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Pró-Concurso de Pernambuco

NOÇÕES DE
ADMINISTRAÇÃO
APOSTILA 1

Profº: Luiz Eduardo Antunes

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Pró-Concurso de Pernambuco

SUMÁRIO

CAPÍTULO 1 - ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA

CAPÍTULO 2 - ORÇAMENTO PÚBLICO

2.1. DEFINIÇÕES,
2.2. ASPECTOS DOS ORÇAMENTOS PÚBLICOS,
2.3. ORÇAMENTO PROGRAMA,
2.4. ORÇAMENTO PARTICIPATIVO,
2.5. PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS
2.6. PROCESSO ORÇAMENTÁRIO
2.7. LEIS ORÇAMENTÁRIAS
2.8. CRÉDITOS ADICIONAIS
2.9. ORÇAMENTOS PÚBLICOS NA LEI DE RESPONSABILIDADE
FISCAL;
2.10. DAS VEDAÇÕES Á MATÉRIA CONSTITUCIONAL,

CAPÍTULO 3 - RECEITA PÚBLICA

3.1. CONCEITO,
3.2. TIPOS DE RECEITA PÚBLICA,
3.3. CLASSIFICAÇÃO DA RECEITA PÚBLICA
3.4. ESTÁGIOS DE RECEITA,
3.5. RECEITA PÚBLICA NA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL
3.6. DÍVIDA ATIVA

CAPÍTULO 4 - DESPESA PÚBLICA

4.1. CONCEITUAÇÃO,
4.2. CLASSIFICAÇÕES DA DESPESA PÚBLICA
4.3. CLASSIFICAÇÕES DA DESPESA ORÇAMENTÁRIA
4.4. FASES DA DESPESA PÚBLICA
4.5. REGIME DE ADIANTAMENTO OU SUPRIMENTO DE FUNDOS
4.6. RESTOS A PAGAR
4.7. DESPESAS DE EXERCÍCIOS ANTERIORES
4.8. REGIME CONTÁBIL

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CAPÍTULO 5 – TÓPICOS FINAIS

5.1. SIAIFI – Sistema de Administração Financeira do Governo


Federal
5.2. CONCEITO DO SIAFI
5.3. OBJETIVOS DO SIAFI
5.4. SIDOR – Sistema Integrado de Dados Orçamentários
5.5. A CONTA ÚNICA DO TESOURO

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CAPÍTULO 1 – ADMINISTRAÇÃO
FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA

O presente trabalho teve como referência o programa para o cargo de Agente de


Polícia Federal e Escrivão de Polícia Federal – 2001/2002, no qual contemplou os
tópicos de Orçamento Público, Receita e Despesa Pública que serão analisado e
detalhado nos capítulos seguintes.

CAPÍTULO 2 - ORÇAMENTO PÚBLICO

2.1. DEFINIÇÕES

Conceito clássico de orçamento – Uma peça que contempla a previsão das receitas
e a autorização das despesas para um determinado período. Documento
eminentemente contábil e financeiro.

Crítica: Não se preocupava com o planejamento governamental, nem com as efetivas


necessidades da população. Orçamento estático.

Conceito atual –“Lei que contempla a previsão de receitas e despesas, programando


a vida econômica e financeira do Estado, por um certo período”. (Regis Fernandes).
Ou: “Ato pelo qual o Poder Legislativo autoriza o Poder Executivo, por um certo
período e, em por menor, as despesas destinadas ao funcionamento dos serviços
públicos e outros fins adotadas pela política econômica do País, assim como a
arrecadação das receitas criadas em lei”. (Aliomar Baleeiro).

Segundo Pascoal, o orçamento público caracteriza-se por ser um verdadeiro


instrumento de planejamento, dinâmico, que leva em conta aspectos do passado, a
realidade presente e as projeções para o futuro.

O orçamento é um processo contínuo, dinâmico e flexível, que traduz, em


termos financeiros, para determinado período, os planos e programas de trabalho,

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ajustando o ritmo de execução ao fluxo de recursos previstos, de modo a assegurar a


contínua e oportuna liberação desses recursos.

2.2. ASPECTOS DOS ORÇAMENTOS PÚBLICOS

Político – O Parlamento, formado por representantes do POVO, autoriza o gasto


público, levando em conta as necessidades coletivas. Fiscalização é feita pelo
Parlamento (representantes);

Econômico – Instrumento de atuação do Estado no domínio econômico por meio de


superavits e deficits;

Financeiro – Fluxo de receitas e despesas – programação financeira.

Jurídico – Natureza Jurídica:

Há divergências no campo doutrinário. Uma corrente, tendo à frente Léon


Duguit e Gaston Gèze, afirmando tratar-se, substantivamente, de ATO-
ADMINISTRATIVO, especificamente Ato-Condição. Os tributos são criados por leis
próprias sendo o orçamento o implemento de uma condição para a cobrança.

Há um processo, todo especial, de elaboração legislativa em relação ao


orçamento, como vimos. O Executivo apresenta a proposta orçamentária ao
Legislativo e, ao aprová-la, é remetida novamente ao Chefe do Executivo, que a
transforma em lei. A discussão sobre a Natureza Jurídica do Orçamento recai,
exatamente, nesta situação: que tipo de lei ele traz consigo? Qual a origem desta lei?
Convém ressaltar, desde logo, que no sentido formal o Orçamento proporciona
o surgimento de uma lei, pois ela estará submetida a um processo de elaboração
legislativa, como as demais outras normas, ao ser sancionado o projeto de lei
receberá um número de lei, numeração que obedece ao critério cronológico, é objeto
de sanção, sujeitando-se, ainda, à sua publicação pela Imprensa Oficial. O
Orçamento, portanto, é lei em seu sentido formal, isto é, textual.
Para o jurista e economista Alemão Hoennel, o orçamento é LEI na medida em
que se origina de um órgão legiferante. Esta tese sofreu críticas porque classificava as
normas jurídicas segundo a origem e não segundo o conteúdo jurídico. Daí ter surgido
uma terceira corrente afirmando tratar-se de LEI em sentido formal e Ato-
Administrativo em sentido material. Com as seguintes características:

• TEMPORÁRIA (vigência temporária)


• ESPECIAL (de conteúdo determinado e processo legislativo peculiar)
• LEI ORDINÁRIA ( aprovada por maioria simples)

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2.3. ORÇAMENTO PROGRAMA

A adoção do orçamento-programa na esfera federal foi efetivada em 1964, a


partir da edição da Lei nº 4.320. O Decreto-Lei nº 200, de 23/2/67, menciona o
orçamento-programa como plano de ação do Governo Federal, quando, em seu art.
16, determina: “em cada ano será elaborado um orçamento-programa que
pormenorizará a etapa do programa plurianual a ser realizado no exercício seguinte e
que servirá de roteiro à execução coordenada do programa anual”.
O orçamento-programa está intimamente ligado ao Sistema de Planejamento e
aos objetivos que o Governo pretende alcançar, durante um período determinado de
tempo.
O Orçamento-programa pode ser definido como sendo “um plano de trabalho
expresso por um conjunto de ações a realizar e pela identificação dos recursos
necessários à sua execução”. Como se observa, o orçamento-programa não é apenas
documento financeiro, mas, principalmente, instrumento de operacionalização das
ações do governo, viabilizando seus projetos/atividades/operações especiais em
consonância com os planos e diretrizes estabelecidos, oferecendo destaque às
seguintes vantagens:
a) Melhor planejamento de trabalho;
b) Maior precisão na elaboração dos orçamentos;
c) Melhor determinação das responsabilidades;
d) Maior oportunidade para redução dos custos;
e) Maior compreensão do conteúdo orçamentário por parte do Executivo, do
Legislativo e do público;
f) Facilidade para identificação de duplicação de funções;
g) Melhor controle da execução do programa;
h) Identificação dos gastos e realizações por programa e sua comparação em termos
absolutos e relativos;
i) Apresentação dos objetivos e dos recursos da instituição e do inter-relacionamento
entre custos e programas; e
j) Ênfase no que a instituição realiza e não no que ela gasta.

DIFERENÇAS ENTRE O ORÇAMENTO TRADICIONAL E


O ORÇAMENTO-PROGRAMA

O Orçamento Tradicional

– Não é baseado em uma programação;


– Distribui recursos segundo os objetos de gasto (pessoal, material de consumo,
etc.);
– Força os diferentes setores públicos a pressionarem a Administração superior em
busca de maiores recursos;
– Conduz os responsáveis superiores a procederem a cortes indiscriminados no
montante dos recursos solicitados, no intuito de adequar a despesa à estimativa de
receita ou a superestimarem as receitas, para atender às pressões nas despesas;
– Não incentiva a busca da economicidade por parte do administrador, já que não
possui mecanismos de controle de custos dos produtos oferecidos.

O Orçamento-Programa

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– Atribui recursos para o cumprimento de determinados objetivos e metas; e não


para um conjunto de compras e pagamentos;
– Atribui responsabilidade ao administrador;
– Permite interdependência e conexão entre os diferentes programas do trabalho;
– Permite mobilizar recursos com razoável antecedência;
– Permite identificar duplicidade de esforços;
– Permite o controle de custos dos produtos oferecidos pelo governo à sociedade.

ELABORAÇÃO DO ORÇAMENTO-PROGRAMA

Identificam-se, na elaboração de um orçamento-programa, algumas fases nítidas e


necessárias, quais sejam:
1. Determinação da situação identificação dos problemas existentes.
2. Diagnóstico da situação identificação das causas que concorrem para o
aparecimento dos problemas.
3. Apresentação das soluções: identificação das alternativas viáveis para solucionar
os problemas.
4. Estabelecimento das prioridades: ordenamento das soluções encontradas.
5. Definição dos objetivos: estabelecimento do que se pretende fazer e o que se
conseguirá com isso.
6. Determinação das tarefas: identificação das ações necessárias para atingir os
objetivos.
7. Determinação dos recursos: arrolamento dos meios: recursos humanos, materiais,
técnicos, institucionais e serviços de terceiros necessários.
8. Determinação dos meios financeiros: expressão monetária dos recursos alocados.

O custo financeiro necessário para utilizar os recursos que necessitam ser


mobilizados.

2.4. ORÇAMENTO PARTICIPATIVO

O Brasil tem se destacado pela criação de políticas inovadoras de


gestão participativa, entre as quais o Orçamento Participativo, nova forma de co-
gestão e controle social sobre o orçamento público que vem se disseminando por todo
o país e ganhando reconhecimento internacional
Orçamento Participativo, significa, retirar o poder de uma elite
burocrática e repassá-lo para a sociedade. A partir do momento, que isto ocorre, a
sociedade civil, passa a ocupar espaços, que antes eram lhe furtada.
Tomando por base, os pressupostos da democracia representativa e em
especial no Brasil, veremos que esta serve apenas para legitimar ações
procedimentais de uma mesma elite dominante. Assevera-se, que o cidadão, participa
com o voto e que seu poder de fiscalização se dá pelo acompanhamento das ações
dos eleitos. Temos nesta hipótese, duas falsas verdades. O cidadão pobre não vota
espontaneamente e sim é compelido a votar, muitas vezes, através do voto a
cabresto. A segunda é que a imprensa, que seria a responsável, pela visibilidade dos
atos políticos, não atua neste sentido, visto que é porta-voz e responsável direta pelos

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atos praticados por aqueles que ela apoia. Dentro deste contexto, presenciamos, a
maneira ardil, como as elites dominantes, utilizam a democracia, como forma de
mascarar e perpetuar a lógica por eles defendida.
A primeira etapa de elaboração do orçamento participativo possui o
caráter interno, de negociação entre as diversas secretarias, particularmente as de
Políticas Sociais e de Planejamento. É necessário equacionar o potencial de
arrecadação e gasto do ente. Feito isto, o governo precisa definir quais são seus
objetivos de curto, médio e longo prazo, para apresentar propostas à população.
A seguir, devem ser elaboradas as bases do processo de participação.
Cada ente irá desenvolver uma metodologia apropriada à sua situação, procurando
contemplar:
a) a descentralização das discussões com a população, através da divisão do
município em regiões;
b) a elaboração de critérios de atendimento das demandas regionais;
c) a elaboração dos critérios de participação da população;
d) a definição das instâncias de participação e suas competências específicas
(reuniões, plenárias, Conselhos, etc.).
Como os recursos são escassos, há um momento de intensa
negociação dos diversos interesses a serem atendidos. Um bom instrumento para
melhorar a qualidade deste diálogo é a promoção de visitas inter-regionais para que os
representantes eleitos pela população ampliando o grau de conhecimento de cada um
sobre a sua região e a relação dela com a cidade como um todo, gerando co-
responsabilidade na decisão das destinações dos recursos disponíveis.
Ainda no que diz respeito à elaboração do orçamento, é necessário
estabelecer e afinar a articulação entre as instâncias de participação popular e as
decisões do governo, e entre o processo do orçamento participativo e o Legislativo
municipal.
Finalmente, vale lembrar que o processo do orçamento participativo não
se encerra com a sua elaboração: é de fundamental importância a criação de
mecanismos que possibilitem à população o acompanhamento da execução
orçamentária e a fiscalização dos gastos do poder público.
O apoio do prefeito e do Secretariado é um fator importante para o
sucesso do orçamento participativo. Os dirigentes municipais devem estar fortemente
comprometidos com sua proposta, e dispostos a dar sua colaboração no decorrer do
processo.
Por outro lado, não basta simplesmente reunir os cidadãos, fornecendo-
lhes alguns valores e dados, para se obter resultados com o orçamento participativo: é
preciso um método de trabalho bem definido. Pode ser necessário que o governo
municipal conte com o apoio de consultores e/ou ONGs para construir esse método
em conjunto com a equipe da prefeitura.
No caso da montagem da equipe, é necessário que seus integrantes,
além de conhecer o funcionamento da prefeitura, saibam estabelecer boas relações
com a população, dominando a metodologia de trabalho do orçamento participativo. É
recomendável que se ofereça treinamento específico para os membros desta equipe.
Outro aspecto fundamental para o sucesso do orçamento participativo é
o acesso dos cidadãos envolvidos a informações que lhes permitam tomar decisões.
Uma das dificuldades comuns é a falta de conhecimento do orçamento
por parte dos delegados ou conselheiros, o que prejudica seus argumentos com os
técnicos da prefeitura
Com a escassez de recursos dos municípios, o montante destinado a
investimentos é de 10% a, no máximo, 20% do total da receita orçamentária. O
restante já está, em geral, comprometido com custeio, manutenção e pagamento de

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pessoal. Ou seja, a parcela sujeita a interferência da população é ainda muito


pequena.
Vale lembrar que o orçamento participativo não é a única forma de
participação popular, e que, portanto, pode e deve se relacionar com outras
experiências. Uma ação possível é mobilizar os Conselhos Municipais – da Criança,
Tutelar, da Saúde, da Educação, da Assistência Social. Quando os Conselhos
funcionam, é importante envolvê-los no processo de decisão e planejamento do
orçamento participativo, especialmente no que diz respeito às suas áreas de atuação.
Os Conselhos podem, por sua vez, trabalhar de forma integrada com os
representantes populares do Orçamento, articulando ações que envolvam interfaces
de suas respectivas áreas.
As experiências de orçamento participativo ainda são um pouco
limitadas, mas contém avanços inegáveis: possibilitam a elaboração de um
diagnóstico mais preciso da realidade do município; delimitam a capacidade de
resposta da administração municipal às demandas da população, partilhando
responsabilidades; e impulsionam o desdobramento de outras formas de participação
na gestão.

