miseria y privacin. Dice el papa Juan Pablo II en Centesimus Annus: Como entonces, hay que repetir que no existe verdadera solucin para la cuestin social fuera del Evangelio y que, por otra parte, las cosas nuevas pueden hallar en l su propio espacio de verdad y el debido planteamiento moral. (CA 5) Por su parte, dice el Papa en su encclica Sollicitudo rei socialis: Si la situacin actual hay que atribuirla a dificultades de diversa ndole, se debe hablar de estructuras de pecado, las cuales como ya he dicho en la Exhortacin Apostlica Reconciliatio et Penitentia se fundan en el pecado personal y, por consiguiente, est unida siempre a actos concretos de las personas, que las introducen y hacen difcil su eliminacin. Y as estas mismas estructuras se refuerzan, se difunden y son fuente de otros pecados, condicionando la conducta de los hombres. (SRS, 36) Ahora bien, la Iglesia, cuando habla de situaciones de pecado o denuncia como pecados sociales determinadas situaciones o comportamientos colectivos de grupos sociales ms o menos amplios, o hasta de Naciones enteras y bloques de Naciones, sabe y proclama que estos casos de pecado social son el fruto, la acumulacin y la concentracin de muchos pecados personales. Se trata de

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pecados muy personales de quien engendra, favorece o explota la iniquidad; de quien, pudiendo hacer algo por evitar, eliminar, o, al menos limitar determinados males sociales, omite el hacerlo por pereza, miedo y encubrimiento, por complicidad solapada o por indiferencia; de quien busca refugio en la presunta imposibilidad de cambiar el mundo; y tambin de quien pretende eludir la fatiga y el sacrificio, alegando supuestas razones de orden superior. Por lo tanto, las verdaderas responsabilidades son de las personas. Una situacin como una institucin, una estructura, una sociedad no es, de suyo, sujeto de actos morales; por lo tanto, no puede ser buena o mala en s misma. (Exhort. Apost. Reconciliatio et Penitentia, 1984, 16:). No obstante, es en cierto modo, como dice el papa Paulo VI, son el resultado del corazn, de las actitudes, de las personas que las dirigen. Pecado y estructuras de pecado, son categoras que no se aplican frecuentemente a la situacin del mundo contemporneo. Sin embargo, no se puede llegar fcilmente a una comprensin profunda de la realidad que tenemos ante nuestros ojos, sin dar un nombre a la raz de todos los males que nos aquejan. Se puede hablar ciertamente de egosmo y de estrechez de miras. Se puede hablar tambin de clculos polticos errados y de decisiones econmicas imprudentes. Y en cada una de estas calificaciones se percibe una resonancia de carcter tico moral. En efecto la condicin del hombre es tal, que resulta difcil analizar profundamente las acciones y omisiones de las personas sin que implique, de una u otra forma, juicios o referencias de orden tico(SRS, 36). Dice el Papa en esta encclica Sollicitudo rei socialis (La preocupacin social): He credo oportuno sealar este tipo de anlisis, ante todo para mostrar cul es la naturaleza real del mal al que nos enfrentamos en la cuestin del desarrollo de los pueblos; es un mal moral fruto de muchos pecados que llevan a estructuras de pecado. Diagnosticar el

mal de esta manera es tambin identificar adecuadamente, a nivel de conducta humana, el camino a seguir para superarlo(SRS, 37). Haciendo referencia a las ponencias que hemos escuchado, coincido en enfatizar uno de los temas ms importantes para la superacin de la pobreza, especialmente si se parte de esta tesis de la solidaridad: la educacin; pero no se est educando desde hace muchos aos en este sentido. Otro tema que siempre se menciona es el de transparencia, pero los mecanismos para exigirla no existen. Me gustara dejar planteada la necesidad de revisar la viabilidad de constituir un observatorio social, o directamente un observatorio sobre la pobreza, no a nivel de Gobierno, si no de instituciones. Hay tantas que se ocupan de este tema de la pobreza y tambin entes privados, que pudiera pensarse en cmo supervisar esas estrategias y programas, que realmente cumplan con su finalidad, asegurarse que la corrupcin no siga echndolo todo a perder. Como digo, son ilusiones, pero me gustara muchsimo que en algn momento tambin la Academia invierta tiempo y pensamiento, con tantos amigos y con muchos de ustedes que podran participar, para dejar claro que realmente la pobreza no sea un negocio de nadie y por el contrario, hay en las instituciones del sector social, como en muchas empresas privadas, recursos que bien orientados podran ayudar, no a palear simplemente, sino a disminuir considerablemente la pobreza, a mejorar sensiblemente esa condicin en que se encuentran millares de personas ante nuestra presencia culpable. El objetivo de este combate debe ser A FORCIORI!, la dignificacin de la persona y no fines polticos, financieros o sistemas de gobierno. Que nos sintamos urgidos de buscar el rostro de Cristo en el pobre, en el enfermo, en el desempleado, en el migrante, en el vejado de mltiples formas. Recordar al Papa Pablo VI: Todo hombre es mi hermanoJornada mundial de la Paz 1971.

