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Sociologias, Porto Alegre, ano 6, n 11, jan/jun 2004, p. 88-125

A abordagem territorial do desenvolvimento rural e suas articulaes externas 1


SRGIO SHNEIDER*

1 Introduo
o deixa de ser surpreendente a velocidade com que ganha espao pblico e legitimao a assertiva de que preciso repensar o modelo de desenvolvimento rural adotado no Brasil e, mais do que isto, reorientar as formas de interveno do Estado e as polticas pblicas. Esta mudana de enfoque comeou a ganhar fora no Brasil na segunda metade da dcada de 1990, sob os efeitos de algumas alteraes na forma de gesto do Estado, sobretudo com o incremento do papel das recm criadas agncias de regulao e da descentralizao de algumas polticas pblicas federais, fazendo com que os governos locais ganhassem novas atribuies. No que se refere ao mundo rural, a percepo da necessidade de uma nova abordagem para a questo do desenvolvimento ganhou flego especialmente atravs da proliferao de idias e noes que foram importadas para o Brasil por pensadores e estudiosos. Como exemplo deste iderio intelectual que passou a afetar o que Habermas chamou de mundo da vida e a exercer uma influncia crescente no debate sobre o desenvolvimento, basta citar a discusso em torno da sustentabilidade e da problemtica

* Socilogo, Mestre e Doutor em Sociologia. Pesquisador do CNPq (Bolsa Produtividade em Pesquisa). Professor do Programa de Ps-Graduao em Desenvolvimento Rural e do Departamento de Sociologia da UFRGS. Endereo eletrnico: schneide@ufrgs.br 1 Trabalho apresentado no I Frum Internacional Territrio, Desenvolvimento Rural e Democracia, Fortaleza/Cear, 16, 17, 18, 19 de novembro de 2003, Organizado pelo IICA-Brasil e MDA.

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ambiental, do enfoque local e territorial, das atividades rurais no-agrcolas, das interrelaes rural-urbano, entre outros. Indubitavelmente seria absolutamente equivocado afirmar que os temas que atualmente informam a pauta das discusses sobre as questes rurais e agrrias no Brasil teriam sido majoritariamente colocadas de fora para dentro. De fato, no h dvida de que a afirmao da agricultura familiar, evidenciada pelo reconhecimento crescente da importncia do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF), a discusso sobre a imperiosa e difcil tarefa de realizar a reforma agrria e o debate sobre a posio e as oportunidades do setor exportador da agricultura brasileira so exemplos, entre outros, dos vrios temas genuinamente domsticos, cuja presena na ordem do dia est relacionada sua importncia concreta e ao seu sentido real para a sociedade brasileira. Na interpretao que ser apresentada neste trabalho, a anlise sobre o desenvolvimento rural e suas articulaes externas entendida como exemplo de uma temtica que retomada no Brasil por fora das discusses cada vez mais interessadas em compreender a diversidade de rotas que segue o processo de desenvolvimento e as razes sociais, econmicas e culturais que explicam essa diversidade. Em verdade, a reflexo sobre as caractersticas do desenvolvimento rural e suas articulaes exteriores impe uma discusso prvia sobre o entendimento do prprio desenvolvimento e, em segundo lugar, um posicionamento sobre o sentido de se pensar este processo em termos de um marco espacial e territorial. Nesse sentido, o presente trabalho pretende refletir sobre o processo de mudana social e econmica que ocorre nos espaos rurais, focalizandoo a partir das experincias acumuladas em estudos anteriores. Na primeira seo do trabalho, sero discutidos os condicionantes mais gerais do processo de restruturao da economia e da sociedade, buscando identificar as relaes e as mediaes entre os processos locais e as mudanas decorrentes da reestruturao do capitalismo contemporneo. Na segunda seo,

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discute-se o que alguns autores vm denominando de novo enfoque do desenvolvimento rural, abordagem esta apoiada no alargamento da abrangncia espacial, ocupacional e setorial do rural. Na terceira seo, pretende-se indicar a necessidade de consolidar o deslocamento da idia de regio para a de territrio, resgatando-se tanto as implicaes e resistncias a esta operao que vem da geografia como as indicaes de alguns estudiosos, organismos internacionais e governos que fazem um uso normativo e operacional da abordagem territorial para indicar um novo enfoque sobre o desenvolvimento regional. luz dessas discusses, na quarta e ltima seo, pretende-se analisar as articulaes e intermediaes das dinmicas locais e territoriais com o ambiente externo, aqui entendido como o contexto econmico e societrio em que transcorrem os processos de mudana social.

2 Reestruturao capitalista e condicionantes do desenvolvimento rural


Por mais breve que seja, qualquer caracterizao do cenrio recente no pode deixar de reconhecer que o quadro atual profundamente marcado por um processo de ampliao da interdependncia nas relaes sociais e econmicas em escala internacional. Trata-se dos efeitos e dos condicionantes impostos pela globalizao que, sinteticamente, pode ser caracterizada, conforme definiu Castells (1999), pela excepcional capacidade da economia capitalista de ajustar, em escala planetria, a interdependncia entre as condies de tempo e espao no processo global de produo de mercadorias. Essa interdependncia se expressa atravs da descentralizao industrial, da velocidade de contato proporcionada pelas novas telecomunicaes, atravs da integrao dos capitais financeiros, comerciais, agroindustriais, etc. (Coutinho, 1995). Tambm no foge a este contexto a reformulao da arquitetura pol-

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tica e institucional que, desde o final de Segunda Guerra Mundial, dava sustentao ao modelo econmico. Os Estados nacionais e os organismos pblicos internacionais, que exerceram papel hegemnico no desenvolvimento capitalista desde meados do sculo XX, em muitos sentidos perderam esta proeminncia e se enfraqueceram (sobretudo pela importncia crescente das organizaes no governamentais da sociedade civil, de um lado, e do poder das empresas transnacionais, de outro) e, no raro, viramse na contingncia de promover mudanas e readequaes para no sucumbirem aos novos tempos. Uma das sadas, experimentadas no perodo mais recente, o reconhecimento da necessidade de estabelecer parcerias com os governos e instituies locais e valorizar a participao da sociedade civil na gesto de suas aes. Para dar conta deste amplo espectro de transformaes, vrios socilogos tm recorrido ao conceito de reestruturao. Terry Marsden, um dos estudiosos europeus que se tem ocupado com a anlise das transformaes socioeconmicas globais e seus efeitos sobre a agricultura e o espao rural, definiu a reestruturao como um processo de transformao global, que pode ser observado mais claramente no setor industrial e se caracteriza pela influncia crescente das tecnologias informadas pela microeletrnica e informtica, bem como seus impactos sobre as formas de organizao produtiva (novos processos de produo) e, conseqentemente, sobre as relaes de trabalho (Marsden et al, 1993; Marsden, Lowe, Whatmore, 1990). Na perspectiva de Marsden, ao contrrio do que muitos autores afirmam, as transformaes estruturais do capitalismo, iniciadas no final da dcada de 1970 nos pases capitalistas desenvolvidos e que se internacionalizaram com mais intensidade a partir da dcada de 1990 aps os eventos polticos da queda do Muro do Berlim, seriam a expresso do recuo do regime fordista, modelo at ento vigente, baseado na ampliao da produtividade dos fatores de produo (via aprofundamento do progresso tcnico) e no papel regulatrio do Estado e dos organismos multinacionais (Harvey,

