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Processo de elaborao de polticas em Moambique

Bata Mauro

Maputo: 09-2012

Lista de Acrnimos

AMMCJ

Associao Moambicana das Mulheres de Carreira Jurdica Instituto Superior de Administrao Pblica Estratgia Global de Reforma do Sector Pblico Mecanismo de apoio a Sociedade Civil Ministrio da Educao e Cultura Ministrio da Sade Nova Parceria de Desenvolvimento de frica Objectivos de Desenvolvimento do Milnio Organizao No Governamental Plano de Aco para a Reduo da Pobreza Absoluta

ISAP EGRSP MASC


MEC MISAU

NEPAD ODM ONG PARPA

PQG

Plano Quinquenal do Governo

Contedo
Introduo ..................................................................................................................................3 Poltica pblica conceito ............................................................................................................3 O Processo Politico: Como as politicas so feitas em Moambique .........................................5 Identificao do problema......................................................................................................6 Definio de agenda...............................................................................................................7 Formulao da poltica...........................................................................................................7 Comunidade Poltica..........................................................................................................8 Rede da Poltica .................................................................................................................8 Tomada de deciso.................................................................................................................8 Implementao da poltica .....................................................................................................9 Entradas da Poltica............................................................................................................9 Sadas da Poltica ...............................................................................................................9 Resultados da Poltica ......................................................................................................10 Impacto da Poltica ..........................................................................................................10 Avaliao (e Monitoria).......................................................................................................10 Algumas polticas pblicas ..................................................................................................11 Polticas Sectoriais ...........................................................................................................11 Polticas institucionais .....................................................................................................11 Polticas macroeconmicas ..............................................................................................11 Planos nacionais de desenvolvimento..............................................................................12 Polticas reguladoras ........................................................................................................12 Polticas globais e regionais.............................................................................................12 Instrumentos orientadores de polticas pblicas ..................................................................12 Concluso.................................................................................................................................14 Bibliografia ..............................................................................................................................15

Introduo
O presente trabalho subordinado ao tema processo de elaborao de polticas pblicas no contexto moambicano. As questes que nos surgem a priori so: o que so de facto polticas pblicas? Em que influenciam na vida social? E principalmente, como so elas elaboradas em Moambique? Estas so algumas das perguntas que pelo grupo sero respondidas ao longo do trabalho. No presente trabalho o grupo tem como o objecto de estudo o processo de laborao de politicas publicas o contexto moambicano, ou seja, como so feitas as politicas em Moambique. Ser pelo grupo evidenciado os seus intervenientes (actores), seu processo de laborao, seu processo de implementao. Para uma melhor compreenso grupo dividiu o trabalho em dois momentos onde no primeiro fala de forma sumria o que so de facto polticas pblicas num contexto geral e no segundo da elaborao de polticas no contexto moambicano e exemplos de algumas polticas em Moambique. A realizao do trabalho foi movida por um objectivo geral que pode ser resumido da seguinte forma: Evidenciar a comunidade estudantil o processo politico em Moambique. Ainda possuindo tambm objectivos especficos enumerados abaixo: Evidenciar os actores no processo poltico Moambicano Porque estudar o processo poltico moambicano Identificar os principais instrumentos de gesto poltica em Moambique Para o alcance dos objectivos supracitados o grupo recorreu a metodologia da reviso bibliogrfica e documentada. Apresentando como estrutura a introduo neste momento apresentada, logo de seguida o desenvolvimento, a concluso e por fim a bibliografia.

Poltica pblica conceito


Para efectivamente se alcanar o conceito de poltica pblica deve-se perceber primeiro o que uma poltica. MASC (2010: 23) define poltica como um processo ideologicamente orientado para a tomada de decises, com a finalidade de se alcanar os objectivos ou satisfazer os interesses 3

de um determinado grupo social. Assim Meny e Thoening (1991) citados por Pasquino (2005: 254) definem poltica pblica como sendo o resultado da actividade de uma autoridade provida de poder pblico e legitimidade institucional. Sitoe (2005) citado por ISAP (2009:10) polticas pblicas significam decises tomadas pelo governo que intencional e significativamente afectam a sociedade.

