GOVERNANA DA INTERNET: ASPECTOS DA FORMAO DE UM REGIME GLOBAL E OPORTUNIDADES PARA A AO DIPLOMTICA

MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES

Ministro de Estado Secretrio-Geral

Embaixador Antonio de Aguiar Patriota Embaixador Ruy Nunes Pinto Nogueira

FUNDAO ALEXANDRE DE GUSMO

Presidente

Embaixador Gilberto Vergne Saboia

A Fundao Alexandre de Gusmo, instituda em 1971, uma fundao pblica vinculada ao Ministrio das Relaes Exteriores e tem a finalidade de levar sociedade civil informaes sobre a realidade internacional e sobre aspectos da pauta diplomtica brasileira. Sua misso promover a sensibilizao da opinio pblica nacional para os temas de relaes internacionais e para a poltica externa brasileira.

Ministrio das Relaes Exteriores Esplanada dos Ministrios, Bloco H Anexo II, Trreo, Sala 1 70170-900 Braslia, DF Telefones: (61) 3411-6033/6034 Fax: (61) 3411-9125 Site: www.funag.gov.br

EVERTON LUCERO

Governana da Internet:
Aspectos da Formao de um Regime Global e Oportunidades para a Ao Diplomtica

Braslia, 2011

Direitos de publicao reservados Fundao Alexandre de Gusmo Ministrio das Relaes Exteriores Esplanada dos Ministrios, Bloco H Anexo II, Trreo 70170-900 Braslia DF Telefones: (61) 3411-6033/6034 Fax: (61) 3411-9125 Site: www.funag.gov.br E-mail: funag@itamaraty.gov.br

Equipe Tcnica: Henrique da Silveira Sardinha Pinto Filho Andr Yuji Pinheiro Uema Fernanda Antunes Siqueira Fernanda Leal Wanderley Juliana Corra de Freitas Pablo de Rezende Saturnino Braga Reviso: Jlia Lima Thomaz de Godoy Programao Visual e Diagramao: Maurcio Cardoso e Juliana Orem

Impresso no Brasil 2011 Lucero, Everton. Governana da Internet: aspectos da formao de um regime global e oportunidades para a ao diplomtica / Everton Lucero. Braslia: Fundao Alexandre de Gusmo, 2011. 236p. ISBN: 978.85.7631.300-7 1. Governana. 2. Internet. 3. Tecnologia da Informao. CDU 65.011.56
Ficha catalogrfica elaborada pela Bibliotecria Sonale Paiva - CRB /1810

Depsito Legal na Fundao Biblioteca Nacional conforme Lei n 10.994, de 14/12/2004.

Dedicatria

Dedico esta obra ao saudoso Atansio Darcy Lucero, meu pai, e Maria Luiza Fraske, minha me, em gratido pelo apoio sempre firme e amoroso minha formao e trajetria de vida.

No passado, podemos ter acreditado que a melhor preparao para uma carreira em poltica externa era ter fluncia em histria europeia, habilidade para falar russo ou francs, entendimento das razes da ordem mundial. O futuro demanda uma formao diferente. Hoje, os candidatos ideais para o exerccio da poltica internacional devem ser capazes de falar e pensar em termos revolucionrios. Devem ter conhecimento aprofundado de alguma rea seja China, Internet ou Bioengenharia onde mudana acelerada e imprevisibilidade sejam fatos dominantes da vida.

Joshua Cooper Ramo, The Age of the Unthinkable (2009).

Agradecimento

Este livro no teria sido possvel sem a oportunidade nica que me brindou o Itamaraty, ao manter e apoiar a formao de alto nvel dos diplomatas brasileiros, ao longo de toda a carreira, por intermdio do Instituto Rio Branco. Agradeo alta chefia do Ministrio das Relaes Exteriores, direo do Instituto Rio Branco e, em particular, Banca de Examinadores do LV Curso de Altos Estudos, pela excelente acolhida e atento escrutnio de minha Dissertao, ora publicada no formato deste livro. com orgulho e gratido que integro os quadros da diplomacia brasileira, em que tenho tido, ao longo das duas ltimas dcadas, a satisfao de oferecer meu esforo e minha contribuio ao Brasil. Agradeo muito especialmente ao Einstein Santos, aos familiares, amigos, colegas, funcionrios, chefes e ex-chefes, pela compreenso, pacincia e apoio durante o processo de pesquisa e redao do trabalho. Agradeo tambm aos especialistas em Internet, no Brasil e no exterior, a quem recorri quando necessitei confirmar entendimentos ou aclarar dvidas que surgiram ao longo do estudo. Nome-los todos seria tarefa difcil e arriscada. Por intermdio do Comit-Gestor da Internet no Brasil (CGI.br), registro meu agradecimento a todos os que dele participam ou participaram, como conselheiros, dirigentes ou funcionrios, sempre diligentes e atentos em melhor contribuir para a difuso da Internet no Pas.

EVERTON LUCERO

Fundao Alexandre de Gusmo, agradeo o interesse em publicar esta obra, que espero possa contribuir para ampliar o entendimento do importante papel que a diplomacia tem a desempenhar na inovadora empreitada de buscar solues para a governana global da Internet.

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Prefcio

Os temas relacionados gesto, ao uso e expanso da Internet oferecem oportunidade para ampliar o escopo de participao da diplomacia brasileira no redesenho das instituies de governana global. Novas instncias decisrias vm surgindo em decorrncia de eixos inovadores de poder que, por sua vez, respondem a processos sociais e polticos derivados do maior acesso informao, numa sociedade cada vez mais interconectada. A Governana da Internet revela tenses existentes entre o mundo das soberanias nacionais, no modelo westphaliano, e o espao ciberntico criado pela Internet, que no reconhece fronteiras nem jurisdies. As redes sociais e aplicaes como Facebook, Orkut, Twitter, YouTube esto definindo novas formas de relaes humanas e afinidades culturais, com efeitos sensveis sobre o modo de organizao social e poltica do mundo contemporneo. Ao mesmo tempo, introduzem desafios aplicao da lei, ao combate criminalidade, s relaes de comrcio, a regras de propriedade intelectual, s doutrinas de defesa nacional contra ataques cibernticos e prpria institucionalidade da governana global pela via multilateral, processos cada vez mais dependentes do modo como a Internet gerida no mundo. Episdios como o wikileaks, o papel das redes sociais nas insurgncias do mundo rabe ou as restries de acesso informao impostas em alguns pases revelam que o tema de Governana da Internet, em sentido amplo, tende a migrar para o centro da agenda internacional. As possibilidades
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oferecidas para mobilizao on-line em resposta a catstrofes naturais e as oportunidades de ampliao do acesso informao e aos benefcios da cidadania fazem da Internet ferramenta crucial para o desenvolvimento das sociedades contemporneas e elevam sua governana categoria de interesse estratgico para as naes. O regime internacional para a Internet segue em construo. Seu formato e modelo de gesto requerem dos atores interessados em nele influir, inclusive os governos, entendimento de como ele est estruturado e quais os processos que interferem no seu funcionamento. Essa realidade impe diplomacia desafio de conhecer e atuar no contexto de regime existente e, ao mesmo tempo, pensar e propor seu contnuo aperfeioamento. O Brasil possui modelo genuno de gesto dos recursos da rede no plano interno, de que participam os setores privado, acadmico, no governamental e governamental, no mbito do Comit-Gestor da Internet no Brasil (CGI.br). Com a estrutura de que dispe para a gesto no plano interno, o Brasil confere legitimidade e substncia sua atuao externa no tema. Temas caros sociedade brasileira vm sendo examinados do modo participativo, a partir de mobilizao poltica e social em torno de aes especficas. o caso, por exemplo, da soluo inovadora que se logrou no Pas para combater o abuso sexual de crianas e a pornografia infantil na Internet, da qual participaram o Congresso Nacional, o Ministrio Pblico, empresas provedoras de acesso e contedo e entidades sociais. Sem a interao e ampla participao da sociedade, teria sido impossvel aplicar a lei vigente contra crimes cometidos on-line. O exemplo brasileiro tem despertado grande interesse no plano internacional e gerado capital poltico-diplomtico, mediante a participao informada e coordenada do Pas nos debates globais sobre o tema. A extenso e a diversidade da pauta de governana da Internet justificam a elaborao de estratgia para o acompanhamento ordenado, pela Chancelaria brasileira, dos temas de interesse nacional. Cabe diplomacia articular parcerias que reforcem a legitimidade e o peso especfico das demandas nacionais nessa rea. funo do Itamaraty assegurar que o Pas defenda e colabore para a construo de regime de governana global que seja transparente, democrtico e representativo. A governana da Internet poder funcionar como prottipo de um modelo de governana global para o Sc. XXI. Por seu crescente peso no cenrio internacional, pelas condies de aportar experincia prpria e pelas qualificaes tcnicas e tecnolgicas que
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PREFCIO

possui, est o Brasil plenamente habilitado a influir nos moldes futuros da governana da Internet. Para tal, o Itamaraty precisa estar apto a incorporar a nova linguagem que surge com o advento da Internet e suas diversas aplicaes. Trata-se, em suma, de saber encaminhar essa temtica de modo transversal e integrado ao debate sobre governana global. Este trabalho apresenta opes e sugere linhas de ao diplomticas na matria, no intuito de contribuir para a insero do tema de Governana da Internet na pauta da poltica exterior brasileira. O autor Maio 2011

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Siglas e abreviaes

ACTA AfriNIC AGNU ALAC ANATEL AoC APC APNIC ARIN ARPA ARPANET A2K BASIS BITNET CAE CCITT ccTLD CERN CERT CETIC.br CGI.br CITEL CMSI CONSEGI

Anti-Counterfeiting Trade Agreement African Network Information Center Assembleia Geral das Naes Unidas At-Large Advisory Committee Agncia Nacional de Telecomunicaes Affirmation of Commitments Association for Progressive Communications Asia-Pacific Network Information Center American Registry for Internet Numbers Advanced Research Projects Agency Advanced Research Projects Agency Network Access to Knowledge Business Action to Support the Information Society Because Its Time Network Curso de Altos Estudos Comit Consultivo Internacional de Telegrafia e Telefonia country code Top Level Domain Centro Europeu de Pesquisas Nucleares Computer Emergency Response Team Centro de Estudos sobre as Tecnologias da Informao e da Comunicao Comit-Gestor da Internet no Brasil Comisso Interamericana de Telecomunicaes Cpula Mundial sobre Sociedade da Informao Congresso Internacional Software Livre e Governo Eletrnico

COP CSTD DARPA DCA DCT DDN-NIC DDoS DEPIN DMCA DNS DRM DSI ECOSOC eLAC EMBRATEL FAPESP FCC FERMILAB FNC FOSS FTP GAC GATS GIC GISI GNSO GRULAC GTGI gTLD G-77 HTML HTTP IAB IAHC

ITUs Child On-line Protection Comisso de Cincia e Tecnologia para o Desenvolvimento Defense Advanced Research Projects Agency Defense Communications Agency Departamento de Temas Cientficos e Tecnolgicos Network Information Center - Defense Data Network Distributed Denial of Service Attack Departamento de Poltica de Informtica Digital Millenium Copyright Act Domain Name System Digital Rights Management Diviso da Sociedade da Informao Conselho Econmico e Social das Naes UnidasEFF Electronic Frontier Foundation Plano de Ao para a Sociedade da Informao na Amrica Latina e no Caribe Empresa Brasileira de Telecomunicaes Fundao de Amparo Pesquisa do Estado de So Paulo Federal Communications Commission Fermi National Accelerator Laboratory Federal Networking Council Free and Open Source Software File Transfer Protocol Governmental Advisory Committee General Agreement on Trade in Services Global Internet Council Grupo Interministerial sobre Sociedade da Informao Generic Names Supporting Organization Grupo Latino-Americano e Caribenho Grupo de Trabalho sobre Governana da Internet generic Top Level Domain Grupo dos 77 e China HyperText Markup Language HyperText Transfer Protocol Internet Activities Board - Internet Architecture Board International Ad Hoc Committee

