Tema: Ministerele-autoriti ale administraiei publice centrale de specialitate

Consideraii generale privind organizarea ministerelor sogintea instituiei ministeriale istoric al organizrii ministerelor Guvernul, creaie a timpurilor moderne, a aprut ca organ de sine-stttor o dat cu cele dinti constituii, implicit cu dreptul administrativ propriu-zis. Originea instituiei guvernamentale se regsete, n statele Europei continentale, n fostele consilii regale din perioada absolutismului monarhic. n cadrul monarhiei absolute, monarhul deinea toate funciile supreme n stat, n virtutea dreptului de suveranitate legifernd, administrnd i judecnd. Persoana sa era inviolabil, iar voina nelimitat. Aceleai trsturi le sunt caracteristice i domnitorilor romni, cci ei nu aveau pe nimeni asupra-le, numai pe Dumnezeu i legea. Nu erau nici supui vreunui domn strin i nici nchinai. Rzboiul, pacea, viaa, moartea i averea tuturor supuilor lor atrnau numai i numai de averea lor i ei porunceau tuturora fr s li se mpotriveasc cineva, dup cum le plcea, fie c aveau sau nu dreptate1. n vederea ndeplinirii dispoziiilor sale, monarhul avea ageni, care acionau n numele su, de regul pe ntreg teritoriul statului, considerai funcionarii coroanei, servitorii monarhului ori dregtorii domnului(n rile Romne)2. Apariia acestor slujitori este un proces complex, legat de apariia unei clase sociale veritabile, a clasei privilegiate, a rangurilor i a titlurilor de noblee. Cu origini nc din Antichitate, fenomenul n sine reprezint o trstur a ntregului Ev Mediu, ns cu pronunate diferenieri de la un spaiu politico-cultural la altul, nuanri ce au avut o influen determinat asupra programelor revoluiilor burgheze i asupra prevederilor celor dinti constituii scrise(n ceea ce privete natura regimului politic, structura parlamentar etc.). Astfel, procesul de ` boierie` mai peste tot este legat de exercitarea unor funcii militare, apoi administrative i jurisdicionale, n timp scznd ponderea primelor i crescnd ponderea celor din urm3. La germani, spre exemplu, s-a impus instituia funcionarilor pe via, care depindeau direct de coroan(soluie meninut i actualmente). ns vreme ndelungat s-a meninut confuzia ntre activitile administrative i cele cu caracter jurisdicional. Pn n cea de-a doua jumtate a secolului al XIX-lea, n Anglia judectorii au continuat s fie nvestii cu prerogative administrative, deoarece administraia era privit ca o executare a legii. Treptat, monarhii se vor nconjura de un corp de consilieri care, n mare parte, va deveni un corp specializat, constituind casta minitrilor, n accepiunea modern a noiunii. Procesul istoric de conturare, ca instituie juridic, instituie a dreptului public, a Guvernului, este intim legat de cel al apariiei departamentelor, ca organe centrale ale administraiei de stat. n ceea ce privete statul romn, apariia minitrilor, deci implicit apariia ministerelor, n sensul modern al termenului, precede apariia Guvernului, n sensul de organ de stat, subiect n raporturile de drept administrativ n nume propriu. Izvoarele juridice ale ministerelor vorbesc despre o administraie central departamental, aflat sub conducerea unor minitri, ca existnd n rile Romne cu mult timp nainte de nfiinarea, ca organ de stat, a instituiei Guvernului. Astfel, Regulamentele Organice intrate n vigoare n anul 1831 n Muntenia i n 1832 n Moldova statueaz transformarea unor ranguri boiereti n funcii de minitrii: marelui vornic
1

Cantemir, Dimitrie, Descriptio Moldavie, traducere de P. Pandrea, Editura de Stat pentru Literatur i Art, Bucureti 1956,p.92-93 2 rile Romne, ca specific al organizrii administraiei feudale romneti, au avut mari dregtori competeni doar pe o parte din teritoriul rii(Banul Craiovei n ara Romneasc, Marele Vornic i Marele Logoft din ara de Sus i din ara de Jos n Moldova), dregtorii ce au supravieuit pn n sec.al IX-lea(pn la Regulamentele Organice) 3 Iorgovan, A., op. cit.,p.338

din luntru i reveneau atribuii din domeniul problemelor interne, al agriculturii, nvmntului, al lucrrilor publice, asistenei sociale i sntii; marele vistiernic administra finanele, comerul i industria rii; marele sptar controla oastea; marele logoft al credinei rspundea de problemele cultelor; secretarul statului era eful cancelariei, constituind puntea de legtur cu toate celelalte departamente i cu agenii externi i contrasemnnd orice decret al domnitorului romn. Anul 1859 al Unirii Principatelor a impus noi direcii de orientare n ceea ce privete organizarea administraiei departamentelor, fiind constituite 8 ministere: Interne, Justiie, Finane, Afaceri Strine, Lucrri Publice, Rzboi i Control, Culte i Instruciune Public. n perioada premergtoare Marii Uniri din 1918 se constat unele modificri n cadrul organizrii administraiei centrale departamentale: n anul 1864 a fost nfiinat Curtea de Conturi, lund locul Ministerului Controlului, n anul 1883 s-a constituit Ministerul Domeniilor, urmnd apoi unirea divizarea altor ministere. Cerina esenial ce necesit o rezolvare n perioada 1918-1938 n ceea ce privete reglementarea juridic o reprezint unificarea legislativ, n vederea armonizrii unitii politice cu cea juridic. Dei nc din 1920 unitatea statului naional fusese deja realizat, procesul de unificare legislativ a fost unul de lung durat, extinzndu-se pn n preajma celui de-al doilea rzboi mondial. Fenomenul unificrii legislative a cunoscut dou metode. Cea dinti s-a concretizat n extinderea aplicrii unora dintre legile vechii Romnii n cadrul ntregului teritoriu naional, iar cea de-a doua prin elaborarea unor acte normative unice, noi, nlturndu-se astfel reglementrile anterioare paralele ce guvernau aproape toate ramurile dreptului. ntruct dreptul constituional i cel administrativ gravitau n jurul concepiei de organizare a puterii i a administraiei de stat4, legiuitorul romn s-a axat n mod primordial pe ideea unificrii acestor dou planuri. n domeniul dreptului administrativ procesul unificrii legislative echivala cu nsi unificarea aparatului de stat att la nivel central, ct i la nivel local. Serviciile publice erau conduse de Consiliul Dirigent n Transilvania, iar n Basarabia i Bucovina atribuiile acestora erau nfptuite de ctre directorate i secretariate de servicii. Competena Guvernului central, n cadrul cruia provinciile unite i gseau reprezentarea printr-un numr de minitri, se rsfrngea asupra unor domenii precum: sigurana statal, armata, mprumuturile publice, afacerile externe etc. Pstrarea ns a acestor forme administrative nu i-a mai gsit justificare n 1920, n condiiile formrii i funcionrii unui Parlament unic, ales de ctre toi cetenii romni. Dup 1929, o dat cu venirea la putere a naional-rnitilor, n cadrul organizrii administrative centrale se adopt Legea pentru organizarea ministerelor (2 august 1929). Dispoziiile sale vor contura dou tendine: prima const n crearea cadrului general de organizare a ministerelor, iar cea de-a doua direcie viza centralizarea administrativ. Ministerele, n cadrul acestei reglementri, au fost concentrate ntr-un sistem unitar, n cadrul cruia cel ce desemna persoana care forma Guvernul, cel ce numea ori revoca minitrii era regele. Alturi de minitri secretari de stat, titluri de portofolii, din Guvern puteau face parte i minitri secretari de stat fr portofolii. Una din noutile legislative introduse a fost instituia subsecretarilor de stat, n cadrul ministerelor existente, subsecretarul se stat fiind adjunct al ministerului i executnd acele atribuii date de ctre ministru. Aceast inovaie a vizat att nfptuirea politicii de centralizare administrativ, ct i asigurarea unor noi posibiliti de poziionare a vrfurilor partidelor politice. Serviciile statului erau grupate pe zece ministere: Ministerul de Interne; Ministerul de Externe; de Finane; Justiie; Ministerul Instruciunii Publice i Cultelor; Armatei; Agriculturii i Domeniilor; Ministerul de Industrie i de Comer; Ministerul Lucrrilor Publice i
4

Cernea, E., Molcu, E., Istoria statului i dreptului romnesc, Editura Press Mihaela S.R.L. , Bucureti 2001, p.249

