DIREITO CIDADE: MOBILIDADE URBANA E TARIFA ZERO

Diego Augusto Diehl Acadmico de Direito - UFPR, integrante do SAJUP diegoadiehl@yahoo.com.br Greicy Rosa Acadmica de Direito - UFPR, integrante do SAJUP greicy_rosa@hotmail.com Victor Alexander Mazura Acadmico de Direito - UFPR, integrante do SAJUP victor.mazura@gmail.com RESUMO: Sob a bandeira do Direito Cidade, diversos movimentos sociais se organizam para reivindicar direitos considerados fundamentais para o livre desenvolvimento das potencialidades humanas. Tais direitos, porm, so sistematicamente negados s classes subalternas, postas margem da cidade, de seus servios e dos bens sociais que esta produz, em nome dos interesses de pequenos grupos de uma elite privilegiada, historicamente detentora do poder poltico. Exemplo deste embate ocorre na luta pela mobilidade urbana, entendida como essencial para se garantir o pleno acesso cidade e efetivao de outros direitos, como sade, educao, cultura, etc. Para isso, considera-se essencial democratizar o transporte coletivo, considerado servio pblico essencial pela Constituio Federal, o que vai de encontro aos interesses do capital privado, que obtm grandes lucros a partir da operao deste sistema. A proposta da tarifa zero, que visa abolir o regime de remunerao do servio pblico de transporte coletivo a partir de taxas (ou preos pblicos) em favor de um novo modelo de tributao que onere as classes mais abastadas da cidade, torna este embate ainda mais dramtico, recorrendo-se ao Direito de forma cada vez mais sistemtica, ora para defender, ora para atacar esta proposta, que visa revolucionar a forma de organizao da cidade e impulsionar a Reforma Urbana. PALAVRAS-CHAVE: Direito cidade, transporte coletivo, tarifa zero.

1) A CIDADE CAPITALISTA E O DIREITO CIDADE Nas ltimas dcadas, antigas reivindicaes da classe trabalhadora vm ganhando relevo sob moldes de novas bandeiras e novas formas de luta social, mais complexas e ao mesmo tempo resultantes do processo histrico de luta poltica preconizada por movimentos populares das mais variadas espcies, porm basicamente identificadas enquanto carentes de um dado bem social. Assim, cidados sem terra, sem moradia, sem educao, sem renda, sem alimentao, sem reconhecimento, enfim, sem direitos, buscam, ainda que sob grandes dificuldades, organizar-se para que, coletivamente, concretizem materialmente o direito que lhes fora negado. Nesse sentido, o direito cidade tambm considerado inacessvel a uma parcela considervel da populao que nela vive, que, marginalizada do acesso aos bens sociais produzidos no contexto urbano, passa a lutar pela democratizao da cidade. Conforme Henry Lefevbre, o direito cidade se manifesta como forma superior dos direitos: direito liberdade, individualizao na socializao, ao habitat e ao habitar. O direito obra ( atividade participante) e o direito apropriao (bem distinto do direito propriedade) esto implicados no direito cidade1. Trata-se, portanto, de um direito de carter amplo, que abrange o direito moradia, mas no se restringe a ele. Significa, na verdade, a materializao de todas as necessidades humanas, desde as mais elementares at aquelas consideradas mais sofisticadas, no contexto de um sujeito que vive na cidade. No a toa, portanto, que o direito cidade reivindicado por diversos movimentos sociais e organizaes da sociedade civil, mobilizados pela concretizao de direitos como moradia, sade, educao, cultura, lazer, etc. Com isso, reivindicaes que antes pareciam absolutamente segmentadas e isoladas na sociedade passam a ser vistas conectadas com outras demandas e outros direitos igualmente negados na (e pela) cidade, sob um mesmo pano de fundo. o fenmeno urbano, portanto, que tece os contextos das lutas por direitos por parte daqueles e daquelas que vivem na cidade. A rede de ligaes entre estas diferentes realidades observadas dentro da cidade exige, por parte de cada sujeito, a compreenso acerca dos elementos que influenciam o modo de funcionamento das cidades contemporneas, tornando mais consciente e organizada a atuao dos coletivos e organizaes que lutam pela efetivao do direito cidade.

LEFEVBRE, Henri. O direito cidade. So Paulo: Moraes, 1991. P. 135.

Seria possvel estabelecer uma espcie de lgica geral do funcionamento das cidades, independente de sua localizao global? A resposta pode parecer contraditria, mas pode-se dizer que sim e que no, ao mesmo tempo. que o processo de formao da cidade contm em si elementos em comum, mas que no podem ser acriticamente assimilados de forma que uma cidade europia seja tomada acriticamente como parmetro de comparao com uma cidade latino-americana. A histria da Humanidade demonstra que a formao das cidades est diretamente relacionada ao estgio do desenvolvimento das foras produtivas da sociedade. Foi apenas a partir do momento em que o homem descobriu as formas de manipular a terra e consumir alimentos plantados a partir de tcnicas agrcolas que tornou-se possvel a fixao em um territrio fixo2. A partir da fixao no territrio, inicia-se um processo mais complexo de diviso social do trabalho, e aquilo que antes eram pequenos cls de caadores se tornaram grandes aglomerados humanos cuja principal atividade era a agricultura3. Com o desenvolvimento da organizao destas sociedades (tambm no seu sentido religioso, cultural, etc.), ocorre um rpido processo de crescimento do aglomerado, que ganha as feies de uma cidade. A cidade, nos dizeres de Raquel Rolnik4, passa a funcionar como um m de gente, sendo que, j neste momento, h uma mudana na relao do homem com a terra e o territrio. O surgimento da propriedade privada, nesse sentido, essencial para compreender o processo de desenvolvimento da cidade, que passa a se organizar a partir do conflito entre as diferentes classes sociais, identificadas a partir das funes econmicas que cada qual desempenha na cidade. No possvel, porm, estabelecer um painel de semelhanas entre cidades sob diferentes formas de organizao de seu modo de produo econmica e das diferentes classes sociais que nela se encerram. por isto que a cidade antiga (composta por escravos e aristocratas) distinta da cidade feudal (composta por servos e senhores feudais), que distinta por sua vez da cidade capitalista (composta por proletrios e burgueses). Tampouco possvel estabelecer paralelos mecanicistas entre cidades sob diferentes posicionamentos geopolticos, ainda que sob um mesmo modo de produo (cidades capitalistas europias e cidades capitalistas latino-americanas, por exemplo).
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ENGELS, Friedrich. O papel do trabalho na transformao do macaco em homem. 4 ed. So Paulo: Global, 1990. 3 ENGELS, Friedrich. A origem da famlia, da propriedade privada e do Estado. 2 ed. So Paulo: Escala, s/d. 4 ROLNIK, Raquel. O que cidade. 2 ed. So Paulo: Brasiliense, 1989.