IANA IBASE IBGE IBM ICANN ICCB IDN IEEE IETF IFWP IGF IMP IP ISI ISO ISOC ITU JPA kbps LACNIC LNCC MAG MCT MDM (ou MDG) MERCOSUL MILNET MIT MRE NASA NCUC NIC.br NRO NSF NSFNET NTIA OCDE

Internet Assigned Numbers Authority Instituto Brasileiro de Anlises Sociais e Econmicas Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica International Business Machines Corporation Internet Corporation for Assigned Names and Numbers Internet Configuration Control Board Internationalized Top-Level Domain Names Institute of Electrical and Electronics Engineers Internet Engineering Task Force International Forum on the White Paper Internet Governance Forum Interface Message Processor Internet Protocol Information Sciences Institute International Standards Organization Internet Society International Telecommunication Union Joint Project Agreement Kilobits per second Latin American and Caribbean Internet Addresses Registry Laboratrio Nacional de Computao Cientfica Multistakeholder Advisory Group Ministrio da Cincia e Tecnologia Metas de Desenvolvimento do Milnio das Naes Unidas Mercado Comum do Sul Military Network Massachusetts Institute of Technology Ministrio das Relaes Exteriores National Aeronautics and Space Administration Non-Comercial Users Constituency Ncleo de Informao e Coordenao do Ponto br Number Resource Organization National Science Foundation National Science Foundation Network National Telecommunication and Information Administration Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico

OMC OMPI OMS ONG ONU OSI Par. PC PrepCom PTT PTT RAND RENPAC RFC RIPE NCC RIR RNP SEI SGNU SITA SNA SRI SWIFT TCL TCP TIC UCLA UDRP UE UIT UIT-T UNASUL UNCED

Organizao Mundial do Comrcio Organizao Mundial da Propriedade Intelectual Organizao Mundial da Sade Organizao No Governamental Organizao das Naes Unidas Open Systems Interconnection Pargrafo Personal Computer Comisso Preparatria CMSI Ponto de Troca de Trfego Poste, Tlgraphe et Tlphone Research and Development Corporation Rede Nacional de Comunicao de Dados por Comutao de Pacotes Request for Comments Rseaux IP Europens Network Coordination Centre Regional Internet Registries Rede Nacional de Pesquisa Secretaria Especial de Informtica Secretrio-Geral das Naes Unidas Socit Internationale de Tlcommunications Aronautiques Systems Network Architecture Stanford Research Institute Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunication ITUs Toolkit for Cybercrime Legislation Transmission Control Protocol Tecnologias de Informao e Comunicao Universidade da Califrnia - Los Angeles Uniform Domain Name Dispute Resolution Policy Unio Europeia Unio Internacional de Telecomunicaes Setor de Padronizao de Telecomunicaes da UIT Unio de Naes Sul-Americanas United Nations Conference on Environment and Development

UNCITRAL UNESCO USC WSIS WTSA WWW W3C XNS Lista de figuras

United Nations Commission On International Trade Law United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization Universidade do Sul da Califrnia World Summit on Information Society World Telecommunication Standardization Assembly World Wide Web World Wide Web Consortium Xerox Network Services

Figura 1 - Funcionamento da Internet em 3 camadas, 16 Figura 2 - Populao com acesso Internet, por regio geogrfica (percentual), 42

Sumrio

1. Introduo, 25 1.1. Estrutura do trabalho, 27 1.2. Delimitao do tema, 29 1.3. Metodologia e fontes, 30 2. A Internet, 33 2.1. O que a Internet?, 34 2.1.1. Uma definio de trabalho, 34 2.1.2. Internet e Ciberespao, 37 2.1.3. Internet ou internet?, 38 2.2. Funcionamento da Internet, 39 2.2.1. Uma estrutura fatiada, 39 2.2.2. Infraestrutura fsica, 41 2.2.3. Estrutura lgica, 42 2.2.4. Aplicaes e servios de gesto de contedos, 44 2.2.5. Alm da tcnica: a camada de interao da tecnologia com a sociedade, 46

2.3. Surgimernto e evoluo da Internet, 48 2.3.1. A pr-histria da Internet, 48 2.3.2. A ARPANET e os inventores da Internet, 52 2.3.3. Variaes sobre o mesmo tema: a escolha de padres tecnolgicos, 56 2.3.4. A World Wide Web e a guerra dos browsers, 59 2.4. Dimenses e alcance da Internet hoje, 63 2.4.1. A Internet em nmeros, 63 2.4.2. Geografia de acesso Internet, 65 2.5. A Internet no Brasil, 68 2.5.1. Breve histria da Internet no Brasil, 68 2.5.2. A Internet brasileira em nmeros, 72 3. Governana da Internet, 75 3.1.Delimitao teorica, 76 3.1.1. Governo e governana, 76 3.1.2. Governana da Internet: regime internacional, 79 3.2. Histrico da governana da Internet, 85 3.2.1. Primeiros anos (1969-1992), 85 3.2.2. Construo de regime sob liderana do setor privado (1992 - 1999), 89 3.2.3. Desafios ao regime: da ICANN CMSI (2000 - 2003), 97 3.2.4. Governana da Internet na CMSI (2003 - 2005), 103 3.2.5. Governana da Internet ps-CMSI (2006 - 2009), 107 3.3. Atores do regime: participao multissetorial, 112 3.3.1. Poder pblico: o papel dos governos, 113 3.3.2. Setor privado, 115 3.3.3. Sociedade civil, 117 3.3.4. Organizaes e foros intergovernamentais, 120 3.3.5. Organismos internacionais no governamentais, 124 3.4. A governana da Internet no Brasil, 131

4. Oportunidades para a ao diplomatica, 135 4.1. A pauta do regime, 137 4.1.1. Questes jurdicas, 137 (a) Internet e jurisdio, 138 (b) Internet e crime, 140 (c) Internet e propriedade intelectual, 143 4.1.2. Aspectos econmicos, 147 (a) Interesses comerciais e expanso seletiva do regime, 147 (b) Comrcio e negcios na Internet, 149 (c) Proteo ao Consumidor, 151 4.1.3. A vertente do desenvolvimento, 152 (a) Custos de conexo internacional, 153 (b) Padres abertos e o modelo de software livre, 154 (c) Livre acesso ao conhecimento, 155 4.1.4. Impactos sociais e culturais, 157 (a) Controle sobre contedos, 157 (b) Privacidade e anonimato, 159 (c) Diversidade cultural e multilinguismo, 160 4.1.5. Gesto tcnica dos recursos crticos da Internet, 161 (a) Administrao do sistema de nomes de domnio (DNS), 162 (b) Controle sobre a raiz da Internet, 165 (c) Convergncia tecnolgica e neutralidade da rede, 167 4.1.6. Segurana e defesa, 169 4.2. Participao da diplomacia brasileira, 172 4.2.1. Nas Naes Unidas, 173 4.2.2. No Frum de Governana da Internet (IGF), 178 4.2.3. No Comit Assessor Governamental (GAC) da ICANN, 183 4.3. Articulaes diplomaticas e coordenao interna, 186 4.3.1. Princpios e recomendaes gerais, 186 4.3.2. Contexto regional: Argentina, MERCOSUL, UNASUL, 190 4.3.3. Articulaes com o mundo em desenvolvimento, 192 4.3.4. Parcerias necessrias: Unio Europeia, Frana, Itlia, 194 4.3.5. Dilogo poltico: Estados Unidos, 196 4.3.6. Coordenao interna, 197

5. Concluso, 201 6. Referencias bibliograficas, 207 7. Anexos, 231 Anexo A - Mandato do Frum de Governana da Internet, IGF (par. 72 a 79 da Agenda de Tnis sobre Sociedade da Informao), 231 Anexo B - Pargrafos da Agenda de Tnis sobre sociedade da informao referentes cooperao ampliada, 234 Anexo C - Princpios para a governana e o uso da Internet no Brasil (Resoluo CGI.br/RES/2009/003/P), 235

1. Introduo

Os limites da minha linguagem so os limites do meu mundo. Tudo o que sei aquilo para que tenho palavras.

Ludwig Wittgenstein (1922) Este livro apresenta o fenmeno tecnolgico da Internet, o modo como a tecnologia evoluiu nas ltimas dcadas, o processo histrico que originou regime global para a sua governana e a respectiva pauta temtica de interesse para as relaes internacionais. Tal apresentao feita com o objetivo de demonstrar a existncia de espao para a ao diplomtica, de modo coordenado e integrado poltica externa brasileira, com vistas participao no regime de governana da Internet, estruturado de modo singular e diferenciado dos regimes internacionais tradicionais. A Internet tem produzido considerveis efeitos no tecido social, na atividade econmica, na produo e difuso cultural e na organizao poltica das sociedades contemporneas. A rede das redes, como conhecida, favorece a inovao e a criatividade ao oferecer aplicaes nas mais diversas esferas da atividade humana, tais como pesquisa, negcios, lazer, educao, sade, prestao de servios pblicos. difcil identificar algum segmento da sociedade que no tenha sido por ela afetado. A Internet introduz novas modalidades de comunicao, reduz
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barreiras socioculturais, elimina distncias e oferece novas formas e meios de expresso individual e coletiva. Estimativas recentes indicam que a Internet utilizada por um bilho e seiscentos milhes de pessoas no mundo. Segundo o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), 56 milhes de brasileiros acessaram a Internet em 2008. O crescimento da rede mundial ocorre hoje de modo mais acelerado nos pases em desenvolvimento, muitos dos quais aspiram a empregar os recursos oferecidos pela nova tecnologia em aes de estmulo participao, reforo cidadania, incluso digital, gerao de contedos culturais locais e criao de nova indstria de servios, em particular na rea de software. Os dados apontam forte disparidade entre as taxas de penetrao da Internet nas regies desenvolvidas e naquelas em desenvolvimento. No h como isolar a Internet de seus efeitos sobre o modo pelo qual as naes interagem e definem as regras do convvio internacional. Os fatores que permitiram o surgimento da Internet e suas consequncias polticas, jurdicas, econmicas e socioculturais ainda no foram suficientemente explorados do ponto de vista das relaes internacionais. Os arranjos institucionais que servem ao propsito de coordenar o funcionamento da rede em escala global apontam para a existncia de mecanismos de governana que no se encaixam nos moldes tradicionais de regimes que regem as relaes entre Estados. Tais mecanismos merecem ser delineados, compreendidos, estudados luz da teoria dos regimes, no intuito de avaliar as possibilidades de participao dos diversos atores, em particular dos governos, na elaborao das normas aplicveis no plano internacional. A noo de que o cdigo a Lei (LESSIG, 1999) tende a desafiar a capacidade soberana dos Estados de legislar sobre a Internet, em suas respectivas jurisdies, no por fora de compromisso autolimitativo decorrente de ato internacional ao qual o pas tenha aderido, mas por motivo da incapacidade do Estado de regular o uso da nova tecnologia, cujos padres so definidos em foros internacionais privados, nos quais h pouco ou nenhum espao para a ao governamental. Essa constatao oferece respaldo vertente cosmopolitista das relaes internacionais, segundo a qual o Estado no mais seria capaz de mediar eficazmente as mltiplas relaes que existem no mundo conectado em escala global. Todavia, como lembram Drezner (2007) e Goldsmith e Wu (2006), no se deve subestimar a capacidade dos Estados de legislar sobre os usos da tecnologia nas suas esferas de jurisdio. Na ausncia de foro internacional
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INTRODUO

