Aportes A Una Política Forestal Argentina en El Siglo XXI

Aportes a una poltica forestal argentina en el siglo XXI
EL SECTOR FORESTAL Y EL DESARROLLO ECONMICO, AMBIENTAL Y SOCIAL DEL PAS
CRDITOS
Elaboracin del informe

Toms Schlichter: Coordinador Diana Daz Jorge Fahler Pablo Laclau
Coordinacin general
Susana Mrquez : Responsable rea de Relaciones Institucionales y Comunicacin, Unidad para el Cambio Rural (UCAR)
Correccin de textos
Carmen Cceres
Diseo grfico y de tapa

Pablo Redondo
Fotografa de tapa
Pablo Redondo
Schlichter, Toms Aportes a una poltica forestal en Argentina: el sector forestal y el desarrollo econmico, ambiental y social del pas / Toms Schlichter; con colaboracin de Diana Daz; Jorge Fahler; Pablo Laclau. - 1a ed. - Buenos Aires ; Ministerio de Agricultura, Ganadera y Pesca. MAGyP. Unidad para el Cambio Rural, UCAR, 2012. 92 p.: il.; 26x24 cm. ISBN 978-987-1873-03-6 1. Polticas Pblicas. 2. Desarrollo Regional. I. Daz, Diana, colab. II. Fahler, Jorge, colab. III. Laclau, Pablo, colab. IV. Ttulo. CDD 338.9 Fecha de catalogacin: 07/05/2012
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EL SECTOR FORESTAL Y EL DESARROLLO ECONMICO, AMBIENTAL Y SOCIAL DEL PAS
AUTORIDADES NACIONALES
Presidenta de la Nacin Argentina
Cristina Fernndez de Kirchner
Jefe de Gabinete de Ministros