2.5. PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS

No decorrer do tempo, o orçamento foi considerado como instrumento de:


controle político dos órgãos de representação sobre os Executivos; de administração
destinado a auxiliar os Executivos nas várias etapas do processo administrativo:
programação, execução e controle; da política fiscal do governo, ou seja, das ações
ligadas à estabilização ou à expansão da atividade econômica; e de controle
econômico voltado para o ajustamento à crise econômica que os países atravessam.

Entretanto, em todas as épocas foi atribuída forte conotação jurídica ao


Orçamento. A legislação brasileira que trata de orçamento público atribuiu normas que
se consagram como princípios, muitos a serem cumpridos até hoje. Donde se conclui
que o orçamento brasileiro é regido por princípios constitucionais e legais, além da
orientação doutrinária que informa a sua elaboração e execução.

Os princípios orçamentários não têm merecido aprovação unânime ao longo do


tempo, sendo que estes princípios não têm caráter absoluto ou dogmático, sendo que
os governos locais violam estas regras com bastante freqüência.

Princípio da Legalidade

O administrador público está, em toda sua atividade funcional sujeito aos


mandamentos da lei e deles não se pode afastar ou desviar, sob pena de praticar ato
inválido, o que implica na responsabilidade disciplinar, civil e crimina.
Tal princípio insere-se no campo constitucional a nortear a construção do
sistema orçamentário em sintonia com o planejamento e a programação do Poder
Público, espelhado nas três peças orçamentárias básicas quais sejam: Lei de
Diretrizes Orçamentárias Lei Orçamentária Anual e Plano Plurianual.

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Representa a principal garantia de respeito aos direitos individuais. A lei define-


os e estabelece os limites da atuação restritiva da administração, em benefício da
coletividade, ao exercício de tais direitos.
O orçamento tem na Constituição sua diretriz maior ficando sua execução
disciplinada pela legislação infraconstitucional. Deste modo as leis orçamentárias
devem obedecer ao princípio da legalidade em toda a sua plenitude.

Princípio da Anualidade ou periodicidade (art. 165, § 5º,C.F.)

Obriga o Poder Executivo a, anualmente, pedir autorização legislativa para as


ações relativas à arrecadação e à aplicação dos recursos. Consagrado no art. 165,
parágrafo 5º, da C.F.

A razão institucional que fundamenta a regra da anualidade consiste em que a


prerrogativa de controle prévio e subsequente por parte do Poder Legislativo deve ser
realizada de modo mais freqüente possível; não fosse o princípio da anualidade, a
Câmara de Vereadores ou o Tribunal de Contas, por exemplo, ficariam impedidos de
exercerem um controle mais eficaz.

Princípio da Unidade

O princípio da unidade estabelece que todas as receitas e despesas devem


estar contidas numa só lei. Os orçamentos devem, por conseguinte, estar integrados
num só ato político do Poder Legislativo, sempre com o objetivo maior de satisfazer as
necessidades coletivas. Esse princípio tem por objetivo facilitar a fiscalização
orçamentária e financeira por parte do Poder Legislativo

Princípio da Universalidade

Este princípio é de fundamental importância, porque estabelece que todas as


receitas e todas as despesas devem constar da Lei Orçamentária pelos seus totais,
vedadas quaisquer deduções. ( princípio do orçamento bruto)

Princípio da Exclusividade (art. 165, § 8º,C.F.)

Este princípio decorre do aspecto jurídico do orçamento, ou seja, como ato-


condição, significando que a lei de meios não poderá conter dispositivos estranhos à
fixação das despesas e previsão das receitas, ressalvados a autorização para abertura
de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por
antecipação de receita, bem como a autorização para destinação do superávit ou
cobertura do déficit.

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Princípio do Equilíbrio

O Princípio do Equilíbrio estabelece que deve haver relação de igualdade entre


os montantes da receita estimada e da despesa autorizada em cada exercício
financeiro.

Princípio da não vinculação ou não-afetação das receitas

A atual Carta Magna veda, expressamente a vinculação de receitas de


impostos a órgão, fundo ou despesa, com algumas ressalvas. (art. 158, 159 e 212) A
CF/88 impede ainda , (art. 167, IV) que as receitas sejam dadas como garantia às
operações de créditos, exceto daquelas por antecipação da receita.

Princípio da Publicidade

Determina que o conteúdo orçamentário seja divulgado pelos veículos oficiais


de comunicação/divulgação para o conhecimento público e eficácia de sua validade,
visto que esse é um princípio já exigido para todos os atos oficiais do governo. Na
administração pública, a publicidade deve ser feita no Diário Oficial da esfera
respectiva. Nos municípios que não tenham Diário Oficial, o orçamento deve ser
publicado em local público que todos possam ter acesso.

2.6. PROCESSO ORÇAMENTÁRIO

Segundo Bezerra Filho1, a elaboração da Proposta Orçamentária processa-se


em passos determinados, desde a proposição orçamentária inicial até a aprovação do
orçamento.

O processo orçamentário, por sua vez, compreende a seqüência das etapas


desenvolvidas pelo processo orçamentário, que podem ser consubstanciadas na:

a) Elaboração da proposta: é a fixação de objetivos concretos para o período


considerado, bem como o cálculo dos recursos humanos, materiais e financeiros,
necessários à sua materialização e concretização. Nesta etapa deve-se providenciar a
formalização de um documento onde fique demonstrada a fixação dos níveis das
atividades governamentais, através da formulação dos programas de trabalho das
unidades administrativas e que, em última análise, constituirá a proposta orçamentária;

b) Discussão, votação e aprovação da proposta: fase de competência do Poder


Legislativo e o seu significado estão configurados na necessidade de que o povo,
através de seus representantes, intervenha na decisão de suas próprias aspirações,

1
BEZERRA FILHO, João Eudes. Contabilidade Pública - Abordagem Teórica. Material para Curso de
Capacitação e Treinamento. Recife, 1998, p. 23. HOJE

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bem como na maneira de alcançá-las. O Poder Executivo deverá enviar o projeto de


lei orçamentária ao Poder Legislativo dentro dos prazos estabelecidos nas
Constituições e nas Leis Orgânicas dos Municípios.

c) Execução Orçamentária: constitui a concretização anual dos objetivos e metas


determinados para o setor público, no processo de planejamento integrado, e implica
na mobilização de recursos humanos, materiais e financeiros.

d) Avaliação e controle da execução: refere-se à organização, aos critérios e


trabalhos destinados a julgar o nível dos objetivos fixados no orçamento e as
modificações nele ocorridas durante a execução; à eficiência com que se realizam as
ações empregadas para tais fins e o grau de racionalidade na utilização dos recursos
correspondentes.

2.7. LEIS ORÇAMENTÁRIAS

TIPOS DE ORÇAMENTOS NO BRASIL - Conceituação e base legal

Por força da Constituição Federal de 1988, o país todo adota uma estrutura
orçamentária baseada em três documentos:
• Planos Plurianuais - PPA,
• Leis de Diretrizes Orçamentárias - LDO, e
• Leis Orçamentárias Anuais, (LOA)
Que valem para os governos: federal, estaduais e municipais da mesma forma.
Conforme preceito legal.

O PPA estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da


Administração Federal (Estadual ou Municipal) para as despesas de capital e outras
delas decorrentes e para as relativas aos programas continuados. É, portanto, um
plano de governo, que deve ser elaborado pelo Executivo durante o primeiro ano do
mandato do seu chefe, encaminhado, discutido e aprovado pelo respectivo Poder
Legislativo até o fim desse primeiro ano. Sua duração e execução se estendem por
quatro anos, começando no início do segundo ano do mandato do chefe do poder
executivo e terminando no fim do primeiro ano de seu sucessor, de modo que haja
continuidade do processo de planejamento, mesmo no caso de troca de governo.

A LDO, por definição da constituição, estabelecerá as metas e prioridades da


Administração Pública Federal (Estadual, Municipal) inclusive despesas de capital,
para o exercício subseqüente; orientará a elaboração da Lei Orçamentária Anual;
disporá sobre as alterações na Legislação Tributária; e estabelecerá a política de
aplicação das agências oficiais de fomento. É, portanto, uma lei anual, também
encaminhada pelo Executivo ao Legislativo, que fixa as regras pelas quais os
orçamentos anuais serão elaborados e executados, de modo a assegurar o
cumprimento dos Planos Plurianuais.

Finalmente, os orçamentos anuais fazem parte da Lei Orçamentária Anual, que


compreenderá:

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- O orçamento fiscal - referente aos poderes do ente, seus fundos e entidades da


administração direta e indireta, inclusive as fundações instituídas e mantidas pelo
poder público;
- O orçamento de investimentos - das empresas em que o ente, direta ou
indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;
- O orçamento da seguridade social - abrangendo todas as entidades e os órgãos
a ela vinculados, da administração direta e indireta, bem como os fundos e
fundações instituídas e mantidas pelo poder público.

Desde 1964, a legislação que rege os orçamentos públicos é a Lei nº 4320,


que foi bastante alterada pela Constituição, por Leis Complementares e por leis
ordinárias.
A Constituição de 1998 mandou que fosse editada uma lei complementar,
como está no parágrafo nono do artigo 165, que diz: "Cabe à lei complementar: I -
dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a
organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei
orçamentária anual: II - estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da
administração direta e indireta, bem como condições para a instituição e
funcionamento de fundos."
A lei que deveria atender o inciso I até hoje não foi sequer discutida, deixando
a cada governo elaborar os seus planos plurianuais, leis de diretrizes orçamentárias e
leis orçamentárias, adaptando o modelo antigo a varias normas dispersas, e
eventualmente até não cumprindo o que a Constituição determinou que se fizesse no
processo orçamentário público.
A segunda parte, o inciso II, foi objeto da Lei Complementar nº 101/2000, a Lei
da Responsabilidade Fiscal, promulgada em maio de 2000 e em plena vigência.
Os prazos para encaminhamento ao Poder Legislativo do projeto de lei das
diretrizes orçamentárias e sua devolução serão definidos na lei complementar que
disporá sobre as questões orçamentárias em geral.
Os municípios obedecerão os seguintes prazos: o projeto da LDO deverá ser
encaminhado à Câmara Municipal até o dia quinze (15) de maio e devolvido para
sanção até o dia 30 de junho. (CE , art. 124)

PRAZOS ORÇAMENTÁRIOS

Na União

PROJETO UNIÃO
DE LEI ENVIO AO PL DEVOLUÇÃO AO PE VIGÊNCIA
Plano Plurianual Até Quatro meses Até o encerramento da Até o final do primeiro
antes do encerramento sessão legislativa exercício financeiro do
do primeiro exercício (15/12) mandato presidencial
financeiro do mandato subseqüente
presidencial (31/08) (quatro anos)

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Lei de Diretrizes Até oito meses e meio Até o encerramento do Até o final do exercício
Orçamentárias antes do encerramento primeiro período da financeiro
do exercício financeiro sessão legislativa subsequente
(15/04) (30/06)
Lei Até Quatro meses Até o encerramento da Até o final do exercício
Orçamentária antes do encerramento sessão legislativa financeiro
Anual do exercício financeiro (15/12) subsequente (um ano)
(31/08)

2.8. CRÉDITOS ADICIONAIS

Após a aprovação do orçamento e durante a sua execução, a


Administração Pública pode se deparar com insuficiência de dotação para
determinadas despesas orçamentárias, ou mesmo, com despesas para as quais o
orçamento não consignava dotações, inclusive, para aquelas decorrentes de situações
urgentes e imprevisíveis. Para atender a estas situações, a legislação financeira criou
a figura dos chamados créditos adicionais.

CONCEITO: são valores que se adicionam ao orçamento público, seja para


suplementar dotações de despesas já existentes, seja para incluir dotações de
despesas não consignadas no orçamento, inclusive aquelas decorrentes de situações
urgentes e imprevisíveis.

Desta forma, os créditos adicionais se classificam em:

- SUPLEMENTARES - quando se destinam ao reforço de dotações para


despesas já previstas ou fixadas no orçamento e que por algum motivo se mostraram
insuficientes para atender a demanda pública.

- ESPECIAIS - quando destinados a atender despesas eventualmente não


computadas no orçamento, em geral, para a criação de novos serviços pela
Administração.

- EXTRAORDINÁRIOS - quando destinados a atender despesas não


consignadas no orçamento, especificamente, em situações de emergência, nos casos
de guerra, comoção interna ou calamidade pública.

AUTORIZAÇÃO E ABERTURA

Como toda despesa pública, os créditos adicionais devem ser autorizados


previamente pelo legislativo, com exceção dos créditos extraordinários que, em
virtude da própria situação que os origina, são analisados e autorizados
posteriormente à sua abertura.

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A autorização para a abertura de créditos adicionais suplementares poderá


estar contida na própria lei orçamentária.
Os créditos adicionais são abertos por decreto do poder executivo que deverá
conter a espécie do crédito, o seu valor e a classificação orçamentária legal da
despesa.

VIGÊNCIA

Em princípio a vigência dos créditos adicionais se restringe ao exercício


financeiro em que forem autorizados, com exceção dos especiais e extraordinários
que, se autorizados nos últimos quatro meses do exercício, poderão ser reabertos
pelos saldos, incorporando-se ao orçamento do exercício financeiro subsequente.