Assim, diferentemente das cidades europias, nascidas em muitos casos sob a forma da cidade antiga ou medieval, as cidades latino-americanas nasceram j sob o contexto de organizao da cidade capitalista, com uma posio radicalmente diferente daquela desempenhada pelas metrpoles europias. nesse sentido que Milton Santos afirma que todas as cidades latino-americanas nasceram a servio das relaes internacionais com os pases mais evoludos, visto que a cidade surgiu a servio de uma colonizao verdadeiramente arraigada5. Assim, sob o jugo da colonizao europia, que invadiu as Amricas e imps seus interesses econmicos aos nativos locais6, as cidades latino-americanas passaram a se organizar em face das principais atividades econmicas desenvolvidas, como a expanso agrcola e a explorao mineira. Nesse sentido, as cidades mantiveram inicialmente apenas a funo de abrigar a burocracia estabelecida pelas metrpoles europias, preocupadas a cobrana de tributos e com o escoamento da produo, o que explica o fato de as primeiras cidades se localizarem na faixa litornea. O fenmeno urbano apenas foi verificado de forma mais generalizada no Brasil a partir da terceira parte do sculo XX, reproduzindo com suas peculiaridades o processo ocorrido na Europa a partir do fim da Idade Mdia. O processo de expulso dos trabalhadores do campo para as cidades, associado ao desenvolvimento do capitalismo industrial impulsionado pela burguesia enriquecida com a atividade mercantil, inaugurou uma fase mais acelerada da formao das cidades. O campo brasileiro moderno repele os pobres, e os trabalhadores da agricultura capitalizada vivem cada vez mais nos espaos urbanos. A indstria se desenvolve com a criao de pequeno nmero de empregos e o tercirio associa formas modernas a formas primitivas que remuneram mal e no garantem a ocupao7. Com estas palavras, Milton Santos identifica com preciso o processo que leva formao das principais cidades brasileiras, o que no ocorre sem conseqncias drsticas, seno vejamos: A cidade, onde tantas necessidades emergentes no podem ter resposta, est desse modo fadada a ser tanto o teatro de conflitos crescentes como o lugar geogrfico e poltico da possibilidade de solues8. sob esta unidade dialtica da produo de conflitos e da gerao de solues que funciona o processo geral da luta de classes dentro da cidade capitalista, que, ao transformar a
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SANTOS, Milton. Ensaios sobre a urbanizao latino-americana. So Paulo: Hucitec, 1982. P. 13. DUSSEL, Enrique. 1492: O encobrimento do outro. 7 SANTOS, Milton. A urbanizao brasileira. 3 ed. So Paulo: Hucitec, 1996. P. 10. 8 Idem. P. 11.

terra em mercadoria, promove um amplo processo de segregao espacial que esconde e ao mesmo tempo evidencia claramente os conflitos de classes instaurados na cidade. Nesse sentido, a experincia brasileira foi de uma velocidade arrebatadora. De pas eminentemente agrrio no incio do sculo XX, passou por um amplo processo de mecanizao da agricultura que concentrou ainda mais a propriedade agrcola, expulsando grandes quantidades de trabalhadores rurais para as cidades, onde seriam utilizados no processo de produo industrial, acelerado pela poltica de substituio de importaes e fortalecimento da indstria nacional verificado a partir da dcada de 1930, e impulsionado nas dcadas seguintes. J ao final do sculo, as cidades brasileiras so abaladas em suas estruturas de cidades industriais, sob o modelo de substituio de importaes, para se tornarem cidades sob o imprio do capitalismo financeiro9. A chegada ao Brasil do capitalismo financeiro, entendido como a fuso do capital industrial com o capital bancrio10, gera novas contradies dentro da cidade capitalista, que passa a se organizar em favor das grandes firmas, conforme Milton Santos: a urbanizao corporativa, isto , empreendida sob o comando dos interesses das grandes firmas, constitui um receptculo das conseqncias de uma expanso capitalista devorante dos recursos pblicos, uma vez que estes so orientados para os investimentos econmicos, em detrimento dos gastos sociais11. Como se v, as conseqncias desse processo so dramticas. As cidades industriais brasileiras, organizadas com o intuito de segregar a classe trabalhadora atravs da mercantilizao da terra e das atividades de especulao imobiliria, passam a disponibilizar ainda menos recursos para ampliar a prestao de servios essenciais s populaes da periferia. As convulses sociais que este processo gera, como no poderia deixar de ser, so respondidas atravs de extrema violncia por parte dos aparelhos repressivos do Estado, que busca manter a lei e ordem em favor da manuteno das relaes de produo (capitalistas) desta cidade. Mais do que nunca, os servios pblicos disponibilizados pelo Estado classe trabalhadora tm como nico intuito, na fase atual do capitalismo financeiro, a reproduo ampliada do capital. nesse sentido que o transporte coletivo deve ser compreendido, no como um servio prestado coletividade em prol do direito de ir e vir, mas como um servio essencial para promover o deslocamento da classe trabalhadora, que vive nas periferias da
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TAVARES, Maria da Conceio. Da substituio de importaes ao capitalismo financeiro. 6 ed. Rio de Janeiro: Zahar, s/d. 10 LENIN, Vladimir Ilitch. Imperialismo: fase superior do capitalismo. 11 SANTOS, Milton. A urbanizao brasileira. P. 95.