POBREZA, CRECIMIENTO ECONMICO Y POLTICAS SOCIALES

RONULFO JIMNEZ

En este captulo se presenta un resumen de las principales ideas y conclusiones presentadas en la III Jornada Anual de la Academia de Centroamrica, dedicada al tema de la pobreza.

nica forma, podemos caer en temas muy simplistas; tan simplistas como interpretar que es el arroz, la carne y cualquier otro producto el que explica la pobreza en un determinado ao. Eso es confundir el instrumento de medicin con el fenmeno, el fenmeno es mucho ms complejo que eso.

1. EL CONCEPTO DE POBREZA
Iniciar con la primera de las conclusiones mencionadas en este foro; el concepto de pobreza. No hay que cansarse de repetir, una y otra vez, que no hay un nico concepto de pobreza, el fenmeno es multidimensional. As, la pobreza tiene caras muy diferentes, es un fenmeno que cambia en el tiempo y segn los lugares en que estemos. En general, es un tema muy complejo que no tiene que ver solamente con los temas econmicos, si no tambin con una serie de perspectivas diferentes. As, el padre Solano hizo un abordaje de la pobreza desde el punto de vista tico y religioso. El mensaje es que ms que hablar de pobreza en singular, posiblemente deberamos de hablar de pobrezas en plural; no por una simple necedad metodolgica o acadmica, si no porque se encuentra muy relacionado con la forma en que se pueda enfrentar el problema desde la perspectiva de las polticas sociales. Si definimos el concepto de pobreza de forma limitada, que se mide de una
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2. POBREZA Y CRECIMIENTO ECONMICO

El segundo tema al cual nos referimos es la relacin pobreza y crecimiento econmico. Aqu podemos sealar dos conclusiones; una, el crecimiento es una condicin necesaria para la reduccin de la pobreza, pero no es condicin suficiente; la segunda se refiere a la eficiencia del crecimiento econmico para reducir la pobreza, lo que en trminos tcnicos se llama elasticidad, que consiste en estimar en cunto reduce la pobreza un 1 por ciento de crecimiento econmico. Carlos Sobrado mencion que esa elasticidad no es constante entre pases o a travs del tiempo y que est relacionada, en particular, con lo que ocurre en el mercado laboral. El planteamiento es que el crecimiento econmico puede traducirse en reduccin de la pobreza a travs de las polticas pblicas. Juan Diego Trejos, cuando abord el tema de gasto social y pobreza, nos trajo este tema a cola-

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cin, en el sentido de que no es algo determinstico lo que pase entre pobreza y crecimiento, si no que es algo que se puede y se debe construir. Incursionando en el tema de pobreza para el caso de Costa Rica, se hizo referencia a dos tipos de medicin de pobreza. El primero fue el mtodo de las necesidades bsicas insatisfechas (NBI), expuesto por Floribel Mndez del Instituto Nacional de Estadstica y Censos (INEC) en donde observamos que de 1984 al 2004 ha aumentado el porcentaje de hogares que no tienen carencias, el cual pas del 53 al 63,9 por ciento. Eso es una buena noticia para el perodo 1984-2000, siendo el ao 2000 cuando se efectu el ltimo censo. Segn los resultados de aplicar el mtodo de NBI, se mantiene el porcentaje de poblacin con carencias leves y se reduce el porcentaje de poblacin con carencias moderadas, graves y extremas. Sin embargo, llama la especial atencin los retrasos en la parte educativa. Recuerden ustedes que en este estudio se aplicaba un ndice que estaba compuesto por diferentes dimensiones de las necesidades bsicas, en donde se notaba un rezago especialmente acentuado en el tema educativo. En relacin con la medicin de la lnea de pobreza, se examinaron una serie de caractersticas que permitieron concluir que los hogares rurales son proporcionalmente ms pobres; al igual que los hogares encabezados por mujeres, no necesariamente porque son mujeres los jefes de familia, si no por una serie de circunstancias ms adversas que tienen estos hogares, por ejemplo, tienen un nico perceptor de ingreso, que es la mujer cabeza de familia. De igual forma, son hogares ms grandes y con jefes de familia con menor educacin tienden a ser ms pobres. Tambin se examin cmo en los ltimos 10 aos el porcentaje de hogares pobres, medidos con el concepto de lnea de pobreza segn la metodologa del INEC, se ha mantenido ms o menos estable, en alrededor de un 20 por ciento. En los ho-