que propicie a coordenao ou permita a harmonizao das legislaes nacionais, o resultado poderia ser a criao de malha regulatria diversa, incomunicvel e mesmo irreconcilivel, o que poderia ter efeitos deletrios sobre o prprio desenvolvimento da Internet. A mudana acelerada e a imprevisibilidade, caractersticas aplicveis ao ambiente tecnolgico da Internet, requerem ateno singular dos formuladores de poltica externa, no esforo de delinear uma pauta de interesses nacionais e modos de ao para defend-los no plano externo. A ausncia do tema na pauta dos regimes multilaterais tradicionais no deve melindrar a busca de insero internacional adequada, nos foros e articulaes que possam ser teis defesa do interesse nacional. Para a diplomacia, governana da Internet apresenta o desafio de ampliar a linguagem e os horizontes da percepo cognitiva sobre o escopo e as possibilidades de ao no plano externo, ampliando destarte os limites do prprio espao de ao diplomtica. Trata-se de um novo e desconhecido territrio, que precisa ser descrito, compreendido e integrado perspectiva da poltica externa. A criao, em 2008, da Diviso de Sociedade da Informao, no mbito do Departamento de Temas Cientficos e Tecnolgicos da Secretaria de Estado, indicativa do interesse da diplomacia brasileira em acompanhar, de modo coordenado, nos distintos foros, temas relacionados s tecnologias de informao e comunicao, dos quais a definio das regras para a governana da Internet adquire importncia central. Este trabalho tem por objetivo contribuir para a formao do pensamento nacional em matria de governana da Internet e, desse modo, fornecer instrumento til e acessvel de consulta e reflexo aos diplomatas, especialistas tcnicos e pessoas interessadas em acompanhar o assunto nos foros internacionais pertinentes. 1.1 Estrutura do trabalho Este livro divide-se em trs partes, ou captulos, alm desta Introduo e da Concluso: (i) a Internet, (ii) a governana da Internet e (iii) oportunidades para a ao diplomtica. Inicialmente, feita a apresentao da Internet: o que , como funciona, onde e como surgiu, quais as suas reais dimenses e alcance nos dias atuais e como chegou ao Brasil. Alguns conceitos tcnicos bsicos, necessrios para compreender a extenso do fenmeno tecnolgico e suas implicaes para a formao do respectivo regime global, so explicados. Uma breve
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histria da Internet e a evoluo de suas aplicaes completam a base factual necessria para introduzir o tema da governana. So apresentados dados que ilustram a distribuio do acesso Internet no plano global, por regies geogrficas, e comparativamente nos pases desenvolvidos e em desenvolvimento. No captulo seguinte, trata-se do tema da governana da Internet propriamente dito. Para tal, num primeiro momento, faz-se uma reviso conceitual sobre o significado de governana e sua diferenciao em relao concepo tradicional de governo. Empregam-se as noes de regime internacional aceitas pela teoria das relaes internacionais para considerar em que medida se pode qualificar como regime o modo pelo qual a governana da Internet atualmente exercido. Concludo o exerccio de delimitao terica e demonstrada a existncia de regime internacional para a governana da Internet, o tema ento apresentado sob recorte histrico, tendo presente que a formao do regime acompanhou o surgimento e a evoluo das prprias tecnologias associadas Internet. So apresentados arranjos que foram criados para administrar a rede, desde os primeiros anos de sua existncia, e como esses mecanismos evoluram, ao longo das quatro ltimas dcadas, com particular ateno perspectiva de participao dos governos, em relao aos demais atores do regime. Na sequncia, so descritos os foros internacionais, intergovernamentais e privados que integram o regime de governana da Internet. Tal apresentao visa a descrever como a governana exercida, onde se concentra a agenda temtica, quem a define, quais os processos decisrios aplicveis e quais os limites e oportunidades de ao dos governos. Temas substantivos da pauta so apresentados desde os pontos de vista jurdico, econmico, desenvolvimentista, sociocultural e tecnolgico. Essa apresentao feita tendo presente o objetivo central do livro, que identificar oportunidades para a ao diplomtica em matria de governana da Internet. No se quer exaurir os aspectos relevantes para a coordenao e gesto dos recursos da Internet, mas antes apresentar aqueles elementos que seriam de interesse prioritrio no plano poltico-diplomtico e que justificariam, portanto, o emprego de mecanismos de ao e articulao diplomtica, para fins de defesa dos interesses brasileiros na matria. Por fim, a pauta temtica de governana da Internet analisada luz das linhas gerais da poltica externa brasileira, no intuito de selecionar e propor
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INTRODUO

iniciativas, bilaterais, regionais ou multilaterais, que melhor ofeream oportunidades de articulao diplomtica, em torno de interesses convergentes. Como estratgia de reforo promoo dos interesses nacionais em foros relevantes, so exploradas possveis alianas e critrios que melhor informem a seleo e a promoo de tais articulaes externas. Essa anlise central ao objetivo do livro e se prope a identificar e, quando cabvel, elaborar recomendaes quanto ao melhor modo de conduo do tema no contexto da poltica externa brasileira. 1.2 Delimitao do tema A Cpula Mundial sobre Sociedade da Informao (CMSI), realizada em duas fases (Genebra, 2003, e Tnis, 2005), considerou a Internet como elemento central da Sociedade da Informao e dedicou, em particular na fase de Tnis, boa ateno questo de como sua governana deve ser exercida. Este livro recupera a orientao emanada da Cpula Mundial no que se refere especificamente governana da Internet, como referncia para o tratamento do tema no plano internacional. Est fora do escopo do livro teorizar sobre sociedade da informao ou historiar a participao brasileira nos preparativos CMSI, vertentes desenvolvidas por Cruz na dissertao apresentada ao L CAE sob o ttulo O Brasil e a sociedade da informao: a construo de uma estratgia para a CMSI (2006). Toma-se como pressuposto a noo de sociedade da informao introduzida por Daniel Bell (1973), que a descreve como etapa ps-industrial, na qual os servios baseados no conhecimento terico assumem posio central na estrutura econmica e a informao passa a ser eixo principal de desenvolvimento da sociedade. O autor no se prope a apresentar eventuais modelos alternativos ou construes ideais para a gesto internacional da Internet. Embora atraente do ponto de vista terico, tal linha de anlise tenderia a distanciar-se das reais possibilidades de influncia da diplomacia brasileira no contexto do regime vigente. Por se tratar de estudo a respeito de regime em evoluo, privilegiou-se a anlise prospectiva do tema, com vistas a avaliar como a poltica externa brasileira pode aperfeioar o seu tratamento e contribuir para influir mais decisivamente sobre os rumos do prprio regime. Optou-se por no adotar vertente revisionista sobre quais seriam os contornos ideais de um regime para a governana da Internet, tivesse ele de
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ser reescrito luz da melhor doutrina. Ao contrrio, parte-se da descrio do regime vigente, com suas imperfeies e assimetrias, como fato social, histrico e poltico que reflete a distribuio de poder no plano internacional e oferece oportunidades e desafios participao brasileira. Embora a referncia aos contedos disponveis em rede seja inevitvel para ilustrar a interao da tecnologia com a sociedade, a obra no visa a explorar questes diretamente relacionadas a contedos. Antes, quer-se estudar a governana da rede em escala mundial e as normas aplicveis sua estrutura lgica, definio de padres tecnolgicos e impactos gerados nas relaes sociais. Tampouco se pretende, dado o vasto escopo do tema, avanar consideraes sobre incluso digital, superao do hiato tecnolgico entre os pases ou iniciativas de combate a usos ilegtimos da Internet. Em resumo, o presente livro visa a reunir elementos que auxiliem a responder s seguintes indagaes: deve a Chancelaria brasileira dedicar esforos e recursos para acompanhar debate sobre regime de governana que nem sequer est formalmente estruturado no plano internacional? E por qu? H possibilidade real de a diplomacia brasileira influenciar a evoluo do regime, a partir de engajamento e contribuio ao seu aperfeioamento, o que implica reconhecimento e aceitao de suas regras operativas, moldadas sem interferncia brasileira? Quais as possveis alianas e contatos diplomticos que valeria a pena apoiar ou suscitar, no contexto do regime? Enfim, pode o Itamaraty agregar valor participao brasileira em debates tcnicos sobre a gesto do regime de governana da Internet, em defesa da promoo dos interesses brasileiros no ciberespao? Pretende-se oferecer elementos para a compreenso do tema e da oportunidade para a ao do Itamaraty no acompanhamento bem informado dos debates em foros globais, amparado em capacidade de articulao com parcerias selecionadas no plano externo, em benefcio da construo de modelo de governana da Internet que corresponda s demandas e aspiraes da sociedade brasileira. 1.3 Metodologia e fontes Este livro o resultado da adaptao leitura pblica da dissertao defendida pelo autor em 2010, e aprovado com louvor, no LV Curso de Altos Estudos do Instituto Rio Branco. A dissertao buscou descrever como a governana da Internet exercida, compreender as foras que agem sobre
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seu processo decisrio, apresentar os temas em pauta relevantes desde a perspectiva das relaes exteriores e, a partir desse quadro, fazer recomendaes para a ao diplomtica, em funo de interesses concretos da presena e expresso brasileiras na rede mundial. Parte-se do pressuposto de que a relevncia diplomtica dos temas relacionados governana da Internet no autoevidente. Tal relevncia merece ser demonstrada, no contexto de suas implicaes para as relaes exteriores, a partir da perspectiva mais ampla da poltica externa brasileira. Para tal, optou-se por metodologia que privilegiou a reflexo do autor, a partir de recurso a fontes primrias, tais como registros em comunicaes telegrficas da Secretaria de Estado com Postos no Exterior e pronunciamentos oficiais de autoridades brasileiras. O estudo sobre a formao de regimes internacionais foi amparado na literatura de referncia sobre o tema, em particular os modelos compilados por Krasner (1983). Estudos mais recentes, em particular a viso revisionista de Drezner (2007), complementaram a base terica sobre a discusso do papel ou da relevncia dos atores estatais na definio de regimes, no contexto da globalizao e da emergncia de atores no estatais. A vertente terica que se tomou por base para a elaborao do trabalho afeta economia poltica das relaes internacionais, conforme ramo de estudo introduzido por Strange (1996) e com particular ateno anlise conceitual de Gilpin (1987) e Nye (2002), que estabelecem relaes entre poder e economia no plano internacional. A descrio do regime de governana da Internet e sua relao com o exerccio do poder na esfera internacional feita a partir dos estudos de Chadwick (2006), Goldsmith e Wu (2006) e Zittrain (2008). A viso do mundo em desenvolvimento foi buscada em Afonso (2005), Bandamutha (2007), Mattelart (2002) e nas publicaes do instituto indiano IT for Change. Para agregar a perspectiva brasileira ao debate, a tese de doutorado de Michle Silva (2008) e as dissertaes de mestrado de Jos Vitor Hansem (2005), Marcelo Svio de Carvalho (2006), Rachel Gatto (2008), Regina Valle (2007) e Seiiti Arata Jr. (2006) foram referncias para o desenvolvimento do tema. As dissertaes apresentadas ao Curso de Altos Estudos pelos diplomatas Achilles Zaluar Neto (2006), Albino Poli Jr. (2007), Alexandre Parola (2007), Edmundo Fujita (1993), Guilherme Patriota (2006), Manuel Montenegro Lopes da Cruz (2006) e Paulo Csar de Camargo (2000) ofereceram antecedentes importantes para a elaborao do trabalho.
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Tendo em conta o nmero ainda pequeno de publicaes sobre o tema no meio acadmico nacional, agentes pblicos e privados que participam ou participaram, em alguma medida, de reunies internacionais onde o tema de governana da Internet tenha sido tratado foram consultados pelo autor sobre questes especficas, em complemento s fontes disponveis na literatura acadmica e jornalstica. As citaes de fontes estrangeiras foram traduzidas pelo autor, para benefcio da fluidez da leitura e ateno ao uso do vernculo. Em alguns casos, quando julgado til para a compreenso do texto, o original da citao foi transcrito em nota de rodap. Algumas referncias acessrias, quando no prejudicam a compreenso do tema, foram mantidas no idioma original. Fontes disponveis na Internet foram especialmente relevantes para complementar a compreenso e a apreciao do tema, tendo em conta a variedade e diversidade de opinies e formatos de publicaes on-line. Embora o rigor formal de um trabalho acadmico tenha sido buscado, foram priorizadas a relevncia funcional e a utilidade do estudo para a poltica externa brasileira. Na seleo de dados e informaes pertinentes ao tema, foram privilegiados aqueles que ressaltam os aspectos atinentes ao regime de governana e que permitem entender as conexes do tema com as relaes internacionais e as implicaes para a poltica externa brasileira. Buscou-se selecionar informaes que ilustrem tendncias no comportamento dos atores no plano internacional e as consequncias de suas decises para a conformao do regime de governana em questo. Os aspectos tcnicos so apresentados na medida em que contribuam para essa finalidade no se quer exaurir o debate sobre a tecnologia, mas antes avanar na compreenso sobre a interao da tecnologia com agentes internacionais relevantes. Trata-se, enfim, de dar consistncia perspectiva que pode ser til aos agentes diplomticos brasileiros no acompanhamento do tema nos foros internacionais pertinentes.