Comunicaiilor; Ministerul Muncii, Sntii i Ocrotirii Sociale. Fiecare minister cuprindea un numr de direcii, direciile erau alctuite din servicii, serviciile la rndul lor din secii, iar acestea din birouri. Unele direcii i servicii erau specifice fiecrui minister n parte, pe cnd altele erau comune tuturor ministerelor: direcia contabilitii, direcia personalului, secretariatul general etc. Constituia romn din anul 1938 instaureaz dictatura regal. Conform acesteia, puterea executiv a regelui urma a se executa nu prin intermediul Guvernului, a crui misiune a fost practic redus la zero, ci prin minitri, acetia rspunznd politic doar n faa regelui. Perioada 1940-1944, caracterizat prin suspendarea aplicrii Legii fundamentale, s-a remarcat prin faptul c Preedintele Consiliului de Minitri a primit puteri depline de a conduce statul, fiind de asemenea cel ce numea minitri. Acetia, rspunztori de actele lor, putea fi trimii n judecat n faa naltei Curi de Casaie i Justiie. Constituia din anul 1948 prevedea c numrul, denumirea, atribuiile, desfiinarea ori contopirea ministerelor urmau a fi stabilite de ctre organul suprem al puterii statale. n cadrul acesteia era statuat i instituia rspunderii penale ministeriale. Constituia din anul 1952 nu mai reglementa instituia rspunderii penale a membrilor Guvernului, dar nominaliza 28 de ministere, a cror list a fost ns abrogat n anul 1957, o dat cu abrogarea ntregului text al Legii fundamentale. Perioada ce a urmat Revoluiei din Decembrie 1989 s-a concretizat, pe planul reorganizrii administraiei centrale de specialitate, printr-un rapid fenomen de nfiinare a unor noi ministere. Obiectul acestora de activitate trebuia armonizat n cel mai scurt timp cu obiectivele regsite n Comunicatul ctre ar din 22 decembrie 1989. Acest act, cu caracter constituional, a desfiinat doar structurile de putere ale regimului comunist, meninnd ns organele executive i administrative centrale5. S-au meninut n vigoare, n msura n care corespundeau din punct de vedere al compatibilitii cu noile acte cu caracter constituional, dispoziii regsite n Constituia din 1965, armonizat ns cu seria de Decrete- Legi adoptate de Consiliul Frontului Salvrii Naionale. Prin urmare, n 26 decembrie a fost numit primul- ministru, n 27 ministrul aprrii naionale i a fost reorganizat Ministerul Aprrii Naionale, prin includerea n structurile sale a Departamentului Securitii Statului i a unor structuri organizatorice ale Ministerului de Interne. n ziua de 28 decembrie sunt numii 2 vice- prim-minitri, este nfiinat Ministerul Agriculturii i Mediului nconjurtor, al Culturii, al Economiei Naionale, fiind de asemenea nvestii minitri n fruntea acestor ministere. n zilele ce au urmat, pn la sfritul anului, au fost nfiinate: Ministerul Industriei, Economiei, Electrotehnicii i Informaticii, Ministerul Sportului, al nvmntului, Comisia Naional pentru Statistic i Comisia Naional pentru Standarde i Calitate. Primele dispoziii referitoare la Guvern apar n Decretul- Lege nr.2/27 decembrie 1989 privind constituirea, organizarea i funcionarea C.F.S.N., iar Decretul- Lege nr.10/31 decembrie 1989 a fost prima lege organic post-revoluionar a Guvernului(privind constituirea, organizarea i funcionarea Guvernului Romniei). Legea pentru organizarea i funcionarea Guvernului Romniei nr.37/7 decembrie 1990 reprezint etapa urmtoare n cadrul procesului de constituire a principalei instituii executive. Intrarea n vigoare, la 8 decembrie 1991 a noii Constituii, nu a fost urmat i de adoptarea unei legi de modificare expres a Legii nr.37/1990, ngduind ca reglementrile acesteia s continue a
5

Din acest moment se dizolv toate structurile de putere ale clanului Ceauescu . Guvernul se demite. Consiliul de Stat i instituiile sale i nceteaz activitatea. ntreaga putere n stat este preluat de Consiliul Frontului Salvrii Naionale. Lui i se vor subordona Consiliul Militar Superior, care coordoneaz ntreaga activitate a Armatei i a unitilor Ministerului de Interne. Toate ministerele i organele centrale n actuala lor structur i vor continua activitatea normal, subordonndu-se Frontului Salvrii Naionale, pentru a asigura desfurarea normal a ntregii viei economice i sociale(M. Of. nr.1/22 decembrie 1989,p.1)

fi invocate, fcndu-se abstracie de litera i spiritul Constituiei6, dei trebuia considerat modificat implicit de Constituie. Legea nr.37/1990 este abrogat n mod expres abia n 2001 prin Legea nr.90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor7. Dei n anul 1990 au fost structurate i alte ministere, totui despre o administraie central de specialitate n adevratul sens al cuvntului, care s-i desfoare deci activitatea pe principii noi, democratice, nu se poate vorbi dect dup intrarea n vigoare a Constituiei din decembrie 1991. Chiar i ulterior acestei date, numrul ministerelor ori al altor organe ale administraiei centrale de specialitate nu a rmas constant, cunoscnd numeroase oscilri. Denumirea, numrul i nsi structura organizatoric a ministerelor din cadrul perioadei primei legislaturi(1992-1996)sunt ntr-o anume msur diferite de perioada ce a urmat. Fiecare guvernare, opernd modificri n structurile guvernamentale, a impus schimbri i la nivelul administraiei centrale de specialitate. Tinzndu-se spre o ct mai bun structur organizatoric i funcional a tuturor instituiilor ministeriale, orice ministru nou-numit n funcie a operat modificri ale organizrii ministerului propriu, optimiznd structura ministerului dup cum a apreciat-o ca fiind mai funcional8. Dac obiectivul propus a fost i atins este greu de apreciat. Cu toate acestea, cadrul acestei instabiliti, al acestei mobiliti periculoase l constituie nsi Constituia Romniei, care nici nu nominalizeaz, nici nu stabilete numrul ministerelor. 2. Sistemul autoritilor de stat i integrarea n cadrul acestuia a ministerelor loc i rol Ministerele constituie o clas distinct de organe n cadrul sistemului autoritilor administraiei publice, alctuind, alturi de organele de specialitate organizate n subordinea lor, administraia ministerial. Raiunea organizrii lor st n necesitatea satisfacerii intereselor generale ale societii privitoare la o ramur sau un domeniu de activitate sau la ansamblul ramurilor i domeniilor de activitate9. Avnd atribuia de a planifica exercitarea i de a executa, n concret, legile n anumite domenii i sectoare de activitate, ele devin astfel organe de specialitate, de resort. Realiznd ns activitatea pe ntreg teritoriul statal, ele capt calitatea de autoriti centrale ale administraiei publice. Cele dou elemente caracteristice, competena material i competena teritorial definesc, n principal, locul acestor autoriti n sistemul general al autoritilor administraiei publice10, ca o construcie deosebit de important, subordonat Guvernului care, ca autoritate central cu competen material general n domeniul administraiei publice, coordoneaz i controleaz ntreaga aciune ministerial. Ministerele sunt organe ale administraiei publice centrale de specialitate care exercit, n conformitate cu legea, administraia public n domeniile de activitate de care rspund. Ele se organizeaz numai n sobordinea Guvernului i doar pe baza legii, ca act al organului legiuitor al rii. Temeiul juridic, de ordin constituional, al structurrii ministerelor ca organe ale administraiei publice centrale de specialitate, l constituie dispoziiile art.115 alin.(1) din Constituie, potrivit crora ministerele se organizeaz numai n subordinea Guvernului, coroborate cu cele ale art.116 alin.(2) din Legea fundamental, n conformitate cu care

6 7

Iorgovan, A., op. cit.,p.351 Publicat n M. Of., Partea I, nr.167/2.04.2001 i intrat n vigoare pe data publicrii 8 Manda, C., op. cit.,p.105 9 Zaharia, Ghe., T., op. cit.,p.76 10 Preda, M., Autoritile administraiei publice- Sistemul constituional romn, Editura Lumina Lex, Bucureti 1999,p.285

