Você está na página 1de 9

RESUMO - DIREITO FINANCEIRO

< voltar

RESUMO DE DIREITO FINANCEIRO

1 - ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO. EVOLUAO HISTRICA. As pessoas polticas recebem diversas atribuies diretamente da Constituio da Repblica. Para desempenhar essas atribuies, Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios precisam realizar gastos e, conseqentemente, devem buscar os recursos necessrios realizao desses gastos. As aes empreendidas pelos entes da federao no sentido de captar recursos e apliclos em gastos necessrios ao atendimento das necessidades da coletividade corresponde quilo que se denomina atividade financeira do estado, objeto do Direito Financeiro. Direito Financeiro, portanto, compreende o conjunto de normas e princpios que disciplinam a atividade financeira do estado, como tambm cincia que estuda essas normas disciplinadoras da atividade financeira. A atividade financeira exercida hoje no a igual quela que vem sendo realizado ao longo dos tempos. Com efeito, a doutrina j identificou algumas fases na evoluo histrica da atividade financeira do estado, a saber: Estado Patrimonial, Estado Fiscal, Estado do Bem-Estar Social e o Estado Social Fiscal. O Estado Patrimonial (scs. XVII e XVIII) coincide com o absolutismo, perodo histrico em que o monarca detinha poderes absolutos e no se submetia a ningum e nem a nenhuma regra. Como conseqncia do absolutismo, surge uma importante caracterstica do estado patrimonial, a saber, a confuso entre o soberano e o Estado. Diz-se que no Estado Patrimonial h confuso entre o soberano e o estado porque na poca do absolutismo os monarcas chegaram a afirmar que "O estado sou eu" dita pelos monarcas. Assim, exigia-se contribuio da populao, mas no era possvel definir se o valor pago pelo povo era destinado a financiar gastos do rei ou do estado. Como bem observou RICARDO LOBO TORRES (1), "Era difcil distinguir a Fazenda do Rei e a do Estado, as despesas do Rei e do Reino, as rendas da Coroa e do Reino". A segunda importante caracterstica do estado patrimonial a prevalncia - quase exclusividade - da obteno de receitas patrimoniais, vale dizer, aquelas decorrentes da explorao do patrimnio estatal ou do soberano. O Estado Fiscal surge concomitantemente ao liberalismo (sc. XIX e incio do sc. XX) e tem como caracterstica a pouca ateno do estado a atividades econmicas ou sociais e, portanto, o Poder Pblico limita-se a exercer atividade mnimas, como diplomacia, foras armadas, administrao da justia e alguns poucos servios pblicos. Consequentemente, com bem destaca LUIZ EMYGDIO F. DA ROSA JR. (2) "em razo do no-intervencionismo, o Estado limitava-se a desempenhar o mnimo

possvel de atividades, deixando todas as demais para a iniciativa privada". Mas ainda que se tratasse de um estado mnimo, evidente que havia uma atividade financeira. No entanto, por serem poucos os gastos sob a responsabilidade do Estado, constata-se que nesta fase da evoluo histria a atividade financeira exercida de era baixa intensidade, j que nada justificaria captar recursos volumosos porque o gasto estatal era bastante reduzido. J a partir dos anos de 1940 aos anos 1980, surge o Estado do Bem-Estar Social (Welfare State) caracterizado pela interveno estatal na economia, seja regulando rigidamente atividades privadas, seja pelo exerccio da atividades econmicas por rgos estatais. Nesta fase da evoluo histrica da atividade financeira do estado, tambm se percebe forte atuao estatal na rea social (sade, educao, previdncia). Paradoxalmente, embora a atividade financeira fosse intensa, a maior parte dos recursos captados pelo estado no decorria diretamente da sociedade (tributos), mas de emprstimos contrados pelo Poder Pblico. Conseqncia do Estado do Bem-Estar Social foi o alto endividamento pblico e a alta inflao brasileira verificada at o incio dos anos 90. O ESTADO SOCIAL FISCAL, que surge no final do sculo XX e dura at os dias atuais busca reduzir o endividamento legado pelo estado do bem-estar social e procura manter o equilbrio entre a receita e a despesa. Desta forma, a palavra de ordem do Estado Social Fiscal a gesto eficiente dos recursos pblicos (Responsabilidade Fiscal). Assim, preciso arrecadar o que tiver de ser arrecadado - admitindo renncias de receita apenas excepcionalmente - e manter o maior controle no gasto pblico. 2 - CONSTITUIO FINANCEIRA Outro tema importante no estudo do Direito Financeiro a compreenso dos diversos dispositivos constitucionais que dispem sobre a matria. Com efeito, a constituio brasileira o conjunto de vrios subsistemas, no sendo inapropriado falar-se em uma constituio financeira, vale dizer, a reunio do dispositivos constitucionais que tm relao com o Direito Financeiro. A relevncia do estudo da Constituio Financeira destacada por vrios autores, valendo a pena mencionar EUGNIO ROSA DE ARAJO (3) que, ao estabelecer a distino entre as vertentes material e formal da constituio financeira, afirma que "O tema da Constituio Financeira um dois mais relevantes do nosso ordenamento constitucional, tendo em vista o grande numero de preceitos a ela referentes em nossa Constituio Federal, conferindo um minuciosa regulamentao com princpios e regras, abrangendo todo o fenmenos financeiro (receitas, despesas, oramento e crdito pblico)." O primeiro dispositivo da Constituio que interessa ao Direito Financeiro o artigo 24, I, e seus pargrafos. O caput do artigo 24 e seu inciso I dispem que compete Unio, Estados e DF legislar concorrentemente sobre Direito Financeiro. preciso dizer que a aparente confuso nessa competncia legislativa concorrente organizada pelos do artigo 24, de modo que Unio cabe dispor sobre normas gerais (1) e aos Estados e DF reservada a competncia suplementar ( 2). Na hiptese da