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No intuito de demonstrar a existncia de espao para a ao diplomtica no contexto do regime de governana global da Internet, preciso inicialmente apresentar a Internet. Da perspectiva das relaes internacionais, a Internet deve ser estudada como fenmeno tecnolgico surgido nos Estados Unidos da Amrica, no contexto da afirmao daquele pas como centro econmico, poltico e militar do ps-Guerra e da construo, nele referenciada, das estruturas hegemnicas de poder em meados do Sculo XX. Cabe ter presente a noo apresentada por Edmundo Fujita, na dissertao ao XXVI CAE, sobre o fator potencializador da informtica para avanos nos mais diversos campos do conhecimento. Embora Fujita se refira informtica em sentido amplo, como rea tecnolgica de interesse para os regimes de controle de exportao, a noo igualmente aplicvel ao caso particular da Internet e suas tecnologias associadas. Afirma o autor (FUJITA, 1993, p. 32):
Na medida em que as demais tecnologias se beneficiaram imensamente do aproveitamento da informtica para multiplicar suas prprias capacidades operacionais, pode-se dizer que a presente revoluo tecnolgica tem como seu eixo articulador a tecnologia da informao .
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Para melhor situar o fenmeno e compreender os aspectos resultantes de sua introduo no meio social e econmico e sua posterior expanso periferia do sistema internacional, ocorrida ao longo das duas ltimas dcadas, neste captulo procurar-se- responder s seguintes questes: o que se entende por Internet? Como funciona? Como surgiu e evoluiu at se tornar o meio de informao e comunicao globalmente difundido que se conhece atualmente1? 2.1 O que a Internet? A busca de definio que atenda aos objetivos deste estudo visa a delimitar o objeto cujo regime de governana ser mais adiante estudado. Est fora do alcance desta seo examinar definies tcnicas ou exaurir o debate acadmico sobre o que se entende por Internet. Tampouco se pretende recorrer a conceitos usados em teoria de redes, embora seja referida, sempre que possvel, a literatura tcnica respectiva. Apresenta-se a diferena entre Internet e espao ciberntico, ou ciberespao, e o motivo pelo qual se escreve Internet como nome prprio, em vez de internet, substantivo comum, como diferenciaes auxiliares para a compreenso e delimitao do tema. 2.1.1 Uma definio de trabalho O requisito para que dois computadores possam operar em rede o uso dos mesmos protocolos tcnicos de comunicao2. A Internet emprega o conjunto de protocolos conhecidos pela sigla de seus dois elementos centrais, TCP/IP (Transmission Control Protocol / Internet Protocol), desenvolvidos e aprimorados por pesquisadores de universidades norte-americanas, a partir
Adverte-se para possveis simplificaes da terminologia, que poder fugir aos cnones da cincia de computao. O jargo tcnico ser, sempre que necessrio, substitudo por uma linguagem que facilite a compreenso do tema tratado e sirva anlise desde a perspectiva das relaes internacionais. Est fora do escopo do presente livro adotar orientao demasiado tcnica, nem se pretende demonstrar conhecimento aprofundado de engenharia de redes ou infraestrutura de telecomunicaes. 2 Em informtica, protocolo uma conveno ou padro que controla e permite conexo, comunicao ou transferncia de dados entre computadores. De maneira simples, protocolo pode ser entendido como conjunto de regras de sintaxe, semntica e sincronizao da comunicao. Fonte: WIKIPDIA, A Enciclopdia Livre. Disponvel em: <http://pt.wikipedia.org/wiki/ Protocolo_(cincia_da_computao)>. Acesso em: 4 jan. 2010
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do final da dcada de 1960, em projetos apoiados por recursos pblicos do oramento alocado defesa (como se ver no item 2.3). A referncia ao conjunto de protocolos TCP/IP frequentemente usada com o propsito de definir a Internet3, diferenciando-a de outras redes que no usam o mesmo tipo de protocolos. Tecnicamente, a compatibilidade com esses protocolos condio para que qualquer rede possa ser integrada Internet. Para fins deste estudo, definio de Internet no se pode restringir a aspectos tcnicos: deve ter em conta o processo de interao da tecnologia com a sociedade, ao mesmo tempo em que incorpore a perspectiva dinmica e mutvel que caracteriza a Internet hoje. Do ponto de vista das cincias polticas e sociais e, em particular, da perspectiva das relaes internacionais, faz sentido estudar a Internet como meio de interao e comunicao social. Cabe estudar a Internet como fenmeno que visa a conectar pessoas, e no apenas mquinas, em redes de informao e comunicao. Defini-la pelo critrio tcnico do protocolo usado para conectar computadores seria insuficiente para justificar o apelo que sua governana global costuma suscitar em diversos grupos e setores da sociedade e dos governos. Uma definio que parece atender a esses requisitos proposta por Andrew Chadwick (2006, p. 7):
A Internet uma rede de redes de tecnologias de informao e comunicao nos nveis global, nacional, local, um-a-um, um-a-muitos, muitos-a-muitos, com padres e protocolos relativamente abertos e barreiras de entrada comparativamente baixas.

A definio de Chadwick permite inferir que a Internet no entidade nica, mas uma coleo de redes locais, nacionais, regionais e globais que operam de modo relativamente descentralizado, porm conectadas entre si.
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Do ponto de vista tcnico, o Conselho Federal de Redes norte-americano (FNC) adotou, em resoluo de 24 de outubro de 1995, a seguinte definio para a Internet: sistema de informao global que (i) logicamente ligado por endereo nico global baseado no Protocolo de Internet (IP) ou subsequentes extenses; (ii) capaz de suportar comunicaes usando o Transmission Control Protocol/Internet Protocol (TCP/IP) ou subsequentes extenses e/ou outros protocolos compatveis com o IP; e (iii) prov, usa ou torna acessvel, tanto publicamente como privadamente, servios de mais alto nvel produzidos na infraestrutura descrita. Original em ingls disponvel em: <http://www.nitrd.gov/fnc/Internet_res.html>. Acesso em: 27 nov. 2009.

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Importante notar que Chadwick incorpora em sua definio o modo de interao entre os usurios, que agrupa em trs categorias: (a)um-a-um: modo equivalente aos meios tradicionais de comunicao via correio ou telefone, possvel de ser utilizado na Internet em aplicaes tais como correio eletrnico, servios de mensagens instantneas, voz sobre IP4; (b)um-a-muitos: funes tpicas da mdia tradicional de difuso de informaes via imprensa escrita, rdio ou televiso, acessveis aos usurios da Internet por meio de publicaes em pginas eletrnicas, blogs5 ou repositrio de dados e arquivos on-line; (c)muitos-a-muitos: modo de comunicao possvel graas a aplicaes interativas tais como fruns de discusso, listas de distribuio e redes de compartilhamento de arquivos e informaes. Tendo em vista questes que surgiro quando for preciso delimitar o regime de governana aplicvel, importante que essas trs possibilidades de interao estejam desde logo incorporadas na definio escolhida. Essa caracterstica permite vislumbrar o alcance e as implicaes das diferentes modalidades para fins de regulao, no marco de governana apropriado, do fluxo e difuso de informaes e dados que circulam pela Internet. Atesta, assim, a natureza complexa da rede e do seu regime de governana. A definio incorpora outros dois elementos que tero reflexos no estudo da governana: uso de padres e protocolos relativamente abertos e barreiras de entrada comparativamente baixas. Por estarem associados pauta temtica de governana da Internet, tais elementos sero explorados nos captulos seguintes. Por ora, suficiente notar que padres e protocolos abertos so aqueles que, por serem desenvolvidos de modo colaborativo, tendem a assegurar a interoperabilidade de aplicaes e servios disponveis na Internet, o que favorece o propsito de manter conexo em escala global e custos de acesso (que Chadwick trata como barreiras de entrada) menores do que os de redes que utilizam modelos fechados ou proprietrios.
Servio que permite a comunicao de voz, similiar telefnica, via Internet. Blog (contrao de web log), tambm chamado de blogue em Portugal, um modo de estruturar pgina eletrnica pessoal de modo a facilitar a atualizao rpida de artigos (ou posts). Estes so, em geral, organizados de forma cronolgica inversa, tendo como foco a temtica proposta do blog, podendo ser atualizados por uma ou vrias pessoas. Fonte: BLOG. In: Wikipdia, a Enciclopdia Livre. Disponvel em: <http://pt.wikipedia.org/wiki/Blog>. Acesso em: 26 nov. 2009.
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2.1.2 Internet e ciberespao Lawrence Lessig (2006, p. 9) explica, em termos leigos, que a Internet o meio pelo qual o correio eletrnico entregue e as pginas web so publicadas: o que voc usa para encomendar livros na Amazon ou conferir os horrios do cinema (...). Google est na Internet, assim como as pginas de ajuda da Microsoft. O espao ciberntico, por sua vez, seria algo construdo acima desse meio, associado experincia humana de interao e comunicao via Internet, ou o mundo virtual no qual as pessoas interagem por meio das redes de computadores6. A palavra cyberspace, de que se origina a traduo espao ciberntico e o correspondente neologismo ciberespao, foi cunhada por William Gibson, autor de fico cientfica, no livro Neuromancer, publicado em 1984. Silvana Monteiro (2007) o define como grande mquina abstrata, semitica e social onde se realizam no somente trocas simblicas, mas transaes econmicas, comerciais, novas prticas comunicacionais, relaes sociais, afetivas e sobretudo novos agenciamentos cognitivos. Por ser hoje compartilhado em escala planetria, o espao ciberntico teria adquirido significado especial. Em 1996, John Perry Barlow, dirigindo-se aos governos do mundo industrial, lana manifesto intitulado Declarao de Independncia do Ciberespao, no qual insta os poderes constitudos a no tentarem regul-lo. No texto, Barlow sugere haver absoluta separao daquele espao em relao ao mundo real. Sugere que, sobre o ciberespao, leis e autoridades no teriam jurisdio. Estamos formando nosso prprio Contrato Social. Essa maneira de governar surgir de acordo com as condies do nosso mundo, no do seu (BARLOW, 1996). A propsito, Svio, Cukierman e Marques (2005, p. 60), assinalam:
O ciberespao vem sendo construdo de forma inseparvel de seu contexto. (...) A arquitetura (em transformao) do ciberespao delimitar poderes, segundo valores implcitos, sejam eles de controle ou de liberdade. Tudo vai depender das decises polticas que estabelecero sua arquitetura, assim como acontece com a elaborao de constituio no mundo real.
Dicionrio de Terminologia de Educao Distncia. Disponvel em: <http:// www.escolanet.com.br/dicionario/dicionario_c.html>. Acesso em: 21 jul. 2009.
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Essa percepo remete noo sintetizada por Lessig (2006, p. 38): a natureza da Internet no a vontade divina. Sua natureza simplesmente o produto do seu design. As escolhas tecnolgicas que permitem o funcionamento da Internet tero efeitos sobre a maneira pela qual as pessoas podero interagir no ciberespao. Essa constatao evidencia o poder implcito de quem decide sobre as regras tcnicas aplicveis e o interesse de diversos atores, pblicos e privados, nacionais e internacionais, em partilhar desse poder, como se ver ao longo deste estudo. 2.1.3 Internet ou internet? Kurbalija (2008, p. 9) registra que a questo da grafia de Internet com i maisculo ou minsculo adquiriu dimenso poltica internacional durante a Conferncia de Plenipotencirios da Unio Internacional de Telecomunicaes (UIT), realizada em Antlia, na Turquia, em novembro de 2006, quando a delegao norte-americana se ops ao uso do termo em minsculas nos documentos da Conferncia. Acrescenta Kurbalija que, segundo David Gross, encarregado do tema de Sociedade da Informao no Departamento de Estado durante o governo de George W. Bush, a grafia internet poderia denotar a inteno da UIT de trat-la como mais um sistema de telecomunicaes passvel de regulao por aquela agncia, semelhana do telefone ou do rdio. A primeira publicao tcnica que se refere Internet como rede global nica utiliza o termo internetwork, em referncia conexo entre as redes (CERF, DALAL e SUNSHINE, 1974). Emprega tambm, em algumas passagens, o termo internet, em minsculas, de modo intercambivel com internetwork. Nos documentos de organizaes relacionadas ao desenvolvimento dos protocolos tcnicos7, Internet passou a ser a grafia adotada. tambm o modo de escrita mais difundido entre os rgos de imprensa. H, no entanto, excees, como a revista especializada Wired, cujo editor-chefe optou, em 2004, por referir-se internet como substantivo comum8 (LONG, 2004).
Internet Society (ISOC), Internet Engineering Task Force (IETF), Internet Corporation for Assigned Names and Numbers (ICANN) e World Wide Web Consortium (W3C). 8 Tony Long, o editor-chefe da Wired, foi o mesmo que props tambm introduzir o hfen em e-mail. O uso de internet com i minsculo, no entanto, parece no ter tido a mesma aceitao, tendo em conta que na prpria revista Wired se encontra, em diversos textos posteriores, a grafia de Internet com i maisculo.
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No Dicionrio Houaiss de Lngua Portuguesa, a palavra internet descrita como substantivo comum feminino, com a observao inicial por vezes maiscula (HOUAISS, 2004). Um recurso Wikipdia ajuda a aclarar a diferena de uso:
Existem inmeras internets espalhadas por redes particulares, seja interligando empresas, universidades ou residncias. Entretanto, existe somente uma rede nica e global, o conjunto de todas as redes, a Internet9.