Juan Manuel Abal Medina
Ministro de Agricultura, Ganadera y Pesca

Norberto Yauhar
Secretario de Agricultura, Ganadera y Pesca

Lorenzo Basso
Coordinador Ejecutivo de la Unidad para el Cambio Rural

Jorge Neme
Presidente del Instituto Nacional de Tecnologa Agropecuaria

Carlos Casamiquela
PALABRAS DEL MINISTRO DE AGRICULTURA, GANADERA Y PESCA

Ministro de Agricultura, Ganadera y Pesca Norberto Yauhar
Al lanzar el Plan Estratgico Agroalimentario y Agroindustrial 2020, la Presidenta de la Nacin, Dra. Cristina Fernndez de Kirchner, convirti en uno de los objetivos del Gobierno el desarrollo sustentable del sector forestoindustrial argentino, y estableci metas que nos comprometen en su cumplimiento. Esas metas se refieren, por un lado, al crecimiento productivo y econmico del sector, y por el otro, a la sustentabilidad del desarrollo forestal que se promueve. En el primer caso, se trata de metas de incremento de la superficie plantada, de la tasa de extraccin anual y de las exportaciones de manufacturas originadas en el complejo forestoindustrial; en el segundo, se busca detener el deterioro de las tierras cultivables por prdida de carbono en biomasa y suelos, incrementar la superficie boscosa total del pas mediante la plantacin forestal y reducir el porcentaje de tierras erosionadas por medio, entre otros, de la implantacin de forestales. Para lograr esos objetivos, hay que unir las capacidades del Estado a las del sector privado. El Estado, que no es uno solo, por lo que es necesario trabajar mancomunada y articuladamente con los estados provinciales, en una va de ida y vuelta; y el sector privado, que tampoco es uno solo,
donde junto a las grandes compaas hay un sinnmero de empresas medianas y pequeas que tienen mucho para aportar, no slo en materia de produccin, sino en cuanto a la creacin de empleo digno y a la mejora de la calidad de vida de las familias en los territorios. En el proceso de preparacin del trabajo que aqu presentamos, tomaron parte los actores de las provincias y los del sector privado. De esta forma, la propuesta que se somete a la consideracin de los lectores interesados en especial aquellos que tienen a su cargo la gestin del camino que nos acerca al cumplimiento de las metas del Plan Estratgico reviste, en ese sentido, lo que podramos calificar como una legitimidad de origen. En efecto, desde la gestacin misma de la obra, la convocatoria de este Ministerio, a travs de la Unidad para el Cambio Rural (UCAR) y con el apoyo del Instituto Nacional de Tecnologa Agropecuaria (INTA), estuvo orientada a consolidar los esfuerzos y capacidades de todos, y ello es un comienzo indudablemente auspicioso. Pero tambin quiero destacar que en la propuesta hay una mirada preferencial hacia la produccin de los pequeos y medianos productores forestales. Estamos as, una vez ms, teniendo en cuenta el esfuerzo especial y puntual que nos
ha pedido encarecidamente la Presidenta de la Nacin con relacin a este sector de la produccin argentina. Habr un fuerte nfasis del Ministerio de Agricultura, Ganadera y Pesca de la Nacin conjuntamente con los ministros provinciales para trabajar en lo que nosotros denominamos el sujeto rural. La obra que presentamos va en esa direccin. Por todo ello, esta propuesta interesante y valiosa a mi entender constituye una contribucin al logro de aquellas metas con las que estamos comprometidos, en un marco de desarrollo equitativo y sustentable.
PRLOGO
Presidente del Instituto Nacional de Tecnologa Agropecuaria Carlos Casamiquela Coordinador Ejecutivo de la Unidad para el Cambio Rural Jorge Neme
La produccin argentina de madera con destino industrial se origina en las plantaciones forestales. En 2009, por ejemplo, el 92% de los 8 millones de toneladas de madera rolliza demandadas por la industria fue aportado por las plantaciones, segn estadsticas del sector. Esto es as a pesar de que su superficie equivale apenas a un 4% de la de los bosques nativos: 1.2 millones y 27 millones de hectreas, respectivamente. Destacamos esto para sealar el desarrollo forestal argentino, que no ha sido fruto de la mera explotacin de un recurso natural ni generado principalmente por el mercado, sino causado por una poltica pblica que comenz cuando tocaba a su fin la primera mitad del siglo pasado. Diversas acciones de promocin implementadas por el Estado nacional a lo largo de ms de seis dcadas produjeron las plantaciones forestales comerciales que generaron el autoabastecimiento casi total en este rubro.
Ni la naturaleza ni el mercado: la poltica pblica Un breve repaso de la historia nos ayudar a fundamentar esta afirmacin. A principios del siglo XX, los bosques nativos provean al mercado interno de maderas latifoliadas duras y semiduras cuyos destinos principales eran: postes, durmientes y carpintera rural; materia prima para la industria del tanino, y en menor proporcin, madera para mueblera y carpintera finas. Hacia 1950, en el marco de las polticas de industrializacin y de sustitucin de importaciones, se estableci como un objetivo prioritario la reduccin de la dependencia externa en productos de origen forestal de importancia estratgica, tales como la celulosa y el papel para diarios. Fue a estos fines que el Estado nacional impuls las plantaciones forestales, empezando en 1948 con aquella primera Ley, la 13273, en la que ya se planteaba la necesidad de un ordenamiento de
los bosques y la importancia de su conservacin, adems de legislar sobre las forestaciones. Una ley pionera en muchos aspectos y copiada por otros pases, cuyo resultado fue el notable aumento de la superficie implantada con conferas, eucaliptos y salicceas. Lamentablemente, nunca fue reglamentada, por lo que algunas disposiciones clave no se llevaron a la prctica. Las importaciones de productos de procedencia forestal continuaron siendo uno de los rubros ms significativos por su magnitud entre las importaciones argentinas hasta la dcada de 1970. Entonces, a medida que los bosques implantados entraban en produccin, comenzaron a ser reemplazadas por productos de madera local. Antes de esa fecha, los aserrados para la construccin, la celulosa y el papel -los productos de mayor consumo interno- se importaban en su totalidad. Solamente se exportaban rollizos y tanino de quebracho. Por otra parte, este accionar estatal no se limit a estimular la sustitucin de importaciones a partir de la industrializacin de un recurso natural, sino que incentiv simultneamente la creacin de las industrias y de las fuentes de materia prima para alimentarla, sin olvidar la justicia social. En 1974, se cre el Instituto Forestal Nacional (IFoNa) mediante la Ley 20531 que incorpor -entre otras modificaciones- un nuevo inciso g) al Artculo 62 de la Ley 13273, mandando: Proveer de materia prima y apoyo crediticio y tcnico en favor de las explotaciones forestales que desarrollen sus actividades mediante el sistema de cogestin con su personal tcnico y obrero, en la forma y de acuerdo a requisitos que establezca la reglamentacin. Es en este contexto que afirmamos que, pese a interrupciones y errores en su instrumentacin, la esencial continuidad
de las polticas forestales activas no solo permiti abastecer a la industria nacional de la madera con la produccin de los bosques cultivados. Incidi asimismo en que la propiedad de esas forestaciones -a diferencia de lo que ocurre en otros pases- se distribuyera entre actores numerosos y dispares, desde la gran empresa al pequeo propietario, y alcanz a todo el territorio argentino. En efecto: la masiva adhesin de las provincias a la Ley 13273; los montes de reparo para la ganadera en la regin pampeana; los 26 viveros provinciales que supo tener Buenos Aires; los viveros de la Direccin Nacional de Vialidad para el arbolado de rutas y cortinas de lamos en los valles irrigados; la desgravacin impositiva y la Ley 21695 nos permiten aseverar que se forest a lo largo y a lo ancho del pas. Luego del proceso concentrador -en superficie y en actores- propio del interregno neoliberal que caracterizara buena parte del ltimo cuarto del siglo XX, hoy parece renacer en las provincias el inters por el tema. No obstante, Misiones, Corrientes y Entre Ros -la Mesopotamia-, el Delta entrerriano y bonaerense, y el resto de la provincia de Buenos Aires concentran todava el 80 % de la masa forestal implantada, mientras el resto se disemina en las forestaciones de la regin Andino Patagnica -Neuqun, Ro Negro y Chubut- y las plantaciones de salicceas en las zonas de regado de la regin de Cuyo -provincias de Mendoza y San Juan-, y de la citada provincia de Ro Negro.
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Siglo nuevo, desarrollo forestal renovado Ya entrada la segunda dcada del siglo XXI, los objetivos de las polticas pblicas en materia de plantaciones forestales deben ser recreados a la doble luz de aquel pasado y de lo que est por venir: de un lado, hace falta rescatar y revisar la experiencia para comprenderla y aprender, y del otro, afrontar los desafos y compromisos que emanan de nuevas y antiguas demandas: sustentabilidad ambiental de la produccin forestoindustrial; competitividad internacional y balanzas comerciales positivas en rubros estratgicos; mejora de la calidad de vida de los trabajadores forestales y sus familias, de los varones y mujeres que habitan y producen en el medio rural. Ese necesario replanteo apunta al desarrollo de reas postergadas de nuestro pas, en los que la multiplicidad de usos de la madera y la compleja cadena a la que da lugar pueden favorecer significativamente la industrializacin de la ruralidad. La presente obra inscribe su propuesta en la mejor tradicin de fomento de los gobiernos populares. Empresas pequeas y medianas que prosperen con eficiencia e innovacin, y se complementen con otras ms grandes, y trabajadores que crezcan en dignidad y en respeto de sus derechos son elementos centrales de una poltica de tal cuo. Una mirada de atencin al empleo que sostiene el poblamiento de los territoritos rurales y a las oportunidades para las jvenes generaciones, junto al sueo de un destino forestal para la Argentina que sea sustentable, equitativo y competitivo, atraviesan el libro desde la primera pgina. A iniciativa de la Unidad para el Cambio Rural (UCAR), funcionarios de Gobiernos provinciales y referentes del sector privado, junto a tcnicos del Ministerio de Agricultura, Ganadera y Pesca y del Instituto Nacional de Tecnologa Agropecuaria (INTA) participaron del proceso de anlisis y debate en un amplio recorrido por la geografa nacional. La articulacin de dicho proceso y la elaboracin del documento estuvieron a cargo de un equipo coordinado por el Dr. Toms Schlichter, Coordinador del Programa Nacional Forestales del INTA, e integrado por calificados expertos sectoriales, en su mayora, tambin del INTA. Valgan estas palabras de reconocimiento a la seriedad y el entusiasmo con que los participantes brindaron su colaboracin a la tarea de los autores, enriqueciendo as la propuesta. Por lo dicho, confiamos en que esta propuesta contribuir a promover la discusin sobre la caracterizacin del sector forestal, el anlisis de su diversidad y su potencial para incorporar tecnologas de ltima generacin, y la exploracin de sus posibilidades de movilizar inversiones de capital nacional para competir en los mercados internacionales. En tal sentido, podemos decir con satisfaccin que aun antes de que este trabajo vaya a la imprenta, ya comienza a cooperar con el diseo de nuevos instrumentos de poltica forestal, alineados con las polticas nacionales y el Plan Estratgico Agroalimentario y Agroindustrial 2020, como es el caso del futuro Proyecto de Competitividad y Sustentabilidad Forestal que est en preparacin. Finalmente, aspiramos tambin a que aporte a la creacin de los necesarios acuerdos entre las provincias, los diferentes actores sectoriales y el Estado nacional de manera que hagan posible la construccin mancomunada de una renovada poltica forestal argentina para el siglo XXI.
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I. INTRODUCCIN
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I. INTRODUCCIN
El comercio mundial de productos de la madera alcanz los USD 380.000 millones y super al de cereales y oleaginosas. Esta cifra supone un incremento anual promedio del 3,5%. En este contexto, se verifica una sustitucin progresiva de los bosques nativos por maderas provenientes de bosques implantados para hacer frente al abastecimiento. El aumento demogrfico y el desarrollo de los pases emergentes explican gran parte del crecimiento de la demanda mundial de los productos de la madera, la cual se espera que crezca an ms en las prximas dcadas debido a la necesidad de utilizar energa limpia proveniente de biomasa y otras fuentes, en lugar de combustibles fsiles. Asimismo, el reemplazo de materiales energa-intensivos como el hormign, el acero y el aluminio, por productos de madera en especial para la construccin determina una perspectiva sumamente favorable para el sector. En la Argentina, el paradigma desarrollista consolidado a mediados del siglo pasado consideraba a los bosques nativos como fuentes de materia prima que se deban recomponer con especies de probado buen crecimiento (DAdamo, 1958) o bien eliminar para destinarlos a la explotacin de actividades ms rentables. A estos recursos nativos se les
asignaba un objetivo primordialmente econmico y, para lograr un abastecimiento regular y permanente, deban manejarse con fundamentos biolgicos. En este contexto, las recomendaciones sobre produccin de conocimiento se orientaban principalmente a metas industriales: DAdamo (1958) consideraba prioritaria la investigacin concerniente a un mayor aprovechamiento de fibras leosas para la produccin celulsica y a nuevos usos del tanino, como tambin la experimentacin de variedades de crecimiento rpido para la industria, la investigacin sobre utilizacin de maderas de bajo valor y, por ltimo, sobre la proteccin de cuencas y correccin de torrentes. Estos y otros antecedentes determinaron los aspectos fundamentales de la poltica forestal argentina durante la mayor parte del siglo XX, que se pueden sintetizar en:
la ordenacin de los bosques nativos con fines de rendimiento (maderable) sostenido la sustitucin por especies de rpido crecimiento y aptitud industrial la reforestacin de terrenos desboscados con especies exticas
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I. Introduccin
la reconversin de bosques a usos no forestales la relegacin de las funciones ecolgicas de los bosques y la conservacin del paisaje exclusivamente a las reas protegidas, salvo al utilizar la reforestacin como medio de control de erosin y proteccin de cuencas.
De acuerdo con el panorama descripto, hace ya casi cuatro dcadas que la Argentina impuls el desarrollo forestal basado en la implantacin de bosques de rpido crecimiento. En esa decisin prim una de las concepciones de poltica econmica dominante por aquellos aos: la sustitucin de importaciones. Por otro lado, exista la conviccin de que nuestro pas posea abundantes superficies de tierra subutilizadas y con calidad suficiente para sustentar una alta productividad de especies adaptadas a las diferentes regiones, lo cual permitira generar una fuerte industria forestal y conseguir el autoabastecimiento de papel. Para alcanzar estos objetivos se desarrollaron polticas de promocin, basadas en subsidios de distinto tipo para las plantaciones forestales. Los subsidios lograron impulsar el desarrollo forestal en varias regiones del pas. Sin embargo, debido a otros factores, los objetivos se han cumplido slo parcialmente. En la actualidad, la Argentina posee una superficie de bosques plantados de 1,2 millones de hectreas que, si bien es importante, est lejos de alcanzar el potencial que diferentes fuentes estiman entre los tres y los cinco millones de hectreas. Adems, el pas sigue manteniendo un saldo 1 negativo en la balanza comercial de productos de la madera,
1 Ver Anexo 2.
originado por las importaciones de papel y, en menor medida, de otros productos como la pasta celulsica y los muebles. En el ao 2010 la exportacin argentina de productos forestales alcanz los USD 1105 millones, mientras que la importacin fue de USD 1700 millones (Direccin de Produccin Forestal, MAGyP, comunicacin personal), de los cuales el 59% corresponde al rubro Papel y cartn. La participacin del pas en el comercio mundial de productos de la madera fue apenas del 0,29% en 2009 y el aporte de los mismos al producto bruto del planeta del 0,5% (IERAL, 2011). Estas cifras no deben atribuirse a la falta de condiciones para una mayor produccin y participacin en el comercio mundial, sino a otros problemas para los cuales proponemos algunas soluciones en este documento. El mundo actual es mucho ms complejo que el de los aos en que se comenzaron a implementar las primeras medidas de poltica forestal. El cuidado del medio ambiente plantea mayores exigencias, en especial vinculadas con la conservacin de la biodiversidad, la regulacin y el mantenimiento de la calidad de los recursos hdricos, y el sostenimiento de la fertilidad de los suelos. El cambio climtico ya se evidencia en varias regiones del pas y existe la conviccin de que los bosques pueden contribuir de manera considerable a la mitigacin de este fenmeno, as como a la adaptacin de poblaciones humanas y ecosistemas ante eventos extremos. Adems, el mundo se ve amenazado por una crisis energtica. Los combustibles fsiles de fcil extraccin comienzan a agotarse y en varios lugares se estn implementando, a escala comercial, alternativas de generacin energtica que tienen una emisin de gases
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de efecto invernadero ms reducida y por lo tanto resultan ms amigables con el ambiente. La biomasa de origen forestal es, sin dudas, una de las materias primas ms promisorias en este sentido. El paradigma forestal mundial reconoce como pilares de la sustentabilidad al comercio legal, la aplicacin de criterios e indicadores de manejo forestal sustentable, la certificacin forestal y la calidad institucional del sector. En mayor o menor medida, todos estos procesos -algunos ya avanzados- deben formar parte de una poltica basada en principios claros, inclusivos de la totalidad de los actores sociales y de inters general. Las metas, mecanismos e instrumentos que de ellos deriven deben, a su vez, responder a las necesidades de desarrollo regional con un grado de dinamismo, eficacia y flexibilidad suficientes para su aplicacin en un contexto complejo de asimetras inter e intrarregionales, con factores de incidencia como la competencia por usos alternativos del suelo y por los recursos financieros, las demandas sociales de diferentes tipos y la necesidad de contribuir al Producto Bruto Interno, a la balanza de pagos internacional y a la integracin con otras actividades agropecuarias y agroindustriales. La percepcin acerca de la efectividad de las polticas depende, en muchos casos, de los lmites del sistema dentro del cual se la estima. En materia forestal se puede, por ejemplo, calcular la eficiencia de los aportes no reintegrables a las forestaciones en trminos de la superficie plantada. Sin embargo, si se considera que ms del 70% de la biomasa producida en las plantaciones no tiene uso alguno, y que la mayora de los residuos de aserradero se queman
(con la consiguiente emisin de CO a la atmsfera), la eficiencia de estos aportes disminuye considerablemente. Por ello se vuelven indispensables polticas que tiendan a transformar los residuos en recursos, de modo de promover un uso integral de la produccin y lograr que el sector contribuya efectivamente a la mitigacin del cambio climtico y a paliar el dficit energtico. Todo el sector reconoce el gran avance tecnolgico vinculado con la produccin primaria. En varias regiones existe material genticamente mejorado y tambin disponibilidad de paquetes tecnolgicos tendientes a aumentar la productividad y la calidad de la madera. Asimismo se ha avanzado considerablemente en aspectos relacionados con el desarrollo de plantaciones compatibles con la conservacin de los recursos naturales. Esto constituye sin ninguna duda la base para una produccin primaria de alta productividad y sustentable desde la perspectiva ambiental. Los instrumentos de promocin de la actividad, como los subsidios, deben propender no slo a incrementar la superficie plantada sino tambin a aplicar las mejores prcticas forestales, adecuadas a los productos que se quieran obtener. Con los aportes no reintegrables, adems, el Estado nacional pretende fomentar el empleo digno vinculado a esta actividad, el cual debe cumplir con todas las normas vigentes para mejorar la calidad de vida de las poblaciones rurales. Una gran proporcin de las plantaciones forestales tiene objetivos mltiples, ms all de su destino principal. Por ejemplo: una plantacin cuyo objetivo es producir madera para usos slidos tendr, a lo largo del desarrollo de la
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I. Introduccin
forestacin, el podado y el raleo, de modo que los subproductos generados por estos procesos puedan transformarse -mediante su triturado y posterior procesamiento- en tableros, en pasta celulsica o en alguna forma de energa. La hiptesis subyacente en las polticas antes mencionadas era que la sola existencia de cuencas de produccin de materia prima determinara, por s misma, la instalacin de industrias de distinto tipo, que permitiran hacer un uso integral de la produccin primaria. Otros factores han determinado que los objetivos se cumplieran de forma parcial y por eso, en la actualidad, la falta de demanda industrial limita la expansin de la superficie plantada, a pesar de la vigencia del rgimen de aportes no reintegrables. La Argentina presenta uno de los consumos de madera aserrada per cpita ms bajos del mundo, an si se considera una correccin que tiene en cuenta el PBI por habitante. Chile consume siete veces ms que nuestro pas, Canad seis y Brasil tres, cifras que se vinculan con factores culturales. El problema del bajo consumo es que implica la subutilizacin de un material que, adems de ser en muchos casos ms econmico que sus sustitutos, tiene una huella ambiental ms leve. Por ejemplo: la inclusin de viviendas de madera en los planes de vivienda social contribuira a aprovechar un recurso para el cual el pas tiene condiciones casi nicas de produccin y a mitigar una de las mayores preocupaciones mundiales que es el cambio climtico. En los captulos que siguen se presentan los lineamientos de una poltica forestal formulada en principios, objetivos generales y especficos, as como en metas e instrumentos recomendados para alcanzarlas. Este trabajo fue encomen-
dado por la UCAR del MAGyP entendiendo que el sector forestal tiene un enorme potencial para contribuir al desarrollo del pas y que es necesario repensar las polticas que se han aplicado hasta el momento a travs de nuevos conceptos que orienten el desarrollo de la forestoindustria. Asimismo se presenta una plataforma, una estrategia que reconoce que el sector forestal es en realidad un multisector. Como en nuestro pas no existe la institucionalidad para tratar dicha complejidad, se propone la generacin de un espacio intersectorial que rena a los distintos actores involucrados para avanzar de manera coherente, con atencin a la produccin de la materia prima, pero sin dejar de lado su transformacin y la consideracin de los aspectos ambientales. El sector forestal ha sido, como pocos, objeto de grandes controversias ambientales durante los ltimos aos. Existe una resistencia de gran parte de la sociedad a convalidar el avance de la frontera agropecuaria a costa de la deforestacin, en especial en las provincias del NOA, del NEA y del centro-norte del pas. El conflicto surgido por el establecimiento de una pastera en el Uruguay instal la idea equivocada a nivel social de que la produccin de pasta celulsica y papel necesariamente provocan contaminacin ambiental. En el mismo sentido, el incremento de las plantaciones de pinos y eucaliptos desencaden la desconfianza acerca de su posible impacto ambiental y se origin la falsa antinomia entre las especies nativas, entendidas como amigables con el medioambiente, y las exticas, que afectaran negativamente a la biodiversidad y a los recursos naturales en general. A pesar de que estos hechos han sido
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en su mayora desmitificados por la investigacin cientfica, y que por otra parte est disponible la tecnologa para minimizar cualquier impacto de estas caractersticas, resulta muy difcil remover el prejuicio que se ha arraigado con fuerza en algunos sectores de la sociedad. La Plataforma Forestal -como espacio de negociacin donde convergen organismos gubernamentales, ONG ambientalistas y otros actores involucrados- puede constituir una instancia de debate que ayude a aclarar estos temas y a comunicar con objetividad las condiciones bajo las cuales se puede llevar a cabo el desarrollo del sector forestal, sin entraar riesgos ecolgicos. Los lineamientos aqu propuestos reflejan todas las consideraciones anteriores y pretenden instalar el nuevo paradigma forestal, adoptado a nivel internacional, en el nivel de las polticas pblicas nacionales, a la vez que dar solucin a los obstculos propios del pas para el despegue del sector. Estos lineamientos son el resultado de elaboraciones propias del grupo de trabajo y adems recopilan varias de las opiniones vertidas tanto en dos talleres de alcance nacional como en siete eventos que tuvieron lugar en distintas regiones forestales del pas durante el ao 2011. Muchos de los principios explicitados en el documento deberan tener un tratamiento diferencial, adecuado a los distintos estratos sociales y a los diversos tipos de productor forestal. Asimismo, algunas de las propuestas debern contemplar una implementacin gradual, de modo de permitir la adaptacin del sector a las mismas y la aceptacin por parte del conjunto de la sociedad. La presente propuesta incluye objetivos, metas e instru-
mentos para fomentar el desarrollo del sector forestal basado en las plantaciones forestales. Si bien algunas secciones del documento podran ser vlidas para los bosques nativos, la incipiente implementacin de la Ley 26331 de Presupuestos Mnimos para la Conservacin de los Bosques Nativos no permite realizar todava una evaluacin certera de su efectividad para propender al desarrollo sustentable en estas masas boscosas.
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II. PRINCIPIOS DE POLTICA FORESTAL
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II. PRINCIPIOS DE POLTICA FORESTAL
A partir de la tarea realizada se explicitaron un conjunto de principios que, a criterio del grupo de trabajo, deban regir una poltica forestal. Los mismos fueron discutidos, modificados y enriquecidos por el debate. Como resultado
A DESARROLLO ECONMICO a.1 Generacin del clima de inversiones e innovacin. a.2 Integracin entre produccin primaria e industrial y comercializacin. a.3 Promocin de la utilizacin de la madera. a.4 Agregado de valor a nivel local. a.5 Complementariedad con otros usos del suelo. a.6 Integracin intersectorial. B CONSERVACIN DE LOS RECURSOS NATURALES b.1 Conservacin de la integridad de los ecosistemas. b.2 Mitigacin y adaptacin al cambio climtico.
de los consensos, dichos principios quedaron agrupados en cuatro secciones; cada una de ellas supone el nfasis en una determinada variable (economa, conservacin, equidad e institucionalidad).
C EQUIDAD SOCIAL c.1 Complementariedad entre distintas escalas. c.2 Respeto a los derechos de los pueblos originarios y promocin del desarrollo de comunidades locales. c.3 Calidad del trabajo y generacin de empleo. D CALIDAD INSTITUCIONAL d.1 Fortaleza y jerarqua de las instituciones ligadas al sector. d.2 Respeto por los acuerdos internacionales, vinculantes y no vinculantes. d.3 Promocin de la investigacin, capacitacin y educacin. d.4 Promocin de mecanismos de negociacin y comunicacin a la sociedad.
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II. Principios de poltica forestal
A DESARROLLO ECONMICO
a.1 - Generacin del clima de inversiones e innovacin
Un buen clima de inversiones, favorable para la innovacin tecnolgica, es un requisito indispensable para cualquier sector de la economa moderna. A las condiciones macroeconmicas que rigen la economa interna (estabilidad monetaria, un adecuado marco legal e institucional, la existencia de mecanismos de incentivos e infraestructura social) se suman otros requerimientos especficos para el sector forestal: un sistema amplio y articulado de oferta de servicios, la informacin para la inversin, los mecanismos de vinculacin empresarial y la creacin de polos tecnolgicos. En este sentido, el desarrollo cientfico y tecnolgico debe estar consustanciado con los procesos de manejo forestal sustentable que se despliegan a nivel mundial.
a.2 - Integracin entre produccin primaria e industrial y comercializacin
se constata una marcada fragmentacin: los organismos de promocin y regulacin intervinientes en los eslabones de la cadena dependen de diferentes reas gubernamentales. Inclusive las dependencias del gobierno que regulan las actividades referidas a forestaciones y a bosques nativos, tanto a nivel nacional como en algunas provincias, se encuentran separadas. En la formulacin de una poltica integrada y promotora del desarrollo forestal, es fundamental la articulacin interinstitucional de los organismos que intervienen en cada etapa de la cadena, como tambin con las empresas agropecuarias y forestales y el sector productor industrial.
a.3 - Promocin de la utilizacin de la madera
La cadena productiva forestal incluye la etapa de produccin de materia prima, que comprende los segmentos de procesado de semilla, viverizacin, plantacin, manejo y cosecha; y una etapa industrial, que abarca diferentes procesos de elaboracin primaria y secundaria, los cuales se encuentran a veces integrados en industrias ms complejas. La base de plantaciones, la calidad y el flujo de madera y los problemas de infraestructura rural afectan en distinto grado al abastecimiento industrial, porque ambas etapas estn ligadas. Sin embargo, en los aspectos institucionales
La madera puede reemplazar a los combustibles fsiles y a los materiales energa-intensivos, como el cemento o el aluminio. En el caso de la construccin, y ante situaciones extremas como ha sucedido en terremotos recientes, la madera ha demostrado ser el material de mejor comportamiento. Sus cualidades de dureza y resistencia al fuego, entre otras, hoy pueden ser mejoradas con diferentes mtodos fsicoqumicos. Adems, el uso de productos maderables directa o indirectamente promueve el manejo de los bosques, y si ste se realiza en un marco de buenas prcticas considerando especialmente las necesidades de conservacin y produccin muchos ecosistemas forestales nativos se veran beneficiados. No obstante, el pblico y las empresas
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externas al sector por lo general desconocen este potencial de la madera y, en particular, su capacidad para reemplazar los materiales tradicionalmente usados. Tampoco estn al tanto de las ventajas econmicas y de las relacionadas a la calidad ambiental que presentan los productos basados en la madera. A pesar de la importante superficie de bosques naturales e implantados existente, el pas es un bajo consumidor de madera por habitante. Teniendo en cuenta que los hbitos de utilizacin y consumo suelen construirse en base a estrategias informativas, educativas y promocionales, es necesaria la implementacin de polticas activas en estas reas.
a.4 - Agregado de valor a nivel local
la red social y a una mejor articulacin entre las etapas de produccin, distribucin y consumo, as como al interior de cada una de ellas, optimizando recursos y facilitando el control social de la actividad forestal.
a.5 - Complementariedad con otros usos del suelo
Una condicin importante para el crecimiento econmico, tanto privado como pblico, es la incorporacin de valor agregado a los productos forestales. Agregar valor a lo largo de una cadena constituida por mltiples segmentos tambin presenta consecuencias sociales positivas, en tanto ampla la distribucin de los beneficios entre numerosos actores de distintos niveles, provee empleo y genera recursos fiscales que pueden ser aplicados al mejoramiento de la infraesa.6 - Integracin intersectorial tructura, de los servicios, de la generacin de tecnologa y al control de las normas que regulan la produccin y el Hace ya algunos aos que la prctica forestal no se reduce cuidado del ambiente. A la par, en un contexto asociativo, exclusivamente a la produccin de madera. Se est definiendo el agregado de valor puede contribuir a la integracin de un nuevo paradigma basado en usos y demandas sociales cada
La forestacin con plantaciones se encuentra ntimamente ligada a otros usos de la tierra en cualquier regin. La ganadera y la agricultura se desarrollan con frecuencia en reas de bosques nativos. Adems, las tierras ocupadas por plantaciones forestales o bosques nativos pueden asignarse al turismo, al aprovechamiento maderero, a la proteccin de cuencas, a la provisin de hbitat para comunidades locales y a la explotacin minera, entre otras utilizaciones alternativas o complementarias a los ecosistemas forestales. En el espacio urbano, las demandas sociales referidas a la forestacin se vinculan con la vivienda -dada la presin creciente para la expansin de reas residenciales- y con la construccin de vas de comunicacin y de transporte de energa en tierras forestales.
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vez ms diversos y a distintas escalas. En la actualidad, los bosques combinan la generacin de productos maderables con demandas paisajstico-recreativas en el mismo nivel de importancia, as como con el secuestro de carbono, la provisin de empleo, el desarrollo local y la produccin agropecuaria, entre otras funciones. Los efectos del mantenimiento de los bosques sobre la economa del turismo, sobre la produccin de lea para la generacin de energa y el arbolado de sitios agroganaderos plantean la necesidad de trabajar horizontalmente junto a otros sectores de la economa; en estos casos el turismo, la industria, la energa y el sector agropecuario. El planeamiento territorial para un uso equilibrado del suelo no puede realizarse nicamente desde el sector forestal sino que -segn las caractersticas de las distintas ecorregiones y de las circunstancias socioeconmicas y polticas de cada provincia- debe integrarse con el resto de las economas y buscar sinergias en la produccin, en el ambiente y en el empleo. B CONSERVACIN DE LOS RECURSOS NATURALES
b.1 - Conservacin de la integridad de los ecosistemas
forestal, por degradacin o sustitucin, es extremadamente difcil de revertir -cuando las posibilidades no son nulas- dentro del sistema socioeconmico en el que vivimos. Teniendo en cuenta que la proteccin de los ecosistemas forestales, la restauracin de bosques, la conservacin y las buenas prcticas de manejo son instancias complementarias espacial y temporalmente, y, por otro lado, que las decisiones sobre el uso del suelo pueden destinarse a satisfacer mltiples demandas sociales, es necesario que el ordenamiento aplicado a los bosques nativos, actualmente en ejecucin, exceda lo especficamente forestal y contemple todo tipo de actividades, incluyendo el desarrollo urbano y otros usos del suelo.
b.2 - Mitigacin y adaptacin al cambio climtico
El mantenimiento de la biodiversidad en los ecosistemas forestales es un aspecto central del desarrollo forestal del pas, as como la conservacin y el acrecentamiento de las funciones proveedoras de servicios ambientales. La riqueza y diversidad de los componentes nativos y cultivados, y de las estructuras y los procesos naturales, es imprescindible para el desarrollo ambiental sustentable en sus distintas dimensiones. La prdida de recursos o funciones del paisaje
La recurrencia de catstrofes ambientales y la vulnerabilidad de los sistemas forestales a estos fenmenos son aspectos que deben ser considerados en el planeamiento y diseo estratgico, el cual excede el marco habitual de la produccin y la proteccin forestal porque, adems, los sistemas forestales son un elemento central en la amortiguacin de estos impactos y constituyen un medio de adaptacin al cambio climtico. El posicionamiento del pas en los acuerdos internacionales referidos a estos temas requiere de la articulacin de lo forestal con otros sectores afectados por el cambio climtico, como la industria de la construccin, la generacin de energas renovables, la agricultura y la proteccin de la naturaleza. Por otra parte, como las consecuencias del cambio climtico no reconocen fronteras, las polticas ambientales de la administracin nacional y
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de las provincias deben concurrir en un marco predefinido La conformacin de conglomerados forestales promueve y consensuado. una fuerte integracin vertical en el territorio; de esta forma, el sector hace un importante aporte al desarrollo local. Sin embargo, para que el mismo sea sustentable debe C EQUIDAD SOCIAL contar con el apoyo de las comunidades locales. Al mismo tiempo, toda actividad del sector que involucre a los puec.1 - Complementariedad entre distintas escalas blos originarios, en forma directa o indirecta, debe realizarLa produccin primaria forestal, an la ms especializada, se en el marco del respeto a los derechos que conciernen genera productos secundarios que difcilmente pueden ser a su identidad, al acceso a las tierras que ocupan tradicioabsorbidos por una nica industria. A la vez, los productos nalmente, a llevar una existencia perdurable y diferente, principales y los secundarios no son obtenidos en igual a determinar sus propias prioridades de desarrollo y a ser magnitud, calidad y oportunidad. Para un aprovechamien- consultados a travs de mecanismos apropiados acerca de to integral del bosque y para el desarrollo de medidas de cualquier decisin por la que pudieran resultar afectados. manejo sustentable, es necesario que grandes y pequeas industrias produzcan a partir de los recursos que se originan c.3 - Calidad del trabajo y generacin de empleo en los bosques, ya sea madera o productos no maderables. Asimismo, est comprobado que la coexistencia en un mismo espacio geogrfico de grandes y pequeos productores La calidad de los recursos humanos, en todos los segmentos propicia el desarrollo tecnolgico y la distribucin de la de la cadena productiva, es un requisito insoslayable para el riqueza generada. Los servicios asociados a la extraccin y manejo forestal sustentable y para la proteccin de los boselaboracin de productos forestales -como los proveedores ques, y se encuentra contemplada en todos los acuerdos nade equipos, los contratistas y transportistas- y los vincula- cionales e internacionales. En la Argentina y en el mundo, el dos a la construccin y mantenimiento de infraestructura, empleo forestal es uno de los ms proclives a la explotacin constituyen nichos para una actividad local o regionalmen- y a la exposicin de los trabajadores a complicadas condiciote diversificada, distribuida entre distintos actores de la nes de vida. El alcance de altos estndares de calidad slo se cadena de produccin y elaboracin. En ese sentido, la consigue si se respeta la legislacin vigente, se estimula a los complementariedad en diferentes escalas aparece como una trabajadores con distintos incentivos y se les brinda capacitacin y seguridad ajustadas a las exigencias laborales. Por otro condicin necesaria para el manejo forestal sustentable. lado, el sector forestal debe contribuir de forma sustantiva a la c.2 - Respeto a los derechos de los pueblos originarios y promocin creacin de nuevos puestos de trabajo, en un contexto donde se intenta superar el desempleo y el subempleo. del desarrollo de comunidades locales
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D CALIDAD INSTITUCIONAL
d.1 - Fortaleza y jerarqua de las instituciones ligadas al sector forestal
La capacidad de disear, proponer e implementar polticas sectoriales se encuentra indisolublemente ligada a la calidad institucional del pas y del propio sector. Los procesos de crecimiento armnico y la salud social slo pueden erigirse sobre una institucionalidad valorada, sostenida y retroalimentada entre la sociedad y el Gobierno. El marco legal, el funcionamiento eficiente, la transparencia, la idoneidad de los funcionarios y la inversin en capacidades institucionales son indicadores de las posibilidades reales de concrecin del potencial forestal. Tambin las instituciones privadas del mbito pblico deben ser slidas y estar presentes en la construccin del desarrollo forestal, incluyendo a las que nuclean a sectores productivos, ambientales y sociales.
d.2 - Respeto por los acuerdos internacionales, vinculantes y no vinculantes
peracin internacional. Entre los acuerdos vinculantes se puede mencionar el Convenio 169 de la OIT sobre pueblos indgenas y tribales, suscripto por la Argentina en 1989 y ratificado por la Ley 24071, que entr en vigencia en el ao 2000. Entre los no vinculantes merece citarse la participacin de la Argentina, junto a otros once pases, en el Proceso de Montreal, el cual establece una serie de criterios e indicadores aceptados internacionalmente para la conservacin y el manejo sustentable de los bosques templados y boreales. La poltica forestal debe reconocer estos acuerdos y darles cumplimiento.
d.3 - Promocin de la investigacin, capacitacin y educacin
En un mundo globalizado y cambiante, la conformacin de redes permite operar con mayor flexibilidad. En este d.4 - Promocin de mecanismos de negociacin y comunicacin a la sociedad contexto, caracterizado por la multilateralidad, el respeto por los acuerdos -vinculantes y no vinculantes- suscriptos por el pas muestra la relevancia que el sector asigna a los La diversidad de intereses individuales y corporativos mucompromisos asumidos. Ello a su vez estimula la confianza chas veces contrapuestos -tanto hacia el interior de la caque se necesita para participar del intercambio y la coo- dena forestal como con respecto a otros sectores del uso
La generacin y difusin de conocimientos, y por otro lado la experimentacin y el desarrollo tecnolgico, constituyen un fundamento esencial de la poltica forestal nacional, tanto como la inversin en capital humano para la investigacin, utilizacin y administracin de los bosques. Tambin debe ser promovida activamente la educacin ciudadana en todos los niveles para el conocimiento y el uso responsable de los recursos forestales y para una participacin informada en el debate pblico y en el ejercicio del control social.
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del suelo y de la economa y el medioambiente- vuelve imprescindible contar con estrategias, espacios y formas participativas para proveer informacin y clarificar ideas en un marco de apertura y dilogo, y para generar el contexto apropiado para las negociaciones financieras, polticas y sociales que requiere el medio orientado a un desarrollo sostenido y sustentable.
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III. ESTRATEGIA
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III. ESTRATEGIA
Se propone, en primer lugar, la formulacin de un Programa Nacional de Poltica Forestal que se constituya como la base de una poltica forestal de Estado. Para esto, debe establecer claramente los objetivos y las metas y, por otro lado, indicar los instrumentos ms adecuados para alcanzarlos. El proceso de formulacin e implementacin del Programa debera apoyarse en la conformacin de una Plataforma o Mesa Forestal que lo promueva y acompae, de forma que el Programa Nacional trascienda las polticas partidarias y los turnos de los gobiernos. El Programa Nacional debera complementarse con programas regionales o provinciales que favorezcan la conformacin y el desarrollo de conglomerados forestales, y que estn apoyados en plataformas regionales integradas por los representantes de los grupos de inters locales.
III.1
PLATAFORMA / MESA FORESTAL
Dado que la legitimidad de la poltica pblica no descansa exclusivamente en la delegacin de poder al Gobierno a travs del voto, sino que lo hace cada vez ms en el intercambio entre los ciudadanos y el Gobierno, la actividad de consulta no constituye simplemente una etapa en el ciclo poltico sino que es una importante dimensin en todo el proceso (Althaus et l., 2007). Para prever el efecto de las polticas pblicas se requiere, entre otras cuestiones, entender los objetivos y percepciones de diferentes actores -grupos de inters, agencias de gobierno, legislaturas en los diferentes niveles, investigadores, periodistas especializados- en regiones diversas y sobre perodos de tiempo prolongados. El proceso de consulta, a la vez que facilita
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III. Estrategia
este aprendizaje, ofrece la posibilidad de estructurar el debate, desarrollar soluciones adecuadas y factibles, lo cual aumenta las perspectivas de una implementacin exitosa. A fin de dar institucionalidad al proceso de consulta, se propone la conformacin de una Plataforma Forestal. Las plataformas (generalmente tecnolgicas) son consideradas instrumentos institucionales para la innovacin cuyo factor clave es la accin colectiva, un aspecto que permite asegurar la competitividad a futuro y el crecimiento econmico. A travs de la plataforma, los actores interactan y, bajo una mirada prospectiva, consensan aspectos prioritarios a abordar y estrategias y acciones para resolver los problemas o aprovechar las oportunidades que se abren para un determinado sector (Bochetto, 2001). De acuerdo con Bochetto, el funcionamiento de las plataformas debe responder a dos requisitos: (i) la gestin transparente para la construccin de confianza y (ii) la evaluacin sistemtica que permita verificar que los impactos de la accin colectiva superan los costos de transaccin del esfuerzo de sus participantes. La plataforma se convierte as en un espacio de deliberacin y comunicacin que favorece la creacin de un ambiente de cooperacin e impulsa procesos de negociacin y consenso. Segn Lumerman (comunicacin personal) estos mbitos permiten, por un lado, la resolucin de conflictos o su prevencin y, por el otro, el fortalecimiento de las capacidades de los actores polticos para cooperar trascendiendo lneas polticas partidarias. Avanzando en el proceso, deber evaluarse la posibilidad de institucionalizar la plataforma a travs de la conformacin de una Corporacin Forestal o un organismo equi-
valente de mbito pblico-privado. La institucin deber funcionar adems como think tank, es decir, promoviendo la generacin de informacin bajo un enfoque prospectivo, de manera de orientar las actividades de Investigacin y Desarrollo (I&D) y las polticas sectoriales. Algunos ejemplos de corporaciones que actan para estimular el desarrollo de un sector particular de la economa son, a nivel nacional, la Corporacin Vitivincola Argentina, y a nivel internacional, en Chile, la CONAF, cuyas principales tareas son administrar la poltica forestal de Chile (un pas cuyo sector forestal representa el 3,5% del PBI y el 11% de las exportaciones, en el segundo lugar despus de la minera) y estimular el desarrollo del sector.
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IV. OBJETIVOS, METAS E INSTRUMENTOS
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IV. OBJETIVOS, METAS E INSTRUMENTOS
Bajo el objetivo general de lograr un sector sustentable y competitivo a nivel internacional, en primer lugar se presentan los objetivos de poltica -general y especficos- as como las metas de corto, mediano y largo plazo. Posteriormente, en la tabla 1 se indican, en forma resumida y segn objetivos especficos, los instrumentos sugeridos para una poltica forestal nacional.
IV1 .
Integrar la actividad primaria forestal con la produccin agropecuaria. Promover el Manejo Forestal Sustentable (en todas las escalas) y mejorar la oferta de servicios ambientales (estabilizacin de suelos, restauracin de ecosistemas, regulacin hdrica, calidad de aguas, huella de carbono, etc.).
OBJETIVO GENERAL
Lograr un sector sustentable y competitivo a nivel internacional.