ministerele se nfiineaz, se organizeaz i funcioneaz, potrivit legii; prin aceasta se are n vedere, n prezent, Legea de organizare i funcionare a Guvernului Romniei i a ministerelor 11. Sensul acestei reglementri normative trebuie ns dedus din dou imperative ale garantrii funcionalitii regimului politic. n primul rnd, devenise o necesitate ca numrul i locul ministerelor s fie adaptat programului de guvernare asumat de ctre partidul ieit ctigtor n alegeri, ori eventualele partide politice ce formeaz o coaliie guvernamental n cadrul Parlamentului. n al doilea rnd, practica administrativ contemporan demonstreaz c administraia ministerial trebuie s fie flexibil la sarcinile care i pot fi amplificate de mediul social n care funcioneaz12. Potrivit redactrii constituionale, conform creia legiuitorul nu a statuat un numr fix de ministere i nici nu a statornicit prin lege organizarea i funcionarea fiecrui minister n parte, Parlamentului i este permis adoptarea oricreia dintre urmtoarele soluii13: a) s nfiineze, s organizeze i s hotrasc modalitatea de funcionare a fiecrui minister n parte, prin lege; b) s acorde Guvernului prerogativa de a nfiina, organiza i stabili modul de funcionare a ministerelor, n limita unui numr maxim legal stabilit; c) s lase la ndemna Guvernului dreptul de a nfiina, organiza i stabili modul de funcionare a ministerelor, n baza listei aprobate de Parlament, la propunerea candidatului la funcia de prim-ministru. n toate situaiile, aceste posibile soluii ori cele rezultate din combinarea lor trebuie stabilite printr-un cadru legal, cci doar pe aceast cale se va putea da expresie prevederilor constituionale. Fundamentul juridic constituional al organizrii ministerelor ca organe ale administraiei publice centrale de speciale, respectiv dispoziiile art.115(1) i art.116(2) comport ns unele dezvoltri. O prim constatare este aceea c Legea fundamental nu nominalizeaz ministerele i nici nu precizeaz numrul acestora. n mod practic ns, ele au fost nominalizate prin hotrri comune ale celor dou Camere ale Parlamentului, prin intermediul crora a fost aprobat programul de guvernare i lista cu membrii Guvernului rezultat n urma alegerilor generale. Aadar, ministerele i minitrii se aprob de ctre Parlament, prin acordarea votului de ncredere asupra programului de guvernare i ntregii liste a Guvernului, la investitur14. Au existat i situaii n care au fost nfiinate sau desfiinate ministere i ulterior, respectiv n timpul exercitrii mandatului, cu prilejul unor remanieri guvernamentale. n ambele ipoteze nu exist o reglementare juridic distinct, prealabil, cu privire la nfiinarea ministerelor n cauz, ci aceasta rezult, implicit, din nominalizrile membrilor Guvernului cruia Parlamentul i acord ncredere15. O a doua observaie are n vedere dispoziiile art.116 alin.(1) din Constituie referitoare la faptul c ministerele se nfiineaz, se organizeaz i funcioneaz potrivit legii. Actualmente nu exist nici o reglementare cu fora juridic a legii, care s reglementeze chestiunea. Singurele ministere care au fost nfiinate, organizate i care au funcionat n baza unei legi sunt Ministerul de Interne i Ministerul Aprrii Naionale, toate celelalte fiind organizate prin hotrri ale Guvernului, n total contradicie cu prevederile constituionale. De altfel, chiar i Guvernului, n total contradicie cu prevederile constituionale. De altfel, chiar i Legea nr.11/1990 privind organizarea i funcionarea Ministerului Aprrii Naionale a fost ulterior abrogat prin

11 12

Legea nr.90/2001, publicat n M. Of., P.I., nr.167/2001 Vida, I., op. cit.,p.129 13 Idem 14 Art.36 din Legea nr.90/2001 15 Manda, C., op. cit.,p.106

Ordonana Guvernului nr.41/199116, ministerul fiind organizat i funcionnd la momentul actual prin O.U.G. nr.14/2001 privind organizarea i funcionarea Ministerului Aprrii Naionale17. Cerina constituional, potrivit creia ministerele se organizeaz numai n subordinea Guvernului i se nfiineaz i funcioneaz potrivit legii, ar putea fi realizat: fie prin adoptarea unei legi generale, ca studiu unic pentru toate ministerele, fie prin adoptarea unei legi cadru, pe baza creia s se adopte legi speciale, ori prin adoptarea a cte unei legi pentru fiecare minister18. Cea de-a treia constatare vizeaz neajunsurile generate de lipsa unei proprii legi unitare i comune tuturor ministerelor19. Pentru nfiinarea, organizarea i funcionarea ministerelor, legiuitorul constituant nu a impus cerina adoptrii legii organice[aa cum a fcut-o n cazul autoritilor administrative autonome-art.116 alin.(3)], ceea ce denot c nfiinarea i organizarea unui minister se poate realiza i prin ordonan a Guvernului, dar cu abilitare n acest sens din partea Parlamentului (n cazul ordonanelor simple), ori fr o asemenea abilitare(n cazul ordonanelor de urgen). n al patrulea rnd, normele constituionale menionate[art.115 alin.(1) i 116 alin.(1)] privesc nu numai nfiinarea `potrivit legii` a ministerelor, ci i `organizarea i funcionarea lor` tot prin norm cu putere de lege, ntruct cele trei operaii- nfiinarea, organizarea i funcionarea- alctuiesc i n viziunea legiuitorului constituant `un tot unitar`, care nu poate fi divizat n elementele sale componente20. Cu toate acestea, n practic au fost adoptate hotrri ale Guvernului care au reglementat n mod distinct organizarea i funcionarea ministerelor, apreciindu-se c cel ce are competena de a face acest lucru este Guvernul, rolul Parlamentului fiind doar de a nfiina ministere. Adoptarea Legii nr.90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor a eliminat lacunele existente n legislaie cu privire la nfiinarea, organizarea i funcionarea ministerelor, statornicind cadrul general cu privire la organizarea, conducerea i atribuiile ministerelor, n deplin armonizare cu exigenele constituionale n materie. Totui, n concordan cu art.59 din Legea nr.90/2001, numai dou ministere vor avea o organizare i funcionare stabilite prin legi speciale- cel privind aprarea naional i cel viznd ordinea public. n ceea ce privete forma dispoziiei n cauz, este de precizat c, n prezent, nu exist un minister al `ordinii publice`, aa cum exist un minister al aprrii naionale(referirea ar putea privi, eventual, Ministerul de Interne i/ori alt minister care s aib un asemenea obiect de activitate, ns ea rmne confuz i imprecis). Referitor la fondul normei, se ridic ntrebarea de ce numai aceste dou ministere sunt reglementate prin legi speciale. Cu att mai mult cu ct prin intermediul unor asemenea legi sunt determinate i organizarea i funcionarea i a altor autoriti publice care, dei nu au titulara de `ministere`, privesc ` ordinea public` i sigurana naional21. n principiu, ministerele ce vor funciona pe baza ncrederii acordate Guvernului de ctre Parlamentul rezultat din alegerile generale sunt cele incluse n lista membrilor Guvernului. Ulterior ns, pe parcursul exercitrii mandatului, nu este exclus ipoteza apariia existenei de a nfiina noi ministere sau de a desfiina unele dintre ele. O atare cerin i va regsi influen i n cadrul listei cu membrii Guvernului care a primit ncrederea Parlamentului, fie mrind, fie micornd numrul acestora, dup caz. Legea nr.90/2001 de organizare i funcionare a Guvernului Romniei i a ministerelor precizeaz c primul-ministru poate cere Parlamentului
16 17

Publicat n M. Of., Partea I, nr.388/16.08.1991 Publicat n M. Of., Partea I, nr.65/7.02.2001 18 Manda, C., op. cit.,p.106 19 Santai, I., op. cit.,p.243 20 Manda, C., op. cit.,p.108 21 Este cazul Consiliului Suprem de Aprare a rii, a Serviciului Romn de Informaii, Serviciului de Protecie i Paz etc.

modificarea structurii guvernamentale prin nfiinarea, desfiinarea sau, dup caz, divizarea ori comasarea unor ministere22. Tocmai pentru c se produce o real modificare structural a Guvernului, fie ea i doar una parial, legea prevede procedura primirii votului de ncredere al Parlamentului pentru aceast nou structur, aa cum i echipa guvernamental precursoare l-a avut. Cu privire la calificarea ca `minister` a unei autoriti publice, este de subliniat faptul c unele pot avea alt denumire dect aceea de `minister`, conductorii lor avnd totui calitatea de ministru. Astfel, Secretariatul General al Guvernului, deci nu poart denumirea de `minister`, el este de altfel condus de un `ministru pentru coordonarea Secretariatului General al Guvernului`, membru al Guvernului. Tot aa, Autoritatea pentru Privatizarea i Administrarea Participanilor Statului, dei numit `autoritate`, este organizat i i desfoar activitatea ca orice alt minister, conductorul ei avnd calitatea de ministru i fiind membru al Guvernului. Prin urmare, se creeaz posibilitatea ca, sub acest aspect, numrul minitrilor din echipa guvernamental s nu coincid, stricto sensu, cu numrul propriu-zis al ministerelor. Mai mult dect att, este posibil ca o autoritate public s fie chiar numit ` minister`, dar s aib un alt rol i o alt natur dect cele pe care le are orice minister, ca organ al administraiei publice centrale de specialitate. Aceasta este situaia Ministerului Public care, dei numit ` minister` i calificat ca atare chiar de legiuitorul constituant, are rolul ca, n activitatea judiciar, s reprezinte interesele generale ale societii, s apere ordinea de drept i libertile cetenilor23, exercitndu-i atribuiile prin procurori constituii n parchete. n consecin, Ministerul Public nu este un organ central de specialitate al administraiei publice, subordonat Guvernului, aa cum sunt toate celelalte ministere. Activitatea sa nu se raporteaz la sfera administraiei publice, ci la soluionarea unor conflicte juridice de natur penal, raiune pentru care parchetele prin intermediul crora Ministerul Public i exercit atribuiile sunt organizate pe lng autoritile judectoreti, deci n sfera unei alte puteri statale dect puterea executiv(n cadrul creia i desfoar activitatea toate ministerele). Conform dispoziiilor legii organice, ministerele sunt organe de specialitate ale administraiei publice centrale care realizeaz politica guvernamental n domeniile de activitate ale acestora24. Autoriti ale puterii executive, aceste organe desfoar o activitate administrativ, cu principala atribuie coordonatoare a asigurrii unei funcionri viabile a administraiei publice, proiectate i viznd ns un sector anume. ncadrate n sistemul administraiei publice, ele ajung s se integreze pe deplin ca organe executive, denumirea lor, locul ocupat n cadrul autoritilor publice, modul de subordonare i atribuiile caracteristice fiind nsei coordonatele ce le determin natura juridico-administrativ. O trstur esenial a ministerelor o constituie competena lor special, ntruct domeniul lor de activitate va fi cel ce va circumscrie limitele lor decizionale. nfptuindu-i activitatea ntr-un sector limitat i bine determinat(ca aprarea, sntatea, cultura etc.) ele reprezint organe de ramur, spre deosebire de organele de domeniu, ce ntreprind activiti n sectoare conexe ori complementare sau care privesc competena mai multor grupri de organe administrative(organe de control-diverse inspectorate; organe de coordonare- BNR; organe de sintez- Comisia Naional pentru Statistic). n cadrul sistemului ierarhic executiv, ministerele sunt organe centrale subordonate n principiu Guvernului, ce reprezint nu doar un simplu organ central, ci nsi autoritatea suprem n stat din punct de vedere executiv. Raportat la autoritile locale i din teritoriu, aceste organe centrale formeaz un ansamblu distinct i superior n cadrul
22 23