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1993). A nova fase, segundo esse autor, seria caracterizada pela flexibilizao dos processos produtivos, pela descentralizao das unidades de produo e pela informalizao das relaes de trabalho, reduzindo-se substancialmente o papel do Estado e das instituies regulatrias. No que diz respeito agricultura e ao mundo rural, os efeitos da reestruturao econmica, produtiva e institucional podem ser percebidos atravs de mltiplas facetas e/ou dimenses. Primeiro, abrem-se os mercados, aceleram-se as trocas comerciais e intensifica-se a competitividade, agora tendo por base poderosas cadeias agroalimentares que monopolizam a produo e o comrcio atacadista em escala global, restringindo a participao nestas relaes de troca de imensas regies produtoras, o que vale inclusive para alguns pases e mesmo parcelas continentais (Reardon e Berdegu, 2003). Segundo, paralelamente ao processo contnuo de aprofundamento do progresso tecnolgico (agora via biotecnologias, engenharia gentica, etc.), assiste-se ao aparecimento de iniciativas, dos mais variados matizes, que contestam e criticam o padro tcnico dominante (Goodman e Watts, 1997). Terceiro, as modificaes nos processos de produo ps-fordistas (mais flexveis e descentralizados) levam diluio das diferenas setoriais (agribusiness visto pelo encadeamento de vrios setores) e espaciais. O rural deixa de ser o locus especfico das atividades agrcolas, e as variadas formas de complementao de renda e ocupao em atividades no-agrcolas permite que a renda de muitas famlias que residem no meio rural se estabilizem ao longo do ano e que os filhos no precisem mais deixar o meio rural para achar emprego (OCDE, 1996; Echeverra, 2001; Graziano da Silva, 1999; Schneider, 2003). Quarto, modifica-se o papel do poder pblico e das instituies que atuam nos espaos rurais, o centralismo cede espao parceria e participao da sociedade (Boisier, 1999; Campanhola e Graziano da Silva, 2000). Quinto, a dimenso ambiental e a sustentabilidade do uso dos recursos naturais deixa de ser vista como um aspecto secundrio e um argumento de minorias e passa a

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ser um fator de competitividade, um elemento de estmulo ampliao do consumo, uma vantagem econmica comparativa e um pr-requisito para obteno de crditos e acesso a fundos de investimento, especialmente os de fontes pblicas (Ploeg e Renting, 2000). claro que a lista dos efeitos e resultados da reestruturao poderia ser alongada. Contudo, para o interesse especfico deste trabalho, considera-se que estas caractersticas sejam os elementos essenciais que devem ser levados em considerao na discusso das perspectivas atuais do desenvolvimento rural. Sobretudo quando esta reflexo deve ser informada pelo papel que exercem e o modo como se do as articulaes entre este contexto mais geral e as dinmicas locais dos processos produtivos e a ao dos atores sociais.

3 Para uma definio do desenvolvimento rural


Uma anlise apropriada dos processos de mudana socioeconmicos que tm lugar nos espaos rurais e seus articuladores externos requer o enfrentamento da espinhosa tarefa de definir o que se entende por desenvolvimento rural. Em face das transformaes societrias que se operaram a partir do processo mais geral de reestruturao econmica e institucional que vem se aprofundando nos anos recentes, vrios analistas passaram a preconizar a necessidade de repensar as abordagens analticas e os enfoques que at ento eram utilizados como referncias tericas para definir o desenvolvimento rural. Fora do Brasil, a discusso sobre o desenvolvimento rural tem recuperado seu espao e animado tanto discusses tericas e analticas quanto seus efeitos normativos e institucionais. Analisando-se alguns dos trabalhos e autores referenciais nesse debate recente, ressalta-se a preocupao dos estudiosos com quatro elementos-chave a partir dos quais se preconiza a

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retomada do debate sobre o desenvolvimento rural: a erradicao da pobreza rural, a questo do protagonismo dos atores sociais e sua participao poltica, o territrio como unidade de referncia e a preocupao central com a sustentabilidade ambiental. Esta busca por referenciais alternativos e inovadores parece ser uma prtica recorrente, sobretudo em se tratando do desenvolvimento rural. Alis, no seria tarefa difcil identificar uma literatura considervel que, a todo momento, prope-se a oferecer novos approaches (aportes). No perodo recente, as vrias tentativas de sntese e esboo de novos referenciais sempre acabam enfatizando a necessidade de se estabelecer deslocamentos de enfoque, quer seja do produtor/agricultor para as redes de atores (actor-network), do setor agrcola (ou da agricultura) para o espao rural alargado, das aes do tipo blueprint ou top-down para as de bottom-up, grassroots, abajo-arriba, entre outros. Esta tendncia convergente em torno da preocupao constante em sugerir deslocamentos ainda mais forte no que se refere noo de territrio. De fato, entre os estudiosos parece haver um certo consenso de que esta talvez seja a unidade de referncia mais adequada para se estudar e analisar os processos gerais de reestruturao societrios e seus impactos locais. Sem a pretenso de fazer um apanhado geral do estado da arte desse debate, na seqncia, pretende-se sintetizar as idias de alguns autores cujos trabalhos parecem oferecer uma contribuio importante para redefinio do desenvolvimento rural na perspectiva territorial. Um dos autores a propor uma nova abordagem para o desenvolvimento rural, particularmente em pases em desenvolvimento, do ingls Frank Ellis (2001; 2000; 1998). Sua abordagem privilegia o que denomina de estratgias de sobrevivncia familiares e a diversificao dos modos de vida rurais (household strategies and rural livelihood diversification), mostrando que as iniciativas e aes que geram impactos significativos na melhoria das condies de vida dessas populaes e que ampliam suas perspectivas

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de garantir a reproduo social e econmica esto, na maioria das vezes, nas prprias localidades e territrios onde vivem. A diversificao no implica apenas ampliao das possibilidades de obteno de ingressos, especialmente rendas (agrcolas, no-agrcolas, outras), mas representa, sobretudo, uma situao em que a reproduo social, econmica e cultural garantida mediante a combinao de um repertrio variado de aes, iniciativas, escolhas, enfim, estratgias. Ellis cuidadoso e refratrio quanto atribuio de um sentido terico noo de desenvolvimento rural, preferindo definilo como um conjunto de aes e prticas que visam reduzir a pobreza em reas rurais, visando estimular um processo de participao que empodera (empowerment) os habitantes rurais, tornando-os capazes de definir e controlar suas prioridades para a mudana (2000, p. 25; 2001, p.443). Embora sem estabelecer dilogo aparente com a perspectiva anterior, a abordagem do desenvolvimento rural sugerido pelo holands Jan Douwe Van Der Ploeg et al. (2000, Ploeg and Dijk, 1995) apia-se no que chama de teoria empiricamente fundamentada (empirically grounded theory) e apresenta vrios elementos semelhantes aos sugeridos por Ellis sendo, contudo, mais voltada para os problemas e o contexto dos pases desenvolvidos. Ploeg tambm reconhece que os esforos em definir conceitualmente o desenvolvimento rural fracassaram, podendo-se, no entanto, afirmar que a noo de desenvolvimento rural emerge dos debates e disputas sociais e polticas. Para uma definio do desenvolvimento rural a partir das prticas e aes empricas, Ploeg et al indicam a necessidade de reconhec-lo como um processo de mltiplos nveis assentado na tradio histrica (2000, p. 391). Estes mltiplos nveis da nova abordagem do desenvolvimento rural estariam apoiados em seis mudanas gerais, todas elas relacionadas aos limites e problemas decorrentes do modelo agrcola produtivista (assentado nos princpios da revoluo verde), que estaria em fase de superao. Primeiro, o crescente interrelacionamento da agricultura com a sociedade, fazendo com que esta perceba que o rural pode fornecer muito mais do

