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DESENVOLVIMENTO INDUSTRIAL E TECNOLGICO NA DCADA DE 90 UMA NOVA POLTICA PARA UM NOVO PADRO DE DESENVOLVIMENTO*

Fbio S. Erber**

Este artigo desdobra-se em cinco sees. As trs primeiias so essencialmente analticas. Na primeira, buscamos, de forma esquemtica, caracterizar um "padro de desenvolvimento" nacional, a partir das teses da "escola de regulao" e dos autores neoschumpeerianos^ Na segunda seo, aprofundamos a caracterizao de um "padro de industrializao" pela tica da dinmica setorial e de complexos industriais e do progresso tcnico. Na seo seguinte, apresentamos uma taxionomia das polticas industriais, seguindo essa mesma tica. As duas ltimas sees so dedicadas ao caso brasileiro, iniciando com uma interpretao da sua industrializao e, finalmente, propostas quanto s caractersticas que a poltica industrial deveria assumir visando a um novo padro de desenvolvimento.

1 - Padro de desenvolvimento e padro de Industrializao


Por "padro de desenvolvimento" de uma dada formao capitalista entendemos o conjunto de relaes entre os agentes econmicos e sociais que garante, ao longo de um perodo de tempo, a manuteno dos processos d e acumulao de capital e de preservao do poder poltico. Dentre essas relaes, destacamos, no plano econmico:

Ensaios f ^ E agradece ao Dr. Luiz Carlos Delben Leite (Secretrio de Estado de Cincia, Tecnologia e Desenvolvimento Econmico de So Paulo) a autorizao para a publicao deste artigo, que faz parte do projeto "Desenvolvimento Tecnolgico da Indstria e a Constituio de um Sistema Nacional de Inovao no Brasil", coordenado pelos Professores Wilson Suzigan e Luciano G. Coutinho e realizado atravs de contrato firmadoentre o Instituto de Pesquisas Tecnolgicas (TPT) e a Fundao de Economia de Campinas (FECAMP). Economista do IPEA/Rio e Professor da FE A e do lEI/UFRJ. As teses da "escola regulacionista" esto sumariadas em Boyer (1990), e as idias neoschumpeterianas, em Possas (1988). A compatibilidade entre as duas correntes discutida em Erber (1988).

- n o r m a s de acumulao, dadas pelas relaes intersetoriais e intra-setoriais de compras, progresso tcnico e preos (notadamente as relaes entre os setores produtores de bens de consumo e produo), pelo padro de concorrncia, pelas relaes de produo, pela introduo de progresso tcnico e pela criao d e novos setores ou mercados; - n o r m a s de p r o d u o , dadas pelo grau de automao e escalas mnimas de produo, padronizao dos produtos, relao produtividade/salrio, formas mais ou menos hierarquizadas e ilgidas de controle de processo de trabalho, fragnientao das atividades de concepo e execuo, carter coletivo ou individual do contrato de trabalho; - normas d e consumo, composio da cesta bsica dos consumidores e formas de suprimento dessa cesta bsica (auto-suprimento, via agentes privados, pelo Estado); - n o r m a s de financiamento dos setores p r i v a d o e pblico, relaes entre autofinanciamento, crdito interno, transferncias involuntrias (por exemplo, via inflao), taxao e recursos externos, relaes d e propriedade e d e preos entre o sistema financeiro e os demais setores; - n o r m a s de inovao e difuso do progresso tcnico, relaes entre progresso tcnico e desenvolvimento cientfico, tipos de conhecimentos cientficos e tecnolgicos (inclusive organizacionais), participao dos vrios agentes (empresas. Estado, universidades, trabalhadores) na introduo e na difuso de conhecimentos, diferenas setoriais nesses processos, ritmo de introduo e difuso; ~ normas de inerveno d o Estado, atuao do Estado como agente de resoluo de conflitos polticos e de manuteno da estrutura do poder, como regulador da atividade ao nvel maaoeconmico, como regulador, fomentador ou estrumrador de atividades, setores ou empresas especficas e como supridor direto de bens e servios; - normas de insero internacional, participao nos fluxos internacionais de comrcio, financiamento, investimento e tecnologia; participao de empresas e instiniies estrangeiras nas demais relaes estruturais do padro de desenvolvimento. Essas relaes constituem-se, historicamente, em cada formao nacional. No entanto esto sujeitas a litnites dados pela lgica do sistema como um todo e pela prevalncia, em nvel internacional, de tima dada formao hegemnica, poltica e economicamente, tendendo a assumir traos comuns em todos os pases. Assim, as relaes estiuturais de um padro de desenvolvimento movem-se, em nvel nacional, dentro de certos limites estabelecidos em nvel internacional, articulando a histria nacional com a do sistema. Dentro desses limites, as relaes so elas mesmas seletivas elas definem um elenco de "problemas" a serem tratados e as formas de solucion-los, assumindo um carter cumulativo. Da, na tradio kuhniana, as chamarmos de normas ou paradigmas. Um padro de desenvolvimento caracterizado pela solidariedade entre as diversas normas so a complementaridade e o mtuo apoio entre as normas que garantem a estabilidade, ao longo do tempo, do padro de desenvolvimento. No entanto a prpria dinmica do sistema contm, alm das foras cumulativas de continuidade, elementos de transformao das normas. Alguns desses elementos, como o progresso tcnico que gera novos setores que vo molificai a norma da acumulao, so endgeaios ao sistema econmico. Outros, no entanto, como o progresso cientfico, que

alimenta a inovao tecnolgica, ou a resistncia dos trabalhadores s normas de produo ou, ainda, projetos nacionais de p<^er militar e econmico, so relativamente autnomos. A evoluo em ritmos diferenciados das vrias normas faz com que a eventual estabilidade do padro de desenvolvimento esteja sempre sujeita a crises. A crise de uma das noritias (por exemplo, a reduo no ritmo de acumulao devido a redues nos aumentos de produtividade) pode ser compensada pela ao de outras normas (por exemplo, a busca de inovaes que aumentem a produtividade). Entretanto podem surgir situaes em que tais movimentos compensatrios no so possveis e onde vrias normas entram em crise de forma mais ou menos simultnea, configurando uma crise do padro de desenvolvimento como um todo. a indstria de transformao que define a dinmica de acumulao do padro d e desenvolvimento capitalista, notadamente atravs dos seus encadeamentos intra e intersetoriais e pela criao de novos espaos econmicos de acumulao. Da indstria origina-se tambm o progresso tcnico, que dinamiza os demais setores. Finalmente, o processode trabalho industrial, que separa os produtores diretos dos meios de produo, subordinando os primeiros aos segundos e tornando o processo coletivo, serve de paradigma aos processos de trabalho dos demais setores e d ao capitalismo sua base tcnica adequada. Assim, no de se estranhar que "padro de desenvolvimento" e "padro de industrializao" sejam, freqentemente, usados como sinnimos. No obstante, parece conveniente reservar a ltima expresso para as relaes estruturais acima elencadas, pertinentes indstria de transformao, dando ao padro de processo de transformao um carter foitemene endgeno. O processo de transformao industrial pelo progresso tcnico feito pelo agrupamento ("clustering") de inovaes e pela constituio de novas indstrias, que tm e m comum, no mnimo, certas caiactersticas tecnolgicas o que estabelece interdependncias na sua dinmica, que, assim, tem efeitos de sinergia. A problemtica da interdependncia dinmica entre indshias, que faz com que a resultante dos processos interativos seja distinta da soma das partes, coloca a necessidade de conduzir a anlise a um nvel de agregao intermediria enUxe o setor industrial e a macroeconomia. No entanto, apesar de interdependentes, as indstrias no tm o mesmo dinamismo e desempenham papis distintos nos encadeamentos interindustriais e na mobilizao de investimento, consumo e outras categorias macroeconmicas; ou seja, do ponto d e vista da dinmica industria! e da sua poltica, h, no sistema industrial, uma heterogeneidade e uma hierarquia, e o peso que os setores mais dinmicos tm numa estrutura industrial serve de pM^metro para as possibilidades de desenvolvimento econmico. luz dessa constatao que deve ser interpretada a importncia atribuda na literatura do desenvolvimento falia de uma indstria de bens de capital nos pases subdesenvolvidos como fator que tanto definia a especificidade do seu padro de desenvolvimento, em comparao com os pases j industrializados, como explicava um processo de acumulao de capital menos dinmico e mais dependente do Exterior. Como resposta a esses fatos, desenvolveu-se, recentemente, o conceito de "complexo industrial" um grupo de indstrias que se movem aiticuladamente, embora com ritmos diferenciados, sob a liderana de uma indstria motriz, que organiza o complexo.

Na maior parte dos casos, os complexos industriais tm sido tratados pelo ngulo das relaes de compra e venda inter-industriais, tanto por razes analticas como pela facilidade que matrizes de insumo-produto oferecem para delimitar empiricamente os diversos complexos. Estes so, em regra, definidos pelo mercado por exemplo, automotriz, onde a indstria montadora de veculos atua como organizadora e indstria hegemnica d o complexo. Porm existem grupos de setores industriais, orientados para mercados distintos, em que a interdependncia estabelecida por uma base tcnica comum, dinamizada pelo fluxo intersetorial de inovaes, cujo melhor exemplo dado pelas indstrias que compem o complexo eletrnico, que atendem a mercados to distintos como os de entretenimento (udio e TV) e profissional (telecomunicaes e informtica), mas tm uma dinmica interdependente. Nesse segundo tipo de complexo, a hegemonia mais difusa, tendendo, porm, a recair na indstria que tenha uma alta taxa de inovaes, utilizveis pelas demais indstrias que compartilham sua base tcnica. A Figura 1 ilustra a morfologia dos dois tipos de complexos industriaisenquanto o primeiro grupo de complexos tem a forma de uma espinha de peixe, estruturada pela hegemonia da indstria motriz, no segimdo tipo, a forma de um leque, dotado de um centro tecnolgico para o qual convergem vrias indstrias que atendem a diversos mercados. No caso do complexo eletrnico, a convergncia tecnolgica tende a reagrupar os mercados, como na telemtica, processo indicado na Figura 1-B. previsvel que fenmenos anlogos venham a ocorrer nas indstrias farmacuticas e de alimentos pela introduo de processos baseados na biotecnologia. A forma dos dois tipos de complexo guarda relao estreita com as caractersticas dos produtos e do padro de competio; enquanto no primeiro tipo de complexo tendem a predominar os produtos padronizados e a competio baseada em economias de escala esttica, no segtmdo tendem a prevalecer a diversificao, baseada no progresso tcnico, e as economias de escopo e aprendizado. A cooperao entre empresas tambm tende a ser distinta nos dois tipos de complexos. No primeiro, predominam acordos referentes a preos e quantidades, enquanto, no segundo tipo, ganham importncia acordos de cooperao tcnica (seja na fase de pesquisa pr-competitiva, seja no licenciamento de patentes e "know-how") e "joint ventures" d e produo entre firmas potencialmente competidoras e relaes de cooperao tcnica entre fomecedores e usurios ao longo da cadeia produtiva. Em deccaincia dessas caracta sticas, o primeiro tipo de complexo tende a ser mais rgido e estvel que o segundo, tanto em tomos de produtos como de empiesas que dele participam. Arajo Jnior (1985) segue que os complexos passam, inicialmente, por uma fase formativa, em que as estratgias das firmas lderes privilegiam a explorao de uma inovao primria e o desenvolvimento de inovaes secundrias, transformando seu comportamento usual. Nessa fase, a distribuio do poder dentro do complexo estaria fortemente concentrada na indstria produtora de inovaes, cuja estrutura tenderia concentrao e a altas barreiras entrada, ao passo que as demais indstrias do complexo teriam luna estrutura facilmente contestvel pela indstria motriz. Ao mesmo tempo, as relaes interindustriais dentro do complexo apresentariam um grau relativamente alto de indefinio.