gares de menor educacin parece que la tendencia no es de estancamiento de la pobreza, si no de mayor pobreza. Lo anterior nos llevaba a la siguiente pregunta: por qu ese estancamiento de la pobreza? La respuesta se orient por varias lneas: la primera fue que el crecimiento econmico en los ltimos 10 aos el crecimiento promedio _con cualquier indicador macro que se use, ya sea Producto Interno Bruto (PIB) per Cpita, Ingreso per Cpita, Salarios per Cpita, medidos por la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS), Encuesta de Hogares, entre otros ha sido menor al crecimiento econmico del pasado. La pobreza se reduce cuando hay crecimientos econmicos fuertes; cuando hemos tenido crecimientos del 5 al 6 por ciento se ha reducido la pobreza; pero cuando el crecimiento es de alrededor del 4 por ciento prcticamente no se ha logrado reducir la pobreza. De esta forma, un punto de agenda en el combate de la pobreza es el tema del crecimiento econmico y la definicin de qu es lo que tiene que hacer el pas para lograr dicho crecimiento. El pobre crecimiento econmico ha sido poco efectivo para reducir la pobreza, es decir, que la asociacin entre enriquecimiento y reduccin de la pobreza se ha debilitado en los ltimos 10 aos y esto lo podemos observar a travs de una mayor concentracin del ingreso. Fundamentalmente, la hiptesis para explicar por qu ha ocurrido esa mayor concentracin est muy relacionada con lo que ha sucedido en el mercado laboral, porque ste es el vnculo entre el aparato productivo y las familias. En este sentido, desde el lado de la oferta laboral hemos tenido tanto un mayor crecimiento de la poblacin en edad de trabajar, como tambin una mayor participacin en el mercado de trabajo, lo cual est relacionado, en particular, con la incorporacin de la mujer al mercado laboral. Estos fenmenos han estado matizados tambin por los temas de migracin; hay una mayor oferta

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de trabajo, en particular de mano de obra no calificada, desde el lado de las migraciones. Adems, hay una caracterstica de la oferta de trabajo que ya no tiene que ver tanto con la cantidad si no con la calidad y es que las ltimas generaciones que se han estado incorporando al mercado laboral tienen un menor capital humano, una menor escolaridad que en el pasado o, por lo menos, se detuvo el crecimiento que tenamos en la escolaridad de los que llegaban al mercado laboral. As, se presenta una oferta de trabajo que est llegando simplemente con primaria y no con educacin secundaria, tanto por razones migratorias como por la reduccin de la cobertura de la educacin secundaria en los ochentas y parte de los noventas. Por su parte, desde el lado de la demanda tenemos un crecimiento ms dbil de la demanda de trabajo debido al menor crecimiento econmico, pero tambin una demanda que, por el cambio estructural que ha tenido el pas, es una demanda de trabajadores de ocupaciones ms sofisticadas, ligadas al sector servicios que necesitan trabajadores ms especializados y con mayor educacin. Estos elementos se han combinado para que las remuneraciones de los trabajadores de menor calificacin no aumenten, si no que prcticamente estn estancadas o incluso se hayan reducido en trminos reales y los trabajadores de mayor calificacin hayan salido, en trminos relativos,mejor parados en el mercado laboral. De esta manera, estos fenmenos del mercado laboral nos llevan a una mayor desigualdad en la distribucin del ingreso y, por lo tanto, que ese menor crecimiento se refleje en forma mucho ms dbil en la reduccin de la pobreza.

ma de la educacin para el trabajo. Podemos identificar en la pirmide educativa una base amplia de la poblacin con muy poca educacin; una poblacin relativamente pequea,una cintura estrecha, de los que tienen solamente educacin secundaria completa y una proporcin importante de la poblacin con educacin superior. En este mbito, hay un tema de sistema educativo formal y de sistema educativo propiamente para el trabajo que est relacionado precisamente con el mercado laboral.

