A rtigo

Agricultura familiar e polticas pblicas:

alguns dilemas e desafios para o desenvolvimento rural sustentvel*

Denardi, Reni Antonio**

Resumo: O conceito de agricultura familiar e, principalmente, as polticas pblicas especficas para este segmento majoritrio e heterogneo da agricultura so ainda bastante recentes no Brasil. Na ausncia de uma poltica agrria efetiva para o pas, ganharam importncia, sobretudo pelo seu alcance social junto aos agri-

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* Uma verso inicial destas notas foi apresentada em 14 de outubro de 2000, no Seminrio A Agroecologia como Perspectiva de Desenvolvimento Regional, realizado em Francisco Beltro/PR, pelo Ncleo de Estudos e Pesquisas em Agroecologia, Meio Ambiente, Agrotransformao e Socioeconomia, do Cesul Centro Sul-americano de Ensino Superior. ** Engenheiro agrnomo, especialista em desenvolvimento econmico, mestre em planejamento e polticas de desenvolvimento rural, trabalha atualmente na Emater-Paran, em Curitiba. E-mail: rdenardi@uol.com.br

cultores familiares, a previdncia social rural e, mais recentemente, o Pronaf. Alm de algumas caractersticas destas duas polticas pblicas, com suas virtudes e limitaes, discutemse aqui alguns desafios que devem ser enfrentados para que os profissionais das cincias agrrias possam contribuir no sentido de mudar o paradigma agrcola, passando da agroqumica convencional para sistemas de produo alternativos e sustentveis. Palavras-chave: agricultura familiar, politicas publicas, Pronaf

Conceito e importncia da agricultura familiar

O conceito de agricultura familiar relativamente recente, pelo menos no Brasil. Tem, talvez, uns dez anos. Antes disso, falava-se em pequena produo, pequeno agricul-

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tor e, um pouco antes, ainda se utilizava o termo campons. Em linhas gerais, os empreendimentos familiares tm duas caractersticas principais: eles so administrados pela prpria famlia; e neles a famlia trabalha diretamente, com ou sem o auxlio de terceiros. Vale dizer: a gesto familiar e o trabalho predominantemente familiar. Podemos dizer, tambm, que um estabelecimento familiar , ao mesmo tempo, uma unidade de produo e de consumo; uma unidade de produo e de reproduo social1. Um bom exemplo da importncia da agricultura familiar o que ocorre nos 17 municpios da microrregio de Francisco Beltro, no sudoeste do Paran, onde 95% (16.881) de um total de 17.776 estabelecimentos rurais so familiares. Eles respondem por 69,1% da rea total e 74,5% do Valor Bruto da Produo (VBP). No conjunto dos trs Estados sul-brasileiros, 90,5% dos estabelecimentos so familiares, respondendo por 57,1% do VBP (FAO/ INCRA, 2000)2.

Quanto s polticas pblicas para a agricultura familiar, o que tivemos foi principalmente a poltica agrcola, j que a poltica agrria foi sempre marginal ou inexistente
preservao ambiental. Os agricultores familiares nunca tiveram organizao e fora a ponto de influenciar as instituies governamentais que tomam as principais decises de poltica agrcola. Alm disso, nos ltimos anos, com os ditames neoliberais, a poltica agrcola tornou-se subsidiria e est hoje completamente submetida s determinaes macroeconmicas, prevalecendo sempre as polticas fiscal, monetria (de juros) e cambial. A ttulo de exemplo, lembramos que a poltica comercial da fase ps-real foi sustentada em grande medida pela agricultura, naquilo que muitos chamaram de "ncora verde". Penalizados pela sobrevalorizao cambial at o incio de 1999, os agricultores familiares brasileiros no tiveram nenhum tipo de compensao, em contraste com o que ocorreu, por exemplo, no Mxico depois da entrada desse pas no Nafta. Algumas novas funes da agricultura e do espao rural (gerao de emprego e preservao ambiental) advm, principalmente, das cada vez mais minguadas possibilidades de gerao de emprego na indstria e no meio urbano em geral, bem como das recentes demandas internas e externas que exigem a preservao da natureza e ambientes mais propcios para uma vida saudvel.

