LANCI

UPRAVLJANJE GOTOVINOM I LIKVIDNOU HRVATSKOG PRORAUNA*

mr. sc. Anto BAJO Institut za javne financije, Zagreb Izvorni znanstveni lanak** UDK 336.12(47.5) JEL H60

Saetak Glavna je teza rada da gotovinom i likvidnou dravnog prorauna ne upravlja Ministarstvo financija, zbog ega ono, u suradnji s Hrvatskom narodnom bankom, ne moe obuzdati i usporiti rast kratkoronoga javnog duga. Tek se od 2001. u Ministarstvu financija, zahvaljujui institucionalnim poboljanjima, stvaraju pretpostavke za upravljanje gotovinom i likvidnou. Tako platni promet umjesto dravne institucije obavljaju banke, uspostavlja se financijsko poslovanje proraunskih korisnika putem jedinstvenog rauna Riznice, depoziti drave postupno prelaze iz brojnih poslovnih banaka na jedinstveni raun Riznice u Hrvatskoj narodnoj banci i dravnoj Hrvatskoj potanskoj banci. Naalost, Ministarstvo financija, u suradnji s Hrvatskom narodnom bankom, jo uvijek ne obavlja nijednu operaciju upravljanja gotovinom i likvidnou unutar sustava Dravne riznice niti s vikovima proraunskih sredstava sudjeluje na tritu novca. Zbog takvog stanja upravljanje gotovinom i likvidnou dravnog prorauna u rukama je poslovnih banaka. Kljune rijei: jedinstveni raun Riznice, platni promet, upravljanje gotovinom i likvidnou, poslovne banke

1. Uvod Glavni je cilj ovog rada utvrditi moe li hrvatsko Ministarstvo financija, u suradnji s Hrvatskom narodnom bankom (HNB), upravljati gotovinom i likvidnou dravnog
* Autor zahvaljuje anonimnim recenzentima i Dubravku Mihaljeku jer su konstruktivnim savjetima i sugestijama pomogli boljem profiliranju ovog rada. ** Primljeno (Received): 2.5.2005. Prihvaen (Accepted): 22.6.2005.

195

A. Bajo: Upravljanje gotovinom i likvidnou hrvatskog prorauna Financijska teorija i praksa 29 (2) str. 195-223 (2005.)

prorauna, obavljati financijske operacije unutar sustava Dravne riznice odnosno postati bankar proraunskih korisnika te aktivno sudjelovati na tritu novca s ponudom vikova likvidnosti. Glavna je teza rada da gotovinom i likvidnou dravnog prorauna ne upravlja Ministarstvo financija, zbog ega ono, u suradnji s HNB-om, ne moe obuzdati ni usporiti rast kratkoronoga javnog duga. U veini zemalja upravljanje gotovinom funkcija je dravne riznice kojom ministarstvo financija osigurava kontrolu novanih tijekova putem sustava jedinstvenog rauna riznice (u domaoj i inozemnoj valuti) i centralizaciju depozita dravnog prorauna i izvanproraunskih fondova na jedinstvenom raunu u sredinjoj banci. Upravljajui likvidnou, ministarstvo financija obavlja unutarnje (in house) operacije u sustavu riznice koje se odnose na osiguranje najpovoljnijih uvjeta kratkoronog zaduivanja i financiranja prorauna, plasmana vikova proraunskih sredstava na tritu novca, odobravanja kredita proraunskim korisnicima te dranje depozita u poslovnim bankama po najpovoljnijoj kamatnoj stopi. Upravljanje gotovinom funkcija je riznice na temelju koje ministarstvo financija obavlja kontrolu priljeva i odljeva novca s rauna drave, te kontrolu prikupljenih sredstava i obavljenih isplata. Ta kontrola ne obuhvaa samo proraunske prihode i rashode nego i uplate i isplate koje se obavljaju preko izvanproraunskih fondova. Sustav upravljanja gotovinom za cijelu dravu mora osigurati niz informacija, npr. o dinamici pritjecanje prihoda, dospijea obveza, redoslijedu otplate kredita ili oekivanim primicima od prodaje imovine. Glavni su ciljevi upravljanja gotovinom i likvidnou kontrola dravne potronje, uinkovita provedba prorauna i minimiziranje trokova zaduivanja. Stoga za uspjenu provedbu prorauna ministarstvo financija treba osigurati podmirenje obveza u skladu s uvjetima ugovora i prikupljanje prihoda navrijeme. Ministarstvo financija treba minimizirati transakcijske trokove, zaduivati se uz nie kamatne stope te stvarati dodatnu gotovinu investiranjem u vrijednosnice s prinosom. Ono treba izbjegavati plaanje unaprijed i osigurati tonu evidenciju rokova dospijea obveza (Allen i Tommasi, 2001:243). Za upravljanje gotovinom i likvidnou kljuno je osigurati poslovanje dravnih institucija putem jedinstvenog rauna riznice, dobar platni promet koji bi trebale obavljati banke, te uredno podmirenje dravnih obveza. Rad je podijeljen u etiri dijela. U iduem poglavlju objanjava se uloga hrvatskog Ministarstva financija u uspostavi upravljanja gotovinom i likvidnou. U treem se dijelu u sklopu financijske analize navode glavna ogranienja za sudjelovanje Ministarstva financija na tritu novca. Za razdoblje od 1994. do 2005. detaljnije se analiziraju veliina transakcija putem dravnog prorauna, nepodmirene obveze, stanja i struktura dravnog depozita, uvjeti zaduivanja drave na tritu novca i (izravno) kod poslovnih banaka, visina i struktura kratkoronog zaduivanja drave, te stanje likvidnosti na raunima drave. Posebice se navode razlozi zbog kojih Ministarstvo financija, u suradnji s HNB, ne uspijeva obuzdati i usporiti rast kratkoronog javnog duga. U etvrtom dijelu razrauju se zakljuci i navode preporuke za institucionalne promjene u sustavu upravljanja gotovinom i likvidnou hrvatskog prorauna.

196

A. Bajo: Upravljanje gotovinom i likvidnou hrvatskog prorauna Financijska teorija i praksa 29 (2) str. 195-223 (2005.)

2. Praksa upravljanja gotovinom i likvidnou u Ministarstvu financija od 1994. do 2005. Od 1994. do 2001. godine u Ministarstvu financija RH nije postojala funkcija upravljanja gotovinom i likvidnou (v. dodatak). Odjel za upravljanje gotovinom, u sustavu Sektora upravljanja javnim dugom, nije nadzirao sve novane tijekove uplate prihoda te isplate iz dravnog prorauna. Osim toga, znaajan dio financijskih transakcija obavljao se putem izvanproraunskih fondova koje Ministarstvo financija nije ni nadziralo ni kontroliralo. Ministarstvo financija kratkorone je deficite dravnog prorauna uglavnom financiralo izravnim zaduivanjem kod HNB-a i drugih dravnih institucija unato postojanju likvidnih proraunskih sredstava na depozitnim raunima u poslovnim bankama i HNB-u. Od 2000. godine problem upravljanja gotovinom i likvidnou postaje vei jer se Ministarstvo financija vie nije moglo zaduivati izravno kod HNB-a. Od 2001. do 2005. Vlada je, u suradnji s Ministarstvom financija i HNB-om, napravila nekoliko kljunih koraka koji su osigurali institucionalne pretpostavke za upravljanje gotovinom i likvidnou (tabl. 1) te otvorile mogunost sudjelovanja Ministarstva financija na tritu novca s vikom proraunskih sredstava na kraju dana. Tablica 1. Institucionalne promjene u Hrvatskoj kao preduvjeti za upravljanje gotovinom i likvidnou od 2001.
Promjena reforma kunskog platnog prometa zabrana zaduivanja drave kod HNB-a poboljanja deviznog platnog prometa po raunima drave kontrola obveza dravnog prorauna jedinstveni raun Riznice kunski jedinstveni raun Riznice devizni Godina 2001. 2001. 2003. 2001. Cilj obavljanje platnog prometa u bankama zabrana financiranja iz primarne emisije obavljanje deviznog platnog prometa u HNB-u osiguranje fiskalne discipline i urednog izvrenja prorauna centralizacija novanih tijekova i depozita prorauna na JRR-u u HNB-u centralizacija deviznih depozita drave na JDRR-u

2001.

2003.

Zahvaljujui promjenama, od 2001. Ministarstvo financija prvi put kontrolira financijsko poslovanje institucija koje financira iz dravnog prorauna jer uplate i isplate obavlja preko jedinstvenoga (kunskog i deviznog) rauna Riznice otvorenoga u HNB-u. Platni promet od 2001. preuzimaju poslovne banke, a HNB je od 2003. dodatno preuzeo od poslovnih banaka devizni platni promet po raunima drave. U prijedlozima Vlade za izmjenu platnog prometa koji je sa Zavoda za platni promet trebao prijei na banke trebalo je definirati odnos HNB-a i Ministarstva financija. 197