Unio no exercer a competncia de que trata o 1, os Estados e o DF exercero na plenitude a competncia legislativa (3) at que sobrevenha a lei da Unio ( 4). Com efeito, conjugando-se o artigo 24, 1 ao artigo 163, I, da Constituio a concluso a que se chega a de que as normas gerais em matria de direito financeiro e finanas pblicas devero ser veiculadas por lei complementar. Na seqncia, destacam-se os arts. 34, V, "a" e "b", e 35, I, que estipulam hipteses de interveno da Unio nos Estados e no DF e dos Estados e da Unio nos municpios. Nunca demais lembrar que a nossa federao tem como pressuposto a preservao do pacto federativo. Mas a Constituio admite ruptura nesse pacto em situaes excepcionais e minuciosamente descritas. Deste modo, os dispositivos constitucionais em apreo admitem a desorganizao das finanas, ou seja, a m gesto da atividade financeira, como uma hiptese a ensejar a interveno. Assim, a Unio intervir nos Estados nem no Distrito Federal para reorganizar as finanas da unidade da Federao que (a) suspender o pagamento da dvida fundada por mais de dois anos consecutivos, salvo motivo de fora maior e (b) deixar de entregar aos Municpios receitas tributrias fixadas nesta Constituio, dentro dos prazos estabelecidos em lei; O Estado e a Unio podero intervir nos Municpios quando este deixar de pagar, sem motivo de fora maior, por dois anos consecutivos, a dvida fundada, assim entendida aquela "contrada a prazos muito longos ou at mesmo sem prazo definido" com ensina ALIOMAR BALEEIRO (4). Com efeito, no h hiptese de interveno nos Municpios pela no transferncia de receita tributria porque estes entes da federao no repartem o produto da arrecadao dos tributos de sua competncia. O art. 48, I, II e XIV tambm de grande importncia para o Direito Financeiro, na medida em que dispe sobre a competncia do Congresso Nacional para disciplinar todas as matrias de competncia da Unio, especialmente sobre: I - sistema tributrio, arrecadao e distribuio de rendas; II - plano plurianual, diretrizes oramentrias, oramento anual, operaes de crdito, dvida pblica e emisses de curso forado; XIV - moeda, seus limites de emisso, e montante da dvida mobiliria federal. As atribuies do Congresso previstas no artigo 48, II tambm ocorrem nas Assemblias Legislativas Estaduais, na Cmara Distrital e nas Cmaras Municipais. Isto porque, cada ente da federao elaborar suas leis oramentrias (artigo 165, I, II e III). No estudo da Constituio Financeira, tambm merece destaque o artigo 52, V a IX, que trata de importante atribuio do Senado Federal na autorizao de operaes de crditos e na prestao de garantias pelos entes da federao. Atravs dos artigos 70 a 75, a Constituio da Repblica disciplina a atuao dos Tribunais de Constas, rgos auxiliares do Poder Legislativo na tarefa de fiscalizar o exerccio da atividade financeira pelo Executivo.