Uma das definies clssicas de politicas publicas nos dada por Dy (1975) citado por Rocha (2010:26) Public policy is whatever the goverments choose to do or not to do. Ainda segundo Rocha esta uma definio um tanto quanto vaga pois, ela permite-nos explicar aquilo que tradicionalmente se entende por polticas pblicas. Primeiro trata-se de polticas desenvolvidas pelo governo e outras autoridades pblicas. Segundo trata-se de escolhas que visam a produo de resultados, tais como aumento do nvel de formao e educao. Terceiro as polticas referem-se ao que os governos fazem e no o pretendem fazer. Quarto as polticas pblicas podem ser positivas ou negativas.

Assim sendo em Moambique a poltica definida pelo Governo, quando o mesmo reconhece a existncia de um problema pblico determina ou orienta a poltica (lei, decreto, etc.) virada para a resoluo desse problema sob forma de norma (s) ou poltica (s). Portanto, a formulao de leis, normas, estratgias ou programas surge a partir de um conjunto de decises polticas e aces, visando garantir os direitos sociais, tendo em conta as exigncias da sociedade ou do prprio Estado. Assim pode-se dizer que as polticas pblicas so orientadas para a satisfao dos direitos ou necessidades dos cidados ou grupos especficos de cidados. O cumprimento de uma poltica pblica (leis, regulamentos, estratgias, decretos, etc.) passa a ser obrigatrio para todas as partes interessadas (governo, cidados, instituies pblicas, funcionrios pblicos, organizaes e agncias internacionais, etc.). , por isso, muito importante que as organizaes da sociedade civil e as comunidades entendam claramente como funcionam as diferentes etapas de concepo e implementao das polticas pblicas nos seus respectivos pases, ou contextos (MASC:2010).

Desta forma esto criadas as condies para o inicio da abordagem ao processo poltico em Moambique neste caso, como so elas de facto elaboradas.

O Processo Politico: Como as politicas so feitas em Moambique


Tem sido mais habitual junto dos estudiosos da poltica dar-se primazia a estudos referentes a como as polticas so elaboradas em detrimento de outros temas como por exemplo, as causas das polticas e as consequncias das mesmas. Normalmente o estudo da feitura das polticas pblicas considera uma serie de actividades ou processos que ocorrem com o sistema poltico. Seria de fcil compreenso pensar sobre a feitura de polticas pblicas como uma serie de processos cclicos mas, na prtica estas actividades raramente ocorrem em ordem, passo-a-passo em sequncia. Diferentes actores polticos como, por exemplo, grupos de interesse e partidos polticos podem estar engajados em diferentes processos ao mesmo tempo, mesmo estando na mesma rea poltica. Assim em Moambique o processo de elaborao de polticas est directamente relacionado ao regime poltico estabelecido para o Estado. As polticas comeam logo a ser definidas a partir dos manifestos eleitorais dos partidos, so estes manifestos que fornecem os indicadores dos programas governamentais do partido que por ventura ascender ao poder. A definio de uma poltica tem em vista a resoluo de um dado problema social ou grupal assim, se formos a reparar os manifestos eleitorais tem como sua componente bsica a identificao de um problema e sua resoluo. Findo o perodo eleitoral o manifesto eleitoral do partido vencedor trabalhado e aperfeioado transformando-se em plano peridico de governao que entre ns chamado Plano Quinquenal do Governo (PQG). Apesar de todos estes aspectos de vital importncia dividir o processo poltico em diferentes partes de modo a compreender de melhor maneira o processo poltico. Estas mesmas partes chamadas fases de elaborao de polticas pblicas.

Dy (2005) descreve a elaborao de polticas como um processo ou actividades que ocorrem com o sistema poltico. Estas actividades so igualmente chamadas fases do processo poltico que so as seguintes: Identificao do problema (necessidade a ser atendida); Estabelecimento/definio de agenda; Formulao; Tomada de deciso; Implementao; Avaliao (e Monitoria).