A. Bajo: Upravljanje gotovinom i likvidnou hrvatskog prorauna Financijska teorija i praksa 29 (2) str. 195-223 (2005.)

Tako je 2001. u prijedlogu novog zakona o HNB-u utvreno da on vodi raune drave u svojoj pasivi (to je i do tada radio) te da obavlja platni promet po tim raunima. HNB bi obavljao plaanje s rauna po nalogu Ministarstva financija do visine sredstava deponiranih na raunu, s tim da Ministarstvo financija odobrava i isplauje kamate na sredstva deponirana na raunu. Visinu kamate i naknade zajedniki bi ugovarali HNB i Ministarstvo financija prema trinim uvjetima. Naravno, HNB bi obraunavao i naplaivao naknadu za usluge platnog prometa. Ipak, HNB je, uz suglasnost Ministarstva financija, mogao ovlastiti drugu instituciju za obavljanje platnog prometa po raunima drave. Meutim, pitanje je tko e biti ta institucija banke ili Zavod za platni promet? U veljai 2001. poeo je raditi Nacionalni klirinki sustav kojim HNB ovlast za obavljanje platnog prometa prenosi na poslovne banke. Meutim, poslovne banke (uglavnom privatne) nisu bile voljne obavljati kontrolu naplate poreza i doprinosa koju je do tada u ime drave radio Zavod za platni promet i za to dobivao naknadu. Stoga je iskrsnulo pitanje hoe li banke preuzeti ulogu Zavoda za platni promet te hoe li se putem banaka obavljati platni promet odnosno uplata poreza i doprinosa? U 2001. Zavod za platni promet mijenja naziv u Financijska agencija (FINA) i za dravu nastavlja obavljati poslove platnog prometa, ali u podugovoru s Hrvatskom potanskom bankom kao jedinom dravnom bankom u kojoj su proraunski korisnici otvorili raune. Tako su Hrvatska potanska banka i Financijska agencija postale fiskalni agenti drave te nastavili obavljati platni promet u ime i za raun drave.1 Od 2001. sve dravne institucije (koje su imale raune u vie poslovnih banaka) otvorile su transakcijske raune za redovito poslovanje u Hrvatskoj potanskoj banci.2 Za razliku od dravnog prorauna i proraunskih korisnika, Ministarstvo financija doputa svim lokalnim jedinicama otvaranje rauna u poslovnim bankama prema vlastitom izboru.3 2.1. Kunski platni promet po raunima drave Poetkom 2001. godine Ministarstvo financija utvrdilo je da proraunski korisnici mogu imati samo jedan raun u poslovnoj banci.4 Rauni proraunskih korisnika postaju dio sustava jedinstvenog rauna Riznice u HNB-u. U veljai 2002. godine Ministarstvo financija poziva korisnike dravnog prorauna da otvore depozitni raun za isplate ostalih tekuih izdataka u Hrvatskoj potanskoj banci, jedinoj dravnoj banci. Osnovni motiv tog poziva je elja Ministarstva financija da pobolja likvidnost Riznice tako da plaanja izravno obavlja korisnicima dravnog prorauna, a ne putem njihovih rauna koji su rasporeeni u vie banaka prema vlastitom izboru te osigura cjelovit nadzor i kontrolu raspoloivih gotovinskih sredstava.
1

Zakon o platnom prometu, NN 117/01.

2 Zakon o platnom prometu iz 2001. propisuje da svi pravni subjekti uspostave transakcijske raune u bankama

kako bi zamijenili iroraune koje su imali u ZAP-u. ZAP, koji je promijenio naziv u FINA, sukladno posebnom zakonu donesenom 2001. prekida poslovanje sa iroraunima 1. travnja 2002. godine. FINA nastavlja raditi s punim brojem djelatnika i zadrava sve postojee instalacije ZAP-a. Odgovornosti agencije FINA propisane su Zakonom o Financijskoj agenciji (NN 117/01).
3 Donesena je uredba kojom se bankama propisuje da za agenciju FINA osiguraju dnevne saetke rauna lokalnih uprava. Meutim, slina uredba nije donesena i za indirektne proraunske korisnike kojima je takoer doputeno da otvore vlastite raune u poslovnim bankama. 4

Naputak o izvravanju dravnog prorauna s jedinstvenog rauna Riznice, NN 4/01.

198

A. Bajo: Upravljanje gotovinom i likvidnou hrvatskog prorauna Financijska teorija i praksa 29 (2) str. 195-223 (2005.)

Od 2002. depozitne raune Ministarstvo financija ne vodi u HNB-u te svi proraunski korisnici (razdjel i glave) zatvaraju te raune i otvaraju raun u Hrvatskoj potanskoj banci, koji iskljuivo slui za isplatu gotovine.5 Od tada se sva plaanja obavljaju preko specijalnih podrauna jedinstvenog rauna Riznice u HNB-u izravno na raune u poslovnim bankama te na raune proraunskih korisnika otvorenih u Hrvatskoj potanskoj banci. Treba napomenuti da je raun u Hrvatskoj potanskoj banci depozitni raun i sastavni dio jedinstvenog rauna Riznice. Od 1. lipnja 2002. svi irorauni proraunskih korisnika pretvoreni su u depozitne raune u Hrvatskoj potanskoj banci. Novac s tih rauna prebacuje se na jedinstveni raun Riznice. Od tada ministarstva i proraunski korisnici (podrune riznice i agencije) nemaju izravan pristup gotovinskim sredstvima. Vlastite prihode automatski rasporeuje Odjel za pripremu prorauna sredinje Dravne riznice u Ministarstvu financija na temelju izvjetaja o prihodima koje dobiva od Raunovodstvenog odjela Dravne riznice. Radi odravanja tekue likvidnosti prorauna, Ministarstvo financija moe povlaiti raspoloiva sredstva s rauna proraunskih korisnika.6 Zbog prijelaza na plaanja s jedinstvenog rauna Riznice dolazi do nekoliko promjena. Sve isplate, ukljuujui one ispod 200.000 kuna (odnosno rashoda za zaposlene, poslovanje, nabavu nefinancijske imovine, vlastite rashode) obavljaju se s jedinstvenog rauna Riznice. Dravna riznica u Ministarstvu financija podmiruje sve zahtjeve za plaanja izravno na raune korisnika, bez obzira na iznos. Od 2001. Ministarstvo financija s jedinstvenog rauna Riznice isplauje kapitalne izdatke i plae zaposlenih izravno iz Riznice (putem nadlenog ministarstva) na osobne raune u banci prema izboru zaposlenika. Od 2003. Ministarstvo financija sve obveze prema dobavljaima (kapitalne izdatke i materijalne trokove) isplauje s jedinstvenog rauna Riznice. Ministarstvo financija doznaava sredstva ovisno o dospijeu plaanja, a potencijalnim vikovima na jedinstvenom raunu Riznice krajem radnog dana koristi se za plaanje u sljedeem danu. Vikovi koji se pojave krajem radnog dana na raunima proraunskih korisnika u Hrvatskoj potanskoj banci ostaju kao depoziti drave za plaanja u iduim danima ili mjesecima. Uplate na jedinstveni raun Riznice. Od 2002. platni je promet preao na banke, a ministar financija propisao je koji se rauni drave otvaraju i vode u HNB-u, odredio je sadraj pojedinih elemenata naloga za plaanje poreza i drugih javnih prihoda, te rokove i nain provedbe tih naloga. Poetkom 2003. godine Ministarstvo financija otvara u HNB-u 7.000 novih rauna za naplatu prihoda. Tim raunima Ministarstvo financija i dalje posluje preko Financijske agencije u podugovoru s HNB-om. Financijska agencija nastavila je obradu i raspodjelu prihoda u ime Vlade i Ministarstva financija. Sada se svi javni prihodi mogu uplaivati preko Financijske agencije, ali i preko poslovnih banaka. Javni se prihodi uglavnom uplauju putem Financijske agencije na jedinstveni raun Riznice u HNB-u. U 2001. i 2002. najvei izvanproraunski fondovi (za mirovinsko, zdravstveno i zapoljavanje) ulaze u dravni proraun te se svi novani tijekovi obavljaju preko jedinstvenog rauna Riznice u Hrvatskoj narodnoj banci. Na taj je nain u Ministarstvu financija osigurana centralizacija informacija o veini financijskih transakcija ope drave.
5 6

Zakon o platnom prometu, NN 117/01 i Zakon o izvravanju dravnog prorauna, NN 116/01. Zakon o izvravanju dravnog prorauna za 2002. godinu, NN 116/01.

199

A. Bajo: Upravljanje gotovinom i likvidnou hrvatskog prorauna Financijska teorija i praksa 29 (2) str. 195-223 (2005.)

Od 2002. godine na jedinstveni raun Riznice uplauju se i svi vlastiti prihodi koje proraunski korisnici ostvare obavljanjem osnovne i ostale djelatnosti. Ipak, ponovno se pojavljuju izuzeci. Odredbe se ne odnose na institucije znanosti, visokoga, srednjega i osnovnog obrazovanja, ake domove, ustanove socijalne skrbi te diplomatsko-konzularna predstavnitva. Svi ostali proraunski korisnici o ostvarenim i utroenim prihodima izvjeuju nadleno ministarstvo. Ministarstva nadziru ostvarenje i troenje prihoda. Proraunski korisnici mogu preuzimati obveze i plaati ih po stavkama rashoda za ije su financiranje planirani vlastiti prihodi iskljuivo do iznosa naplaenih vlastitih prihoda (NN 116/02). Sustav uplata javnih prihoda nije se bitnije promijenio u usporedbi s prethodnim godinama (sl. 1). Slika 1. Tijek uplata javnih prihoda od 2001. godine porezi doprinosi uplata FINA porezi (raspodjela) poslovne banke (lokalne jedinice i IPF) doprinosi i ostali javni prihodi JRR/HNB (dravni proraun) ostali javni prihodi

Najvei dio javnih prihoda uplauje se preko uplatnih rauna Financijske agencije na jedinstveni raun Riznice. Sada se i svi doprinosi te veina vlastitih prihoda proraunskih korisnika uplauju na jedinstveni raun Riznice. Ministarstvo financija od 2003. prvi put dnevno prati dinamiku pritjecanja najveeg dijela prihoda na jedinstveni raun Riznice. Isplate s jedinstvenog rauna Riznice. Radi centralizacije isplata s jedinstvenog rauna Riznice Ministarstvo financija (sredinja dravna riznica) moe djelotvorno ograniavati tijek novca s glavnoga proraunskog rauna do dana kada je on potreban (sl. 2). U novom sustavu, proraunski korisnici alju zahtjeve za plaanje svom ministarstvu (podrunoj riznici). Ministarstva pripremaju serijska plaanja i zahtijevaju od Riznice u Ministarstvu financija izravnanje odjednom. Ministarstvo financija sredstva s jedinstvenog rauna Riznice prenosi na relevantne raune u Hrvatskoj potanskoj banci ili (najee) s jedinstvenog rauna Riznice izravno na poslovne banke na temelju primljenih i odobrenih faktura. irorauni u Hrvatskoj potanskoj banci transakcijski su te je saldo na njima nula, a potencijalni vikovi prebacuju se na depozitni raun u Hrvatskoj 200

A. Bajo: Upravljanje gotovinom i likvidnou hrvatskog prorauna Financijska teorija i praksa 29 (2) str. 195-223 (2005.)

potanskoj banci. Stanja na jedinstvenom raunu Riznice (ili podraunima) ostaju kao depozit na tom raunu u HNB-u. Slika 2. Isplate s jedinstvenog rauna riznice od 2001. godine
proraunski korisnik proraunski korisnik proraunski korisnik FINA isplata poslovne banke Hrvatska potanska banka

