AULA N 6: TEORIA DO ATO ADMINISTRATIVO PARTE I (23/05/00) INTRODUO A aula de hoje d incio a uma seqncia, que procuraremos no tornar

r demasiadamente longa, em que estudaremos tudo o que interessa para concursos pblicos relativamente a um assunto fundamental para a compreenso de todo o Direito Administrativo: os atos administrativos. Os atos administrativos so espcie do gnero ato jurdico. Fazendo uma rpida recordao, podemos afirmar que tudo aquilo que interessa ao Direito, ou seja, todos os fenmenos, naturais ou humanos, a que o Direito atribui significao e aos quais vincula conseqncias jurdicas, compem os denominados fatos jurdicos em sentido amplo. Esses fatos jurdicos em sentido amplo subdividem-se em: a) fatos jurdicos em sentido estrito: so eventos da natureza, ou seja, fatos que no decorrem diretamente de manifestao de vontade humana, dos quais resultam conseqncias jurdicas. Exemplos: a passagem do tempo, o nascimento, a morte etc b) atos jurdicos: so eventos decorrentes diretamente de manifestao de vontade humana, dos quais resultam conseqncias jurdicas. As manifestaes de vontade e os atos jurdicos conseqentes podem ser unilaterais (ex., a promessa de recompensa), bilaterais (ex., os contratos em geral) ou plurilaterais (ex., o contrato de sociedade). CONCEITO DE ATO ADMINISTRATIVO Feita a rpida digresso acima, j podemos afirmar que os atos administrativos so sempre atos jurdicos, porque humanos e no simples fenmenos da natureza. Da mesma forma, veremos que os atos administrativos so sempre manifestaes unilaterais de vontade (as bilaterais integram os chamados contratos administrativos). Por ltimo, cabe notar que somente as manifestaes de vontade da Administrao, agindo como Administrao Pblica, ou seja, em relaes jurdicas de direito pblico (aquelas em que no h igualdade jurdica entre as partes e prevalece o interesse pblico, no o particular), so consideradas atos administrativos. Assim, podemos adotar o conceito elaborado por Hely Lopes Meirelles, segundo o qual, ato administrativo toda manifestao unilateral de vontade da Administrao Pblica que, agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos, ou impor obrigaes aos administrados ou a si prpria. Devemos ressaltar que no exerccio da atividade pblica geral trs distintas categorias de atos podem ser reconhecidas, cada qual sendo o ato por excelncia de um dos Poderes do Estado: atos legislativos (elaborao de normas primrias); atos judiciais (exerccio da jurisdio) e atos administrativos. Embora estes ltimos sejam os atos tpicos do Poder Executivo no exerccio de suas funes prprias, nunca esqueam que os Poderes Judicirio e Legislativo tambm editam atos administrativos, principalmente relacionados ao exerccio de suas atividades de gesto interna, como atos relativos contratao de seu pessoal, aquisio de material de consumo etc. CLASSIFICAO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS Embora uma quase infinidade de classificaes tenha sido proposta para os diversos atos administrativos, entendemos que a mais importante a que os distingue em atos vinculados e atos discricionrios. O ato vinculado aquele em que a lei estabelece todos os requisitos e condies de sua realizao, sem deixar qualquer margem de liberdade ao administrador, ou seja, todos os elementos do ato esto vinculados ao disposto na lei. No cabe ao administrador apreciar a oportunidade ou a convenincia administrativa da prtica do ato. Uma vez atendidas as condies legais o ato tem que ser realizado e, por outro lado, faltando qualquer elemento exigido na lei torna-se impossvel sua prtica. Para exemplificar, tomemos a concesso de licena gestante ou da licena paternidade, como reguladas na Lei n 8.112/90. Atendidas as condies da lei (cuja base direta a Constituio), ou seja, estando grvida a servidora pblica ou havendo nascido filho de servidor pblico, no cabe ao administrador, sob nenhuma circunstncia, alegar que a servidora ou o servidor so essenciais ao servio, que no seria conveniente seu afastamento ou qualquer outra tentativa de no editar o devido ato de concesso. Configurada a hiptese legal, somente uma atitude admissvel: a edio do ato concessivo, sem espao para juzo de oportunidade ou convenincia administrativa. J o ato discricionrio aquele que a Administrao pode praticar com certa liberdade de escolha, nos termos e limites da lei, quanto ao seu contedo, seu destinatrio, seu modo de realizao, sua oportunidade e sua convenincia administrativa. A principal distino que deve ser feita entre discricionariedade e arbitrariedade. A primeira implica existncia de lei e prtica do ato dentro dos limites por ela imposta, a segunda significa prtica de ato contrrio lei ou nela no previsto. Exemplificando, na mesma linha acima, tomemos a licena para capacitao e a licena para tratar de interesses particulares, disciplinadas na Lei n 8.112/90. De cara, observamos que a lei fala em a critrio da Administrao, poder ser concedida... (art. 91) ou o servidor poder, no interesse da Administrao,... (art. 87). Fica bastante claro que se trata de casos em que, embora o ato esteja 1