Neste livro, a grafia com i minsculo ser reservada para a referncia genrica a qualquer conjunto de redes interligadas, e a com i maisculo ser usada para o substantivo prprio que denota a rede das redes, nica e global, a Internet, cujo regime de governana se pretende estudar. 2.2 Funcionamento da Internet Tendo-se apresentado a noo do que Internet, cabe perguntar, na sequncia, como ela funciona. Neste subcaptulo, so apresentados, de forma resumida, os principais elementos que mantm a Internet em funcionamento. A compreenso desses elementos importante para visualizar a interao entre diversos atores com interesse no regime de governana da Internet e respectivos foros no plano internacional. Auxilia, tambm, na identificao dos temas de agenda de acompanhamento prioritrio no plano diplomtico. 2.2.1 Uma estrutura fatiada A Internet representa o pice de processo de interao e cooperao de vrios sistemas tecnolgicos, oriundos de distintas reas do conhecimento. A facilidade, rapidez e simplicidade com que se publica, distribui, envia, recebe ou acessa informao neste meio no tem paralelo com a complexidade da construo tecnolgica que se criou para oferecer essas possibilidades de uso e faz-las funcionar continuamente, em escala global. A aplicao dessa tecnologia, de modo automtico e transparente para quem dela faz uso, requer exerccio constante de coordenao multissetorial e abordagem
9 INTERNET. In: Wikipdia: a enciclopdia livre. Disponvel em: <http://pt.wikipedia.org/ wiki/Internet>. Acesso em: 28 jul. 2009.

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multidisciplinar, que inclua as estruturas fsicas das redes de telecomunicaes, os padres tcnicos para a circulao de informao entre as redes e os programas e aplicativos que processam contedos e facilitam a interao com o usurio. Yochai Benkler (2006, p. 392) agrupa os componentes institucionais e tcnicos que afetam a comunicao entre as pessoas em trs fatias ou camadas: fsica, lgica e de contedos. A camada fsica se refere s coisas materiais usadas para conectar pessoas: computadores, telefones, fios, redes etc. A camada lgica representa padres e programas que traduzem informaes com significado para as pessoas em algo que as mquinas possam processar, transmitir e armazenar. As informaes dotadas de significado para as pessoas integram a camada de contedos. A comunicao humana, quando mediada pela tecnologia, faria uso das trs camadas, cada qual representando um recurso ou caminho que a mensagem precisa usar para chegar ao destino.

Figura 1 - Funcionamento da Internet em 3 camadas. De baixo para cima: infraestrutura fsica; estrutura lgica; aplicaes e servios de gesto de contedos (KURBALIJA, 2008, p. 33).
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Kurbalija (2008, p. 33) emprega semelhante lgica para agrupar as tecnologias e padres requeridos para o funcionamento da Internet em trs fatias ou camadas: a infraestrutura fsica (redes de telecomunicaes), a estrutura lgica (padres para o transporte de dados) e o conjunto de aplicaes e servios oferecidos ao usurio (padres para a gesto de contedos) 10. Essa construo terica tripartite pode ser visualizada na figura 1. 2.2.2 Infraestrutura fsica A camada inferior consiste no meio fsico pelo qual os dados trafegam. Dados em formato digital podem ser transmitidos por diversos meios: linhas telefnicas, cabos de fibra tica, bandas satelitais, ondas de rdio ou mesmo pela rede eltrica11. A infraestrutura de telecomunicaes rea de tradicional regulamentao pelos governos. No Brasil, a Agncia Nacional de Telecomunicaes (ANATEL) desempenha s vezes de rgo regulatrio do setor. No plano internacional, cabe UIT, em particular ao seu brao de padronizao (UIT-T), emitir recomendaes tcnicas sobre a infraestrutura de tecnologias de informao e comunicao12. Quaisquer decises regulatrias nos nveis nacional e internacional sobre as redes fsicas de transmisso afetam o funcionamento da Internet, particularmente em questo cara ao mundo em desenvolvimento, qual seja a demanda por acesso universal a baixo custo. Esse tema integra a pauta de governana da Internet e ser examinado mais detidamente no captulo 4, item 4.1.3.a.
10 Diferentes redes tero modos distintos de tratamento de dados, por meio do agrupamento de protocolos em camadas, de acordo com as funes desempenhadas. Tecnicamente, o conjunto de protocolos usados na Internet, conhecido pela sigla dos dois principais (TCP/IP), define quatro camadas segundo a funo: conexo fsica, rede, transporte e aplicao. O modelo OSI, aprovado pela Organizao Internacional de Padronizao (ISO), especifica sete camadas: fsica, enlace, rede, transporte, sesso, apresentao e aplicao. O modelo simplificado de Kurbalija foi escolhido, em detrimento de modelos tcnicos, porque facilita a apreenso cognitiva sobre o funcionamento da Internet, em grau de detalhe suficiente para os fins deste livro. 11 A tecnologia de transmisso de dados pela rede de energia eltrica, conhecida em ingls por Power Line Communications (PLC), permite que qualquer ponto de energia, como uma tomada comum, possa tornar-se um ponto de rede, sem a necessidade de infraestrutura adicional prpria rede eltrica. Fonte: Wikipdia, a Enciclopdia Livre. Disponvel em: <http:// pt.wikipedia.org/wiki/PLC>. Acesso em: 22 ago. 2009. 12 Conforme indicado no stio eletrnico da UIT, disponvel em: <http://www.itu.int/net/ITUT/info/Default.aspx>. Acesso em: 22 ago. 2009.

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2.2.3 Estrutura lgica A camada intermediria se refere s tarefas de transporte de dados dentro das redes e entre as mesmas. Consiste na uniformizao de regras que permitem, por exemplo, que mensagens de correio eletrnico sejam entregues, pginas web sejam mostradas, bancos de dados remotos sejam acessados, transaes comerciais sejam completadas. A localizao de informaes disponveis em quaisquer computadores ou bancos de dados conectados Internet pressupe a existncia de sistema de coordenao unificado, com alcance global, o qual permita traduzir, a partir de qualquer ponto do planeta, endereos alfanumricos (tais como http://www.mre.gov.br) nos correspondentes endereos IP, cdigos numricos nicos que indicam onde se localiza a informao desejada (no exemplo acima, os dados pblicos oferecidos rede pelo Ministrio das Relaes Exteriores, localizados nos computadores da Secretaria de Estado, em Braslia). Caso as regras desse sistema no fossem reconhecidas e aplicadas globalmente, a Internet perderia seu trao mais distintivo, que a possibilidade de comunicao em escala mundial, em tempo real. Duas regras no compatveis para a identificao de computadores resultariam em duas internets no comunicveis entre si. Como se ver no captulo 4, boa parte da agenda internacional de governana da Internet situase na camada da estrutura lgica da rede. Incluem-se nessa pauta o processo de definies tcnicas sobre protocolos de endereamento e transporte de dados, as regras para lidar com a distribuio de endereos e sua eventual escassez, a autoridade para fazer associaes entre endereos da Internet e locais ou equipamentos para os quais esses endereos devem apontar, o poder de alterar a raiz do sistema de endereamento, a definio de modelos de negcios para registro de nomes de domnios13, a disciplina para acesso a dados de pessoas fsicas e jurdicas responsveis por stios eletrnicos, eventuais leis sobre a reteno de informaes por empresas provedoras de acesso, entre outras questes.
13 Nomes de domnio, no contexto da estrutura lgica da Internet, so essencialmente tradues de endereos numricos IP, usados para identificar cada conexo Internet, para uma forma semntica ou dotada de significado que facilite a utilizao pelos usurios (BYGRAVE, 2009, p. 147). Por exemplo, www.mre.gov.br nome de domnio que corresponde ao endereo numrico 189.10.1.80, que identifica o computador que hospeda a pgina eletrnica do MRE.

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No tratamento desses assuntos, so relevantes entidades e foros no governamentais tais como a Fora-Tarefa de Engenharia da Internet (Internet Engineering Task Force IETF), a Corporao para a Designao de Nomes e Nmeros da Internet (Internet Corporation for Assigned Names and Numbers ICANN), a Organizao de Recursos Numricos (Number Resource Organization NRO), e tambm empresas de registro de nomes de domnio, operadores de domnios nacionais, instituies que hospedam servidores-raiz da Internet, empresas provedoras de acesso. Os governos, naturalmente, tero interesse e demandaro participao nas decises que possam ter impacto na aplicao da lei e na implementao de polticas pblicas relacionadas ao uso e difuso da Internet nos respectivos pases. Embora no exista diferena, do ponto de vista tcnico, quanto ao tipo de cdigo inscrito na raiz do sistema de endereamento global da rede, convencionou-se separar os cdigos nacionais (country code Top Level Domain names ccTLD) dos chamados genricos (generic Top Level Domain names gTLD). Os primeiros, correspondentes aos pases e territrios constantes de lista mantida pela Organizao Internacional de Padres (ISO), representam a associao do nome de cada pas ou territrio a um cdigo de duas letras do alfabeto latino (.br, por exemplo). Para diferenci-los dos nomes genricos, convencionou-se que estes seriam identificados por trs ou mais caracteres latinos (.com, .org, .gov, .jobs, .name, por exemplo). Essa distino, feita no incio dos anos 1980, nos Estados Unidos, quando a Internet era ainda incipiente e restrita ao meio acadmico, resultou no tratamento distinto de cada uma dessas categorias quanto s regras para sua gesto, coordenao e subordinao ao sistema. A mais importante delas, para a seara internacional, o reconhecimento de que nenhum pas deve se envolver nas decises sobre os cdigos nacionais dos outros pases, princpio que viria a ser consagrado em 2005, em Tnis, na segunda fase da Cpula Mundial sobre Sociedade da Informao (CMSI). Cabe notar que as regras atinentes estrutura lgica no fazem parte do universo das telecomunicaes. Como se ver no subcaptulo referente ao surgimento e evoluo da Internet, desde o incio procurou-se manter separao entre os servios de acesso e conexo fsica rede e o sistema lgico de transporte e indexao dos dados nela circulados. Da mesma forma, os servios de transporte de dados no devem, em princpio, atentar para o contedo dos pacotes transportados, assim como os servios postais no selecionam as cartas que vo entregar pelo que contm: ocupam-se de entregar o envelope no
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endereo de destino nele especificado. O tratamento do contedo deixado para a terceira camada, onde se situam as aplicaes e os servios que permitem fazer uso da informao circulada para os fins a que se destina. Tendo presente os aspectos comerciais e regulatrios envolvidos, bem como o possvel impacto para o funcionamento da Internet em escala global, essa diferenciao evidencia tpico de interesse para a agenda internacional de governana da Internet e ser retomada no captulo 4, item 4.1.5.c. 2.2.4 Aplicaes e servios de gesto de contedos A camada superior, referente gesto de contedos, envolve padres, programas e sistemas usados para tratar a informao recebida ou transmitida pela Internet. Essa camada engloba o conjunto de tarefas que as pessoas desejam realizar on-line. Um dos principais traos da arquitetura da Internet, na viso da comunidade de tcnicos que se dedicam a criar solues para as aplicaes desejadas, a inteligncia na periferia, o que significa permitir que quaisquer usurios, nos pontos mais externos da rede, possam criar aplicaes de modo autnomo e desvinculado de mecanismo central que as aprove, certifique ou gerencie14. Trata-se do princpio fim-a-fim, apresentado doutrina jurdica brasileira por Seiiti Arata Jr, que assinala (2006, p. 43):
Os protocolos de Internet foram desenvolvidos para fornecer um canal neutro e transparente para a mais ampla variedade possvel de servios de informao. Na Internet, o trabalho da rede est limitado a transmitir unidades de dados da maneira mais eficiente possvel, enquanto a responsabilidade por aplicativos de software e outras funes de nvel mais alto, como autenticao e encriptao, delegada aos dispositivos a ela conectados. Em outras palavras, a maior parte da inteligncia e responsabilidade est nos dispositivos localizados nos fins da rede, e no na rede em si.