Dravna riznica (Ministarstvo financija) - JRR

zahtjev za plaanje odjednom

podrune riznice (nadlena ministarstva)

zahtjev za plaanje

nalog za plaanje isplata

Iako se veliina transakcija preko jedinstvenog rauna Riznice poveava, pojedine se novane transakcije jo uvijek obavljaju s rauna kojima upravljaju proraunski korisnici u poslovnim bankama. Prema lanku 35. Zakona o izvravanju prorauna za 2005. (NN 141/04) izvan sustava Riznice ostale su ustanove iz sustava znanosti, visokog obrazovanja, zdravstva, pravosua, socijalne skrbi, kulture, diplomatsko-konzularna predstavnitva, robne zalihe, sustav izvrenja sankcija, te Ministarstvo pravosua, iako se plaanja materijalnih trokova i plaa obavlja s jedinstvenog rauna Riznice. Te su institucije ukljuene u poslovanje putem jedinstvenog rauna Riznice samo za dio prihoda i rashoda koji se financiraju iz dravnog prorauna. Vlastite prihode proraunski korisnici koriste za pokrie rashoda, a njihovi depoziti nalaze se na raunima u poslovnim bankama. (Naravno, stanja depozita po vlastitim prihodima nalaze se u poslovnim bankama i nisu u sustavu uplata/isplata s jedinstvenog rauna Riznice.) 2.2. Devizni platni promet po raunima drave U 2002. Vlada i Ministarstvo financija donose odluku da HNB obavlja i devizni platni promet za sredinju dravu te da se devizna sredstva iz poslovnih banaka prenesu u depozit drave na jedinstveni raun Riznice u HNB-u. Od tada se devizni platni promet trebao obavljati preko jedinstvenoga deviznog rauna Riznice na koji se usmjerava promet i postupno prenose salda deviznih sredstava na raunima koje za dravu vode poslovne banke. Prenoenjem platnog prometa izravnu evidenciju deviznih plaanja za dravu obavlja HNB. Iako je postojala obveza, tek u travnju 2003. Ministarstvo finan-

201

A. Bajo: Upravljanje gotovinom i likvidnou hrvatskog prorauna Financijska teorija i praksa 29 (2) str. 195-223 (2005.)

cija otvara jedinstveni devizni raun Riznice u HNB-u na koji postupno prenosi devizne depozite koji se nalaze kod tri poslovne banke (Zagrebake banke, Raiffeisen banke i Privredne banke Zagreb). HNB je obvezna Ministarstvu financija osigurati raunovodstvene evidencije deviznog platnog prometa. Usporedno s prijelazom deviznih rauna iz poslovnih banaka na jedinstveni devizni raun Riznice u HNB-u, u 2002. Ministarstvo financija ustrojava devizno knjigovodstvo te evidentira poslovne dogaaje u trenutku nastanka. U 2003. knjienja su aurirana i mogu je uvid u stanja svih deviznih rauna, a izvodi se dnevno zaprimaju i knjie u Ministarstvu financija. Putem sustava Riznice Ministarstvo financija evidentira kupoprodaju deviznih sredstava te konverzije deviza i trokove konverzije. Kupovina deviza obavlja se u Odsjeku za upravljanje financijskim tijekovima koji je osnovan u Ministarstvu financija. Od tada su poslovne banke ovlatene za poslove s inozemstvom obvezne devizne proraunske prihode (poreze, takse, doprinose i ostale prihode) odmah promijeniti u kune te uplatiti na jedinstveni raun Riznice. Zahvaljujui usklaenom djelovanju, od 2003. godine putem Riznice u Ministarstvu financija je mogue utvrditi stanje raspoloivih novanih sredstava na deviznim raunima prorauna. Devizni depoziti dravnog prorauna nalaze se u HNB-u, a izvanproraunskih fondova jo su uvijek u poslovnim bankama. Moemo rei da su institucionalnim promjenama u platnom prometu te uspostavom financijskog poslovanja dravnih institucija putem jedinstvenog rauna Riznice osigurana temeljna polazita za upravljanje gotovinom i likvidnou. Ministarstvu financija ostaje zadatak da pone upravljati gotovinom i likvidnou dravnog prorauna. 2.3. Nerijeeni problemi Prelaskom platnog prometa na sustav Dravne riznice od 2001. godine stvaraju se preduvjeti za dnevnu centralizaciju proraunskih sredstava na jedinstvenom raunu Riznice. Usporedno s tim u Ministarstvu financija, unutar Sektora za izvravanje prorauna (a ne javnog duga), osnovan je Odsjek za financijske tijekove. Osnovni zadatak Odsjeka je identificiranje novanih tijekova i njihovo razdvajanje kako bi se unutar godine (dnevno, tjedno i mjeseno) mogli pratiti prihodi i primici, rashodi i izdaci, odnosno njihovi pozitivni i negativni tijekovi. Naalost, unato poboljanjima evidencije novanih tijekova, Odsjek do 2005. nije upravljao raspoloivim kratkoronim likvidnim sredstvima niti osigurao kvalitetno financiranje proraunskog deficita. Meutim, Ministarstvo financija napredovalo je u evidencijama novanih tijekova te od 2002. moe izraivati planove prihoda i rashoda te likvidnosti. Plan prihoda. Sve promjene po kunskim proraunskim raunima koje prolaze izravno kroz platni promet evidentira Financijska agencija te informira Odsjek za upravljanje financijskim tijekovima. Financijska agencija za Ministarstvo financija posebno vodi evidencije primitaka i izdataka kratkoronog zaduivanja. Od rujna 2003. godine Ministarstvo financija kratkorone zajmove za likvidnost i mirovine evidentira putem sustava Riznice (SAP). U 2003. godini Ministarstvo financija sve je naplaene prihode unijelo u sustav Riznice, a izvan sustava formirana je baza podataka o prihodima koja obuhvaa podatke za etverogodinje razdoblje. Oni se koriste za prognozu prihoda unutar godine (mjeseno, tjedno i dnevno). Na temelju evidencije prihoda Financijske 202

A. Bajo: Upravljanje gotovinom i likvidnou hrvatskog prorauna Financijska teorija i praksa 29 (2) str. 195-223 (2005.)

agencije Odsjek za upravljanje financijskim tijekovima razdvojio je novane tijekove istih prihoda od primitaka s kratkoronog zaduenja, dugoronih zaduenja, trezorskih zapisa, te deviznih prihoda i primitaka. Razdvajanjem novanih tijekova prihoda Ministarstvo financija utvruje kolika su oekivanja od tzv. istih prihoda (bez primitaka od zaduenja), te visina potrebnog zaduenja, odnosno, u sluaju pozitivnoga novanog tijeka (vikova), mogunosti investiranja. U izradi plana rashoda Ministarstvo financija polazi od godinjeg plana izvravanja dravnog prorauna, tonije, od mjesenih financijskih planova. Iako su mjeseni planovi proraunskih korisnika na agregatnoj razini, detaljnije planiranje omoguuju zahtjevi proraunskih korisnika uneseni u sustav plaanja, ime je mogue npr. utvrditi odljeve po kategorijama rashoda, datumu dospijea ili krajnjem korisniku. Ministarstvo financija usklauje raspored i dinamiku plaanja s dinamikom pritjecanja prihoda tijekom mjeseca te sva dospjela plaanja ukljuuje u detaljne planove rashoda po datumu dospijea. Od rujna 2004, usporedno s izradom planova prihoda i rashoda, Ministarstvo financija izrauje i planove likvidnosti odnosno mjesene i tjedne prognoze likvidnosti na temelju preuzetih obveza proraunskih korisnika i oekivanih novanih priljeva. Sustav Dravne riznice Ministarstva financija od 2003. godine omoguuje najavu stvaranja obveza, a osnovni kriterij za podmirenje obveza je dospijee. Tako Ministarstvo financija izrauje planove likvidnosti koji se temelje na cjelovitoj slici dospjelih obveza. No Ministarstvo financija u izradi planova likvidnosti tek treba uzeti u obzir kategorije velikih rashoda (npr. kapitalne izdatke) koji se pojedinano ralanjuju te koji su unaprijed poznati i ne podlijeu bitnim mjesenim promjenama. Dakle, Ministarstvo financija u operativnom smislu do 2005, unato tehnikim poboljanjima u evidenciji novanih tijekova, nije upravljalo gotovinom i likvidnou. 3. Mogunosti i ogranienja za sudjelovanje Ministarstva financija na novanom tritu U ovom poglavlju upozorava se na nunost kvalitetnijeg upravljanja gotovinom i likvidnou u Ministarstvu financija te obrauje kljuno pitanje tko upravlja gotovinom i likvidnou dravnog prorauna. 3.1. Platni promet po raunima drave Financijska agencija (bivi Zavod za platni promet) i nakon 2001. obavlja poslove kunskoga platnog prometa u ime i za raun drave te i dalje dravi na temelju godinjih ugovora s Ministarstvom financija naplauje naknadu za obavljene poslove. Ugovor i visina naknade utvrene ugovorom nisu javno dostupne informacije. Naalost, Vlada i Ministarstvo financija jo uvijek nisu utvrdili status Financijske agencije u sustavu dravnih financija te definirali agenciju kao dravnu instituciju (proraunskog korisnika) koja prua informacijsku potporu sustavu Dravne riznice, za dravu obavlja poslove platnog prometa, evidentira prihode i rashode te vodi registar proraunskih korisnika. Sve te poslove Financijska agencija za dravu jo uvijek obavlja uz nepoznate komercijalne uvjete. 203

A. Bajo: Upravljanje gotovinom i likvidnou hrvatskog prorauna Financijska teorija i praksa 29 (2) str. 195-223 (2005.)

Od 2001. glavna je promjena u dravnim financijama uplata doprinosa (mirovinskoga i zdravstvenog) te veine vlastitih prihoda kojima su samostalno mogli raspolagati proraunski korisnici na jedinstveni raun Riznice. Ministarstvo financija od 2003. moe dnevno pratiti pritjecanje najveeg dijela prihoda na jedinstveni raun Riznice. Usporedno s centralizacijom uplata, Ministarstvo financija centralizirano obavlja veinu isplata s jedinstvenog rauna Riznice. Zahvaljujui poboljanjima i poveanju obuhvata financijskih transakcija putem jedinstvenog rauna Riznice, Ministarstvo financija ima uvid i izravno kontrolira najvei dio financijskih transakcija prorauna ope drave.7 Tako je u Ministarstvu financija osigurana prva pretpostavka za upravljanje gotovinom i likvidnou financijsko poslovanje proraunskih korisnika unutar sustava kunskoga i deviznoga jedinstvenog rauna Riznice u HNB-u. 3.2. Konsolidacija prorauna Zahvaljujui konsolidaciji prorauna, u kojemu su najvei izvanproraunski fondovi (mirovinski i zdravstveni) ukljueni u dravni proraun, Ministarstvo financija od 2002. moe centralizirano pratiti prihode i rashode dravnog prorauna i upravljati njima (grafikon 1). Grafikon 1. Udio rashoda dravnog prorauna u rashodima prorauna ope drave od 1994. do 2004. (u %)
plan 2005. 2004. 2003. 2002. 2001. 2000. 1999. 1998. 1997. 1996. 1995. 1994. 0 10 20 30 40 50 IPF 60 70 80 90 100

dravni proraun
Izvor: Ministarstvo financija (2005)
7

lokalni prorauni

Opa drava sastoji se od dravnog prorauna, izvanproraunskih fondova i lokalnih jedinica.