previsto na lei, fica a critrio da Administrao, sempre obedecidos, entre outros, os princpios da moralidade e da impessoalidade, valorar a oportunidade, a convenincia e a justia da prtica ou no do ato previsto. REQUISITOS DE VALIDADE DOS ATOS ADMINISTRATIVOS Vista a classificao que distingue os atos administrativos em vinculados e discricionrios, podemos estudar os cinco componentes do ato que, constituindo sua infraestrutura, jamais podem faltar, sob pena de sua nulidade. So esses elementos os denominados requisitos do ato administrativo. So requisitos de validade, pois o ato que desatenda a um deles, ou seja praticado em desacordo com o que a lei estabelece para cada requisito, ser nulo (segundo a doutrina ortodoxa, no Direito Administrativo, ou o ato vlido ou nulo, porque no seria cabvel convalidar um ato defeituoso uma vez que o princpio da legalidade muito rgido no mbito da Administrao pblica). Os requisitos so: competncia, finalidade, forma, motivo e objeto. Veremos que os trs primeiros so requisitos inteiramente vinculados para qualquer ato e que os dois ltimos somente o so para os atos vinculados. Significa que a disciplina legal dos requisitos motivo e objeto que permite seja feita a distino entre atos vinculados e discricionrios, pois, para estes ltimos, a lei deixa margem ao administrador na valorao de oportunidade convenincia e valor de sua prtica. Falemos de cada um separadamente: 1) competncia. a condio primeira de validade de qualquer ato, sendo elemento sempre vinculado. Entende-se por competncia o poder atribudo, pela lei, ao agente da Administrao para o desempenho especfico de suas atribuies. Nenhum ato discricionrio ou vinculado pode ser realizado validamente sem que o agente disponha de poder legal para pratic-lo. 2) finalidade. Este tambm requisito sempre vinculado e idntico para todo e qualquer ato administrativo, vale dizer, o fim almejado por qualquer ato administrativo o fim de interesse pblico. Assim, o objetivo mediato de toda atuao da administrao a tutela do interesse pblico. Esta finalidade, elemento vinculado de qualquer ato administrativo, pode estar expressa ou, o que mais comum, implcita na lei. O que importa que no existe qualquer liberdade do administrador, e a busca de fim diverso do estabelecido na lei implica nulidade do ato por desvio de finalidade. 3) forma. o revestimento exteriorizador do ato administrativo, constituindo requisito sempre vinculado e imprescindvel validade do ato. Todo ato administrativo , em princpio, formal e a forma exigida pela lei quase sempre a escrita (h poucas excees, como a sinalizao de trnsito). Em resumo: a regra o ato administrativo escrito em forma legal, fora da qual ser nulo. 4) motivo. O motivo ou causa a situao de direito ou de fato que determina ou autoriza a realizao do ato administrativo. O motivo pode vir expresso na lei como condio sempre determinante da prtica do ato ou pode a lei deixar ao administrador a avaliao quanto existncia e a valorao quanto oportunidade e convenincia da prtica do ato. No primeiro caso estaremos diante de um ato vinculado e no segundo ser discricionrio o ato administrativo. Os atos vinculados devem sempre ser motivados por escrito e o motivo apontado como justificador e determinante de sua prtica deve ser exatamente o previsto na lei. Os atos discricionrios podem ou no ser motivados por escrito e, caso exigida a motivao (o que a regra geral), esta dever estar sempre dentro dos limites impostos pela lei, uma vez que a liberdade do administrador para a prtica de atos discricionrios sempre uma liberdade legalmente restrita. Exemplificando: na concesso de licena paternidade, a motivao ser sempre o nascimento do filho do servidor. J uma recusa de concesso de licena para capacitao poderia ser motivada pelo fato de haver o servidor pleiteado fazer um curso que no possua nenhuma relao com as atribuies de seu cargo. 5) objeto. O objeto do ato administrativo identifica-se com seu prprio contedo, por meio do qual a Administrao manifesta seu poder e sua vontade, ou atesta simplesmente situaes preexistentes. Assim, objeto do ato de concesso de alvar a prpria concesso do alvar; objeto do ato de exonerao a prpria exonerao; objeto do ato de suspenso do servidor a prpria suspenso (neste caso h liberdade de escolha do contedo especfico nmero de dias de suspenso dentro dos limites legais de at noventa dias, conforme a valorao da gravidade da falta cometida). O objeto, nos atos discricionrios, pode ser escolhido pela Administrao, dentre as opes na lei previstas, conforme seu critrio de valor, convenincia e oportunidade administrativas. So os dois ltimos requisitos, motivo e objeto, que caracterizam os atos discricionrios e os distinguem dos vinculados. Sempre que o motivo for discricionrio o objeto tambm o ser e sempre que o motivo for vinculado o mesmo ocorrer com o objeto. Portanto, a anlise conjunta da existncia ou no de liberdade do administrador no tocante escolha do objeto e valorao dos motivos que permitir classificar o ato como discricionrio ou vinculado.