UNIVERSIDAD PRIVADA DE TACNA

Facultad de Derecho y Ciencias Políticas

Participación Ciudadana como Mecanismo de Control de la

Administración Pública

“Mecanismos Tradicionales de Control”

Derecho Administrativo

Abog. Augusto Franco Delgado

V Ciclo

Presentado por:

Iván Herrera Pérez

TACNA - PERU

2012
 INTRODUCCIÓN

El Control de la Administración Pública no es otra cosa sino el conjunto de

acciones mediante las cuales las instituciones públicas tienden al logro de sus
fines y objetivos, todos ellos vinculados con el bienestar de la sociedad,
mediante la participación global del Estado, autoridades y ciudadanía.

El presente trabajo tiene como fin explicar cuáles son los Mecanismos
Tradicionales de Control de la Administración Pública en el Perú y la importancia
del accionar de ellos.

El trabajo consta de 4 partes; la primera sobre Conceptos Previos; la segunda

sobre los Mecanismos Tradicionales de Control de la Administración Pública, y
concretamente el Control Gubernamental, Político, Jurisdiccional, Defensorial y
Social; la tercera parte es conformada por un breve punto de vista acerca de la
importancia de éstos mecanismos de control; y por último se tiene las
conclusiones a las cuales se ha podido llegar.
 I. CONCEPTOS PREVIOS

1. Administración Pública

Alberto Ruiz Eldredge expresa que el “Derecho Administrativo es

el sistema jurídico de principios, normas y categorías de derecho
público que estudia, promueve y regula la actividad de la
administración pública, los servicios públicos, la función y
potestades de los órganos y personas que la ejercen, en las
relaciones: con los administrados; interadministrativas e
interorgánicas; y de las de derecho administrativo internacional;
así como las garantías internas y las de una alta jurisdicción que
asegure la justicia administrativa”.

2. Control de la Administración Pública

El Programa Pro Descentralización del Estado conceptualiza este

control como el “conjunto de acciones mediante las cuales las
instituciones públicas tienden al logro de sus fines y objetivos,
todos ellos vinculados con el bienestar de la sociedad”1.

3. Sistema Nacional de Control

Es el “conjunto de órganos de control, normas, métodos y

procedimientos estructurados e integrados funcionalmente,
destinados a conducir y desarrollar el ejercicio del control
gubernamental en forma descentralizada”2.

Está conformada por:

3.1 La Contraloría General: ente técnico rector.

3.2 Todas las Unidades orgánicas responsables de la función de

control de las entidades

3.3 Las sociedades de auditoría externa independientes

(designadas por la Contraloría General – Art. 13. Ley 27785)

1
PRODES, Instructivo del Sistema de Control Gubernamental, Ministerio de Economía y Finanzas,
Lima-Perú, 2005, p. 6
2
PRODES, ob. Cit., p. 4
 II. MECANISMOS TRADICIONALES DE CONTROL

1. Control Gubernamental

El sistema de control gubernamental es el conjunto de acciones

con las que cuentan las instituciones para lograr sus propósitos y
puedan ofrecer adecuadamente servicios públicos.

El control gubernamental, como señala José Antonio León

Rodríguez, consiste en la “supervisión, vigilancia y verificación de
los actos y resultados de la gestión pública, así como del
cumplimiento de las normas legales y de los lineamientos de
políticas y planes de acción, con fines de su mejoramiento a
través de la adopción de acciones preventivas y correctivas
pertinentes”3.

Estos elementos –supervisión, vigilancia y verificación– se aplican

en atención4:

a) Al grado de eficiencia, eficacia, transparencia y economía en

el uso y destino de los recursos y bienes del Estado.
b) Al cumplimiento de las normas legales y de los lineamientos
de política y planes de acción, evaluando los sistemas de
administración, gerencia y control, con fines de mejoramiento
a través de la adopción de acciones preventivas y correctivas
pertinentes.

El control gubernamental es un proceso integral y permanente que

además se clasifica en control interno y control externo.

a) Control Interno

Comprende las acciones de cautela previa, simultánea y de

verificación posterior que realiza la entidad sujeta a control,
con la finalidad que la gestión de sus recursos, bienes y
operaciones se efectúe correcta y eficientemente.