204

A. Bajo: Upravljanje gotovinom i likvidnou hrvatskog prorauna Financijska teorija i praksa 29 (2) str. 195-223 (2005.)

Do 2001. Ministarstvo financija izravno je upravljalo s oko 40% rashoda ope drave, a od 2002. Vlada i Ministarstvo financija poveavaju obuhvat financijskih transakcija unutar dravnog prorauna na oko 80% rashoda ope drave. Na taj je nain Ministarstvo financija osiguralo drugu pretpostavku za upravljanje gotovinom i likvidnou centralizaciju financijskog poslovanja veine dravnih institucija unutar dravnog prorauna. 3.3. Nepodmirene obveze Tek od 2000. godine Ministarstvo financija nadzire i kontrolira dospjele a nepodmirene obveze proraunskih korisnika (tabl. 2). Istina, ne potpuno, jer institucije iz sustava zdravstva ne podmiruju obveze u predvienim rokovima te ih je Ministarstvo financija prisiljeno kolateralizirati izdavanjem dugoronih obveznica, ime se poveava javni dug. Tablica 2. Nepodmirene (dospjele) obveze dravnog prorauna, stanje na kraju razdoblja (u mil. kn)
1999. 1. Preneseno iz prethodne godine 2. Nove obveze u tekuoj godini: a) obveze HZZO b) obveze HZMO c) obveze ostalih proraunskih korisnika 3. Ukupno dospjele obveze (1+2)
a

2000. 1.236 2.043

2001. 147 359

2002. 123 442 316 126

2003. 101 313 500 42

2004. 1.290 1.062 1 227 1.290

2005.a 18 698 455 12 231 716

9.586

3.279

506

565

956

Za 2005. podaci se odnose na stanje 31. srpnja.

Izvor: MMF i Ministarstvo financija (2005)

Od 9,5 mlrd. kn nepodmirenih obveza dravnog prorauna s kraja 1999. u 2001. ostalo je 506 mil. kn. Meutim, ukljuivanjem zdravstvenoga i mirovinskog fonda u proraunski sustav, nepodmirene obveze dravnog prorauna poveale su se sa 956 mil. kn u 2003. na oko 1,3 mlrd. kn u 2004. godini. U 2005. smanjene su obveze na 716 mil. kn zahvaljujui novim zaduenjima. Treba istaknuti da Ministarstvo financija od 2001. najprije kvartalno, pa onda mjeseno kontrolira nepodmirene obveze svih proraunskih korisnika te je na taj nain osiguralo i treu pretpostavku za upravljanje gotovinom i likvidnou nadzor i kontrolu obveza. Naravno, jo uvijek ostaje pitanje urednog podmirenja dospjelih obveza proraunskih korisnika, uglavnom institucija iz sustava zdravstva. 3.4. Igra s depozitima drave Moe li Ministarstvo financija upravljati kratkoronim likvidnim sredstvima prorauna? Pogledajmo stanje depozita sredinje drave (dravnog prorauna i izvanproraunskih fondova) u HNB-u te visinu kratkoronih kredita to ih je HNB dao dravi (grafikon 2). Depoziti dravnog prorauna u HNB-u poveavaju se s 930 mil. kn 1995. na 1,2 mlrd. kn 2005. Drava se povremeno zaduivala kod HNB-a, a najvie u 1999. godini. 205

A. Bajo: Upravljanje gotovinom i likvidnou hrvatskog prorauna Financijska teorija i praksa 29 (2) str. 195-223 (2005.)

Zanimljivo, usprkos raspoloivim kratkoronim likvidnim sredstvima i depozitima, zato to nije upravljalo gotovinom i likvidnou, do 2001. godine Ministarstvo financija uglavnom je uzimalo kredite za likvidnost od HNB-a ali i od dravnih institucija. Zabranom zaduivanja kod HNB-a od 2001. godine8, Ministarstvu financija pruila se prilika da samostalno upravlja depozitima i likvidnou te da s vikovima proraunskih sredstava sudjeluje na tritu novca ili da se zaduuje izravnim kreditima kod poslovnih banaka. Grafikon 2. Depoziti i kratkoroni krediti dravnog prorauna kod HNB-a, 1994-2005. (u mil. kn)
4,5 4,0 3,5 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 5 0
10.94. 2.95. 6.95. 10.95. 2.96. 6.96. 10.96. 2.97. 6.97. 10.97. 2.98. 6.98. 10.98. 2.99. 6.99. 10.99. 2.00. 6.00. 10.00. 2.01. 6.01. 10.01. 2.02. 6.02. 10.02. 2.03. 6.03. 10.03. 2.04. 6.04. 10.04.

DSD HNB

krediti HNB-a

Napomena: DSD depoziti sredinje drave u HNB-u. Izvor: HNB (2005)

Zahvaljujui poslovanju preko jedinstvenog rauna Riznice, od 2001. godine poveavaju se raspoloivi depoziti dravnog prorauna kod HNB-a. Od travnja 2003. godine stanje depozita poveava se i zahvaljujui prijelazu deviznoga platnog prometa i depozita na jedinstveni devizni raun Riznice u HNB-u. Meutim, i dalje je najvei dio financijske imovine sredinje drave (uglavnom depozita) u poslovnim bankama. To pokazuju i podaci u grafikonu 3.

Zakon o Hrvatskoj narodnoj banci, NN 36/01.

206

A. Bajo: Upravljanje gotovinom i likvidnou hrvatskog prorauna Financijska teorija i praksa 29 (2) str. 195-223 (2005.)

Grafikon 3. Depoziti sredinje drave (dravnog prorauna i izvanproraunskih fondova) u HNB-u i poslovnim bankama, 1993-2005. (u mlrd. kn)
10 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0

Napomena: DSD HNB depoziti sredinje drave u HNB-u, DSD banke depoziti sredinje drave u bankama, DSD ukupni depoziti sredinje drave. Izvor: HNB (2005)

Ukupni depozit sredinje drave poveani su s 2,9 mlrd. kn u 1995. na 8,3 mlrd. kn u 2005. Tako je Ministarstvo financija, u suradnji s HNB-om, centralizirao te poveao visinu depozita dravnog prorauna na jedinstvenom raunu Riznice s 396 mil. kn u 1995. na 1,5 mlrd. kn u 2005. Meutim, najvei se dio depozita sredinje drave nalazi u poslovnim bankama i poveao se s 1,8 mlrd. kn u 1995. na ak 6,8 mlrd. kn u 2005. To se ponajprije odnosi na depozite izvanproraunskih fondova koji se prelaskom dvaju najveih izvanproraunskih fondova u dravni proraun ne smanjuju nego ak i poveavaju. Ipak, za detaljniji uvid u nemogunost Ministarstva financija da kontrolira i upravlja depozitima drave u poslovnim bankama, u tablici 3. prikazani su podaci o visini i strukturi depozita ope drave. Depoziti ope drave poveali su se s 8,7 mlrd. u 2000. na 10,3 mlrd. kn u 2005. Najvei dio depozita drave, koji se s 2,7 mlrd. u 2000. poveavaju na ak 5,2 mlrd. kn u 2005. godini nalazi se kod poslovnih banaka i rije je uglavnom o oroenim sredstvima izvanproraunskih fondova. Depoziti lokalnih jedinica poveavaju se s 967 mil. u 2000. na oko 2,6 mlrd. kn u 2005. godini. Ti se depoziti takoer veim dijelom nalaze u poslovnim bankama, tj. izvan sustava jedinstvenog rauna Riznice i dravnog financijskog informacijskog sustava. Budui da Ministarstvo financija ne moe utjecati na depozite lokalnih jedinica, ono ne moe ni objektivno donositi odluke o visini dodjele dotacija (pomoi) lokalnim jedinicama iz dravnog prorauna. Naime, prema sadanjoj praksi, lokalne jedinice dostavljaju financijska izvjea Ministarstvu financija tromjeseno, polugodinje i godinje. 207

10.94. 2.95. 6.95. 10.95. 2.96. 6.96. 10.96. 2.97. 6.97. 10.97. 2.98. 6.98. 10.98. 2.99. 6.99. 10.99. 2.00. 6.00. 10.00. 2.01. 6.01. 10.01. 2.02. 6.02. 10.02. 2.03. 6.03. 10.03. 2.04. 6.04. 10.04.
DSD HNB DSD banke DSD

A. Bajo: Upravljanje gotovinom i likvidnou hrvatskog prorauna Financijska teorija i praksa 29 (2) str. 195-223 (2005.)

Ministarstvo financija bi izravnim uvidom i kontrolom stanja na raunima lokalnih jedinica u HNB moglo barem dio od 2 mlrd. kuna na raunima lokalnih jedinica u poslovnim bankama unutar godine koristiti za financiranje kratkoronih proraunskih deficita (Bajo, 2004). Na taj bi se nain izbjegla apsurdna situacija u kojoj Ministarstvo financija kratkorone proraunske deficite financira kreditima kod poslovnih banaka, a istodobno lokalnim jedinicama dodjeljuje dotacije iako one ve raspolau vikovima na raunima u poslovnim bankama.9 Drugim rijeima, iako postoji raspoloivi financijski potencijal kojim bi se Ministarstvo financija, u suradnji s HNB-om, moglo koristiti ponajprije kao plasmanom vikova na tritu novca, ali i za pokrie kratkoronih deficita proraunskih (i izvanproraunskih) korisnika, taj se potencijal ne iskoritava. Umjesto toga, dravni proraun i porezni obveznici nepotrebno se terete trokovima kamata na kratkorone kredite. Tablica 3. Visina i struktura depozita ope drave od 2000. do 2005., kraj godine (u mil. kn)
1. Dravni proraun kratkoroni oroeni 2. IPF kratkoroni oroeni 3. Lokalne jedinice kratkoroni oroeni 4. Opa drava (1+2+3) kratkoroni oroeni Depoziti u financijskim institucijama (a+b) a) HNB b) Banke
a