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que alimentos e matrias-primas. Segundo, uma necessidade urgente em definir um novo modelo agrcola que seja capaz de valorizar as sinergias e a coeso no meio rural, entre atividades agrcolas e no-agrcolas, entre ecossistemas locais e regionais, permitindo a convivncia de iniciativas e atividades diversificadas. Terceiro, um desenvolvimento rural capaz de redefinir as relaes entre indivduos, famlias e suas identidades, atribuindo-se um novo papel aos centros urbanos e combinao de atividades multiocupacionais, com claro estmulo pluriatividade. Quarto, um modelo que redefina o sentido da comunidade rural e as relaes entre os atores locais, sejam eles os agricultores ou os novos usurios (proprietrios de stios de lazer, moradias secundrias, empresas, condomnios, etc.). Quinto, um desenvolvimento rural que leve em conta a necessidade de novas aes de polticas pblicas e o papel das instituies, que no podem ser mais exclusivamente direcionados agricultura. Sexto, e ltimo, levar em considerao as mltiplas facetas ambientais, buscando garantir o uso sustentvel e o manejo adequado dos recursos. Neste sentido, segundo Ploeg et al. (2000, p. 395), o desenvolvimento rural seria uma tentativa de reconstruo das bases econmicas, sociais e ambientais, e das prprias unidades familiares, em face das limitaes e lacunas intrnsecas do paradigma produtivista. Em sntese, como dispositivo heurstico, o desenvolvimento rural representaria uma possibilidade de ir alm da modernizao tcnico-produtiva, apresentando-se como uma estratgia de sobrevivncia desenvolvida por unidades familiares rurais que buscam, atravs de seu esforo e disposies, incrementar as possibilidades de garantir sua reproduo (Ploeg et al 2000, p. 396). Nesta nova abordagem do desenvolvimento rural ganha especial relevo o papel dos agricultores, que passam a orientar suas prticas produtivas no mais segundo o padro agricultor-empresrio profissional mas, crescentemente, para o modelo de um agricultor-campons, que autnomo, domina tecnologias, toma decises, controla e gestiona processos, enfim, decide sobre seu modo

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de viver e trabalhar nos marcos de uma sociedade capitalista. Entre os autores brasileiros, as tentativas de definir o que se entende por desenvolvimento rural podem ser sintetizadas a partir de duas contribuies principais. Primeiro, a partir dos trabalhos de Jos Eli da Veiga, que focaliza as dimenses ambientais e territoriais do desenvolvimento rural. Em suas publicaes mais recentes (Veiga et al 2001; Veiga, 2001), o autor no arrisca uma definio para o desenvolvimento rural, preferindo destacar suas interfaces e vnculos em relao ao desenvolvimento em geral (sobretudo a necessidade de conceber o desenvolvimento rural e urbano de forma interconectada), que entendido a partir da perspectiva avanada por Amartya Sen, que o define como um processo de expanso das liberdades substantivas dirigindo a ateno para os fins que o tornam importante e no para os meios... (Sen apud Veiga, 2001). Nesta perspectiva, de expanso das capacitaes individuais e melhoria dos funcionamentos, Veiga aponta como elementos fundamentais do processo de desenvolvimento rural a valorizao e fortalecimento da agricultura familiar, a diversificao das economias dos territrios (sobretudo atravs do estmulo aos setores de servios e pluriatividade), o estmulo ao empreendendorismo local e o empurro que viria do Estado para formao de arranjos institucionais locais como os elementos-chave para a nova estratgia de desenvolvimento rural sustentvel do Brasil (et al. 2001; 2001). Em trabalhos anteriores (Veiga, 1998, p. 11), a definio de desenvolvimento de Veiga caracterizava-o como um processo sistmico mediante o qual uma economia consegue simultaneamente crescer, reduzir desigualdades sociais e preservar o meio ambiente (acrescentando: fcil de falar, difcil de conseguir). E especificamente o desenvolvimento rural foi ento definido como um fenmeno intrinsecamente local e regional. As localidades e regies que melhor conseguissem desenvolver-se seriam aquelas que apresentariam maior capacidade de organizar os fatores endgenos, direcionando-os para o fortalecimento da organizao social, para o aumento da autonomia local dos atores na

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tomada de suas decises, para a capacidade de reter e reinvestir capitais em nvel local, enfim, para promover a incluso social e o aumento da capacidade de regenerar e conservar o meio ambiente (idem, p. 26). O segundo autor brasileiro que procurou aportar uma definio para o desenvolvimento rural Navarro (2002; 2001;1999). Na sua opinio, o ressurgimento do debate em torno da noo de desenvolvimento rural estaria relacionada com as inquietaes sociais, tpicas da poca atual, em que mais do que haver clareza sobre seu significado e caractersticas, o que existe uma incgnita em relao sua prpria possibilidade. Segundo Navarro, as complexas mudanas societrias, associadas globalizao, teriam gerado incertezas e riscos, retirando o debate sobre o desenvolvimento tout court da penumbra em que se encontrava at recentemente. Como ponto de partida, Navarro prope uma distino conceitual entre o desenvolvimento agrcola (associado s condies de produo agropecurias), o agrrio (associado vertente terica marxista) e o rural, sendo que o ltimo deveria ser entendido de forma meramente operacional, a posteriori, como anlise das aes do Estado dirigidas ao meio rural ou como uma ao prtica dirigida para implantar programas que estimulem alteraes socioeconmicas no futuro. Assim, para Navarro, a noo de desenvolvimento rural restringe-se ao seu uso prtico e normativo, com a finalidade de caracterizar estratgias e aes do Estado que visam alterar e/ou melhorar as condies de vida no meio rural. Como se percebe, apesar de muito difundida e utilizada, a noo de desenvolvimento rural continua a ser de definio complexa e multifacetada, passvel de ser abordada por perspectivas tericas das mais diversas. Mesmo assim, de modo amplo, neste trabalho, o desenvolvimento rural definido como um processo que resulta de aes articuladas, que visam induzir mudanas socioeconmicas e ambientais no mbito do espao rural para melhorar a renda, a qualidade de vida e o bem-estar das populaes rurais. Dadas as especificidades e particularidades do espao rural determinadas

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pelos condicionantes sociais, econmicos, edafo-climticos e tecnolgicos, o desenvolvimento rural refere-se a um processo evolutivo, interativo e hierrquico quanto aos seus resultados, manifestando-se nos termos dessa complexidade e diversidade no plano territorial.

4 Do desenvolvimento regional ao desenvolvimento territorial


Conforme antes salientado, as diferentes perspectivas analticas que trabalham com o tema do desenvolvimento rural parecem atribuir um significado cada vez mais relevante ao enfoque territorial, que comea a figurar como uma importante unidade de anlise conceitual e de referncia normativa entre os estudiosos do tema. A emergncia da abordagem territorial do desenvolvimento rural pressupe que o nvel adequado de tratamento analtico e conceitual dos problemas concretos deva ser o espao de ao em que transcorrem as relaes sociais, econmicas, polticas e institucionais. Esse espao construdo a partir da ao entre os indivduos e o ambiente ou contexto objetivo em que esto inseridos. Portanto, o contedo desse espao entendido como o territrio. Mas no se trata apenas do entendimento terico e abstrato, pois esta perspectiva tambm prope que as solues e respostas normativas aos problemas existentes nesses espaos encontram-se nele mesmo. No Brasil, a abordagem territorial vem ganhando rpido interesse, especialmente no mbito dos planejadores e formuladores de polticas pblicas, haja vista a criao de uma Secretaria de Desenvolvimento Territorial, ligada ao Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA), e uma significativa simpatia de outros rgos governamentais em torno das potencialidades normativas do novo aporte.2 Em face da situao presente, cabem duas indagaes fundamentais: quais so os fatores ou motivos que levaram emergncia da abordagem territorial do desenvolvimento rural e quais so

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as implicaes ou desdobramentos que sua adoo pode acarretar, especialmente no que se refere s suas ligaes ou articulaes com o exterior. Esta ltima questo ser tratada em maior detalhe no prximo item. No que se refere indagao acerca dos fatores que ocasionaram a emergncia da abordagem territorial como tentativa de sntese para as discusses sobre o desenvolvimento rural, possvel afirmar que a origem est em dois processos distintos. Primeiro, pelo esgotamento terico e prtico da abordagem regional, que torna evidentes os limites da noo de regio como unidade de referncia para se pensar as aes e polticas pblicas destinadas promoo do desenvolvimento rural. O desgaste da noo de regio e, mais precisamente, de desenvolvimento ou planejamento regional, inicia-se com a crise da capacidade de interveno macroeconmica e macrossocial do Estado, que ocorre a partir de meados da dcada de 1970 e se agudiza na dcada seguinte, especialmente com a influncia crescente do iderio neoliberal sobre as perspectivas keynesianas que vigoravam desde o final da Segunda Guerra Mundial. No se trata aqui de apresentar uma longa digresso sobre o assunto, mas vale lembrar que, na geografia clssica o conceito de regio defendido por Paul Vidal de La Blache fazia referncia s qualidades de relevo, clima, geologia, localizao, entre outros, que caracterizavam determinados espaos habitados e utilizados com finalidades econmicas por uma determinada populao. Aos poucos, essa noo de regio tornou-se, ao mesmo tempo, um instrumento analtico para descrever as caractersticas naturais dos espaos, permitindo sua classificao e tipificao, e uma ferramenta com finalidades normativas, pois, mediante o conhecimento das caractersticas geogrficas de um espao determinado, tornou-se possvel estimar, medir e comparar a eficincia econmica com que os homens faziam uso dos recursos nele disponveis, podendo-se tomar como exemplo a atividade agropecuria.
2 Para uma apreciao a este respeito consultar o documento de trabalho Referncias para um programa territorial de desenvolvimento rural sustentvel, publicado pelo MDA/SDT/CONDRAF, produzido pelo IICA, verso de setembro de 2003.