Papel das polticas pblicas para a agricultura familiar e o meio rural

Quanto s polticas pblicas para a agricultura, o que tivemos, de fato, nas ltimas quatro dcadas, foi principalmente a poltica agrcola, j que a poltica agrria foi sempre marginal ou inexistente. Vamos falar, portanto, de poltica agrcola, destacando apenas trs pontos: a) a poltica agrcola brasileira, em substncia, sempre foi decidida em consonncia com os interesses dos empresrios do agribusiness; b) nas ltimas duas dcadas (anos 80 e 90), as polticas setoriais, inclusive a poltica agrcola, perderam importncia e cederam espao para as polticas macroeconmicas, sobretudo a partir dos pacotes econmicos e da liberalizao; c) por fim, nos anos 90, passou-se a atribuir novos papis para a agricultura e o meio rural, com destaque para a gerao de emprego e a

Principais polticas pblicas para a agricultura familiar

No que tange s polticas pblicas destinadas agricultura familiar, destacam-se hoje no pas, a Previdncia Social e o Pronaf. A

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previdncia , de longe, a mais importante poltica social para os agricultores familiares brasileiros. As aposentadorias e penses mensais recebidas por grande nmero de beneficirios de famlias pobres fazem da previdncia rural a poltica pblica de maior alcance social no pas. So 6,4 milhes de benefcios em todo o Brasil, 486 mil s no Paran. Levando-se em conta que algumas pessoas acumulam mais de um benefcio, o nmero de beneficirios da previdncia social rural deve situar-se um pouco acima de cinco milhes no Brasil e prximo de 400 mil no Paran, o que d, em mdia, mil beneficirios por municpio. Isto muito significativo, apesar do baixo valor do salrio mnimo. certo, tambm, que nem todos os beneficirios da previdncia social rural moram em zonas rurais. Mas as pesquisas 3 mostram que a grande maioria deles vive mesmo no meio rural ou nas pequenas cidades do interior. Outros dados relevantes mostram a grande importncia dos benefcios da previdncia social rural, principalmente nas regies mais pobres. Para mais de dois teros das municipalidades paranaenses, o Fundo de Participao dos Municpios representa um valor inferior ao dos benefcios previdencirios rurais recebidos pelos seus habitantes. O pagamento de benefcios previdencirios fundamental para a economia desses municpios, alm de ser um poderoso instrumento para evitar o agravamento da excluso social. (Campanhola e Graziano da Silva, 2000) Os impactos socioeconmicos da previdncia rural so, de fato, muito expressivos. o que mostram, por exemplo, as pesquisas coordenadas por Guilherme Delgado, do IPEA. Assim, a renda domiciliar das famlias contempladas com o seguro previdencirio rural est, em mdia, 16% acima da renda domiciliar de famlias sem acesso aos benefcios pagos pelo INSS. (Delgado e Cardoso Jr., 2000 ) Podemos dizer, inclusive, que os efeitos redistributivos promovidos pela previdncia social rural a transformam, na prtica, em uma razovel poltica de renda mnima para a ampla parcela da populao que dela se beneficia. O Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf) a primeira poltica pblica diferenciada em favor dos agricultores familiares brasileiros. O Pronaf uma conquista dos movimentos sociais e sindicais de trabalhadores rurais nas ltimas dcadas. Suas lutas podem ser simbolizadas pelos Gritos da Terra Brasil, liderados pela Contag e, no caso da Regio Sul, pelas aes e presses da Frente Sul da Agricultura Familiar. No mbito do governo federal, o Pronaf um campo de disputa entre duas foras ou posies. O Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, respaldado por setores do BNDES e do IPEA, pretende dar ao Pronaf a importncia e amplitude de uma efetiva poltica de desenvolvimento rural. Mas os ministrios da Fazenda e da Agricultura vem o Pronaf apenas como uma poltica social compensatria, isto , como mero paliativo para minorar os efeitos da "inevitvel" marginalizao e excluso dos pequenos agricultores sem condies reais de integrao e competio nos mercados globalizados. At agora, o Pronaf tem permitido a massificao ou socializao do acesso ao crdito de custeio para considervel nmero de agricultores familiares. Entre 1995 e 2000, houve uma significativa expanso no montante de recursos aplicados e, mais ainda, no nmero de contratos, notadamente a partir de 1998, com a instituio do "pronafinho" 4. Para o Sul do Brasil, a evoluo do crdito rural no mbito do Pronaf pode ser resumida pelos dados do quadro 1. Esse inquestionvel aumento quantitativo no acesso ao crdito, no entanto, no representou ainda nenhum grande avano em termos qualitativos. Porque, a rigor, o Pronaf um crdito rural tradicional. Financia o