3
LEON RODRIGUEZ José Antonio, La Participación de la Ciudadanía como mecanismo de control
de la Administración Pública, en Derecho Administrativo, Jurista Editores, 2004, p. 603
4
PRODES, ob. Cit., p. 7 y 8
 Su ejercicio de divide en Previo, Simultáneo y Posterior:
i) Previo y Simultáneo: Le compete exclusivamente a las
autoridades, funcionarios y servidores públicos de las
entidades como responsabilidad propia de las
funciones que le son inherentes, sobre la base de las
normas que rigen las actividades de organización y los
procedimientos establecidos en sus planes,
reglamentos, manuales y disposiciones institucionales,
los que contienen las políticas y métodos de
autorización, registro, verificación, evaluación,
seguridad y protección.
ii) Posterior: Es ejercido por los responsables superiores
del servidor o funcionario ejecutor y el órgano de
control institucional según sus planes y programas
anuales, evaluando y verificando los aspectos
administrativos del uso de los recursos y bienes del
Estado, así como la gestión y ejecución llevadas a
cabo, en relación con las metas trazadas y resultados
obtenidos.
El Titular de la entidad es responsable de fomentar y
supervisar el funcionamiento y confiabilidad del control interno
para la evaluación de la gestión y el efectivo ejercicio de la
rendición de cuentas, propendiendo a que éste contribuya con
el logro de la misión y objetivos de la entidad a su cargo;
además el Titular de la entidad está obligado a definir las
políticas institucionales en los planes y programas anuales.

b) Control Externo

Comprende las políticas, normas, métodos y procedimientos

técnicos, que compete aplicar a la Contraloría General, la cual
es una entidad descentralizada de Derecho Público y órgano
superior del Sistema Nacional de Control, dotado de
autonomía administrativa, funcional, económica y financiera
que tiene como principal fin dirigir y supervisar con eficiencia y
eficacia el control gubernamental; u otro órgano del Sistema
 Nacional de Control por encargo o designación de la
Contraloría General, con el objeto de supervisar, vigilar y
verificar la gestión, la captación y el uso de los recursos y
bienes del Estado, lo cual también comprende supervisar la
legalidad de los actos de las instituciones sujetas a control en
la ejecución de los lineamientos para una mejor gestión de las
finanzas públicas, con prudencia y transparencia fiscal,
conforme a los objetivos y planes de las entidades; así como
de la ejecución de los presupuestos del Sector Público y de las
operaciones de la deuda pública.

Se realiza fundamentalmente mediante acciones de control

con carácter selectivo y posterior, pero también puede ser
realizado mediante acciones de control preventivo o
simultaneo siempre y cuando la Ley Orgánica del Sistema
Nacional de Control así lo determine o se dicten normas
expresas para ello.

La Participación Ciudadana en el Proceso de Control

Gubernamental también se sustenta como uno de los elementos
de ésta, fundamentándose en una de las atribuciones de la
Contraloría General de la República, la cual consiste en recibir y
atender denuncias de la ciudadanía relacionadas con las
funciones de la administración pública.

Para ello, ésta entidad, rectora del Sistema Nacional de Control ha

emitido una directiva denominada Sistema Nacional de Atención
de Denuncias.

Esta directiva5 establece los siguientes requisitos:

- Atención de denuncias: de manera directa, pudiendo ser

presentadas en forma personal, virtual o por correo postal, o a
través de la gerencia de denuncias u oficinas regionales, o
ante el Organismo de Control Institucional de la entidad.

5
Directiva Nº 006-2011-CG/GSND aprobada por Resolución de Contraloría Nº 184-2011-CG
 - Derecho de formular denuncias: por parte del ciudadano como
un derecho, mediante el cual se formaliza la comunicación de
presuntos hechos arbitrarios o ilegales que ocurran en
cualquier entidad pública, que contravengan las disposiciones
legales vigentes o pongan en peligro la función o el servicio
público. Su tramitación es gratuita, pudiendo solicitar en
cualquier momento información sobre la etapa en que se
encuentra la denuncia.
- Protección al denunciante: la identidad del denunciante y el
contenido de la denuncia se encuentran protegidos por el
principio de reserva.

2. Control Político

El control político es principalmente marcado por el Congreso,

como expresa el jurista León Rodríguez “viene a ser la facultad
más importante del Parlamento, en virtud del cual determinadas
acciones del Poder Ejecutivo son sometidas a procesos de
revisión por parte del Poder Legislativo”6.

También se presenta en las municipalidades a cargo de los

regidores.

Concretamente, este tipo de Control se materializa a través las

funciones del Congreso, dividiéndose en 3 tipos de Control:

2.1 Control Preventivo: se realiza cuando el Presidente del

Consejo de Ministros con su equipo ministerial acude al
Pleno del Congreso al asumir el cargo, para recibir un voto
de confianza. Tiene por finalidad ejercer los mecanismos
de coordinación y control en la formación del gobierno.