FIGURAI A MORFOLOGIA DOS COMPLEXOS INDUSTRIAIS FIGURA 1~A COMPLEXO DO TIPO INSUMO PRODUTO

INDSTRIAS SUPRIDORAS

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INDSTRIA

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MOTRIZ

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MERCADO

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INDSTRIAS SUPRIDORAS

FIGURA 1-B COMPLEXO DO TIPO TECNOLGICO

Mercados Indstrias de mesma Base Tcnica

Mercado Convergente

Assim, articulando nossa anlise com a de Arajo Jnior (1985) e s teses de ciclo de produto, na fase inicial, o complexo industrial teria a forma de leque, vista na Figura 1-B, e, na sua dinmica, predominariam as economias de escopo e aprendizado, com as firmas lderes do complexo seguindo estratgias de diversificao e integrao (horizontal e vertical) dentro do prprio complexo, com o objetivo de captar as economias proporcionadas pela base tcnica. O complexo eletrnico exemplifica esse processo. Se no ocorrerem outras inovaes primrias, o complexo tender maturidade, evidenciada pela padronizao de produtos, pela consolidao das relaes inter-industriais, pela reduo de contestabilidade dos mercados pela indstria motriz, bem como por uma reduo relativa da hegemonia desta. Nessa fase, passam a predominar as economias de escala esttica, e o complexo tende a assumir a forma de espinha de peixe. Arajo Jnior (1985) diz que, ao chegar maturidade, as firmas lderes do complexo podem tanto optar por uma estratgia de diversificao de investimentos para fora do complexo, como tentar revitaliz-lo atravs da busca de uma nova inovao primria. No primeiro caso, o dinamismo do complexo tender a reduzir se, e provavelmente ocorrero transforinaes substanciais na sua estrutura, ao passo que, no segimdo, o ciclo pode reiniciar-se pelo "rejuvenescimento" do complexo. A siderurgia nos pases centrais exemplifica o primeiro caso, enquanto o comportamento das grandes firmas do complexo qumico em relao biotecnologia ilustra o segundo. Se, no pi-esente, as inovaes tm por base a pesquisa cientfica, a observao dessa fronteira toma-se um fator importante na estratgia das firmas lderes dos complexos matluros. Nesse sentido, o comportamerlto de vrias grandes firmas do complexo qumico, que adquirem participaes acionrias de pequenas empresas de origem acadmica para ter coniecimento do que ocorre na rea de engenharia gentica, parece exemplar. Nessa persjTcctiva, de uma dinmica industrial induzida por inovaes tecnolgicas, importante destacar a heterogeneidade dos setores quanto ao seu potencial de inovao e as relaes intersetoriais que se estabelecem em decorrncia dessa diferenciao de papis na gerao e difuso do progresso tcnico. A evidncia emprica^, quanto aos fluxos interindustriais de inovaes, mostra que os setores industriais podem ser agrupados em trs grupos: - setores asotores da inovao, aqueles que, alm de gerarem o grosso das inovaes que usam, so os principais supridores de inovaes para o resto d o sistema. De forma mais indireta, atravs do exemplo de seu processo de produo e controle de qualidade (por exemplo, "grau de pureza ambiental eletrnica"), definem padres de produo e margens de tolerncia para o resto da economia. No presente, esses so setores intensivos em cincia, que atuam na "ponta" da tecnologia, desenvolvendo as novas trajetrias tecnolgicas para o sistema eco-

^ Ver Scherer (1982) para os Estados Unidos e Pavitt (1984) e Soete (1986) para o Reino Unido.

amico a elernica, aovos materiais e a nova biotecnologia, neles includos os s e r v i ^ s conexos como "software"; - setores receptores de inovaes, aqueles cuja demanda por inovaes atendida principalmente pela oferta de outros setores. Esse grupo composto, principalmente, pelas indstrias produtoras de bens de consumo no durveis e pelos demais setores da economia; - setores intermedirio^ aqueles cuja demanda por inovaes suprida, em parte, por esforos internos (principalmente inovaes incrementais) e, em parte (as inovaes mais radicais), por inovaes geradas nos setores motores, eventualmente aperfeioadas internamente. Esses setores atuam tambm como supridores importantes de inovaes entre si e para o segimdo grupo. Compem este ltimo grupo os setores produtores d e bens d e capital, intermedirios e de consumo durveis, entre os quais se destaca, pelo papel especial na absoro e difuso do progresso tcnico, a indstria de bens de capital. As inovaes geradas no primeiro conjunto de setores tendem a ter mltiplos setores usurios, estabelecendo relaes intersetoriais que, inicialmente, so tecnolgicas e, a seguir, de insumo-produto e investimento. Os setores motores tm, porm, em comum a base cientfica e tcnica do seu paradigma e a mesma trajetria tecnolgica, que faz com que sua dinmica seja interdependente, mesmo que forneam a distintos mercados. Dessa forma, um novo paradigma tecnolgico expressa-se no plano produtivo por um novo complexo industrial articulado pela base tcnica, em forma de leque. Na medida em que um paradigma tecnolgico, gerado no primeiro grupo de indstrias, demostra ser superioi para resolver certos problemas tcnicos, econmicos e sociais, ele tende a ser adotado pelas indstrias dos outros grupos, provocando uma "destruio criadora" na base tcnica destas. Em conseqncia, forjam-se novos vnculos intersetoriais, provocando uma transformao da estrutura industrial pela articulao entre o complexo industrial que gem o novo pamdigma e os complexos industriais cuja base tcnica est sendo modificada por esse paradigma. As relaes em curso entre os complexos automobilstico e eletrnico so um bom exemplo desse processo. Na nova estrutura industriai dele decorrente, adimenso relativa do complexo industrial vetor do novo paradigma no aparato produtivo e a sua dinmica de expanso isto , os novos espaos econmicos que cria, por meio de novos produtos e processos, e os espaos de antigos complexos que ocupa, substituindo-os do (ou no) ao novo paradigma nm carter de inovao primria (ou no). O impacto d o novo paradigina ser maior se seus principais setores usurios forem os setores intermedirios (contbime a taxionomia acima), devido ao peso que estes tm na estrutura industrial e, principalmente, pelo seu poder de encadeamento nos fluxos tecnolgicos e d e insumo-produto. Os estudos de ciclo de produto e de difuso de inovaes mostram que a proximidade fsica, econmica e cultural entre geradores e usurios de inovaes essencial eficincia d o processo. Ao mesmo tempo, a literatura sobre transferncia de tecnologia mostra que as nonnas que a regem no conduzem constituio de uma capacidade de

inovao nas empresas receptoras, a menos que estas realizem investimentos autnomos com esse fim. Em conseqncia, para que um sistema industrial seja dinmico e competitivo em termos intemaciffliais necessrio que conte, internalizados, com os complexos motores da inovao. No entanto, para que as relaes intersetoriais acima discutidas possam se dar de forma eficaz e eficiente, a indstria necessita possuir sistemas de apoio adequados. No passado, concentrava-se a ateno sobre a infra-estrutura de servios econmicos, como transporte, energia e comunicaes. Mais recentemente, como reflexo das caractersticas dos setores motores e dos requisitos dos demais setores para absorverem as inovaes que estes geram, incorporou-se como prioritrio o conjunto das instituies tecnolgicas, cientificas e educacionais, que produzem os conhecimentos, e as pessoas necessrias para que as inovaes surjam e se difundam pelo sistema industrial propriamente dito e pelos demais setores da economia, fomecendo-lhes indispensveis economias externas. A operao conjimta d o setor industrial e desses "sistemas de apoio" tem efeitos de aprendizado e sinergia, configurando uma capacidade "sistmica" d e transformao endgena. Essa capacidade sistmica requer, porm, padres de financiamento adequados aos prazos de maturao e aos riscos envolvidos nas vrias atividades que compem o sistema, articulando a norma de financiamento s normas de investimento, inovao, produo e consumo, de forma a constituir a plena capacidade sistmica de uma economia nacional.

2 " Poltica industrial: uma taxionomia


Em seo anterior, foram btevemaite ^imieradas as vrias facetas da interveno do Estado num sistema capitalista contemporneo. Tanto a interveno regulatria de natureza macroeconmica como a atuao do Estado para a reproduo da fora de trabalho tm repercusses sobre a atividade industrial. No ^ t a n t o esta no constitui o objetivo precpuo das referidas polticas, o que sugere ser conveniente exclu-las da poltica industrial em soitido estrito, resovando este ltimo termo para aquelas medidas de poltica destinadas a alterar o conxMtamento da indstria de transformao. Entretanto essa distino apenas parcial, pois a poltica industrial apresenta vrias relaes de interdependncia com as demais polticas. Assim, o comportamento das empresas industriais afetado, por exemplo, pelas polticas monetria e fiscal, embora estas sejam desenhadas para outros fins. Em conseqncia, pode-se falar de uma poltica industrial "implcita" nas demais polticas econmicas. No sentido inverso, o resultado

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Para uma resenha do caso brasileiro, ainda atual nesse aspecto, ver Erber (1979).

dessas polticas influenciado pelo comportamento das empresas industriais decorrente da poltica industrial. A interdependncia entre as polticas acima referidas requer um marco analtico apropiiado, para o qual a noo de padro de desenvolvimento aqui esboada parece um ponto de partida til. Assim, pode-se caracterizar um padro de desenvolvimento como "industrializante", na medida em que as vrias "normas" que definem esse padro convergem para tomar prioritrios a constituio e o desenvolvimento da indstria. Nesse contexto, verifica-se tambm a convergncia entre polticas industriais explcitas e implcitas. Conforme ser visto com mais detalhes na prxima seo, essa parece ser imia caiacterizao adequada para o padro de desenvolvimento brasileiro no perodo que vai do Segundo Ps-Guerra at os anos 80. A partir dessa dcada, as polticas implcitas e explcitas tomam-se contraditrias, e as primeiras, de natareza recessiva, tomam-se hegemnicas. Tanto as polticas explcitas como as implcitas precisam dar conta da heterogeneidade que caracteriza o sistema industrial e que, em conseqncia, afeta seus resultados. Convm, pois, analisar os principais "cortes" no sistema produtivo utilizados para organizar a poltica industrial. Uma das mais tradicionais formas de estabelecer distines em poltica industrial consiste em segment-la segundo o tamanho das empresas. Argumenta-se que devem ser estabelecidas polticas de apoio a pequenas e mdias empresas, coadjuvadas por medidas de proteo contra grandes firmas, com os propsitos de fomentar a competio e, por esse meio, a eficincia do sistema econmico; estimular a inovao, no suposto de que essas firmas sejam relativamente mais inovativas, e aumentar a eqidade econmica pela ampliao das oportunidades empresariais e pela criao d e empi egos, supondo-se que essas empresas tendem a utilizar mo-fle-obra mais intensamente que as grandes. No entanto existem situaes em que, dadas certas economias de escala estticas e economias de escopo significativas, a eficincia econmica recomenda o apoio a grandes firmas. O mesmo vale para situaes em que os patamares mnimos de gastos em pesquisa e desenvolvimento so elevados. Da mesma forma, observa-se com freqncia que as firmas maiores tendem a ter nveis salariais mais elevados, seja por razes de estabilidade de relaes trabalhistas, seja pelo baixo peso da mo-de-obra no custo total, contribuindo, assim, para elevar a taxa mdia de salrio. Essas situaes contrastantes, que levam a polticas diametralmente opostas, so definidas em funo de caractersticas setoriais, tanto tcnicas como econmicas. Nesse sentido, significativo que no exista qualquer indicador simples de tamanho (por exemplo, nmero d e empregados, capital investido, etc.) que sirva para todos os setores industriais. O mesmo se aplica a outro critrio clssico de poltica industrial, que estabelece distines entre empresas de acoido com sua propriedade. Consideraes de soberania e segiu-ana nacional e diferenas de com{K)ramento entre firmas nacionais e multinacionais em relao a aspectos estratgicos do desenvolvimento industrial justificam a diferenciao de polticas segundo a propriedade do capital, seja nacional, seja estrangeita, independentemente de qualquer xenofobia.