A inteligncia na periferia tem permitido o surgimento de aplicaes que superam em muito os objetivos para os quais a Internet havia sido criada
Essa viso consta do documento RFC 1958, em que se afirma :The networks job is to transmit datagrams as efficiently and flexibly as possible. Everything else should be done at the fringes. (CARPENTER, 1996, p. 2-3).
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e tambm as expectativas mais ousadas dos seus criadores. Uma das aplicaes mais difundidas da Internet, o correio eletrnico, por exemplo, surgiria como desdobramento secundrio em grupo de pesquisas em curso no incio da dcada de 1970 para o uso compartilhado de tempo de computao em rede. Ray Tomlinson, um dos programadores do grupo, teve a ideia de propor uma regra que permitisse a troca de mensagens entre membros da equipe15, fazendo uso de uma configurao que identificasse o usurio e o computador a partir de onde operava, separados pelo smbolo de arroba (@). Tal formato seria posteriormente codificado e tornado padro para as aplicaes de e-mail usadas at hoje. A possibilidade de criar inovaes a partir da periferia da rede explicaria tambm o surgimento da World Wide Web (WWW) no Centro Europeu de Pesquisas Nucleares (CERN), na Sua, na dcada de 1990. Essa aplicao, responsvel pelo aumento exponencial do interesse pelo uso da Internet no mundo, ser apresentada no item 2.3.4. Jonathan Zittrain (2008, p. 70) recorre noo de inteligncia na periferia para cunhar o termo generatividade, que define como sendo a capacidade do sistema de produzir mudanas no antecipadas por meio de contribuies oriundas de audincias amplas e variadas16. Na viso de Zittrain, o fluxo contnuo e acelerado de inovao que caracteriza o ambiente de desenvolvimento tecnolgico para a gesto de contedos estaria diretamente relacionado a essa caracterstica subjacente ao funcionamento da Internet:
O esprito generativo permite que toda sorte de software seja construdo e toda sorte de contedo seja intercambiado, sem antecipar o que os mercados desejam. (...) O desenvolvimento de muito software hoje, e consequentemente dos servios generativos oferecidos na camada de contedos da Internet, levado a cabo por grupos dspares, na maioria das vezes em ao no concertada, e cujos trabalhos podem tornar-se maior do que a soma das partes, porque
O projeto do qual participava Tomlinson visava a permitir a operao remota de computadores e a troca de arquivos entre eles. A troca de mensagens entre os usurios da rede no constava de seus objetivos. Tomlinson registra, ele prprio, os pormenores e a evoluo de sua proposta, em pgina da Internet disponvel em: <http://openmap.bbn.com/~tomlinso/ray/ firstemailframe.html>. Acesso em: 24 ago. 2009. 16 Original em ingls: Generativity is a systems capacity to produce unanticipated change through unfiltered contributions from broad and varied audiences.
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no so canalizados pelo ciclo de desenvolvimento de um nico vendedor (ZITTRAIN, 2008, p. 126).

Nessa perspectiva, lcito supor que o movimento de promoo do Software de Cdigo Livre e Aberto (Free and Open Source Software FOSS) contribui para a manuteno de ambiente colaborativo e catalisador do processo de inovao na Internet17, embora Zittrain (2008, p. 77) no reconhea a correspondncia entre software livre e generatividade. O tema de FOSS e sua relao com a pauta de governana da Internet ser retomado no captulo 4, item 4.1.3.b. 2.2.5 Alm da tcnica: a camada de interao da tecnologia com a sociedade A Internet segue sendo palco de criao e inovao que s encontra limites na criatividade dos usurios e desenvolvedores de software e na capacidade fsica de transmisso e processamento de dados. No est, no entanto, isenta de tentativas de reviso de arquitetura, algumas delas com o objetivo de favorecer redes centralizadas e proprietrias, em detrimento do ambiente generativo e do princpio da inteligncia na periferia. Benkler (2006, p. 392) alerta para a ocorrncia de tais tentativas revisionistas e limitantes nas trs camadas de comunicao intermediada:
Em cada uma das camadas, percebe-se a emergncia de capacidades tcnicas e prticas para o uso da respectiva camada em modelo no-proprietrio que tornaria o acesso mais barato, menos suscetvel de controle por qualquer das partes (...). Em cada camada, observam-se batalhas polticas significativas sobre se essas prticas no proprietrias e de plataforma aberta sero facilitadas ou mesmo permitidas. (grifo nosso)

As relaes interpessoais estabelecidas no ciberespao, mediante o uso da estrutura acima descrita, abrem um leque de questes que fogem ao escopo e capacidade decisria de entidades de gesto tcnica sobre o funcionamento
17 Os defensores do FOSS articulam-se em um movimento que prope que qualquer funcionalidade de software desenvolvida por um indivduo possa ser compreensvel e modificvel por qualquer outra pessoa (ZITTRAIN, 2008, p. 77).

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da Internet. O contedo circulado na rede levantar preocupaes de governos e organizaes internacionais quando aplicao de leis e tratados, combate ao crime, proteo do consumidor e direitos das minorias. Entidades de defesa de direitos civis atentaro para ameaas privacidade e liberdade de expresso. Detentores de direitos autorais tero preocupao quanto cpia e difuso ilegal de obras e marcas registradas. Entidades culturais e educacionais tero ateno s necessidades de formao e capacitao, promoo de contedos locais, ao acesso informao e diversidade cultural e lingustica. Empresas e consumidores buscaro modos de resolver eventuais conflitos oriundos de relaes comerciais estabelecidas em rede ou regras para publicidade e divulgao. Parlamentos e tribunais sofrero com a dificuldade de, respectivamente, legislar e fazer cumprir determinaes legais no ciberespao. Pases em desenvolvimento buscaro promover polticas de incluso digital mediante a reduo dos custos de acesso ou criao de ambiente favorvel atrao de investimentos. difcil imaginar um setor da sociedade que esteja isento do impacto gerado pela Internet. Sua abrangncia global multiplicou os atores interessados nos mecanismos criados para a sua governana, gerou profuso de foros e iniciativas, pblicas e privadas, nacionais, regionais e internacionais, os quais tentam, cada qual da sua perspectiva e interesse especfico, influir nas decises que conformam o funcionamento da rede das redes. Ao se considerar o ambiente de acelerada inovao tecnolgica que caracteriza a Internet, pode-se ter ideia do esforo requerido para acompanhar, de modo sistmico e ordenado, sua extensa pauta de governana. A descrio do funcionamento da Internet e sua visualizao fatiada em trs camadas, como foi apresentado anteriormente, qual se pode agregar uma quarta camada, referente s interaes sociais decorrentes do uso da tecnologia, permitem vislumbrar uma mirade de aspectos jurdicos, econmicos, sociais, culturais e relativos ao desenvolvimento, os quais integraro agenda ampla de governana e demandaro crescente ateno por parte de diversos setores, em particular de legisladores, juristas e formuladores de polticas pblicas, nos planos nacional e internacional. Antes de adentrar no tema de governana propriamente dito, ser til descrever a histria dessa tecnologia desde o seu surgimento, nos Estados Unidos da Amrica, no final da dcada de 1960, e as suas dimenses atuais, tema dos itens a seguir.
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2.3 Surgimento e evoluo da Internet Neste subcaptulo, sero apresentados o contexto histrico em que surgiram as tecnologias relacionadas Internet e os fatores que propiciaram seu desenvolvimento e evoluo. Em particular, ser destacado o papel que teve o apoio governamental norte-americano s pesquisas sobre comunicao distribuda, os cientistas e as instituies que atuaram na construo dos primeiros protocolos tcnicos, a concorrncia entre padres que visavam a criar redes semelhantes e o surgimento da World Wide Web e seu impacto para a difuso da Internet em escala global. Michle Silva (2008, p. 60) assinala que a evoluo da Sociedade da Informao est diretamente relacionada aos acontecimentos histricos da evoluo da Internet. A importncia de estudar a origem e a histria da Internet, para fins deste trabalho, est relacionada aos efeitos de sua evoluo sobre o regime que se formar para govern-la, como ser ver no captulo 3. 2.3.1 A pr-histria da Internet O lanamento de cabo submarino de comunicao entre Estados Unidos e Europa, em 1858, citado por Gregory Gromov (1997) como primeiro evento relevante da histria da Internet. O cabo atlntico, embora tenha permanecido em servio apenas por alguns dias, ter sido importante marco tecnolgico, ao possibilitar pela primeira vez a comunicao instantnea atravs do oceano. No dia 16 de agosto de 1858, foi transmitida a primeira mensagem telegrfica da Europa para os Estados Unidos, via cabo atlntico. Na mensagem, a Rainha Vitria congratulava o Presidente James Buchanan pelo sucesso na implantao do cabo. A mensagem tinha 99 caracteres e levou dezesseis horas e meia para ser transmitida18. O contexto histrico em que o indito feito foi alcanado corresponde ao pice da Revoluo Industrial, em que sucesso de invenes aplicadas atividade produtiva passa a disseminar-se aceleradamente, em virtuosa aliana do sistema econmico capitalista com a tecnologia. A esse respeito, Peter Drucker (1993, p. 3) assinala:
18 BURNS, Bill. History of the Atlantic Cable and Undersea Communications. Disponvel em: <http://atlantic-cable.com/Article/1968Lenkurt/index.htm>. Acesso em: 31 jul. 2009.

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Nem o capitalismo nem as inovaes tecnolgicas eram novidades; ambos haviam sido fenmenos comuns e recorrentes atravs das idades, tanto no ocidente quanto no oriente. Novidades eram a velocidade da sua difuso e o seu alcance global atravs de culturas, classes e lugares.