2000. 5.033 2.380 2.654 2.706 185 2.521 967 728 239 8.706 3.293 5.413 8.706 1.009 7.697

2001. 4.136 1.970 2.166 3.251 436 2.815 1.381 1.039 342 8.768 3.444 5.324 8.768 1.752 7.016

2002. 3.143 1.312 1.831 3.560 706 2.854 2.430 1.937 492 9.133 3.956 5.177 9.133 608 8.525

2003. 2.007 992 1.015 3.716 413 3.303 2.591 2.035 555 8.313 3.440 4.873 8.313 440 7.874

2004. 2005.a 1.564 2.505 795 1.823 769 682 5.592 5.231 531 526 5.060 4.704 2.592 2.587 2.041 1.963 551 625 9.748 10.322 3.367 4.312 6.380 6.011 9.748 10.322 334 1.456 9.414 8.867

Za 2005. podaci se odnose na stanje 31. sijenja. Izvor: HNB (2005)

3.4.1. Hrvatska potanska banka od fiskalnog agenta drave do prave poslovne banke Od 2001. Hrvatska potanska banka postala je fiskalni agent drave putem koje se s transakcijskih rauna dravnih institucija obavlja isplata sredstava krajnjim korisnicima. Na raunima drave u Hrvatskoj potanskoj banci nalaze se i depoziti. Iako ne raspolaemo posljednjim informacijama o stanju depozita drave u Hrvatskoj potanskoj banci, indikativni su podaci iz grafikona 4.

9 Kriteriji na temelju kojih Vlada i Ministarstvo financija dodjeljuju dotacije lokalnim jedinicama nisu predmetom ovog teksta. (O kriterijima dodjele dotacija vidjeti: Bajo, A., 1999.)

208

A. Bajo: Upravljanje gotovinom i likvidnou hrvatskog prorauna Financijska teorija i praksa 29 (2) str. 195-223 (2005.)

Grafikon 4. Struktura depozita u Hrvatskoj potanskoj banci od 2001. do 2003. (u mlrd. kn)

plan 2003.

procjena 2002.

ostvarenje 2001. .

0,5 stanovnitvo

1,5

2,5

3,5

4,5

poduzea

javni sektor

ostali depoziti

Izvor: HPB (2003)

Dravni depoziti u Hrvatskoj potanskoj banci poveali su se s 26 mil. u 2001. na oko 1,3 mlrd. u 2002. godini. Hrvatska potanska banka planirala je depozite drave u 2003. na razini 1,2 mlrd. kn. Treba istaknuti da su depoziti u Hrvatskoj potanskoj banci sastavni dio depozita drave na jedinstvenom raunu Riznice u HNB-u, ali samo evidencijski, a ne i stvarno. Naime, budui da Ministarstvo financija ne upravlja gotovinom i likvidnou, Hrvatska se potanska banka dravnim depozitima koristi kao kreditnim potencijalom za kratkorono financiranje drave i trine uvjete uz trine kamatne stope. Tako je za javne financije u Hrvatskoj stvorena jo jedna apsurdna situacija. U normalnom trinom sustavu drava bi trebala privatizirati Hrvatsku potansku banku te javnim natjeajem izabrati banke u kojima bi dravne institucije otvorile svoje transakcijske raune u sklopu sustava jedinstvenog rauna Riznice, te transparentno, u dogovoru s bankama, utvrditi uvjete i visinu kamatnih stopa za dio kunskih depozita (po vienju i oroene) u tim bankama. Umjesto toga, povlateni poloaj Hrvatske potanske banke, koja se koristi dravnim depozitima za kratkorono financiranje drave uz trine uvjete, institucionaliziran je. Oito je rije o klasinom obliku rente za koju su se izborile interesne skupine oko Hrvatske potanske banke. Sudei prema raspravama u medijima, ta apsurdna situacija nee se lako dokinuti privatizacijom Hrvatske potanske banke nego e se moda i produbiti pretvaranjem te banke u snanu dravnu banku koja bi, navodno, trebala financirati razvoj. 3.5. Kratkorono zaduivanje dravnog prorauna Za cjeloviti uvid u stanje likvidnosti dravnog prorauna potrebno je utvrditi prosjean saldo likvidnih sredstava, kao i kratkoronih kredita za likvidnost to ih Ministar209

A. Bajo: Upravljanje gotovinom i likvidnou hrvatskog prorauna Financijska teorija i praksa 29 (2) str. 195-223 (2005.)

stvo financija uzima izravno od poslovnih banaka i, u manjem iznosu, na tritu novca (grafikon 5). Grafikon 5. Kratkorono zaduivanje drave u ukupnom saldu dravnog prorauna (dnevni prosjek na razini mjeseca) od 1. sijenja 2002. do 1. studenog 2004. (u mil. kn)
0,8 0,7 0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 0

Napomena: KRTK prosjean iznos kratkoronih kredita poslovnih banaka, saldo DP saldo dravnog prorauna. Izvor: Ministarstvo financija (2005)

Ministarstvo financija (dravni proraun) u 2002. prosjeno dnevno na razini mjeseca raspolae s oko 324 mil. kn kojima se moe koristiti kao vikom likvidnih sredstava te ih plasirati na novano trite. Meutim, Ministarstvo financija se, unato likvidnim sredstvima, izravno zaduuje kod poslovnih banaka za prosjeno 89 mil. kn. U 2003. godini je Ministarstvo financija raspolagalo sa 196 mil. kn te je usporedno kod poslovnih banaka uzimalo kredite u ukupnom iznosu od 103 mil. kn. U 2004. prosjeni dnevni saldo na raunu drave bio je oko 214 mil. kn, a Ministarstvo financija uzelo je kredite u iznosu od 173 mil. kn. Znai, kratkoroni krediti koje drava uzima od banaka manji su od raspoloivih novanih sredstava drave. U takvim se uvjetima moe oekivati da se Ministarstvo financija osim zaduenja na Tritu novca Zagreb zadui za vee iznose kod poslovnih banaka, uglavnom najveih. Na grafikonu 6 naznaena je visina kamata na kratkorona zaduenja prorauna na Tritu novca i izravno (za vee iznose) kod poslovnih banaka. Uoljivo je da su kamatne stope na kratkorone kredite koje Ministarstvo financija uzima izravno kod etiri velike banke i dravne Hrvatske potanske banke vee od onih na Tritu novca Zagreb. Razlika izmeu kamatnih stopa u 2003. godini iznosi oko 1 postotak u korist izravnih kredita poslovnih banaka, s tim da se u 2004. godini drava uglavnom kratkorono zaduivala samo kod poslovnih banaka po prosjenoj kamatnoj stopi od 7%. Meutim, to moda i ne bi bio problem kada ne bi dolo gotovo do ujed210

1.02. 2.02. 3.02. 4.02. 5.02. 6.02. 7.02. 8.02. 9.02. 10.02. 11.02. 12.02. 1.03. 2.03. 3.03. 4.03. 5.03. 6.03. 7.03. 8.03. 9.03. 10.03. 11.03. 12.03. 1.04. 2.05. 3.05. 4.05. 5.05. 6.05. 7.05. 8.05. 9.05. 10.05. 11.05. 12.05.

KRTK

saldo DP

A. Bajo: Upravljanje gotovinom i likvidnou hrvatskog prorauna Financijska teorija i praksa 29 (2) str. 195-223 (2005.)

naavanja kamatnih stopa na kratkorona zaduenja drave i ostalih institucionalnih sektora, prije svega stanovnitva i trgovakih drutava (grafikon 7). Grafikon 6. Usporedba kamatnih stopa na izravne kredite banaka i kamatnih stopa na Tritu novca Zagreb (u %)
8 7 6 5 4 3 2 1
1.03. 2.03. 3.03. 4.03. 5.03. 6.03. 7.03. 8.03. 9.03. 10.03. 11.03. 12.03. 1.04. 2.04. 3.04. 4.04. 5.04. 6.04. 7.04. 8.04. 9.04. 10.04.

TNZ

4VB + HPB

Napomena: TNZ kamate na Tritu novca Zagreb, 4VB+HPB kamate kod etiri velike banke i Hrvatske potanske banke. Izvor: Trite novca Zagreb i Ministarstvo financija (2005)

Grafikon 7. Kamatne stope na kratkorone kredite po institucionalnim sektorima valutna klauzula (u %)

14 12 10 8 6 4 2 0
1.03. 2.03. 3.03. 4.03. 5.03. 6.03. 7.03. 8.03. 9.03. 10.03. 11.03. 12.03. 1.04. 2.04. 3.04. 4.04. 5.04. 6.04. 7.04. 8.04. 9.04. 10.04. 11.04. 12.04. 1.05. 2.05. 3.05. 4.05.

drava

trgovaka drutva

stanovnitvo

Napomena: Kamatne stope na kratkorone kredite poslovnih banaka dravi nemaju valutnu klauzulu. Izvor: HNB i Ministarstvo financija (2005)

211

A. Bajo: Upravljanje gotovinom i likvidnou hrvatskog prorauna Financijska teorija i praksa 29 (2) str. 195-223 (2005.)

Do lipnja 2003. postojale su razlike, ali od tada su kamatne stope uz valutnu klauzulu na kratkorone kredite i kamatne stope na kratkorone kredite drave bez valutne klauzule gotovo ujednaene. Naravno, polazimo od naivne pretpostavke da drava ima najnii stupanj rizinosti otplate kratkoronih kredita. U 2004. i 2005. godini kamate su prosjeno iznosile oko 7%. To pokazuje da financijsko trite uvia kako bonitet javnog sektora nije nita bolji od boniteta stanovnitva i trgovakih drutava te ih svrstava u gotovo isti rang s jednakim stupnjem rizika. injenica da se drava ne moe izboriti za niu kamatnu stopu takoer potvruje da je financiranje kratkoronog duga doista problem za dravu. 3.5.1. Priroda kratkoronog javnog duga Drava se, posebice od 2001. kratkorono zaduuje na dva naina: izdanjima trezorskih zapisa te izravnim kreditima kod poslovnih banaka.10 injenica je da najvei dio kratkoronog duga nastaje izdanjima trezorskih zapisa. Na grafikonu 8 prikazana je visina kamatnih stopa na trezorske zapise prema rokovima dospijea. Grafikon 8. Kamatne stope na trezorske zapise Ministarstva financija od 1996. do 2005. (u %)
14 12 10 8 6 4 2
11.96. 3.97. 7.97. 11.97. 3.98. 7.98. 11.98. 3.99. 7.99. 11.99. 3.00. 7.00. 11.00. 3.01. 7.01. 11.01. 3.02. 7.02. 11.02. 3.03. 7.03. 11.03. 3.04. 7.04.