RECURSOS PARA ABERTURA

A abertura de créditos adicionais, com exceção dos extraordinários, depende


da existência de recursos financeiros disponíveis, desde que não comprometidos,
sendo para tal considerados os seguintes:

• Superávit financeiro - Diferença positiva entre ativo e passivo financeiro


apurado no balanço patrimonial do exercício anterior, retirados os valores dos
créditos adicionais transferidos e as operações de créditos a eles vinculados; e,
se já houver, o valor dos CA abertos no próprio exercício, tendo como fonte o
superávit financeiro;

FÓRMULA SF = AF - PF – (CAR+OCV) – CAE

SF = SUPÉRAVIT FINANCEIRO
AF = ATIVO FINANCEIRO
PF = PASSIVO FINANCEIRO
CAR = VALOR DOS CRÉDITOS ADICIONAIS REABERTOS (ART. 167, §2º, CF)
OCV = SALDO DE OPERAÇÕES DE CREDITO VINCULADAS AOS CRÉDITOS
REABERTOS
CAE = VALOR DOS CA ABERTOS NO PRÓPRIO EXERCÍCIO, TENDO COMO
FONTE O SUPERÁVIT FINANCEIRO

• Excesso de arrecadação - Diferença positiva, verificada mês a mês, entre a


previsão de receita orçamentária e o comportamento de sua arrecadação,
devendo ser ainda considerada a tendência deste comportamento até o final do
exercício;

Obs. Deduzir-se-á à importância dos créditos extraordinários abertos no exercício.

• Anulação total ou parcial de dotações orçamentárias, Inclusive as


decorrentes de créditos adicionais anteriores;

• Operações de crédito - Produto de receita orçamentária originada em


operações de crédito legalmente autorizadas.

Noções de Administração 14 Profº Luis Eduardo


Pró-Concurso de Pernambuco

• Veto – São os valores que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do


projeto de lei orçamentária anual, ficarem sem despesas correspondentes, com
autorização legislativa específica. (art. 166, §8º, CF)

2.9. ORÇAMENTOS PÚBLICOS E A LEI DE


RESPONSABILIDADE FISCAL

PLANEJAMENTO

Os princípios da gestão fiscal responsável determinam a prevenção de déficits


imoderados e reiterados, o equilíbrio entre as despesas e receitas, a limitação da
dívida pública em níveis prudentes e bem como transparência na elaboração e
divulgação dos documentos orçamentários e contábeis, em linguagem simples e
objetiva.
Essas exigências fazem com que o planejamento assuma papel fundamental
na gestão pública. Os planos plurianuais, as leis de diretrizes orçamentárias e os
orçamentos anuais não mais podem ser elaborados apenas para cumprir formalidade
legal, como por vezes se observa, superestimado e copiados de um exercício para o
outro e de uma entidade para outra, sem qualquer compromisso com o cumprimento
de programas e projetos e atividades neles previstos.
Os orçamentos públicos deverão ser compatíveis com a situação financeira
presente e futura de cada órgão e entidade e representar com transparência a
definição da política econômico-financeira da Administração Pública e os programas
de trabalho do governo.
A Lei de Responsabilidade Fiscal resgata o planejamento na Administração
Pública, imprimindo-lhe nova dinâmica, em especial no que se refere à transparência
da gestão, incentivando a participação popular no processo de discussão e elaboração
dos orçamentos, inclusive através de audiências públicas (parágrafo único do artigo 48
da LRF). Daí a importância da adoção de uma linguagem mais acessível à população.

NOVO CONTEÚDO PARA LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS (LDO)


EXIGIDO PELA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL (LRF)

Além das disposições contidas no artigo 165, § 2o, da Constituição Federal, a


LRF, em seu artigo 4o, exige que a LDO disponha sobre as normas relativas ao
controle de custos e avaliação dos resultados, Anexos de Metas Fiscais e de Riscos
Fiscais, entre outros. Todos os Municípios, independentemente de seu tamanho ou
número de habitantes, deverão elaborar as leis de diretrizes orçamentárias com todos
os itens mencionados.

Ressaltando sua importância como instrumento que representará o


planejamento das finanças públicas, ditando seus rumos, deverá prever, além do
equilíbrio entre receitas e despesas, de acordo com os itens do quadro a seguir:

Noções de Administração 15 Profº Luis Eduardo


Pró-Concurso de Pernambuco

ITENS OBRIGATÓRIOS LRF (ART.) OBSERVAÇÕES


Critérios e forma de limitação de Artigo 4o, I, “b” Entenda-se por limitação de empenho
empenho, ou seja, critérios de a limitação de gastos de modo a
contingenciamento de dotações, permitir o alcance das metas fiscais
quando a evolução da receita pré-determinadas. Os critérios e
comprometer os resultados formas a serem adotados deverão
orçamentários pretendidos. constar da LDO e serão aplicados
sempre que houver ameaça de não
atingimento das metas fiscais.
Normas relativas ao controle de Artigo 4o, I, “e” O controle de custos pressupõe
custos e à avaliação dos sistemas de contabilidade eficientes,
resultados dos programas para registro físico e financeiro e
financiados com recursos acompanhamento das metas
orçamentários, ou seja, regras previstas. A avaliação dos resultados
para avaliar a eficiência das dos programas financiados deverá ser
ações desenvolvidas. realizada com base em indicadores
consistentes adotados por cada ente,
sendo recomendável a análise
comparativa com indicadores
nacionais ou até mesmo
internacionais.
Condições e exigências para Artigo 4o, I, “f” O artigo 26, caput, dispõe: “A
transferências de recursos a destinação de recursos para, direta ou
entidades públicas e privadas. indiretamente, cobrir necessidades de
pessoas físicas ou déficits de
pessoas jurídicas deverá ser
autorizada por lei específica, atender
as condições estabelecidas na lei de
diretrizes orçamentárias e estar
prevista no orçamento ou em seus
créditos adicionais” (grifos nossos). É
importante que lei específica
estabeleça critérios objetivos para as
transferências de recursos a terceiros.
A LDO deverá disciplinar a matéria,
estabelecendo condições para sua
concessão, que se dará através de lei
específica, a qual detalhará os
requisitos necessários.
Autorização para o Município Artigo 62, I Ressalte-se que a autorização para a
contribuir para o custeio de celebração dos convênios citados no
despesas de competência de inciso II desse mesmo artigo deve
outros entes da Federação estar prevista tanto na LDO como na
(neste caso, União e Estados), LOA.
tais como: gastos operacionais
do quartel da Polícia Militar, da
Delegacia de Polícia, do Fórum,
dentre outros.
Critérios para início de novos Artigo 45, caput _____________
projetos (vide conceito de
projetos e atividades no subitem
4.2.2, letras d e e), após o

Noções de Administração 16 Profº Luis Eduardo


Pró-Concurso de Pernambuco

adequado atendimento dos que


estão em andamento e
contempladas as despesas de
conservação do patrimônio
público.
Critérios para o Poder Executivo Artigo 8o, caput _____________
estabelecer a programação
financeira e o cronograma de
execução mensal de
desembolso para todo o
Município.
Percentual da Receita Corrente Artigo 5o, III ____________
Líquida que será retido, na peça
orçamentária, enquanto
Reserva de Contingência.

NOVOS ANEXOS DA LDO

A Lei de Responsabilidade Fiscal estabelece ainda como anexos adicionais da


LDO os seguintes documentos:

ANEXOS O QUE É ?
Metas Fiscais (artigo 4o, § 1o) Anexo onde serão demonstradas as metas anuais,
em valores correntes e constantes, relativas a
receitas, despesas, resultado nominal e primário e
montante da dívida pública, para o exercício a que
se referirem e para os dois seguintes. Na LDO
relativa ao exercício de 2001, por exemplo, serão
previstos resultados para os exercícios de 2001,
2002 e 2003, enquanto em 2002 serão
reprogramadas, se for o caso, as metas para 2002
e 2003
Riscos Fiscais (artigo 4o, § 3o) Anexo onde serão demonstradas as avaliações dos
passivos contingentes e outros riscos capazes de
afetar as contas públicas, informando as
providências a serem tomadas, caso se
concretizem. Um exemplo disso é o aumento das
despesas com pessoal por força de possível
decisão desfavorável em processo judicial. É a
avaliação da ocorrência de pagamentos incertos,
eventuais, que sobrevêm ao longo da execução
orçamentária.

O Anexo de Metas Fiscais deverá conter (artigo 4o, § 2o):

a) Avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior;


b) Demonstrativo das metas anuais, instruído com memória e metodologia de
cálculo que justifiquem os resultados pretendidos, comparando-as com as
fixadas nos três exercícios anteriores, e evidenciando a consistência delas

Noções de Administração 17 Profº Luis Eduardo


Pró-Concurso de Pernambuco

com as premissas e os objetivos da política econômica nacional;


c) Evolução do patrimônio líquido, também nos últimos três exercícios,
destacando a origem e a aplicação dos recursos obtidos com a alienação de
ativos;
d) Avaliação da situação financeira e atuarial dos regimes geral de previdência
social e próprio dos servidores públicos e do Fundo de Amparo ao
Trabalhador, bem como dos demais fundos públicos e programas estatais
de natureza atuarial;
e) Demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita e da
margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado.

LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL E A LRF

A lei orçamentária anual (LOA) deverá ser elaborada de forma compatível com
o plano plurianual, com a lei de diretrizes orçamentárias, bem como de acordo com as
seguintes normas contidas no artigo 5o da LRF:

• Conterá demonstrativo da compatibilidade da programação dos orçamentos com os


objetivos e metas constantes da LDO;
• Será acompanhada do demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e
despesas, decorrente de renúncia de receita e ao aumento de despesas
obrigatórias de caráter continuado;
• Conterá reserva de contingência, definida com base na RCL, destinada ao
pagamento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos;
• Não consignará dotação para investimento com duração superior a um exercício
financeiro que não esteja previsto no PPA ou em lei que autorize a sua inclusão. A
realização desse tipo de investimento, sem prévia inclusão no PPA, caracterizará
crime de responsabilidade, nos termos do § 1o do artigo 167 da Constituição
Federal;
• As despesas relativas à dívida pública bem como as receitas que as atenderão
deverão constar da LOA, e separadamente o refinanciamento da dívida;
• A atualização monetária do principal da dívida mobiliária refinanciada não poderá
superar a variação do índice de preços previsto na LDO, ou em legislação
específica;
• É vedado consignar na LOA crédito com finalidade imprecisa ou com dotação
ilimitada.

INOVAÇÕES NA LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL

O artigo 5o da LRF privilegia a transparência da política econômico-financeira e


dos programas de trabalho do governo, permitindo um maior controle social ao
complementar o § 5o do artigo 165 da CF/88 nos seguintes aspectos:

Noções de Administração 18 Profº Luis Eduardo


Pró-Concurso de Pernambuco

• Inciso I – o projeto de orçamento anual será compatível com o Anexo de Metas


Fiscais no tocante ao exercício financeiro de que trata a lei orçamentária anual,
verificando-se o cumprimento de metas relativas ao exercício financeiro
imediatamente anterior, tendo como parâmetro os três últimos exercícios;

• Inciso II – exige, além dos itens tratados no § 6o do artigo 165 da CF/88,


evidenciação dos efeitos de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios
de natureza tributária e creditícia. Enfatiza também a questão do aumento das
despesas obrigatórias de caráter continuado;

• Inciso III – a LRF determina que o planejamento atenue os efeitos de possíveis


despesas não previstas fixando no orçamento reservas contingenciais (princípio
contábil da Prudência), a fim de resguardar o patrimônio público;

• parágrafos 2o e 3o – dispõem que o refinanciamento da dívida pública deve ser


demonstrado à parte e que o limite da atualização do principal da dívida pública
mobiliária refinanciada seja o índice de preços previsto na LDO. O governo poderá
lançar mão de qualquer índice de preço existente.

2.10. DAS VEDAÇÕES Á MATÉRIA CONSTITUCIONAL

De acordo com a constituição Federal (art. 167), relativamente á


matéria orçamentária, são vedados:

ART. 167. DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL - SÃO VEDADOS:

• I - o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual;


• II - a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam
os créditos orçamentários ou adicionais;
• III - a realização de operações de créditos que excedam o montante das
despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares
ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria
absoluta;
• IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas
a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts.
158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde,
para manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da
administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º,
212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por
antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º
deste artigo;
• V - a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autorização
legislativa e sem indicação dos recursos correspondentes;

Noções de Administração 19 Profº Luis Eduardo


Pró-Concurso de Pernambuco

• VI - a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma


categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia
autorização legislativa;
• VII - a concessão ou utilização de créditos ilimitados;
• VIII - a utilização, sem autorização legislativa específica, de recursos dos
orçamentos fiscal e da seguridade social para suprir necessidade ou cobrir déficit
de empresas, fundações e fundos, inclusive dos mencionados no art. 165, § 5º;
• IX - a instituição de fundos de qualquer natureza, sem prévia autorização
legislativa;
• X - a transferência voluntária de recursos e a concessão de empréstimos,
inclusive por antecipação de receita, pelos Governos Federal e Estaduais e suas
instituições financeiras, para pagamento de despesas com pessoal ativo, inativo e
pensionista, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;
• XI - a utilização dos recursos provenientes das contribuições sociais de que trata
o art. 195, I, a, e II, para a realização de despesas distintas do pagamento de
benefícios do regime geral de previdência social de que trata o art. 201.

§ 1º Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá


ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a
inclusão, sob pena de crime de responsabilidade.
§ 2º Os créditos especiais e extraordinários terão vigência no exercício financeiro em
que forem autorizados, salvo se o ato de autorização for promulgado nos últimos
quatro meses daquele exercício, caso em que, reabertos nos limites de seus saldos,
será incorporado ao orçamento do exercício financeiro subseqüente.
§ 3º A abertura de crédito extraordinário somente será admitida para atender a
despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna
ou calamidade pública, observado o disposto no art. 62.
§ 4º É permitida a vinculação de receitas próprias geradas pelos impostos a que se
referem os arts. 155 e 156, e dos recursos de que tratam os arts. 157, 158 e 159, I, a e
b, e II, para a prestação de garantia ou contra-garantia à União e para pagamento de
débitos para com esta.

CAPÍTULO 3 - RECEITA PÚBLICA

3.1 CONCEITO

A receita representa as operações de ingressos de recursos financeiros nos


cofres públicos, ou seja, todo recebimento em dinheiro ou bens que, por força de
disposição legal, o Estado tenha a receber.