cidade, para o local de trabalho, onde ocorre o processo de produo e circulao de mercadorias, necessrios gerao de capital e apropriao de mais-valia por parte dos donos dos meios de produo. Alijado de meios para intervir neste servio pblico, em face da falta de recursos e sua prpria composio poltica, o Estado, controlado por sua classe dominante, se tornou nesta nova fase do capitalismo brasileiro um mero regulador da prestao de servios, cujo acesso se torna cada vez mais dispendioso, o que acarreta, na prtica, no desrespeito aos direitos mais fundamentais da classe trabalhadora, como o caso do direito a sade, educao e mesmo o direito cidade. Desta forma, o direito cidade se torna um direito aufervel apenas por aqueles que tenham condio econmica para tal. Para isso, cada vez mais pessoas so levadas a aderir ao transporte individual (atravs de mecanismos de endividamento que oneram grande parte do oramento das famlias trabalhadoras) e cada vez menos pessoas utilizam o transporte coletivo, conforme veremos a seguir. 2) TRANSPORTE COLETIVO: SERVIO PBLICO OU MERCADORIA? H no Brasil, hoje, 18 regies metropolitanas com mais de 1 milho de habitantes, segundo o IBGE12. O transporte coletivo indispensvel para o acesso cidade nestes grandes centros, caracterizada principalmente pelo surgimento de grandes metrpoles, que, devido segregao urbana, conseqncia tpica da mercantilizao do solo preconizada pelas cidades capitalistas, tornam longas as distncias a serem percorridas dentro das cidades, para o acesso a direitos e servios bsicos por parte das classes subalternas. Agrava esta situao a ocupao desordenada do solo, provocada pela especulao imobiliria, que cria grandes vazios urbanos em regies com bom acesso a bens e servios, e, por outro lado, obriga as populaes mais carentes a habitar regies afastadas do centro da cidade e de seus equipamentos, como escolas, hospitais e mesmo parques. H de se considerar tambm que h equipamentos que, por sua natureza, no podem ser construdos em todos os bairros de uma cidade, como universidades e hospitais especializados. Desta forma, grandes parcelas da populao so obrigadas a ocupar reas sem qualquer infra-estrutura, dependentes de meios de transporte para chegar at ela. Neste quadro, torna-se imperiosa a necessidade de garantir o acesso de todos ao sistema de transporte coletivo da cidade.

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INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA. <http://www.ibge.gov.br/. Acesso em 02/08/2008.

Entretanto, como mencionamos anteriormente, os sistemas de transporte coletivo no foram construdos visando a garantia da mobilidade urbana. Mas, se ele no foi pensado para tal fim, que outro fim estaria ele a assegurar? Para compreender melhor a situao, vamos traar um panorama jurdico acerca do transporte coletivo de passageiros. A Constituio Federal dispe que os transportes coletivos so servios pblicos com carter essencial, e que os Municpios devem prest-lo direta ou indiretamente, sendo, neste ltimo caso, sob o regime de concesso ou permisso13. Servios pblicos so como toda a atividade de oferecimento de utilidade ou comodidade material destinada satisfao da coletividade, mas fruvel singularmente pelos administrados, prestada sob o regime de Direito Pblico. A doutrina administrativista clssica d grande relevo categoria dos servios pblicos, a ponto de doutrinadores afirmarem que a funo primordial da Administrao Pblica oferecer utilidades aos administrados, no se justificando a existncia do Estado seno para tal desiderato14. O Estado pode prestar estes servios direta ou indiretamente, ou seja, ou a Administrao presta o servio, ou ela delega para particulares sua execuo, o que sempre depende de licitao. Importante frisar que, mesmo quando delegados a entes privados, os servios pblicos continuam a ser regidos pelo regime de Direito Pblico, que d atividade desenvolvida prerrogativas e restries especiais. A licitao deve ocorrer, obrigatoriamente, sempre que o Poder Pblico delegar a explorao de servios pblicos a terceiros, atravs de concesso ou permisso, nos termos do artigo 175, da CF. A licitao um processo administrativo, por ser composta por diversos atos administrativos isolados, que tem por objetivo proporcionar igualdade de condies entre os fornecedores e desta forma fazer com que o Estado possa decidir pela melhor proposta. Ela regida pela lei federal 8.666/1993, que tambm disciplina o contrato administrativo, editada pela Unio e vlida para todas as esferas do Estado brasileiro, embora os demais entes federativos possam ter leis prprias, desde que compatveis com a lei nacional. Cabe diferenciar concesso e permisso, nos termos da legislao vigente. Permisso conceituada pela doutrina como o ato administrativo unilateral, em que a Administrao delega a execuo de servio pblico a particular, facultando ao permissionrio a realizao

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In verbis: Art. 30. Compete aos Municpios: (...)V - organizar e prestar, diretamente ou sob o regime de concesso ou permisso os servios pblicos de carter local, includo o de transporte coletivo, que tem carter essencial. 14 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. So Paulo: Malheiros, 2005. P.297.