42 dana
Izvor: Ministarstvo financija (2005)

91 dan

182 dana

364 dana

Ministarstvo financija produava rokove otplate trezorskih zapisa. Od 1996, kada prvi put izdaje trezorske zapise, Ministarstvo financija zaduivalo se na rok od 42, 91 i 182 dana, da bi od 2002. godine prelo na rok od 364 dana. Usporedno s tim, prosjene se kamatne stope na trezorske zapise smanjuju s visokih 11% u 1996. na oko 6% u 2005.
10

Trea kategorija mogu biti dospjele a nepodmirene obveze proraunskih korisnika.

212

A. Bajo: Upravljanje gotovinom i likvidnou hrvatskog prorauna Financijska teorija i praksa 29 (2) str. 195-223 (2005.)

Smanjenje kamatnih stopa pridonijelo je povoljnijim uvjetima kratkoronog zaduivanja, ali i velikom poveanju kratkoronog duga nastaloga izdavanjem trezorskih zapisa. Ukupni se kratkoroni dug drave od 1993. godine izrazito poveava, to pokazuju podaci u grafikonu 9. Grafikon 9. Kratkoroni dug dravnog prorauna od 1993. do 2005. (u mil. kn)
18 16 14 12 10 8 6 4 2
1993. 1996. 3.99. 12.99. 3.00. 6.00. 9.00. 12.00. 3.01. 6.01. 9.01. 12.01. 3.02. 6.02. 9.02. 12.02. 3.03. 6.03. 9.03. 12.03. 3.04. 6.04. 9.04. 12.04. 3.05.

3,5 mlrd. kn izdanih obveznica

trezorski zapisi krediti HNB ukupno

Izvor: HNB (2005)

instrumenti trita novca krediti banaka

Ukupni kratkoroni dug drave poveava se s 517 mil. kn u 1993. na 17 mlrd. kn u 2005. te ga s pravom moemo nazvati dugoronim. Najvei dio kratkoronog duga drava stvara izdavanjem trezorskih zapisa, koji su se poveali s 272 mil. u 1996. na ak 13 mlrd. kn u 2005. Meutim, rast ukupnog kratkoronog duga djelomice je i posljedica poveanja kredita za likvidnost koje Ministarstvo financija uzima izravno od poslovnih banaka. Krediti za likvidnost poveali su se sa 620 mil. kn u 2000. na 3,9 mlrd. kn 2005. Eksplozija kratkoronog zaduivanja dovela je Ministarstvo financija do toga da dvostruke kratkorone dugove u konanici pretvara u jedan dugoroni, zbog ega prodaje obveznice na domaem ili inozemnom financijskom tritu. Tako je u travnju 2005. godine, da bi rijeila kratkoroni dug bankama, drava izdala obveznice u iznosu od 3,5 mlrd. kn, to je oko 90% izravnog kratkoronog duga drave domaim poslovnim bankama. Vlada i Ministarstvo financija kao razloge novih zaduenja naveli su financiranje urednog izvravanja prorauna, to je u biti zaduivanje za financiranje tekuih proraunskih rashoda, veim dijelom mirovina. U takvim se uvjetima otvara pitanje ne samo tko u Ministarstvu financija upravlja gotovinom i likvidnou nego i tko upravlja javnim dugom. To pitanje, meutim, nije tema ovog rada. 213

A. Bajo: Upravljanje gotovinom i likvidnou hrvatskog prorauna Financijska teorija i praksa 29 (2) str. 195-223 (2005.)

4. Zakljuak Iz prethodne analize proizlazi zakljuak da Ministarstvo financija samo djelomino upravlja novanim tijekovima po raunima drave te dnevnim, tjednim ili mjesenim novanim potencijalnom drave. Velik dio depozita drave, posebice izvanproraunskih fondova i lokalnih jedinica, nalazi se u poslovnim bankama, tako da Ministarstvo financija i HNB ne mogu utjecati na taj dio likvidnih sredstava dravnog prorauna. U takvim uvjetima Ministarstvo financija jo se uvijek zaduuje izravno kod poslovnih banaka, pa ak i kod svoje (dravne) Hrvatske potanske banke uz trine uvjete, umjesto da vikovima proraunskih sredstava pokriva kratkorone deficite proraunskih i izvanproraunskih korisnika te sudjeluje na tritu novca. Od 2001. godine, kada je zabranjeno kratkorono zaduivanje kod HNB-a, Vladi i Ministarstvu financija trebalo je postati jasno da su funkcije izvravanja prorauna i upravljanja gotovinom i likvidnou temeljne funkcije proraunskog sustava, te da njihovim poboljanjima mogu utjecati na usporavanje rasta javnog duga i dravne potronje. Meutim, svijest o prirodi i vrijednosti javnog novca u Hrvatskoj jo nije razvijena ni meu vodeim strukturama ni u javnosti, tako da se o apsurdnim situacijama iznesenima u ovom radu uope ne raspravlja. Da bi Ministarstvo financija upravljao gotovinom i likvidnou dravnog prorauna, potrebno je da: Ministarstvo financija i HNB surauju u upravljanju novanim potencijalom prorauna Ministarstvo financija uspostavi i pobolja upravljanje gotovinom i likvidnou, te da osim evidentiranja pone i upravljati raspoloivim financijskim potencijalom. To ponajprije znai plasman proraunskih vikova na novano trite, financiranje kratkoronih deficita proraunskih korisnika i izvanproraunskih fondova (unutarnjih operacija Dravne riznice) raspoloivim likvidnim sredstvima, te, u dogovoru s bankama, odabir najpovoljnijeg ponuaa financijskih usluga, npr. otvaranja transakcijskih rauna Vlada privatizira Hrvatsku potansku banku Vlada i Ministarstvo financija centraliziraju devizne depozite na jedinstvenom raunu Riznice u HNB-u, te da Ministarstvo financija konsolidira depozite izvanproraunskih fondova i pone upravljati njima lokalne jedinice ponu poslovati preko jedinstvenih rauna Riznice koje trebaju otvoriti u HNB-u. Potencijalna ogranienja u ostvarenju navedenih prijedloga jesu upitna postojea tehnika osposobljenost Ministarstva financija za upravljanje gotovinom i likvidnou te za suradnju s HNB-om, otpor proraunskih korisnika i izvanproraunskih fondova poslovanju preko jedinstvenog rauna Riznice i centraliziranom upravljanju depozitima drave u Ministarstvu financija, otpor lokalnih jedinca poslovanju preko jedinstvenih rauna riznica otvorenih u HNB-u te nedostatak politike volje za privatizaciju Hrvatske potanske banke. 214

A. Bajo: Upravljanje gotovinom i likvidnou hrvatskog prorauna Financijska teorija i praksa 29 (2) str. 195-223 (2005.)

Napomenimo da su glavni razlozi otpora proraunskih i izvanproraunskih korisnika vezani za gubitak autonomije u koritenju vlastitim prihodima za financiranje rashoda koji nisu evidentirani u dravnom proraunu. Osim toga, otpori lokalnih jedinica mogu biti vezani za aktivnosti Ministarstva financija koje bi izravnim uvidom u stanje rauna lokalnih jedinica u HNB-u sprijeilo gomilanje depozita na tim raunima, te potaknulo bolje iskoritenje dodijeljenih dotacija za financiranje utvrenih (decentraliziranih) obveza. Kljune pouke Sudjelovanjem drave na Tritu novca Zagreb te usklaenim djelovanjem Ministarstva financija i HNB-a moglo bi se ukinuti izravno kratkorono kreditiranje kod banaka te osigurati transparentnije kratkorono financiranje dravnog prorauna samo trezorskim zapisima, i to uz nie trokove. Privatizacija banaka ne znai gubitak suvereniteta u upravljanju fiskalnom i monetarnom politikom. Dobrim upravljanjem gotovinom i likvidnou Ministarstvo financija moe pomoi HNB-u u voenju monetarne politike, posebice u osiguranju uinkovite kontrole kreditnog potencijala poslovnih banaka te u upravljanju teajem. Sudjelovanje Ministarstva financija s vikovima sredstava na Tritu novca Zagreb ne potkopava monetarnu stabilnost (uz dobro upravljanje). Otvaranje jedinstvenih rauna riznica lokalnih jedinica u HNB-u omoguilo bi Ministarstvu financija utvrivanje boljih kriterija za dodjelu dotacija (pomoi) iz dravnog prorauna.

LITERATURA Allen, R. i Tommasi, A., 2001. Managing Public Expenditure, A Reference Book For Transition Countries. Paris: OECD. Bajo, A., 1999. Zato i kako mjeriti fiskalni kapacitet lokalnih jedinica. Financijska praksa, 23 (3), 277-308. Bajo, A., 2004. Zaduivanje lokalnih jedinica u Hrvatskoj [online]. Financijska teorija i praksa, 28 (2), 203-217. Dostupno na: [http://www.ijf.hr/financijska_praksa/PDF-2004/2-04/bajo.pdf]. Bajo, A., 2005. Proraunski sustav kao uzrok fiskalnih problema u tranziciji sluaj Hrvatske. Doktorska disertacija. Ljubljana: Ekonomski fakultet. Cota, B., 1998. Reforma domaeg platnog prometa. Raunovodstvo i financije, 44 (11), 78-82. HNB. Bilteni HNB-a, razl. godita. Zagreb: Hrvatska narodna banka. HPB, 2002. Plan Hrvatske potanske banke d.d. za 2003. godinu. Zagreb: Hrvatska potanska banka. HPB, 2004. Financijsko izvjee za 2003. godinu. Zagreb: Hrvatska potanska banka. 215