Em sentido restrito, há um conceito considerado pela quase


unanimidade dos doutrinadores, concebido por ALIOMAR BALEEIRO

Noções de Administração 20 Profº Luis Eduardo


Pró-Concurso de Pernambuco

“É a entrada que, integrando-se no patrimônio público sem


quaisquer reservas, condições ou correspondência no passivo,
vem acrescer o seu vulto, como elemento novo e positivo.”

Em sentido amplo:

“receita pública consiste em qualquer recurso que durante


determinado período financeiro, ingresse nos cofres públicos,
independentemente da consideração de origem ou finalidade,
mediante o qual o sujeito público pode satisfazer as despesas
públicas que estão a seu cargo. (Carlos Roberto M. Gomes).

3.2. TIPOS DE RECEITA

De acordo com a sua origem podem ser classificadas em dois grandes grupos -
Orçamentárias e Extra-Orçamentárias.

a) Receitas Orçamentárias: são aquelas que efetivamente pertencem ao setor


público, sendo obrigatória sua inclusão a nível de orçamento, entretanto, o fato de, por
ventura, não terem sido estimadas no orçamento não impede o Poder Público de
arrecadá-las. De forma mais simplificada podemos dizer que é aquela que integra a
Lei Orçamentária e que o Estado pode dispor como propriedade do Tesouro Público.

b) Receitas Extra-Orçamentárias: é aquela que não pertence ao setor público, mas


apenas transitam por ele, compreende os ingressos financeiros ou créditos de
terceiros que não integram o orçamento público. O pagamento independe de
autorização legislativa. Exemplo: cauções, depósitos de terceiros, consignações.

3.3. CLASSIFICAÇÃO DA RECEITA PÚBLICA

As receitas públicas, integrantes do Orçamento (pertencentes ao Estado),


podem ser classificadas da seguinte forma:

A) CLASSIFICAÇÃO POR CATEGORIA ECONÔMICA (OU CLASSIFICAÇÃO


ECONÔMICA) - ART. 11 DA LEI FEDERAL NO 4.320/64. REVELA UM
COMPONENTE PURAMENTE ECONÔMICO, VINCULANDO-SE AOS AUMENTOS
DO PATRIMÔNIO, SENDO DIVIDIDAS EM DUAS GRANDES CATEGORIAS:

• Receitas Correntes - quando sua aplicação tiver como objetivo os gastos com a
manutenção da máquina administrativa e dos próprios serviços públicos prestados.
Conforme estabelece o artigo 11, parágrafo 1o, da Lei Federal no 4.320/64, são as
receitas tributárias, de contribuições, patrimonial, agropecuária, industrial, de
serviços e outras e, ainda, as provenientes de recursos financeiros recebidos de

Noções de Administração 21 Profº Luis Eduardo


Pró-Concurso de Pernambuco

outras pessoas de direito público ou privado, quando destinadas a atender


despesas classificáveis em Despesas Correntes.

• Receitas de Capital: quando sua aplicação estiver relacionada a qualquer tipo de


despesa que represente aumento no patrimônio público. Segundo o artigo 11,
parágrafo 2o, da Lei Federal no 4.320/64, são aquelas provenientes da realização de
recursos financeiros oriundos de constituição de dívidas; da conversão em espécie,
de bens e direitos; os recursos recebidos de outras pessoas de direito público ou
privado destinados atender despesas classificáveis em Despesas de Capital e,
ainda, o superávit do Orçamento Corrente.

B) CLASSIFICAÇÃO POR FONTES: REPRESENTAM UM DESDOBRAMENTO DA


CLASSIFICAÇÃO POR CATEGORIA ECONÔMICA.

As Receitas Correntes desdobram-se nas seguintes FONTES:

• Receita tributária: aquela proveniente de impostos, taxas e contribuições de


melhoria;
• Receita de contribuições: proveniente de contribuições sociais (contribuições para
o financiamento da seguridade social – CONFINS; contribuição do salário-
educação, a CPMF, etc.) e contribuições econômicas (PIN – Programa de
integração nacional etc.)
• Receita patrimonial: proveniente da exploração econômica do patrimônio da
instituição: aluguéis, arrendamentos, dividendos, etc.;
• Receita agropecuária: resultante das atividades ou explorações agropecuárias:
agricultura, pecuária, etc.
• Receita industrial: proveniente de atividades industriais;
• Receita de serviços: proveniente de atividades caracterizadas pelas prestações de
serviços comerciais, serviços financeiros, serviços de transporte, etc.; vão
• Transferências correntes: recursos financeiros recebidos de outras entidades de
direito público ou privado, quando destinados a atender a despesas de manutenção
e funcionamento, ou seja, que serão aplicados no atendimento de despesas
correntes;
• Outras receitas correntes: constituídas de outras receitas não enquadradas nas
classificações anteriores: multas, juros de mora, indenizações e restituições,
cobrança de dívida ativa, etc.

Já as Receitas de Capital podem ser desdobradas nas seguintes FONTES:

• Operações de crédito: são aquelas provenientes de compromissos contraídos


para atender a desequilíbrio orçamentário ou a financiamento de obras e serviços;
• Alienação de bens: proveniente do produto resultante da venda de bens móveis e
imóveis;
• Amortização de empréstimos: proveniente dos ingressos das amortizações dos
valores anteriormente concedidos;
• Transferências de capital: recursos financeiros recebidos de outras entidades de
direito público ou privado, quando destinados a atender a despesas classificáveis
em despesas de capital;
• Outras transferências de capital: constituídas de outras receitas não
enquadradas nas classificações anteriores: indenização da Petrobrás aos Estados
e Municípios pela extração de petróleo, xisto e gás, etc.

Noções de Administração 22 Profº Luis Eduardo


Pró-Concurso de Pernambuco

Dentro da classificação por categorias econômicas, as receitas além de se


desdobrarem por fonte, desdobram-se em subfonte, rubrica, alínea e subalínea,
conforme exemplificamos a seguir:

CÓDIGO ESPECIFICAÇÃO DESDOBRAMENTO


1.000.00.00 Receitas Correntes Categoria Econômica
1.100.00.00 Receitas tributárias Fonte
1.110.00.00 Impostos Subfonte
1.113.00.00 Imposto sobre a produção e Rubrica
circulação
1.113.05.00 ISS Alínea
2.000.00.00 Receitas de Capital Categoria Econômica
2.400.00.00 Transferências de Capital Fonte
2.420.00.00 Transferências Subfonte
Intergovernamentais
2.421.00.00 Transferências da União Rubrica
2.421.01.00 Participação na Receita da União Alínea
2.421.01.02 Transferências de Convênios Subalínea

C) CLASSIFICAÇÃO SEGUNDO A ORIGEM OU FONTE DOS RECURSOS: esta


classificação em rigor não é necessária em todos os orçamentos públicos (é um
critério importante a nível dos grandes orçamentos, como o da União), tendo a
finalidade de evidenciar a parcela de recursos próprios e a de recursos transferidos
necessários para cobrir o programa de realizações de cada entidade. Tal classificação
é dividida, inicialmente, em três grupos2:

• Recursos do Tesouro: é a principal das fontes de recursos, compreendendo os


impostos, taxas, recursos de operações de crédito, etc.
• Recursos de Outras Fontes: envolve os vários tipos de receitas próprias dos
fundos e das entidades federais dotadas de autonomia financeira - autarquias,
fundações e empresas públicas.
• Transferências de Recursos do Tesouro: com a unificação dos recursos de
Caixa do Tesouro Nacional e a adoção de programação e execução financeira
integrada, possibilitada pelo Sistema Integrado de Administração Financeira -
SIAFI, praticamente desapareceram as transferências de recursos dentro das
unidades do Governo Federal.

D) CLASSIFICAÇÃO QUANTO À ORIGEM

• Originárias - Decorrem da exploração pelo estado de seus próprios bens.

2
GIACOMONI, James. Orçamento Público. 9a Edição. São Paulo: Atlas, 2000, p. 143.

Noções de Administração 23 Profº Luis Eduardo


Pró-Concurso de Pernambuco

• Derivadas – Provêm do constrangimento sobre o patrimônio particular, obtidas


através do poder de império do Estado exercida na forma da lei (tributos).

E) CLASSIFICAÇÃO QUANTO À PERIODICIDADE

• Ordinárias - Havidas com regularidades auferidas no decorrer da atividade


estatal.

• Extraordinárias - Proveniente de fontes acidentais, excepcionais como:


doações e impostos extraordinários.

3.4. ESTÁGIOS DE RECEITA

A receita orçamentária passa por quatro estágios:

a) Previsão: constitui a fase em que se e o que se pretende arrecadar no exercício


financeiro para custear os serviços públicos programados para o mesmo período.
Segundo Kohama3, corresponde aos valores que a lei orçamentária consignar, pois
são estimativas de receitas que se originam de estudos de previsão, antes de
comporem o projeto de lei orçamentária.

b) Lançamento: é o ato administrativo que verifica a procedência do crédito fiscal, a


pessoa que lhe é devedora e inscreve o débito desta, ou seja, visa identificar e
individualizar o contribuinte ou o devedor e os respectivos valores, espécies e
vencimentos.

São as seguintes as modalidades de lançamento:

• Lançamento direto ou de ofício: È efetuado unilateralmente pela autoridade


administrativa, sem a intervenção do contribuinte. Exemplos: Imposto Predial e
Territorial Urbano – IPTU, Imposto Territorial Rural - ITR.

• Lançamento por declaração ou misto: Realizado pela autoridade


administrativa com a colaboração do próprio contribuinte ou de uma terceira
pessoa obrigada por lei a prestar informações sobre a matéria de fato
indispensável a sua efetivação. Exemplo: Imposto sobre a Renda e Proventos
de qualquer natureza.

3
KOHAMA, Heilio. Contabilidade Pública: teoria e prática. 3a Edição. São Paulo: Atlas, 1993, p. 90.

Noções de Administração 24 Profº Luis Eduardo


Pró-Concurso de Pernambuco

• Lançamento por arbitrariamente: Ocorre quando, no caso de tributo que tem


por base ou toma em consideração o valor ou o preço dos bens, direitos,
serviços ou atos jurídicos, sejam omissos ou não mereçam fé as declarações
prestadas ou documentos expedidos pelo sujeito passivo. A título de exemplo,
pode ser tomado o Imposto de Transmissão o Inter Vivos - ITBI sobre a compra
e venda de imóvel; o valor da transação apresentada pelo contribuinte pode ou
não ser acatado pelo Fisco; em caso negativo será arbitrado o valor compatível
com o bem transferido.

• Lançamento por homologação: “ocorre quando aos tributos cuja legislação


atribua ao sujeito passivo o dever de antecipar o pagamento sem prévio exame
da autoridade administrativa, opera-se pelo ato em que a referida autoridade
tomando conhecimento da atividade assim exercida pelo obrigado,
expressamente a homologa” CTN artigo 150 - exemplos: ICMS e IPI.

c) Arrecadação: é o ato pelo qual o Estado recebe os tributos e demais créditos que
lhe são devidos, através dos agentes de arrecadação (públicos ou privados) que
recebem os recursos dos contribuintes.

d) Recolhimento: é o ato da entrega do numerário, arrecadado pelos agentes


arrecadadores, ao Tesouro Público.

3.5. RECEITA PÚBLICA NA LEI DE RESPONSABILIDADE


FISCAL

A boa gestão dos ingressos financeiros é prática fundamental no regime


de responsabilidade fiscal.

A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a instituição, a previsão


e a arrecadação de todos os tributos da competência constitucional do ente da
federação, sob pena de vedação de realização de transferências voluntárias.

A Lei Complementar 101/00 não se preocupa, apenas, em limitar o


gasto público. Tem em mira, também, uma melhor gestão da receita, que reduza a
evasão e a sonegação fiscal e evite a renúncia descompensada de arrecadação.

Previsão de Arrecadação

Ao prever a arrecadação seguinte, o orçamentista levará em conta as


seguintes situações:

• Alterações na legislação tributária (ex.: elevação na alíquota do IPTU,


aprovada na LDO e em lei específica);

Noções de Administração 25 Profº Luis Eduardo


Pró-Concurso de Pernambuco

• Crescimento da economia local (ex.: aumento de arrecadação do ISS,


fruto de uma empresa prestadora de serviços que se instalou no
Município);

• Variação do índice de preços (ex.: a receita sofre influência direta em


virtude da perda do poder aquisitivo da moeda).

Esses três procedimentos não traduzem uma novidade. A Lei 4.320 e a prática
do orçamento já os prescreviam. Inovação, mesmo, é a necessidade de se prever,
para cada intervalo de dois meses, o que se espera arrecadar no ano. Isto, 30 dias
após a publicação do orçamento. Essas metas bimestrais de arrecadação possibilitam
o cálculo que pode resultar na “limitação de empenho”. Aqui, vale lembrar, grande
parte dos Municípios não estimavam sua receita para períodos menores que o ano,
impedindo, assim, avaliações parciais de desempenho da receita
Outra novidade da Lei Complementar 101/00 é fazer que o Executivo divulgue,
quando cabível, seu programa de melhoria da arrecadação, sua política tributária (art.
13, LRF). Posteriormente, no encerramento do exercício, o chefe do Executivo
prestará contas das realizações no campo tributário (art. 58, LRF).

Quando a receita própria mostrar-se declinante nos 3 últimos anos (art.12),


essa política tributária poderá conter:

• Medidas para atualização do cadastro de contribuintes;


• Critérios de fiscalização para evitar a evasão, elisão e sonegação de impostos e
taxas municipais;
• Revisão das isenções já concedidas;
• Métodos para intensificar a cobrança da dívida ativa;
• Adequação das taxas ao custo real dos serviços.

O Tribunal de Contas verificará o cabimento das justificativas para a queda da


receita, quando examinar o Relatório Resumido de Execução Orçamentária.

Não receberá transferência voluntária o Município que se furtar à cobrança dos


impostos que lhe são próprios. Isto, atingirá localidades que, por exemplo, concedem
isenção total de IPTU.

Além do mais, sempre é bom lembrar, o descaso e a negligência na


arrecadação de tributos são omissões tidas como ato de improbidade administrativa
(art. 10, X, Lei nº 8.429/92).

Aquilo que a doutrina já ensinava, a Lei Fiscal, expressamente, determina, quer


isso dizer, o Legislativo só alterará a Receita Prevista, após provar, com rigor, que
houve erro de estimativa orçamentária (art. 12, § 1º, LRF). Para tanto, o Legislativo
disporá de estudos que justificam o tamanho da Receita, encaminhados, pelo
Executivo, 30 dias antes do projeto orçamentário (art. 12, § 3º, Lei Complementar nº
101/00). Afasta-se, aqui, a prática da superestimação que respalda emendas à lei de
meios.