do servio pblico. Diversos doutrinadores, como Bandeira de Mello15 e Di Pietro16 consideram que este instituto no se aplica a contratos celebrados por prazo certo, e com caractersticas negociais, muito comuns em servios pblicos como o transporte coletivo. J a concesso definida como a atribuio da prestao do servio a terceiro feita de maneira negocial. Quem receber a concesso, exercer o servio por sua conta e risco, explorando-o diretamente, sob o regime de Direito Pblico. O art. 175 da CF dispe lei o papel de estabelecer o regime das empresas concessionrias, os contratos, os direitos dos usurios, a chamada poltica tarifria e a qualidade do servio. Na esfera nacional, a lei 8.987/1995 diploma geral sobre concesses, que regulamenta as licitaes da Unio, Estados, Municpios e Distrito Federal, embora neste caso os demais entes federativos tambm possam legislar sobre concesses, desde que suas normas sejam tambm compatveis com a lei nacional. O supracitado art. 30 da CF atribui competncia legislativa aos Municpios nos assuntos de interesse local, dentro dos quais se enquadra o transporte coletivo. As concesses e permisses de servio pblico no podem ser confundidas com simples contratos administrativos para a prestao de servios, que, conforme se ver adiante, outro recurso disponvel Administrao Pblica para efetivar a prestao de servios e a realizao de obras pblicas. A concesso de servios pblicos se opera, aps a licitao, atravs dos termos estabelecidos no contrato administrativo, que produto da manifestao da vontade de duas ou mais partes, neste caso a Administrao, motivada pelo interesse pblico, e o concessionrio, sobre a qual incidem os diversos institutos contratuais importados do direito privado. Bandeira de Mello conceitua contrato administrativo como aquele que travado entre a "Administrao e terceiros, que por fora de lei, de clusulas pactuadas ou do tipo do objeto, a permanncia do vnculo e as condies preestabelecidas assujeitam-se a cambiveis imposies de interesse pblico, ressalvados os interesses particulares do contratante privado"17. Um dos princpios mais importantes do contrato administrativo o equilbrio econmico-financeiro do contrato, que visa estabelecer a igualdade entre as obrigaes assumidas pelo contratante, na hora do ajuste, e a contraprestao econmica obtida, como forma de proteo do lucro do particular. Para que isto ocorra, o Estado quem assume os
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BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de Direito Administrativo. 17 ed. So Paulo: Malheiros, 2004. 16 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 17 ed. So Paulo: Atlas, 2004. 17 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de Direito Administrativo. P. 610.

riscos e nus de restabelecer a clusula de lucro do ente particular, abalada tanto em face de situaes geradas pela prpria Administrao (teoria do fato do prncipe) quanto por variaes econmicas s quais nenhum dos contratantes tenha influenciado (teoria da impreviso). A garantia do equilbrio econmico-financeiro do contrato por parte da Administrao faz com que haja uma situao de capitalismo sem risco por parte das empresas concessionrias, visto que a estas cabe apenas vencer a competio instituda pelo processo licitatrio (suscetvel, por sinal, a fraudes ou mesmo sua dispensa indevida, como o caso do municpio de Curitiba), sendo que as eventuais perdas que deveriam ser assimiladas pelas empresas privadas so assumidas pela coletividade, o que, no caso do transporte coletivo, se restringe aos seus prprios usurios, tendo em vista que a tarifa considerada a principal fonte de remunerao do servio. Aqui comeamos a responder a pergunta: quais objetivos que o atual modelo de transporte urbano persegue? Ou melhor, quais interesses esto representados e qual a funo do transporte pblico na atual conjuntura urbana do pas? Veremos. Em praticamente todas as cidades brasileiras o servio de transporte coletivo urbano operado pela iniciativa privada, que busca no o atendimento das necessidades da populao, mas o lucro. Alm disso, pululam pelo pas contratos administrativos precrios ou vencidos, feitos sem licitao, claramente ilegais. Estes contratos, mesmo ilegais, protegem apenas os interesses dos capitalistas, em detrimento da maioria da populao. A proteo ao lucro dos empresrios de nibus resulta em tarifas de nibus cada vez mais inacessveis, devido ao seu custo. Dados do DENATRAN informam que 40% da populao brasileira no tem acesso ao transporte pblico, devido ao preo das tarifas. Em 2005, a Secretaria de Acompanhamento Econmico do Ministrio da Fazenda avaliou que a tarifa de nibus urbano foi, dentre o grupo dos preos administrados, um dos itens que mais pressionou a inflao medida pelo IPCA nos 6 anos anteriores, atrs apenas da energia eltrica, outro servio pblico submetido s "regras de mercado", atravs da privatizao de companhias estatais em muitos Estados da Federao. Pode-se tambm indicar como indcio da excluso causada pelas tarifas a irrisria evoluo do nmero de passageiros pagantes nos ltimos anos. Em Curitiba, que considerada modelo em gesto do sistema de transporte coletivo (em grande parte devido criao de uma imagem ilusria pelo chamado city marketing18), o nmero de passageiros pagantes em 1988 era de 301.454.151, enquanto em 2006 registrou-se 303.506.299, sendo que
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GARCIA, Fernanda Ester Snchez. Cidade espetculo poltica, planejamento e city marketing. Curitiba: Palavra, 1997.