4. POBREZA Y POLTICA SOCIAL

En el tema de poltica social hay una conclusin importante. Roxana y Helena sealaron con insistencia que las polticas universales y las focalizadas no son excluyentes; al contrario, cuando ambas se combinan y convergen, se vuelven ms potentes para combatir la pobreza. Por lo tanto, el debate de que unas s son adecuadas y que otras no, no tiene sentido. Ellas destacaron que desde la pespectiva general, como del caso particular de Costa Rica, lo importante radica en la calidad de los programas; objetivos claros, instrumentos adecuados y de menor costo para llegar a donde se desea. Igualmente, sealaron que hay programas innovadores que se estn desarrollando en una serie de pases, y que de ellos podemos aprender mucho. Ambas reconocieron los importantes esfuerzos que Costa Rica hizo en cincuentas, sesentas y setentas en cuanto a programas innovadores sobre los que muchos venan a aprender, pero lamentan el que en los ltimos aos en este campo haya habido un retroceso importante. En este sentido otro tema de agenda sera cmo tomar las experiencias positivas de programas innovadores nacionales y de la experiencia internacional. En este campo tenemos que extraer las lecciones exitosas del pasado y, como bien lo seal Miguel Lora haciendo referencia a San Pablo, Revisad todo y retened lo bueno.

3. POBREZA Y EDUCACIN
Entonces, otro tema que nos lleva a la agenda de combate a la pobreza est relacionado especialmente con la educacin y, en particular, con el te-

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POBREZA EN COSTA RICA

El tema de la evaluacin permite llegar a algunas conclusiones. No podemos pretender xito en programas que ni siquiera evaluamos. Roxana Vquez seal este punto con suma preocupacin. Sobre este tema, la primera lnea se centra en evaluar globalmente qu est pasando con la pobreza: establecer un observatorio de la pobreza como lo sugiri el Padre Solano, tener mejores indicadores para estudiar la pobreza a nivel general y desagregado. Otra lnea de evaluacin es propiamente la evaluacin de los programas especficos de pobreza. Con estos elementos tenemos una agenda desde el punto de vista de la medicin y de la caracterizacin de la pobreza. Como bien lo seal Marvin Taylor, debemos procurar tambin que las discusiones que estamos haciendo de esta temtica no sean cosas espordicas, si no que tengamos una cierta continuidad. Que no nos pase que vamos al gimnasio una vez y que despus se nos olvida y luego nos quejamos de por qu no tuvo xito la dieta o el ejercicio. Otra conclusin sobre poltica social a nivel global es que la focalizacin puede funcionar dependiendo de cmo se administran los programas y sta es una conclusin de mucho sentido comn. Al respecto, Roxana planteaba qu tanto ms genera un programa de focalizacin en comparacin con un programa aleatorio, es decir, que en lugar de focalizar, hagamos una rifa y lleguemos a los pobres con cierta probabilidad. Recuerdo que Dennis Melndez deca algo semejante, un poco en broma y en forma irnica. l aduca que era ms fcil hacer una rifa y que como los pobres eran una buen proporcin de la poblacin, se poda asegurar de que probabilsticamente los pobres reciban los programas. Pero cuando Roxana nos dice que hay programas que se pueden dirigir mejor a los pobres a travs de un sorteo, eso nos debe llamar la atencin. En este tema de focalizacin no hay frmulas mgicas; los programas hay que disearlos de acuerdo con las circunstancias y las capaci-