IV2 .
OBJETIVOS ESPECFICOS
Reducir el dficit de la balanza comercial de productos forestales. Posicionar las maderas y los productos de madera argentina en los mercados globales. Fomentar el agregado de valor en los productos forestales. Esto implica agregar valor no slo a la madera (generando muebles, aberturas, etc.), sino tambin a la pulpa (al producir papel) y a los residuos (al generar bioenerga).
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IV. Objetivos, metas e instrumentos
IV3 .
METAS
A continuacin se plantean una serie de metas de corto, -El 50% de los residuos de aserrado en las industrias de la mediano y largo plazo, comunes a los cuatro primeros Mesopotamia se aplican a la generacin de energa. objetivos especficos. -El 100% de las medianas y grandes empresas con capacidad de generar energa, generan o cogeneran energa Entre 2-4 aos elctrica o trmica para autoconsumo y/o entrega a la red. -Se conforman clusters y se dispone de un Plan de Mejora Entre 5-8 aos de la Competitividad en cada una de las tres principales regiones forestales de la Mesopotamia (Misiones-Corrientes, -Se reducen en un 50% las emisiones originadas por la Entre Ros, Delta entrerriano-bonaerense). quema de residuos de aserradero. -El otorgamiento del subsidio (Ley 25080 y su continuacin, Ley 25432) estar condicionado al cumplimiento de normas legales (econmicas, impositivas, sociales, tecnolgicas y ambientales) durante el proceso de produccin forestal.
Entre 5-6 aos Entre 8-10 aos
-Se equilibra la balanza de pagos de productos forestales. -Se reconvierte toda la industria forestal a industria limpia.
-Se reconvierte la industria celulsica a industria forestal limpia. -Al menos el 70% de las transacciones del mercado de madera es de madera legal. -El Estado compra nicamente madera legal. -Hay 100.000 hectreas plantadas bajo sistemas agroforestales (incluye silvopastoriles) para la produccin de madera de calidad.
-Aumenta en un 50% la cantidad y calidad de la mano de obra como resultado de los esfuerzos aplicados en capacitacin, incorporacin de tecnologa y mecanizacin.
Entre 10-12 aos
-Se exporta por USD 100 millones en el rubro muebles y muebles parte (Rubro 94). -El 20% de los planes de vivienda de la regin mesopotmica incorporan estructuras de madera.
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Entre 15-17 aos
Entre 4 -6 aos
-Se exporta por valor de USD 600 millones en el rubro -Hay al menos un proyecto REDD+ MDL por eco-regin madera aserrada (Rubro 44 ). en ejecucin y recursos humanos suficientes, provinciales y nacionales, capacitados para la formulacin y el segui-Se generaliza en otras regiones el uso de la madera en la miento de estos proyectos. construccin (en particular en viviendas sociales). Las siguientes metas corresponden al logro del quinto objetivo especfico.
Entre 2-4 aos
-Se conocen las prioridades de conservacin y manejo de bosques en trminos de mantenimiento o acrecentamiento de su cobertura y/o de los servicios estratgicos que brindan a la sociedad. -Se establecen los indicadores de sustentabilidad apropiados y con posibilidades de medicin cierta para cada tipo forestal y se fijan umbrales quinquenales para los prximos 20 aos.
Entre 3-5 aos
-Se aplica una estrategia a nivel de eco-regin para la conservacin de recursos forestales nativos, incluyendo medidas de promocin a proyectos de manejo, restauracin y plantacin de bosques.
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IV4 .
INSTRUMENTOS
Tabla 1. Objetivos e instrumentos para una poltica fores- raleza, se identifican como: instrumentos de informacin/ tal nacional. Se discriminan los instrumentos sugeridos coordinacin (IC), financieros (F), de accin o servicios de de acuerdo con cada objetivo especfico. Segn su natu- gobierno (G) o normativo-legales (L). OBJETIVOS ESPECFICOS 1. Reducir el dficit de la balanza comercial de los productos forestales INSTRUMENTOS 1.1 Rgimen de la pasta y el papel (legislacin sobre facilidades y exigencias ambientales). (L) 1.2 Revisin y adecuacin de regulaciones a las exportaciones. (L) 1.3 Sistema de crditos blandos para la industria integrada de pasta y papel. (F) 1.4 Sistema impositivo de promocin de exportaciones. (F) 1.5 Sistema de informacin estadstica nacional actualizado. (IC) 1.6 Informacin de mercados globales. (IC) 1.7 Plan de Comunicacin. (IC) 1.8 Mejoramiento de la infraestructura y los sistemas de transporte para bajar costos y aumentar competitividad. (F) 2. Posicionar las maderas y los productos de madera argentina en los mercados globales
2.1 Sistema de certificacin del manejo forestal sustentable y de estandarizacin y certificacin de la calidad (accesible a todo tipo de productor e incluyendo protocolos, estndares y manuales de buenas prcticas). (IC)
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INSTRUMENTOS 2.2 Sistema de informacin estadstica nacional, indicadores de rentabilidad empresarial y de competitividad del sector actualizados. (IC) 2.3 Informacin de mercados globales. (IC) 2.4 Plan de Comunicacin (nacional y en mercados potenciales). (IC) 2.5 Sistema de gestin (capacitacin/calificacin) y control de aspectos laborales. (G) 2.6 Programa de I&D en productos forestales (investigacin transformativa ms que investigacin incremental). (G) 2.7 Sistema de gestin y control de aspectos sanitarios. (G) 2.8 Generacin de espacios de dilogo y negociacin para la delimitacin de territorios indgenas. (G) 2.9 Promocin comercial de madera y productos de madera argentinos en mercados externos. (G) 2.10 Sistema impositivo de promocin de exportaciones. (F) 2.11 Mejoramiento de la infraestructura y de sistemas de transporte para bajar costos y aumentar competitividad. (F) 2.12 Promocin del asociativismo, de la formacin de clusters y elaboracin de Planes de Mejora de la Competencia para las principales cuencas forestales. (IC)
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OBJETIVOS ESPECFICOS 3. Fomentar el agregado de valor en los productos forestales. Esto implica agregar valor no slo a la madera (generando muebles, aberturas, etc.), sino tambin a la pulpa (al producir papel) y a los residuos (al generar bioenerga)
INSTRUMENTOS 3.1 Informacin sobre precios, costos y mercados de productos forestales. (IC) 3.2 Sistema de apoyo a la innovacin tecnolgica en las PyME. (G) 3.3 Plan de capacitacin para diferentes niveles (desde operarios hasta empresarios). (G) 3.4 Crditos blandos para el financiamiento de la instalacin o ampliacin de industrias innovadoras. (F) 3.5 Fomento a la instalacin de plantas de utilizacin de residuos de la industria forestal. (F) 3.6 Promocin y apoyo al uso de la madera en la vivienda. (IC, G, L) 3.7 Generacin y transferencia de tecnologas sustentables para la produccin de madera de calidad. (G) 3.8 Promocin del asociativismo, de la formacin de clusters y elaboracin de Planes de Mejora de la Competencia para las principales cuencas forestales. (IC)
4. Integrar la actividad primaria forestal con la produccin agropecuaria
4.1 Creacin o mejoramiento de infraestructura para el desarrollo (redes vial, ferroviaria y fluvial activas). (G) 4.2 Desarrollo e incorporacin de tecnologa en la produccin primaria, servicios de extensin forestal (planes y proyectos apuntalan al plan nacional y a los planes regionales). (G) 4.3 Informacin sobre precios, costos, rentabilidad y mercados de productos forestales (a nivel nacional y regional). (IC)
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INSTRUMENTOS 4.4 Promocin de la forestacin (segn prioridades establecidas en el cluster correspondiente o en reas con condiciones y necesidades de desarrollo, valles, Centro, Patagonia, NOA). (F) Fortalecimiento de viveros provinciales y servicios forestales. (G, F)
5. Promover el manejo forestal sustentable (en todas las escalas) y mejorar la oferta de servicios ambientales (estabilizacin de suelos, restauracin de ecosistemas, regulacin hdrica, calidad de aguas, huella de carbono, etc.)
5.1 Sistema de informacin geogrfico forestal actualizado (bosques nativos e implantados). (IC) 5.2 Sistema de informacin estadstica nacional actualizado, incluyendo Indicadores del Proceso de Montreal. (IC) 5.3 Creacin de un sistema de capacitacin formal de agentes pblicos de formulacin y gestin de proyectos de manejo forestal sustentable y restauracin de ecosistemas. (G) 5.4 Sistema de promocin de plantaciones para la generacin de servicios ambientales. (G, L) 5.5 Rgimen de fomento a la forestacin y conservacin de bosques para el reconocimiento econmico de acciones de manejo forestal sustentable y captura de carbono (implica la reformulacin de las Leyes 25080 y 26331, o bien la elaboracin de una nueva ley). (L)
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IV5 .
DESCRIPCIN DE LOS INSTRUMENTOS