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Assim, tornou-se possvel medir a gerao de riqueza segundo regies distintas (micro, meso e macro passaram a ser as escalas regionais mais utilizadas) de pases e continentes, calcular seu tamanho e comparar, ao longo do tempo, a evoluo de seu crescimento. Portanto, regies desenvolvidas passaram a ser aquelas que apresentavam indicadores favorveis de crescimento como os demogrficos, educacionais e, sobretudo, econmicos (medidos pelo PIB, renda per capita, etc.). E foi por este vis que se orientaram as aes de planejamento e atuao do Estado, via polticas pblicas, visando estimular o crescimento nas diferentes regies, privilegiando especialmente as reas urbanas pela simples razo de que, nestas, as respostas dos agentes econmicos aos estmulos externos eram mais favorveis e se traduziam mais rapidamente em incremento nas taxas de crescimento. Em sntese, pode-se dizer que a viso urbana e industrial do desenvolvimento assenta-se numa concepo analtica e operacional que toma a noo de regio como unidade de referncia. Contudo, a partir de meados da dcada de 70 e, mais especialmente, durante a dcada de 80, quando novos critrios de julgamento e avaliao do que poderia ser definido como desenvolvimento, tais como as noes de sustentabilidade ambiental e qualidade de vida, passaram a vigorar e a se legitimar, assiste-se a mudanas significativas em relao ao contedo conceitual e normativo da noo de regio. Como se sabe, h farta literatura indicando o anacronismo da idia de que o desenvolvimento se restringe ao crescimento econmico e que, portanto, regies desenvolvidas podem no ser aquelas que fazem uso eficiente dos fatores de produo. Mais do que isso, a mudana de critrios e mtodos de abordagem do desenvolvimento tambm modificou a atuao normativa dos agentes, das instituies e do prprio Estado, cuja ao indutora ou intervencionista deixou de ter na regio uma unidade de anlise segura e capaz de garantir resultados eficientes. Em resumo, a abordagem regional perde seu poder explicativo enquanto referncia terica e conceitual e tornou-se insuficiente como instrumento para o planejamento

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normativo das aes prticas do Estado e dos agentes polticos. neste contexto que ganha relevo o territrio, agora como uma noo com estatuto operacional que permite a superao dos condicionantes e limites do aporte regional. Mas o territrio que reemerge no tem nada a ver com o contedo geopoltico da definio de Estado-Nao que lhe conferira originalmente o gegrafo alemo Friedrich Ratzel. O retorno do territrio, como aludiu Milton Santos (1994), est relacionado s mudanas socioespaciais e poltico-institucionais do capitalismo em sua fase psfordista (Harvey, 1993). Trata-se dos efeitos mais gerais da reestruturao dos processos produtivos, que no apenas se internacionalizam (ou globalizam), mas tambm recompem e afetam os territrios e as localidades que so a projeo particular sobre um espao determinado. Neste sentido, o territrio emerge como um processo vinculado globalizao, sobretudo porque a nova dinmica econmica e produtiva depende de decises e iniciativas que so tomadas e vinculadas em funo do territrio. Mais ainda, o territrio emerge como nova unidade de referncia para a atuao do Estado e a regulao das polticas pblicas. Trata-se, na verdade, de uma tentativa de resposta do Estado, entendido como instituio jurdico-social, s fortes crticas a que vinha sendo submetido, sobretudo tendo em vista a ineficcia e a ineficincia de suas aes, seu alto custo para a sociedade e a permanncia das mazelas sociais mais graves como a pobreza, o desemprego, a violncia, etc. Neste cenrio, ganham destaque iniciativas como a descentralizao das polticas pblicas; a valorizao da participao dos atores da sociedade civil, especialmente ONGs e os prprios beneficirios; a redefinio do papel das instituies; e cresce a importncia das esferas infranacionais do poder pblico, notadamente as prefeituras locais e os atores da sociedade civil. Contudo, para acionar e tornar efetivas as relaes do Estado central com esses organismos locais, tornou-se necessrio forjar uma nova unidade de referncia, que passou a ser o territrio e, conseqentemente, as aes

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de interveno decorrentes deste deslocamento passaram a se denominar desenvolvimento territorial. O segundo fator que pode ser arrolado como motivo importante para a emergncia da abordagem territorial est baseado no questionamento crescente da dinmica setorial de ramos da atividade econmica que passaram a se desenvolver muito mais a partir de uma lgica de escopo do que de escala. Em suas revises sobre a origem da abordagem territorial, dois trabalhos recentes (Vzquez Barquero, 2001 e Schejtman e Berdegu, 2003) destacam o papel das transformaes econmicas e o aparecimento de perspectivas de anlise destes processos relacionados ao enfoque do desenvolvimento endgeno ou territorial. Ambos os autores privilegiam o entendimento de como a abordagem territorial foi apropriada e introduzida nas anlises sobre o desenvolvimento econmico. Vzquez Barquero (2001) indica que, a partir da dcada de 80, confluram duas vertentes do pensamento econmico que hoje formam a base do que ele denomina de paradigma do desenvolvimento territorial endgeno. De um lado, alguns herdeiros da perspectiva neoclssica (Robert Lucas, Paul Krugman, etc.) buscavam uma maneira de incorporar a noo de espao ao desenvolvimento econmico e explicar o papel das externalidades (inovao tecnolgica, papel das instituies, educao, etc.) para compreender as razes que levam evoluo ou ao atraso das regies. A outra vertente, mais emprica, surge a partir dos trabalhos de cientistas sociais italianos (Becattini, Bagnasco, Garofoli, etc.), sobretudo economistas, preocupados em compreender as especificidades da industrializao da regio da Terceira Itlia, localizada no centro-sul do pas (Emilia-Romagna, Toscana, etc.). Essa vertente ganhou projeo a partir da formulao da tese de Piore e Sabel (1984), que indicaram que o processo italiano sinalizava a emergncia de um novo modelo de organizao dos processos produtivos industriais, denominado de especializao flexvel, que representaria um avano em relao ao fordismo.

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Na dcada de 80, os estudos sobre a industrializao difusa na Itlia ganharam excepcional projeo internacional, levando retomada da idia de distritos industriais, de A. Marshall,3 agora sob o enfoque das economias locais de proximidade (clusters) e do papel dos territrios (o milieu ou entorno). Os trabalhos de Becattini (apud Vzquez Barquero, 2001) e Bagnasco (1996; 1993), entre tantos outros, indicaram que a especificidade do caso italiano residia na formao de sistemas produtivos com forte identificao das empresas e dos agentes econmicos, com os territrios em que estavam localizados. Assim, os territrios passam a ser agentes de transformao social e no um mero suporte de recursos fsicos para objetos, atividades e processos econmicos (Vzquez Barquero, 2001, p. 58). Os sistemas produtivos locais, gerados a partir de processos endgenos de desenvolvimento territorial, operam com base em relaes de trabalho e de produo peculiares que esto diretamente relacionados ao ambiente social e estrutura econmica, permitindo assim uma articulao das novas formas de produo com o modo de vida local. Essa articulao do tecido produtivo local com o ambiente socioeconmico levou crescente utilizao do conceito de entorno (ou milieu, conforme referiram Maillat, 1996 e Aydalot, 1986, apud Vzquez Barquero, 2001), entendido como o espao (fsico, mercantil, cultural, identitrio, etc.) onde se d a atuao dos agentes. De fato, o milieu possui a conotao e passa a ser entendido como o territrio. Seguindo esta perspectiva, Jos Reis definiu os territrios como espaos organizadores de funes econmicas, onde se iniciam, desenvolvem-se e se potencializam processos relacionais de estruturao produtiva, originando materialidades econmicas particulares em cujo contexto de funcionamento as referncias de ordem local podem ser significativas (Reis, 1992). medida que a noo de desenvolvimento territorial se foi fortalecendo, as discusses sobre o papel da agricultura e do espao rural tambm se modificaram. Na verdade, a abordagem territorial promoveu a superao do
3 Segundo Marshall, os segredos da indstria esto no ar que ela respira, isto , na atmosfera em que se encontra (citao extrada de Vzquez Barquero, 2001).