Noções de Administração 26 Profº Luis Eduardo


Pró-Concurso de Pernambuco

Renúncia de Receita

Dentre outros, anistia, remissão, subsídio, crédito presumido, concessão ou


ampliação de incentivo ou benefício são formas de o Poder Público abrir mão de
receitas que lhe cabem.

No art. 165, § 6º a Constituição Federal já determina que o orçamento anual se


faça acompanhar de um demonstrativo, onde a Administração revele as
conseqüências fiscais da renúncia de receita.

Agora, a Lei de Responsabilidade Fiscal limita, com mais vigor, a renúncia em


questão, obrigando o governo concedente a demonstrar que a renúncia não
prejudicará os resultados propostos na LDO, ou então, que a perda será compensada
com ações que resultem no aumento da receita tributária própria (elevação de
alíquotas, ampliação da base de cálculo). Ex.: isenção de IPTU para contribuintes até
determinada faixa de renda em um bairro pobre terá, em contrapartida, a elevação do
valor venal dos imóveis de um bairro rico.

Essa maior dificuldade para conceder isenções inibirá a guerra fiscal entre os
Estados e entre os Municípios.

Receita Corrente Líquida


A Receita Corrente Líquida tem seu conceito disposto no artigo 2o, inciso IV,
alíneas e parágrafos da LRF, conforme apresentamos a seguir:

“Art. 2o Para os efeitos desta Lei Complementar, entende-se como”:


(...)
IV - receita corrente líquida: somatório das receitas tributárias, de
contribuições, patrimoniais, industriais, agropecuárias, de serviços,
transferências correntes e outras receitas também correntes,
deduzidos:
a) na União, os valores transferidos aos Estados e Municípios por
determinação constitucional ou legal, e as contribuições
mencionadas na alínea a do inciso I e no inciso II do art. 195, e no
art. 239 da Constituição;
b) nos Estados, as parcelas entreguem aos Municípios por
determinação constitucional;
c) na União, nos Estados e nos Municípios, a contribuição dos
servidores para o custeio do seu sistema de previdência e
assistência social e as receitas provenientes da compensação
financeira citada no § 9o do art. 201 da Constituição.
§ 1o Serão computados no cálculo da receita corrente líquida os
valores pagos e recebidos em decorrência da Lei Complementar no
87, de 13 de setembro de 1996, e do fundo previsto pelo art. 60 do
Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.
§ 2o Não serão considerados na receita corrente líquida do Distrito
Federal e dos Estados do Amapá e de Roraima os recursos

Noções de Administração 27 Profº Luis Eduardo


Pró-Concurso de Pernambuco

recebidos da União para atendimento das despesas de que trata o


inciso V do § 1o do art. 19.
§ “3o A receita corrente líquida será apurada somando-se as receitas
arrecadadas no mês em referência e nos onze anteriores, excluídas
as duplicidades” (grifos nossos).

Portanto, de uma forma mais objetiva, podemos dizer que a Receita Corrente
Líquida da União, dos Estados e dos Municípios pode ser calculada da seguinte forma,
corroborando com o entendimento de Lins4:

a) União: somatório de todas as receitas correntes, deduzidos os valores


transferidos aos Estados e Municípios por determinação constitucional
ou legal, as contribuições dos empregadores, das empresas e das
entidades a elas equiparadas, incidentes sobre a folha de salários e
demais rendimentos do trabalho pagos ou creditados, a qualquer título,
à pessoa física que lhe preste serviço, mesmo sem vínculo
empregatício, as contribuições do trabalhador e dos demais segurados
da previdência social, as contribuições dos servidores federais para o
custeio do seu sistema de previdência e assistência social, as receitas
provenientes da compensação financeira entre os regimes de
previdência pública e privada e as contribuições para o PIS e o PASEP;

b) Estados: somatório de todas as receitas correntes, deduzidas as parcelas


entregues aos Municípios por determinação constitucional, a
contribuição dos servidores estaduais para o custeio do seu sistema de
previdência e assistência social e as receitas provenientes da
compensação financeira entre os regimes de previdência pública e
privada;

c) Municípios: somatório de todas as receitas correntes, deduzidas a


contribuição dos servidores públicos municipais para o custeio do seu
sistema de previdência e assistência social e as receitas provenientes
da compensação financeira entre os regimes de previdência pública e
privada.

Há que se atentar, quando do referido cálculo, para a


exclusão de possíveis duplicidades de receitas.

3.6. DÍVIDA ATIVA

A dívida ativa, segundo o artigo 2º da Lei 6830, é aquela conceituada


pela Lei 4320, de 17 de março de 1964 (artigo 39), com as alterações introduzidas
pelo Decreto-Lei 1735, de 20 de dezembro de 1979.

O § 2º do artigo 39 citado conceitua a divida ativa tributária como sendo


o crédito da Fazenda Pública dessa natureza, proveniente de obrigação legal relativa a

4
LINS, Murilo da Fonseca. Apostila de Contabilidade Pública. Recife, 2001, p. 11.

Noções de Administração 28 Profº Luis Eduardo


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tributos e respectivos adicionais e multas, e dívida ativa não tributária, os demais


créditos da Fazenda Pública, tais como os provenientes de empréstimos compulsórios,
contribuições estabelecidas em lei, multas de qualquer origem ou natureza, exceto as
tributárias, foros, laudêmios, aluguéis ou taxas de ocupação, custas processuais,
preços de serviços prestados por estabelecimentos públicos, indenizações,
reposições, restituições, alcances dos responsáveis definitivamente julgados, bem
assim os créditos decorrentes de obrigações em moeda estrangeira, de sub-rogação
de hipoteca, fiança, aval ou outra garantia, de contratos em geral ou de outras
obrigações legais.

Também constitui dívida ativa da Fazenda Pública qualquer valor


(entenda-se qualquer crédito) que, por determinação da lei, deva ser cobrado por uma
das entidades enumeradas no artigo 1º (União, Estados, Distrito Federal e Municípios)

Dívida ativa é, pois, o crédito da Fazenda Pública regularmente inscrito,


no órgão e por autoridade competente, depois de esgotado o prazo final para
pagamento fixado pela lei ou por decisão final, em processo administrativo regular.
Esta dívida, regularmente, inscrita, goza da presunção relativa de certeza e liquidez,
que pode ser elidida por prova irretorquível a cargo do executado ou de terceiro, a
quem aproveite.

De acordo com o artigo 201 do Código Tributário Nacional, “constitui


Dívida Ativa Tributária a proveniente de crédito dessa natureza, regularmente inscrita
na repartição administrativa competente, depois de esgotado o prazo fixado, para
pagamento, pela Lei ou por decisão final proferida em processo regular”.

Vencimento da obrigação tributária, para fins de possibilidade a sua


inscrição como Dívida Ativa, deverá ser fixado pela legislação tributária em
conformidade com as duas alternativas previstas no artigo 160 do Código Tributário
nacional, ou fixa diretamente um dia preciso após a ocorrência do fato gerador (tempo
do pagamento), ou determina que o vencimento dependerá da notificação do
lançamento tributário, entretanto, a exigibilidade independe de lançamento.

Na primeira hipótese, o contribuinte, conhecedor da legislação tributária


vigente, após a ocorrência do fato gerador da obrigação tributária fará o acertamento
do imposto a pagar, com a adoção de critérios jurídicos próprios ou a utilização de
critérios jurídicos emitidos pela Fazenda Pública através de atos administrativos,
normativos, ou específicos ao contribuinte.

Após o acertamento feito pelo contribuinte, resta-lhe recolher o tributo


devido no dia fixado pela legislação tributária, sem mais qualquer formalidade.

Para conferir o pagamento tempestivo dos tributos que não estão


sujeitos ao prévio lançamento, a legislação tributária impôs o dever, aos contribuintes,
de remeter periodicamente à respectiva repartição fiscal local uma declaração
informando o valor do tributo e a data do seu recolhimento, entre outros dados de
interesse para o Fisco. Atualmente, as declarações de rendimentos das empresas e
das pessoas físicas, cujo acertamento também é efetuado pelos contribuintes,
produzem as mesmas conseqüências jurídicas que os documentos anteriormente
referidos.

Noções de Administração 29 Profº Luis Eduardo


Pró-Concurso de Pernambuco

Assim, havendo um dia fixado pela legislação tributária para o


pagamento do tributo, que já está liquidado (acertado ou determinado) pelo próprio
contribuinte, caso o recolhimento não seja efetivado neste dia pré-determinado, a
Mora é uma mera conseqüência do descumprimento do dever legal do recolhimento,
não dependendo de qualquer interpelação por parte do Fisco, como estabelecido no
artigo 160 do C. T. N.

A declaração-confissão feita pelo sujeito passivo a obrigação tributária


passa a possuir os requisitos de certeza, liquidez e tempo do pagamento, nada mais
sendo necessário palra compor um título jurídico hábil para a cobrança amigável,
enquanto para a cobrança judicial ainda deve ser inscrito no livro da Dívida Ativa para
extração da respectiva Certidão de Dívida Ativa.

Confessando o contribuinte ser devedor de uma obrigação tributária


certa, líquida e vincenda num determinado dia o Fisco, independentemente de
qualquer inspeção para verificar a sua correção e enquadramento legal, poderá exigi-
la incontinenti deixando para ocasião mais oportuna e conveniente (critério de
discricionariedade) a ação fiscal.

A Lei 6830/80 consagrou definitivamente a tendência doutrinária de


diferenciar a execução judicial da execução administrativa ou seja, não há que
confundir a cobrança judicial da cobrança administrativa. A cobrança - atividade
destinada a receber o crédito - da Fazenda Pública pode ser feita, em caráter amigável
(extrajudicial) ou judicialmente.

A cobrança amigável faz-se no âmbito da Administração e a outra, em


Juízo, através da execução judicial do crédito tributário ou não, inscrito como dívida
ativa. A execução fiscal, para cobrança da dívida ativa, alicerça-se no título executivo
criado pela Fazenda Pública.

A Lei de Execução Fiscal erige em dívida ativa aquela definida pela Lei
4320/64 e suas alterações, destacando-se os alcances dos responsáveis
definitivamente julgados e o CPC (artigo 585, VI) comanda que a certidão de dívida
ativa da Fazenda Pública correspondente ao crédito inscrito como dívida ativa terá
força executiva.

CAPÍTULO 4 - DESPESA PÚBLICA

4.1. CONCEITUAÇÃO

Noção Geral:

Noções de Administração 30 Profº Luis Eduardo


Pró-Concurso de Pernambuco

Despesa, gasto, dispêndio, desembolso, saída, aplicação são termos com


significados similares que representam os recursos utilizados pelo Governo para
atender sua função precípua: o bem comum da coletividade.

Conceito Específico:

É o desembolso de determinado valor, em moeda corrente (saída), pela


autoridade competente (agente), nos limites de determinada autorização legislativa (lei
orçamentária, lei autorizativa de créditos adicionais), para atender aos objetivos de
governo (político-social).

A despesa pública, na sua realização, deve necessariamente observar os


seguintes aspectos ou princípios: utilidade, legitimidade, oportunidade, legalidade e
economicidade.

• UTILIDADE - tem a ver com a necessidade de atender não apenas ao


funcionamento (manutenção) da máquina estatal (aspecto de ordem política), mas
também aos anseios da coletividade, ou seja, a despesa tem de ser útil à sociedade
como um todo.

• LEGITIMIDADE - é dizer que a despesa necessita atender a dois pressupostos:

a. Consentimento da população, através de seus representantes (legislativo).


b. Não exigir sacrifício patrimonial excessivo do contribuinte, ou seja, deve
haver certa harmonia entre a capacidade contributiva da sociedade e a
necessidade de arrecadação pelo estado dos recursos a serem utilizados.

• OPORTUNIDADE - a despesa tem de ser oportuna na sua execução, ou seja,


em função da necessidade de manutenção do Estado (político) e de atender os
anseios coletivos (social), há de se observar a situação econômica como um todo
(possibilidade financeira do estado e capacidade contributiva da sociedade) e o
interesse imediato que origina a despesa.

• LEGALIDADE - tem a ver com a própria atividade administrativa pública, onde


só é possível atuar nos limites legais.

• ECONOMICIDADE - introduzido pela C. F. de 1988, é dizer que a despesa


pública deve necessariamente observar a relação custo/benefício, sendo avaliada
quanto à viabilidade, eficiência e eficácia.

4.2. CLASSIFICAÇÃO DA DESPESA PÚBLICA

As despesas podem ser classificadas:

4.2.1 QUANTO À PERIODICIDADE

• Ordinárias: são as constantes, as rotinas do serviço público (pessoal, material


de consumo, serviços de terceiros, etc).;

Noções de Administração 31 Profº Luis Eduardo


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• Extraordinárias: são eventuais, esporádicas. Ocorrem em determinadas


situações, não se renovam anualmente (guerra, secas, enchentes, etc.).

4.2.2 QUANTO À NATUREZA

• Orçamentárias;
• Extra-orçamentárias.

4.2.2.1 DESPESA ORÇAMENTÁRIA

Conjunto dos gastos públicos autorizados através do orçamento ou de


créditos adicionais, deve obedecer as regras referentes ao processamento normal da
despesa, que de conformidade com seu reflexo no patrimônio, pode ser:

a) Despesa efetiva - é aquela que proporciona diminuição


efetiva do patrimônio; de acordo com essa característica, podem-se considerar como
efetivas, as concessões de auxílios financeiros para outras entidades realizarem
despesas de capital e todas as despesas correntes excluídas a aquisição de materiais
para consumo.

b) Despesa por mutações - aquela que representa


apenas permutação de valores nos elementos patrimoniais, ou seja, desembolso sem
diminuição do Saldo Patrimonial; enquadram-se como despesas por mutações, as
relativas a aquisição de materiais de consumo e todas as despesas de capital, exceto
aquelas destinadas à concessão de auxílios a outras entidades para realizarem
despesas de capital. Essa mutação pode acontecer de duas maneiras:

• Permutação de Valores Ativos - aquisição de materiais em geral, aquisição de


títulos de capital de empresas, constituição de fundos (Especiais), concessão de
empréstimos, etc.
• Permutação de Valores Ativos e Passivos - amortização da Dívida Fundada.