O artigo 100 da Constituio dispe sobre os precatrios, meio que viabiliza o pagamento das dvidas de responsabilidade dos entes da federao em razo de condenaes em processos judiciais. Como os bens pblicos so impenhorveis e a fazenda pblica somente pode realizar gastos previamente previstos na lei oramentria anual, o precatrio exatamente o meio que faz com que o crdito do particular seja includo na lei oramentria de modo que seja pago. Os arts. 157 a 162 cuidam da chamada repartio da receita tributria. Em relao a esses dispositivos, preciso dizer que, em regra, o produto da arrecadao dosimpostos da Unio e dos Estados repartido. A unio reparte o produto da arrecadao de alguns impostos com os Estados e o DF, e tambm com os municpios. Vale a pena lembrar que esta repartio do produto da arrecadao dos impostos no ocorre somente atravs de repasses (ou transferncias), ou seja, nos casos em que quem arrecada recebe e depois transfere a outro ente da federao. H casos em que a repartio ocorre pela manuteno do imposto com o terceiro como o caso dos artigos 157, I e 158, I. Tambm h caso em que o objeto da repartio da receita uma contribuio, caso da contribuio de interveno no domnio econmico sobre combustveis (CIDE), prevista no artigo 159, III, da Constituio. Finalmente, os artigos 163/169 dispem sobre finanas pblicas: normas gerais e oramentos pblicos. Destes dispositivos, merecem ateno especial o artigo 163, I -que reserva a disciplina das finanas pblicas lei complementar, e o artigo 165, cujos incisos indicam as leis oramentrias. 3 - DESPESA PBLICA - CONCEITO E CLASSIFICAO. J vimos que a Tendo em vista que a atividade financeira do estado compreende a captao e a aplicao de recursos pblicos, j se percebe, numa primeira aproximao do tema, que a aplicao dos recursos pblicos compreende a realizao da despesa pblica e claro que tais gastos somente devem ser realizados para atender ao interesse pblico. Assim, despesa pblica so os gastos realizados pelo Estado para o atendimento das necessidades pblicas. Com efeito, a realizao de uma despesa pblica somente estar autorizada se houver prvia autorizao legal (na lei oramentria anual). CRDITO ORAMENTRIO ou dotao oramentria a autorizao legal no oramento para as diversas despesas que se pretende realizar. Os crditos oramentrios podem ter sido subavaliados e ainda pode ser necessria a realizao de gastos para os quais no h crdito oramentrio previsto. A soluo? Abertura de crditos adicionais que podem ser suplementares, especiais ou extraordinrios. Crdito Suplementar o reforo de dotao oramentria j existente (CF. ART. 167, V

E ART. 165, 8). Crdito Especial aquele que dever ser aberto, por lei, para a realizao de despesas no computadas no oramento. Crdito Extraordinrio tambm ser aberto para a realizao de despesas no previstas no oramento, porm tais despesas precisam ser urgentes e imprevistas decorrentes de guerra, comoo interna ou calamidade pblica (art. 167, 3). Neste caso, fica autorizada a doo de medidas provisrias. Interessante notar que a adoo de medidas provisrias para a abertura de crditos extraordinrios somente admitida nos estritos limites do artigo 167, 3, da Constituio, como j reconheceu o Supremo Tribunal Federal (Ao Direta de Inconstitucionalidade - Medida Cautelar n 4048, DJU de 22/08/2008). Uma vez prevista a despesa no oramento, caber Administrao realizar o gasto, sempre observando a regra de prvia realizao de licitao, salvo nas hipteses legais de dispensa e inexigibilidade. Escolhido o fornecedor, procede-se REALIZAO DA DESPESA que compreende as seguintes etapas: Empenho: reserva do numerrio para pagamento. Liquidao - conferncia de documentos do credor. Pagamento - entrega dos recursos ao credor. A despesa pbica mereceu uma classificao doutrinria e outra legal, decorrente da Lei n 4.320/64. 3.1 - CLASSIFICAO DOUTRINRIA A doutrina classifica a despesa pblica de acordo com os seguintes critrios: Quanto periodicidade: ordinrias (ou comuns), aquelas que se repetem a cada exerccio e, por causa disso, esto contempladas na lei oramentria; e extraordinrias, que tm natureza espordica, excepcional, ou seja, fora do comum. Quanto competncia: federais, para os gastos de responsabilidade da Unio; estaduais, para os gastos dos Estados e do DF e municipais. Quanto ao aspecto econmico: real (exaustiva) - pagamentos ao setor privado em razo do consumo, pela administrao, de bens ou servios produzidos pelos particulares - e de transferncia (transfer expenditure) - pagamentos que no correspondem a uma prestao de servios ou aquisio de bens. 3. 2 - CLASSIFICAO LEGAL (ART. 12, DA LEI N 4.320/64). DESPESAS CORRENTES:

Despesas de custeio: manuteno de servios anteriormente criados e destinadas a conservar e adaptar bens imveis; Tansferncias correntes: despesas para as quais no corresponde contraprestao direta em bens ou servios (penses, aposentadorias, transferncias intergovernamentais); DESPESAS DE CAPITAL: Investimentos: execuo de obras e gastos relacionados aquisio de imveis e equipamentos no utilizados pela Administrao, bem como para a constituio ou aumento de capital de empresas no comerciais ou no financeiras. Inverses financeiras: aquisio de imveis e/ou bens de capital j utilizados, alm das participaes societrias de empresas ou entidades j constitudas. Transferncias de capital: investimentos ou inverses financeiras que outras pessoas jurdicas de direito pblico devam realizar. 4 - RECEITA PBLICA Para a realizao dos gastos relativos ao atendimento das necessidades pblicas (despesa pblica) o Estado precisa de receita. A receita pblica, por sua vez, uma parte do volume de recursos que entram ou ingressam diariamente nos cofres pblicos. Ocorre que nem todos os ingressos ou entradas de recursos nos cofres pblicos constituem receita pblica. Alguns recursos ingressam nos cofres pblicos em carter provisrio e tm uma previso - ou ao menos uma previsibilidade - de retorno quela pessoa que efetuou o ingresso. Os ingressos ou entradas que atendem a estas caractersticas so denominados movimentos de caixa (ou movimentos de fundo), dos quais so exemplos as caues, os depsitos judiciais e extrajudiciais em matria tributria. Outros ingressos ou entradas chegam aos cofres pblicos em carter definitivo, muito embora possam ser restituveis, como acontece com os emprstimos compulsrios. Mas esta restituio no se d em razo de algum evento de fato vinculado causa que deu origem ao pagamento, mas decorre da prpria lei que institui o dever do pagamento. Os ingressos de recursos nos cofres pblicos em carter definitivo constituem a receita pblica. A propsito, necessrio que os recursos que ingressem nos cofres pblicos estejam disponveis exclusivamente para Fazenda Pblica. Caso contrrio, no h que se falar em receita pblica. Este detalhe importante porque luz da jurisprudncia do STF - no julgamento sobre a constitucionalidade dos Decretos-Leis n 2.445 e 2.449/88 que alteraram a sistemtica de apurao do PIS - os ingressos nos cofres pblicos que, na verdade, so de titularidade do cidado, no constituem receita pblica (QORE 148.754/RJ). A doutrina tradicionalmente classifica a receita pblica em originria e derivada. As primeiras tm sua origem na explorao do patrimnio pblico ou decorrem da

prestao de servios pblicos. As segundas, por sua vez, derivam diretamente da sociedade e so exigidas por ato de autoridade, como j ensinava ALIOMAR BALEEIRO. So exemplos de receita pblica originria os valores pagos pela utilizao de imveis pblicos (Riocentro, Maracan, etc...). Exemplos de receitas derivadas so as multas, os tributos e as reparaes de guerra. 5 - LEIS ORAMENTRIAS As leis oramentrias so aquelas previstas no artigo 165, I, I e III, da Constituio. Mas no nenhum equvoco incluir entre elas a Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF (LC 101/2000), tendo em vista sua forte carga principiolgica e as diretrizes que acaba por delinear para a elaborao das demais leis oramentrias. A propsito, a LRF introduziu diversas alteraes na finanas pblicas, destacando-se a adoo do regime de caixa (em oposio ao regime de competncia), a necessidade de manuteno do equilbrio nas contas pblicas, a transparncia na elaborao e na execuo da lei oramentria, limites diversos para realizao da despesa pblica, alm de estabelecer que a renncia de receita somente pode ser realizada com medidas de compensao ou nos casos de inexistncia de impacto na arrecadao. Tambm importante frisar que as leis oramentrias do artigo 165, da Constituio constituem um conjunto harmonioso e integrado, tendo em vista que so normas que se complementam. A Lei do Plano Plurianual (PPA), como o prprio nome diz, vlida para mais de um exerccio, precisamente os quatro anos de mandato de uma governante. Suas caractersticas esto no art. 165, 1, que podem ser resumidas na apresentao das despesas de capital de durao continuada de forma regionalizada. A lei de diretrizes oramentrias (LDO), diversamente da PPA que tem validade por todo um mandato, tem em mira o exerccio subseqente ao da sua publicao, orienta a elaborao da lei oramentria anual, dispe as alteraes na legislao tributria e estabelece a poltica de aplicao de recursos pela agncias oficiais de fomento (BNDES, p. ex.). A lei oramentria anual (LOA), ou simplesmente Oramento, talvez seja a lei mais importante que aplicada (executada) pelo Poder Executivo. A LOA indica a expectativa da receita e autoriza os gastos que podero ser realizados pelos entes da federao. A Constituio estabelece diversos Princpios constitucionais oramentrios, a saber: Princpio da reserva de lei em sentido formal (art. 165, I): o oramento somente pode ser aprovado por lei e mesmo de iniciativa do chefe do Poder Executivo. Princpio da unidade (art. 165, 5), estabelecendo que todos os diversos oramentos do ente da federao devem ser aprovado por uma s lei oramentria.