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enfoque setorial das atividades econmicas (agricultura, indstria, comrcio, servios, etc.) e suplantou a dicotomia espacial entre o rural versus urbano ou o campo versus cidade. Na perspectiva territorial, as dicotomias e os antagonismos so substitudos pelo escrutnio da diversidade de aes, estratgias e trajetrias que os atores (indivduos, empresas ou instituies) adotam visando sua reproduo social e econmica. No h determinismo de qualquer ordem ou evoluo predeterminada, pois a viabilizao dos atores e dos territrios depender do modo particular e especfico de cada tipo de interao, das decises e racionalidades. Como resultado, emergem a diversidade e a heterogeneidade social e econmica dos territrios, que se constituem no trao caracterstico dos distintos caminhos e trajetrias que podem ser seguidos em direo ao desenvolvimento (Pecqueur, 1992; 1996). Em parte beneficiando-se desta discusso mais geral sobre a necessidade de se estabelecer um novo aporte terico para o desenvolvimento, Schejtman e Berdegu (2003) empreenderam um esforo pioneiro e relevante na tentativa de instrumentalizar a abordagem territorial, mediante sua traduo para o que designaram de teoria da ao normativa do desenvolvimento rural. Em seu trabalho, o desenvolvimento territorial rural definido como um processo de transformao produtiva e institucional em um espao rural determinado, com a finalidade de reduzir a pobreza rural. Segundo esses autores, para se tratar o desenvolvimento rural na perspectiva territorial necessrio levar em considerao sete elementos. Primeiro, num ambiente cada vez mais competitivo que se do as chances de sobrevivncia das unidades de produo. Segundo, a inovao tecnolgica continua a ser uma varivel-chave para elevar a produtividade da mo-de-obra e as rendas da populao rural. Terceiro, a competitividade um fenmeno sistmico e depende dos ambientes e dos territrios. Quarto, a demanda externa exerce um apelo decisivo sobre as transformaes produtivas locais e territoriais. Quinto, os vnculos rural-urbanos so fundamentais ao desenvolvimento de atividades agrcolas e no-agrcolas em um territrio. Sexto, o desenvolvimento

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institucional tem importncia fundamental para o desenvolvimento dos territrios. Stimo, o territrio no um espao fsico objetivamente existente, mas uma construo social, isto , um conjunto de relaes sociais que se originam e se expressam em uma identidade e em um sentimento de pertencimento compartilhado por agentes pblicos e privados. Com base nestas premissas, a implementao de programas e aes de desenvolvimento territorial rural se tornariam capazes de produzir transformaes produtivas e institucionais simultaneamente, ampliar o conceito de rural para alm da agricultura e valorizar a heterogeneidade dos territrios, bem como sua capacidade endgena de desenvolver capacitaes e iniciativas assentadas na sua identidade socialmente legitimada. Para no seguir fazendo ms de lo mismo, Schetjman e Berdegu sugerem que o desenvolvimento territorial rural requer uma nova arquitetura institucional em que o Estado e a sociedade civil passem a atuar de forma combinada e complementar em mltiplos sentidos. Recomendam igualmente considerar que a superao de problemas estruturais, relacionados s desigualdades e pobreza rural, podem seguir caminhos distintos (incremento tecnolgico, migraes, busca de ocupaes no-agrcolas e at mesmo polticas compensatrias) e, mesmo assim, nem sempre passveis de soluo no curto prazo. Para alm dos fatores que determinaram a emergncia da abordagem territorial, resta um questionamento decisivo sobre as implicaes de sua adoo para se pensar os processos de desenvolvimento rural, especialmente em relao s suas ligaes ou articulaes externas.

5 Os territrios e suas articulaes externas


Conforme j antecipado, o objetivo deste texto contribuir com a reflexo sobre o deslocamento de enfoque a partir do qual se est abordando o desenvolvimento rural. Como se destacou, no perodo recente, em

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face de mudanas estruturais que ocorreram na sociedade e na economia e mesmo nas perspectivas tericas, o aporte territorial vem obtendo especial ateno. Embora j haja experincias internacionais relevantes no uso normativo desta abordagem (entre outros, poder-se-ia citar o caso do Programa LEADER, na Unio Europia), no Brasil, como de resto nos demais pases do continente latino-americano, o estgio destas iniciativas ainda embrionrio. Mesmo sem pretender antecipar crticas ou apontar limitaes sobre iniciativas que recm comeam a esboar experimentaes efetivas, a ttulo de debate e discusso, podem ser levantadas algumas questes relevantes. A primeira delas sobre o estatuto conceitual do territrio e a adequao de seu uso para finalidades normativas e prticas. No se pode desconsiderar que o uso conceitual do territrio reivindicado por uma disciplina, a Geografia, e que sua utilizao atende, antes de tudo, a finalidades heursticas e analticas. Todavia, o intercmbio de conceitos e noes entre os campos acadmico e normativo prtica corriqueira e, por si s, no representaria obstculo utilizao do territrio para fins polticos e prticos. Entretanto, cabe aos usurios explicitar em que sentido recorrem ao territrio, se conceitual ou normativo ou ambos ao mesmo tempo. Entre os gegrafos, Guy Di Mo (1998), autor de um livro referencial nesta discusso, afirma que o territrio uma construo social, um processo de interao das relaes cotidianas e na co-presena de pessoas entre elas, com os lugares e os objetos. Outro gegrafo, Claude Raffestin (1986; 1987; 1993), define o territrio como um conjunto de relaes mantidas pelos homens, enquanto membros de uma sociedade, com a extensividade e alteridade mediante a ajuda dos mediadores. Como se percebe, para ambos os autores, o territrio envolve um processo de interao entre o espao e a ao humana, que se expressa na forma de uso e nas alteraes que o agir dos indivduos produz sobre a base fsica e natural em que se encontra. Trata-se, portanto, de uma construo. Mas, conforme ressaltado por

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outros gegrafos (Souza, 2003; Haesbaert, 1997 e 2002), o territrio no apenas a expresso do espao social construdo em que ocorre a produo e interao humana, mas tambm um campo de foras onde atuam e operam as relaes de poder e dominao. Mesmo sem ser gegrafo, a contribuio de Abramovay sobre o territrio parece aproximar-se destas definies ao afirmar que os territrios podem ser definidos como lugares de interao entre sociedades humanas e ecossistemas. O territrio a maneira como uma determinada sociedade se organiza em sua relao com a natureza. Esta organizao supe formas de coordenao entre organizaes sociais, atores econmicos e representantes polticos necessariamente especficas e com uma histria prpria a cada lugar. No meio rural a noo de territrio adquire uma dupla importncia: em primeiro lugar, ela convida a reflexo sobre o desenvolvimento a voltar-se a um conjunto variado de protagonistas e a superar assim um mbito estritamente setorial. A diversificao das economias rurais , portanto, o resultado mais importante do desenvolvimento territorial em reas no densamente povoadas. Alm disso, a noo de territrio, no meio rural, chama a ateno ao fato de que o processo de desenvolvimento depende fundamentalmente da maneira como cada localidade vai relacionar-se com os ecossistemas em que vive (2003).4 Como se percebe, a definio do que se entende por territrio est assentada na definio das relaes dos indivduos com o espao em que transcorre sua sociabilidade e suas atividades produtivas e nas formas de apropriao e dominao que decorrem dessas relaes. Assim definido,
4 Abramovay destaca a possibilidade de que esta inter-relao permita que a populao rural tire proveito do dinamismo que as cidades tendem a propagar ao seu redor (1998). A idia central, segundo o autor, que o territrio, mais que simples base fsica para as relaes entre indivduos e empresas, possui um tecido social, uma organizao complexa de laos que vo alm de seus atributos naturais, dos custos de transportes e de comunicaes. Um territrio representa uma trama de relaes com razes histricas, configuraes polticas e identidades que desempenham um papel pouco conhecido no prprio desenvolvimento econmico (Abramovay, Gazeta Mercantil, 12 de abril de 2001, pgina A3).