Identificao do problema
A identificao do problema no sempre to simples, existe uma multiplicidade de problemas, necessidades e insatisfaes na sociedade que muitas vezes no so identificados e por tanto no chegam ser includos na agenda poltica. Assim sendo surgem-nos as seguintes perguntas: Como? E porque? Algumas questes so consideradas como importantes para agenda poltica em detrimento de outras. Segundo Dy (2005) a capacidade de decidir que problema far parte da agenda governamental ainda mais importante que decidir quais so as solues a assumir para um determinado problema. Para o caso de Moambique a identificao de problemas e feita a nvel central principalmente, no Ministrio do Plano e Desenvolvimento, no Ministrio das Finanas e no Banco Central (Banco de Moambique) e nos Ministrios responsveis por determinadas reas especficas, por exemplo na definio das polticas de educao ou sade, intervm tambm o MEC e MISAU. A definio das polticas econmicas e sociais tm sido um campo particularmente fechado, apenas acessvel a tecnocratas do Governo, doadores e instituies financeiras internacionais. Portanto, pouco fica para a participao dos cidados, como se pode ver em relao ao Plano Quinquenal do Governo e o Cenrio Fiscal de Mdio Prazo. As Organizaes da Sociedade Civil podem influenciar polticas e prticas na governao local, mais especificamente, os rgos locais do Estado (governos provinciais e distritais) e os rgos municipais.

Definio de agenda
O conceito central na formao das polticas o conceito de agenda. Birkland (2007), citado por Rocha, define agenda como processo pelo qual os problemas ganham e perdem ateno do pblico e das elites. impossvel para os actores pblicos concentrarem as suas atenes e atenderem a todos os problemas existentes em uma sociedade, uma vez que estes so abundantes e os recursos para soluciona-los so escassos. Por isso de extrema importncia que se estabeleam quais questes sero tratadas pelo governo. A formao de agenda envolve a emergncia, reconhecimento e a definio das questes que sero tratadas e, como consequncia, quais sero deixadas de lado. Porem, mesmo que uma questo se insira na pauta governamental isso na significar que ela ser considerada prioritria. Para que ela seja considerada prioritria necessrio que diversos factores se juntem tais como vontade poltica, mobilizao popular e o entendimento de que a onerosidade da no resoluo do problema ser maior do que o custo da sua realizao. O Processo de formao da agenda nacional (pauta governamental) constitudo por movimentos ascendentes (da base ao topo) e descendentes (do topo base). O nvel local, principalmente, o distrito o ponto de partida de todo o Processo de Planificao, onde so definidas, com a participao e envolvimento das comunidades, as prioridades, estratgias e planos. A planificao realizada ao nvel do distrito , posteriormente, consolidada a nvel provincial e remetida ao nvel central para efeitos de aprovao e integrao nos planos e programas nacionais. Aps a sua aprovao pelos rgos competentes, o Conselho de Ministros e a Assembleia da Repblica, os instrumentos de planificao nacional, o PES e o OE, voltam em forma de orientaes para serem implementadas a nvel provincial e local.

Formulao da poltica
A partir do momento em que uma situao vista como problema e, por isso, se insere na agenda governamental, necessrio definir as linhas de aco que sero adoptadas para soluciona-los. Assim de acordo com Dy (2005: 42) Policy formulation is the development of policy alternatives for dealing with problems in public agenda. De acordo com Dy a formao de poltica seria o desenvolvimento de alternativas polticas para lidar com os problemas na pauta governamental. 7

neste momento que definido o foco da poltica, neste caso, que programas devero ser levados acabo e as metas a alcanar. Falando concretamente do contexto moambicano a definio de polticas levada acabo por basicamente dois tipos de actores: a Comunidade Poltica e a rede poltica.

Comunidade Poltica A Comunidade Poltica engloba os indivduos e as instituies envolvidas na formulao de uma determinada poltica pblica. Envolve, portanto, actores sociais interessados em analisar, opinar e corrigir alguns aspectos relativos essa poltica pblica de forma a fornecer alternativas para o seu melhor enquadramento na comunidade, um enquadramento que v de encontro s necessidades da comunidade.