Art. 37 din Legea nr.90/2001 Art.130 alin.(1) din Constituie 24 Art.34 din Legea nr.90/2001

autoritilor executive. Or, pentru a ndeplini atribuiunile din teritoriu, este impetuos necesar constituirea organelor n subordine, la nivelul fiecrei diviziuni administrativ-teritoriale(spre exemplu n domeniul finanelor, internelor .a.) ori innd cont de ali factori(comunicaii, aprare). Autoritile teritoriale vor fi ns nzestrate doar cu o banal independen operativ(de pild, aprarea naional), ori pot fi organe locale autonome organizatoric i funcional, aflate ntr-o dubl subordonare(este cazul direciilor judeene de cultur). De asemenea, o caracteristic de baz a ministerelor o reprezint conducerea unipersonal a acestora, o singur persoan fiind investit cu conducerea lor, numit de ctre Preedintele Romniei. n funcie de natura sarcinilor ce le revin, ministerele pot fi divizate n mai multe categorii25: ministere cu activitate economic(ex.: Ministerul de Finane, Ministerul Agriculturii, Ministerul Industriei i Comerului) ministere cu activitate social-cultural i tiinific(Ministerul Muncii i Solidaritii Sociale, Ministerul Transporturilor, Ministerul Mediului, Ministerul Educaiei i Culturii, Ministerul Sntii) ministere cu activitate administrativ i de aprare a ordinii de drept(Ministerul Aprrii Naionale, Ministerul de Interne,Ministerul Justiiei, Ministerul Afacerilor Externe). n funcie de importana, sarcinile, volumul, complexitatea i specificul activitii, ministerele prezint o structur organizatoric distinct, care cuprinde26: birouri, servicii, direcii, direcii generale i departamente. Unele ministere pot cuprinde inspectorate de stat(asimilate direciilor sau direciilor generale) sau/i comisii naionale(asimilate departamentelor). Compartimentele ministeriale se mpart, la rndul lor, n dou categorii: funcionale(ntlnite la orice minister- compartimentul resurse umane, compartimentul administrativ, secretariatul) i de specialitate(n raport cu specificul ministerului- ca Direcia de legislaie i studii din Ministerul Justiiei). Numrul de compartimente i de persoane se stabilete de Guvern n momentul cnd aprob structura organizatoric a fiecrui minister. Unele ministere pot avea compartimente organizate n unitile teritorial-administrative ale rii, iar altele peste hotare- misiunile diplomatice i serviciile consulare ale Ministerului Afacerilor Externe. Compartimentele din unitile teritorial-administrative sunt servicii deconcentrate ale administraiei publice centrale, de regul nefiind subiecte de drept administrativ i neputnd emite acte administrative. Ele nu au nici personalitate juridic. Excepii comport unele departamente din cadrul unor ministere, crora li se recunosc, prin actul de nfiinare, atribuii proprii, competen decizional i personalitate juridic27 . Ca organe de specialitate ale administraiei centrale, ministerele ndeplinesc i anumite funcii28: de reglementare- avnd drept scop elaborarea i supunerea spre aprobare a cadrului normativ i instituional necesar nfptuirii obiectivelor strategice din respectivul domeniu; de strategie- prin intermediul creia s se asigure stabilirea obiectivelor sectoriale de punere n aplicare a Programului de guvernare; de autoritate de stat-asigurnd astfel urmrirea modului de aplicare a reglementrilor din domeniu; de reprezentare-att pe plan intern ct i pe plan extern a
25 26

Preda, M., Autoritile,p.286 Zaharia, Ghe., T., op. cit.,p.77 27 Trilescu, A., op. cit.,p.34 28 Manda, C., op. cit.,p.367

statului romn i a Guvernului n domeniul de resort; de administrarea propriului patrimoniu i a proprietii publice din respectivul domeniu; de sintez, de ndrumare, sprijin i control. Ct privete organele de specialitate, nfiinate n subordinea ministerelor, ele ndeplinesc o activitate i mai specializat dect cea a ministerelor i au un caracter permanent sau temporar, fiind nzestrate cu decizie ori cu caracter consultativ sau au un caracter interministerial. Aceste organisme pot fi nfiinate de ctre ministere, cu avizul Curii de Conturi, dac legea prevede o asemenea competen n sarcina lor. Potrivit Hotrrii Parlamentului Romniei nr.24/28 decembrie 2004 pentru acordarea ncrederii Guvernului, n Romnia sunt organizate, n subordinea Guvernului, un numr de 15 ministere: 1. Ministerul Afacerilor Externe 2. Ministerul Aprrii Naionale 3. Ministerul Sntii 4. Ministerul Culturii i Cultelor 5. Ministerul Mediului i Gospodririi Apelor 6. Ministerul Justiiei 7. Ministerul Transporturilor, Construciilor i Turismului 8. Ministerul Administraiei i Internelor 9. Ministerul Finanelor Publice 10. Ministerul Economiei i Comerului 11. Ministerul Agriculturii, Pdurilor i Dezvoltrii Rurale 12. Ministerul Educaiei i Cercetrii 13. Ministerul Comunicaiilor i Tehnologiei Informaiei 14. Ministerul Muncii, Solidaritii Sociale i Familie 15. Ministerul Integrrii Europene n subordinea ministerelor i celorlalte autoriti ale administraiei publice funcioneaz diferite instituii publice i ageni economici(organizai sub forma regiilor autonome i a societilor comerciale) ca: institute naionale de cercetri sau de studii, teatre naionale, grupuri colare, spitale, edituri, biblioteci etc. Dar, n afar de ministere, la nivel central sunt organizate i alte autoriti ale administraiei publice de specialitate, cu denumiri diferite 29: Oficiul pentru Protecia Consumatorilor, Agenia Naional pentru Privatizare, Comisia Naional de Statistic, Agenia Romn de Dezvoltare, Agenia Naional pentru Locuine, Agenia Naional pentru Dezvoltare Regional .a.m.d. Unele dintre aceste autoriti se gsesc n subordinea Guvernului(Comisia Naional de Prognoz, Oficiul pentru Protecia Consumatorilor, Agenia Funcionarilor Publici, Agenia Naional de Dezvoltare etc.), altele n subordinea ministerelor(Inspecia Muncii-n subordinea Ministerului Muncii, Agenia Domeniilor Statuluin subordinea Ministerului Agriculturii etc.), iar altele sunt organizate ca autoriti administrative autonome(Consiliul Naional al Audiovizualului, Serviciul Romn de Informaii, Consiliul Legislativ, Consiliul Suprem de Aprare a rii. 3. Organizarea general i funcionarea autoritilor 3.1. Organizarea ministerelor sub aspect general i constituirea lor, n mod concret