Porm a convenincia e a oportunidade dessadiferenciao so fortemente afetadas pela insero setorial das empresas e pelo papel que esses setores desempenham no padro de desenvolvimento nacional. Assim, em padres primrio-exportadores, o foco das polticas que diferenciam empresas segundo o controle de suas decises tende a recair sobre os setores produtores de matrias-primas, ao passo que, em sistemas mais complexos industrialmente, as polticas tendem a concentrar-se nos setores motores da dinmica industrial. Nestes ltimos pases, toma-se, inclusive, necessrio redefinir os conceitos de firma nacional e estrangeira, utilizando critrios mais complexos que o simples controle de capital, como o domnio da capacidade de inovao. As mesmas razes de segurana e soberania nacional, associaflas incapacidade ou falta de vontade de capitais privados nacionais para realizar investimentos ou detsode subsidiar determinados tipos de consumidores, podem levar o Estado a assumir a responsabilidade de supridor direto de bens e servios, constituindo empresas industriais sob seu controle total ou parcial, que sero objeto de polticas especficas. Da mesma forma, a convenincia e a oportunidade desse tipo de diferenciao dependem, fimdamentahnente, das caractersticas do setor em que essas empresas sero estabelecidas, sejam caractersticas tcnico-econmicas, como a escala mnima e o prazo de maturao dos investimentos, sejam as relaes que existem entre o setor e os demais. Em sntese, embora as empresas sejam o objeto ltimo da poltica industrial, o setor em que se inserem constitui o principal elemento organizador do seu comportamento e, em consejncia, da poltica industrial. Em sistemas em qite a malha de relaes interindustriais se encontra bastante constituda, como o caso brasileiro, as interdepeiidncias setoriais apontam a convenincia de tratar a poltica industria! tambm ao nvel de complexos industriais, que expressam a articulao dinmica dos setores. importante notar que a poltica por complexos no prescinde de polticas setoriais dirigidas para as indstrias componentes do complexo, tampouco consiste em uma superposio de polticas setoriais. Seu enfoque difere destas ltmias, complementando-o, por concentrar-se nos vnculos entre os setores e, conseqentemente, nos desequilbrios existentes nas relaes intersetoriais, seja no nvel da produo, seja no dos fluxos de investimento e tecnologia. Atuando no marco setorial ou de complexo, a poltica industrial torna-se operacional, incidindo sobre o comportamento das empresas atravs de instrumentos que tanto estimulam certas aes como impem sanes a outras. Entre os instrumentos de estmulo, convm distinguir aqueles que se destinam a reduzir os custos das empr&sas dos que tm por finalidade drminuii' a incerteza com que estas operam. Os instrumentos redutores de custos pcxlem estar orientados tanto para o uso de determinados ra;ursos corno para a realizao de determinadas atividades. Exemplificando, entre os primeiros encontram-se medidas destinadas a raluzir o custo do uso de insumos e bens de capital imjX)ttados por meio de taxas de cmbio e iarifaj; especiais ou medidas de estmulo ao uso de bens de capital nacional via incentivos fiscais e cratcios. Os mesmos instrumentos podem ser dirigidos pa!:a atividades que a empresa exera, como a pesquisa e o desenvolvimento ou o investimento em instalaes prcxlutivas. A reduo da incerteza pcxle abarcai' trs dimenses: a incerteza tcnica que a firma seja capaz de produzir bens e servios dentro de certos critrios t<;;nicos , a

incerteza econmicaque a firma, embora sendo capaz de produzir os bens e servios tecnicamente adequados, no encontre mercado para eles e, finalmente, a incerteza financeiraque a firma no disponha d e recursos em montante e prazo adequados aos seus fluxos de gastos e rendimentos. A primeira dimenso normalmente tratada por meio de instrumentos que aumentam a competitividade sistmica, especialmente pela formao d e recursos humanos atravs de instituies especializadas. A reduo da incerteza econmica centra-se em tomo do mercado. Encontram-se nesse mbito as polticas que regulam o acesso e a permanncia, em mercados especficos, de produtos e fabricantes, por meio de restries importao, reservas d e mercado para certos tipos de produtores e demais barreiras " entrada e sada". De uma forma mais geral, esse nvel de incerteza fortemente afetado pela evoluo das atividades econmicas no pas e no Exterior. Finalmente, a reduo da incerteza financeira remete aos critrios e procedimentos operacionais d o sistema financeiro e d o mercado de capitais, sobre os quais o Estado influi por vrios meios, tanto diretamente, atravs de suas instimies financeiras, como indiretamente, via polticas fiscal e monetria. Em contrapartida a essas medidas de estmulo a detmninadas atividades empresariais, o Estado si utilizar outros instrumentos que visam coibir comportamentos socialmoite indesejveis, como o abuso do poder econmico, via medidas antitruste, e a poluio do meio ambiente, via multas e outras penahdades. Em regra, esses instrumentos redundam em aumentos de custos para os inatores. Sua eficcia como elemento dissuasor de comportamentos indesejados parece, porm, dependei tanto da eficincia do sistema jurdico e, conseqiantemente, da credibilidade deste, como do valor das poialidades. (>beieiteiardoispOTtosjdiscutidosanteriorinente. Em jmmeirolugar,aarticulao entre poltica indushial e demais polticas. Estas tltimas podem inviabizar a poltica industriai, por exemplo, aummtando a incerteza eccmmica e financeiia das atividades industriais. Em segimdo lugar, importante notar que a importncia e a prpria aplicabilidade dos vrios tipos de instramentos varia de acordo com as caractersticas do setor em que a empresa est inserida. Em sntese, pode-se dividir a polca. industrial, por setores ou complexos, em trs grandes tipos, seguindo um critrio de abrangncia decrescente: - esrutisrante, quando o Estado atua diretamente na montagem de um setor ou complexo industrial, criando, simultaneamente, o mercado (por exemplo, via restries importao ou polticas d e compras) e seus fornecedores, tanto por meio de empresas pblicas, como pela definio de regras de participao de empresas privadas (por exemplo, reservas de mercado por nacionalidade ou tamanho de empresa). Nesses casos, combinam-se medidas redutoras de custos e riscos para as empresas, com nfase nas segundas, e so comuns as distines quanto nacionalidade das empresas participantes; - fomento, quando o Estado define incentivos para certas atividades e condiciraialidades para o uso desses incaitivos, tim deixa ao mercado a estruturao final do setor. Nesses casos, toldem a piedominar as medidas redutcxas de custos para as empiesas. So tembm comuns as medidas que difenenciam emiJiesas, embora sejam mais fieqOentes aquelas que dizem r^peito ao tamanho da firma do q i ^ a sua nacicmalidade;

- normalizao, quando o Estado atua no nvel de produtos e processos, definindo suas caractersticas, por exemplo, segundo critrios de segurana dos consumidores ou de poluio ambiental, basicamente atravs de medidas redutoras de custos e de imposio de sanes, sem distines quanto ao tipo de empresas. Dependendo da insero internacional do pas e da posio competitiva dos setores industriais nacionais, essas polticas podem ter carter ofensivo, quando destinadas a conquistar espaos competitivos na arena internacional, ou defensivo, quando visam adequar setores nacionais a novas situaes internacionais, tanto pela simples proteo como pela completa reestruturao. importante notar que o formato de espinha de peixe dos complexos industriais facilita a implementao de polticas, especialmente as de carter estruturante, por permitir centrar a poltica sobre a indstria hegemnica do complexo. No entanto diversas razes fazem com que a ao do Estado privilegie os setores motores da inovao como objeto de poltica, mesmo que tenham forma de leque: - o seu carto' estrat^ico para o resto do sistema econmico nacicxial em termos de influncia sobre o padro de industrializao e sobie o padio de desaivolvimoito como um todo; - a grande incidncia de "imperfeies de mercado" nesses setores, como a incerteza e o tempo de maturao dos investimentos, fortes efeitos de aprendizado, conhecimentos cientficos, tecnolgicos e produtivos personalizados, dificuldade de apropriao de resultados (mesmo com leis de proteo propriedade intelectual) e, cumulativamente, a interveno de outros Estados nacionais; - o seu carter estratgico em termos de comrcio internacional, onde seus produtos apresentam as maiores taxas de crescimento; - o seu carter estra^oo em trnnos militares, onde canstituem o oemedos sistemas avanados; - a sua alta visibilidade poltica, que faz com que sejam smbolos de "modernidade" e sucesso do regime; - o seu carter estratgico em termos de manuteno da lei e da ordem pblica, inclusive pela fra.Nos pases centrais, a interveno do Estado nos setores motwes da inovao foi de cunho marcadamente estruturante e ofensivo, atravs de um coiijunto de medidas caracterizado pela abrangncia, colarindo todas as atividades da finna; - financiamento a gastos em pesquisa e desenvolvimento em instituies de pesquisa governamentais e acadmicas; - financiamento e inc^tivos fiscais a gastos em pesquisa e desenvolvimento em empresas; - financiamento s linhas de produo das empresas; - polticas d e compras de instimies governamentais restritas a firmas nacionais e que ensejavam economias de aprendizado, de escopo e de escala; - polticas de ordenao de oferta no mercado intemo, por exemplo, via ftjses de empresas; - polticas de proteo contra importaes e/ou entrada de competidores do Exterior; - polticas de apoio exportao. A interveno do Estado foi to mais estruturante quanto mais novo era o complexo portador do novo paradigma assim, foi mais estruturante para a eletrnica, onde se constituiu um novo complexo industrial, do que para a biotecnologia, estabelecida a partir de complexos industriais j existentes e em processo de rejuvenescimento.

Nos setores intennedirios no fluxo de inovaes, a interveno foi mais de caiter de fomento, combinando elementos ofensivos, dirigidos especialmente para a absoro do progresso tcnico gerado no primeiro bloco (a exemplo dos programas destinados a fomentar o uso de dispositivos microeletrnicos na indstria de mquinas-ferramentas) e defensivos, para a proteo contra a competio externa. Por fim, no ltimo giupo de indstrias, aquelas que so essencialmente receptoras do progresso tcico, a interveno do Estado foi especificamente de carter noraiativo e defensivo, cabendo, poim, notar que, em algims casos, a definio de normas mais estritas para produtos e processos, visando proteo dos consumidores e do meio-anibiente, obrigou essas indstrias a ampliarem seus esbros de pesquisa e desenvolvimento. A Figura 2 sintetiza as relaes entre a interveno estatal, o papel desempenhado pelos setores industriais no progresso tcnico e o tipo de medida aplicado s empresas. No eixo vertical, define-se o papel dos setores na gerao e difuso de progresso tcnico; e, no eixo horizontal, apresenta-se tanto a abrangrrcia da interveno do Estado como a relao entre medidas redutoras de riscos e redutoras de custos.

FIGURA 2 INTERVENO DO ESTADO, POR SETORES, DE ACORDO COM O PAPEL DESTES NA DINMICA TECNOLGICA DA INDSTRIA

PROGRESSO TCNICO Setores Intermedirios


I

I \
I

I I
L

Setores Motores
^

|
J

I ]

Setores Receptores

I I

'

,
Interveno do Estado Normativa I Fomento Estruturante Tipo de medida

Reduo de Risco Reduo Custos

NOTA: 1. As setas indicam os principais fluxos de inovaes. 2. A representao grfica adotada simplifica a extenso das medidas. As medidas de poltica para os setores "motores" e "intermedirios" podem envolver uma poltica "estruturante" para os setores "receptores". Assim, para os setores "motores" e "intermedirios" a sua representao grfica poderia ser estendida esquerda.