em 2004 chegou-se a 284.013.188, menor ndice de passageiros pagantes registrados durante este perodo. No pas, dados do Governo Federal apontam para uma reduo de 40% na demanda pelos nibus urbanos, responsveis por 90% do atendimento ao transporte coletivo de passageiros, em So Paulo, Rio de janeiro, Belo Horizonte, Recife, Porto Alegre, Salvador, Fortaleza e Goinia. Os nmeros apresentados demonstram que, no obstante tenha ocorrido um crescimento populacional significativo das cidades nos ltimos 20 anos19, a mesma variao no ocorreu quanto ao nmero de passageiros pagantes do sistema de transporte coletivo, o que se explica devido aos constantes aumentos tarifrios, que, associados deteriorao deste servio pblico, levou uma parcela da populao a aderir ao transporte individual (ainda que para isso tenha assumido grandes nus decorrentes do endividamento) e outra parcela ainda mais significativa a andar a p. Devemos ainda lembrar que a maior parte das pessoas que passaram a habitar Curitiba neste perodo, provenientes em sua maior parte de movimentos migratrios internos, foi forada a habitar regies desprovidas de equipamentos urbanos e distantes dos locais onde se concentram os empregos, ou seja, dependentes do transporte urbano de passageiros para conseguir a efetivao de direitos e o acesso aos servios que a cidade oferece. Este processo que empurra a misria para longe dos olhos da burguesia, para a periferia das cidades, tem outro efeito, que aumentar a distncia dos deslocamentos, pressionando ainda mais o custo da tarifa. 3) TARIFA ZERO E MUNICIPALIZAO DO TRANPORTE COLETIVO Atualmente, o sistema de transporte serve apenas ao lucro dos capitalistas, atravs da remunerao pela tarifa (que beneficia os empresrios do transporte coletivo) e da explorao da mo-de-obra que ele possibilita ao garantir o deslocamento da fora de trabalho (que beneficia os donos dos meios de produo em geral). Ao ser organizado atravs de concesses e contratos que protegem o lucro dos donos das empresas de transporte, ele impede que a maioria da populao usufrua da cidade e favorece o transporte individual, com os altos custos financeiros e ambientais, conhecidos por todos. Mesmo que as concesses passem a ser licitadas, como a Constituio dispe, no haver ruptura do atual quadro de explorao.

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A populao de Curitiba passou de 1.351.035, em 1991, para 1.797.408 de habitantes em 2007, e a populao da Regio Metropolitana passou de 2.101.681 para 3.172.357 habitantes. Fonte: IBGE. Disponvel em http://www.sidra.ibge.gov.br/bda/tabela/protabl.asp?z=cd&o=7&i=P (dados de 1991) e em http://www.sidra.ibge.gov.br/bda/tabela/protabl.asp?z=cd&o=17&i=P (dados de 2007).