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A previdncia rural a poltica
Quadro 1 - Crdito Rural do Pronaf na Regio Sul, 1997 a 1999
Nmero de contratos 1997 304.730 1998 421.463 1999 472.698 1.001.928 Fonte: Banco Central do Brasil Ano montante (R$ 1000,00) 876.851 839.702

pblica de maior alcance social do pas

tratos do Pronaf nos anos de 1997, 1998 e 1999, respectivamente. No Rio Grande do Sul, a concentrao de contratos em poucos produtos custeio de tecnologias convencionais para tradicionais ainda maior. Em 1999, 78,5% produtos tradicionais. Basta analisar o que dos contratos (197.080 sobre 251.150) foram tem sido financiado pelo Pronaf desde a sua para apenas trs produtos: milho, soja e fumo. criao. No caso da Regio Sul, quase s miIncluindo-se o feijo, esse percentual sobe lho, soja, fumo e, para alguns municpios, feipara 81,3%. jo. Fora disso, bem pouco o que existe. O Em resumo: o Pronaf tem socializado o financiamento de custeio de produtos, sistequadro 2 mostra, a ttulo de exemplo, o que ocorre nos municpios de Francisco Beltro e mas e pacotes tecnolgicos tradicionais. Falta crdito para investimentos e, principalEnas Marques, localizados no sudoeste paranaense. mente, para financiar mudanas nos sistemas de produo, para reconverso produtiva e para atividades Quadro 2 -Crdito Rural do Pronaf: nmero de contratos, 1997-99 no-agrcolas no meio rural. Os Custeio Municpio Ano Investimento total bancos comerciais dificilmente Milho Soja Fumo outros financiam sistemas de produo Francisco 1997 127 65 50 16 87 345 diversificados e sustentveis5, Beltro 1998 958 161 40 76 3 1.238 ou produtos orgnicos e diferen1999 1.655 189 53 82 142 2.121 ciados. Embora as normas do Enas 1997 59 3 30 21 7 120 Pronaf permitam e existam alguMarques 1998 403 4 14 29 1 451 mas "orientaes" que "estimu1999 740 34 1 775 lam" esse tipo de financiamenTotal 3.942 422 221 225 240 5.050 to, h uma enorme distncia enFonte: Banco Central do Brasil tre o que as autoridades de Braslia dizem e o que, de fato, aconObservamos que mais de 95% dos contratece na agricultura brasileira. tos desses dois municpios so de custeio: Pouco se poder avanar enquanto os mais de 78% para milho; 8,4% para soja; e agricultores familiares dependerem do sis4,4% para fumo. Entre os "outros" 225 contratema tradicional de crdito, isto , da estos de custeio, 83% (ou 187 contratos) so para trutura bancria. Mas, felizmente j exisas culturas de mandioca e feijo. Apenas 4,8% tem outras iniciativas, em especial as exdos contratos so para investimentos. perincias de microcrdito e de crdito soPara o conjunto do Estado do Paran, o cuslidrio (Cresol), cujo potencial bastante grande. O Sistema Cresol evidencia uma teio das lavouras de milho, soja, fumo e feijo representou 64%, 78% e 73% do total de conboa alternativa para reduzir o custo opera-

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cional e aumentar a eficincia do crdito rural para os agricultores familiares.

Dilemas e desafios dos profissionais das cincias agrrias

Alm do desafio de mudar a estrutura operacional do sistema de crdito, h outra barreira a ser rompida para que grande nmero de agricultores familiares possam aprender os princpios da Agroecologia6 ou, pelo menos, diversificar sua produo e desenvolver sistemas de produo mais sustentveis, aproveitando, inclusive, nichos e demandas de mercado por produtos diferenciados. Essa barreira est na cabea dos tcnicos das cincias agrrias e demais "agentes de desenvolvimento rural". Desejamos avanar na construo de alternativas de produo agrcola de base ecolgica, como forma de contribuir efetivamente para o desenvolvimento local e regional, e ter servios de pesquisa, assistncia tcnica e extenso rural que ajudem nessa empreitada. Mas ns devemos, no entanto, analisar com cuidado quais so as possibilidades e limitaes para avanarmos nessa direo e ter a prudncia de no alimentar iluses. Uma coisa preciso que fique bem clara: no basta uma diretriz, uma orientao ou, at mesmo, uma determinao das cpulas institucionais (do governo ou de suas estruturas de pesquisa, assistncia tcnica e extenso rural) para que os tcnicos logo abracem o compromisso com a sustentabilidade da agricultura familiar. necessria uma mudana nas cabeas, conscincias e comportamentos dos tcnicos e agentes de desenvolvimento. Uma mudana nas pessoas, uma mudana na metodologia de trabalho, nas relaes uma mudana de cultura. Isso tudo um desafio monumental. H muita insegurana, incerteza e medo dos extensionistas e tcnicos em geral, formados e informados para a agroqumica con-