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parece bvio que o uso que se faz do territrio possui um sentido conceitual e heurstico, indubitavelmente importante para os estudiosos dos processos sociais. Neste caso, vale a interrogao: quais seriam as possibilidades ou as restries para se utilizar o territrio como termo ou noo de referncia no campo das polticas pblicas e das aes prticas com fins operacionais? Talvez a resposta indagao possa advir das prprias recomendaes da Geografia, especialmente do que diz Milton Santos (1994, p. 15), para quem o retorno bem sucedido do territrio se d pelo legado da modernidade incompleta, atravs de seu uso e no pelo territrio em si mesmo; isto , superaram-se os fundamentos do territrio exclusivo do Estado-Nao, relacionado ao sentido que lhe emprestara a tradio ratzeliana, prevalecendo a anlise das relaes flexveis que ocorrem neste espao.5 Na mesma direo, Becker informa que o territrio como conceito explicativo geogrfico retorna s discusses acadmicas sob nova acepo, como um produto produzido pela prtica social, e tambm um produto consumido, vivido e utilizado como meio, sustentando, portanto a prtica social (1983, p.8). Mas, para superar os limites e a controvrsia entre o uso conceitual e heursitico do territrio e sua pertinncia como unidade de referncia emprica e normativa, o pragmatismo prudente recomendaria recorrer soluo proposta pelos gegrafos de utilizar o que chamam de articuladores analticos, que seriam as escalas e a noo de poder. Em outro trabalho, (Blume e Schneider, 2003), foram discutidos em maior detalhe as possibilidades de se utilizar a anlise escalar (micro, meso, macro ou local, regional, nacional, internacional, etc.) para exerccios de aproximao e de superposio de dimenses que podem estar contempladas em um mesmo territrio. No que se refere ao poder, sua capacidade de articulao dos espaos est intrinsecamente relacionada ao seu carter transcendente, o que faz do territrio uma arena de disputas de vises de mundo, interesses de atores e
5 Para Milton Santos, o territrio compreende, ao mesmo tempo, forma e contedo; como forma, o territrio o espao concreto, fsico; como contedo o espao objetivamente apropriado pelo homem, usado, construdo, enfim, o territrio o espao habitado (1994, p. 16).

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alianas polticas visando o exerccio do poder atravs da dominao. Embora haja solues para superar as restries e os limites conceituais apontados, o uso normativo do territrio requer ponderaes. Primeiro, deve-se reconhecer que no possvel uma adaptao pura e simples do seu sentido conceitual e analtico para fins normativos e operacionais, h que fazer mediaes e adequaes. Segundo, como referido, o pragmatismo prudente parece recomendar aos usurios no-acadmicos que deixem de lado as questes tericas e heursticas e passem a utilizar o territrio ou a abordagem territorial na perspectiva do desenvolvimento rural. Nessa perspectiva, conforme indicado na seo anterior, a abordagem territorial assume a funo de uma ferramenta para se pensar o planejamento e a interveno no tecido social a partir de alguma escala, quer seja local, regional, microrregional, etc. Neste caso, o territrio passaria a ser uma unidade de referncia, um nvel de operao e agregao adequado para operar o planejamento de aes governamentais e polticas pblicas que promovam mudanas e transformaes mltiplas no espao social. Esta definio conferiria utilidade normativa e prtica ao territrio, passando-se entend-lo como a unidade de referncia para a implementao e gesto das aes intervencionistas. Este tipo de orientao poder ser particularmente til para aqueles que pretendem fazer uso normativo do territrio, na realidade de um referencial territorial, mas partindo de definies abstratas e conceituais. Este tipo de hesitao permeia o recm lanado Documento de Referncia para um Programa Territorial de Desenvolvimento Rural Sustentvel, elaborado pelo IICA, sob os auspcios do MDA, CNDRS e NEAD. Felizmente, ao final do documento, encontrase uma definio operacional para o territrio, que entendido como um espao fsico, geograficamente definido, geralmente contnuo, compreendendo cidades e campos, caracterizado por critrios multidimensionais, tais como o ambiente, a economia, a sociedade, a cultura, a poltica

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e as instituies, e uma populao, com grupos sociais relativamente distintos, que se relacionam interna e externamente por meio de processos especficos, onde se pode distinguir um ou mais elementos que indicam identidade e coeso social, cultural e territorial. Especificamente, os territrios rurais so acrescidos da necessidade de predominncia de elementos rurais6 e da incluso dos espaos urbanizados que compreendem pequenas e mdias cidades, vilas e povoados(2003, p. 20).7 Enfim, no h por que imaginar que a discusso sobre o uso normativo e prtico da abordagem territorial deva ser revestida de incgnitas tericas e conceituais em torno das quais nem mesmo os acadmicos estabeleceram consenso ao longo de anos de discusso e pesquisa. No se trata, obviamente, de propor uma ruptura radical entre o que Bourdieu chamaria de campo acadmico e normativo mas, sobretudo, de oxigenar e dar sentido prtico (sens pratique) a uma determinada categoria que ubqua. Mas h ainda uma segunda questo, geralmente pouco referida e insuficientemente contemplada na discusso normativa e prtica, que se refere s articulaes externas dos territrios, especialmente os rurais. Embora as definies incorporem a viso de que o territrio engloba atividades de setores econmicos diferentes (agricultura, indstria, etc.) e supera a clivagem rural-urbano, no so ainda suficientemente esclarecidas as relaes dos territrios com a dinmica social e econmica mais ampla. Em face da novidade que representa a discusso sobre a abordagem territorial e, talvez, uma certa necessidade de delimitar-se de forma diferenciada em relao aos outros aportes, tem sido deixado de lado o fato de que os territrios no so ilhas, pois se situam em meio a um contexto nacional e internacional que possui uma dinmica social, econmica, cultural, poltica,
6 Ambiente natural pouco modificado e/ou parcialmente convertido a atividades agro-silvo-pastoris; baixa densidade demogrfica; populao pequena; base na economia primria e seus encadeamentos secundrios e tercirios; hbitos culturais e tradies tpicas do universo rural. 7 No documento, esta viso referida como integradora e estimuladora da coeso social nos espaos; tambm privilegia a esfera prtica e normativa, sugerindo a utilizao das noes de ordenamento e planejamento para implantao da abordagem territorial.