3 - O padro de industrializao brasileiro


o padro de industrializao brasileiro apresenta conhecidas especifcidades que o singularizam no Mundo. Estabelecido sob a dinmica da substituio de importaes, onde as restries externas constituam causa e, a seguir, conseqncia da industrializao, renovando a sua dinmica, levou montagem, na dcada de .50, de uma estrumra industrial marcada pelo desequilbrio entre os setores de bens de consumo (durveis e no durveis) e os setores produtores de bens de produo (notadamente bens de capital). Tampouco se estabelece no pas uma norma de inovao interna, devido, em parte, gravitao que assumiriam no padro de industrializao as empresas estrangeiras, cuja lgica a de utilizar a tecnologia desenvolvida nos pases centrais, induzindo fornecedores e competidores locais a comportamento anlogo e, complementarmente, o precrio desenvolvimento dos sistemas educacional, cientfico e tecnolgico nacionais. Nesse perodo, o Estado brasileiro pratica uma poltica estruturante para os setores de infra-estrutura e de produtos intermedirios, notadamente atravs de empresas estatais e do BNDE, e uma poltica de fomento para os setores de bens durveis e de bens de capital, especialmente atravs do controle de importaes. Com a expanso d o perodo 1968-73, liderada pelo setor de bens de consumo durveis, com base no mercado interno, ao amparo de polticas de fomento industrial e d e estruturao financeira, os desequilbrios acima mencionados no foram eliminados. Completado o "pacote" de invesmento de bens durveis e ressurgindo as restries externas pelo aumento dos preos do petrleo e das importaes de bens de capital, lanou-se o Estado, com o segundo PND, etapa fmal da substituio de importaes, estruturando a produo local de bens intermedirios e de capital atravs de suas empresas pblicas, do BNDES e do endividamento externo. Com essas polticas, alterou-se a estrutura da indstria e suas relaes com o Exterior, estabelecendo um padro mais prximo dos pases centrais, embora singularizado por baixos coeficientes de importao. Contemporaneamente (e este u m fato curiosamente relegado nas anlises d o perodo), tomam-se medidas para estabelecer no Pas uma norma de inovao interna e setores motores do progresso tcnico sob condrole nacional computadores, aeronutica, equipamentos de telecomunicaes, armamentos e energia nuclear. A poltica de inovao desdobra-se em duas frentes: de um lado, o Estado estrutura o setor de ps-graduao e pesquisa cientfica, dando-lhe nova dimenso, e lana os fundamentos dos servios de tecnologia bsica, de uso generalizado normalizao, metrologia, propriedade intelectual; de outro, faz uma poltica de fomento s atividades de inovaes das empresas nacionais atravs de crdito subsidiado e faz um ensaio de poltica estruturante atravs das empresas estatais, nelas montando centros de pesquisa e procurando combinar a poltica de compras com financiamentos pesquisa e produo para capacitar tecnologicamente os fornecedores dessas empresas. As polticas para os setores motores caracterizam-se pelo objetivo de buscar o controle nacional sobre a produo e a capacitao tecnolgica, configurando um

padro distinto do observado em outros setores, especialmente no que tange tecnologia nacional. No entanto a ao estruturante do Estado variou bastante de acordo com os setores e obteve resultados bem diferenciados. Onde o setor no era ocupado por firmas estrangeiras, reduzindo, pois, os conflitos internos, a forma do complexo era de espinha de peixe, a poltica foi consistente ao longo do tempo, e os vrios instrumentos (controle de importao, barreiras entrada de competidores estrangeiros, compras do Estado, financiamento para pesquisa e desenvolvimento e produo, incentivos fiscais para capitalizao e exportao, constituio do tecido industrial de fomecedores e do tecido tecnolgico de instituies de pesquisa e de formao de recursos humanos) foram utilizados d e forma convergente, a exemplo d o ocorrido no setor aeronutico, cujo sucesso, inclusive no mercado externo, foi inequvoco. Nas reas onde j existiam empresas estrangeiras instaladas, a forma d o complexo era de leque, e a poltica estruturante foi parcial, em parte devido s prprias condies iniciais, como na eletrnica, onde os resultados tambm foram mais limitados. Por outro lado, o caso da energia nuclear parece demonstrar que uma poltica estmturante de largo espectro no garantia de sucesso se as escolhas estratgicas iniciais so equivocadas. Apesar das limitaes, entre as quais se destaca um protecionismo desordenado e casustico, estabelecido produto a produto, sem dar a devida ateno aos vnculos interindustriais e s condies de aprendizagem futura, o padro de industrializao que tendia a estabelecer-se no fim dos anos 70 era um padro modemo ao mesmo tempo em que se completava verticalmente a estratura industrial tradicional, constituindo os setores supridores de bens de produo, lanavam-se as bases para os setores motores e para a capacidade de inovao, que permitiriam dinamizar o sistema e dar-lhe competitividade internacional. Com efeito, o sucesso exportador brasileiro no est baseado apenas em salrios miserveis e incentivos fiscais, embora estes pesem para certas firmas e setores. Uma parte substancial desse sucesso apia-se em baixos custos oriimdos de instalaes produtivas modernascomo em produtos intermedirios e na capacidade de projetar e produzir bens de relativa complexidade, adequados a mercados especficos como em bens de capital e armamentos. No obstante, o padro de desenvolvimento associado a esse padro de industiiahzao revelava graves desequilbrios. Embora diversos estudos apontem a reduo da pobreza no Pas entre 1970 e 1980 e os bens durveis se faam cada vez mais presentes na norma de consumo, prefgurando um mercado de massas, a oferta de servios bsicos saMe, educao, transporte, proteo a o meio-ambiente, etc. a cai^o do Estado, era, no mnimo, precarssima. Entretanto a crise dos anos 80, que veio frear brascamente o desenvolvimento da industrializao, no se origina da inadequao da norma de consumo s de produo e acumulao, por mais desigual e inqua que sejam as distribuies d e renda e riqueza no Pas. Tampouco uma crise oriunda do esgotamento de um conjunto de inovaes

Ver Lustosa e Figueiredo (1989) para uma resenha

primrias e da perda de dinamismo das relaes intersetoriais, como ocorre nos pases centrais. Diferentemente desses pases, no Brasil o padro de desenvolvimento industrial prefigurado na segunda metade dos anos 70 no chega a amadurec-er, e o corte vem pelo lado financeiro. A norma de financiamento do padro de desenvolvimento brasileiro apia-se num trip que viria a demonstrar-se frgil o endividamento externo, a dvida pblica e as transferncias de renda via inflao. Essa norma de financiamento caracterizada por sua gravitao em tomo do Estado. Este, por meio de recursos fiscais e de um crescente endividamento, intemo e extemo, vai no s se abastecer de recursos para suas funes desenvolvimentistas e de bem-estar (aquelas privilegiadas em relao s segundas), como vai suprir o setor privado de recursos, especialmente para investimentos de prazo mais longo, via crditos subsidiados, incentivos fiscais e baixos preos dos bens e servios que produz diretamente. Mais ainda, pelo controle das polticas salarial e dos preos, fornece parmetros para o autofinanciamento e, pelas polticas monetria e creditcia, define as condies de operao d o sistema financeiro privado. Fracassada a tentativa dos anos 60 de envolver este ltimo no financiamento e no investimento de longo prazo, cabe ao Estado a responsabilidade nica pelo crdito para o processo d e acumulao, ficando o setor privado com o financiamento a curto e mdio prazos para empresas e consumidores de bens durveis. Uma das principais caractersticas da norma brasileira de financiamento que nela no se estabelecem as relaes de longo prazo entre capitais privados financeiros e industriais, tpicos de padres de desenvolvimento industrial complexos. No Brasil, no ocorrem as relaes entre grandes bancos e grapos industriais ao estilo da Alemanha e do Japo, tampouco surgem as relaes entre instituies financeiras especializadas (inclusivede "venture" capital) e empresas industriais como nos Estados Unidos. Por sua vez, o mercado de capitais acionrio de dimenso insignificante, concentrado em poucos papis e sujeito a fortes presses especulativas. Cabe salientar a natureza cumulativa e seletiva dessa norma de financiamento, para a qual convergem: os altos lucros do setor financeiro em operaes de curto prazo e baixo risco, desestimulando-o a buscar aplicaes alternativas; o carter crrco da inflao, que permite o repasse de custos aos consumidores; a represso s reivindicaes salariais; a possibilidade do endividamento extemo, que permite, por um tempo, evitar transformaes internas; e, finalmente, a prpria ao do Estado que, como agente transferidor de recursos, referenda e refora o funcionamento da norma. Essa norma de financiamento rompe-se do lado extemo, com a brusca subida das taxas de juros, determinada por injunes da poltica econmica dos Estados Unidos, e com o redirecionamento dos fluxos financeiros internacionais para longe do Hemisfrio Sul. No entanto provvel que, mesmo que a ruptura externa no tivesse ocorrido, a norma de financiamento viesse a se tomar invivel pelo lado intemo. As demandas postas ao Estado pela continuidade das suas tarefas desenvolvimentistas e pela necessidade de ampliar suas funes de bem-estar requeriam uma transformao de estmtura de captao e distribuio de recursos e uma modificao do perfil da dvida pblica interna.

Incapacitado, politicamente, de proceder a essas transformaes, o Estado viu-se crescentemente presa do padro de financiamento, por ele controlado e no mais o controlando, processo que se expressa pelo aumento da dvida ptiblica, que passa a se auto-alimentar. Perdida a fimcionalidade da ao do Estado e rompido o fluxo extemo, a norma de financiamento passa a apoiar-se cada vez mais em mecanismos de transferncias via preos relativos, que so alimentados pelo prprio colapso do padro de financiamento do Estado, at que a inflao assuma tambm um carter disfuncional para o processo de acumulao. Nos anos 80, a crise da norma de financiamento estende-se ao resto d o sistema. Os desequilbrios j existentes na norma de consumo e na sua articulao com as demais normas agravam-se pela deteriorao dos servios bsicos e pelo achatamento salarial. Convergentemente, as demais normas passam a funcionar d e modo perverso a acumulao privada torna-se predominantemente financeira, e os investimentos piblicos so drasticamente cortados em nome d o equilbrio financeiro. O desenvolvimento da norma de inovao abortado pela brusca reduo d e fundos pblicos e pelo desestmulo inovao privada, tendendo a norma d e produo a estagnar o seu processo tcnico. Finalmente, a face regulatria d o Estado entra em conflito com seus lados de bem-estar e desenvolvimentista, impondo sua lgica contracionista, que, exceo d o esforo exportador e do breve perodo d o Plano Cruzado, se torna hegemnica. Aps quase uma dcada de crescimento industrial espasmdico, o que era essencialmente uma crise financeira se toma uma crise industrial propriamente dita, em termos da capacidade tecnolgica de produo do parque nacional e, conseqentemente, da sua competitividade internacional, o que se soma deficincia crnica da capacidade tecnolgica de projeto e pesquisa, herdada do perodo de substituio de importaes. Nesse contexto, a poltica industrial, exceto nos textos governamentais, desaparece na prtica, embora se sustentem algumas polticas setoriais de maior alcance, como a da informtica. No fim da dcada, porm, a poltica industrial d alguns sinais de vida atravs de uma reforma tarifria que racionaliza os nveis de proteo e de reformulao dos incentivos fiscais, que so reorientados principalmente para as indstrias de alta tecnologia e para atividades de inovao tecnolgica. Visando maior eficcia e transparncia, a poltica passa a ser concebida em termos de Programas Setoriais Integrados, pelos quais busca-se articular as polticas industrial, tecnolgica e educacional ao nvel de complexos industriais. No entanto, inseridas num contexto macroeconmico recessivo e propostas por um Governo de baixa credibilidade e em fim de mandato, essas medidas tm alcance curto, no chegando a afetar o comportamento do setor empresarial de forma significativa. O presente Governo, ao implantar uma poltica macroeconmica de cunho fortemente recessivo, prope uma profunda alterao no sentido da poltica industrial.