la radicacin de industrias que puedan suplir la demanda del mercado interno de pulpa y papel, y que a la vez sean competitivas a nivel internacional sobre la base del conocimiento, la innovacin y el desarrollo tecnolgico, ms que por razones de escala. Es conveniente considerar las posibilidades de negocio que ofrecen los nuevos desarrollos tecnolgicos, los cuales vinculan la produccin de pasta celulsica con biorefineras para la obtencin de una variedad de combustibles renovables, electricidad y productos qumicos de alto valor. Respecto al cuidado del medio ambiente, el rgimen regulatorio debera adoptar los estndares ms altos vigentes en los pases desarrollados y contemplar facilidades para que las empresas de celulosa y papel existentes en el territorio nacional alcancen esas exigencias. El rgimen de apoyo y promocin indicado precedentemente debera articularse de tal forma que incentive un crecimiento equitativo entre el sector proveedor de materia prima y el sector industrial. 1.2. Revisin y adecuacin de regulaciones a las exportaciones Para una correcta instrumentacin del Rgimen de la pasta y el papel, as como de la promocin de las exportaciones del sector, se requiere la recopilacin (digesto), revisin y adecuacin de aquellas normas legislativas (leyes, reglamentos, etc.) que obstaculizan la poltica que se desea implementar. Como ejemplo, cabe citar la denominada Ley de la madera promulgada en la provincia de Entre Ros,
A continuacin se realiza una somera descripcin de los instrumentos propuestos. Algunos son comunes a varios objetivos y por lo tanto se repite su mencin en la tabla 1, aunque sin reiterar las descripciones. Como la implementacin de la poltica involucra a numerosas agencias de gobierno, ser necesaria una activa gestin de coordinacin entre las mismas, a fin de articular acciones y aprovechar instrumentos ya existentes para apoyar la propuesta sectorial. En referencia al objetivo especfico 1: Reducir el dficit de la balanza comercial de los productos forestales, se proponen los siguientes instrumentos: 1.1. Rgimen de la pasta y el papel El pas es importador neto de productos de pasta y papel2 y, dados los altos montos que a ello se destina, la balanza comercial de productos forestales es deficitaria. Considerando la actitud reacia de la sociedad a la instalacin de grandes industrias de pasta celulsica, se propone un Rgimen de la pasta y el papel que favorezca el establecimiento de este tipo de complejo industrial en la Argentina, en el marco de un estricto cuidado del medio ambiente, por medio de la aplicacin de tecnologas limpias garantizadas por el Estado. El Rgimen debera incluir medidas de articulacin, coordinacin y negociacin con otros sectores (financiero, de infraestructura, energtico, impositivo y aduanero, entre otros) y la regulacin referida al cuidado del medio ambiente. Adems, debera apuntar a favorecer
2 Ver Anexo 2.
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que dificulta las exportaciones de materia prima con des- En el caso de los derivados energticos, como los pellets, tino a la produccin de pasta celulsica. la ecuacin es desproporcionada ya desde la ptica de la ecuacin retenciones/reintegros. Por eso es necesario estudiar 1.3. Sistema de crditos blandos para la industria inte- variables que mejoren la ecuacin de aprovechamiento integrada de pasta y papel gral de los productos derivados del monte y de la industria. Habra que considerar la instrumentacin de algn sistema Para complementar las acciones mencionadas, dadas las prctico que jerarquice el sesgo exportador de las emprecaractersticas de capital-intensivo de este segmento de la sas, dado que ello involucrara, de forma directa, el cumcadena forestal, sera conveniente que el Gobierno Nacioplimiento de todas las pautas legales, desde las laborales nal se involucrara en la bsqueda de fuentes de financiahasta las impositivas. miento para este tipo de emprendimientos o las promoviera a travs de un sistema de crditos blandos. 1.5. Sistema de informacin estadstica nacional de indicadores de rentabilidad empresarial y de competitividad del sector 1.4. Sistema impositivo de promocin de las exportaciones No slo se trata de aumentar el caudal de informacin sobre En general, no ha habido una poltica de incentivos fiscales temas forestales sino de dirigirla hacia aspectos estratgipara favorecer a los exportadores de productos madereros cos, a fin de que estos datos incidan sobre el comportamiencon valor agregado que incluyera un definido perfil de an- to de los actores involucrados y as se facilite la implemenlisis de los mercados externos y las posibilidades concretas tacin de la poltica diseada. La Direccin de Produccin (actuales) y futuras para ubicar a la actividad en un hori- Forestal del MAGyP elabora anualmente estadsticas para zonte de certeza dentro del mercado global. el sector que incluyen informacin acerca de extracciones La aplicacin de retenciones no es gravitante en el total de las re- de plantaciones forestales (a nivel nacional y por provincia), caudaciones pero s significa un desajuste en la competitividad del sobre comercio exterior de productos forestales y superfisector; el posterior ingreso por reintegros neutraliza la ecuacin. cies aprobadas de forestaciones, as como estadsticas de Hay que analizar las consecuencias de aplicar cargas impo- precios. Por su parte, la Direccin de Bosques Nativos de sitivas a nivel regional, provincial y municipal, las cuales la SAyDS tambin genera informacin en este sentido. terminan creando asimetras an dentro de un mismo clus- La Direccin de Produccin Forestal ha identificado, trater, como ocurre en Misiones y Corrientes. En la primera bajando en forma coordinada con los pases del Cono Sur, provincia, se aplican ingresos brutos a las exportaciones, tasas una serie de diecisiete indicadores que sern monitoreados forestales y, en los municipios, tasas de higiene y seguridad. regularmente3. Para conformar el sistema de informacin
3 Ver Anexo 3.
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estadstica forestal, a este grupo debera sumarse una serie de variables que permitan evaluar y monitorear el negocio forestal. Ser necesario estandarizar el relevamiento de datos en todo el pas, incluyendo indicadores econmicos, de rentabilidad empresarial (de la actividad primaria e industrial) y de competitividad del sector, y el anlisis comparativo de los mismos en forma cronolgica y por regiones. Disponer de ndices de este tipo permitira fijar adecuadamente las metas sectoriales, dirigir la poltica en funcin de las mismas y monitorear su efectividad. Por otra parte, la informacin generada supondra una mayor transparencia en el mercado, favorecera la inversin en el sector y permitira cumplir con compromisos internacionales asumidos por el pas (Proceso de Montreal). 1.6. Informacin de mercados globales Adems, es necesario disponer de informacin sobre mercados globales, sus oportunidades y restricciones, as como de documentacin sobre los procedimientos necesarios para lograr la exportacin. Aqu cabe coordinar las acciones junto a la Direccin General de Estrategias de Comercio Exterior (Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto) y la Fundacin ExportAr, las cuales producen informacin sectorial. 1.7. Plan de Comunicacin (nacional y en mercados potenciales) Dados los conflictos an latentes por la controversia produccin-conservacin, debera elaborarse un Plan de Comu-
nicacin que informe a la sociedad acerca de las ventajas comparativas de la madera en relacin con otros productos sustitutivos, as como sobre las implicancias de la actividad forestal para el medio ambiente y el desarrollo territorial. Asimismo deberan explicitarse los aportes de los bosques y plantaciones forestales a los servicios ambientales. El Plan de Comunicacin debera considerar un abanico diverso de audiencias: maestros de escuela, polticos (en particular, parlamentarios de las Comisiones de Agricultura y de Ambiente), tcnicos y pblico en general. 1.8. Mejoramiento de la infraestructura y de los sistemas de transporte
Para contribuir al desarrollo de un sector forestal competitivo a nivel internacional es necesario minimizar los costos de flete y transbordo de los productos forestales, teniendo en cuenta la ubicacin geogrfica de la Argentina respecto a los principales mercados potenciales, as como hacia al interior del pas, la localizacin relativa de los ncleos con plantaciones forestales respecto a los principales puertos y centros de consumo. Una solicitud expresada reiteradamente en las diferentes regiones ha sido contar con infraestructura (rutas, ferrocarril y puertos) y medios de transporte adecuados para este fin. En Australia y Canad -pases de gran extensin como lo es la Argentina- el flete de productos agrcolas y forestales se realiza, en parte, a travs de camiones bitrenes. Estos rodados permiten transportar mayores cargas que los camiones tradicionales pero con menor impacto sobre las rutas. Adems, constituyen un medio de transporte seguro gracias a
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su sistema de acople y a que disponen de frenos ABS en todas las ruedas. En sntesis, este tipo de vehculos no slo requiere de un menor consumo de combustible por tonelada transportada -con lo cual se reduce la emisin de gases de efecto invernadero- sino que tambin presenta menores ndices de siniestralidad. Como la circulacin de estos camiones todava no fue autorizada en el pas, la traza de las autopistas nacionales en construccin (como la Autova de la Ruta 14, que conecta ncleos de reas forestales en la Mesopotamia) no ha previsto el trnsito de bitrenes; para la resolucin de este tema es necesario coordinar acciones entre las instancias de Gobierno competentes (Vialidad Nacional, Secretara de Transportes, etc.). Por otra parte, hay que establecer la eficiencia del transporte actualmente en circulacin, ya que en la Argentina los coeficientes de ocupacin de bodega son bajos y hay tramos extensos en los que los camiones van vacos, lo que se traduce en una alta incidencia de tiempos inactivos. Respecto al transporte por va fluvial, la legislacin que regula este tipo de actividades es de antigua data y debera adecuarse a las condiciones y tecnologas actuales. El transporte multimodal es la articulacin entre diferentes modos de transporte a fin de realizar de forma ms rpida y eficaz las operaciones de transbordo de materiales y mercancas. Por las razones antes explicadas, se debe realizar una evaluacin integral de las condiciones de logstica, partiendo de las cuencas forestales ms importantes del pas (es decir, en ellas y comenzando desde ellas), lo que permitira establecer dnde se encuentran los principales cuellos de botella e identificar las obras de infraestructura que hacen falta, as como las modificaciones normativas
ms convenientes. Esto debera acompaarse con estudios de logstica a nivel empresarial, con el fin de aumentar la eficiencia del transporte y reducir los costos de flete. El ferrocarril, y su eventual integracin con los mdulos carreteros y fluviales, es otro tramo a ser desarrollado por la infraestructura de transporte. Cada una de las modalidades responder a los volmenes y calidades transportadas, pero el actual uso masivo del camin no se revela como un tem de competencia. El gran circuito de la madera se concentra, en ms del 80%, en la Regin Mesopotmica, incluyendo el Delta del Paran, y en todos los casos se encuentran antecedentes positivos de formas multimodales de transporte, por eso la reduccin de costos y la optimizacin de los recursos e infraestructuras existentes sern funciones esenciales del diseo y estrategia que se elabore. Para citar algunos antecedentes, durante ms de diez aos se us el ferrocarril para transportar grandes volmenes de rollos pulpables desde Garup (Misiones) y Virasoro (Corrientes) hasta los puertos de Concepcin del Uruguay (Entre Ros) o Campana (Buenos Aires). En ambos casos el ferrocarril llegaba al puerto donde era embarcado el producto, la mayor parte hacia Europa. Cada despacho por va frrea ocupaba unos noventa vagones, lo que es comparable a noventa camiones. Aparentemente, desde el Gobierno Nacional se pretende impulsar de nuevo el desarrollo ferroviario en el pas. Si ello ocurriera, se facilitara la solucin a muchos de los problemas de logstica y transporte vigentes en la actualidad. El mismo ejemplo podra aplicarse al transporte fluvial, que permite desplazar grandes volmenes por los ros que confluyen en el Ro de la Plata. Las barcazas paraguayas bajan la cosecha de soja por esa va y llegan a puertos como
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Rosario, donde embarcan a otros destinos. Estos medios de transporte podran volver viables modelos de exportacin basados en los chips celulsicos u otros materiales, hasta tanto se hagan efectivas las radicaciones industriales en las cuencas respectivas.
Respecto al objetivo especfico 2: Posicionar las maderas y los productos de madera argentina en los mercados globales, se proponen los siguientes instrumentos:
2.1. Sistema de certificacin del Manejo Forestal Sustentable y de estandarizacin y certificacin de la calidad La certificacin del manejo forestal sustentable constituye una herramienta de mercado que toma en cuenta la sustentabilidad; en razn de ello, las ONG apoyan la produccin forestal que se realiza en bosques y plantaciones certificadas. Aunque tiene baja difusin en el mercado interno, es demandada cada vez con mayor frecuencia por los mercados internacionales. En la Argentina, slo una baja proporcin de bosques nativos y plantaciones forestales se encuentran certificadas en base al Sistema FSC. En general, han accedido a l empresas medianas y grandes, en tanto que las escasas certificaciones tramitadas por productores pequeos no han podido ser mantenidas por razones de escala de pro-
duccin y/o de mercados. Estas pequeas empresas tienen dificultades para cumplir con los estndares exigidos por los mecanismos de certificacin vigentes y para afrontar los pagos que conlleva el proceso. Ante este escenario, si se consolida la exigencia de compra de madera certificada en los mercados internacionales, los pequeos productores forestales podran perder competitividad y as quedar condenados a recibir los menores precios del mercado local. Por este motivo el Estado Nacional debe facilitar el acceso de este importante segmento productivo a la certificacin de manejo forestal sustentable. A fin de reducir los conflictos y las crticas que recaen sobre el aprovechamiento de bosques nativos y la realizacin de forestaciones, se propone estimular la adopcin de la certificacin forestal por parte de los productores. Para ello es necesario que el actual sistema de CERFOAR incorpore la modalidad de certificacin regional (adems de las vigentes: individual o por empresa), de forma de facilitar al pequeo productor el acceso al sistema. Para esto, el Estado debe participar del CERFOAR como miembro activo (el INTA en la actualidad es miembro adherente) y as colaborar en la confeccin de estndares regionales, de manera de coadyuvar a la coherencia de las polticas forestales, estimulando la competitividad de un tipo productivo al cual el Gobierno subsidia para que plante. Paralelamente, y teniendo en cuenta que la certificacin es optativa, se debera incentivar la demanda de productos certificados en el mercado interno por medio de un Programa de Compra de Productos Forestales Certificados implementado por el Gobierno Nacional y los Gobiernos provinciales y munici-
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pales. La certificacin dar transparencia y formalidad al mercado de productos forestales y repercutir en una mejor calidad de empleo. Por otro lado, una herramienta importante para asegurar la sostenibilidad de la actividad forestal, al mismo tiempo que reducir el nivel de conflictos con la sociedad, es la generacin de Manuales de Buenas Prcticas. La aplicacin de los mismos por parte del productor forestal implica su compromiso ante la sociedad respecto al cuidado del medio ambiente. De hecho, el otorgamiento del subsidio debera estar condicionado a la presentacin de un plan silvicultural, siguiendo las recomendaciones del Manual de Buenas Prcticas que, de no cumplirse, conllevara el reintegro obligatorio de los montos recibidos ms los intereses generados en el perodo correspondiente. INTA y AFoA han acordado redactar este tipo de manuales, trabajo que podra ser complementado con el apoyo del Proyecto BIRF 7520 (MAGyP). Los manuales de buenas prcticas requieren asimismo de informar a la poblacin sobre el modo a travs del cual los impactos negativos eventuales se superan mediante la implementacin de las tecnologas adecuadas. Habida cuenta de que la adhesin al proceso de certificacin por parte de productores forestales y de empresas industriales medianas y pequeas depender de la formacin de una demanda de productos certificados, y hasta tanto se concrete la organizacin y estructuracin de este mercado en funcin de las medidas propuestas precedentemente, en esa transicin, la comercializacin de madera y productos de la madera debera realizarse en base a la
calificacin de madera legal. Para que pueda ser considerada como tal, la madera debe haber sido cosechada legalmente y, en el proceso, no haber afectado derechos tradicionales o civiles, as como no debe provenir de reas de alto valor de conservacin, ni de bosques o plantaciones ubicadas en reas previamente convertidas (despus de una determinada fecha, a determinar). La transaccin comercial deber estar cubierta por factura, en la que conste la descripcin del producto, y por un remito o gua forestal (segn requiera la legislacin local) para su transporte. A fin de fomentar la comercializacin de madera legal, el otorgamiento del apoyo no reintegrable a la forestacin (Ley 25080/ Ley 26432) deber estar condicionado por la presentacin de la documentacin respectiva, que avale que las actividades de plantacin forestal cumplen con las normas vigentes respecto a la certificacin del material de germoplasma, as como en lo relativo a la contratacin de la mano de obra y al pago de tasas e impuestos correspondientes, entre otras. Ms all de la certificacin forestal (que se centra en la sustentabilidad del manejo) se propone, en las diferentes regiones, la elaboracin de estndares de calidad de los productos forestales de primera transformacin, en particular para madera aserrada y sus derivados. Ello implica el desarrollo de protocolos de procesos (por ejemplo, protocolos para la implementacin de podas y protocolos de secado). La aplicacin de estos estndares (que podra asegurarse a travs de un proceso de certificacin por calidad) facilitara el uso apropiado de la madera segn diferentes fines y permitira una mejor y ms estable insercin en los mercados
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internacionales, al tiempo que favorecera la transparencia los sectores productivos y actores sociales en materia de del mercado de productos forestales. Otro beneficio de la educacin tcnica profesional. estandarizacin se relaciona con el ahorro de materia prima. 2.6. Programa de I&D en productos forestales 2.2. Sistema de informacin estadstica nacional, de indicadores de rentabilidad empresarial y de competitividad del sector Para la formulacin e implementacin de este programa se deber trabajar en conjunto con los ministerios respecEste instrumento es propuesto asimismo bajo el objetivo 1, tivos, las instituciones de I&D, las cmaras empresariales descripto como: 1.5. Sistema de informacin estadstica. e inclusive con centros de consumidores, con el propsito de fijar lneas concretas que promuevan el uso intensivo de la madera y el desarrollo de productos derivados de la 2.3. Informacin de mercados globales misma. El programa deber incluir el diseo de una esEste instrumento es propuesto asimismo bajo el objetivo tructura productiva que revierta, de manera definitiva, el 1, descripto como: 1.6. Informacin de mercados globales. histrico dficit de la balanza de pagos sectorial, el cual se origina principalmente en la importacin de los derivados de la celulosa, papel e impresiones. A este desarrollo se 2.4. Plan de Comunicacin (nacional y en mercados sumara el de la industria del mueble, un segmento capaz potenciales) de crear empleos rpidamente y con calificacin de oficios, de perfiles exportadores conocidos. En tal sentido, se Este instrumento es propuesto asimismo bajo el objetivo propone no slo realizar una investigacin incremental, 1, descripto como: 1.7. Plan de Comunicacin. sino tambin favorecer la investigacin transformativa. Mientras que la investigacin incremental provee mejo2.5. Sistema de gestin (capacitacin/calificacin) y con- ras continuas en los productos generados por la industria, bsicamente a travs del aumento de la eficiencia y de la trol de aspectos laborales disminucin de los costos, la investigacin transformativa busca realizar cambios sustanciales (ms que marginaLa implementacin de este sistema requiere de una artiles) mediante usos nuevos y estratgicos de la madera y culacin con los programas del Ministerio de Trabajo, a sus derivados. Las tecnologas transformativas son claves fin de mantener y ampliar un programa de competencias para obtener mayor valor a partir de los recursos forestales. laborales y de capacitacin permanente para el sector. Tam- Pueden impactar sobre los productos tradicionales como bin deber coordinarse con el CONETyP, con el objetivo la madera, la pulpa y el papel generando nuevas formas de gestionar la colaboracin y conciliar los intereses de de produccin, utilizacin y embalaje. Este desarrollo de
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nuevos productos en base a una materia prima de carcter renovable crea nuevas oportunidades para el sector forestal, al aumentar su competencia y, al mismo tiempo, reducir la dependencia de los combustibles fsiles. 2.7. Sistema de gestin y control de aspectos sanitarios y proteccin forestal Se propone mantener el Plan Nacional de Manejo del Fuego y crear un Plan para el Manejo de Plagas y Enfermedades en el mbito del SENASA, que incluya sistemas de monitoreo permanente y evaluacin de prdidas causadas por incendios, plagas y enfermedades. 2.8. Generacin de espacios de dilogo y negociacin para la delimitacin de territorios indgenas Actualmente en desarrollo, las mesas de trabajo forestal de las provincias deberan contar con la participacin de todas las partes interesadas y constituirse en una de las instancias de dilogo y negociacin del sector. Las mesas deberan aproximar propuestas consensuadas y ofrecer soluciones a los gobiernos, de modo de estimular la produccin forestal sin afectar los intereses de los pueblos originarios. 2.9. Promocin comercial de madera y productos de madera argentinos en mercados externos Se debe realizar una activa gestin de coordinacin con las diferentes instancias de gobierno que cuentan con progra-
mas de promocin de los productos argentinos en el exterior. Por ejemplo, la Direccin General de Estrategias de Comercio Exterior -del Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto- genera informacin sobre comercio exterior y mercados de productos (incluyendo productos correspondientes a la posicin arancelaria del Captulo 44: Madera, Carbn Vegetal y Productos de Madera). A esta accin se agregan el Programa de Apoyo a la Insercin Comercial Internacional de las PyME -de la Secretara de Industria y Comercio del Ministerio de Industria- y las actividades de la Fundacin ExportAr -en calidad de agencia de promocin del Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto-. 2.10. Sistema impositivo de promocin de exportaciones Este instrumento es propuesto asimismo bajo el objetivo 1, descripto como: 1.4. Sistema impositivo de promocin de exportaciones. 2.11. Mejoramiento de la infraestructura y de sistemas de transporte Este instrumento es propuesto asimismo bajo el objetivo 1, descripto como: 1.8. Mejoramiento de la infraestructura y de los sistemas de transporte. 2.12. Promocin del asociativismo, de la formacin de clusters y elaboracin de Planes de Mejora de la Competencia para las principales cuencas forestales
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En casi todas las regiones forestales del pas, los pequeos productores ven amenazada su competitividad y en algunos casos su permanencia debido a la falta de escala, las falencias en la capacidad de gestin, el escaso financiamiento, entre otras variables. Una de las formas de superar esta situacin es el asociativismo. Las agencias gubernamentales deberan fomentar iniciativas de asociativismo en todos los niveles: produccin primaria, industrial, comercializacin y servicios. La consolidacin de clusters ha sido uno de los pilares de varias actividades productivas y del desarrollo de ciertas regiones. Si bien en forma incipiente, en Misiones y en Corrientes se est arraigando un cluster (Aglomerado Productivo Forestal de Misiones y Corrientes) basado en la superficie ya forestada, que representa el 80% de la actividad a nivel nacional. Este cluster incluye tambin actividades industriales, las cuales representan un porcentaje similar al de la actividad primaria. El objetivo central de esta estrategia es que todos los sectores involucrados trabajen vinculados, de modo que se avance en el fortalecimiento e integracin horizontal y vertical de los mismos, con el horizonte de mejorar en forma permanente la competitividad del sector forestal en su conjunto. La poltica de desarrollo de clusters alienta adems los proyectos propios emanados de las realidades locales, que repercuten en los planes de mejora constante. Por otro lado, los clusters actan en forma extendida al superar barreras geogrficas y polticas. Funcionan generando anlisis, discusin, toma de decisiones y establecimiento de orientaciones en forma conjunta, impulsando la