29

Trilescu, A., op. cit.,p.33

n mod frecvent, conceptul de organizare a oricrui gen de organ presupune un sector ct mai larg de cuprindere, nglobnd nfiinarea, comasarea sau chiar divizarea30 respectivului organ. ntr-o alt accepie, noiunea vizeaz stabilirea organelor de conducere, a atribuiilor acestora, precum i funcionarea i determinarea structurii organizatorice interne. Noiunea de organizare, att a ministerelor, ct i celorlalte autoriti centrale de specialitate ale administraiei publice semnific nfiinarea i stabilirea ramurii/domeniului de activitate de care rspunde ministerul, dar i stabilirea atribuiilor i a modului de funcionare, a conducerii ministerului i a principalelor forme organizatorice care compun structura intern a acestor autoriti, inclusiv organele i unitile subordonate i cele pe care le coordoneaz direct sau care se afl sub autoritatea lor. n ceea ce privete concretizarea ramurii/domeniului de activitate, aceast rezid n esen, din nsi definirea obiectului specific de activitate, care este propriu fiecrui minister31, obiect specific delimitat, de regul, n cadrul primului articol al actului normativ de organizare i funcionare a ministerului concomitent cu definirea naturii sale juridice32, ca autoritate central de specialitate a puterii executive, subordonat Guvernului, exercitnd administraia public n domeniul n care este organizat, acesta fiind unul dintre elementele comune tuturor ministerelor. De asemenea, tot ca element comun ministerelor este i faptul c ele beneficiaz de personalitate juridic i i au sediul n municipiul Bucureti. n concordan cu importana, volumul, complexitatea i specificul activitii desfurate, se stabilesc att rolul, funciile i atribuiile, ct i structura organizatoric i numrul de posturi ale fiecrui minister n parte, aprobate prin hotrre a Guvernului [art.40 alin.(1) din Legea nr.90/2001]. Acestea trebuie ns s fie n strict conformitate cu reglementrile legale n vigoare, s nu prezinte suprapuneri ori paralelisme cu alte ministere sau disfuncionaliti n activitatea proprie. Organizarea ministerelor poate fi privit din dou perspective33: prima este aceea a compartimentelor din care este format structura intern a ministerelor, compartimente prin intermediul crora sunt exercitate competene generale i specifice ale administraiei ministeriale. Din acest punct de vedere, raportat la delimitarea atribuiilor ce le revin, personalul ministerelor este grupat n : birouri, servicii, direcii, direcii generale, .a.m.d., compunndu-se din mai multe categorii: personalul de conducere, personalul de execuie de specialitate, personalul de execuie administrativ i personalul de deservire. Din cea de-a doua perspectiv, organizarea ministerelor poate fi abordat prin prisma sarcinilor pe care acestea le au, prin organizarea conducerii ministerelor i a administraiei propriu-zise. Aadar, organizarea ministerelor nu va evidenia doar structura unor compartimente care s formeze structura intern a acestora, ci va nvedera i organizarea funcionrii acestor compartimente, prin organizarea conducerii ministerului i a elementelor structurale, ct i a administraiei propriu-zise. Organizarea ministerelor, respectiv instituirea rolului, domeniului/domeniilor de activitate afectate, a sarcinilor i atribuiilor, a structurii organizatorice i a numrului de posturi, ca regul general, este aceea c se aprob prin hotrre a Guvernului. Totui, de la acest canon exist i dou excepii precizate n art.59 din Legea nr.90/2001, potrivit cruia organizarea i funcionarea ministerelor privind aprarea naional i ordinea public sunt reglementate prin

30 31

Preda, M., Autoritile, p.286 Manda, C., op. cit.,p.110 32 Idem 33 Albu, E., op. cit.,p.156

legi speciale, referirea viznd Ministerul Aprrii Naionale i Ministerul Administraiei i Internelor34, singurele ministere a cror organizare i funcionare este ndeplinit prin acte normative cu putere de lege. Hotrrile de organizare i funcionare a ministerelor ndeplinesc reglementarea urmtoarelor aspecte35: denumirea ministerului; statutul de organ de specialitate al administraiei publice centrale, aflat n subordinea Guvernului; rolul su n aplicarea strategiei i programului de guvernare n domeniul de activitate afectat; sediul ministerului(respectiv n municipiul Bucureti); funciile ministerului; sarcinile i atribuiile principale, precum i cele specifice; conducerea ministerului(inclusiv prin stabilirea numrului secretarilor de stat, al subsecretarilor de stat, cnd este cazul); referirea la anexele privind structura organizatoric, numrul de personal i unitile aflate n subordinea, n coordonarea sau sub autoritatea respectivului minister, mijloacele materiale i financiare aflate la dispoziie; dispoziiile finale(viznd statutul i salarizarea personalului, acte normative dup caz, modificate sau aprobate, etc.). Ministerele se organizeaz i funcioneaz conform legii [art.116 alin.(1) din Constituia republicat], doar n subordinea Guvernului [art.115 alin.(1) din Constituia republicat i art.35 alin.(1) din Legea nr.90/2001]. Conform art.36 din Legea nr.90/2001, ministerele i minitrii se aprob de ctre Parlament, prin acordarea votului de ncredere asupra programului de guvernare i ntregii liste a Guvernului, la investitur. Primul-ministru poate solicita organului legislativ modificarea structurii Guvernului fie prin nfiinarea, fie prin divizarea, comasarea ori desfiinarea unor ministere(art.37 din Legea nr.90/2001), inclusiv cu ocazia procedurii de investitur. Unele msuri ce privesc nfiinarea, organizarea sau reorganizarea ori funcionarea unor ministere, organe de specialitate ale administraiei publice centrale i instituiei publice se regsesc n O.U.G. nr.2/2001. 3.2. Conducerea ministerelor 3.2.1. Ministrul Organele centrale de specialitate, instituii cu activitate permanent, sunt constituite pentru o perioad nelimitat de timp ori mandat, fiind menite a asigura o continuitate a sarcinilor n materie administrativ. n ceea ce le privete, schimbrile la nivelul conducerii lor nu vor putea ns leza existena juridic a organului i continuitatea exercitrii atribuiilor sale36.

Conducerea ministerelor se realizeaz, potrivit art.46 alin.(1) din Legea nr.90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor, n mod exclusiv de ctre minitrii investii n funcie, de regul, odat cu aprobarea de ctre Parlament a compunerii Guvernului, la propunerea premierului desemnat de eful statului, ori prin numirea lor prin decret al Preedintelui Romniei, la propunerea primului-ministru(n urma vacanei ministeriale cauzate de: demisie, demitere, deces sau remaniere guvernamental). Ministrul este aadar cel ce va reprezenta ministerul n raporturile cu celelalte autoriti publice, cu persoanele fizice i juridice din ar i strintate, precum i n justiie[art.46 alin.(2) din Legea 90/2001].

34

Este vorba despre O.U.G. nr.14/2001 privind organizarea i funcionarea Ministerului Aprrii Naionale, publicat n M. Of., P.I., nr.14/26.01.2001 i de O.U.G. nr.63/2003 privind organizarea i funcionarea Ministerului Administraiei i Internelor, publicat n M. Of., P.I., nr.462/28.06.2003 35 Albu, E., op. cit., p.159 36 Santai, I., op. cit.,p.245

Reglementarea ce are n vedere reprezentarea legal a ministerului de ctre eful su, ministrul, prevzut n toate actele normative privind organizarea i funcionarea ministerelor, nu constituie dect o transpunere a principiului general-valabil conform cruia orice persoan juridic este legal reprezentat prin organul su de conducere. n principiu, reprezentarea ministerului n faa instanelor de judecat este delegat, prin ordin al ministrului, n favoarea direciei de specialitate a ministerului37. Conducnd i reprezentnd autoritatea administraiei publice centrale de specialitate, ministrul rspunde pentru ntreaga activitate a ministerului, n faa Parlamentului, n solidar cu ceilali membrii ai Guvernului, n situaia unei moiuni, dar i n mod separat, individual, n cazul interpelrilor i ntrebrilor puse de ctre senatori i deputai, ori a anchetelor parlamentare, potrivit prevederilor art.111 i art.112 din Constituie, dar i n faa Guvernului, primul-ministru avnd posibilitatea de a propune Preedintelui Romniei revocarea din funcie a unora dintre minitrii cabinetului, conform art.85 alin.(2) din Legea fundamental. Astfel orice ministru are o dubl responsabilitate politic: una fa de Parlament, care deriv din faptul c minitrii sunt investii n funcie prin votul puterii legislative, iar alta fa de Guvern, care deriv din rolul acestui organ raportat la conducerea administraiei publice pe ntreg teritoriul statal, n toate domeniile i sectoarele de activitate. Separat, minitrii au o rspundere penal i patrimonial. Ministrul ia msuri operative n chestiuni ce privesc respectiva ramur de activitate, propune luarea de msuri ce intr n atribuiile Guvernului, reprezint ministerul n raporturile cu Guvernul, cu celelalte ministere, cu alte autoriti statale i organizaii naionale, precum i cu organisme similare din alte state.

Fiind ordonator principal de credite, el are, n condiiile legii, ntreaga responsabilitate i, ca atare, va dispune de mijloacele materiale i fondurile bugetare ale ministerului38. Din perspectiv constituional39, statutul ministrului evideniaz, pe de o parte, caracterul pur politic al desemnrii sale, indisolubil legat de natura juridic a funciei sale, care const n coordonarea activitii serviciilor din minister n sensul politic determinat de ctre Guvern, sub supravegherea parlamentar, iar pe de alt parte, egalitatea minitrilor, absolut din punct de vedere teoretic, dar care n plan practic, se situeaz mult diminuat fa de Ministerul Finanelor Publice, n domeniul pregtirii bugetului, al controlului cheltuielilor, conferindu-i acestuia, n privina gestiunii altor ministere, o eficient autoritate. Din perspectiv administrativ40, ca i ceilali conductori ai organelor de specialitate, minitrii exercit de asemenea atribuii cu caracter administrativ, fiind sub acest aspect, autoriti administrative, reglementate n mod distinct n Capitolul V al Titlului III din Constituie ca autoriti publice care desfoar exclusiv o activitate de natur administrativ.