A. Bajo: Upravljanje gotovinom i likvidnou hrvatskog prorauna Financijska teorija i praksa 29 (2) str. 195-223 (2005.)

Ministarstvo financija, 2003. Gaenje podrauna 632. Zagreb: Ministarstvo financija. Ministarstvo financija. Mjeseni statistiki prikazi Ministarstva financija, razl. godita. Zagreb: Ministarstvo financija. Trite novca Zagreb. Dostupno na http://www.trzistenovca.hr Vaiek, D., 1998. Neki praktini aspekti funkcioniranja sustava dravne riznice. Raunovodstvo i financije, 44 (9), 36-49. Linzbauer, Lj., 2000. Revizija dravnog prorauna i neprofitnih organizacija, u: Zbornik radova sa 34. simpozija Raunovodstvo, revizija i financije. Zagreb: Hrvatska zajednica raunovoa i financijskih djelatnika, 249-258. Zakon o Narodnoj banci Hrvatske, NN 35/95. Zagreb: Narodne novine. Zakon o platnom prometu u zemlji, NN 117/01. Zagreb: Narodne novine. Zakon o proraunu, NN 92/94. Zagreb: Narodne novine. Zakon o proraunu, NN 96/03. Zagreb: Narodne novine. Zakoni o izvravanju prorauna od 1994. do 2005. Zagreb: Narodne novine. Zakon o financijskoj agenciji, NN 117/01. Zagreb: Narodne novine. Zakon o Hrvatskoj narodnoj banci, NN 36/01. Zagreb: Narodne novine. Uredba o sastavu glavne knjige riznice te nainu voenja jedinstvenog rauna riznice, NN 97/95. Zagreb: Narodne novine. Naputak o isplati kapitalnih izdataka s jedinstvenog rauna riznice, NN 13/96. Zagreb: Narodne novine. Naputak o izvravanju dravnog prorauna s jedinstvenog rauna riznice, NN 4/01. Zagreb: Narodne novine. Naputak za isplatu s jedinstvenog rauna riznice, NN 60/97. Zagreb: Narodne novine. Odluka o prijelazu dijela korisnika dravnog prorauna na izravnu isplatu s jedinstvenog rauna riznice u 1997. godini, NN 56/97. Zagreb: Narodne novine.

A n t o B a j o : Managing the Cash and Liquidity of the Croatian Budget Abstract The principal proposition of this paper is that the liquidity of the national budget is not managed by the Ministry of Finance, which is why it is unable, in collaboration with the Croatian National Bank, to rein in and slow down the growth in short-term public debt. Only since 2001, thanks to institutional improvements, have the conditions been created in the Ministry of Finance for cash and liquidity management. Thus payments clearing, previously in the hands of a government institution, was taken over by the banks; the financial operations of budgetary spending agencies were directed via the single account of the Treasury; and government deposits were gradually transferred 216

A. Bajo: Upravljanje gotovinom i likvidnou hrvatskog prorauna Financijska teorija i praksa 29 (2) str. 195-223 (2005.)

from numerous commercial banks to the single account of the Treasury in the Croatian National Bank and the state-owned Croatian Postal Bank. Unfortunately, however, the Ministry of Finance, in collaboration with the Croatian National Bank, still carries out no operation of cash and liquidity management within the government Treasury system, nor does it figure in the money market with surplus budgetary resources. Because of this state of affairs, management of the cash and liquidity of the national budget is within the purview of the commercial banks.

217

A. Bajo: Upravljanje gotovinom i likvidnou hrvatskog prorauna Financijska teorija i praksa 29 (2) str. 195-223 (2005.)

Dodatak Institucionalni ustroj platnog prometa i rauna Riznice od 1994. do 2001. godine Ministarstvo financija otvorilo je 1994. jedinstveni raun Riznice u HNB-u. Taj je raun trebao biti sustav rauna koji slue za primanje, uvanje, plaanje i prijenos svih prihoda, primitaka i izdataka te drugih plaanja dravnog prorauna. Prikupljeni i naplaeni javni novac koji pripada dravnom proraunu trebao se uplaivati na jedinstveni raun Riznice u HNB-u. Nijedan izdatak ni bilo kakvo drugo plaanje ne bi se obavljalo s jedinstvenog rauna Riznice bez prethodnog odobrenja sredinje Dravne riznice Ministarstva financija. Ministar financija trebao je propisati nain i postupak poslovanja preko jedinstvenog rauna Riznice. Samo je ministar imao pravo raspolaganja novcem na jedinstvenom raunu Riznice, s tim da je ovlasti za upravljanje mogao prenijeti na jednu ili vie odgovornih osoba (kontrolori i ovjerovitelji isplata) Dravne riznice.11 Ministarstvo financija je od 1. sijenja 1997. trebalo sva plaanja dravnog prorauna obavljati putem jedinstvenog rauna Riznice. Meutim, poslovanje po raunima drave bitno je odreeno poloajem i ulogom Zavoda za platni promet, dravne institucije preko koje Ministarstvo financija obavlja platni promet po raunima drave te brojnim raunima koje su proraunski korisnici otvorili u poslovnim bankama prema vlastitom izboru. Stoga su za obavljanje svih uplata i isplata s jedinstvenog rauna Riznice Ministarstvo financija i Vlada trebali reformirati platni promet i osigurati da ga obavljaju poslovne banke, utvrditi ulogu Zavoda za platni promet u sustavu dravnih financija te odabrati banke u kojima bi proraunski korisnici otvorili transakcijske raune te osigurati poslovanje svih institucija putem sustav jedinstvenog deviznog i kunskog rauna Riznice. Kunski platni promet Od 1994. do 2001. godine Zavod za platni promet je u ime i za raun drave vodio raune za izvrenje prorauna svih institucija drave, lokalnih jedinica i izvanproraunskih fondova te svakog dana izvjetavao Ministarstvo financija o prikupljenim porezima te svakih deset dana o naplaenim prihodima. Zavod za platni promet doznaivao je za Ministarstvo financija sredstva na raune proraunskih korisnika, obavljao raspodjelu zajednikih poreza meu razinama vlasti, te prikupljao sve lokalne poreze i svakog mjeseca informirao lokalne jedinice o naplaenim prihodima. Za obavljene poslove Zavod za platni promet sklapao je godinje ugovore s Ministarstvom financija te naplaivao naknadu za te usluge. Vlada i Ministarstvo financija ve su 1994. planirali da platni promet obavljaju banke te da se odredi uloga Zavoda za platni promet, kao i djelokrug poslova to ga Zavod obavlja u ime i za raun drave. Zato je bilo potrebno u HNB i u poslovne banke u kojima proraunski korisnici imaju otvorene raune uvesti nove postupke za razradu tone dinamike i koraka za zatvaranje postojeih rauna ministarstava i proraunskih korisnika koji se vode u tim bankama te osigurati prijelaz na uplate i isplate s jedinstvenog rauna Riznice u HNB-u. Stoga je uspostava Dravne riznice i plaanje s jedinstvenog rauna Riznice povezana s reformom platnog prometa, a time i s prenoenjem (iro)rauna dravnog prorauna u HNB, te s platnim prometom po tom raunu (Cota, 1998:80).
11

Uredba o sastavu glavne knjige riznice te nainu voenja jedinstvenog rauna riznice, NN 97/95.

218

A. Bajo: Upravljanje gotovinom i likvidnou hrvatskog prorauna Financijska teorija i praksa 29 (2) str. 195-223 (2005.)

Meutim, Vlada i Ministarstvo financija odluili su 1994. da Zavod za platni promet zbog dobre informacijske infrastrukture nastavi raditi kao fiskalni agent drave te za dravu obavlja kunska plaanja preko jedinstveni raun Riznice u HNB-u. Tako je od 1994. do 2001. godine sustavom platnog prometa dominirao Zavod za platni promet uslugama kojeg su se Ministarstvo financija i Vlada, na temelju ugovornog dravnog outsourcinga, koristile za kontrolu svih novanih tijekova po raunima drave. Za razliku od ostalih usluga do kojih su dravne institucije i poduzea dolazile javnim natjeajem, do 2001. izbor banke u kojoj e otvoriti raune preputen je proraunskim korisnicima. Naalost, niti u Ministarstvu financija nisu bili upoznati s kriterijima izbora banaka u kojima proraunski korisnici otvaraju raune, a nije bilo niti informacija o broju rauna i ujednaenosti uvjeta banaka. U takvim uvjetima Ministarstvo financija je usporedno s osiguranjem funkcioniranja dravne riznice, trebalo odabrati najpovoljnije ponuae financijskih usluga poput otvaranja irorauna drave te osigurati transfer kunskih i deviznih rauna i depozita iz poslovnih banaka na sustav jedinstvenog rauna riznice kod HNB. Ipak, u tablici 4 naveden je broj rauna proraunskih korisnika u 2001. godini. Tablica 4. Broj rauna institucija javnog sektora u 2001. godini
2001. Rauni u HNB-u kunski devizni Rauni prorauna, tijela dravne uprave i lokalnih jedinica dravni proraun i lokalne jedinice rauni proraunskih korisnika za isplate s JRR rauni tijela dravne uprave i lokalnih jedinica Rauni zavoda i fondova Hrvatski zavod za mirovinsko osiguranje Fond solidarnosti Rauni za naplatu javnih prihoda u HNB-u rauni prihoda dravnog prorauna i lokalnih jedinica rauni prihoda javnih poduzea, udruenja i sl. rauni prihoda zavoda evidencijski rauni prihoda tijela dravne uprave i lokalnih jedinica Rauni korisnika dravnog prorauna i lokalnih jedinica u bankama u poslovnim bankama u HNB-u Ukupno 1 1 2 68 499 1 1 7.700 932 158 111 1.698 459 11.631

Izvor: Ministarstvo financija (2001) Iako su Vlada i Ministarstvo financija u HNB-u otvorili jedinstveni kunski i devizni raun Riznice, najvei dio rauna u HNB-u nije ukljuen u sustav jedinstvenog rauna Riznice. Tako je za prikupljanje dravnih i lokalnih poreza u HNB-u bilo oko 7.700 219