Esta concebida como uma "pina". De um lado, busca-se aumentar a presso competitiva sobre as firmas estabelecidas no Pas, combinando presses internas (leis antitruste e de proteo ao consumidor, privatizao de empresas pblicas) e externas (liberalizao das importaes, do investimento estrangeiro e das regras de propriedade intelectual); de outro, pretende-se aumentar a competitividade das empresas, ampliando os gastos federais em cincia e tecnologia e estendendo crditos s empresas para sua capacitao tecnolgica. As duas partes da "pina" so desequilibradas em termos de fora dos instrumentos e e m termos de "timing". A primeira parte incide diretamente sobre o cerne das atividades empresariais, o mercado, agravando a incerteza econmica gerada pelo contexto macroeconmico, e j tem u m cronograma de execuo definido, ao passo que a segunda atua apenas sobre uma parte das atividades da empresa (relativas capacitao tecnolgica), e a disponibilidade de recursos pblicos para implement-la muito incerta. M e s m o ao nvel de capacitao tecnolgica, provvel que a capacidade d e inovao interna seja inibida pela competio externa. Em conseqncia, longe de prefgurar um novo padro de desenvolvimento industrial, provvel que a atual poltica reforce os aspectos negativos herdados do padro anterior. importante, finalmente, notar que esse processo se d num contexto internacional marcado pelos aspectos colocados a seguir. a) Aumento da competio entre os pases capitalistas centrais, com o aumento do peso relativo comercial e financeiro do Japo e reduo da hegemonia americana. Essa competio traduz-se em: polticas estruturantes dos setores motores da inovao, que vm constituindo uma nova revoluo tecnolgica e industrial; polticas defensivas e de fomento dos demais setores, visando absorver o progresso tcnico gerado nos setores motores; acordo de cooperao intersetorial entre empresas nos setores de ponta, espontneos e/ou patrocinados pelos Estados, a exemplo dos programas da CEE (ESPRIT, RACE, EUREKA); formao de blocos econmicos regionais institucionalizados (CEE, EUA/Canad) ou no (EUA/Mxico, Japo/NICs do sudeste asitico). b) Concentrao dos fluxos econmicos (comrcio, investimento e tecnologia) no Hemisfrio Norte, regulamentados de acordo com seus interesses (propriedade intelectual, servios, e t c ) . c) Emergncia dos NICs asiticos como atores importantes no piano comercial. Esse contexto internacional contm uma forte tendncia concentradora de atividades econmicas no Hemisfrio Norte, reduzindo o espao de acumulao dos pases recentemente industriahzados como o Brasil, a menos que o Estado, a exemplo de alguns NICs asiticos, empreenda polticas que, aproveitando o potencial das novas tecnologias, contrabalancem o seu efeito concentrador.

4 - O padro de desenvolvimento e a poltica industrial nos anos 90


4.1- Estabilizao e poltica industrial
As relaes entre processos de industiializao e inflao so complexas. Em perodos de rpida transformao da estrutura industrial, tendem a ocorrer bruscas mudanas de preos relativos nos mercados de produtos e fatores. Ao mesmo tempo em que geram presses inflacionrias, provocando movimentos defensivos em outros mercados, essas mudanas constituem um dos mecanismos clssicos de financiamento da industrializao, especialmente em contextos onde o sistema fmanceiro carece de instrumentos e agilidade para cumprir essa funo. E m conseqncia, um processo de rpida industrializao fieqentemente est associado a um processo de inflao, que lhe funcional. No entanto essa relao no linearem altos nveis, a inflao perde o seu carter funcional para a industrializao, tomando-se, ao contrrio, "patolgica" para esse processo. Encurtando drasticamente todos os horizontes operacionais das empresas e tomando o investimento financeiro o mais rentvel, a alta inflao acaba por tomar-se essencialmente antiindustrial. O desenvolvimento brasileiro do Ps-Guerra ilustra bem essas situaes aps trs dcadas e meia de compatibilidade entre industrializao e inflao, no ltimo decnio a relao tomou-se contraditria, gerando um consenso quanto necessidade de estabelecer-se uma mnima estabilidade de preos como condio de retomada d o processo de desenvolvimento industrial. O presente Governo vem buscando obter essa estabilidade atravs de uma poltica monetria ativa, que tem mantido as taxas de juros em nveis muito elevados, e de uma poltica fiscal de reduo do dficit pblico mediante cortes nos gastos de pessoal e investimentos e nas transferncias vinculadas dvida mobiliria federal. Essas medidas de natureza geral vm sendo coadjuvadas pelo uso de instrumentos antitruste e pela ameaa da liberalizao das importaes, dirigidas contra empresas que apresentem elevaes de preos julgadas "abusivas" pelo Govemo. Dessa fonna, o Govemo parece buscar a estabilidade de preos, principalmente atravs de polticas que impem sanes s empresas que elevem seus preos, seja deprimindo o nvel de demanda agregada, seja penalizando diretamente comportamentos "abusivos". Em contrapartida, o Govemo prometeu conceder, a partir do corrente ano, estmulos creditcios e fiscais s empresas que realizem gastos de modemizao e capacitao tecnolgica. O sucesso obtido at o momento na poltica de estabilizao muito parcial e custa de uma severa contrao nos nveis de produo industrial. Inexistindo uma poltica de rendas, sendo fracos os estmulos concedidos ao desenvolvimento industrial e dado um contexto internacional pouco favorvel (conforme a seo anterior), previsvel que, mantida a atual poltica, a recesso venha a aprofundar-se. Estudos sobre a recesso do inciodos anos 80 (Almeida e Ortega, 1987, e Almeida, 1988) sugerem que as firmas de grande porte, notadamente as de propriedade estran-

geira, tm melhores condies para atuar nesse contexto, enquanto as empresas estatais, devido ao setor em que atuam e sua estrutura financeira, onerada por preos administrados, so as mais prejudicadas. A retrao de atividades decorrents dp encarecimento do capital de giro e da queda de demanda final tende a afetar mais diretamente os fornecedores de insumos industriais. Finalmente, o achatamento dos nveis salariais, combinado com o alto custo do crdito ao consumidor, tende a deprimir a demanda por bens durveis, especialniente os de maior valor imitrio. Assim, em sntese, a amai poltica macrqeconinica vai na direo de reduzir a capacidade produtiva e tecnolgica da indstria brasileira, mas seus efeitos recessivos tendem a ser diferenciados segimdo os setores, propriedade e tamanho das empresas. Provavelmente, os mais afetados sero os setores motores e intermedirios do progresso tcnico, ou seja, o ncleo dinmico do processo de desenvolvimento industrial. Dentro desses setores, as empresas nacionais, especialmente as privadas de pequeno e mdio portes e as estatais, sero as mais afetadas, acentuando a heterogeneidade estrutural da indstria. A presente poltica macroeconmica no a nica vivel. H combinaes de medidas alternativas atual, cujos efeitos industriais so mais positivos. No entanto no s foge ao escopo deste artigo detalh-las, como delas no parece cogitar o Governo. Realisticamente, pois, resta trabalhar com a conjectura de que a amai poltica ser maiitida e torcer para que o objetivo de estabilizao seja atingido np prazo mais curto possvel e, portanto, com os menpres danps.

4.2 - A recohsruo da capacidade industrial: as novas normas de produo, acumulao e inovao


Recompor a capacidade industrial do Pas, a partir da herana dos processos de substituio de importaes e de estabilizao, num contexto internacional distinto, constituir a principal tarefa da futura poltica industrial. C a p a c i d a d e utilizada aqui no seu sentido sistmico, abrangendo as atividades da indstria de transformao e a infi-a-estrutura que lhe d apoio.

4.2.1- Infra-estrutura econmica, social e tecnolgica A infra-estrutura econmica (energia, transportes, comunicaes) brasileira sofreu, ao longo dos ltimos anos, um grave processo de deteriorao intimamente ligado aos investimentos pblicos, que necessrio reverter. Embora sobre essa necessidade no pairem dvidas, o modelo institucional que ser utilizado ainda est por ser definido. O presente Governo, por razes fmanceiras e ideolgicas, anunciou a inteno de estender o processo de privatizao tambm a essas reas, tradicionalmente de responsabilidade do Estado.

Para este autor parece improvvel que essa transferncia de responsabilidades venha a dar-se de forma ampla, dadas as escalas de investimento que se fazem necessrias, os prazos de maturao envolvidos e a presso generalizada dos usurios sobre os preos desses servios, limitando, pela prpria natuieza estrutural das atividades, as possibilidades d e valorizao dos capitais investidos. Porm no improvvel que segmentos dessas atividades, menos sujeitos s restries acima expostas, venham a ser privatizados (por exemplo, comimicaes internacionais). Nesta ltima hiptese, possvel que, no longo prazo, esgotado o resultado da transferncia de patrimnio, a manuteno e a expanso dos segmentos menos comercialmente rentveis venham a onerar financeiramente o Estado mais ainda que n o presente. A intensidade e as caractersticas do progresso tcnico recente conferiram aos servios de infra-estrutura social (educao, sade, transporte de massas, etc.) imia importncia industrial que antes no tinham, especialmente no Brasil, onde a formao de recursos humanos sempre foi relegada a um plano ultra-secundrio e esses servios so precarssimos. Dadas as caractersticas de execuo e apropriao d e resultados desse tipo d e investimento, a responsabilidade pela sua implementao cabe, inequivocamente, ao Estado, conforme mesmo o atual Govemo reconhece. Finalmente, a infra-estratura industrial completada pelas atividades d e base do sistema nacional de inovao, que fornecem recursos humanos, conhecimentos cientficos e tecnolgicos, e t c , que so utihzados por todos os partcipes d o sistema, inclusive as empresas industriais. Essa infra-estmtura cientfica e tecnolgica, constituda por universidades, sistemas de informao e normas tcnicas, metrologia, e t c , est implantada no Pas de forma muito precria, cabendo ao Estado, pelas mesmas razes acima vistas, a responsabilidade principal pelo seu estabelecimento. Em sntese, para recompor a capacidade industrial do Pas, ser necessrio u m grande esforo, institucional e financeiro, por parte do Estado para constituir os principais segmentos da infra-estrotura que garantem uma competitividade sistmica s atividades industriais e articulam a poltica industrial a outros mbitos.

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- E s t r u t u r a industrial

O processo de substituio de importaes legou ao Pas uma complexa estmtura industrial, que, provavelmente, sobreviver ao perodo de estabilizao. Adensidadeda malha derelaes interindustriais sugere a convenincia, por razes antes discutidas, de conceber-se a poltica industrial ao nvel de complexos industriais. Tendo, porm, em vista a precariedade da infra-estmtura industrial, seria igualmente produtivo agregar aos complexos propriamente ditos seus requisitos inra-estmturais, dando competitividade sistmica o tratamento integrado que lhe pertinente. No Brasil, essa abordagem foi prefigurada na poltica industrial definida no Decreto-Lei n- 2.433/88, que nunca chegou a ser implementada, cabendo, numa futura poltica industrial, resgatar o conceito, aperfeioando seus instrumentos de execuo.

Entretanto, conforme foi visto anteriormente, os setores e complexos industriais cumprem papis diferenciados no processo de desenvolvimento e encontram-se em estgios distintos de amadurecimento no Brasil, demandando, pois, polticas diferenciadas.