complementacin con los organismos pblicos y privados de manera que a veces se convierten en los gestores de las necesidades emergentes; el sector cobra una nueva fuerza al resumir sus capacidades en ncleos de inters comn. El ejemplo del cluster en funcionamiento debera ser emulado por otras regiones para expandir una identidad comn a todo el sector a nivel nacional, sin olvidar que, a pesar de las distancias que existen en lo geogrfico, la actividad encuentra redes de comercializacin en todo el territorio nacional. Por ejemplo: el machimbre de pino elaborado en Misiones se lleva a Tierra del Fuego para la construccin de viviendas. En relacin al objetivo especfico 3: Fomentar el agregado de valor en los productos forestales, se proponen los siguientes instrumentos: 3.1. Informacin sobre precios, costos y mercados de productos forestales Este instrumento es propuesto asimismo bajo el objetivo 1, descripto como: 1.5. Sistema de informacin estadstica nacional. Aqu cabe hacer especial referencia a los aspectos de costos, rentabilidad, etc., informacin que le permita al productor agropecuario evaluar las ventajas de incorporar la actividad forestal en su explotacin. 3.2. Sistema de apoyo a la innovacin tecnolgica a PyME
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Este instrumento es propuesto asimismo bajo el objetivo 2, descripto como: 2.6. Programa de I&D en productos forestales. Considera la formulacin de un programa de tecnologa industrial y desarrollo de productos que incluya, por ejemplo, ANR o proyectos que integren al sector de PyME con instituciones de I&D. 3.3. Plan de capacitacin a diferentes niveles (desde operarios hasta empresarios) La capacitacin del gran universo del sector, conformado por decenas de miles de productores forestales y miles de industrias, presenta dos grandes aristas. En los denominados sectores primarios, y sobre todo a nivel industrial, se observa una alta concentracin de trabajadores en los escalafones ms precarios, con la particularidad manifiesta de un bajo nivel de instruccin. Para ellos se deben implementar planes de calificacin que les permitan acceder a instancias superadoras a nivel laboral. En ciertas cuencas, las falencias en cuanto a la capacitacin constituyen una verdadera limitacin para la incorporacin de tecnologas especficas y estn provocando fenmenos migratorios. Estos problemas alcanzan al empresariado, normalmente integrado por emprendedores con escaso conocimiento a nivel gerencial de todas las facetas del sector. En estos estratos prima la individualidad, ya que han crecido a expensas de mecanismos de prueba y error, sin una visin integral del proceso productivo. En ambos casos se debern analizar los caminos adecuados para llegar a cada estamento de la mejor manera, teniendo
en cuenta que son sectores que no disponen de tiempo suficiente para ser capacitados externamente. Por ello se debern montar estrategias destinadas a realizar capacitaciones bsicamente in situ, aglutinando intereses particulares. Estos captulos deben ser claramente abordados segn cuencas o regiones, considerando las particularidades del desarrollo de cada una. 3.4. Crditos blandos para el financiamiento de la instalacin o ampliacin de industrias innovadoras Se propone disear un sistema de promocin a la industria de base forestal que contemple a las PyME industriales de primera transformacin, al sector de la transformacin secundaria con agregado de valor, as como a la industria de base de triturado y, en particular, a la de la celulosa y el papel. El rgimen debera orientarse a favorecer la adopcin de tecnologas blandas, pero tambin a la incorporacin de tecnologa para el procesamiento de la materia prima que permita el mayor agregado de valor. Cabe sealar que existi un rgimen transitorio de apoyo a la inversin (la Ley 26360 de Promocin de Inversiones en Bienes de Capital y Obras de Infraestructura) que caduc en el ao 2010. 3.5. Fomento a la instalacin de plantas de utilizacin de residuos de la industria forestal Consiste en la aplicacin de mecanismos de apoyo a la utilizacin de residuos forestales, como estudios de prefactibilidad, crditos blandos, revisin del rgimen regu-
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latorio o fiscal, entre otros. Este es un tema central tanto en el anlisis de la rentabilidad del sector como por su aporte a la eficiencia ambiental. El simple enunciado de que los procesos industriales de transformacin mecnica (aserrados y laminados planos) pueden desperdiciar ms del 50% de la materia prima es un dato relevante en s mismo. Esas prdidas del sistema, que pueden denominarse desperdicios en primera instancia, son un elemento de alto valor en tanto constituyen una forma de energa. Hay dos escenarios posibles para generar energa a travs de los bosques: la utilizacin de sus residuos -tanto de cosecha como de procesamiento industrial- o la implantacin de las denominadas forestaciones energticas. La obtencin de energa a partir de la madera o sus derivados no es novedosa y ha sido altamente difundida en los ltimos aos debido al aumento sostenido del costo de los combustibles fsiles y, por otro lado, a la necesidad de optimizar los recursos: el uso masivo de residuos, que en la mayora de los casos se queman al aire libre, contribuira a los servicios ambientales. La generacin de energas limpias y adecuadas a casi todas las escalas de produccin es un imperativo de la matriz energtica nacional. Al ser una actividad basada fundamentalmente en la incidencia de los subsidios que brinda el Estado Nacional, la asociacin entre forestoindustria y dendroenerga podra plantearse como un requisito exigible, dado que es un aporte ms al circuito de generacin de bienes y servicios. La adecuacin de los sistemas de generacin utilizando residuos tambin paliara la falta de recursos energticos en ciertas cuencas productoras.
Se deber implementar, en un plazo de tiempo muy corto, una ecuacin que pondere la capacidad de generacin existente, los mdulos productivos (escalas) y la pertinente adecuacin de tecnologas a cada escala. 3.6. Promocin y apoyo al uso de la madera en la vivienda Para promover el uso habitacional de la madera es necesario desarrollar e implementar un Programa de Desarrollo y Adopcin Tecnolgica para el Uso de la Madera en la Construccin. A pesar del bajo consumo per cpita de productos forestales en la Argentina, el mercado interno ha funcionado siempre como gran dinamizador del sector. En particular, el sector de la construccin ha sido demandante de productos de madera slida. Sin embargo, las actuales aplicaciones de madera aserrada en la industria de la construccin (usada bsicamente para encofrado) pueden modificarse en un futuro debido a los cambios tecnolgicos en la industria constructora (que tiende, por ejemplo, a usar tableros en lugar de madera aserrada). En cambio, las aplicaciones de la madera slida que cobran cada vez ms importancia en los pases desarrollados por causa del cambio climtico son prcticamente inexistentes en la Argentina. Pases como Australia, Canad y Estados Unidos de Amrica, que basan sus sistemas de construccin en la madera, presentan consumos per cpita -corregidos por el nivel de ingreso- de entre 2,2 y 6 veces ms que la Argentina. Dadas las caractersticas ambientalmente amigables de la madera, se propone implementar un programa que promueva el uso de la madera en la construccin, considerando tanto
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la aplicacin en sistemas de construccin como el uso en revestimientos y mobiliarios. El desarrollo de unidades habitacionales con determinados componentes de madera es imprescindible porque representa un escenario directo: no se necesita exportar y entrar en mercados alternativos, como tienen que hacerlo otros productos derivados de la madera. La vivienda es un dficit interno de alta capacidad de desarrollo y consumo, y es all donde nuevamente el Estado juega un rol primordial, siendo el agente de financiacin ms importante del circuito. En ese sentido, la evolucin hacia mayores consumos de madera deber contemplar la competencia -como ocurre en muchos pases del mundo- con productos alternativos: desde los ladrillos hasta los plsticos, pasando por cemento, hierro, aluminio o formas de PVC, los cuales insumen gran cantidad de energa y generan emisiones de CO 2 en su produccin. Frente a ello, hay que informar e interiorizar a los agentes acerca de lo que cada producto aporta o resta al circuito general mediante medidas de capacitacin, difusin y extensin. El programa debera ser integral, incluyendo diferentes aspectos: los tecnolgicos (por ejemplo, la adopcin de un sistema de estandarizacin de la madera para usos estructurales), el desarrollo de productos, la capacitacin en construccin, la difusin de los beneficios de la utilizacin de la madera, la regulacin del uso para asegurar la aplicacin de estndares de calidad y seguridad, etc. Tanto las universidades, institutos tecnolgicos de investigacin y desarrollo, as como los institutos nacional y provinciales de vivienda, deberan formar parte del programa.
3.7. Generacin y transferencia de tecnologas sustentables para la produccin de madera de calidad La investigacin relacionada con el desarrollo de plantaciones forestales se realiza principalmente desde el INTA, a travs de su Programa Nacional Forestal. La misma apunta fundamentalmente a producir material gentico superior, relacionado con la productividad, las propiedades de la madera y la resistencia a las adversidades, as como al desarrollo de tecnologas para aumentar la productividad de una manera compatible con la sustentabilidad, en silvicultura y cosecha. Las fuentes principales de financiamiento corresponden al mismo INTA y, en el ltimo ao, se han sumado las que se originan en el Proyecto BIRF 7520-AR (MAGyP) del Componente Plantaciones Forestales Sustentables. La investigacin en economa forestal no est suficientemente desarrollada y algo similar sucede con las tecnologas de transformacin de la madera. El INTI cuenta con antecedentes en tecnologa aplicada al procesamiento industrial de la madera y ha logrado aportes interesantes, sin embargo la investigacin est limitada por un esquema de funcionamiento a demanda y por un presupuesto muy exiguo para iniciativas propias. Sera necesario revisar este esquema para otorgar ms dinamismo al desarrollo de tecnologas de transformacin y de obtencin de productos a partir de la madera. En general, hay acuerdo en considerar que las ciencias forestales presentan una vacancia en cuanto a recursos humanos, tanto en el nmero como en su capacitacin. Si bien esta situacin se ha mitigado en los ltimos aos, su desarrollo
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es an relativamente bajo en comparacin con las ciencias 4.2. Desarrollo e incorporacin de tecnologa en la producagronmicas ms tradicionales. Es necesario caracterizar cin primaria, servicios de extensin forestal (planes y prola situacin por regin, en relacin a las demandas y a la yectos que apuntalan al Plan Nacional y Planes Regionales) oferta de recursos humanos y econmicos, para proponer al MINCyT, al INTA y al INTI las metas y los pasos a seguir Si bien la investigacin forestal ha verificado un crecimiento considerable en sus actividades y en la produccin dupara mejorar la situacin actual. rante los ltimos aos, no sucede lo mismo con la extensin. 3.8. Promocin del asociativismo, la formacin de clusters En el INTA, la misma est orientada fundamentalmente a y la elaboracin de Planes de Mejora de la Competencia los sistemas de produccin agropecuarios tradicionales y, salvo en algunas provincias, no se ha incorporado la tempara las principales cuencas forestales tica forestal con la fuerza suficiente como para contribuir Este instrumento es propuesto asimismo bajo el objetivo al desarrollo de la actividad. Afortunadamente, esta situa2, descripto como: 2.12. Promocin del asociativismo, de cin se puede revertir mediante el Proyecto BIRF 7520-AR la formacin de clusters y elaboracin de Planes de Mejora (MAGyP), del Componente Plantaciones Forestales Sustende la Competencia para las principales cuencas forestales. tables, que contratar extensionistas con especializacin en la temtica para cada regin forestal. Sin embargo es necesaria la coordinacin de este proyecto con el INTA y En relacin al objetivo especfico 4: Integrar la activi- su sistema de extensin, as como con los servicios provindad primaria forestal con la produccin agropecuaria, se ciales, fijando objetivos y estrategias conjuntas para los diproponen los siguientes instrumentos: ferentes tipos de productor forestal en cada regin del pas. 4.1. Creacin o mejoramiento para el desarrollo (redes vial, ferroviaria y fluvial activas) Este instrumento es propuesto asimismo bajo el objetivo 1, descripto como: 1.8. Mejoramiento de la infraestructura y de los sistemas de transporte. Cabe agregar que se trata de un instrumento de gestin conjunta entre los sectores forestal y agropecuario. 4.3. Informacin sobre precios, costos, rentabilidad y mercados de productos forestales (a nivel nacional y regional) Este tem coincide en parte con el 1.5. Sistema de informacin estadstica nacional actualizado y con el 3.1. Informacin sobre precios, costos y mercados de productos forestales. Hay que hacer especial referencia a los aspectos de costos, rentabilidad, etc., informacin que le permite al productor agropecuario evaluar las ventajas de incorporar la actividad forestal en su explotacin.
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4.4. Promocin de la forestacin (segn prioridades establecidas en el cluster correspondiente o en reas con condiciones y necesidades de desarrollo, valles, Centro, Patagonia, NOA)
No es concebible fomentar una actividad de largo plazo como la forestacin sin algn tipo de incentivo. As lo han entendido todos los pases que incrementaron su superficie forestal a partir de plantaciones. A travs de diferentes instrumentos de promocin, el pas ha logrado conformar una base forestal que supera el milln de hectreas. Actualmente se encuentra en vigencia la Ley 25080 (prorrogada por la Ley 26432) que establece incentivos por parte del Gobierno Nacional, con el objeto de promover el desarrollo armnico del sector. En este marco se promueve la implantacin de bosques, su mantenimiento, manejo, proteccin, cosecha e inclusive la industrializacin de la madera, cuando todas estas actividades forman parte de un emprendimiento productivo forestal integrado. Si bien la ley contribuy al incremento de la superficie forestada, otros factores han determinado que la industria forestal no se desarrollara al mismo nivel. Por otra parte, basado en la experiencia ganada durante las ltimas dcadas, se impone un proceso de priorizacin segn cuencas, promoviendo el establecimiento de plantaciones con viabilidad comercial y/o generadoras de servicios ambientales. Existen regiones que tienen potencial para la produccin forestal, como el NOA, pero que no cuentan con material
gentico ni servicios forestales que permitan establecer plantaciones ni realizar las actividades silviculturales necesarias para la obtencin de madera de calidad. En este sentido los viveros provinciales, apoyados en un programa que los fortalezca y abastezca de la mejor gentica, podran lograr su pleno funcionamiento en un corto plazo y cumplir as un papel estratgico. Los planes vigentes de desarrollo rural deberan incluir actividades de capacitacin y crditos blandos que habiliten la conformacin de PyME de servicios forestales privados en las regiones mencionadas. Por otro lado, el espritu del incentivo forestal es asegurar rentabilidad a una actividad que implica un perodo de varios aos entre el momento en que se incurre en los costos y el momento de la cosecha y de la venta del producto. Desde esa perspectiva, se debera evaluar el otorgamiento de un nuevo reintegro para la implantacin en la misma superficie cosechada, tal como ocurre en la actualidad. Debera considerarse un aumento de los aportes no reintegrables destinados a podas, raleos no comerciales, o raleos sanitarios, con el fin de obtener madera de la ms alta calidad. Esta propuesta, sin embargo, deber ser aplicada sobre la base de un principio de gradualidad, para garantizar la continuidad de pequeas forestaciones, cuya rentabilidad se encuentra en la actualidad muy amenazada por diferentes factores. En general, los aportes no reintegrables debern considerarse en el marco de un ordenamiento territorial que contemple otros usos del suelo, para asegurar la contribucin de las plantaciones al desarrollo territorial sustentable.
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En cuanto al objetivo especfico 5: Promover el MFS (en todas las escalas) y mejorar la oferta de servicios ambientales (estabilizacin de suelos, restauracin de ecosistemas, regulacin hdrica, calidad de aguas, huella de carbono, etc.) se indican a continuacin los correspondientes instrumentos.
En consonancia con los instrumentos de estadstica propuestos en los objetivos 1 y 2 (instrumentos 1.5 y 2.2) para los aspectos comerciales y productivos, resulta necesario contar con estadsticas y un sistema de monitoreo permanente organizado e implementado sobre la oferta de servicios ambientales y de criterios e indicadores de manejo forestal sustentable, consistentes con las recomendaciones 5.1. Sistema de Informacin Geogrfico Forestal actuali- del Proceso de Montreal, para su ejecucin peridica y evaluacin dinmica. zado (bosques nativos e implantados) 5.3. Creacin de un sistema de capacitacin formal de agentes pblicos de formulacin y gestin de proyectos de manejo forestal sustentable y restauracin de ecosistemas La creacin de un sistema de capacitacin formal de agentes pblicos para la formulacin y gestin de proyectos de manejo forestal sustentable y para la restauracin de ecosistemas es una condicin necesaria para llevar a cabo el objetivo correspondiente. La formacin de los recursos humanos se har posible mediante la organizacin de talleres y seminarios de concientizacin y divulgacin del manejo forestal sustentable, y cursos y entrenamientos tcnicos especficos de los agentes involucrados en la gestin y el manejo de recursos forestales naturales e implantados, a fin de atender estas demandas crecientes de la sociedad. 5.4. Sistema de promocin de plantaciones para la generacin de servicios ambientales
Resulta imprescindible contar con un sistema de informacin geogrfico basado en los inventarios ms recientes, que incluya las formaciones forestales nativas y plantadas a nivel de cuencas de segundo orden y caracterice su grado de viabilidad, fragmentacin y las amenazas a su conservacin o manejo sustentable. Participan del mismo el MAGyP, la SAyDS y la APN junto a las direcciones forestales o de RRNN provinciales. Las metodologas aplicadas, las escalas de trabajo y la diferenciacin de unidades deberan seguir criterios comunes y facilitar la compatibilidad de los estudios que llevan a cabo las instituciones mencionadas. Esto implica la armonizacin de mtodos entre los sistemas nacionales de informacin geogrfica y los servicios respectivos provinciales, para los distintos tipos/ecosistemas forestales del pas. 5.2. Sistema de informacin estadstica nacional actualizado, incluyendo Indicadores del Proceso de Montreal
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Los beneficios de la Ley 25080, y su continuacin en la Ley 26432, han sido concebidos para promover la forestacin con destino industrial. En forma amplia, esta regulacin se aplica an sobre condiciones o sitios donde la posibilidad de industrializacin de la madera es poco probable, ya sea por limitaciones al crecimiento o por la utilizacin de especies tradicionales aceptadas por la normativa, si bien actualmente hay cierta flexibilidad al respecto. Sin embargo, y a pesar de los reclamos de la sociedad, no existe un rgimen promocional para plantaciones destinadas a generar o a mejorar la provisin de servicios ambientales. Por otro lado, muchos servicios dados por los bosques, como la calidad de aguas, la generacin de microclimas apropiados, la provisin de espacios recreativos y tursticos, entre otros, resultan esenciales para muchas comunidades rurales y urbanas del interior del pas. Se debera formular una ley que incentive la forestacin con fines ambientales, teniendo en cuenta la proteccin de cuencas o riberas, la restauracin de los ecosistemas o el incremento de su conectividad, el control de la erosin, el resguardo de la biodiversidad, etc., tomando los elementos positivos que ha aportado la Ley 25080 respecto al incremento de las forestaciones nacionales. Acciones como las mencionadas reconoceran la importante contribucin que pueden realizar las forestaciones a la adaptacin al cambio climtico. 5.5. Rgimen de fomento a la forestacin y conservacin de bosques para el reconocimiento econmico de acciones de manejo forestal sustentable o captura de carbono (reformulacin de Leyes 25080 y 26331 o elaboracin de una nueva ley)
Se deberan reformular las leyes de promocin y fomento a la forestacin y conservacin de bosques (Ley 25080 y Ley 26331), o crear una ley especfica para el reconocimiento econmico de acciones de manejo forestal sustentable y de captura de carbono. La promocin de forestaciones plantadas donde existen prioridades ambientales o sociales (por sobre las econmico-productivas) incrementara la cobertura boscosa con fines comerciales y tambin la oferta de servicios ambientales, como el incremento del stock de carbono. Adems contribuira a la proteccin de suelos y al establecimiento de reas buffer entre la frontera agrcola y los bosques naturales. Finalmente, para todos los objetivos se recomienda llevar adelante estudios de carcter poltico que indaguen acerca de los resultados de las polticas implementadas, analicen el efecto de los instrumentos aplicados, evalen el alcance de las metas establecidas e identifiquen los factores que han influido en el desarrollo del sector y los obstculos que se presentaron, a fin de aumentar la eficiencia de las polticas. Asimismo, ser conveniente elaborar peridicamente anlisis prospectivos para orientar los instrumentos de poltica seleccionados. Por otra parte, se sugiere que la normativa que regula la aplicacin de la Ley 25080 sea sujeta a un anlisis y revisin que, por un lado, determine los logros y, por otro, identifique los factores que no han permitido alcanzar las metas de los programas de poltica que les dieron origen. Es necesario discutir qu especies sern promocionadas, en qu regiones y de acuerdo a qu objetivo industrial. La promocin de las forestaciones segn cuencas forestoindustriales debera guiar los aportes que realiza el Estado para ampliar la base de recursos forestales.
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V. RESPONSABILIDADES EN LA EJECUCIN DE POLTICAS
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V. RESPONSABILIDADES EN LA EJECUCIN DE POLTICAS
En la tabla 2 se describe el grado de responsabilidad (primaria, concurrente o secundaria) que le cabra al Ministerio de Agricultura, Ganadera y Pesca para el desarrollo e implementacin de cada instrumento propuesto. Asimismo se indican otros organismos e instituciones por fuera de la rbita del MAGyP, que tienen algn grado de responsabilidad y participacin para que el instrumento respectivo sea efectivo y contribuya a alcanzar las metas establecidas. Dado el gran
nmero de instituciones y entidades con responsabilidades concurrentes, la creacin de una Plataforma Forestal se considera una estrategia adecuada para lograr la negociacin y el consenso de los principales grupos de inters. Hasta tanto se consolide una institucin de este tipo, se estima conveniente la conformacin de un Comit Interministerial para tratar los aspectos que son de incumbencia concurrente o complementaria entre las diferentes reas de gobierno.
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V. Responsabilidades en la ejecucin de polticas
Tabla 2. Instrumentos, responsabilidades institucionales y contribuciones conjuntas para una poltica forestal nacional INSTRUMENTOS 1.1 Rgimen de la Pasta y el Papel
RESPONSABILIDAD MAGyP
OTROS ORGANISMOS / INSTITUCIONES RESPONSABLES CONTRIBUCIN / ACCIONES DEL MAGyP
Concurrente
Ministerio de Industria, Poder Legislativo, AFCP, etc.
Estimar / proyectar requerimientos de materia prima, evaluar posibles efectos de la ley de tierras y/o sistema de tenencia de la tierra para asegurar aprovisionamiento de materia prima a inversiones capital-intensivas extranjeras, proponer proyecto de ley para el rgimen de pasta y papel.
1.2 Revisin y adecuacin de regulaciones, en particular referentes a exportaciones 1.3 Sistema de crditos blandos para la industria integrada de pasta y papel
Secundaria
Gobiernos de las provincias
Apoyo a la elaboracin de digestos de legislacin nacional y provincial.
Secundaria
Ministerio de Industria, Ministerio de Economa, Poder Legislativo (Ley de Presupuesto)
Proveer informacin de base (ej. priorizacin de reas segn cuencas, informacin de inventarios para estimar y proyectar disponibilidad de materia prima, etc.).
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INSTRUMENTOS 1.4 Sistema impositivo de promocin de exportaciones
OTROS ORGANISMOS/ INSTITUCIONES RESPONSABLES
CONTRIBUCIN/ ACCIONES DEL MAGyP
Secundaria
Ministerio de Industria, Ministerio de Economa, Poder Legislativo (Ley de Presupuesto) Gobiernos provinciales, entidades del sector
dem anterior.
1.5 Sistema de informacin estadstica nacional actualizado 1.6 Informacin de mercados globales 1.7 Plan de Comunicacin
Primaria
Diseo e implementacin del sistema.
Concurrente
Ministerio de RREE
Generacin y anlisis de informacin.
Concurrente
Ministerio de Industria, SAyDS, entidades del sector, ONG
Definicin de la estrategia y colaboracin en el diseo del plan.
65
INSTRUMENTOS 1.8 Mejoramiento de la infraestructura y promocin de sistemas de transporte que permitan bajar costos para aumentar la competitividad 2.1 Sistema de certificacin del Manejo Forestal Sustentable y de estandarizacin y certificacin de la calidad 2.2 Sistema de informacin estadstica nacional, de indicadores de rentabilidad empresarial y de competitividad del sector actualizados 2.3 Informacin de mercados globales 2.4 Plan de Comunicacin (nacional y en potenciales mercados)
Concurrente
Ministerio de Planificacin, Secretara de Transporte, Gobiernos de las provincias, Vialidad nacional y Vialidad provincial INTI, Ministerio de Industria, SAyDS, IRAM, CERFOAR, entidades del sector
Anlisis de logstica segn cuencas.
Concurrente
Generacin de estndares y protocolos y de manuales de buenas prcticas, difusin y extensin.
Primaria
INDEC, Oficinas provinciales de estadsticas, entidades del sector
Primaria
Fundacin ExportAr, Ministerio de RREE