37

nalta Curte de Casaie i Justiie s-a pronunat n sensul c, n faa instanelor de judecat, drepturile procesuale ale unui minister pot fi legal exercitate numai de ctre conductorul acestuia care, potrivit art.46 alin.2 din Legea nr.90/2001, este organul ce reprezint ministerul n justiie. Deci, recursurile declarate de ctre secretarul general al unui minister i de un director dintr-un alt minister, ca pretini reprezentani legali ai respectivelor ministere, au fost respinse ca fiind declarate de persoane fr calitate procesual (Decizia nr.1522/18.04.2002, Secia Contencios Administrativ) n Albu, E., op. cit.,p.183 38 Preda, M., Autoritile,p.287; Manda, C., op. cit.,p.369; Preda, M., Drept administrativ,p.110; Tarangul, E. D., Tratat de drept administrativ romn, Tipografia Glasul Bucovinei, Cernui, 1944,p.130 39 Manda, C., op. cit.,p.369 40 Idem

Atribuiile generale ale ministrului sunt derivate din nsi autoritatea cu care acesta a fost investit, el fiind n acelai timp o autoritate ierarhic, o autoritate de reglementare i o autoritate de reprezentare41. Ministrul i exercit autoritatea ierarhic asupra tuturor serviciilor publice i asupra ntregului personal al acestora, al cror ef ierarhic este. Astfel, exceptnd secretarul general i secretarii generali adjunci(numii de ctre premier), ministrul are competena de a-i numi pe toi ceilali funcionari publici, fie n mod direct, fie delegnd aceast atribuie. Tot ca una din prerogativele autoritii ierarhice supreme n cadrul ministerului, ministrul are posibilitatea de a da ordine i instruciuni agenilor aflai sub autoritatea sa, putndu-le, de asemenea, acorda sanciuni sau recompense, ns cu respectarea dispoziiilor legale n vigoare i a principiilor generale de drept. Ca autoritate de reglementare, ministrul emite ordine i instruciuni cu privire la personalul i structurile din subordine[art.46 alin.(3) din Legea nr.90/2001]. Ordinele sunt, de regul, acte juridice administrative prin care ministrul soluioneaz probleme concrete din sfera de activitate a ministerului pe care l conduce. Ele au, n principiu, un caracter individual, fiind acte de aplicare ale prevederilor normative. Instruciunile constituie acte administrative cu caracter normativ, prin intermediul crora sunt trasate regulile generale de conduit n domeniul de competen a ministrului, pentru organele i celelalte servicii desconcentrate subordonate. n unele situaii, instruciunile pot fi emise n comun cu un alt minister sau organ interesat. Sunt ns i minitri ale cror instruciuni sunt obligatorii nu doar pentru ministerul n cauz, organe i uniti subordonate, ci i pentru alte ministere i alte organe ale administraiei publice. Acesta este i cazul, spre exemplu, al ministrului de finane, ale crui instruciuni referitoare la aplicarea unor prevederi fiscale sunt obligatorii i pentru personalul serviciilor de specialitate din cadrul altor ministere sau altor organe ale administraiei publice. Ordinele i instruciunile pot fi emise atunci cnd legea prevede o asemenea competen pentru ministere i atunci cnd hotrrea Guvernului stabilete exercitarea unei asemenea atribuii. ns ordinele i instruciunile nu vor putea modifica legea sau hotrrea de Guvern i nici nu pot aduce vreo atingere drepturilor i libertilor fundamentale statuate de Constituie. n caz contrar, persoana vtmat ntr-un drept al su printr-un asemenea act administrativ se va putea adresa justiiei, pe calea contenciosului administrativ42. n activitatea practic a oricrui minister se regsete i regulamente, acte avnd de asemenea un caracter normativ i fcnd referire la organizarea i funcionarea ministerului i a serviciilor subordonate, incluse n noiunea mai larg de instruciuni i aprobate prin ordin al ministrului. Practica administrativ mai cunoate i circularele, acte cu caracter explicativ i de ndrumare n ceea ce privete modalitatea de desfurare a anumitor activiti ministeriale, precum i rezoluiile, acte de soluionare a unor chestiuni concrete. n mod frecvent, rezoluii i chiar circulare emit i conductorii structurilor organizatorice interne ale ministeruluisecretari de stat, secretari generali, directori generali, directori. Ca autoritate de reprezentare, ministrul va reprezenta att ministerul, dar va reprezenta i statul romn(n baza mandatului dat de Guvern), n diferitele organe/organisme internaionale sau pentru ncheierea unor acorduri, convenii, nelegeri internaionale. Atribuiile generale ale minitrilor pentru domeniul propriu de activitate, se regsesc statuate n Seciunea a IV-a, art.53 alin.(1) din Legea nr.90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor. Minitrii ndeplinesc n domeniul lor de activitate urmtoarele atribuii generale: a) organizeaz, coordoneaz i controleaz aplicarea legilor, ordonanelor i hotrrilor Guvernului, a ordinelor i instruciunilor emise

41 42

Albu, E., op. cit.,p.184 Vida, I., op. cit.,p.131

potrivit legii, cu respectarea limitelor de autoritate i a principiului autonomiei locale a instituiilor publice i a agenilor economici; b) iniiaz i avizeaz proiecte de lege, ordonane, hotrri ale Guvernului, n condiiile stabilite prin metodologia aprobat de Guvern; c) acioneaz pentru aplicarea strategiei proprii a ministerului, integrat celei de dezvoltare economico-social a Guvernului; d) fundamenteaz i elaboreaz propuneri pentru bugetul anual, pe care le nainteaz Guvernului; e) urmrete proiectarea i realizarea investiiilor din sistemul ministerului, n baza bugetului aprobat; f) reprezint interesele statului n diferite organe i organisme internaionale, n conformitate cu acordurile i conveniile la care Romnia este parte i cu alte nelegeri stabilite n acest scop, i dezvolt relaii de colaborare cu organe i organizaii similare din alte state i cu organizaii internaionale ce intereseaz domeniul lor de activitate; g) iniiaz i negociaz, din mputernicirea Preedintelui Romniei sau a Guvernului, n condiiile legii, ncheierea de convenii, acorduri i alte nelegeri internaionale sau propune ntocmirea formelor de aderare la cele existente; h) urmrete i controleaz aplicarea conveniilor i acordurilor internaionale la care Romnia este parte i ia msuri pentru realizarea condiiilor n vederea integrrii la structurile europene sau n alte organisme internaionale; i) coordoneaz i urmrete elaborarea i implicarea de politici i strategii n domeniul de activitate a ministerului, potrivit strategiei generale a Guvernului; avizeaz, n condiiile legii, nfiinarea organismelor neguvernamentale i coopereaz cu acestea n realizarea scopului pentru care au fost create; k) colaboreaz cu instituii de specialitate pentru formarea i perfecionarea pregtirii profesionale a personalului din sistemul lor; l) aprob, dup caz, editarea publicaii de specialitate i informare. Referitor la dispoziiile constituionale ce descriu atribuiile generale ale minitrilor , se impun ns unele precizri43. Dei legea organic prevede c minitrii iniiaz proiecte de legi, totui dreptul de iniiativ legislativ aparine Guvernului, iar nu fiecrui ministru privit individual, acetia putnd doar s propun Guvernului iniierea unui proiect de lege. n ceea ce privete ordonanele Guvernului, trebuie fcut o delimitare ntre ordonanele pentru care Guvernul a fost abilitat de Parlament a le emite i ordonanele de urgen. n cazul ordonanelor pentru care Guvernul a primit abilitatea Parlamentului, nu se va putea pune problema iniierii lor de ctre minitrii, ntruct iniiativa a fost deja exercitat de ctre Guvern, n momentul n care acesta a solicitat abilitarea din partea organului legislativ. ns ministrul va putea fi nsrcinat de Guvern s elaboreze proiectul ordonanei (pentru care Guvernul a primit abilitare). Ct privete ordonanele de urgen, situaia lor va fi diferit, i aceasta deoarece emiterea lor nu este condiionat de o abilitare prealabil din partea Parlamentului. Astfel, apreciindu-se c sunt ntrunite condiiile stabilite de legea fundamental pentru astfel de acte, iniierea lor s-ar putea face i de ctre un