J demonstramos que o transporte pblico imprescindvel para que largas parcelas da populao tenham respeitados seus direitos fundamentais. Estes devem ser sempre entendidos como princpios, ou seja, como estado de coisas ideal, que deve ser atingido, e que se traduzem em competncias negativas e competncias positivas por parte do Estado. No basta, portanto, a mera absteno estatal que supostamente garante a liberdade, mas necessria tambm a atuao do Estado, atravs de aes que levem efetivao dos direitos fundamentais. Neste sentido formulou-se um conceito de atuao estatal efetiva, que garante o acesso de toda a populao ao sistema de transporte coletivo, e, conseqentemente, concretiza o direito cidade de forma material. Trata-se do projeto chamado Tarifa Zero, proposto por Lcio Gregori em 1990, ento secretrio de transportes do Municpio de So Paulo. De maneira sinttica, o projeto prope o subsidiamento total da tarifa atravs das receitas gerais do Municpio e a municipalizao do servio de nibus. A municipalizao a delegao do servio a uma empresa pblica, que pode operar uma frota prpria ou contratar particulares como prestadores de servios, caso no seja possvel suprir todas as linhas de nibus. Neste caso, os empresrios no exploram o servio pela cobrana de tarifa diretamente dos usurios, mas, sim, so remunerados pelo servio prestado, preferencialmente por quilmetro rodado, conforme as clusulas estabelecidas em contrato administrativo de prestao de servios. A municipalizao permite a instituio da Tarifa Zero, pois torna direta a prestao do servio pblico de transporte coletivo pelo prprio Municpio. que, se o Municpio prestasse indiretamente o servio atravs da concesso de servio pblico, a Tarifa Zero no seria juridicamente possvel, visto que este instrumento tem por principal fonte de remunerao a tarifa cobrada pela concessionria diretamente do usurio. No o nico instrumento de remunerao do servio, visto que o Estado poderia utilizar de fontes para subsidiar o custo da tarifa, porm certamente a principal fonte de recursos da concessionria. Da haver-se dito que, em geral, o concessionrio se remunera basicamente pela cobrana de tarifas, pois no necessrio que o seja exclusivamente por elas. Se, entretanto, o servio fosse remunerado apenas por fontes estranhas explorao do servio, no existiria concesso de servio pblico, mas modalidade contratual diversa20. H um exemplo simples que explica a diferena de ambos os institutos. Quando o Poder Pblico decide construir um viaduto, poder se valer de recursos prprios e construir
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por si mesmo, ainda que atravs da contratao de empreiteira que preste os servios cabveis. Estando concluda a obra, poder ser liberada para a utilizao gratuita da coletividade, que a pagou atravs de impostos e demais receitas pagas ao Estado. A Administrao poderia, pelo contrrio, no dispensar recurso algum para a construo da mesma obra, atribuindo a ente privado a sua construo e posterior explorao, atravs da cobrana de tarifas dos usurios, at que haja o devido ressarcimento pelos custos dispensados, alm da convencional clusula de lucro. No caso de servios pblicos ocorre exatamente o mesmo. A Administrao Pblica pode prest-los diretamente atravs de receitas gerais do oramento, ainda que para isso contrate entes privados para a prestao de servios (como ocorre no caso da sade, educao, etc.), ou pode conced-los explorao da iniciativa privada, o que, nesse caso, ensejar necessariamente a cobrana de tarifas, por ser esta uma caracterstica que inerente concesso e permisso de servio pblico. De resto, o pagamento mediante explorao do servio (caso da concesso de servio ou de obra pblica, bem como da permisso de servio pblico) tanto como o efetuado em dinheiro pelo Poder Pblico contrapartida habitual na esmagadora maioria dos contratos administrativos no so as nicas formas jurdicas concebveis para acobertar servios ou obras pblicas21. Devido a isto que, administrativamente, a Tarifa Zero apenas possvel nos casos de prestao direta do servio de transporte coletivo, sendo que a concesso e a permisso inviabilizam a atribuio de fontes de remunerao distintas do regime tarifrio. H, porm, restries jurdicas Tarifa Zero que no se limitam ao mbito administrativo, visto que no qualquer recurso que pode ser mobilizado pelo Poder Pblico para a remunerao do servio atravs de outras fontes, no tarifrias. Suas regras so basicamente determinadas pelo Direito Tributrio e pelo Direito Financeiro, e devem ser minuciosamente apresentadas, para que a reivindicao da Tarifa Zero no recaia no falacioso argumento da sua inviabilidade tcnica. Convm fazer uma observao neste ponto. que, recentemente, uma srie de lutas sociais em prol da gratuidade do servio de transporte coletivo, especialmente para estudantes, esbarrou em decises jurdicas que versavam sobre a questo da destinao de recursos para a garantia destas isenes. Conforme a Lei de Responsabilidade Fiscal, proibida a resignao de receitas tributrias por parte da Administrao Pblica sem que se aponte fonte alternativa de receita. Portanto, essencial apontar quais so as possibilidades
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jurdicas para a implementao da Tarifa Zero, tendo em vista que o legislador construiu um sistema jurdico que no veda juridicamente a sua possibilidade, mas apenas a facultou ao interesse poltico do Poder Pblico. Conforme as regras do Direito Financeiro, existem recursos considerados juridicamente vinculados ou desvinculados. Nesse sentido, conforme James Giacomoni, esse critrio de classificao da receita no decorre de nenhuma exigncia legal especfica, aparecendo nos oramentos como necessidade prtica de se conhecer o montante de recursos que j esto comprometidos com o atendimento de determinados programas e aqueles que podem ser livremente alocados a cada elaborao oramentria22. Receitas vinculadas, portanto, no podem viabilizar a prestao de servios pblicos alheios queles estabelecidos pela Constituio Federal e demais leis relacionadas. Apesar de no representar a maior parte das receitas da Unio, Estados, Municpios e Distrito Federal, as receitas vinculadas so uma parte considervel do oramento, estando disciplinadas no artigo 167, inciso IV, da Constituio Federal, que, na prtica, estabelece como vinculados os recursos referentes sade (nos termos do art. 198, pargrafo 2 da CF), educao (art. 212 da CF) e organizao da arrecadao tributria (art. 37, inciso XXII da CF). H ainda regras de Direito Financeiro que decorrem logicamente de institutos do Direito Tributrio. Trata-se do caso dos chamados tributos vinculados: contribuio de melhoria (que um tributo vinculado a uma atuao estatal que acarrete valorizao patrimonial ao ente privado em face da realizao de obra pblica) e taxa (tributo vinculado a uma atuao estatal referente utilizao ou simples disponibilizao de servio pblico especfico e divisvel, ou o devido exerccio do poder de polcia. Referente diretamente ao contribuinte). Apenas uma situao pode ensejar a remunerao do transporte coletivo atravs de tributos vinculados, nos moldes do programa Tarifa Zero. Trata-se da taxa pela disponibilizao de servio pblico especfico e divisvel de transporte coletivo urbano. Conforme Paulo de Barros Carvalho, Taxas so tributos que se caracterizam por apresentarem, na hiptese da norma, a descrio de um fato revelador de uma atividade estatal, direta e especificamente dirigida ao contribuinte. Nisso diferem dos impostos, e a anlise de suas bases de clculo dever exibir, forosamente, a medida da intensidade da participao do Estado. Acaso o legislador mencione a existncia de taxa, mas eleja base de

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Vide: GIACOMONI, James. Oramento Pblico. So Paulo: Atlas, 2000. Cap. 7, ponto E.

clculo mensuradora de fato estranho a qualquer atividade do Poder Pblico, ento a espcie tributria ser outra, naturalmente um imposto23. Conforme o artigo 79, inciso I, alnea b do Cdigo Tributrio Nacional, possvel a instituio de taxa nos casos de servios pblicos utilizados potencialmente pelo contribuinte, sendo de utilizao compulsria e estando postos sua disposio mediante atividade administrativa em pleno funcionamento. A linguagem pouco clara do legislador exige alguns esclarecimentos. Primeiramente, a doutrina majoritria considera o termo utilizao potencial um contrasenso, visto que s possvel a partir da prestao efetiva do servio. Devido a isto, Geraldo Ataliba convencionou denominar como disponibilizao o termo correto para o servio pblico cuja instituio de taxa seja possvel ainda que o contribuinte no tenha utilizado efetivamente. Tambm o termo utilizao compulsria objeto de grandes polmicas doutrinrias. Entende-se, porm, que desde a Constituio de 1988 no possvel considerar um servio pblico de utilizao compulsria em virtude de lei, sendo esta uma decorrncia do direito liberdade do cidado. Desta forma, a utilizao compulsria deixou de ter a perspectiva autoritria que a instituiu, para assimilar a perspectiva da Constituio Cidad, que, preocupada com a satisfao das necessidades bsicas da populao, enumerou os servios considerados imprescindveis, cuja utilizao compulsria no em virtude de lei, mas por decorrncia da vida concreta, das necessidades materiais de cada indivduo. Um servio pblico de atribuio da Administrao Pblica justamente porque o legislador constituinte reconheceu que a sua prestao tutela direitos considerados fundamentais a todo cidado. Desta forma, Os servios pblicos coletivos (em tese energia, gua, esgoto, telefonia, transporte) se prestam a ser cobrados tributariamente, quando adotado o regime jurdico das taxas, pela mera disponibilidade dos servios, desde que regular e em funcionamento24. Fica evidenciado, portanto, que o transporte coletivo, alm de ser notoriamente um servio indispensvel coletividade, foi reconhecido pela Constituio Federal como servio pblico essencial, conforme o artigo 30, inciso V. Basta, portanto, que se demonstre a sua especificidade e divisibilidade, mantendo na base de clculo os princpios referentes ao tributo taxa, para que se denote a sua constitucionalidade.