4.2.2.1 - O estabelecimento dos setores motores Do ponto de vista estrutural, prioritrio dar prosseguimento ao processo de implantao dos setores motores de inovao, tanto pelo papel que estes representam na dinmica industrial moderna como pela sua precariedade no Pas. Dadas as caractersticas da economia brasileira, abrem-se nesses setores grandes espaos de acumulao. No entanto esses espaos permanecero virtuais, mesmo em condies de estabilidade de preos, se no se efetivarem alguns outros requisitos. Em primeiro lugar, dada a natureza "infante" desses setores, necessrio adotar medidas redutoras de riscos. Parece pouco provvel que, dado o seu estgio de amadurecimento, esses setores possam contar, no curto prazo, com o acesso ao mercado internacional de forma substancial. Assim, durante um certo tempo, o mercado intemo ser seu principal sustento, e a ele devero ser destinadas as principais medidas de reduo do risco econmico. Essas medidas envolvem, de um lado, a proteo contra importaes e, de outro, o fomento ao uso intemo dos bens e servios gerados por esses setores. A proteo contra importaes no pode assumir o carter indiscriminado e perptuo do perodo de substituio d e importaes, seja por razes econmicas, seja por falta de legitimidade poltica. Assim, deveria centrar-se em "famlias de produtos", em que existissem economias de escopo e aprendizado, sujeitas a acordos entre Governo e empresas quanto a objetivos de preos/qualidade a serem alcanados em horizontes de tempo previamente pactados. Embora a tarifa seja o instram^to clssico de proteo, as caractersticas dos bens e servios jsxxluzidos pelos setwes motores, que so definidos por imia multiplicidade de atributos, prestam-se ao uso de instnunentos no taiifrios, que no deveriam ser descartados. O uso intemo desses bens e servios fabricados localmente pode ser fomentado mediante um conjunto de medidas dirigidas aos seus consumidores, visando reduzir sejam os riscos desse uso, seja seu custo. No primeiro grapo, destacam-se polticas que fortaleam a capacidade dos fomecedores d e prestar, direta ou indiretamente, servios de assistncia tcnica, bem como polticas de difuso de conhecimentos a respeito dos bens e servios. No segundo grupo, encontram-se as medidas clssicas d e reduo d e custo, como crdito e incentivos fiscais, aplicveis de forma geral aquisio desses bens. Finalmente, o Estado dispe, atravs d o seu poder d e compra direto, d e um poderoso instrumento de reduo d o risco econmico, cuja eficcia comprovada, sujeita, no entanto, s mesmas qualificaes pertinentes proteo contra as importaes. Pelas prprias caractersticas dos setores motores antes discutidas, o risco tcnico neles alto. Esse risco comensurado capacidade tecnolgica que se pretende atingir, e esta uma das decises estratgicas da pt>ltica industrial, devido a suas implicaes

em termos dedinmica internado sistema industrial, de sua insero internacional, tanto em termos comerciais como dos papis representados por firmas internacionais e, de forma ampla, das relaes entre o Estado e a sociedade civil. Nesses setores, mais que nos demais, desejvel obter uma capacidade de inovao, devido aos seus efeitos econmicos, sociais e polticos. Ao mesmo tempo, aqxii, maiores so as dificuldades para lograr essa capacidade, pela prpria rapidez do progresso tcnico, sua complexidade cognitiva, escalas crescentes de gastos mnimos epelas restries existentes trans ferncia internacional de conhecimentos, decorrentes tantodaoperaodomercadode tecnologia cmoda estratgiade firmas internacionais. Em conseqncia, impe-se uma seletividade na busca d e uma capacidade d e inovao. Em princpio, esta deveria ser orientada para famlias de produtos e processos dotados de economias de escopo, de uso amplo e para os quais as especificidades do mercado brasileiro trouxessem vantagens naturais d e proximidade entre fomecedores e usurios. Os produtos utilizados para automao bancria, resultado bem sucedido da poltica de informtica, constituem uma boa aproximao. Polticas sociais, por exemplo, nos campos da educao e da sade, inclusive de reaparelhamento das agncias governamentais, constituem outras reas a serem exploradas. A capacidade de inovao tem as mesmas caractersticas de uma indstria" infante" (economias de escala estticas e dinmicas, efeitos de aprendizado e sinergia, e t c ) , que justificam sua proteo contra a competio externa, ao custo de um hiato tecnolgico em relao fixjnteira internacional. Entretanto, diferentemente do caso da indstria "infante", onde a proteo est baseada n o acesso dos produtos ao mercado, a defesa da capacidade d e inovao requer, para ser eficaz, que o acesso ao mercado intemo seja vedado tanto aos produtos fabricados no Exterior como s tcnicas que expressam a inovao extema. Estabelece-se, a esse propsito, uma distino cmcial entre firmas sob controle nacional e estrangeiro, posto que parte da lgica destas ltimas utilizar as tcnicas desenvolvidas nos pases avanados, induzindo o mesmo comportamento em seus competidores nacionais. ilusrio imaginar que firmas multinacionais venham a desenvolver uma capacidade de inovao no Pas, mesmo que o Govemo lhes conceda incentivos para tal, seja atuando isoladamente, seja em "joint-ventures" com firmas nacionais. Assim, a proteo capacidade d e inovao requer o estabelecimento de condies diferenciadas para firmas nacionais e estrangeiras que protejam as primeiras da competio tecnolgica das segundas. Na argumentao acima sumariada, justificava-se a poltica de reserva de mercado para firmas nacionais, instituda para a infonntica e que mereceu ser estendida a outros setores motores, modificada de modo a tomar-se mais seletiva em termos de produtos e processos e condicionada obteno de resultados que evidenciassem uma progressiva reduo do hiato tecnolgico antes mencionado. Por constituir um modelo utihzvel em outros setores alm da informtica e por estabelecer distines entre firmas nacionais e estrangeiras, a poltica de reserva de mercado tomou-se o centro de um debate que atualiza o nacionalismo. Problemas d e gesto da poltica, como a sua seletividade, no logram esconder o seu ceme a

diferenciao de interesses nacionais, que se traduz em lgicas e comportamentos dos atores econmicos e polticos distintos segimdo a nacionalidade. No momento, o nacionalismo encontra-se em refluxo, e o presente Govemo liquidou, na prtica, com a poltica de informtica. No entanto a diferenciao acima mencionada garante a permanncia do debate, e a Constituio brasileira, em seu artigo 171, estabelece o marco legal para traduzir essa diferenciao em poltica econmica. A reserva de mercado, tal como aparecia na poltica de informtica, constitua a forma mais completa de diferenciao redutora d e riscos, tcnicos e econmicos, centrada no mercado. possvel que, mesmo havendo um revigoramento do nacionalismo, o que previsvel, no existam condies para restabelec-la, embora com as qualificaes (seletividade, objetivos definidos com horizonte certo, etc.) acima postas. O uso do poder de compra do Estado de forma diferenciada, previsto no mesmo artigo da Constituio, constituiria, nesse caso, uma verso reduzida de reserva a ser utilizada como meio de privilegiar os bens e servios localmente concebidos. A esse instrumento poderiam somar-se outros, como o aporte de capital de risco ou crditos para pesquisa e desenvolvimento reembolsveis apenas em caso de sucesso do projeto, diferenciados segundo a nacionalidade da empresa, bem como o estmulo associao de empresas nacionais para a realizao de projetos cientficos e tecnolgicos e, d e uma forma mais geral, o reforo dos segmentos d o sistema cientfico e tecnolgico que abastecem os setores motores d e recursos para inovao. Estes ltimos instrumentos no so incompatveis com a reserva de mercado plena. Com efeito, uma das singularidades da poltica de informtica e causa parcial dos seus problemas foi o uso quase exclusivo da reserva como instramento. Qualquer que seja a combinao de mecanismo adotada, inequvoco que a diferenciao d e empresas segundo a origem d o capital no passa despercebida e traz custos econmicos e polticos no triviais, decorrentes, inclusive, da ao de outros governos. Tanto esses custos como os benefcios resultantes de uma maior capacidade de inovao no so redutveis a um clculo monetrio, dependendo de valores como o apreo pela independncia de decises. Aqui, revela-se plenamente a politizao da poltica industrial. Enfatizou-se acima a capacidade de inovao tanto pela sua importncia nos setores motores como pelos conflitos que a sua constituio traz. Porm a capacidade tcnica desses setores no se reduz inovao, e a poltica industrial dever buscar reduzir os riscos e, notadamente, os custos das demais competncias tcnicas dos mesmos mediante o uso de instrumentos como crditos e incentivos fiscais e pelo reforo do sistema cientfico e tecnolgico que se articula mais intimamente a eles, na tica de complexo acima proposta. A dimenso financeira da poltica de constituio dos setores motores foi comentada em diversas passagens deste texto, e a ela voltaremos mais tarde, ao discutir a norma de financiamento que deveria presidir u m novo padro de desenvolvimento industrial.

4.2.2.2 - A modemizao dos demais setores Os setores intermedirios e receptores do progresso tcnico encontram-se, "grosso modo", j implantados no Brasil. No entanto, ao cabo do processo de estabilizao, devero encontrar-se numa situao de capacidade produtiva ao mesmo tempo ociosa e obsoleta, especialmente os setores fomecedores de meios de produo, que, como vimos anteriormente, tendem a ser os mais atingidos. Concomitantemente, se o presente Govemo tiver implementado o seu programa de privatizao de empresas pblicas, na rea de insumos industriais ter ocorrido uto substancial transferncia d e ativos para o setor privado. Dadas as caractersticas desses setores, parece provvel que neles a privatizao avance mais celeremente que nos servios de infra-estratura, e previsvel que os novos proprietrios, livres das peias que vm impedindo a modemizao das empresas estatais, estejam dispostos a acelerar sua atualizao tecnolgica. de se desejar que a futura poltica industrial se desenrole num contexto poltico que provoque modificaes na inqua distribuio de renda nacional. Nesse contexto, haver uma grande presso, tanto sobre os setores supridores de servios sociais como sobre os setores industriais fomecedores de bens-salrios, que so, essencialmente, receptores de progresso tcnico. Todos esses setores podero responder a um movimento inicial de recuperao econmica, utilizando a capacidade ociosa, mas esta no apaga a necessidade de uma atualizao tecnolgicaapenas concede-lhes um cm to tempo para tomar as medidas, tcnicas e financeiras, requeridas para esse fim. O processo de atualizao tecnolgica damandar novos conhecimentos e novos meios de produo, ativando as relaes interindustriais e com o sistema cientfico e tecnolgico. Dessa maneira, pode-se estabelecer um "crculo virtuoso" de acumulao e progresso tcnico a base para um novo ciclo de desenvolvimento industrial. Nesse processo, os setores motores da inovao e os sistemas cientfico e tecnolgico e educacional encontrariam nos setores intermedirios e receptores do progresso tcnico seus principais mercados, validando o estabelecimento e o reforo daqueles sistemas e setores. Essa viso fortalece, uma vez mais, a necessidadede abordar-se a poltica industrial ao nvel de complexos industriais e das relaes destes com outros sistemas, como o de produo e difuso de conhecimentos e de formao d e recursos humanos. Nesse contexto, a futura poltica industrial disinguir-se-ia das anteriores pela nfase na capacitao tecnolgica, que envolve no s a inovao como a difuso de novos processos produtivos. Medidas como as sugeridas acima para os setores motores visam, precisamente, estabelecer outro "crculo virtuoso" na economia brasileira o da inovao-difuso. Note-se, tambm, que as caractersticas atuais do progresso tcnico privilegiam modificaes nas relaes entre firmas ao longo da mesma cadeia produtiva (por exemplo, "just-in-time" extemo), o que tende a reforar a convenincia de adotar imia abordagem por complexos industriais. Ao mesmo tempo, o progresso tcnico atual vem recolocando em questo a rigidez das normas de relao entre trabalhadores e administradores de empresas, tanto pela