2.2 Control Funcional: Se caracteriza por desarrollar las

actividades de fiscalización parlamentaria, orientadas a
verificar o proteger los principios políticos y
constitucionales, a través de los pedidos de informes,
invitación a los ministros, la estación de preguntas y la

6
LEON RODRIGUEZ José Antonio, ob. Cit., p. 604
 dación de cuenta; en esta perspectiva de control funcional,
también se encuentran las invitaciones que los
congresistas formulan a los ministros y otras autoridades
para que informen sobre la política de su sector a una
comisión parlamentaria o al pleno del Congreso.

2.3 Control Represivo: Se refiere a aquel control del Congreso

que organiza y pone en funcionamiento su función
contralora de investigación y sanción. Esta puede iniciarse
mediante la actuación de las comisiones investigadoras y,
desarrollarse mediante el antejuicio político; sin perjuicio
del proceso de interpelación y censura ministerial, o de la
cuestión de confianza y la dimisión del gabinete. El
antejuicio político es el procedimiento parlamentario
mediante el cual las altas magistraturas del Estado son
encausadas en vía de impeachment por el Congreso, por
las infracciones a la Constitución y por los delitos que
cometan en el ejercicio de sus funciones, aunque hayan
cesado en ellas hasta por cinco años. Otra forma de
control represivo es la interpelación, que es la típica
función controladora al gobierno, que es eminentemente
política. La interpelación es un derecho de las minorías, en
este sentido, para su presentación se requiere de cuando
menos el quince por ciento del número legal de
congresistas y para su admisión a debate requiere el voto
del tercio del número de congresistas. La interpelación
consiste en la concurrencia obligatoria de los ministros al
Congreso para responder a un pliego interpelatorio; de
esta manera el Ministro o el Gabinete delibera su
responsabilidad política.

Dentro de la función de control y fiscalización, también se debe

ubicar el rol que desempeñan las comisiones investigadoras;
éstas se forman para tratar materias de interés público; esta
decisión es autónoma, es decir, es deliberada y resuelta por el
propio Congreso. La Constitución establece la obligación de la
 comparecencia de las personas investigadas, así como la
obligatoriedad de la entrega de informes, la exhibición de
documentos que soliciten los congresistas, incluyendo el
levantamiento del secreto bancario y la reserva tributaria, salvo
que afecte la intimidad de la persona; es decir, que las comisiones
investigadoras pueden hacer uso de los apremios que se utilizan
en los procedimientos judiciales. Las conclusiones del dictamen
final constituyen recomendaciones para la toma de decisiones del
Congreso.

3. Control Jurisdiccional

Sobre el control jurisdiccional León Rodríguez señala que éste

“tiene como fin inmediato administrar justicia en defensa de los
derechos e intereses de las personas, pero sólo se puede acceder
a este mecanismo de control, luego de que se haya agotado la vía
administrativa”7.

Este tipo de control se efectúa mediante procesos judiciales y

constitucionales como son:

a) Proceso Contencioso Administrativo

b) Acción de Amparo: que procede contra el hecho u omisión, por

parte de cualquier autoridad, funcionario o persona, que
vulnera o amenaza los demás derechos reconocidos por la
Constitución, con excepción de los de información y protección
a la intimidad.

c) Hábeas Data: que procede contra el hecho u omisión, por

parte de cualquier autoridad, funcionario o persona, que
vulnera o amenaza los derechos de solicitud de información o
transparencia y a los derechos de reserva de ésta con razón
de protección de la intimidad personal y familiar.

d) Acción Popular: que procede, por infracción de la Constitución

y de la ley, contra los reglamentos, normas administrativas y

7
LEON RODRIGUEZ José Antonio, ob. Cit., p. 606
 resoluciones y decretos de carácter general, cualquiera sea la
autoridad de la que emanen; protegiendo así normas de
primer y segundo rango que se vean vulneradas por normas
de administrativas y de tercer rango.

e) Acción de Cumplimiento: que procede contra cualquier

autoridad o funcionario renuente a acatar una norma legal o un
acto administrativo, sin perjuicio de las responsabilidades de
ley.

4. Control Defensorial

Es el control ejercido por medio de la Defensoría del Pueblo; el

artículo 162 de nuestra Constitución señala expresamente que
“Corresponde a la Defensoría del Pueblo defender los derechos
constitucionales y fundamentales de la persona y de la
comunidad; y supervisar el cumplimiento de los deberes de la
administración estatal y la prestación de los servicios públicos a la
ciudadanía”.