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CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de Direito Tributrio. 17 ed. So Paulo: Saraiva, 2005. P. 38-39. COLHO, Sacha Calmon Navarro. Servios pblicos e tributao. In TORRES, Heleno Taveira. Servios Pblicos e Direito Tributrio. So Paulo: Quartier Latin,2005. P. 248.

Considera-se especfico o servio pblico que possa ser destacvel em unidades autnomas de interveno, de utilidade ou de necessidade pblicas. Alm disso, eles devem se direcionar a pessoa certa, a um nmero determinado ou ao menos determinvel de sujeitos, tornando possvel medir a utilizao, efetiva ou potencial, de cada usurio, individualmente considerado em relao a tais servios. Trata-se, portanto, do critrio geral atribudo s taxas pela prestao de servio, independente de a relao tributria nascer da utilizao efetiva ou da mera disponibilizao pelo Poder Pblico. Conforme Luiz Alberto Pereira Filho, um servio pblico posto disposio do usurio pode ser considerado especfico se cumprir com trs premissas: (i) se o contribuinte puder tirar proveito do servio, de forma direta e imediata, sem que, para isso, precise necessariamente us-lo; (ii) se o sujeito ativo da taxa puder identificar o sujeito passivo sem que haja a utilizao do servio; e (iii) se o sujeito passivo puder destacar o servio pblico em unidades autnomas de interveno, utilidade ou necessidade pblicas25. Quanto divisibilidade de servio pblico, o referido autor entende que se trata de um desdobramento da especificidade, sendo que a possibilidade de utilizao individual, por cada usurio, permite auferir a medida mnima do custo que a atuao estatal representar para o Poder Pblico, em relao ao sujeito passivo. Basta, portanto, segundo seu entendimento, que o servio pblico possa ser destacado em unidades autnomas de interveno, (...)sendo suficiente que a regra-matriz da taxa preveja um servio suscetvel de fruio individual, independentemente do efetivo destaque das unidades de interveno, de utilidade ou de necessidade pblica ocorrer ou no no plano do mundo fenomnico26. Para que haja divisibilidade, imprescindvel que o uso do servio pblico apenas seja suscetvel de utilizao separada, por parte de cada um dos usurios. A suscetibilidade decorrncia da possibilidade de previso, no plano da norma geral e abstrata, do montante equivalente ao custo individual do servio pblico. Do contrrio, ou seja, a impossibilidade de diviso do custo do servio, indubitavelmente, impe afirmar que o servio indivisvel, no podendo jamais ser financiado por taxa27. Cabe base de clculo, portanto, confirmar a chamada hiptese de incidncia do tributo, o que, neste caso, representa a diviso dos custos inerentes atuao estatal em face de cada cidado a quem o servio considerado disponvel. O clculo especfico na medida em que se refere a gastos certos previstos no oramento pblico (referentes ao servio de

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PEREIRA FILHO, Luiz Alberto. As taxas no sistema tributrio brasileiro. Curitiba: Juru, 2002. P. 82. PEREIRA FILHO, Luiz Alberto. As taxas no sistema tributrio brasileiro. P. 82. 27 PEREIRA FILHO, Luiz Alberto. As taxas no sistema tributrio brasileiro. P. 86.

transporte coletivo), e divisvel na medida em que a disponibilizao do servio permite a cada contribuinte individualmente o pleno acesso ao sistema. Assim como qualquer tributo, cabe tambm taxa respeitar o princpio da capacidade contributiva, que significa que, neste caso, no ser cabvel a tributao de sujeitos que, para sanar a obrigao tributria, sejam obrigados a afetar o oramento destinado garantia do chamado mnimo existencial, que se refere aos direitos bsicos garantidos pela Constituio Federal. Para efeito de clculo, o DIEESE utiliza como parmetro o artigo 7, inciso IV da CF, que estabelece os direitos que devem ser supridos pelo clculo do salrio mnimo28. Diante disso, a Administrao Pblica obrigada a respeitar o princpio tributrio do no-confisco, do qual decorre a intributabilidade do mnimo existencial do contribuinte, devendo instituir faixas de pagamento com valores diferenciados, comumente denominadas de tarifas sociais. Esta iseno total ou parcial, conforme a capacidade contributiva do sujeito, acarreta ao Estado o dever de cobri-la atravs de seus recursos prprios, visto que o aumento do valor da obrigao aos sujeitos que demonstram capacidade contributiva seria uma clara afronta ao princpio da retributividade, que norteia a instituio das taxas e essencial para fins de definio da base de clculo do tributo. O que se percebe que esta limitao mnima (referente ao princpio da capacidade contributiva na modalidade da proteo do mnimo existencial) e mxima (princpio da retributividade) torna a taxa um tributo bastante limitado em termos arrecadatrios para garantir a remunerao do transporte coletivo, tendo em vista as profundas desigualdades sociais observadas no Brasil. por este motivo que comumente aponta-se os impostos de competncia municipal como as principais fontes de receita para a garantia da Tarifa Zero no transporte coletivo. Os impostos so tributos considerados desvinculados da atuao estatal, mas vinculados manifestao de capacidade econmica por parte do contribuinte. Sua arrecadao, por ser desvinculada, pode ser destinada a qualquer das destinaes constitucionalmente admitidas, conforme as regras de Direito Financeiro. A Constituio Federal estabelece quais so os tributos de competncia municipal. Trata-se do IPTU (imposto sobre a propriedade territorial urbana), ISS (imposto sobre servios) e ITBI (imposto sobre a transmisso de bens imveis), sendo que, no caso da formulao inicial do Programa Tarifa Zero, props-se o aumento da alquota daquele primeiro tributo, incidindo principalmente sobre bancos, estabelecimentos comerciais,