exausto d o padro fordista como pelas possibilidades de flexibilizao baseada na automao fimdamentada na microeletrnica. Introduzir essa nova norma de produo no Brasil constitui um desafo que vai muito alm da poltica industrial, implicando grandes transformaes na "cultura" empresarial do Pas e, em ltima instncia, no contexto poltico nacional. previsvel que a oferta nacional no seja suficiente para atender demanda oriunda desse processo de atualizao, que solicitar importaes significativas de meios de produo e tecnologia. Havendo restries de divisas, essas importaes deveriam ser privilegiadas. O exemplo de ciclos anteriores d e desenvolvimento industrial no Brasil mostra que as importaes de bens de capital so fortemente pr-cclicas e que, em fases de forte desenvolvimento, tende a haver espao seja para essas importaes, seja para a oferta local. No obstante, a atualizao tecnolgica da indstria de bens de capital nacional fundamental nesse contexto, bem como o estabelecimento de condies de financiamento competitivas com o Exterior. A importao de tecnologia deveria ser especialmente estimulada, por exemplo, atravs d e incentivos fiscais, desde que fosse vinculada a esforos locais d e desenvolvimento tecnolgico, conforme o que foi proposto no Decreto-Lei n^ 2.433/88. As filiais de firmas multinacionais poderiam desempenhar um papel importante na introduo de novas tcnicas de organizao social da produo, como elemento difiisor dessas tcnicas ao longo da cadeia produtiva em que operam e, eventualmente, para outras firmas do setor. Incentivos com esse fim poderiam ser acordados no mbito de uma poltica por complexos. A anlise anterior enfatizou as vantagens decorrentes da existncia de uma densa malha d e relaes industriais no Brasil, fruto do processo de substituio de importaes. No entanto hoje consensual que esse processo foi levado a extremos, havendo atividades industriais cuja presena s se justifica em condies de extrema restrio de divisas. A abertura seletiva s importaes preconizada a seguir provavelmente levar reduo d o nvel de atividades em alguns ramos industriais, principalmente nos setores intermedirios do progresso tcnico. Essa reduo deveria ser administrada por meio de medidas que minimizas.sem os custos sociais envolvidos, especialmente para os trabalhadores, que deveriam merecer programas de retreinamento e relocao de emprego. As medidas acima sugeridas, para todos os setores, concedem estmulos para que as empresas adotem comportamentos julgados socialmente desejveis. Entretanto tais benefcios devem ter iraia contrapartida de resultados - da a insistncia no carter pactuado que a poltica industrial deve assumir. Em decorrncia, o instrumental dessa poltica deve incorporar medidas que imponham sanes s empresas que no cumpram os acordos sem justificao ou que tenham comportamento inadequado do ponto de vista social. Nesse sentido, a reformulao de leis que cobem o abuso do poder econmico e que protegem os consumidores, iniciada pelo presente Govemo, bem como o uso das importaes como elemento de presso sobre fabricantes nacionais constituem parte

integrante desse instrumental, que deveria ser complementado por uma reforma no sistema judicirio que assegurasse a efetiva aplicao da lei e d e suas penalidades, tomando o sistema d e sanes mais dissuasrio que pxmitivo. O uso desse instrumental no implica uma adeso ao iderio neoliberal, nem um movimento em direo a um mtico estado de concorrncia perfeita. Ao contrrio, reconhece-se a prevalncia d o oligoplio como forma de organizao tpica da indstria moderna, freqlentemente a menos "contestvel". Mais alm, em vrios setores no Brasil, seria conveniente reduzir o nmero de ofertantes existente para lograr economias de escala esttica e induzir a associao entre os restantes para realizar projetos conjuntos, especialmente d e pesquisa e desenvolvimento. Essas caractersticas defnem-se setorialmente, assim como ao nvel do setor que melhor se detectara comportamentos a serem penalizados, remetendo, nesse aspecto, tambm a uma poltica industrial enfocada pelo ngulo setorial.

4.3 - A nova norma de financiamento


A retomada do processo de desenvolvimento industrial passa pela transformao da norma d e financiamento do padro de desenvolvimento brasileiro e, dada a gravitao do Estado nessa norma, pela redefinio dos papis que o Estado cumpre. A anhse anterior sugere que a norma de financiamento atua! totalmente inadequada a \xm& retomada do desenvolvimento e que necessrio reformular, ao mesmo tempo, todos os seus componentes e suas inter-relaes. Assim, pouco provvel que se possa contar com aportes significativos d e recursos do Exterior, mesmo na hiptese otimista de uma renegociao exitosa da dvida. Dado o peso assumido pelo Estado na norma de financiamento brasileira, qualquer soluo passa pela modificao do seu padro de financiamento. As medidas de poltica industrial acima propostas implicam um aumento de demanda por recursos das vrias esferas do Estado, tanto do Tesouro como das agncias financeiras e empresas sob seu controle. Parece consensual que a capacidade financeira d o Estado s pode ser alcanada mediante uma profunda reviso das fontes tributrias e, ao mesmo tenipo, uma transformao das transferncias implcitas nas condies de pagamento da dvida pblica, interna e extema, dos incentivos fiscais e dos preos dos bens e servios diretamente fornecidos pelo Estado. A utilizao da capacidade j existe nos setores motores, especialmente na informtica, e pode levar a um aumento substancial de produtividade em vrias atividades desempenhadas pelo Estado, notadamente em servios bsicos, reduzindo a necessidade adicional de recursos processo que tender a ampliar-se na medida em que os setores motores amaduream, formando um "crculo virtuoso" de produtividade entre demanda pblica e oferta privada, que justifica, inclusive, a prioridade a ser dada queles setores industriais e servios conexos. O mesmo tipo de "crculo virtuoso" pode ser estabelecido entre as empresas estatais, os setores intermedirios fomecedores de seus insumos e bens de capital e os

setores motores. Cabe notar que, no passado recente, essas empresas sofreram de fr)rma perversa o efeito de sxia "ambigidade estrutural" de serem, ao mesmo tempo, empresas, norteadas por uma lgica de acumulao, e Estado, onde vrias lgicas coexistem. Nos ltimos anos, dominou a "rationale" de utilizar essas empresas como elementos de captao de recursos no Exterior e, atravs dos seus preos, de controle da inflao e de subsdios aos seus consumidores. Oneradas pelos custos financeiros e impedidas de se autofinanciarem via mercado, o corte de recursos d o Tesouro, em nome da reduo do dficit pblico, veio a completar o processo de estagnao de investimentos e o progresso tcnico, ou seja, a utilizao dessas empresas como instrumentos de poltica financeira de curto prazo do Estado prevaleceu em detrimento de seu uso como elemento de desenvolvimento industrial. Para financiar essas empresas, seria conveniente centralizar suas operaes financeiras em u m nico agente, que poderia ser, por suas caractersticas de banco mltiplo sob controle da Unio, o Banco do Brasil. Essa centralizao poderia ser acompanhada por uma reestruturao d o conjunto de agncias federais de financiamento, entre as quais se destacam o BNDES, a CEF e a FINEP, alm do Banco do Brasil (especialmente depois da criao do Banco de Investimento deste), articulando suas operaes. Nesse contexto, o Banco de investimento do Banco do Brasil, se devidamente aparelhado, pode desempenhar um papel-chave. Exemplificando, o Banco poderia utilizar mecanismos de crdito e capital de risco para reduzir os custos e riscos de empresas situadas em setores estratgicos, notadamente os setores motores, onde h maior carncia das duas formas de recursos de longo prazo. Nessas reas, onde a inteligncia , freqentemente, o principal recurso, as prticas usuais de exigncias de garantias reais para fmanciamento agravam os problemas de incerteza e longo prazo de maturao, impedindo o surgimento de empresas de pequeno porte, intensivas em tecnologia. O BB poderia desempenhar proficuamente no Brasil um papel anlogo ao das instituies de capital de risco americanas, atravs de uma estratgia de "portflio", que combinaria lucros privados, inclusive para o Banco, e alta rentabilidade social. Dado que os investimentos nessas empresas tendem a ser de uma escala relativa reduzida, o risco dessa ao para o Banco no seria excessivo. Alm do apoio especfico e privilegiado aos setores motores da inovao, o BB pode ser o grande agente financeiro do processo de difiiso de tecnologia, explorando sua capilaridade regional. A possibilidade que tem de financiar todas as atividades de uma empresa, ao contrrio de outras agncias federais, como o BNDES e a FINEP, que so especializadas, permite-lhe ser um financiador singular do processo de inovao e difuso, agindo isoladamente ou em conjunto com outras instituies. Assim, o BB poderia trabalhar em conjunto com a FINEP na difuso d e conhecimentos tcnicos (inclusive organizacionais) j disponveis no Pas, em firmas de consultoria, institutos d e pesquisa e universidades, divulgando a existncia desses conhecimentos, identificados a partir da experincia da FINEP, e conced e n d o c r d i t o s s e m p r e s a s q u e d e s e j a s s e m u t i l i z - l o s . D e s s a f o r m a , estreitar-se-iam os vnculos entre gerao e uso de tecnologia no Pas, n u m "crculo virtuoso" que proporcionaria aumentos de produtividade e economias d e escala tanto no uso como na gerao.

A redistribuio de recursos tributrios da rea feleral para os estados operada pela Constituio poder levar ao revigoiamento dos bancos estaduais de desenvolvimento (at o presente meros repassadores de fimdos federais), tomando conveniente e necessrio articular esses bancos s agncias federais. Finalmente, as agncias federais de financiamento poderiam alavancar o desenvolvimento do setor financeiro privado no crdito e no investimento de longo prazo, mediante operaes conjuntas sob sua liderana. A transformao da norma d e financiamento envolve uma maior participao d o setor financeiro privado na proviso de recursos d e longo prazo para investimento. Alguns desenvolvimentos recentes, c o m o a participao dos dois maiores bancos comerciais n o capital d e firmas d o setor eletrnico, indicam u m caminho possvel, mas outros, explorando, por exemplo, os novos bancos m l tiplos e a ao articulada entre agncias pblicas e o sistema privado, d e v e m ser explorados. Esse envolvimento seria facilitado se o setor financeiro privado, a exemplo d e outros pases, buscasse inovar suas operaes passivas e ativas (por exemplo, atravs de operaes de "securitization"). Esse processo, fortemente condicionado pela queda da taxa de inflao e dos altos lucros que esta traz aos bancos, poderia ser incentivado por medidas fis(ais e pela desregulamentao do setor financeiro que estimulassem a entrada de outros atores no mercado (tais como companhias de seguro). Finalmente, a nova norma de financiamento deveria propiciar a associao de empresas para a realizao de projetos de pesquisa e desenvolvimento e para o investimento. As modificaes da norma de financiamento anteriormente sugeridas reduziriam a importncia dos mecanismos inflacionrios, atuando sobre uma das principais causas estruturais da crnica inflao brasileira. No entanto, como os mecanismos inflacionrios respondem, em boa medida, por uma disputa redistributiva com um horizonte de cmtssimo prazo, a eficcia da modificao da norma de financiamento provavelmente depende de uma poltica d e rendas que administre as mudanas de preos relativos, combinando elementos d e estmulo (redues de custos, especialmente) com sanes que sejam previsveis e efetivamente implementadas.

4,4 - Normas de insero Inernaclona!


Conforme visto anteriormente, o contexto econmico e poltico mundial encontra~se em fase de grandes transformaes, que impem modificaes nas normas d e insero internacional da economia brasileira. As caractersticas continentais da economia brasileira e sua histria industrial condicionam a sua insero internacional. Essas dimenses levam a um padro de desenvolvimento em que o principal elemento dinmico o mercado intemo, tanto pela demanda final como pelas relaes intersetoriais. Essa feio tender a manter-se, mesmo que a insero internacional se modifique.