De fato, mudanas sociais e polticas em resposta a inovaes tecnolgicas no so exclusividade da era vitoriana. Como argumenta Langdon Winner (1977, p. 4), ningum precisa esperar pela revoluo industrial ou pelo chamado perodo ps-industrial do Sculo XX para ver sociedades polticas remodeladas em resposta inovao tecnolgica. O ritmo acelerado de inovao e difuso tecnolgica, surgido no Sculo XIX, teria efeitos significativos sobre a economia e a sociedade no sculo seguinte, impulsionando o surgimento de sociedade em rede, expresso cunhada por Manuel Castells (2000) para identificar o perodo que se seguiria era da indstria, no qual inovao e conhecimento teriam um papel cada vez mais relevante. Mesmo que considerada como fenmeno tecnolgico dos mais recentes, a partir do impulso dado pelo governo norte-americano nos anos 1960, importante ter presente que a Internet no surge desvinculada do processo histrico de evoluo da cincia, da tecnologia, da inovao, e seus respectivos reflexos econmicos, sociais e polticos. A corrida espacial e a Guerra Fria davam o contexto internacional em que aflorou o mtodo inovador de conexo de entidades de pesquisa e trabalho em rede, em meados do sculo XX. Na dcada de 1950, a economia norte-americana encontrava-se em ascenso, ainda em reflexo do ps-guerra, o que correspondia expanso de poder dos Estados Unidos, que se firmava como potncia global. Acelerava-se o processo de descolonizao na frica e na sia, tomava corpo o embate ideolgico entre capitalismo e comunismo e a Guerra do Vietn estava prestes a iniciar. A importncia do domnio tecnolgico em termos estratgicos e econmicos era percebida desde as exploses atmicas de Hiroshima e Nagasaki, e a corrida pelo domnio da fisso nuclear havia entrado definitivamente para a agenda das naes. Gromov (1997) associa a origem da Internet ao lanamento, pela Unio Sovitica, em 4 de outubro de 1957, do Sputnik, primeiro satlite artificial a orbitar a Terra, marcando o incio da era espacial. No ano seguinte, como
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reao norte-americana ao sucesso do programa espacial sovitico, entre outros atos19 do governo do presidente Dwight Eisenhower, criada a Agncia de Projetos Avanados de Pesquisa (ARPA)20, com a misso de apoiar pesquisa e desenvolvimento de alto risco, a fundo perdido, no intuito de obter saltos tecnolgicos significativos e aproximar a cincia bsica das aplicaes militares21. Joseph Licklider, diretor de pesquisas sobre comando e controle da ARPA, no perodo de 1962 a 1964, tinha a viso de que redes de tempo compartilhado entre computadores poderiam facilitar a comunicao dos pesquisadores contratados pela agncia. Licklider temia que a pouca interao de equipes de pesquisa das universidades norte-americanas e empresas contratadas pela ARPA, distribudas no vasto territrio continental do pas, acabasse produzindo enclaves que desenvolvessem mquinas, linguagens de computao e softwares incompatveis. Em 1963, registrou em memorando22 suas ideias a respeito da computao em rede, ento de difcil implementao devido ausncia de tecnologia e opo da indstria, que privilegiava o desenvolvimento de processadores centrais de maior capacidade. A IBM e outras grandes empresas do ramo seguiam direo totalmente diferente, enfatizando cartes perfurados e mquinas de processamento em bloco, feitos para atender s demandas do mundo dos negcios (WALDROP, 2008, p. 79). Apesar das resistncias, as ideias de Licklider sobreviveram sua gesto e orientaram o apoio da ARPA a grupos de pesquisa sobre comunicao em redes. A aliana do estamento tecnocrtico-militar com equipes de pesquisa em universidades de ponta garantiu o desenvolvimento progressivo dos componentes da nova tecnologia. Foram cientistas de computao e matemticos que tiveram a primazia no desenho da Internet, desde os seus primrdios. Os engenheiros de
19 A criao, no mesmo ano, da Administrao Nacional de Aeronutica e Espao (NASA) tambm vista como reao norte-americana ao lanamento do Sputnik. 20 Em 1972, a agncia sofreu reformulao e foi renomeada Defense Advanced Research Projects Agency (DARPA), nome que tem at hoje. Seu mandato foi tambm alterado para priorizar pesquisas nas reas de energia, processamento de dados, inteligncia artificial, reconhecimento de voz, processamento de sinais e tecnologias tticas. Fonte: <http://www.darpa.mil/ history.html>. Acesso em: 8 ago. 2009. 21 Diretiva N 5105.15 de Departamento de Defesa dos Estados Unidos da Amrica, 7 fev. 1958. Disponvel em:<http://www.darpa.mil/Docs/DARPA_Original_Directive_1958_ 200807180942212.pdf>. Acesso em: 31 jul. 2009. 22 Transcrio integral do Memo. de J. Licklider, de 23 de abril de 1963, est disponvel em: <http://www.kurzweilai.net/articles/art0366.html>. Acesso em: 31 jul. 2009.

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telecomunicaes compartilhavam poca do mesmo ceticismo que havia no meio empresarial quanto ao modelo distribudo de redes. Estes atuam historicamente em ambiente de forte regulao e sob influncia direta de interesses comerciais, em particular das grandes operadoras de telefonia, enquanto os cientistas de computao dispunham de maior autonomia para propor solues tecnolgicas em ambiente colaborativo, informal e sem limites previamente criados por agentes reguladores (ARATA JR., 2006, p. 36). Tal diferena ter efeito no modo de estruturao do regime de governana da Internet, como se ver no captulo 3. Inicialmente, foram apoiados pesquisadores das Universidades da Califrnia, de Stanford, de Utah e do Instituto de Tecnologia de Massachusetts (MIT). Essa rede conformaria, mais tarde, a ARPANET, que aproveitou a tecnologia de comutao de pacotes, desenvolvida por Paul Baran, no incio da dcada de 1960, por encomenda da Fora Area norte-americana Research and Development Corporation (RAND)23. H registro de que estudos semelhantes estariam sendo feitos mesma poca no Reino Unido, pelo pesquisador Donald Davies, no Laboratrio Nacional de Fsica britnico (ROBERTS, 1978). Baran tomou por base os estudos de Leonard Kleinrock, do MIT24, como a lgica subjacente troca de dados em rede. Por esse mtodo, qualquer mensagem poderia ser dividida em pequenos blocos, endereados e enviados separadamente, e ser novamente montada pelo destinatrio. Numa rede descentralizada, o trajeto de cada bloco iria variar, mas o modo de endereamento garantiria que todos os pacotes seriam entregues e reunidos no destino. Essa caracterstica era particularmente atraente para a rea de defesa, uma vez que a vulnerabilidade das comunicaes seria reduzida, graas ao aumento nas opes de rota das mensagens. Importante notar que a comutao de pacotes uma das tecnologias centrais da Internet e ainda hoje est na base do seu funcionamento.
23 A RAND uma instituio privada de pesquisas que opera exclusivamente sob contrato das foras armadas norte-americanas. Os estudos de Paul Baran foram registrados em srie de 11 memorandos RAND sobre o modelo de rede de comunicao distribuda. O primeiro deles, de agosto de 1964, introduz o conceito e apresenta os requerimentos para a criao de tal rede. Disponvel em: <http://www.rand.org/pubs/research_memoranda/2006/RM3420.pdf>. Acesso em: 9 ago. 2009. 24 Kleinrock havia iniciado uma pesquisa sobre esse tema no Laboratrio de Pesquisas Eletrnicas do MIT em 1961, como registra o seu projeto de Tese de Doutorado intitulado Information Flow in Large Communication Nets, aprovado por aquele Instituto em 24 jul. 1961.

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O interesse pela transmisso de dados e trabalho em rede aumentaria na proporo da difuso de tecnologia que facilitasse a manipulao de contedos digitais25. O desenvolvimento do microprocessador, oferecido comercialmente a partir da dcada de 1970, o aumento exponencial na capacidade de processamento de dados e a consequente reduo de preos dos equipamentos oferecidos no mercado so fatores que impulsionariam essa difuso em escala global, ao longo das duas dcadas seguintes. As redes digitais de comunicao viriam no esteio das tecnologias de microeletrnica e delas no podem ser dissociadas. Note-se a coincidncia entre o desenvolvimento dessa indstria no Vale do Silcio, na Califrnia, e o surgimento, nas universidades prximas, das tecnologias que dariam impulso Internet, como se ver a seguir26. 2.3.2 A ARPANET e os Inventores da Internet Levaria alguns anos para que as propostas dos pioneiros na tecnologia de comutao de pacotes fossem testadas na prtica. A Fora Area dos Estados Unidos no deu prosseguimento implementao dos memorandos de Paul Baran, mas seu trabalho seria a base para o programa Resource Sharing Computer Networks, criado pela ARPA em 1969 (DARPA, 1981, p. I-2) e entregue ao comando de Lawrence Roberts, engenheiro eletrnico tambm originrio do MIT. Roberts retomou as ideias de Joseph Licklider, s quais incorporou os estudos sobre comunicao distribuda feitos por Baran, para promover o desenvolvimento de equipamento-piloto chamado Interface Message Processor (IMP), destinado a fazer a conexo remota entre computadores. O equipamento foi primeiramente instalado na Universidade da Califrnia Los Angeles (UCLA), em agosto de 1969. Em outubro do mesmo ano, foi feito o teste de conexo com o segundo ponto da rede, instalado no Instituto de Pesquisas de Stanford (SRI). s 22:30 horas do dia 29 de outubro de 1969, estabeleceu-se a primeira conexo, numa linha de 50 kbps27
25 Contedo digital qualquer informao codificada numa sequncia de nmeros binrios (0 e 1), que o modo pelo qual os computadores armazenam e processam dados. 26 Foge ao escopo desta obra investigar as origens da microeletrnica e sua disseminao comercial. A existncia de tecnologia de processamento de dados tomada como pressuposto para o desenvolvimento das redes digitais e o surgimento da Internet. 27 Kbps unidade de medida da velocidade de transmisso de dados (quilobites por segundo).

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provida pela companhia telefnica AT&T. A ARPANET entrava em operao28. No final de 1972, havia 24 pontos conectados ARPANET nos Estados Unidos, incluindo o Departamento de Defesa, a Fundao Nacional de Cincias, a NASA e o Federal Reserve. Em julho de 1975, a gesto da ARPANET foi transferida da DARPA para a Agncia de Comunicaes de Defesa (Defense Communications Agency DCA), ligada ao Pentgono. Em 1983, o Departamento de Defesa criou rede exclusiva para uso militar, denominada MILNET, liberando a ARPANET para tornar-se rede de acesso no confidencial e uso cientfico. AARPANET funcionou at 1990, quando a Fundao Nacional de Cincias (NSF), que mantinha outra rede para interligao de supercomputadores em universidades e centros de pesquisa norte-americanos (NSFNET), incorporou os terminais at ento ligados quela. Michle Silva (2008, p. 61) observa que nesse perodo a tecnologia de comunicao por redes era de acesso restrito ao establishment poltico-militar norte-americano:
A presena da academia se limita produo de mtodos cientficos consistentes e solues tecnolgicas eficazes para consolidar a indstria da guerra. O acesso informao privilgio de uma sociedade restrita aos crculos do poder estatal e ao conhecimento cientfico comprometido com a governabilidade e as aes contratadas de elaborao de documentos estratgicos e de circulao ttica de informaes.

Porm, como lembra Milton Mueller (2004, p. 74), a ARPANET no era ainda a Internet. O conjunto de protocolos TCP/IP, que mais tarde ser o diferencial tecnolgico da Internet em relao s demais redes, s seria adotado pela ARPANET em 1983, coincidindo com sua transferncia para a alada civil. O projeto ARPANET teria tido o mrito de reunir as pessoas
28 Como registra Kleinrock em sua autobiografia on-line, os primeiros testes no transcorreram sem problemas: At the UCLA end, they typed in the l and asked SRI if they received it; got the l came the voice reply. UCLA typed in the o, asked if they got it, and received got the o. UCLA then typed in the g and the darned system CRASHED! Quite a beginning. On the second attempt, it worked fine! . Disponvel em: <http://www.lk.cs.ucla.edu/LK/Inet/ birth.html>. Acesso em: 9 ago. 2009.