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Vide salrio mnimo necessrio, disponvel em <http://www.dieese.org.br/>. Acesso em 04/08/2008.

industriais e residenciais que auferissem grande valorizao29. Como no poderia deixar de ser, a proposta gerou grande polmica, sendo que os vereadores sequer chegaram a votar a lei da tarifa zero, apesar de a maioria da populao ter se colocado a favor da proposta. A prpria constitucionalidade da Tarifa Zero foi questionada poca, sendo que o custeio de servios pblicos especficos e divisveis foi considerado constitucional quando no houver sua tributao pelas taxas que lhes so respectivas, no caso de uma gratuidade justificada, por meio das demais receitas gerais do Estado, tais como aquelas advindas dos impostos, dos preos etc. Quanto constitucionalidade desse custeio quando no se verifica a instituio de uma taxa ou seja, quando no se verifica uma contrapartida econmica do administrado, de forma justificada -, assim se pronunciou Roque Carrazza, quando da reflexo acerca da constitucionalidade da no-cobrana de passagem de transporte (taxa pelo servio, especfico e divisvel, de transporte coletivo de nibus) pela Prefeitura Municipal de So Paulo (a denominada Tarifa Zero/1990): Sem embargo das doutas opinies em sentido contrrio, estamos convencidos de que sim. [de que constitucional o custeio por outras receitas do Estado] Embora, a nosso sentir, a medida seja, sob o ngulo poltico, inconveniente, entendemos que, sob a tica do Direito, prospervel30. O que se v, portanto, que o Municpio contm os instrumentos suficientes para a aplicao imediata da Tarifa Zero ao transporte coletivo, visto que constitucionalmente competente para instituir taxa pela disponibilizao do servio gratuito a toda a populao, alm de poder alocar recursos provenientes dos impostos municipais (que so tributos novinculados) para a remunerao do servio, desde que respeitados os recursos mnimos estabelecidos para educao, sade e arrecadao fiscal. 4) CONCLUSO Procuramos demonstrar que, nos dias de hoje, a implementao do programa Tarifa Zero nas cidades brasileiras um imperativo de justia social, de sustentabilidade do modelo urbano e uma forma de efetivao do direito cidade. No se trata, porm, da implementao definitiva do direito cidade, mas o passo decisivo a ser dado nesse sentido. que a Tarifa Zero no abole em definitivo aquela que a contradio fundamental da cidade capitalista (a segregao urbana, preconizada pela mercantilizao do solo), mas a coloca em evidncia, pois, a partir do momento em que se disponibiliza o acesso cidade s populaes postas sua margem, estas se defrontam com a barreira final imposta pelo
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Vide: SINGER, Paul. Um governo de esquerda para todos. Luiza Erundina na Prefeitura de So Paulo (1989 1992). So Paulo: Brasiliense, 1996. Cap. 7. 30 BUSSAMARA, Walter Alexandre. Taxas: limites constitucionais. So Paulo: Malheiros, 2003. P. 80.

capitalismo ao direito cidade, que a propriedade privada do solo e dos demais meios de produo. No se trata, portanto, de uma medida reformista que visa garantir o acesso cidade sem questionar a periferizao urbana que decorre da mercantilizao do solo, mas de uma bandeira de luta ttica da classe trabalhadora, que questiona, afinal de contas, a essncia da organizao da cidade capitalista. Prova disso que, conforme se demonstrou, no h entraves jurdicos identificveis dentro da legislao estatal (editada majoritariamente pela classe dominante) aplicao imediata da Tarifa Zero, mas apenas um conflito de interesses polticos inerentes ao prprio processo da luta de classes nas cidades. Conforme Henri Lefevbre, A estratgia urbana baseada na cincia da cidade tem necessidade de um suporte social e das foras polticas para se tornar atuante. Ela no age por si mesma. No pode deixar de se apoiar na prsena e na ao da classe operria, a nica capaz de pr fim a uma segregao dirigida essencialmente contra ela. Apenas esta classe, enquanto classe, pode contribuir decisivamente para a reconstruo da centralidade destruda pela estratgia de segregao e reencontrada na forma ameaadora dos centros de deciso31. 5) REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS - BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Contedo Jurdico do Princpio da Igualdade. 4 ed. So Paulo: Malheiros, 2005. - BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de Direito Administrativo. 17 ed. So Paulo: Malheiros, 2004. - BUSSAMARA, Walter Alexandre. Taxas: limites constitucionais. So Paulo: Malheiros, 2003. - CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de Direito Tributrio. 17 ed. So Paulo: Saraiva, 2005. - COLHO, Sacha Calmon Navarro. Servios pblicos e tributao. In TORRES, Heleno Taveira. Servios Pblicos e Direito Tributrio. So Paulo: Quartier Latin, 2005. - DIEESE (Departamento Intersindical de Geografia e Estatstica). Disponvel em <http://www.dieese.org.br/>. Acesso em 04/08/2008 - DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 17 ed. So Paulo: Atlas, 2004. - DUSSEL, Enrique. 1492: O encobrimento do outro.

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