Princpio da anualidade (art. 165, 9, I c/c art. 34, da Lei 4.320/64), dispondo que a lei oramentria vlida para um exerccio, vale dizer, de 01/01 a 31/12. Com efeito, caso a lei oramentria seja aprovada aps o incio do exerccio, a soluo adotada pela legislao brasileira e a aplicao da lei anterior (em duodcimos) at que a nova lei seja aprovada. Princpio da vedao de estorno por normas infralegais (art. 167, VI), vedando a utilizao de remanejamento de despesas, salvo atravs de lei em sentido formal. Princpio da no-vinculao da receita de impostos (art. 167, IV), impedindo que o produto da arrecadao dos impostos, salvo as excees previstas no dispositivo, seja destinado a uma despesa ou fundo especfico. Princpio da exclusividade da matria oramentria (art. 165, 8): a lei oramentria no pode conter dispositivo estranho previso da receita e fixao da despesa. BIBLIOGRAFIA CITADA E RECOMENDADA: 1) TORRES, Ricardo Lobo. Tratado de Direito Constitucional Financeiro e Tributrio - Volume V. So Paulo: Editora Renovar, 2000. 2) ROSA JR., Luiz Emygdio da. Manual de Direito Financeiro e Direito Tributrio. So Paulo: Editora Renovar, 2005. 3) ARAJO, Eugnio Rosa de. Resumo de Direito Financeiro. Niteri: Editora Impetus, 2009. 4) BALEEIRO. Aliomar. Uma Introduo Cincia das Finanas. Rio de Janeiro: Editora Forense, 2002. JURISPRUDNCIA: STF. Ao Direta de Inconstitucionalidade - Medida Cautelar n 4048, DJU de 22/08/2008. "LIMITES CONSTITUCIONAIS ATIVIDADE LEGISLATIVA EXCEPCIONAL DO PODER EXECUTIVO NA EDIO DE MEDIDAS PROVISRIAS PARA ABERTURA DE CRDITO EXTRAORDINRIO. Interpretao do art. 167, 3 c/c o art. 62, 1, inciso I, alnea "d", da Constituio. Alm dos requisitos de relevncia e urgncia (art. 62), a Constituio exige que a abertura do crdito extraordinrio seja feita apenas para atender a despesas imprevisveis e urgentes. Ao contrrio do que ocorre em relao aos requisitos de relevncia e urgncia (art. 62), que se submetem a uma ampla margem de discricionariedade por parte do Presidente da Repblica, os requisitos de imprevisibilidade e urgncia (art. 167, 3) recebem densificao normativa da Constituio. Os contedos semnticos das expresses "guerra", "comoo interna" e "calamidade pblica" constituem vetores para a interpretao/aplicao do art. 167, 3 c/c o art. 62, 1, inciso I, alnea "d", da Constituio. "Guerra", "comoo interna" e "calamidade pblica" so conceitos que representam realidades ou situaes fticas de extrema gravidade e de conseqncias imprevisveis para a ordem pblica e a paz

social, e que dessa forma requerem, com a devida urgncia, a adoo de medidas singulares e extraordinrias. A leitura atenta e a anlise interpretativa do texto e da exposio de motivos da MP n 405/2007 demonstram que os crditos abertos so destinados a prover despesas correntes, que no esto qualificadas pela imprevisibilidade ou pela urgncia. A edio da MP n 405/2007 configurou um patente desvirtuamento dos parmetros constitucionais que permitem a edio de medidas provisrias para a abertura de crditos extraordinrios. IV. MEDIDA CAUTELAR DEFERIDA. Suspenso da vigncia da Lei n 11.658/2008, desde a sua publicao, ocorrida em 22 de abril de 2008".