OBS.: Excluem-se também, das despesas por mutações aquelas de capital


relativas à construção de bens de uso comum, tais como: estradas, pontes, praças,
ruas, etc.; esses gastos não são apropriados contabilmente ao Ativo, pois, o conjunto
desses bens constitui o seu “Patrimônio Comunitário”.

4.2.2.2 DESPESA EXTRA-ORÇAMENTÁRIA

Conjunto de desembolsos financeiros efetuados que NÃO consta da lei


orçamentária ou em créditos adicionais (não exigem a emissão de “NE” como medida
preliminar para a sua efetivação). Divide-se em:

Noções de Administração 32 Profº Luis Eduardo


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4.2.2.2.1 - Pagamento de Compromissos Financeiros

a) Restituição de Depósitos - os depósitos são exigidos geralmente para


garantias diversas; quando cessam os motivos pelos quais foram exigidos, promove-
se a sua devolução, registrando a baixa da exigibilidade surgida com o seu
recebimento;
b) Resgate de Empréstimos por Antecipação de Receita Orçamentária -
considera-se como resgate, o pagamento do principal na época de saldar o
compromisso de empréstimos bancários, tomados por um breve período; já os
encargos decorrentes do mesmo, constituem despesa orçamentária e exigem a
emissão de “NE” antes do seu pagamento;
c) Pagamento de Resíduos da Despesa Orçamentária (RESTOS A PAGAR) -
no encerramento do exercício, geralmente, ficam resíduos da despesa - Restos a
Pagar, e o seu pagamento, efetuado em exercícios futuros, não depende da emissão
de novo empenho, já que este documento fora emitido em exercícios pretéritos;
d) Pagamento de Outras Obrigações - além das exigibilidades já descritas,
podem surgir outras, como por exemplo: aplicação de recursos de convênios não
programados no orçamento, bem como a devolução de saldos não aplicados, depósito
bancário não identificado, e ainda, outros valores que, temporariamente, podem vir a
ocupar a condição de exigibilidade que, quando devolvidos, apenas registra-se a baixa
da obrigação surgida com suas inscrições, sem a necessidade de emissão de nota de
empenho (NE).

4.2.2.2.2 - Inscrição de Créditos Financeiros

São os provenientes de débitos em conta bancária, recolhimento a


menor de numerário por parte dos agentes arrecadadores, pagamentos efetuados a
maior ou indevidamente por parte dos agentes pagadores, os relativos aos resíduos
de receita orçamentária (Recursos a Receber), os pagamentos de despesa sem o
respectivo empenho prévio (Despesa a Regularizar) e outros que serão convertidos
em numerário futuramente.

4.2.2.2.3 - Anulação de Receita Orçamentária

No decorrer do exercício pode acontecer de algum contribuinte efetivar


pagamento de obrigações tributárias ou mesmo de outras origens, a maior ou
indevidamente, e, conseqüentemente, solicitar a sua devolução; se esta acontecer no
exercício de sua arrecadação, gera apenas um lançamento de estorno da receita
realizada; pode acontecer, no entanto, que este reembolso ao contribuinte só se
efetive em exercícios futuros; neste caso é despesa orçamentária.

4.3 CLASSIFICAÇÃO DE DESPESA ORÇAMENTÁRIA

Noções de Administração 33 Profº Luis Eduardo


Pró-Concurso de Pernambuco

Objetivando evidenciar o programa do Governo e sua política


econômico-financeira, os quais têm por objetivo satisfazer às necessidades da
comunidade, podem-se classificar os créditos constantes das dotações orçamentárias
e decorrentes dos créditos adicionais sob os seguintes critérios: INSTITUCIONAL,
FUNCIONAL, PROGRAMÁTICO e ECONÔMICO.

4.3.1 CLASSIFICAÇÃO INSTITUCIONAL

A despesa orçamentária deve ser detalhada, primeiramente por


Instituições ou Departamentos, podendo ocorrer em dois ou três níveis, dependendo
da conveniência.

Estruturas orçamentárias com poucas unidades trazem economia


operacional, mas há a possibilidade de ocorrer uma centralização excessiva no poder
decisório; com um maior número de unidades, há uma descentralização do processo
orçamentário, dinamizando as fases de planejamento, elaboração, execução, controle
e avaliação, entretanto sua operacionalização torna-se mais onerosa, pois, exige mais
recursos humanos qualificados e mais equipamentos adequados.

Assim, podem-se ter os níveis mencionados da seguinte forma:

• Órgão – denominação para identificar as diversas áreas que compõem a


Administração Pública; maior nível de agregação de serviços ou atribuições dos
Poderes Constituídos, dos Ministérios Públicos e Tribunais de Contas.
Exemplos: Assembléia Legislativa/Câmaras Municipais;
Tribunal de Justiça;
Procuradoria Geral da República;
Tribunal de Contas da União/Estado/Município;
Governadoria do Estado;
Secretaria de Educação.
• Unidade Orçamentária – unidade administrativa para a qual o orçamento
consigna dotações específicas para a realização de seus programas de trabalho,
podendo movimentar recursos através de seu ordenador de despesas; nível
intermediário e/ou final de agregação de serviços afins a cargo de cada órgão.

Exemplos:
Governadoria do Estado Gabinete do Governador
Gabinete do Vice-Governador
Gabinete Civil

Secretaria da Educação
Gabinete do Secretário
- Entidades Supervisionadas

• Unidade Administrativa ou Executiva – unidade para a qual não é consignado


crédito orçamentário para a realização de seus programas de trabalho que são, por
sua vez, executados por intermédio das unidades orçamentárias a que são
subordinadas ou por meio da descentralização de créditos; poderá ser subdividida em
unidades menores quando da execução de seus programas através da gestão

Noções de Administração 34 Profº Luis Eduardo


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orçamentário-financeira, dependendo do grau de complexidade da estrutura da


unidade orçamentária.

Exemplos:

Secretaria da Administração
- Gabinete do Secretário
- Unidade de Recursos Materiais
- Unidade de Recursos Humanos

Por ser uma classificação de natureza operacional e de conveniência mais


localizada, a sua codificação dar-se-á aleatoriamente, por atos administrativos próprios
de cada esfera político-instituicional.

Pode ocorrer que um Órgão ou Unidade Orçamentária não corresponda a uma


estrutura administrativa, como por exemplo “Reserva de contingência”.

4.3.2 CLASSIFICAÇÃO FUNCIONAL

É formada por um elenco de funções e subfunções determinadas, servindo


como agregador de gastos em cada área de ação governamental, em todas as
esferas. Não tem dependência em relação aos programas.

Por sua característica de obrigatoriedade de utilização por todos os entes da


federação, a classificação funcional ensejará a consolidação em âmbito nacional dos
gastos realizados pelo setor público brasileiro.

Funções - ações governamentais (diretas ou indiretas) reunidas em grupos


maiores, as quais possibilitam o Governo a atingir seus objetivos, representando o
maior nível de agregação das diversas áreas de despesa do setor público. Exemplos:
Judiciária, Saúde, Administração, entre outras.

No que toca à função “Encargos especiais”, tem-se que a mesma engloba


despesas que não podem ser associadas a um bem ou serviço gerado no processo
produtivo corrente. É o caso de refinanciamento e serviço de dívidas, transferências,
outros encargos, etc.

Subfunção – configura-se como um desdobramento da função, objetivando


agregar certos subconjuntos de despesas públicas. Na classificação trazida pela
Portaria n.º 42, de 14/04/99, a subfunção identifica a natureza básica das ações que
se agrupam em torno das funções, podendo haver diferentes combinações com as
mesmas.

Deste modo, a classificação funcional ocorrerá pela interligação da função e


subfunção com a ação (atividade, projeto ou operação especial). De início, classifica-
se a despesa em uma subfunção, a partir da ação e de acordo com a especificidade
de seu conteúdo e produto, independentemente de sua relação institucional.
Posteriormente efetua-se associação com a função, de acordo com a área de atuação
característica do órgão ou unidade em que as despesas forem efetuadas.

Noções de Administração 35 Profº Luis Eduardo


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Como exemplo, podemos citar um projeto de capacitação de servidores no


Ministério da Saúde, o qual deve ser classificado na subfunção n.º 128 “Formação de
Recursos Humanos” e na função n.º 10 “Saúde).

4.3.3 ESTRUTURA PROGRAMÁTICA

A partir de 1999, com a edição da citada Portaria n.º 42, os programas


perderam a característica de classificador, passando cada nível de governo a ter sua
própria estrutura, de conformidade com suas peculiaridades e decorrente do processo
de planejamento desenvolvido na fase de elaboração do plano plurianual (PPA).

O programa tem a característica de integrar o PPA com o orçamento anual, ou


seja, o primeiro encerra-se no programa, enquanto a LOA tem seu início a partir do
mesmo. Com relação aos projetos e à atividades, vê-se que estes agem como
instrumentos de realização dos programas.

O programa deve conter, pelo menos, a quantificação de seu objetivo. Os


produtos dos programas originam os projetos e as atividades, os quais somente
podem estar associados a um produto, que, quantificado por sua unidade de medida,
dá origem à meta. Compõem os programas: atividades, projetos e operações
especiais, sendo estas últimas novas categorias de programação, as quais podem
participar de programas quando entendido que de fato contribuem para a realização
de seus objetivos. Tais operações especiais, em associação com programas
finalísticos, apresentam, freqüentemente, produtos associados.

A estrutura programática e os respectivos produtos (projetos e atividades)


devem sofrer revisões anuais e os resultados disponibilizados para subsidiar as
propostas de orçamentos dos órgãos setoriais e unidades orçamentárias.

Programas: instrumentos organizadores da atuação do Governo. Organizam as


ações que convergem para um objetivo comum anteriormente fixado, quantificado no
plano plurianual, com vistas à resolução de problemas ou à atendimento de
necessidades ou demandas dos cidadãos.

São os seguintes os tipos de programas previstos:

Finalísticos: resultam em bens e serviços disponibilizados diretamente ao


cidadão. Têm como atributos básicos: denominação, objetivo, público-alvo,
indicadores, fórmulas de cálculo de índice, órgão (s), unidades orçamentárias e
unidade responsável pelo programa.

Indicador é o atributo que quantifica o objetivo do programa, ou seja, a situação


que tenha por fim modificar, especificando o impacto das ações sobre o público-alvo.

Gestão de Políticas Públicas: abrangem as ações de gestão de Governo,


sendo formados por diversas atividades: planejamento, orçamento, controle interno,
sistemas de informação e diagnóstico de suporte à formulação, coordenação,
supervisão, avaliação e divulgação de políticas públicas, as quais assumem as
peculiaridades de cada órgão gestor setorial.

Noções de Administração 36 Profº Luis Eduardo


Pró-Concurso de Pernambuco

Tais programas assumirão denominação específica de acordo com a missão


institucional de cada órgão (havendo somente um desse programa por órgão);
Exemplo: “Gestão da Política Educacional”.

Tem como atributos básicos: denominação, objetivo, órgão(s), unidades


orçamentárias e unidade responsável pelo programa.

Serviços ao Estado: resultam em bens e serviços ofertados diretamente ao


Estado por instituições criadas para tal fim específico. Tem como atributos básicos:
denominação, objetivo, indicador (es), órgão(s), unidades orçamentárias e unidade
responsável pelo programa.

Apoio Administrativo: conjunto de gastos de natureza administrativa e outras


que, apesar de contribuírem para a realização dos objetivos dos programas finalísticos
e de gestão de políticas públicas, não podem ser apropriados nesses programas.
Desse modo, têm por objetivos o provimento dos órgãos da União com os meios
administrativos para a implementação e gestão dos seus programas finalísticos.

As ações governamentais, pela sua natureza, podem ser compostas por:


atividades, projetos e operações especiais.

Os instrumentos orçamentários viabilizadores dos programas são os projetos e


as atividades.

• Características do Projeto:

- tempo de execução determinado;


- seus objetivos podem ser mensurados fisicamente (km de estrada, leitos de
hospitais, salas de aula, etc.);
- imprime a idéia de implantação, expansão, modernização, aperfeiçoamento
de ação governamental, etc.;
- sua conclusão, geralmente, origina nova atividade ou amplia atividades já
existentes;
- em sua execução, há predominância de despesas de capital, que promovem
aumento patrimonial.

• Características da Atividade:

- é contínua no tempo;
- seus objetivos são medidos de forma generalizada em termos financeiros;
- imprime a idéia de manutenção de serviços anteriormente criados;
- geralmente se origina da conclusão de projetos de serviços de interesse
coletivo ou em virtude de leis especiais;
- em sua operacionalização, há predominância de despesas correntes, sem
aumento patrimonial.

Operações especiais são ações que não prestam contribuição às ações


governamentais, não geram contraprestação direta através de bens e serviços, nem
resultam em qualquer produto, mas que representam o detalhamento da função
“Encargos Especiais”. Podem ser enquadradas nesta ação as amortizações e
encargos, pagamentos de sentenças judiciais, fundos de participação, concessão de

Noções de Administração 37 Profº Luis Eduardo


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empréstimos, ressarcimentos diversos, indenizações, compensações financeiras


(todas classificadas como encargos especiais”) pagamento de inativos, etc.

4.3.4 CLASSIFICAÇÃO QUANTO À NATUREZA DA DESPESA

Como vimos, a despesa sob os enfoques Institucional, Funcional e


Programático apresenta uma abordagem de cunho político-gerencial, uma vez que
versa sobre a aplicação dos recursos públicos no âmbito de órgãos e das metas
governamentais a eles inerentes.

A partir da Portaria n.º 576/SOF a codificação da despesa por categorias


econômicas prevista pela Lei n.º 4.320/64 foi alterada por uma nova classificação,
agora denominada de natureza da despesa.

Atualmente, a Portaria n.º 163/STN-SOF, que revogou a anteriormente citada,


introduziu um novo ementário da despesa por natureza de despesa, que passou a ter
uma nova estrutura de codificação para uso nos orçamentos das administrações
públicas federal, estadual e municipal, visando à consolidação das contas públicas
nacionais, em obediência ao disposto no art. 51 da LRF.

De acordo a tal Portaria, a nova classificação da despesa, segundo a sua


natureza é assim composta:

• categoria econômica;
• grupo de natureza de despesa;
• elemento de despesa.

A natureza da despesa será contemplada pela informação gerencial


denominada “modalidade de aplicação”.

CATEGORIA ECONÔMICA

A Classificação Econômica, por sua vez, procura indicar os meios necessários


à realização dos objetivos programados por cada órgão e, também, analisar os efeitos
das despesas públicas sobre a economia em termos globais, detalhando os gastos de
acordo com sua a natureza ou seu objeto (categorias econômicas) e seus reflexos
patrimoniais.