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ou de outra natureza, que sistmica e que influencia, pressiona e delimita os espaos de ao dos agentes. Neste sentido, talvez valha a pena uma sugesto interessante de Reis (1992), que parece sugerir uma soluo inteligente ao problema da intermediao entre o local e o extra-local. Na sua opinio, a anlise local (entendido como territrio) uma tentativa de compreenso dos processos de articulao scioeconmica que diferenciam os espaos e definem as condies localizadas de organizao da economia. Ao passar-se da noo de espao econmico equivalente de uma geografia abstrata, modelada pelos preos ou delineada por rigorosos clculos espaciais s acessveis aos agentes econmicos que podem tomar decises de grande escala, para uma idia de territrios (espaos e lugares) com capacidade de estruturao interna, relativiza-se bastante a faceta estritamente econmica dos fenmenos e obtm-se, porventura, uma nova percepo das articulaes espaciais da economia (...) Podemos sem dvida considerar que a anlise dos espaos locais se converte, em muito, numa anlise das articulaes econmicas que lhes conferem espessura e particularidades (1992, p. 81).8 Esta idia de Reis, de definir os territrios como espaos de mediao e articulao entre o local e o ambiente externo (que pode ser nacional, internacional, enfim, multiescalar) retoma uma cobrana analtica, que fora apresentada por Raffestin (1986; 1987), no sentido de que no se pode falar livremente de territrios sem fazer referncia s escalas. Do contrrio, a noo de territrio acaba restringindo-se, como j enfatizado, a uma idiareferncia para o planejamento ou ordenamento, assumindo uma funo estritamente prtica e normativa ou, em outro sentido, acaba substituindo a
8 Segundo Reis (1992, p. 81) a anlise do local no se confunde com uma anlise localista. O local articula-se com os processos globais de regulao econmica e h espaos de mediao entre estas duas esferas que, alis, se no organizam segundo um mero esquema topolgico, mas sim segundo um esquema relacional. Ver tambm Reis (1985; 1988).

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noo de local ou esfera endgena, resgatando a noo de regio, utilizando-a como um simples sinnimo de espao inferior. Se assim for, no ser demasiado que, em pouco tempo, os usurios da abordagem territorial sejam acusados de modismo ou, para usar a feliz expresso de Schejtman e Berdegu (2003), seguir haciendo ms de lo mismo com outra denominao. No Brasil, j h inclusive autores que vem com cautela a possibilidade de formular um modelo de desenvolvimento calcado no princpio da localidade ou da territorialidade. Graziano da Silva (2002), por exemplo, salienta que, na maioria dos espaos rurais brasileiros, a debilidade da organizao social dos atores sociais um obstculo que no pode ser negligenciado. Para Graziano da Silva, a falta de participao dos beneficirios apresentada muitas vezes como um fato inevitvel, especialmente nos projetos que envolvem populaes em contextos de pobreza extrema, como ocorre na maioria das regies rurais e/ou perifricas do nosso pas. A verdade que o Estado, nos seus diferentes nveis, no se encontra aparelhado para oferecer respostas s questes levantadas pelas populaes locais. E no se trata apenas das carncias de meios tcnicos, recursos humanos ou financeiros suficientes para enfrentar esses problemas. Trata-se, na realidade, na opinio deste autor, de um tipo de sociedade civil cuja organizao social e institucional frgil e, em muitas situaes, virtualmente inexistente. Navarro (2001), por sua parte, tambm oferece ressalvas ao livre intercambiamento entre a noo de desenvolvimento local/territrio e desenvolvimento rural, acentuando que a idia de localidade, tal como vem sendo utilizada, largamente tributria disseminao das estratgias de ao local (do tipo pensar globalmente e agir localmente), que no incio eram o foco de interveno de ONGs e, aos poucos, passou a ser assimilada por outras instncias como o prprio Estado. Portanto, para esse autor, no h por que imaginar que a mera descentralizao de iniciativas governamentais, ou mesmo a mudana de enfoque, privilegiando o local ou o territrio, possa implicar um processo em que se passe a ter um desenvolvimento rural de nova estirpe.

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No obstante estas ressalvas, resta-nos pensar os territrios como o centro de articulaes e mediaes entre a diversidade e a heterogeneidade da sociedade local com o ambiente externo, tal como sugerido por Jos Reis. O territrio no seria, portanto, autnomo e tampouco inteiramente dependente do exterior, mas o resultado concreto e material do processo de articulao e mediao. A terceira questo, decorrente da anterior, refere-se necessidade, ento, de qualificar as relaes dos territrios, especialmente os rurais, com o ambiente externo, j que se considera esta uma falha das discusses recentes sobre o assunto. Neste sentido, importante no perder de vista o que foi mencionado na primeira parte deste texto, quando se afirmou que uma das razes que deram relevo e ajudaram a expor as virtudes da abordagem territorial foram, exatamente, os efeitos do processo de globalizao. Como se disse, contraditoriamente (pelo menos aparentemente), a globalizao acaba realando o papel das dinmicas locais e territoriais. Tomando-se esta afirmao como verdadeira, o que se percebe com relativa facilidade, que o processo de globalizao que produz como efeito a revalorizao dos territrios no homogneo e simtrico. Pelo contrrio, conforme j havia destacado Marsden (1992), ele assimtrico e desigual. Coincidindo com esta avaliao, Saraceno (2003) indica que o aprendizado recente que se observa na Europa, mediante estudo das experincias de desenvolvimento territorial bem sucedidas, indicam que no h uma regra ou receita nica neste processo. A autora enfatiza que a revalorizao dos territrios rurais pode ocorrer por caminhos variados, sejam eles baseados nas estratgias privadas (empresas ou agentes) ou de natureza pblica-governamental (polticas pblicas, etc.). Em ambos os casos, a semelhana fica por conta do fato de que, em quase todas as experincias, prevalece a diversificao e combinao intersetorial e no a especializao e a homogeneidade. Ou seja, os territrios que conseguem uma integrao

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dinmica com o sistema social e econmico caracterizam-se por estarem assentados em um milieu heterogneo e diversificado. Como resultado e lio, segundo a autora, a experincia europia (referido-se, neste caso, aos programas do desenvolvimento rural baseados no enfoque territorial deste continente, tais como o programa LEADER) tem mostrado que as transformaes que ocorrem no meio rural e que levam diversificao econmica dos territrios, asseveram e tornam ainda mais complexo seu intercmbio com o exterior.9 Neste sentido, no intuito de qualificar os modos e as particularidades com que ocorre o processo de intermediao dos territrios rurais com o ambiente externo que se podem identificar seis formas distintas (provavelmente haja outras mais) atravs das quais ocorre esta articulao e mediao dialtica porque no se trata de uma via de sentido nico: a) a forma tradicional, atravs da produo agrcola e do fornecimento de matrias-primas, ainda reveste-se de importncia fundamental para a sociedade, especialmente quando se leva em considerao o papel das cadeias agroindustriais e do sistema agroalimentar para muitas localidades e territrios rurais. Malgrado as restries de ordem ocupacional, uma vez que sabido que o setor agrcola, assim como os demais ramos da economia capitalista, esto submetidos a um padro intenso e constante de evoluo tecnolgica que caminha na direo inversa ao crescimento do emprego. Mesmo assim, no se pode desconhecer o fato de que vrios territrios garantem o essencial de sua base produtiva e econmica atravs de ligaes externas com empresas do setor agroalimentar. Para muitos desses territrios, alterar suas caractersticas sociais e econmicas depender muito mais dos rearranjos globais do que dos elementos propriamente endgenos. O que no significa que no
9 La situacin actual de zonas rurales est determinada por los dos procesos principales que determinan la evolucin futura de las zonas rurales: la diversificacin interna por una parte y la multiplicacin de las formas de integracin exterior, por otra. El resultado de estos dos procesos ha reducido la dependencia del centro urbano ms cercano y la importancia del factor distancia (Saraceno, 2003, p. 11).