Infelizmente, o quadro internacional no favorvel ao Brasil. No plano comercial, o processo de formao de blocos econmicos e de crescente protecionismo dos pases avanados, tanto em produtos manufaturados como em bens primrios, tende a limitar o crescimento das exportaes. A importao de tecnologia tomar-se-ia cada vez mais difcil, especialmente nas reas de ponta. Finalmente, pouco provvel que os fluxos de investimentos diretos e financiamento abandonem a rbita do Hemisfrio Norte de forma significativa. Se, como parece no modelo, houver, adicionalmente, uma reduo do nvel de atividade nos pases avanados, as tendncias negativas acima delineadas sero substancialmente reforadas. No presente, a insero internacional da economia brasileira altamente desequilibrada. Em termos comerciais, o processo d e substituio de importaes foi levado s tiltimas conseqncias, importando-se, na prtica, apenas o que no podia ser febricado no Pas. Do lado das exportaes, aps grandes sucessos em termos d e expanso e diversificao de pauta e destino, h uma crescente preocupao com a sua competitividade internacional, especialmente dos produtos manufaturados. Comefito, recursos naturais abundantes, baixos salrios e incentivos fiscais constituem uma base competitiva frgil no mercado internacional atual. Em tennos de tecnologia, o Pas tambm tem importado pouco e principalmente (cerca d e 80% dos gastos) servios tcnicos, especialmente os que envolvem pouca transferncia efetiva de conhecimentos. Esse baixo nvel de importao parece ser o resultado da crise dos anos 80. No mesmo perodo, as exportaes nessa rea tomaram-se negligenciveis aps o fechamento dos mercados dos pases latino-americanos e afi-icanos. Finalmente, a mesma crise (e o padro de financiamento a ela associado) levou a um estancamento dos fluxos de entrada de capitais, tanto de risco como d e financiamento, tomando o Pas um remetente de recursos para o Exterior. A poltica industrial do atual Govemo tem privilegiado a abertura da economia ao Exterior, atravs da liberahzao das importaes, da reviso das posies de negociao do GATT e de mudanas na legislao sobre propriedade industrial e capital estrangeiro que visam ampliar o espao de ao d e firmas estrangeiras no Pas. Ao mesmo tempo, o Govemo apresentou uma inovadora proposta de negociao da dvida externa, centrada sobre a capacidade de pagamento do Estado. Em contrapartida, no h uma poltica de elevar o nvel tecnolgico das exportaes. Alinhadas ao iderio neoliberal, de interesse dos pases avanados, essas medidas, at o presente, estiveram mais subordinadas a uma lgica de estabilizao do que de desenvolvimento industrial. Assim, a ttulo de exemplo, a liberalizao das importaes {wece concebida mais como um instmmento de presso sobre preos internos do que como meio de aumentar a produtividade d o sistema econmico. Pode-se mesmo conjecturar que essa poltica de alinhamento (onde se incluiriam mudanas nas polticas de vendas externas de armamento e na rea nuclear) vise obter melhores condies de negociao da dvida externa, elemento cmcial de uma poltica de estabiHzao. Uma nova poltica industrial, nos moldes daquela antes esboada, introduziria mudanas significativas nas normas de insero propostas pelo atual Govemo. No plano das importaes, embora concordando com a necessidade de ampliar o coeficiente de abertura da indstria instalada, administraria esse processo com o objetivo de atualizar

tecnologicamente o parque produtivo, privilegiando a importao de bens de produo. Esse objetivo, no entanto, no exclui a utilizao das importaes como elemento de presso para que os fabricantes locais realizem dados objetivos, produtivos e tecnolgicos. Sob esse critrio, no seria necessrio abrir mo do uso de barreiras no tarifrias como uma questo de princpio, cabendo utilizar esses instrumentos de forma pontual, sempre que o uso da tarifa no seja vivel, A poltica de comrcio exterior deveria ainda abranger um componente de melhoria do conteido tecnolgico das exportaes como parte integrante da abordagem por complexos. Embora as medidas antes sugeridas (capacitao tecnolgica, formao de recursos humanos, etc.) contribuam para superar a atual competitividade "esptiria" das exportaes brasileiras, a penetrao em mercados externos exige medidas especficas. Estas podem ser melhor equacionadas no mbito de programas que as integrem a medidas voltadas para o mercado intemo, rompendo os dualismos exportaes/mercado interno e poltica de comrcio exterior/poltica industrial caractersticos do passado. Conforme sugerido anteriormente, a importao de tecnologia deveria ser substancialmente incentivada, desde que esses incentivos fossem condicionados realizao de esforos de desenvolvimento tecnolgico local. Essa orientao, prevista no Decreto-Lei n- 2.433/88, foi recentemente recuperada na proposta govemamental de capacitao tecnolgica e deveria ser mantida. Contrariamente viso neoliberal, a proposta aqui esboada sugere que a atuao do capital estrangeiro deve ser negociada, atendendo s especifcidades da lgica de comportamento de grandes gmpos internacionais, para os quais o Brasil uma rea marginal. Conforme prev a Constituio, empresas d e capital nacional deveriam receber um tratamento preferencial pela poltica industrial, visando, especialmente, constituio de uma capacidade de inovao endgena, principalmente nos setores motores, sujeito consecuo de objetivos previamente acordados. Ao mesmo tempo em que a poltica industrial deve reconhecer as limitaes que a lgica d e empresas multinacionais impe contribuio dessas firmas capacidade tecnolgica do Pas, essa poltica deve buscar maximizar os efeitos positivos da atuao de suas filiais compatveis com essa lgica. No quadro que se prev para o futuro prximo, a poltica industrial deve incentivar essas empresas a introduzirem no Pas tcnicas de fabricao moderna e a difundirem esses procedimentos (notadamente os relativos organizao da produo e gesto d e qualidade) ao longo da cadeia produtiva em que operam. E a capacidade exportadora dessas empresas deve ser explorada, enfatizando-se as prticas de subcontratao com fomecedores locais e a difuso de conhecimentos relativos operao em mercados externos. Sob a mesma tica, essas firmas deveriam ser estimuladas a estabelecer vnculos com o sistema cientfico e tecnolgico nacional. Mesmo que, realisticamente, os trabalhos encomendados no constituam a ponta da pesquisa e desenvolvimento dessas empresas, esses vnculos daro ao referido sistema uma importante experincia d e relao com a indtistria, alm de recursos financeiros adicionais. Em algims setores intensivos em recursos namrais especficos do Pas, mesmo possvel que as firmas multinacionais tenham interesse em desenvolver uma capacidade

de inovao nas suas filiais locais. Esses esforos deveriam ser estimulados, especialmente mediante relaes com o sistema cientfico e tecnolgico que assegurassem a socializaode, pelo menos, parte dos conhecimentos, redxizindo seu "encapsulamento" no mbito do grupo internacional. A mesma postura que reconhece tanto as diferenas como as comunidades de interesses nacionais deveria informar a postura negocivel do pas em fruns internacionais, como o GATT e OMPI, onde deveria ser retomada a posio, de defesa da implantao dos setores motores da inovao em condies protegidas, a exemplo do que fizeram os pases avanados no passado. Finalmente, a situao geogrfica do Pas enfatiza a convenincia de dar prosseguimento, de fonna acelerada, ao processo de integrao latino-americana, iniciado no ltimo Govemo e aprofundado no atual. Para concluir, importante reconhecer que a insero internacional do Pas passa, necessariamente, pela renegociao da dvida extema. A inovadora proposta do atual Govemo, que deixaria uma razovel margem de manobra para o seu sucessor, vem encontrando fortes resistncias por parte dos credores, sendo impossvel antecipar o resultado final da negociao. Convm, entretanto, alertar que altemativas de cunho mais ortodoxo provavelmente introduziro uma substancial restrio de divisas ao desenvolvimento industrial, com o provvel efeito de reduzir a margem de abertura da economia brasileira.

4.S - Normas de interveno do Estado


As diversas medidas sugeridas para transformar as normas de acumulao, produo, consumo e financiamento que conformam o padro de desenvolvimento brasileiro requerem uma profunda modificao nas normas de atuao do Estado. nt! insistir que essas normas esto em frontal oposio ao receiturio neoliberal. As demandas de u m padro de desenvolvimento mais eficiente e mais justo impem uma participao significativa do Estado. Por outro lado, tampouco se trata de reivindicar o presente padro de interveno que reconhecidamente ineficiente e injusto, especialmente aps a degradao imposta aos aparatos estatais na ltima dcada. A norma de interveno aqui proposta se caracteriza pela seletividade, pela flexibilidade e pelo seu carter negociado e transparente. preciso definir objetivos de poltica industrial e ter em conta a heterogeneidade de recursos necessrios para atingi-los (expressa na tentativa formal de taxionomia acima proposta). Esses recursos de poltica tm que ser utihzados de modo abrangente, consistente e coerente, com um horizonte de tempo adequado (por exemplo, para o aprendizado nas indstrias "infantes"). Reiterar esses trusmos s se justifica, provavelmente, luz do que foi a poltica para a indstria na ltima dcada. Cabe, porm, insistir que as novas tecnologias, notadamente a informtica, fomecem a base tcnica adequada a tmi Estado moderno. tambm oporttmo reiterar que as condies polticas em que se desenvolve o novo padro de interveno alteram-no substancialmente em relao ao passado prximo. A retomada de poderes pelo Legislativo, a descentralizao de recursos para os

estados e a organizao da s o c i ^ a d e civil em tomo de temas de poltica industrial, como os efeitos sociais e ecolgicos desta, inroduzem novos atores no quadro d e formulao da mesma, exigem uma maior transparncia nos objetivos de poltica e u m acompanhamento mais detalhado de seus resultados. Ao mesmo tempo, as relaes entre os atores tradicionais da poltica industrial empresrios nacionais e estrangeiros e aparatos de Estado tambm sero modificados. Assim, se as polticas para os setores motores privilegiarem as empresas nacionais, conforme sugerido na Constituio, conflitos anlogos aos da informtica, que dividiram os atores acima citados e transbordaram para o Legislativo e a sociedade civil, devero repetir-se. Da mesma forma, a maior seletividade na proteo a ser dada produo local contra as importaes tende a gerar conflitos ao longo das cadeias produtivas, conforme a sua incidncia. No h clculo estritamente econmico que resolva esses inevitveis conflitos, que so permeados tanto por valores polticos relativos ao controle de decises e soberania nacional como por horizontes de tempo distintos. At o presente, a maioria desses conflitos foi resolvida de forma casustica e, no mais das vezes, em crculos restritos (a informtica com sua legislao aprovada pelo Congresso , novamente, uma exceo), caractersticas incompatveis com o novo padro poltico do Pas. Em conseqncia, a nova poltica industrial requer um novo arcabouo institucional, tanto para sua concepo como para sua implementao e acompanhamento, que garanta uma maior transparncia e controle social. Algumas das medidas antes sugeridas, como a poltica por complexos, tm, entre outras, as virtudes acima mencionadas. falacioso argumentar que a democratizao da vida poltica contraditria com o planejamento e com um Estado forte. Ao contrrio, na medida em que o Estado utilizado como instramento de um padro de desenvolvimento mais rpido e equitatvo, ele serve ao processo de democratizao. A verdadeira questo a do controle das decises do Estado, que, no atual padro de desenvolvimento, feitas "in camera", asuisticamente, privaizaram os benefcios em privilgio de poucos e socializaram os custos. Para esse controle, o planejamento instramento indispensvel.

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Abstract
This paper has fve sections. The begining threes are esentialy analitical. In the first one It is schematicaly tried the carcterzation of a national "standard of development" startingformthe "regulationapproach" thesisand neoschumpeterlan contribuitions. In the second one, a defnition of "pattern of industrialization" is deepened by means of sectorial dinamics and industrial compiex and technical evolution. In the next section, a taxonomy of industrial policy is presented from this standpoint. The last two sectins deak with brazilian case, starting from an interpretation of its industrialization and ending with proposals for industrial policy in the light of a new standard of development.