• Despesas Correntes - conjunto de gastos destinados a manutenção de


serviços prestados à comunidade, quer através de aplicação direta, ou
mediante transferência de recursos a entidades autárquicas e/ou fundacionais
(Intragovernamentais), ou a outras entidades públicas (Intergovernamentais),
ou ainda, a instituições não governamentais, que se dispõem a realizá-los em
cooperação com o Estado e, mais aqueles relacionados aos encargos da
dívida pública.

Excluindo-se as aquisições de materiais para formação de estoques, todos os


demais dispêndios proporcionam diminuição patrimonial (Despesa Efetiva),
subdividindo-se em:

Noções de Administração 38 Profº Luis Eduardo


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Despesas de Custeio - quando há uma contraprestação direta em bens ou


serviços (pessoal, materiais de consumo e serviços prestados por terceiros), inclusive
as obras de conservação e/ou adaptação de bens imóveis.

Transferências Correntes - quando não há contraprestação direta em bens ou


serviços como (pagamento de encargos da dívida pública, auxílios financeiros, salário-
família e os repasses de recursos financeiros para outras entidades realizarem
despesas correntes com a manutenção de seus serviços).

• Despesas de Capital - conjunto das aplicações em projetos de implantação


e/ou aprimoramento da infra-estrutura do desenvolvimento sócio-econômico e
para amortização da Dívida Pública Fundada. À exceção das transferências de
recursos financeiros repassadas a outras instituições para realizarem
Despesas de Capital, os gastos desta natureza constituem fatos permutativos
nos elementos patrimoniais (Despesa por Mutações).

Como nas Despesas Correntes, podem ocorrer por aplicação direta ou por
transferência de recursos, subdividindo-se em:
Investimentos - são as aplicações diretas em programas que visem o
desenvolvimento ou aprimoramento dos serviços prestados pelo Estado, através de
construções, inclusive a aquisição de terrenos para este fim, aquisição de materiais
permanentes novos, constituição e/ou aumento do capital de empresas - cujas
atividades principais sejam agrícolas ou industriais;

Inversões Financeiras - são as aplicações para aquisição de bens imóveis,


quando não destinados a edificações ou outros bens patrimoniais já em utilização,
constituições e/ou aumento de capital de empresas - cujas atividades sejam de caráter
comercial e/ou financeiro, bem como para aquisição de títulos representativos do
capital de empresas ou outras entidades que não impliquem operações de constituição
e/ou aumento.

Transferências de Capital - são aplicações em repasses para outras entidades


realizarem despesas de capital em geral, independentes de contraprestação direta em
bens ou serviços, bem como para amortização da dívida pública fundada.

GRUPOS DE DESPESA

Vinculam-se à categorias econômicas; atualmente são em número de


seis e representados pelo segundo dígito da codificação.
31 – Pessoal e encargos sociais
32 – Juros encargos da dívida
33 – Outras despesas correntes
44 – Investimentos
45 – Inversões financeiras
46 – Amortização da dívida

MODALIDADE DE APLICAÇÃO

Destina-se a indicar se os recursos serão aplicados diretamente pela unidade


detentora do crédito orçamentário ou transferidos, ainda que na forma de

Noções de Administração 39 Profº Luis Eduardo


Pró-Concurso de Pernambuco

descentralização a outras esferas de governo, órgãos ou entidades. É representada


pelo terceiro e quarto dígitos da codificação.

3320 – Transferências à União


3130 – Transferências a Estados e Distrito Federal
4440 – Transferências a Municípios
3350 – Transferências a Instituições Privadas sem fins lucrativos
3360 – Transferências a Instituições Privadas com fins lucrativos
3170 – Transferências a Instituições multigovernamentais nacionais
3380 – Transferências ao Exterior
4590 – Aplicações diretas
99 – A definir

ELEMENTO DE DESPESA

Configura objeto imediato da despesa, cujo registro contábil favorece o


acompanhamento e o controle analítico da despesa, assim como dos custos. É
representado pelo quinto e sexto dígitos da codificação.

Exemplos:

31.90.11 – Vencimentos e vantagens fixas – pessoal civil


33.90.30 – Material de consumo
44.90.52 – Equipamentos e material permanente

4.4. FASES DA DESPESA ORÇAMENTÁRIA

4.4.1 AUTORIZAÇÃO (FIXAÇÃO)

Para assumir qualquer compromisso de ordem financeira, o Governo deve ter a


autorização parlamentar, que pode ser concedida através da aprovação do Orçamento
ou mediante abertura de Créditos Adicionais.

A equação orçamentária é resultante da comparação entre a Previsão da


Receita e a Fixação da Despesa (autorização inicial); porém, se houver necessidade
de aumentar os valores autorizados para a despesa, deve ser expedido um decreto,
que por sua vez, está autorizado por uma lei - lei orçamentária ou outra com esta
finalidade.

Ao contrário da fase da Previsão da Receita (já estudada), que tem importância


secundária, a autorização da despesa, pelo Parlamento, é primordial no processo de
sua realização.

Noções de Administração 40 Profº Luis Eduardo


Pró-Concurso de Pernambuco

4.4.2 PROGRAMAÇÃO

Quando estudamos o orçamento, vimos que o mesmo é aprovado para um


período de 12 (doze) meses - o Exercício Financeiro; na execução, temos também que
distribuir as despesas dentro desse período de forma a satisfazer as necessidades
mensais da repartição até o final do mesmo.

A programação da despesa visa, também, compatibilizar as prioridades das


aplicações com as disponibilidades financeiras para saldar os compromissos já
assumidos, inclusive, os resíduos de exercícios anteriores (Restos a Pagar),
procurando manter o equilíbrio durante a execução orçamentária.

Para os gastos de manutenção da máquina administrativa (salários, serviços


de terceiros, tarifas públicas, aluguéis, etc.), que representam desembolsos mensais, a
programação global deve contemplá-los mensalmente; o mesmo acontecendo com os
dispêndios com empreitadas de obras públicas que, geralmente, apresentam um
cronograma financeiro mensal.

Para aqueles dispêndios esporádicos ou sazonais como reformas, encargos da


dívida, etc., só deverão ser programados nos meses em que forem exigidos.

A programação visa dois momentos na fase preliminar do processamento da


despesa:

1º) Define as prioridades a serem atendidas num determinado período,


bimestralmente pela LRF; permite o comprometimento da despesa através de
empenho, celebração de contrato, ser for o caso;

2º) Define o cronograma de pagamentos das despesas já compromissadas,


que geralmente, é por um período menor (semana, quinzena ou mês), conforme as
disponibilidades financeiras previstas para o mesmo.

4.4.3. LICITAÇÃO

É o conjunto de procedimentos administrativos que objetivam a procura e a


escolha das melhores condições para o Estado adquirir materiais, contratar obras e
serviços, ceder ou alienar bens a terceiros, bem como, fazer concessões de serviços
públicos, sempre observando, dentre outros, os princípios da oportunidade, da
universalidade e da livre concorrência entre os licitantes, que de conformidade com a
natureza da ocorrência, a legislação vigente reconhece as seguintes modalidades:

• Convite - consiste na consulta, por escrito, pelo menos, a três (03) licitantes
que operem no ramo do objeto licitado, cadastrados ou não, com antecedência mínima
de cinco (05) dias úteis, para as despesas com valores superiores àqueles
dispensáveis e até aqueles que exigem a modalidade de Tomada de Preços.

• Tomada de Preços - consiste no chamamento de interessados dentre os


licitantes previamente cadastrados como fornecedores de materiais, prestadores de
serviços ou executores de obras, ou que atenderem as condições exigidas para o
cadastramento até três (03) dias antes da apresentação das propostas, observada a
necessária qualificação, através de edital.

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• Concorrência - é a modalidade adotada entre quaisquer interessados, que na


fase inicial - habilitação preliminar, comprovem possuir os requisitos mínimos de
qualificação exigidos no edital para a execução do seu objeto. É obrigatória para as
despesas de grande vulto, cujo valor estimado, seja superior ao máximo permitido
para a Tomada de Preços, para as despesas financiadas com recursos oriundos de
organismos financeiros internacionais (independente dos seus valores), para a seleção
de concessionários e/ou permissionários de serviços públicos (transporte de pessoas,
serviços funerários, serviços de telecomunicações, etc.) e também para a compra ou
alienação de bens imóveis, e, opcionalmente, para os demais casos.

O chamamento dos interessados também é feito por edital, com as mesmas


informações descritas na Tomada de Preços, com antecedência mínima de trinta (30)
dias e publicação no Diário Oficial e jornais locais de grande circulação. Dependendo
da importância e complexidade do objeto licitado, publicar, também, nas imprensas
regional, nacional e internacional (no caso das despesas custeadas com recursos
provenientes de organismos financeiros internacionais).

• Concurso - é a modalidade adotada nos casos de escolha de trabalhos


técnicos, científicos ou artísticos (projetos arquitetônicos, logotipos, esculturas,
painéis, poemas etc.), mediante a divulgação de edital de chamamento dos
interessados, através da imprensa oficial com antecedência mínima de 45 dias, nos
moldes da concorrência, contendo o regulamento e a premiação atribuída ao trabalho
vencedor, escolhido por uma comissão, composta de pessoas com notórios
conhecimentos do assunto objeto do concurso designada especificamente para esta
finalidade.

• Leilão - é a modalidade adotada para alienação de bens móveis ou valores do


Estado inservíveis para a repartição, e/ou de produtos apreendidos ou penhorados de
terceiros, através do chamamento dos interessados pela imprensa oficial e jornais de
grande circulação com antecedência mínima de quinze (15) dias, mediante
apresentação de propostas fechadas à comissão encarregada de recebê-las,
contendo o lance, ou por intermédio de leiloeiro oficial.

• Pregão - Instituído através da Lei Federal 10.520/2002 que institui, no âmbito


da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, nos termos do art. 37, inciso XXI, da
Constituição Federal, modalidade de licitação denominada pregão, para aquisição de
bens e serviços comuns. Trata-se, como se percebe, de mecanismo de oferta pública,
que visa não a alienar, mas a adquirir bens e a contratar serviços a serem prestados à
Administração por terceiros e tem como objeto, a aquisição de bens e a contratação
de serviços comuns, assim considerados, como se busca definir na norma em
comento, aqueles cujos padrões de desempenho e qualidade possam ser
objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificações usuais no mercado

4.4.4 EMPENHO

Consiste no comprometimento de parcela do orçamento com uma determinada


despesa, ou seja, é o destaque do orçamento para uma pessoa física ou jurídica,
mediante a emissão de um documento denominado “Nota de Empenho”, que deverá
preceder à realização da despesa, contendo os seguintes elementos básicos:

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• Unidade orçamentária e/ou administrativa emitente;


• Classificação da despesa abrangendo os níveis: - funcional-programático,
natureza de gasto e fonte de recursos;
• Data da emissão, n.º do processo licitatório que deu origem à despesa e seu
n.º;
• Especificação da despesa com os respectivos valores (para cada item e total);
• Saldo orçamentário anterior e após a sua emissão;
• Assinaturas do responsável pela emissão e da autoridade competente para
assumir compromissos em nome do Estado - “Ordenador de Despesa”.

Não é permitido emitir empenho sem que haja disponibilidade de crédito, ou


seja, com saldo negativo; quando este for insuficiente, a emissão de empenho só será
possível, após abertura de Crédito Suplementar.

A tendência é de emitir o empenho já com o valor definido e para pagamento


de uma só vez; no entanto, pode ocorrer a necessidade de empenhar contratos, ou
mesmo, fazer algumas previsões de gastos para pagamentos parcelados. Daí a
existência de três (03) modalidades de empenho:

• Ordinário - quando se conhece o montante da despesa e para pagamento de


uma só vez;
• Estimativo - quando não se conhece o montante da despesa, para pagamento
de uma só vez ou em parcelas, como por exemplo: hospedagem, tarifas públicas,
passagem aérea ou terrestre, diárias, importações, etc.;
• Global - na realidade é uma combinação dos dois anteriores, pois, o montante
da despesa é conhecido (Ordinário) e o pagamento é parcelado (Estimativo). Na
maioria das vezes, está vinculado a um contrato e, em virtude desta característica, é
também denominado de “Empenho Contratual”, tais como: empreitadas de obras,
contratos de serviços de limpeza, segurança, etc.

Com a utilização da informática no processo orçamentário como um todo, a


emissão “física” da Nota de Empenho pode ser abolida sem comprometer a eficácia do
controle orçamentário. Essa dispensa, inclusive, é prevista em lei; no entanto, quando
o credor for um terceiro, deve efetivar a emissão do documento e entregar-lhe uma
cópia, pois é uma garantia para o mesmo reivindicar o pagamento pela sua
contraprestação, inclusive, em juízo, se for o caso.

Quando uma importância empenhada não vai ser paga, por motivos diversos,
procede-se a anulação do empenho, que pode ser total ou parcial; se a anulação se
referir a uma despesa já paga, procede-se a restituição da importância a ser anulada
e, posteriormente, processa a anulação, emitindo um documento denominado “Nota
de Anulação de Empenho”, que tem por objetivo devolver a importância anulada ao
saldo orçamentário.

4.4.5 LIQUIDAÇÃO

Para pagar uma despesa é necessário que, preliminarmente, se proceda a sua


liquidação, que consiste, basicamente, em verificar se a mesma está em condições de
ser paga; esta verificação é realizada no Setor Financeiro e/ou Contábil da repartição
e tem por objetivo constatar:

Noções de Administração 43 Profº Luis Eduardo


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• se quem apresentou a conta é o mesmo que figura como credor ou beneficiário


na Nota de Empenho;
• se os valores são coincidentes em ambos os documentos;
• se houve o atestado da realização da despesa firmado pelo setor competente
(recebimento do material, prestação de serviços, execução de obras, etc.);
• no caso de contrato de execução de obra, se a parcela cobrada está de acordo
com as cláusulas contratuais, que definem o cronograma físico-financeiro da mesma;
• ainda nas despesas vinculadas a contratos, com cláusulas de reajustes, se
estes estão obedecendo àqueles definidos nas mesmas;
• no caso de auxílio e/ou subvenção, se constam nos autos a autorização do
mesmo, o respectivo valor e a documentação do beneficiário (CPF ou CGC, ata de
posse da atual diretoria, certidões e outros que comprovem sua idoneidade).