Ministerio de RREE-Fundacin ExportAr, Ministerio de Industria, SAyDS, entidades del sector , ONG
Generacin y anlisis de informacin.
Concurrente
Definicin de la estrategia y diseo del plan.
66
INSTRUMENTOS 2.5 Sistema de gestin (capacitacin/calificacin) y control de aspectos laborales 2.6 Programa de I&D en productos forestales
Secundaria
Ministerio de Trabajo, Sindicatos, CONETyP, entidades del sector INTI, Universidades, CONICET, centros / polos tecnolgicos AFoA, universidades, CONICET INAI, Gobiernos provinciales, comunidades locales
Proveer contenidos, formacin de docentes, organizacin de cursos en temas de incumbencia.
Concurrente
Investigacin en propiedades tecnolgicas de la madera y de otros productos forestales, estudio sobre productos de la forestoindustria.
2.7 Sistema de gestin y control de aspectos sanitarios 2.8 Generacin de espacios de dilogo y negociacin para la delimitacin de territorios indgenas 2.9 Promocin comercial de madera y productos de madera argentinos en mercados externos 2.10 Sistema impositivo de promocin de exportaciones
Primaria
Secundaria
Convocar a todas las partes interesadas a las Mesas Forestales Provinciales.
Concurrente
Ministerio de RREE, Fundacin ExportAr, cmaras y entidades del sector
Representaciones en el exterior.
Secundaria
Ministerio de Industria, Ministerio de Economa, Poder Legislativo (Ley de Presupuesto)
Proveer informacin de base (ej. priorizacin de reas segn cuencas, informacin de inventarios para estimar y proyectar disponibilidad de materia prima, etc.).
67
INSTRUMENTOS 2.11 Mejoramiento de la infraestructura y de los sistemas de transporte para bajar costos y aumentar competitividad 2.12 Promocin de la formacin de clusters y elaboracin de Planes de Mejora de la Competencia para las principales cuencas forestales 3.1 Informacin sobre precios, costos y mercados de productos forestales 3.2 Sistema de apoyo a la innovacin tecnolgica a PyME
OTROS ORGANISMOS / INSTITUCIONES RESPONSABLES
CONTRIBUCIN / ACCIONES DEL MAGyP
Concurrente
Ministerio de Planificacin, Secretara de Transporte, Gobiernos provinciales, Vialidad nacional y Vialidad de las provincias Entidades del sector, gobiernos y entidades provinciales
Anlisis de logstica segn cuencas, estudios de logstica a nivel de empresa; apoyo a la incorporacin de tecnologa en las empresas.
Primaria
Planes para la mejora competitiva segn cuencas.
Primaria
Entidades del sector
Diseo e implementacin de un sistema de informacin estadstica y de indicadores forestales. Generacin de informacin, apoyo a consultoras tecnolgicas en temas especficos.
Concurrente
INTI, universidades, CONICET, centros / polos tecnolgicos, centros de investigacin, MINCyT, Ministerio de Industria
Ministerio de Trabajo, CONETyP, INTI, universidades, entidades del sector
3.3 Plan de capacitacin a diferentes niveles (desde operarios hasta empresarios)
Concurrente
Provisin de contenidos, formacin de docentes, organizacin de cursos en temas de incumbencia.
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INSTRUMENTOS 3.4 Crditos blandos para el financiamiento de la instalacin o ampliacin de industrias innovadoras
Secundaria
Ministerio de Industria, Ministerio de Economa
Apoyo a anlisis de factibilidad para industrias innovadoras, apoyo a la disminucin de costos de transaccin (ej. informacin sobre MDL para empresas que generan energa a base de residuos forestales).
3.5 Fomento a la instalacin de plantas que utilicen residuos de la industria forestal 3.6 Promocin y apoyo al uso de la madera en la vivienda
Secundaria
Ministerio de Planificacin, INTI, Ministerio de Industria, Poder Legislativo, SAyDS (MDL) Ministerio de Planificacin, Ministerio de Desarrollo Social, Ministerio de Industria, INTI, CONICET, universidades, centros de investigacin, Instituto Nacional de la Vivienda e institutos provinciales de la vivienda, IRAM, entidades del sector Entidades del sector, universidades, CONICET, centros de investigacin
Elaboracin de informacin de base (disponibilidad de materia prima, caracterizacin de la materia prima, etc.).
Secundaria
Diseo e implementacin de un sistema de informacin estadstica y de indicadores forestales.
3.7 Generacin y transferencia de tecnologas sustentables para la produccin de madera de calidad
Primaria
Investigacin y extensin en reas de incumbencia.
69
INSTRUMENTOS 3.8 Promocin de la formacin de clusters y elaboracin de Planes de Mejora de la Competencia para las principales cuencas forestales
Primaria
Entidades del sector, Gobiernos y entidades provinciales
Planes para la mejora competitiva segn cuencas.
4.1 Infraestructura para el desarrollo (redes vial, ferroviaria y fluvial activas)
Concurrente
Ministerio de Planificacin, Secretara de Transporte, Gobiernos provinciales, Vialidad nacional y Vialidad de las provincias Gobiernos provinciales, entidades del sector
Anlisis de logstica.
4.2 Desarrollo e incorporacin de tecnologa en aspectos de produccin primaria, servicios de extensin forestal 4.3 Informacin sobre precios, costos, rentabilidad y mercados de productos forestales (a nivel nacional y regional)
Primaria
Planes y proyectos que apoyan al Plan nacional y a Planes regionales.
Primaria
Entidades del sector, INDEC y oficinas provinciales de estadsticas
Diseo e implementacin de un sistema de informacin estadstica y de indicadores forestales.
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INSTRUMENTOS 4.4 Promocin de la forestacin segn prioridades establecidas en el cluster correspondiente o en reas con condiciones y necesidades para desarrollarlos (valles, Centro, Patagonia y NOA). Fortalecimiento de viveros provinciales y de servicios forestales 5.1 Sistema de Informacin Geogrfico Forestal actualizado (bosques nativos e implantados)
Primaria
Gobiernos provinciales, entidades del sector, ONG
Sistema de promocin de la forestacin en ejecucin.
Primaria (bosques implantados)/ Secundaria (bosques nativos)
SAyDS, universidades, centros de investigacin, servicios provinciales de relevamiento de bosques y recursos naturales SAyDS, INDEC, oficinas provinciales de estadsticas, entidades del sector
Diseo e implementacin del sistema, incluyendo la homogenizacin de las metodologas apropiadas para cada escala y continuidad dinmica.
5.2 Sistema de informacin estadstica nacional actualizado, incluyendo Indicadores del Proceso de Montreal
Primaria (bosques implantados, sistemas agroforestales) y concurrente (bosques nativos)
Diseo e implementacin del sistema, participacin en reuniones del proceso de Montreal, conformacin y liderazgo (concurrente con SAyDS) del Grupo Nacional del Proceso de Montreal.
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INSTRUMENTOS 5.3 Creacin de un sistema de capacitacin formal de agentes pblicos de formulacin y gestin de proyectos de Manejo Forestal Sustentable y restauracin de ecosistemas 5.4 Sistema de promocin de plantaciones para la generacin de servicios ambientales
Concurrente
Universidades, CONICET, centros de investigacin, entidades del sector
Diseo e implementacin del sistema, acuerdos de capacitacin con institutos y universidades para el dictado de cursos y seminarios, asignacin de expertos en la formulacin de proyectos de la temtica.
Primaria
Universidades, centros de investigacin, CONICET, ONG, entidades del sector
Sistema de promocin (elaboracin de normativa) en base a compensaciones por provisin de servicios ambientales o beneficios impositivos; generacin y sistematizacin del conocimiento, informacin y extensin; implementacin de proyectos demostrativos. Elaboracin de normativa; proyecto de ley de compensacin por incremento de stocks de carbono, disminucin de la huella ecolgica y avances verificables en el Manejo Forestal Sustentable.
5.5 Rgimen de fomento a la forestacin y la conservacin de bosques para el reconocimiento econmico de acciones de MFS o captura de carbono
Concurrente
SAyDS, Ministerio de Relaciones Exteriores, Poder Legislativo, entidades del sector
72
REFERENCIAS
73
74
REFERENCIAS
Althaus, C.; Bridgman, P. y Davis, G. (2007). The Australian Policy Handbook (4th ed.), Sydney: Allen & Unwin. Bochetto, R. M. (2001). Priorizacin de la innovacin tecnolgica regional y las nuevas demandas del Sistema Agroalimentario y Agroindustrial en el Mercosur ampliado. Montevideo: PROCISUR. Disponible en web:
h t t p : / / w w w . p r o c i s u r. o rg . u y / o n l i n e / c y b e r _ f i c h a . asp?grupo=4&doc=108
Direccin de Produccin Forestal, MAGyP (2010). Estadsticas Forestales: resumen de las transacciones de productos forestales.
http://www.minagri.gob.ar/new/0-0/forestacion/econo/econo3.htm
Instituto de Estudios sobre la Realidad Argentina y Latinoamericana (2011): Una Argentina Competitiva, Productiva y Federal. Cadena forestoindustrial. Documento de Trabajo. Ao 17, Ed. N 95, Buenos Aires: IERAL. Krott, M. (2005): Forest Policy Analysis. European Forest Institute. Springer. Netherlands.
DAdamo, O. (1958). Plan de Desarrollo de la Economa Forestal Argentina. FAO, doc. LARO/FO/58/1, p.118.
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ANEXOS
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78
ANEXOS
ANEXO 1
GLOSARIO
yen sobre la actividad social y econmica exclusivamente en base a informacin. Los instrumentos econmicos son aquellos medios de intervencin poltica que influyen sobre la actividad social y econmica a travs del intercambio de valores econmicos. Por ltimo, los instrumentos regulatorios incluyen todas aquellas intervenciones polObjetivo: accin tendiente a resolver un problema o a ticas que influyen sobre la actividad social y econmica aprovechar una oportunidad. a travs de regulaciones obligatorias (Krott, 2005). Otros autores agregan a esta lista instrumentos institucionales, e incluso instrumentos de planificacin. Existe adems otra Meta: es la situacin que se pretende alcanzar cuando divisin segn el grado de intervencin/coercin de los se cumple el objetivo. Es la cuantificacin del objetivo, instrumentos, la cual consta de las siguientes categoras: su planteamiento en forma operativa. de apoyo y promocin; de coordinacin; de economa; de accin de gobierno; de legislacin. Esta diferenciacin se Instrumentos: mtodos/medios de intervencin aplica- debe a que algunos gobiernos / polticos prefieren utilizar dos por el Gobierno para alcanzar objetivos de poltica instrumentos menos coercitivos. (Althaus, 2007). Algunos autores diferencian los instruPrograma de poltica: Es una declaracin en la que se mentos informativos de los econmicos y los regulatorios. presentan los objetivos de poltica y se proveen los insEn este caso, los instrumentos informativos se definen trumentos para su implementacin (Krott, 2005). como aquellos medios de intervencin poltica que influPrincipio: regla o elemento esencial, en este caso, de la poltica forestal. Es lo que se toma en primer lugar y constituye la base del programa y el marco de los objetivos y metas.
79
80
Anexos
ANEXO 2
COMERCIO EXTERIOR DE PRODUCTOS FORESTALES
Transacciones de productos forestales