Rede da Poltica A Rede da Poltica constituda por uma parte dos actores da Comunidade da Poltica. So, portanto, actores que trabalham em conjunto ou interagem regularmente para alcanar mudanas especficas, relacionadas com algo que preocupa a comunidade. A Rede da Poltica pode incluir Organizaes No Governamentais (ONGs), Organizaes da Sociedade Civil, os seus aliados da comunidade de doadores, assim como departamentos do governo afins. Por exemplo: uma rede de uma poltica de combate ao abuso sexual de menores nas escolas pode ser formada por representantes da Organizao da Sociedade Civil, Organizao Nacional dos Professores, Representantes dos Conselhos de Escola, Direces da Educao, membros da Polcia local, etc.

Tomada de deciso
A fase de tomada de deciso aquela que em que se define as alternativas de aco. So definidos nesta fase aspectos tais como os recursos, o tempo de aco da poltica. As escolhas assumidas nesta fase aparecem-nos sob forma de leis, decretos, resolues, normas, etc. igualmente decidido nesta fase como ser levado a cabo o processo decisrio, quem participar no processo, portanto, se ser aberto ou fechado. Nos processos normais de tomada de decises, a Assembleia da Repblica abre espao para a participao da sociedade civil na preparao de projectos de lei e polticas, atravs dos processos consultivos 8

realizados pelos seus comits permanentes. No entanto, a influncia da sociedade civil no processo legislativo, espordica, no sendo permanente ou constante.

Implementao da poltica
A criao de polticas no acaba simplesmente com a aprovao da mesma pela AR e assinatura do Presidente da Repblica. Assim a implementao envolve todas as actividades assumidas para levar a cabo todas as polticas adoptadas. Estas actividades incluem igualmente a criao de departamentos, agencias, escritrios e tambm a delegao de novas responsabilidades organizaes j existentes. Assim o processo de implementao passa necessariamente por quatro fases, a serem apresentadas: Entradas da Poltica; Sadas da Poltica; Resultados da Poltica; Impacto da Poltica.

Entradas da Poltica Trata-se de todos diferentes tipos de recursos de que uma poltica precisa para ser implementada. Assim por exemplo, para uma poltica de sade as entradas seriam a existncia de mdicos, enfermeiros, hospitais, medicamentos, etc. Do mesmo jeito funcionaria para uma poltica de educao onde teramos como entradas a existncia de professores, escolas, material escolar, dinheiro, etc.

Sadas da Poltica Como j antes foi dito uma poltica tem em vista satisfazer os interesses o necessidades de um determinado grupo social. Assim as sadas da poltica correspondem aos bens e servios produzidos pela poltica. Assim por exemplo, numa poltica de sade as sadas seriam o nmero de doentes que recebeu tratamento, mdicos e enfermeiros em servio na rea da sade. 9

Resultados da Poltica Trata-se das mudanas causadas pela sada de uma poltica. Por exemplo, os resultados de uma poltica de educao poderiam ser vistos como o conhecimento e competncias adquiridas pelos alunos, em consequncia de frequentarem a escola. Seria de igual modo para uma poltica de sade onde os resultados seriam por exemplo, a diminuio do ndice de mortes por uma determinada enfermidade.

Impacto da Poltica Aqui entra em questo a forma como os resultados fazem uma diferena significativa na vida das pessoas. Assim o impacto da poltica de educao poderia ser medido pela sua aplicao prtica da aprendizagem do individuo para a continuao nos estudos ou obter um emprego.