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seja possvel, e at mesmo desejvel, modificar o padro histrico destas relaes. Apenas indica que, neste caso, a natureza das amarraes entre o local e o global, pende muito mais favoravelmente para o lado da dimenso externa dos territrios; b) a necessidade de repensar a dinmica das relaes rural-urbanas ou campo-cidade. Tambm esta forma de relao do rural com as aglomeraes populacionais urbanas no representa algo inteiramente novo. Contudo o que est sendo criticado e superado a concepo de que a nica forma de relao do rural com o urbano seria mediante o fornecimento de mo-de-obra e de que a evoluo desta relao conduziria, fatalmente, a uma incorporao ou absoro do rural pelo urbano (seria a chamada urbanizao do campo, tambm chamada de rurbanizao). Ao contrrio desta viso residual do rural, assentada na dicotomia rural-urbana (contradio, para muitos), j h vrios estudos indicando a necessidade de se passar para uma viso complementar, que propugna uma inter-relao positiva entre as cidades e os espaos urbanos em relao ao meio rural que forma seu entorno (Veiga, 2001; Ortega, 1998; Schejtman, 1998, etc.); c) atravs da importncia da pluriatividade das famlias que residem no rural e trabalham em atividades no-agrcolas fora da propriedade e, no raro, do prprio espao rural. Segundo Berdegu, Reardon e Escobar (2001, p.184) o emprego rural no-agrcola atualmente responsvel por cerca de 40% das rendas dos habitantes rurais da Amrica Latina. Segundo esses autores, a importncia das atividades rurais no-agrcolas est no fato de que elas podem integrar solues para trs grandes problemas do mundo rural latino-americano, que so a pobreza rural, a transformao do setor agropecurio e a modernizao tcnico-produtiva. No Brasil, as pesquisas Projeto Rurbano demonstraram que as pessoas com domiclio rural, ocu-

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padas em atividades no-agrcolas, aumentaram de 3,06 milhes em 1981 para 3,49 em 1992, chegando a 4,62 milhes de pessoas em 1999. Isto representa um aumento de mais de 1,5 milho de postos de trabalho no perodo de duas dcadas. Segundo os clculos de Del Grossi e Graziano da Silva, o nmero de famlias rurais em que h membros que esto ocupados em atividades no-agrcolas alcana algo em torno de 1,8 milho (cerca de 24%) do total de 7,5 milhes de domiclios rurais existentes no pas (1998, p. 36). Quando considerados tambm os domiclios urbanos (que somam um total de 3,4 milhes, dos quais cerca de 2 milhes so tambm pluriativos) onde pelo menos um de seus membros trabalha na agricultura (este o caso dos trabalhadores que residem em reas definidas como urbanas mas que tm seu trabalho e ocupao em atividades agrcolas), esta proporo sobe para 35% do conjunto das famlias brasileiras que podem ser consideradas pluriativas. Neste sentido, a viabilizao social e econmica de muitos territrios, por mais dependentes que sejam da atividade agrcola, passa a ser fortemente influenciada pela sua capacidade de gerar outras oportunidades de ocupao e trabalho, estimulando o aparecimento da pluriatividade entre as famlias rurais; d) por intermdio das novas relaes entre produtores e consumidores. cada vez mais notvel, mesmo em sociedades no desenvolvidas como a brasileira, que est um curso, um processo de redefinio das relaes produo-consumo, amplamente assentado na questo da qualidade dos alimentos e na observncia s formas sustentveis de sua obteno. Apesar de ainda hegemnicos, os circuitos de escoamento da produo agrcola via mercados cativos oferecidos pelas grandes cadeias agroindustriais, j possvel identificar pequenas mudanas, iniciativas de organismos pblicos (os programas de compras governamentais de alimentos para pro-

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jetos sociais, que recm se iniciam, so um exemplo) e da prpria sociedade civil (organizao de associao de consumidores, donas-de-casa, feiras livres, etc.) que tencionam e buscam um novo padro de acesso a produtos alimentares de qualidade, produzidos segundo as prerrogativas da sustentabilidade ambiental. Por este vis, possvel prever que haja possibilidades para a ao concertada e mediatizada por atores e instituies territoriais. Este tipo de iniciativa, apesar de representar uma potencial forma inovadora de relao dos territrios com seu entorno, haver de contar, talvez por largo perodo de tempo, com o apoio fundamental do Estado e/ou outras instituies para que consiga superar as barreiras e os limites dos mecanismos tradicionais. Neste sentido, ao invs de se pensar na autonomizao do local e do territrio, o que se requer justamente o contrrio, que o reforo da articulao do local com o exterior; e) atravs da revalorizao urbana do rural, no apenas atravs do incremento dos interesses dos habitantes citadinos pela apropriao material do que o rural produz. Ao contrrio, o que se busca cada vez mais no rural valorizar as amenidades e os bens notangveis (Cazella, 2001). O interesse das populaes, que residem fora dos espaos rurais, por estes territrios, expressa-se em diferentes sentidos. Primeiro, pela ampliao do tempo livre e pelas melhorias nos meios de comunicao, o que cria um pblico e uma demanda crescente por atividades diferenciadas, no-rotineiras. Segundo, pelo interesse da populao em geral em estabelecer formas de contribuir ativamente em aes de preservao e valorizao do meio ambiente, o que torna os territrios rurais uma alternativa evidente. Terceiro, interesses pelo rural associados ao patrimnio histrico, paisagstico, cultural (tnico, gastronmico, etc.), ocasionando um novo fluxo de interaes. Quarto,

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revalorizao social do rural atravs do incremento populacional que se pode dar pelo retorno de populaes de aposentados e antigos moradores, que retornam ao rural prioritariamente como um refgio em relao ao urbano. Quinto, atravs da descentralizao de atividades empresariais, o que ocasiona deslocamentos demogrficos para o rural em funo do processo de relocalizao industrial. Por certo haveria outros exemplos a oferecer alm destes, mas o que vale destacar que, neste particular, as relaes do rural (ou dos territrios rurais) com o exterior passam a ocorrer basicamente pelo incremento dos servios de toda ordem; f) finalmente, articulaes exteriores dos territrios rurais que se assentam sobre a dimenso sociocultural, pois no h como negar a influncia determinante dos meios de comunicao e dos padres de consumo da sociedade (ps-moderna, como definiram alguns socilogos Giddens, 1991). Embora guardem autonomia e especificidades, no espectro social e cultural que verdadeiramente se percebem as interfaces que existem dos locais (lugares), por mais remotos que sejam, com o modo de vida e as vises de mundo globais. Levar em conta esta dimenso pode ser de grande valia particularmente aos formuladores de polticas pblicas, pois so estas influncias externas que orientam as representaes simblicas e conferem sentido aos desejos de muitos jovens que vivem em reas rurais eqidistantes dos locais onde o acesso a estes mesmos objetos se torna factvel. Entretanto, preciso no se iludir, quando os tcnicos e mediadores externos imaginam que esto levando a soluo adequada ou recomendada s condies locais dos habitantes rurais, no raro so surpreendidos com a manifestao destes de que seu desejo era outro (isto quando lhes facultada a oportunidade da palavra). Neste sentido, pode-se lembrar que a relao local-global ou territrio-contexto externo traz

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consigo o que Bourdieu chamou de violncia simblica, pois o poder da imposio de uma determinada ao ou viso de mundo no deixa de ser (mesmo involuntariamente) uma arbitrariedade histrica que acaba reforando a posio e o prprio poder dominante, que em geral o externo ou o global, sobre os indivduos e seus territrios.

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Recebido: 10/01/2004 Revisado: 21/03/2004 Aceite final: 31/03/2004

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Resumo
A discusso sobre o desenvolvimento rural de determinadas regies e suas articulaes externas entendida como exemplo de uma temtica que retomada no Brasil por fora das reflexes cada vez mais interessadas em compreender a diversidade de rotas que segue o processo de desenvolvimento e as razes sociais, econmicas e culturais que explicam essa diversidade. Na primeira seo do trabalho analisam-se os condicionantes mais gerais do processo de reestruturao da economia e da sociedade, buscando identificar as relaes e as mediaes entre os processos locais e as mudanas decorrentes da reestruturao do capitalismo contemporneo. Na segunda seo, discute-se o novo enfoque do desenvolvimento rural, abordagem apoiada no alargamento da abrangncia espacial, ocupacional e setorial do rural. Na terceira seo, pretende-se indicar a necessidade de consolidar o deslocamento da idia de regio para a de territrio, resgatando-se tanto as implicaes e resistncias a esta operao que vem da geografia como as indicaes de alguns estudiosos, organismos internacionais e governos que fazem um uso normativo e operacional da abordagem territorial para indicar um novo enfoque sobre o desenvolvimento regional. luz destas discusses, na quarta e ltima seo, pretende-se analisar as articulaes e intermediaes das dinmicas locais e territoriais com o ambiente externo, aqui entendido como o contexto econmico e societrio em que transcorrem os processos de mudana social. Palavras-chave: desenvolvimento rural, abordagem territorial, desenvolvimento regional.