Miles de USD
1.800.000 1.600.000 1.400.000 1.200.000 1.000.000 800.000 600.000 400.000 200.000 0

00
CAPTULO 94 Muebles; Mobiliario medicoquirrgico; artculos de cama y similares aparatos CAPTULO 48 Papel y cartn; manufacturas de pasta
PO R EX T 20 PO 01 RT I 20 MP 02 OR T E 20 XP 02 OR I T 20 MP 03 OR T E 20 XP 03 OR IM T P 20 04 OR T E 20 XP 04 OR I T 20 MP OR 05 T IE 20 XP 05 OR I T 20 MP 06 OR T E 20 XPO 06 RT I 20 MP 07 OR T E 20 XP 07 OR IM T P 20 08 OR T E 20 XP 08 OR I T 20 MP 09 OR T E 20 XPO 09 RT I 20 MP 10 OR T E 20 XP 10 OR IM T PO RT 20 01
EX PO 20 20
00
IM
RT
CAPTULO 47 Pasta de madera o de las dems CAPTULO 44 Madera, carbn vegetal y productos de madera OTROS CAPTULOS
81
Saldo de la balanza comercial de productos forestales
Miles de USD
200.000 100.000 0 -100.000 -200.000 -300.000 -400.000 -500.000 -600.000 -700.000 -800.000 -900.000
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Fuente: Direccin de Produccin Forestal, MAGyP (2010). Estadsticas Forestales: resumen de las transacciones de productos forestales.
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2010
Anexos
ANEXO 3
INDICADORES DEL PROCESO DE MONTREAL ACORDADOS PARA EL CONO SUR