A. Bajo: Upravljanje gotovinom i likvidnou hrvatskog prorauna Financijska teorija i praksa 29 (2) str. 195-223 (2005.)

prolaznih rauna. Dodatno su ministarstva i vladine agencije u HNB-u imale otvorenih oko 60 rauna, a krajnji proraunski korisnici 474. Tim raunima treba dodati raune lokalnih jedinica (544 opine i grada, te 21 upanije) te korisnika njihovih prorauna. Iako su proraunski korisnici otvorili raune u HNB-u, oni nisu bili ukljueni u sustav Riznice koji ini jedinstveni raun Riznice kao sustav podrauna proraunskih korisnika. Stoga Ministarstvo financija nije ni moglo centralizirano upravljati novanim sredstvima putem jedinstvenog rauna Riznice. Meutim, dodatno je ogranienje inilo 1.698 rauna proraunskih korisnika u brojnim poslovnim bankama.12 Iako su ti rauni otvoreni u poslovnim bankama, platni promet po raunima drave tekao je preko Zavoda za platni promet, a ne preko poslovnih banaka. Do 2001. problem u upravljanju gotovinom i likvidnou bila je upravo rascjepkanost novanih sredstava dravnog prorauna i izvanproraunskih fondova na brojne raune u razliitim bankama umjesto centralizacije na jedinstveni devizni i kunski raun dravnog prorauna kao sustav podrauna u HNB-u. Sve je to stvaralo zbrku o realnom stanju gotovog novca drave u poslovnim bankama jer nije postojao transparentan odabir banaka u kojima bi proraunski korisnici otvorili transakcijske raune. Ministarstvo financija i Vlada utvrdili su 1995. godine da uplate svih prihoda i primitaka koji pripadaju dravnom proraunu idu na jedinstveni raun Riznice u HNB-u.13 Glavni posrednik za uplate javnih prihoda bio je Zavod za platni promet koji, zahvaljujui razgranatoj mrei podrunica, obavlja platni promet po uplatnim raunima drave. Zavod za platni promet vodio je raune za korisnike dravnog prorauna, izvanproraunskih fondova i lokalne vlasti, a Ministarstvo financija koristilo se podacima Zavoda za platni promet kako bi utvrdilo dinamiku uplata i isplata po raunima drave. Prihode s rauna Zavod za platni promet je (u ime Ministarstva financija) u zakonski utvrenim postocima dodjeljivao proraunskim i izvanproraunskim korisnicima te lokalnim jedinicama. Klju za raspodjelu utvrivalo je Ministarstvo financija. Problem je to to su se kunski rauni za naplatu prihoda dravnog prorauna nalazili u depozitu u HNB-u, a rauni izvanproraunskih fondova u poslovnim bankama. Na slici 3 prikazani su tijekovi uplata javnih prihoda. Unato znatnom dijelu prihoda od poreza i neporeznih prihoda uplaenih na raune u HNB-u, doprinosi izvanproraunskih fondova (za zdravstveno, mirovinsko osiguranje te za zapoljavanje) ostali su izvan sustava uplata na jedinstveni raun Riznice te su uplaivani na raune u poslovnim bankama. Dodatno ogranienje za utvrivanje stvarne veliine prihoda nune za procjenu raspoloivih sredstava za financiranja mjesenih rashoda proraunskih korisnika bili su vlastiti prihodi proraunskih korisnika. Naime, vlastite prihode proraunski korisnici nisu uplaivali u dravni proraun odnosno na jedinstveni raun Riznice nego su ostajali na njihovim raunima. Tek je 1998. godini Ministarstvo financija utvrdilo da se proraunski korisnici moraju koristiti vlastitim prihodima za unapreenje djelatnosti te ih dijeliti u skladu s utvrenim postotkom za pokrie
12 Najvei je broj rauna otvoren u Zagrebakoj (449), Privrednoj (201), Splitskoj (175), Rijekoj (154) i Slavonskoj banci (131). Rauni ostalih korisnika rasporeeni su u ostalim poslovnim bankama u rasponu od 65 do jednog rauna u banci. 13

Uredbom o sustavu glavne knjige riznice i nainu voenja jedinstvenog rauna riznice, NN 97/95.

220

A. Bajo: Upravljanje gotovinom i likvidnou hrvatskog prorauna Financijska teorija i praksa 29 (2) str. 195-223 (2005.)

pojedinih rashoda poslovanja. Ipak, vlastiti su prihodi (unato utvrenoj godinjoj obvezi izvjetavanja Ministarstva financija) ostali izvan proraunskog sustava i nisu bili u sustavu uplata i isplata s jedinstvenog rauna Riznice u HNB-u. Tako se, unato potrebama financiranja kratkoronih deficita dravnog prorauna dio sredstava koji se trebao nalaziti u dravnom proraunu nalazio u depozitu u poslovnim bankama. Slika 3. Tijekovi uplata javnih prihoda porezi doprinosi uplata ZAP porezi (raspodjela) rauni u poslovnim bankama (lokalne jedinice) JRR/HNB (dravni proraun) doprinosi i ostali javni prihodi rauni u poslovnim bankama (izvanproraunski fondovi) ostali javni prihodi

Do 2001. godine isplate iz dravnog prorauna obavljale su se na dva naina: preko transakcijskih rauna ministarstava u poslovnim bankama s kojih su se obavljala krajnja plaanja na iroraune proraunskih korisnika u nekoj drugoj poslovnoj banci, te putem jedinstvenog rauna Riznice odnosno podrauna ministarstva i proraunskih korisnika u HNB-u na raune u poslovnim bankama. Ministarstvo financija prenosilo je novac prije svega s jedinstvenog rauna Riznice na nadlena ministarstva (agencije). Ministarstva (agencije) dalje su usmjeravala novac na individualne bankovne raune proraunskih korisnika koji su tim novcem podmirivali svoje obveze (Vaiek, 1998:46). Takva se praksa mogla izbjei da je uspostavljena funkcija izvravanja proraunskih izdataka s jedinstvenog rauna Riznice (Linzbauer, 2000:253). Usporedno s tim od 1996. Ministarstvo financija poelo je s isplatama kapitalnih izdataka veih od 200.000 kuna s jedinstvenog rauna Riznice. Isplate su se obavljale za proraunske korisnike koji u dravnom proraunu imaju predviene kapitalne rashode.14 U lipnju 1997. godine u sustav isplata plaa, materijalnih trokova te obveza prema dobavljaima preko jedinstvenog rauna Riznice ukljueno je 11 proraunskih korisnika.15 Do 2001. u sustav plaanja s jedinstvenog rauna Riznice dodatno je ukljueno 17 mi14

Naputak o isplati kapitalnih izdataka s jedinstvenog rauna riznice, NN 13/96 i 60/97.

15 Ured predsjednika, Sabor, Vlada, Ustavni sud, fond socijalne zatite, Dravni zavod za statistiku, te ministarstva

unutarnjih poslova, vanjskih poslova, financija, pomorstva prometa i veza, turizma i zdravstva. Odluka o prijelazu dijela korisnika dravnog prorauna na izravnu isplatu s jedinstvenog rauna riznice u 1997. godini, NN 56/97.

221

A. Bajo: Upravljanje gotovinom i likvidnou hrvatskog prorauna Financijska teorija i praksa 29 (2) str. 195-223 (2005.)

nistarstava i agencija odnosno 28 nadlenih institucija od ukupno 41. Slika 4. prikazuje kako je bio organiziran proces plaanja. Zavod za platni promet prikupljao je naloge za plaanje proraunskih korisnika, na temelju kojih su se slali nalozi za plaanje krajnjim korisnicima. Zavod za platni promet agregirao je za ministarstva sve zahtjeve, a ministarstva su slala zahtjev za isplatu Ministarstvu financija. Ministarstvo financija transferiralo je sredstva na raune nadlenih ministarstava u poslovnim bankama. Nakon toga su ministarstva doznaivala novac na raune svojih proraunskih korisnika otvorene u vie banaka prema vlastitom izboru. Zavod za platni promet obavljao je detaljan prijeboj plaanja te izvjetavao Ministarstvo financija o obavljenom poslu. Slika 4. Isplate javnih rashoda
proraunski korisnik proraunski korisnik proraunski korisnik FINA isplata poslovne banke

Dravna riznica (Ministarstvo financija) - JRR

zahtjev za plaanje odjednom

podrune riznice (nadlena ministarstva)

zahtjev za plaanje

nalog za plaanje isplata

poslovne banke poslovne banke

Dio plaanja Ministarstvo financija izvravalo je izravno s jedinstvenog rauna Riznice na raune dobavljaa, i to za kapitalne rashode i, dijelom, za rashode poslovanja (plae i materijalne trokove). Meutim, Ministarstvo financija najvei je dio plaanja obavljalo na raune proraunskih korisnika u poslovnim bankama koji nisu u sustavu Dravne riznice. Meutim, postoje brojni rauni proraunskih korisnika u poslovnim bankama koji nisu ukljueni u sustav Dravne riznice. To se posebice odnosi na raune izvanproraunskih fondova. Sve uplate i isplate obavljaju se s rauna izvanproraunskih fondova u poslovnim bankama. Ti su rauni transakcijski te se isplate s rauna izvanproraunskih fondova obavljaju na raune njihovih korisnika i dobavljaa u poslovnim bankama. Zahvaljujui razjedinjenom i decentraliziranom sustavu plaanja, Ministarstvo financija nije moglo utvrditi dinamiku priljeva i odljeva sredstava s rauna izvanproraunskih fondova unutar mjeseca. Naalost, Ministarstvo financija koristilo se infrastrukturom 222

A. Bajo: Upravljanje gotovinom i likvidnou hrvatskog prorauna Financijska teorija i praksa 29 (2) str. 195-223 (2005.)

Zavoda za platni promet za platni promet, ali ne i za upravljanje gotovinom i depozitima na raunima u poslovnim bankama. Devizni platni promet Slinu sudbinu dijelio je i devizni platni promet. Ministarstvo financija do 2003. nije obavljalo devizne uplate ni isplate s jedinstvenog deviznog rauna Riznice u HNB-u. Platni promet po deviznim raunima drave obavljale su poslovne banke. Ministarstvo financija omoguilo je proraunskim korisnicima da u poslovnim bankama imaju devizne raune za pokrie svojih potreba za deviznim novanim sredstvima. Od 1994. do 2001. zakonima o izvravanju dravnog prorauna Ministarstvo financija nalagalo je da svi proraunski korisnici uplauju ostvarena devizna sredstva na poseban raun drave u Privrednoj banci Zagreb. Meutim, devizni primici i prihodi nisu centralizirani na jedinstvenom deviznom raunu Riznice u HNB-u. Taj jedinstveni devizni raun Riznice omoguivao bi Ministarstvu financija stalni nadzor i uvid u devizne novane tijekove i stanje deviznih depozita. Premda je Ministarstvo financija otvorilo jedinstveni devizni raun Riznice u HNB-u, on nije koriten za obavljanje deviznih plaanja. Za obavljanje deviznih transakcija otplate inozemnih dugova Ministarstvo financija uglavnom se koristilo poslovnim bankama.

223