43

Preda, M., Drept,p.111

ministru. Decizia final privind adoptarea acestor ordonane de urgen va reveni tot Guvernului care, dac-i va nsui actul, va nainta ordonana Parlamentului, aceasta intrnd n vigoare dup depunerea ei la organul legiuitor al rii. Ct privete competena minitrilor de a aviza proiectele de hotrri i ordonane ale Guvernului i proiectele de lege, aceasta vizeaz doar acele proiecte ce cuprind reglementri n domeniul de activitate al respectivului ministru. Minitrii au de asemenea obligaia de a contrasemna hotrrile i ordonanele a cror punere n executare sunt n sarcina lor. Minitrii ndeplinesc i alte atribuii specifice, stabilite prin acte normative, n domeniul propriu de activitate[art.53 alin.(2) din Legea nr.90/2001]. Pentru ndeplinirea oricrei atribuii generale sau specifice, minitrii folosesc aparatul propriu al ministerelor, precum i instituiile aflate n subordinea, coordonarea sau sub autoritatea lor. Funcia de ministru nceteaz ca urmare a : demisiei, revocrii, pierderii drepturilor electorale, strii de incompatibilitate, a decesului, precum i n cazul demiterii dac ministrul a fost condamnat penal sau averea sa a fost declarat, n totalitate sau n parte, ca fiind dobndit n mod ilicit, ambele ipoteze decise prin hotrre judectoreasc irevocabil[art.5 coraborat cu art.8 alin.(2) din Legea nr.90/2001]. n situaia ncetrii funciei ministeriale i pn la desemnarea unui nou titular, atribuiile vor fi exercitate de ctre premier sau de un ministru interimar desemnat de acesta. n cazul n care ncetarea calitii intervine ca urmare a demisiei, pierderea drepturilor electorale, incompatibilitii, decesului ori n alte situaii prevzute de lege, Preedintele Romniei declar, la propunerea primului-ministru, funcia executiv vacant. Revocarea din funcia de membru al Guvernului se face prin decret prezidenial, avnd loc n caz de remaniere guvernamental. Dac respectivul ministru a demisionat, a fost demis, revocat, este n imposibilitatea de a exercita atribuiile ce i revin ori a devenit incompatibil, eful statului, la propunerea premierului, desemneaz un interimar pentru o perioad de 45 de zile. Propunerea de numire a noului membru al Guvernului trebuie fcut de ctre primulministru efului de stat n cel mult 15 zile de la data ncetrii ocuprii funciei. Deoarece funcia ministerial i cea de membru al Guvernului sunt compatibile cu cea de deputat ori de senator, ncetarea calitii parlamentare nu influeneaz, n principiu, calitatea administrativ i nici viceversa, dect n situaiile n care cauzele sunt comune celor dou ipoteze(spre exemplu: pierderea ceteniei romne, a drepturilor electorale, .a.).

3.2.2. Secretarii de stat n activitatea lor, minitrii sunt ajutai de ctre secretarii de stat, care sunt numii, la propunerea ministerului sau, cel puin, dup consultarea acestuia, i eliberai din funcie, prin decizie a premierului. n relaie cu funciile i atribuiile ce revin ministerului, pot fi desemnai unul sau mai muli secretari de stat, conform prevederilor hotrrii Guvernului privind organizarea i funcionarea ministerului n cauz(art.47 din Legea nr.90/2001). Secretarii de stat se subordoneaz ierarhic primului-ministru, care i numete i elibereaz din funcie i care i poate sanciona disciplinar. n faa ministrului, rspunderea lor este antrenat doar cu privire la atribuiile ce le-au fost delegate de acesta n cadrul ministerului. Spre deosebire de secretarii de stat, minitrii i minitrii-delegai, fiind membrii ai Guvernului, nu se subordoneaz ierarhic primului-ministru, ci doar Guvernului. Astfel, primul-ministru nu i va

putea sanciona din punct de vedere disciplinar, dar va putea propune Preedintelui Romniei revocarea lor din funcie, n condiiile normelor legale. Ca atare, secretarii de stat i ndeplinesc atribuiile delegate n numele ministerului(art.48), fa de care acetia rspund de modalitatea n care le exercit. Este i raiunea pentru care, n exercitarea atribuiilor delegate, secretarii de stat nu au competena de a emite acte juridice(aceast competen aparinnd, n exclusivitate, ministrului). Art.47 din Legea nr.90/2001, potrivit cruia n activitatea sa, ministrul este ajutat de ctre unul sau mai muli secretari de stat, potrivit hotrrii Guvernului de organizare i funcionare a ministerului, a fost completat prin O.U.G. nr.64/2003 pentru stabilirea unor msuri privind nfiinarea, organizarea, reorganizarea sau funcionarea unor structuri din cadrul aparatului de lucru din cadrul Guvernului, a ministerelor, a altor organe de specialitate ale administraiei publice centrale i a unor instituii publice, fiind introdus un nou alineat, potrivit cruia, n cadrul ministerelor, instituiilor publice sau altor organe de specialitate ale administraiei publice centrale, poate fi utilizat i funcia de subsecretar de stat, potrivit hotrrii Guvernului privind organizarea i funcionarea acestora44. Secretarii i subsecretarii de stat conduc activitatea departamentelor ce le-au fost ncredinate n cadrul ministerelor sau al altor organe n cadrul crora funcioneaz, ajutnd ministrul n aciunea sa de conducere. Dac, din diferite motive, ministrul nu-i va putea exercita atribuiile curente, el va desemna secretarul de stat care s exercite aceste atribuii, ntiinndu-l pe primul-ministru despre aceasta(art.51 din Legea nr.90/2001). La nivelul fiecrui minister este stabilit, prin dispoziiile legii, funcia de secretar general al ministerului45, funcionar public de carier, numit prin concurs sau examen, pe criterii de profesionalism. Alturi de acesta se afl i unul sau doi secretari generali adjunci, toate aceste funcii publice fiind reglementate prin Legea nr.188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, dar introduse n aparatul propriu al ministerelor prin hotrre a Guvernului anterioare acestei legi46. Rolul declarat al secretarului general este acela de a asigura stabilitatea funcionrii ministerului, continuitatea conducerii i ndeplinirea legturilor funcionale ntre structurile ministeriale, constituind practic zona de legtur a aciunii administrative cu voina politic 47. n ceea ce privete natura juridic a funciei, aceasta nu difer cu nimic de celelalte funcii publice din structura ministerului, care se ocup tot prin concurs sau examen, pe criteriu de profesionalism, secretarul general fiind deci un funcionar public. Faptul c legiuitorul prevede n competena sa i realizarea legturilor funcionale ntre structurile ministerului [art.49 alin.(1) din Legea nr.90/2001] semnific totui c i rezerv un loc i un rol aparte, pe care ceilali funcionari publici din minister nu l au. Nu poate fi ns concis faptul c secretarul general ar face parte din conducerea propriu-zis a ministerului(aceasta realizndu-se, n exclusivitate, de ctre ministru, ajutat ns de unul sau mai muli secretari de stat). Secretarul general al ministerului ndeplinete nsrcinrile prevzute de Regulamentul de organizare i funcionare a ministerului sau cele care i sunt ncredinate prin ordin al ministrului, dar conform prevederilor art.49 alin.(2) din Legea nr.90/2001, el are urmtoarele atribuii i responsabiliti:
44

Completarea art.47 din Legea nr.90/2001 reprezint o corelare a prevederilor legale cu situaia deja existent. Astfel, spre exemplu, potrivit H.G. nr.13/2001 privind organizarea i funcionarea Ministerului Informaiei Publice, Oficiul Naional pentru Rromi, care funciona n cadrul acestui minister, era condus de un subsecretar de stat. 45 Art.49 din Legea nr.90/2001 46 Ca exemplu: H.G. nr.487/1998 pentru modificarea i completarea H.G. nr.65/1997 privind organizarea i funcionarea Ministerului Justiiei, publicat n M. Of., P.I., nr.303/19.08.1998; H.G. nr.133/1998 pentru modificarea i completarea H.G. nr.479/1994 privind organizarea i funcionarea Ministerului Afacerilor Externe, publicat n M. Of., P.I., nr.119/19.03.1998 etc. 47 Albu, E., op. cit.,p.187

a) coordoneaz buna funcionare a compartimentelor i activitilor cu caracter funcional din cadrul ministerului i asigur legtura operativ dintre ministru i conductorii tuturor compartimentelor din minister i unitile subordonate; b) colaboreaz cu compartimentele specialitate din cadrul Secretariatului General al Guvernului, cu secretarii generali din celelalte ministere, precum i cu secretarii judeelor i cu directorii generali de prefectur, n probleme de interes comun; c) primete i trimite spre avizare ministerelor proiectele de acte normative iniiate de minister i asigur avizarea actelor normative primite de la ali iniiatori; d) primete i transmite spre avizare ministerelor proiectele de acte normative iniiate de minister i asigur avizarea actelor normative primite de la iniiatori; e) transmite Secretariatului General al Guvernului proiectele de acte normative iniiate de minister, pentru a fi discutate n edina Guvernului; f) urmrete i asigur finalizarea actelor normative aprobate de Guvern, care au fost iniiate de minister; g) monitorizeaz i controleaz elaborarea raporturilor periodice, prevzute de reglementrile n vigoare; h) coordoneaz ntregul personal al ministerului, activitatea de elaborare a politicilor de personal i principiile directoare pentru managementul de personal din cadrul compartimentelor. n realizarea sarcinilor ce i revin, secretarul general este ajutat de unul/doi secretari generalo adjunci care, la rndul lor, sunt tot funcionari publici de carier, numii, dup caz, prin concurs ori examen, prin decizie a primului-ministru, potrivit reglementrilor art.19 din Legea nr.188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, modificat i completat prin Legea nr.161/2003. Alturi de secretarii de stat, ministrului i poate veni n ajutor, n ndeplinirea sarcinilor ce i revin, i un ministru-delegat(este cazul ministrului administraiei i internelor, ministrului economiei i comerului, ministrului integrrii europene i al ministrului muncii, solidaritii sociale i familiei, care beneficiaz de ajutorul unui ministru-delegat). Minitrii-delegai, de regul, sunt plasai fie pe lng premier, fie pe lng un ministru. Dei sunt membri ai Guvernului, ei nu au calitatea de minitri n sensul prevzut de Constituie, neaplicndu-li-se regula contrasemnrii actelor. Iar, dei n cadrul edinelor guvernamentale, ca membrii ai Guvernului, numii n aceleai condiii constituionale, ministrul i ministrul-delegat au drepturi egale, odat ntori la minister, ministrul-delegat va fi subordonat ierarhic ministrului, singurul conductor al tuturor serviciilor ministerului. 3.2.3. Structura organizatoric intern-aparatul propriu Structura organizatoric intern a ministerelor este alctuit din compartimentele interne ale ministerelor, divizate n compartimente de specialitate, compartimente funcionale sau generale i compartimente auxiliare48. Compartimentele de specialitate desfoar activiti de specialitate, specifice domeniului propriu de activitate al respectivului minister. Spre exemplu, n cadrul Ministerului de Externe funcioneaz: Direcia drept internaional i tratate, Direcia general de afaceri consulare etc.; n cadrul Ministerului Economiei i Comerului: Direcia general pentru cooperare economic internaional, Direcia general politic energetic, Direcia produciei de aprare etc.; n