La finalidad de la Defensoría del Pueblo –y del Control

Defensorial– es el ejercicio del control y supervisión de los
deberes de la Administración Pública, con la finalidad de
supervisar, vigilar y dar sugerencias para corregir los errores en
que incurren los agentes de la Administración Pública, así como
presentar informe al Congreso una vez al año, y cada vez que
éste lo solicita.

Sobre éste tipo de Control, Carolina Garcés Peralta expresa que

“el control se debe extender sobre cualquier institución o persona
que actúe al servicio de la Administración. Así, quienes adopten
decisiones que se concreten en actos o disposiciones de carácter
administrativo, ya sean funcionarios políticos o funcionarios
administrativos, podrán ser objeto de control del Defensor del
Pueblo, salvo el caso de que se trate de decisiones que sean
estrictamente de índole política”.
 Este tipo de control es uno de corte persuasivo o disuasorio para
que la actuación administrativa regrese al camino de la legalidad
en sus decisiones. Valgan verdades, la actuación de la Defensoría
hace evocar la parábola del buen pastor que busca que la oveja
descarriada vuelva al rebaño; aunque en nuestra realidad esta
oveja, que es la Administración, sea «matrera», terca u obstinada.

No obstante, se debe precisar que el control defensorial se ve

mediatizado dada la propia naturaleza de la Defensoría del
Pueblo, debido a que sus decisiones carecen de carácter
vinculante y se basan en recomendaciones y sugerencias que se
sustentan en la autoridad moral y en la legitimidad de la que goza
el Defensor del Pueblo, así como en el sometimiento de las
autoridades a los valores y principios democráticos.

5. Control Social

A través de la rendición de cuentas, la vigilancia ciudadana, la

revocación y renovación de las autoridades, entre otros.

Básicamente, los derechos de control de los ciudadanos –como

así lo expresa la Ley de los Derechos de Participación y Control
Ciudadanos8– son los siguientes:

a) Revocatoria de Autoridades,
b) Remoción de Autoridades,
c) Demanda de Rendición de Cuentas; y,
d) Otros mecanismos de control establecidos para el ámbito de
los gobiernos municipales y regionales.

La participación ciudadana para el control de la gestión pública, no

solo es una participación instrumental que se limita a valorar si los
contratos de la administración pública se ejecutan con
transparencia o a evaluar la eficiencia y la eficacia de las políticas
públicas. Sino que además se trata de un ejercicio político que de
manera permanente juzga el cumplimiento de los derechos

8
Ley Nº 26300
 humanos en la sociedad y que interpela a las autoridades para
que sus acciones los consoliden.

Este control garantiza algunos rasgos beneficiosos a la ciudadanía

como por ejemplo:

 Permiten que la comunidad pueda participar de la vida

pública del Estado
 Fomenta la construcción de credibilidad y de respeto
ciudadano por sus instituciones públicas.
 Mejora el clima de transparencia, de eficiencia y eficacia
de la gestión pública.
 Amplía la base de liderazgo social y comunitario con
perspectiva política.
 Previene la corrupción y el desgreño administrativo.
 Promueve el ejercicio de los derechos y de los deberes
ciudadanos
 Permite la reconstrucción del paradigma ético de la
sociedad.
 Conlleva al ejercicio de la responsabilidad de los
servidores públicos frente a los ciudadanos.
 Controla a quienes la ciudadanía elige para que la
representen.

III. IMPORTANCIA

El control de la administración pública sirve al Estado para poder

conducir, garantizar y desarrollar adecuadamente los servicios
públicos, información pública, el uso de herramientas propuestas y
para que se puedan supervisar, vigilar y verificar los actos y
resultados de la gestión pública, así como para atender las denuncias
de la ciudadanía respecto a la administración pública.
IV. CONCLUSIONES

PRIMERA
El control de la administración pública impartida por los administrados
–nosotros– constituye, siendo un Derecho el de participar en la vida
pública del Estado, un apoyo para la transparencia, eficiencia y
efectividad de la Administración Pública.

SEGUNDA
Los mecanismos tradicionales de control en el Perú llegan a ser algo
difíciles de accionar, con excepción de los que brindan control
persuasivo o disuasorio, pero al fin y al cabo constituyen instrumentos
de participación y garantía para estabilizar y equilibrar la relación
entre la Administración Pública y los Administrados.