Superficie y porcentaje de terrenos forestales manejados principalmente para cumplir funciones de proteccin. Por ejemplo: cuencas, proteccin contra inundaciones, proteccin contra avalanchas, zonas ribereas. Biomasa total de los ecosistemas forestales y acumulacin de carbono, si es pertinente, por tipo forestal, clase de edad y etapa de sucesin.
Superficie y porcentaje por tipo de bosque y por clase de edad o etapa de sucesin (y propiedad de tierra). Fragmentacin de los tipos forestales. Superficie de terrenos forestales y superficie neta de terrenos forestales disponibles para la produccin de madera. Superficie y volumen de plantaciones de especies nativas y exticas. Superficie y porcentaje de bosques afectados por agentes abiticos (ej. incendio, tormenta, despeje de terrenos) ms all de las condiciones de referencia. Superficie y porcentaje de terrenos forestales con erosin significativa del suelo.
Valor y volumen de la produccin de madera y productos de la madera, incluyendo el valor agregado a travs del procesamiento secundario. Abastecimiento y consumo de madera y productos de la madera, incluyendo consumo por habitante.
83
Valor de las inversiones, incluyendo inversin en bosques en crecimiento, sanidad y manejo de bosques, bosques plantados, procesamiento de madera, recreacin y turismo (valor de las inversiones de capital y gasto anual en manejo forestal, industrias de productos madereros y no madereros, servicios medioambientales forestales, recreacin y turismo). Nivel de gasto en investigacin y desarrollo y en educacin (inversin y gastos anuales en investigacin, extensin y desarrollo y educacin relacionados con los bosques). Empleo directo e indirecto en el sector forestal y empleo en el sector forestal como porcentaje del empleo total.
Salarios promedio y tasas de accidentes en las principales categoras de empleo dentro del sector forestal. Legislacin y poltica que respaldan el manejo sustentable de los bosques. Aplicacin de las leyes relacionadas con los bosques. Monitoreo, evaluacin y preparacin de informes sobre el avance hacia el manejo forestal sustentable.
84
Anexos
ANEXO 4
SIGLAS
INAI: Instituto de Asuntos Indgenas INDEC: Instituto Nacional de Estadstica y Censos INTA: Instituto Nacional de Tecnologa Agropecuaria INTI: Instituto Nacional de Tecnologa Industrial IRAM: Instituto Argentino de Normalizacin y Certificacin MAGyP: Ministerio de Agricultura, Ganadera y Pesca de la Nacin MDL: mecanismo de desarrollo limpio MINCyT: Ministerio de Ciencia, Tecnologa e Innovacin productiva de la Nacin Ministerio de RREE: Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto
AFCP: Asociacin de Fabricantes de Celulosa y Papel AFoA: Asociacin Forestal Argentina ANR: Aportes No Reembolsables APN: Administracin de Parques Nacionales BIRF: Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento CERFOAR: Sistema Argentino de Certificacin Forestal CONAF: Corporacin Nacional Forestal CONETyP: Consejo Nacional de Educacin, Trabajo y Produccin CONICET: Consejo Nacional de Investigaciones Cientficas y Tcnicas FSC: Forest Stewardship Council
NEA: noreste argentino I&D: investigacin y desarrollo NOA: noroeste argentino
85
OIT: Organizacin Internacional del Trabajo ONG: organizacin no gubernamental PBI: producto bruto interno PyME: pequeas y medianas empresas REDD+: reduccin de emisiones por deforestacin o degradacin de bosques plus SAyDS: Secretara de Ambiente y Desarrollo Sustentable SENASA: Servicio Nacional de Sanidad Agroalimentaria UCAR: Unidad para el Cambio Rural
86
NDICE
I. INTRODUCCIN...................................................................................................15
II. PRINCIPIOS DE POLTICA FORESTAL...........................................................23
III. ESTRATEGIA......................................................................................................33
IV. OBJETIVOS, METAS E INSTRUMENTOS...........................................................37
V. RESPONSABILIDADES EN LA EJECUCIN DE POLTICAS........................63 REFERENCIAS.........................................................................................................75
ANEXOS...................................................................................................................79
87

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Aportes a una poltica forestal argentina en el siglo XXI

EL SECTOR FORESTAL Y EL DESARROLLO ECONMICO, AMBIENTAL Y SOCIAL DEL PAS

Elaboracin del informe

Diseo grfico y de tapa

Aportes a una poltica forestal argentina en el siglo XXI

EL SECTOR FORESTAL Y EL DESARROLLO ECONMICO, AMBIENTAL Y SOCIAL DEL PAS

Jefe de Gabinete de Ministros

Ministro de Agricultura, Ganadera y Pesca

Secretario de Agricultura, Ganadera y Pesca

Coordinador Ejecutivo de la Unidad para el Cambio Rural

Presidente del Instituto Nacional de Tecnologa Agropecuaria

Aportes a una poltica forestal argentina en el siglo XXI

Aportes a una poltica forestal argentina en el siglo XXI

PALABRAS DEL MINISTRO DE AGRICULTURA, GANADERA Y PESCA

Aportes a una poltica forestal argentina en el siglo XXI

Aportes a una poltica forestal argentina en el siglo XXI

Aportes a una poltica forestal argentina en el siglo XXI

Aportes a una poltica forestal argentina en el siglo XXI

Aportes a una poltica forestal argentina en el siglo XXI

Aportes a una poltica forestal argentina en el siglo XXI

Aportes a una poltica forestal argentina en el siglo XXI

II. PRINCIPIOS DE POLTICA FORESTAL

Aportes a una poltica forestal argentina en el siglo XXI

II. PRINCIPIOS DE POLTICA FORESTAL

II. Principios de poltica forestal

Aportes a una poltica forestal argentina en el siglo XXI

II. Principios de poltica forestal

Aportes a una poltica forestal argentina en el siglo XXI

II. Principios de poltica forestal

Aportes a una poltica forestal argentina en el siglo XXI

Aportes a una poltica forestal argentina en el siglo XXI

Aportes a una poltica forestal argentina en el siglo XXI

PLATAFORMA / MESA FORESTAL

Aportes a una poltica forestal argentina en el siglo XXI

IV. OBJETIVOS, METAS E INSTRUMENTOS

Aportes a una poltica forestal argentina en el siglo XXI

IV. OBJETIVOS, METAS E INSTRUMENTOS

Lograr un sector sustentable y competitivo a nivel internacional.

IV. Objetivos, metas e instrumentos

Aportes a una poltica forestal argentina en el siglo XXI

Entre 15-17 aos

IV. Objetivos, metas e instrumentos

Aportes a una poltica forestal argentina en el siglo XXI

IV. Objetivos, metas e instrumentos

4. Integrar la actividad primaria forestal con la produccin agropecuaria

Aportes a una poltica forestal argentina en el siglo XXI

IV. Objetivos, metas e instrumentos

DESCRIPCIN DE LOS INSTRUMENTOS

Aportes a una poltica forestal argentina en el siglo XXI

IV. Objetivos, metas e instrumentos

Aportes a una poltica forestal argentina en el siglo XXI

IV. Objetivos, metas e instrumentos

Aportes a una poltica forestal argentina en el siglo XXI

IV. Objetivos, metas e instrumentos

Aportes a una poltica forestal argentina en el siglo XXI

IV. Objetivos, metas e instrumentos

Aportes a una poltica forestal argentina en el siglo XXI

IV. Objetivos, metas e instrumentos

Aportes a una poltica forestal argentina en el siglo XXI

IV. Objetivos, metas e instrumentos

Aportes a una poltica forestal argentina en el siglo XXI

IV. Objetivos, metas e instrumentos

Aportes a una poltica forestal argentina en el siglo XXI