48

Albu, E., op. cit.,p.157

Ministerul Muncii, Solidaritii Sociale i Familiei: Direcia dialog social, Direcia general politici i asisten social .a.m.d. Compartimentele funcionale(generale) se regsesc n cadrul fiecrui minister: compartimente de secretariat, relaii cu publicul, resurse umane, compartimentul financiarcontabil, administrativ, juridic etc. Compartimentele auxiliare i au locul n rndul ministerelor i altor organe de specialitate, sub diverse titulaturi(grup, comitet, comisie), avnd un caracter consultativ. De asemenea este vorba de comisiile de dialog social, ce i desfoar activitatea n cadrul ministerelor, din anexa la Hotrrea Guvernului nr.314/200149. Compartimentele interne sau administraia central propriu-zis a ministerelor sunt: birourile, serviciile, direciile, direciile generale, departamentele i alte compartimente, care nu sunt ns subiecte de drept administrativ i nu au personalitate juridic50. n vederea ndeplinirii competenelor specifice domeniului propriu de activitate i conferite de lege, fiecrui minister i este stabilit o anumit structur organizatoric. Datorit acestui aparat propriu al ministerului, nfiinat o dat cu actele proprii de organizare i funcionare, se vor putea realiza sarcinile ce i revin i exercita funciile i atribuiile prevzute prin lege. Aceste subdiviziuni ministeriale nu sunt forme organizatorice distincte n sistemul autoritilor administraiei publice centrale, nu sunt autoriti publice de sine-stttoare. Ele nu au calitatea de autoriti prin intermediul crora s fie exercitat puterea executiv, deoarece atribuiile pe care fiecare dintre aceste subdiviziuni organizatorice le are nu sunt prevzute de lege, ci sunt hotrte de nsui ministrul respectiv, care, prin acte proprii, face o repartizare a sarcinilor ministerului, pe aceste subdiviziuni organizatorice. Aceste structuri, din care este constituit nsui ministerul, nu au competen proprie pentru a avea calitatea de autoritate, ci au doar sarcini de serviciu. Din cauza acestor caracteristici, ele nu sunt, n principiu, subiecte de drept administrativ i nici nu beneficiaz de personalitate juridic51. Birourile constituie unitatea de baz n structura de organizare a oricrui minister, organizate pentru ndeplinirea unei activiti omogene sau pentru mai multe activiti complementare, care presupun o conducere unitar. Birourile sunt fie independente, fie n cadrul unei direcii, serviciu etc. Serviciile sunt organizate pentru realizarea unei activiti importante, cu volum mare de munc, sau complementare, care necesit o conducere unitar. Ele pot funciona fie n mod independent, fie cumulate n cadrul unor direcii, avnd n alctuirea lor, de regul, dou ori mai multe birouri. Direciile sunt la rndul lor compartimente organizatorice n structura ministerelor, departamentelor sau direciilor generale, care coordoneaz activitile mai multor servicii/birouri. Direciile generale reprezint compartimente din structura ministerelor/ departamentelor, ce desfoar o activitate circumscris de un domeniu funcional distinct, n care o asemenea structur organizatoric este impus de importana acestor activiti. n cadrul personalului fiecrui minister, o situaie distinct i special o reprezint conductorii direciilor generale, al cror statut este configurat de dispoziiile generale ale Legii nr.188/1999 privind Statutul funcionarilor publici(modificat i completat prin Legea nr.161/2003), potrivit cruia acetia sunt funcionari publici. Realitatea socio-politic i situeaz ns pe acetia la jonciunea dintre aciunea administrativ i voina politic. Rolul politic al acestor directori i directori generali este unul deosebit de important n funcionarea compartimentelor pe care le coordoneaz i, a ministerelor n cauz, aceasta fiind i raiunea pentru care ei au nevoie de ncrederea deplin a ministrului care i numete n funcie.
49

H.G. nr.314/2001 privind nfiinarea, organizarea i funcionarea comisiilor de dialog social n cadrul unor ministere i al prefecturilor, publicat n M. Of., P.I., nr.142/22.03.2001 50 Manda, C., op. cit.,p.373 51 Pavelescu, T., Moinescu, G., op. cit., p.125

Departamentele se nfiineaz ca subdiviziuni ale ministerelor, n structura intern a acestora ,n vederea asigurrii coordonrii i orientrii generale a activitii ntr-unul din domeniile ce i-au fost afectate. Un departament poate avea n compunere aceleai compartimente ca un minister: birouri, servicii, direcii, direcii generale, putnd fi aadar investit de conducere, coordonare, control etc. Distincia fundamental dintre minister i departament este aceea c cel din urm, neavnd prerogativa de autoritate a administraiei publice, nu poate emite acte administrative n nume propriu. Departamentul este condus de ctre un secretar de stat sau, dup caz, de un subsecretar de stat. n unele ministere, n funcie de specificul activitii, se pot organiza inspectorate de stat(asimilate direcilor sau, dup caz, direciilor generale), comisii naionale(asimilate departamentelor), oficii .a. n mod cu totul excepional i n termen limitat, n cadrul unor ministere cu activitate complex se pot organiza departamente viznd implementarea politicii economice ntr-o anumit ramur/ subramur economic. n funcie de natura activitii, ministerele pot avea i compartimente n strintate. Misiunile diplomatice i oficiale consulare se stabilesc prin decrete prezideniale, la propunerea Guvernului. Alte compartimente externe(ca reprezentana comercial, spre exemplu) se stabilesc prin hotrre guvernamental. Unele ministere au n teritorii constituite structuri exterioare sau teritoriale(internele, aprarea naional), unele organizate ca organe distincte (sntate, nvmnt, finane), iar altele ca organe locale cu dubl subordonare(cultura). Structurile de control, inspecie i audit sunt compartimente aflate ntotdeauna n directa subordonare a ministrului, prin intermediul crora sunt ntreprinse controlate disciplinare, inspecii tehnice ori verificri financiare, n raport cu normele legale n materie sau cu situaii survenite. Structura organizatoric a ministerului este stabilit prin hotrrea de organizare i funcionare a ministerului respectiv, fiind materializat ntr-o anex, sub forma unei scheme grafice denumit organigram, n cadrul creia se regsesc toate compartimentele organizate n structura ministerial, ncepnd cu departamentul i pn la nivel de direcie, precum i cele asimilate acestora,. Organizarea altor compartimente, la nivel inferior(birouri, servicii, .a.) se face, de regul, prin ordin al ministerului, dar n cadrul numrului de personal aprobat ministerului prin hotrrea de organizare i funcionare a acestuia. Guvernul poate dispune, prin hotrre, modificri n organizarea i funcionarea ministerelor, precum i transferul unor activiti de la un minister la altul, ori la organele de specialitate din subodinea Guvernului. n corelare cu funciile, atribuiile i implicit cu structura organizatoric aprobat, fiecrui minister i este stabilit numrul de personal. Aceasta se face numai prin hotrre a Guvernului, n cadrul acestui numr nefiind incluse, de regul, funciile de demnitari(respectiv ministrul, secretarii de stat i subsecretarii de stat), precum i posturile aferente cabinetului ministrului. Personalul ministerelor se compune din urmtoarele categorii52: personalul de conducere, personalul de conducere de specialitate, personalul de execuie administrativ i personalul de deservire. Atribuiile personalului din compartimentele ministerelor se stabilesc prin regulamentul de organizare i funcionare a ministerului, aprobat prin ordin al ministrului, iar numirea i eliberarea din funcie a personalului se fac de asemenea prin ordin al ministrului. Personalul din aparatul propriu al ministerului are calitatea de funcionar public, fiindu-i aplicabile dispoziiile Statului funcionarilor publici.

52

Preda, M., Autoritile, p.290; Pavelescu, T., Moinescu, G., op. cit.,p.125