Após tomados os cuidados acima, estando tudo em ordem, o processo será


encaminhado ao Ordenador da Despesa para o “PAGUE-SE”, que é o despacho
determinando que a despesa seja paga, firmado em documento reconhecido pelo
Serviço de Contabilidade; pode apresentar várias denominações, sendo, no entanto,
as mais usadas, “Ordem de Pagamento”, “Nota de Liquidação”, “Nota de Pagamento”,
etc. Sua emissão está vinculada à existência de saldo empenhado para esta
finalidade.

Caso aconteça uma apresentação de conta de valor superior ao saldo


empenhado, deve-se providenciar um empenho complementar, se for o caso.

4.4.6 PAGAMENTO

Esta é a última etapa do processo de realização da despesa; consiste na


entrega do numerário ao credor ou beneficiário, mediante termo de quitação do débito,
que pode ser: um recibo passado pelo beneficiário ou uma declaração do banco que
efetuou o débito correspondente na conta da repartição, assumindo, assim, a
obrigação da entrega do numerário ao credor.

O pagamento pode ser efetivado pelas modalidades:

• Cheque Nominativo - mediante recibo do beneficiário;


• Ordem Bancária - a repartição transfere ao banco a incumbência de finalizar o
pagamento, mediante débito em conta;
• Suprimentos - consiste na liberação de numerário a um servidor para realizar
determinada despesa e posterior prestação de contas. Por apresentar características
próprias, será apresentado separadamente.

4.5 REGIME DE ADIANTAMENTO OU SUPRIMENTO DE


FUNDOS

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4.5.1 CONCEITO

Consiste na entrega de numerário a servidor, a critério do ordenador de


despesas e sob a sua inteira responsabilidade, precedido de empenho, na dotação
própria da despesa a realizar, que, por sua natureza ou urgência, não possa
subordinar-se ao processo normal da execução orçamentária e financeira.

O regime de adiantamento é aplicável aos casos de despesas expressamente


definidos em lei e consiste na entrega de numerário a serviço devidamente
credenciado, sempre acompanhada da emissão de nota de empenho, mas sem
subordinação ao processo normal de aplicação.

4.5.2 CONCESSÃO

De um modo geral, o regime de adiantamento é aplicável às seguintes


despesas:

• Diárias, ajuda de custo e transporte;


• Eventuais de gabinetes;
• Miúdas de pronto pagamento;
• Extraordinárias e urgentes e
• De caráter secreto ou reservado.

Despesas extraordinárias ou urgentes são aquelas cuja não realização


imediata possa causar prejuízo à Fazenda Pública ou interromper o curso de
atendimento dos serviços a cargo do órgão responsável.

Despesas de caráter secreto são as realizadas no interesse da segurança do


Estado e da manutenção da ordem política e social.

Por despesa de caráter reservado devemos entender aquelas efetuadas com


diligência que exigem determinado grau de sigilo, por limitado período de tempo.

4.5.3 RESTRIÇÃO DE CONCESSÃO

O adiantamento não poderá ser concedido ao servidor que esteja numa das
seguintes situações:

• em alcance;
• responsável por número máximo de adiantamentos pendentes de prestação de
contas estabelecido pela legislação específica;
• não esteja em efetivo exercício e
• esteja respondendo a inquérito administrativo.

Por servidor em alcance entende-se aquele que não efetua a comprovação da


aplicação do adiantamento no prazo legalmente previsto, ou, aquele cuja prestação de
contas tenha sido impugnada total ou parcialmente pelo respectivo ordenador de
despesa.

4.6. RESTOS A PAGAR

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De acordo com o art. 36 da Lei 4.320/64, restos a pagar são as despesas


empenhadas e não pagas até 31 de dezembro, distinguindo-se as processadas das
não-processadas.

Restos a pagar processados

São as despesas legalmente empenhadas cujo objeto já foi recebido


(liquidação), mas não houve pagamento.

Restos a pagar não-processados

São as despesas legalmente empenhadas, mas que não foram


devidamente liquidadas.

Pagamento

O pagamento da despesa inscrita em restos a pagar, processado ou não, é feito a


partir do ano seguinte ao da sua inscrição, com base na liquidação da despesa, ou
seja, após a entrega do objeto do empenho.

Cancelamento

Os valores inscritos e não pagos deverão ser cancelados pela sua unidade gestora
quando se extingue a obrigação do ente público perante o credor, seja pela prescrição
do direito (após cinco anos de sua inscrição) ou pelo não cumprimento da fase da
liquidação.

4.7. DESPESAS DE EXERCÍCIOS ANTERIORES

São as despesas resultantes de compromissos assumidos em exercícios


anteriores àqueles em que for ocorrer o pagamento para as quais não existe empenho
inscrito em restos a pagar porque foi cancelado ou não foi empenhada na época
devida.

Poderão ser pagas tais despesas na rubrica despesas de exercícios anteriores,


desde que autorizadas pelo ordenador de despesas, nos seguintes casos:

As despesas de exercícios encerrados para os quais o orçamento respectivo


consignava créditos próprios com saldo suficiente para atende-las, mas não tenham
sido processadas na época própria e o credor tenha cumprido a sua obrigação;

Os restos a pagar com prescrição interrompida ou que tenham sido cancelados


e o credor tenha cumprido sua obrigação;

Noções de Administração 46 Profº Luis Eduardo


Pró-Concurso de Pernambuco

Os compromissos decorrentes de obrigações de pagamento criados em virtude


de lei e reconhecidos após o encerramento do exercício.

As dívidas de exercícios anteriores que dependam de requerimento do


favorecido prescrevem em cinco anos contados da data do ato ou fato que tiver dado
origem ao respectivo direito.

O início do período da dívida corresponde à data do fato gerador do direito, não


sendo considerado para a prescrição qüinqüenal o tempo da tramitação burocrática e
o de providências administrativas a que estiver sujeito o processo.

4.8. REGIME CONTÁBIL


A Lei n.º 4.320/64, traz em seu art. 35

Art. 35. Pertencem ao exercício financeiro:


I – as receitas nele arrecadadas;
II – as despesas nele legalmente empenhadas.

Neste artigo a lei consagrou o regime contábil misto para a contabilidade


governamental: de caixa para as receitas (ingresso dos recursos) e de competência
para as despesas.

CAPÍTULO 5 –TÓPÍCOS FINAIS

5.1. O SISTEMA DE ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA DO


GOVERNO FEDERAL - SIAFI

A HISTÓRIA DO SIAFI
Até o exercício de 1986, o Governo Federal convivia com uma série de
problemas de natureza administrativa que dificultavam a adequada gestão dos
recursos públicos e a preparação do orçamento unificado, que passaria a vigorar em
1987 :

Noções de Administração 47 Profº Luis Eduardo


Pró-Concurso de Pernambuco

• Emprego de métodos rudimentares e inadequados de trabalho, onde, na


maioria dos casos, os controles de disponibilidades orçamentárias e financeiras
eram exercidos sobre registros manuais;
• Falta de informações gerenciais em todos os níveis da Administração Pública e
utilização da Contabilidade como mero instrumento de registros formais;
• Defasagem na escrituração contábil de pelo menos, 45 dias entre o
encerramento do mês e o levantamento das demonstrações Orçamentárias,
Financeiras e Patrimoniais, inviabilizando o uso das informações para fins
gerenciais;
• Inconsistência dos dados utilizados em razão da diversidade de fontes de
informações e das várias interpretações sobre cada conceito, comprometendo
o processo de tomada de decisões;
• Despreparo técnico de parte do funcionalismo público, que desconhecia
técnicas mais modernas de administração financeira e ainda concebia a
contabilidade como mera ferramenta para o atendimento de aspectos formais
da gestão dos recursos públicos;
• Inexistência de mecanismos eficientes que pudessem evitar o desvio de
recursos públicos e permitissem a atribuição de responsabilidades aos maus
gestores;
• Estoque ocioso de moeda dificultando a administração de caixa, decorrente da
existência de inúmeras contas bancárias, no âmbito do Governo Federal. Em
cada Unidade havia uma conta bancária para cada despesa. Exemplo: Conta
Bancária para Material Permanente, Conta bancária para Pessoal, conta
bancária para Material de Consumo, etc.

A solução desses problemas representava um verdadeiro desafio à


época para o Governo Federal. O primeiro passo para isso foi dado com a criação da
Secretaria do Tesouro Nacional - STN, em 10 de março de 1986., para auxiliar o
Ministério da Fazenda na execução de um orçamento unificado a partir do exercício
seguinte.

A STN, por sua vez, identificou a necessidade de informações que


permitissem aos gestores agilizar o processo decisório, tendo sido essas informações
qualificadas, à época, de gerenciais. Dessa forma, optou-se pelo desenvolvimento e
implantação de um sistema informatizado, que integrasse os sistemas de
programação financeira, de execução orçamentária e de controle interno do Poder
Executivo e que pudesse fornecer informações gerenciais, confiáveis e precisas para
todos os níveis da Administração.

Desse modo, a STN definiu e desenvolveu, em conjunto com o


SERPRO, o Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal –
SIAFI em menos de um ano, implantando-o em janeiro de 1987, para suprir o Governo
Federal de um instrumento moderno e eficaz no controle e acompanhamento dos
gastos públicos.

Com o SIAFI, os problemas de administração dos recursos públicos que


apontamos acima ficaram solucionados. Hoje o Governo Federal tem uma Conta
Única para gerir, de onde todas as saídas de dinheiro ocorrem com o registro de sua
aplicação e do servidor público que a efetuou. Trata-se de uma ferramenta poderosa
para executar, acompanhar e controlar com eficiência e eficácia a correta utilização
dos recursos da União.

Noções de Administração 48 Profº Luis Eduardo


Pró-Concurso de Pernambuco

5.2. CONCEITO DO SIAFI


O Sistema de Administração Financeira do Governo Federal - SIAFI é o
sistema informatizado que registra, controla e contabiliza toda a execução
Orçamentária, Financeira e Patrimonial do Governo Federal, em tempo real. Por meio
de terminais, os usuários das diversas Unidades Gestoras – UG integrantes do
sistema registram seus documentos e efetuam consultas on-line.

O acesso para registro de documentos ou para consultas no SIAFI


somente será autorizado após o prévio cadastramento e habilitação dos usuários.
Para viabilizar este cadastramento, cada Órgão da Administração Direta do Governo
Federal deve indicar, formalmente, à Secretaria do Tesouro Nacional um servidor, e
seu substituto, para serem os responsáveis pelo processo de cadastramento dos
usuários do Sistema no âmbito do respectivo Órgão – denominados Cadastradores de
Órgão.

São considerados como Órgãos da Administração Direta do Governo


Federal, para efeito do estabelecido no item anterior, os Ministérios, o Ministério
Público, a Advocacia Geral da União, os Tribunais do Poder Judiciário, as Casas do
Poder Legislativo e as Secretarias da Presidência da República. Os Servidores
indicados para serem os Cadastradores de Órgãos devem, preferencialmente, estar
lotados nas Unidades responsáveis pela Contabilidade analítica dos Órgãos, por
estarem mais familiarizados com a utilização do sistema.

5.3. OBJETIVOS DO SIAFI


O Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal – SIAFI tem
como objetivos:

1. Prover de mecanismos adequados ao registro e controle diário da gestão


orçamentária, financeira e patrimonial, os Órgãos Central, Setorial, Seccional e
Regional do Sistema de Controle Interno e órgãos executores;
2. Fornecer meios para agilizar a programação financeira, com vistas a otimizar a
utilização dos recursos do Tesouro Nacional;
3. Permitir que a contabilidade pública seja fonte segura e tempestiva de
informações gerenciais destinada a todos os níveis da administração pública
federal;
4. Integrar e compatibilizar as informações disponíveis nos diversos Órgãos e
Entidades participantes do sistema;
5. Permitir aos segmentos da sociedade obter a necessária transparência dos
gastos públicos;
6. Permitir a programação e o acompanhamento físico-financeiro do orçamento,
em nível analítico;
7. Permitir o registro contábil dos balancetes dos Estados, Municípios e de suas
supervisionadas; e
8. Permitir o controle da dívida interna e externa, do Governo Federal, bem assim
a das transferências negociadas.

Noções de Administração 49 Profº Luis Eduardo


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LEGISLAÇÃO CORRELATA AO SIAFI


• Instrução Normativa nº 03 de 23 de maio de 2001
(Unificação dos procedimentos de controle de acesso ao SIAFI)
• Norma de Execução nº 01 de 13 de junho de 2001
(Normas de acesso, atribuições dos cadastradores e operadores e
manutenção da segurança do SIAFI)
• Portaria STN nº 200, de 19 de abril de 2000
(Criação do Grupo de Usuários SIAFI)

5.4. SISTEMA INTEGRADO DE DADOS


ORÇAMENTÁRIOS (SIDOR)

Sistema Integrado de Dados Orçamentários (SIDOR) Conjunto de procedimentos,


justapostos entre si, com a incumbência de cuidar do processamento de cunho
orçamentário, através de computação eletrônica, cabendo sua supervisão à Secretaria
de Orçamento Federal (SOF).

5.5. A CONTA ÚNICA DO TESOURO

A Conta Única do Tesouro Nacional, mantida no Banco Central do Brasil,


acolhe todas as disponibilidades financeiras da União, inclusive fundos, de suas
autarquias e fundações. Constitui importante instrumento de controle das finanças
públicas,uma vez que permite a racionalização da administração dos recursos
financeiros, reduzindo a pressão sobre a caixa do Tesouro, além de agilizar os
processos de transferência e descentralização financeira e os pagamentos a terceiros.

O Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967, que promoveu a organização


da Administração Federal e estabeleceu as diretrizes para Reforma Administrativa,
determinou ao Ministério da Fazenda que implementasse a unificação dos recursos
movimentados pelo Tesouro Nacional, através de sua Caixa junto ao agente financeiro
da União, de forma a garantir maior economia operacional e a racionalização dos
procedimentos relativos a execução da programação financeira de desembolso.

Tal determinação legal só foi integralmente cumprida com a promulgação da


Constituição de 1988, quando todas as disponibilidades do Tesouro Nacional,
existentes nos diversos agentes financeiros, foram transferidas para o Banco Central
do Brasil, em Conta Única centralizada, exercendo o Banco do Brasil a função de
agente financeiro do Tesouro.

As regras dispondo sobre a unificação dos recursos do Tesouro Nacional em


Conta Única foram estabelecidas pelo Decreto nº. 93.872, de 23 de dezembro de
1986.

Noções de Administração 50 Profº Luis Eduardo