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vencional da "revoluo verde", quando so demandados a trabalhar com formas alternativas de agricultura (orgnica, ecolgica e biolgica, entre outras), isto , com sistemas de produo mais diversificados e sustentveis. Isso mais forte entre os mais velhos, pois implica uma ruptura com um passado que, no raro, de realizaes profissionais. Mas essa mudana de paradigma no fcil nem entre os mais jovens que, normalmente, so mais abertos e dispostos a enfrentar novos desafios. No caso da estrutura estatal de assistncia tcnica e extenso rural, devemos considerar pelo menos dois fatores adicionais: o envelhecimento da estrutura; e o dilema entre um passado de (quase) monoplio e autosuficincia e um futuro ainda no muito definido, de servios pblicos no exclusivos e no necessariamente estatais. Em funo disso, h uma resistncia e uma dificuldade concreta para fazer parcerias com outras instituies (principalmente com as no-governamentais), em todas as esferas, mas sobretudo no local (municpio e microrregio), sem ter um modelo, "receita" ou garantias verticais (de cima para baixo). Alm disso, as principais tendncias da agricultura e do meio rural apontam para a necessidade de profissionais das cincias agrrias com novo perfil, atuao e habilidades mais amplas. J no mais suficiente trabalhar apenas na difuso de tecnologias de produo das commodities tradicionais. Observamos uma crescente complexificao e diversificao das atividades agrcolas e os mercados tornam-se mais incertos e dinmicos. Com a produo agrcola sob contrato e o estabelecimento das cadeias produtivas, as principais determinaes para a agricultura vm de esferas cada vez mais prximas dos consumidores, em especial dos que vivem em mdias e grandes cidades e apresentam demandas mais diversificadas e diferenciadas, inclusive em termos de qualidade. Ademais,

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a produo agrcola j no mais a nica e, em muitos casos, nem a principal fonte de renda das famlias que vivem no espao rural. Esse terreno abriga um significativo conjunto de atividades no-agrcolas e um grande nmero de agricultores familiares vem encontrando na pluriatividade um recurso cada vez mais utilizado. Somam-se a esse quadro os novos estrangulamentos que derivam da antiga estrutura fundiria e as recentes mudanas no papel (regulador) do Estado. O resultado so as novas bases para a agricultura familiar e para os profissionais das cincias agrrias que com ela trabalham. Conseqentemente, a ateno dos agentes no deve se limitar ao interior da unidade produtiva agrcola e, menos ainda, a algum produto agrcola especfico. Parece indispensvel que os profissionais das cincias agrrias estudem os sistemas de produo, enxerguem as cadeias produtivas, pesquisem as oportunidades de mercado (principalmente para produtos diferenciados e nichos), observem as dinmicas familiares, respeitem as experincias dos agricultores, apiem a organizao comunitria e valorizem a educao para a cidadania. Aumenta, assim, a importncia da aprendizagem dinmica (que resulta da prxis social em contextos e ambientes permanentemente evolutivos) e da construo dialtica de conhecimentos. disso tudo, bem como do planejamento participativo e da gesto social dos recursos pblicos, que depende o desenvolvimento rural sustentvel que a base do desenvolvimento local em muitos municpios e microrregies (Denardi et. al., 2000). Sobre as polticas pblicas destinadas a promover sistemas de produo mais sustentveis entre os agricultores de tipo fami-