Avaliao (e Monitoria)
Este a ltima etapa do processo poltico mas, no significando que ela usada somente no final da vigncia da poltica muito pelo contrrio. Segundo MASC (2010: 13) Monitorar significa acompanhar ou controlar a execuo de uma aco, projecto, programa ou poltica pblica. Verificando-se claramente que a avaliao um elemento que acompanha a poltica em todos os momentos tentando sempre garantir o sucesso da governao. A avaliao pode ser explicada como uma aco orientada para verificar a eficcia e eficincia da implementao de um determinado programa, actividade, projecto ou poltica pblica e tem por objectivo identificar, durante a sua implementao, os seus pontos fortes e fracos, com vista a recomendar medidas correctivas necessrias para assegurar que se alcancem os objectivos pretendidos. A avaliao da governao incide basicamente sobre instituies, estruturas e indivduos responsveis pela implementao de polticas ou programas pblicos e, tambm, sobre os processos da sua implementao. Em linhas gerais a avaliao permite a administrao: Gerar informaes teis para futuras polticas Prestar contas dos seus actos 10

Justificar as aces e explicar as decises Corrigir e prevenir falhas Responder se os recursos, que so escassos, esto a dar resultados esperados e de forma satisfatria. Identificar impedimentos ao sucesso do programa implementado Promover dilogo entre os vrios actores individuais e colectivos Fomentar a coordenao e cooperao entre actores

Algumas polticas pblicas

Polticas Sectoriais Regular a prestao de servios ao nvel de um determinado sector. Sistema Nacional de Sade. Sistema Nacional de Educao.

Polticas institucionais Estas polticas regulam o funcionamento de instituies do Estado. Inclumos nesta categoria: Regulamento de funcionamento dessas instituies.

Polticas macroeconmicas Regular as actividades macroeconmicas e regulamentar os rendimentos e despesas, visando a promoo do crescimento econmico e estimular a criao de emprego. As polticas macroeconmicas tm grande influncia sobre as outras polticas. A poltica fiscal em Moambique. A poltica cambial.

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Planos nacionais de desenvolvimento Projectar as mudanas que o Governo pretende promover no pas, num determinado perodo de tempo. PARPA. Agenda 2025. Plano Quinquenal do Governo.

Polticas reguladoras Estabelecer normas e padres em reas socioeconmicas (rea das florestas e fauna bravia, ambiente, poluio sonora, etc.). Poltica sobre a gesto ambiental nas zonas costeiras. A Lei de Florestas e Fauna bravia. Lei da Terra.

Polticas globais e regionais Estabelecer acordos regionais e internacionais que influenciam as outras polticas adoptadas pelos governos. Carta dos Direitos Humanos. Conveno Internacional dos Direitos da Criana. Poltica sobre a circulao de pessoas e bens na SADC

Instrumentos orientadores de polticas pblicas


A verdade que todas estas polticas so elaboradas de acordo como mecanismos que facilitam a sua gesto e implementao. Tais instrumentos so os chamados instrumentos orientadores das polticas pblicas temos como principais instrumentos: PARPA ODM NEPAD PQG 12

EGRSP Agenda 2025

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Concluso
O estudo focalizou o processo de elaborao de polticas pblicas em Moambique, tendo evidenciado suas etapas e instrumentos institucionais para gesto facilitao de processo de elaborao de polticas pblicas. Tendo sido marcado como ponto principal a fraca incluso da sociedade civil no processo de elaborao de polticas no contexto nacional. Diferente do que se verifica nas grandes democracias internacionais como, por exemplo, nos Estados Unidos da Amrica onde a incluso no processo se encontra ao mais alto nvel. Entende-se que este mais um desafio a se enfrentado pela sociedade moambicana. Por fim o grupo espera ter conseguido responder e contribuir para que algumas questes referentes ao processo poltico tenham sido esclarecidas em volta do processo poltico moambicano.

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Bibliografia
AMMCJ. (2008). Processo de Elaborao e Desenvolvimento de Polticas e Leis em Moambique. Dy, T. R. (2005). Understanding Public Policy (11 edio ed.). New jersey: Pearson Prentice Hall. ISAP. (2009). Governao e Polticas Pblicas em Moambique. Maputo: Publicaes Escola de Governo. MASC. (2010). Manual de Monitoria da governo. Maputo: Marimbique - Contedos e Publicaes, Lda. Pasquino, G. (2005). Curso de Cincia Poltica. Pricipio Publicaes Universitrias Cientficas . Rocha, J. A. (2010). Gesto do Processo Poltico e Polticas Pblicas. Lisboa: Escolar Editora.

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