dades. Por lo tanto, un tema de agenda es la revisin de la focalizacin. Sobre el caso de Costa Rica, Juan Diego Trejos seal que la poltica social es neutral para distribuir el ingreso, o sea, no mejora la distribucin del ingreso, lo cual rompe cierto mito que hemos tenido en el sentido de que este pas tiene una poltica social que mejora la distribucin del ingreso. Lo que s es cierto es que cuando uno desagrega, hay programas que son progresivos, que mejoran sustancialmente la distribucin del ingreso, entre ellos la educacin primaria y secundaria y los programas de salud en particular la atencin primaria. Por otro lado, tenemos programas sociales regresivos desde el punto de vista de la distribucin del ingreso como las pensiones si bien Juan Diego plante que en el anlisis no se haca la diferencia entre lo que contribua la gente y lo que reciba, para ver el subsidio neto y la educacin superior. Lo anterior nos debera llevar a una discusin de qu tan progresivos queremos ser y cmo deberamos hacer la asignacin de recursos dentro de los diferentes programas sociales. Juan Diego destac tambin que los programas selectivos, an los ms focalizados, son progresivos a pesar de todos los problemas que tienen. Otro tema que plante Juan Diego es que el gasto social per cpita permanece estable y entramos ac en el tema de cmo financiar el gasto y procurar la estabilidad macroeconmica. No se puede pretender tener una poltica social activa, progresiva y con alto impacto, si el pas no ha resuelto los temas de los equilibrios macros y de las vulnerabilidades macroeconmicas. Aqu tambin los temas de inflacin son importantes de considerar por su incidencia sobre la pobreza. Otra conclusin de la presentacin de Juan Diego es que las polticas sociales a pesar de todos estos defectos son importantes para reducir la pobreza. La poltica social, con todos los problemas que tie-

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ne, es importante para reducir la pobreza. Es cierto que lo podra estar haciendo mejor, pero todas estas crticas no son para eliminar la poltica social, si no para definirla de mejor forma. Un punto adicional es el de la capacidad para disear y ejecutar polticas. No solo referirnos a lo que queremos, si no tambin a cules es nuestra realidad y las capacidades del pas para lograr sus objetivos en materia de poltica social. Esto nos lo record Roxana y Jorge Vargas en sus ponencias. Asimismo sealaron todos los problemas institucionales relacionados con muchos programas sociales de combate a la pobreza con pocas integraciones, con traslapes y con repeticiones, reflejan la ausencia de una visin integral, de una capacidad poltica en el buen sentido de la palabra que oriente la poltica social y que establezca prioridades y metas, que asigne recursos, que tenga evaluacin, que genere capacidad de las instituciones, que hable de la tecnocracia que tiene que administrar estos programas. No se trata de tener buena gente, como dice Roxana, incluso con muy buen corazn, manejando los programas, si no que se necesita esa alta burocracia que lo haga bien. Entonces, en el tema de agenda algo que pocas veces se menciona es el tema del desarrollo de la capacidad institucional. En el tema de la focalizacin me parece que hay un punto clave en la discusin, el cual fue mencionado por Roxana: la accin de FODESAF en trminos reales ha disminuido. De ah es donde sale el financiamiento de una serie de programas focalizados, el 63 por ciento de ese gasto es focalizado. Aparte de este problema de recursos usa-

dos en trminos reales, hay un tema de administracin, de la capacidad de cmo usar de mejor forma esos recursos, es decir, el tema de la eficacia de lo que est ocurriendo con el FODESAF y cmo esos programas particulares tienen problemas de exclusin. Los programas que fueron diseados precisamente para la inclusin tienen problemas de exclusin. Roxana plantea que, por ejemplo, el FONABE se asigna a los nios que estn dentro del sistema escolar, lo cual es importante para que no vayan a desertar, pero estamos excluyendo a los que estn fuera del sistema educativo; o bien con el bono de la vivienda, los beneficiarios tienen que tener el lote, lo cual puede que est llegando a los pobres, pero no a los pobres ms extremos; y por ltimo, la ayuda del Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS), de la cual se beneficia quien llegue primero a la fila, lo cual hace que se generen elementos de exclusin. Aqu me parece que, desde el punto de vista de agenda, se ubica todo el tema de cmo focalizar mejor. Retomando el planteamiento de Roxana, llegar ms a una asignacin global y al mismo tiempo, buscar la manera de mejorar la seleccin de las personas que tienen acceso a esos programas. El Rgimen no Contributivo es un ejemplo de un programa focalizado bien administrado en el que quintil ms pobre de la poblacin,en el cual se ubican los adultos mayores pobres, recibe este beneficio. Este es un rgimen muy importante, no obstante, desde el punto de vista de inversin de recursos, en los ltimos aos ha sido decreciente en trminos reales.