H muita insegurana, incerteza e medo dos extensionistas e tcnicos em geral quando so demandados a trabalhar com formas alternativas de agricultura

liar, destacamos a tentativa de modificar qualitativamente o sistema de crdito rural, sobretudo o Pronaf, o que requer a conjugao de esforos entre as instituies de pesquisa, assistncia tcnica e extenso rural, as escolas tcnicas e universidades, e as prprias organizaes de agricultores. As polticas pblicas e programas especficos (nacionais e estaduais), a formao e reciclagem profissional para os agentes de desenvolvimento, bem como os mtodos participativos de planejamento e de gesto dos recursos pblicos, principalmente no mbito local, so, com certeza, alguns dos melhores instrumentos para enfrentar o difcil desafio de promover prticas agrcolas e estilos de agricultura de base ecolgica e, com elas, o desenvolvimento regional sustentvel. A

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Referncias bibliogrficas
ABRAMOVAY, R. Paradigmas do capitalismo agrrio em questo. So Paulo: Hucitec, 1992. ALTIERI, M. A. Agroecology: the science of the sustenaible agriculture. 2.ed. Boulder, Colorado: Westview Press, 1995. CAMPANHOLA, C.; GRAZIANO DA SILVA, J. Diretrizes de polticas pblicas para o novo rural brasileiro: incorporando a noo de desenvolvimento local. In: O novo rural brasileiro : polticas pblicas. Jaguarina, SP: Embrapa/Meio Ambiente, 2000. v.4. p.61-91. CAPORAL, F. R.; COSTABEBER, J. A. Agroecologia e desenvolvimento rural sustentvel: perspectivas para uma nova extenso rural. Porto Alegre: Emater/RS, 2001. 36 p. (Textos Selecionados, 22) DELGADO, G.; CARDOSO JR, J. C. Principais resultados sobre a previdncia rural na regio sul do Brasil; projeto de avaliao socioeconmica da previdncia social rural. Rio de Janeiro: IPEA, 2000. 63 p. (Texto para Discusso n. 734). DENARDI, R. A. et al. Fatores que afetam o desenvolvimento local em pequenos municpios do Estado do Paran. Curitiba: Emater/PR, 2000. 60p. EMATER-Paran. Cursos de desenvolvimento rural sustentvel e planejamento municipal; elaborao e gesto social de planos e projetos: relatos de experincias de crdito rural. 1999. FAO/INCRA. Novo retrato da agricultura familiar: o Brasil redescoberto. Braslia: 2000. GLIESSMAN, S. R. Agroecologia: processos ecolgicos em agricultura sustentvel. Porto Alegre: Ed. Universidade/UFRGS, 2000. LAMARCHE, H. (Coord). Agricultura familiar : uma realidade multiforme. Campinas: Ed. da Unicamp, 1993.

Notas
Para uma melhor conceituao da agricultura familiar, ver entre outros: Abramovay (1992) e Lamarche (1993). H diversas publicaes deste estudo (levantamento) da FAO/INCRA, que utiliza dados do Censo Agropecurio do IBGE (1995/ 96). A principal delas a citada na bibliografia final. Os dados aqui utilizados foram acessados eletronicamente: www.incra.gov.br/ sade/ Ver, por exemplo, Delgado e Cardoso Jr. (2000). Todos os dados sobre o crdito rural do Pronaf utilizados neste texto foram acessados na internet: www.desenvolvimentoagrario.gov.br/ pronaf/credito/ Sem entrar em polmica discusso terica, para os fins deste trabalho considera-se apenas que a sustentabilidade (da agricultura, de seus sistemas de produo e do prprio desenvolvimento rural) envolve mltiplas dimenses: ambiental, econmica, social,
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cultural etc. Para uma melhor anlise do conceito de sustentabilidade ver, entre outros: Altieri (1995), Caporal e Costabeber (2001) e Gliessman (2000). Sobre o conceito e princpios da agroecologia ver, igualmente: Altieri (1995), Caporal e Costabeber (2001) e Gliessman (2000). Sobre o perfil exigido para o "novo profissionalismo" extensionista, ver Caporal e Costabeber (2001). Estas afirmaes no se fundamentam em nenhuma pesquisa bibliogrfica, mas em muitos anos de vivncia e observao na condio de extensionista, dentro e fora da Emater-Paran, bem como em outras funes atinentes ao desenvolvimento rural. No caso especfico da Emater-Paran, no houve contratao de nenhum novo extensionista nos ltimos oito anos e no h nenhuma perspectiva de que ocorram contrataes nos prximos anos.
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