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que teriam papel contnuo no desenvolvimento tcnico e na governana da Internet, nas trs dcadas seguintes. O apoio do Departamento de Defesa dos Estados Unidos, por intermdio da ARPA, ter sido essencial para que grupos de pesquisa da rea de informtica de algumas das mais conceituadas universidades daquele pas desenvolvessem tecnologia de comunicao alternativa de alocao prvia de faixas de conexo ponto a ponto, j amplamente empregada nas redes de telefonia. O interesse estratgico de defesa acabou permitindo que se reunisse comunidade acadmica capaz de levar adiante, para outros fins, de forma relativamente autnoma e bem coordenada, a concepo desenvolvida para as finalidades do estamento militar. Da equipe de pesquisadores da UCLA, liderada pelo mesmo Leonard Kleinrock que inspirou o trabalho de Paul Baran, participavam os estudantes de ps-graduao Vinton Vint Cerf, Steve Crocker e Jonathan Jon Postel, que posteriormente liderariam desenvolvimentos tcnicos e de gesto do que se tornaria a Internet como a conhecemos hoje. Vint Cerf, considerado como um dos pais da Internet, foi coautor, em conjunto com Robert Kahn, engenheiro da ARPA, do documento que inspirou a especificao tcnica do protocolo TCP, publicado em maio de 1974 (CERF e KAHN, 1974). Em reconhecimento pela contribuio do que se considera a inveno da Internet, os autores receberam do Presidente George W. Bush a Medalha da Liberdade, em 2005. Cerf foi o presidente-fundador da Internet Society (ISOC), em 1992, e membro do Conselho Diretor da ICANN de 1999 a 2007, tendo exercido a presidncia do Conselho por sete anos29. Desempenha hoje as funes de Chefe Evangelizador30 da empresa Google. Participa tambm do projeto de desenvolvimento da Internet Interplanetria, de interesse da NASA, para aprimorar a comunicao com tripulantes de estaes espaciais ou futuras misses Lua e a outros planetas31. Vint Cerf esteve no Brasil em junho de 2009, quando participou de reunio com o Comit-Gestor da Internet no Brasil (CGI.br) e de audincia pblica da Comisso de Cincia, Tecnologia, Inovao, Comunicao e Informtica do Senado Federal sobre o Futuro da Internet Oportunidades e Desafios
29 Fontes: <http://www.icann.org/en/biog/cerf.htm> e <http://www.ibiblio.org/pioneers/ cerf.html>. Acesso em: 9 ago. 2009. 30 Traduo da expresso original em ingls chief evangelist. 31 Informaes sobre a Internet Interplanetria disponveis em: <http://www.ipnsig.org>. Acesso em: 9 ago. 2009.

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para o Brasil32. Na oportunidade, apresentou uma viso sobre a interao entre leis nacionais e o uso da Internet, no contexto dos debates em curso no Congresso Nacional sobre legislao para regulamentar atividades on-line. Steve Crocker escreveu, em 7 de abril de 1969, o documento N 1 da srie Request for Comments (RFC), utilizada para a publicao de propostas tcnicas, para fins de comentrios pelos demais pesquisadores da ARPANET (CROCKER, 1969). A RFC se tornaria o principal meio de comunicao entre engenheiros e cientistas de computao envolvidos na elaborao de especificaes tcnicas para a Internet33. At hoje, RFC o formato de documento adotado pela IETF, foro no governamental criado em 1986 para abrigar as discusses tcnicas iniciadas na poca da ARPANET. Crocker considerado uma das maiores autoridades mundiais em segurana de redes, tendo estado frente do Comit Assessor de Segurana e Estabilidade (SSAC) da ICANN desde sua criao, em 2002. A contribuio de Jon Postel para o desenvolvimento tcnico da Internet impossvel de ser corretamente aquilatada. Postel assumiu, em 1969, a responsabilidade pela edio da srie RFC, tarefa que desempenhou at sua morte, em 1998. Sob contrato da ARPA, participou da edio das primeiras especificaes tcnicas dos protocolos mais difundidos e at hoje em uso, inclusive o IP e o TCP34 este elaborado com base no mencionado trabalho de Vint Cerf e Robert Kahn , o Protocolo de Transferncia de Arquivos (FTP)35 e outros. Sua maior contribuio talvez tenha sido gerir pessoalmente, desde o incio, e por um quarto de sculo, o Sistema de Nomes de Domnio (DNS)36, cuja estrutura lgica foi por ele idealizada e implementada. A gesto do DNS est no cerne das atuais discusses internacionais sobre governana da Internet, como se ver no decorrer deste livro.
32 Disponvel em: <http://www.senado.gov.br/sf/atividade/comissoes/CCT/audPub.asp>. Acesso em: 11 ago. 2009. 33 Vint Cerf (1993) comenta sobre o que teria levado Crocker a chamar o documento de Request for Comments: He observed that we were just graduate students at the time and so had no authority. So we had to find a way to document what we were doing without acting like we were imposing anything on anyone. He came up with the RFC methodology to say, please comment on this, and tell us what you think. 34 RFC 760, RFC 791, RFC 793. Disponveis em: <http://www.rfc-editor.org/rfc.html>. Acesso em: 11 ago. 2009. 35 RFC 765, jun. 1980. Disponvel em: <http://rfc.sunsite.dk/rfc/rfc765.html>. Acesso em: 11 ago. 2009. 36 O DNS foi desenvolvido numa srie de RFC a partir de dezembro de 1973, quando Peter Deutsch publicou a RFC 606, propondo a criao de lista nica de referncia com os endereos de todos os servidores conectados ARPA. Sua gesto ser tratada no captulo 4, item 4.2.5.

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2.3.3 Variaes sobre o mesmo tema: a escolha de padres tecnolgicos A difuso da tecnologia de comutao de pacotes obedeceria tambm ao crescimento de demanda comercial por servio que pudesse ser incorporado aos equipamentos de computao que passavam a ser oferecidos no mercado, a partir da dcada de 1970. A ausncia de regra ou padro predeterminado para a conexo em rede levaria ao surgimento de variaes de projeto e concepo, de acordo com as escolhas tecnolgicas e as estratgias de mercado de cada fornecedor. A IBM, por exemplo, criou, em 1974, um protocolo prprio, chamado Systems Network Architecture (SNA), enquanto a Xerox promovia o Xerox Network Services (XNS), projetado para complementar a Ethernet, tecnologia de conexo de computadores em rede local lanada pela mesma empresa poucos anos antes37. Nenhuma das empresas fornecedoras de equipamentos para redes preocupava-se em usar protocolo compatvel com o TCP/IP, que vinha sendo desenvolvido pela comunidade acadmica norte-americana, com o apoio da ARPA. A ARPANET era ento vista como experincia limitada a finalidades militares e acadmicas. A ateno da indstria era voltada para grandes empresas, consideradas poca clientes potenciais para seus equipamentos. Motivos comerciais levariam os fabricantes a propugnar junto ISO pela adoo de modelo de referncia que permitisse a interconexo de redes e equipamentos de distintos fabricantes, internacionalmente. A ISO viria a desenvolver, a partir de 1977, o modelo Open Systems Interconnection (OSI). O modelo OSI baseava-se na experincia da Frana com a rede Cyclades, projetada e implementada por Louis Pouzin desde 1973 (ROBERTS, 1978). Tratava-se da iniciativa francesa que mais se aproximava da norte-americana ARPANET, no entanto de concepo tcnica mais complexa. O trabalho de Pouzin seria abandonado pelo governo francs em 1981, em favor da rede de alcance comercial lanada em 1978 pela estatal Poste, Tlgraphe et Tlphone (PTT), chamada Transpac.
A Ethernet tornou-se padro mundial de interconexo de computadores em redes locais e at hoje amplamente usada. A tecnologia da Ethernet foi patenteada pela Xerox em 1975 e posteriormente reconhecida como padro pelo Instituto de Engenheiros Eltricos e Eletrnicos (IEEE), organizao no governamental sem fins lucrativos dedicada elaborao de padres relacionados eletricidade e eletrnica.
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A Transpac optou pelo padro X.25, recomendado pelo Comit Consultivo Internacional de Telegrafia e Telefonia (CCITT)38. Arata Jr. (2006, p. 50) assinala que dentro do X.25, as transmisses de dados eram ordenadas principalmente por redes pblicas que eram gerenciadas por empresas de telecomunicaes. ATranspac dependia de um arranjo operacional centralizado, institucionalizado pela criao de subsidiria estatal da PTT para geri-la, dentro do modelo tradicional de telecomunicaes poca. O modelo OSI, que incorporava o padro X.25, s seria formalmente aprovado pela ISO em 1988 e se propunha a ser a referncia internacional em matria de arquitetura de redes. Demi Getschko (2009b) lembra que muitos governos, inclusive o brasileiro e o norte-americano, passaram a adotar polticas de compras limitadas a equipamentos que seguissem as especificaes daquele modelo. Daniel Drezner assinala que a motivao dos governos, por meio do apoio ao modelo OSI, no era competir com o TCP/IP, mas neutralizar tentativas por parte de algumas grandes empresas, como a IBM e a Xerox, de impor seus padres proprietrios para protocolos de redes. Caso os governos no tivessem interferido, o resultado provvel seria um sistema de protocolos de rede proprietrios. O resultado de fato um conjunto aberto, no proprietrio de protocolos refletia a preferncia dos governos. (DREZNER, 2007, p. 110). Alm da Frana, outros pases tambm se interessariam pela criao de redes de comunicao de dados, na mesma poca ou logo aps o surgimento da tecnologia nos Estados Unidos39. A experincia francesa de particular interesse para os objetivos do presente trabalho, tanto pela opo tecnolgica empregada e sua ligao com os padres adotados por organismos internacionais, quanto pela influncia que ter na chegada dessa tecnologia ao Brasil, na dcada de 1980, com se ver no item 2.5.1. Segundo Mounier-Kuhn (2002, p. 10), tambm por iniciativa da defesa que as primeiras redes de dados so implementadas na Frana. O Plan Calcul,
38 A CCITT se tornaria, em 1983, o brao de padronizao da Unio Internacional de Telecomunicaes (UIT), e passaria a ser referida pela sigla UIT-T (em ingls, ITU-T). 39 A colaborao cientfica que se estabeleceu entre Paul Baran e Donald Davies, por conta da similaridade das pesquisas conduzidas no Reino Unido, teria impulsionado a adoo da primeira rede pblica de dados no Reino Unido, sob a direo do British Post Office. O Canad criaria a sua rede pblica de dados, a DATAPAC, em 1974, seguindo tambm o modelo centralizado de gesto, sob o controle da Trans-Canada Telephone System. A Corporao Nipnica de Telgrafo e Telefone, por sua vez, tambm anunciaria seus planos de construir uma rede pblica semelhante no Japo no mesmo perodo (ROBERTS, 1978).

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lanado por Charles de Gaulle em 1967, tinha por objetivo dotar o pas da capacidade de processamento de dados requerida para o desenvolvimento da arma nuclear e fora motivado pela recusa norte-americana de vender computador mainframe40 Frana em 1963. Na dcada seguinte, teria aumento a demanda civil por parte de grandes corporaes tais como EDF, SNCF, Air France, o que levaria ao lanamento da Transpac (PICHON, 2004, p. 58). A Transpac ofereceu a base de conexo que permitiria popularizar o servio Minitel41, nas dcadas de 1980 e 1990, antes de ser suplantado pela difuso da Internet42. Em 1981, a IBM lana o computador pessoal, que daria impulso automao dos escritrios. Inicialmente, a rede no fazia parte do novo paradigma que surgia com a introduo deste equipamento nas estaes de trabalho. Essas passavam a prescindir de conexo a computador mainframe para processamento de dados. O computador pessoal, conhecido pela sigla PC43, permitia a produo de textos e planilhas de clculo e o armazenamento de dados no prprio equipamento. Porm, o isolamento das estaes de trabalho, a impossibilidade de compartilhar recursos como impressoras ou unidades de armazenamento de dados e a incompatibilidade de formatos usados nos arquivos produzidos em separado evidenciariam a necessidade de criar modo de interao entre os equipamentos de uso pessoal, seja numa empresa, seja numa instituio de pesquisa. Essa necessidade levaria
Mainframes so computadores de grande porte, dedicados normalmente ao processamento em alta velocidade de um volume grande de informaes. Geralmente ocupam grande espao e necessitam de um ambiente especial para seu funcionamento. 41 Minitel era na verdade o nome do terminal vendido ao consumidor para a finalidade exclusiva de acessar a rede Tltel, que por sua vez fazia uso da infraestrutura da Transpac. O servio era cobrado por tempo de conexo, semelhante ao uso de uma linha telefnica. Segundo a France Tlcom, em fevereiro de 2009, o servio Minitel ainda registrava 10 milhes de conexes mensais. Em 2007, a receita da empresa com o servio teria sido da ordem de 100 milhes de euros. A empresa no teria planos de encerrar o servio antes de 2011. Fonte: Wikipdia, lEncyclopdie Libre. Disponvel em: <http://fr.wikipedia.org/wiki/Minitel>. Acesso em: 10 ago. 2009. 42 Foge ao escopo deste estudo examinar o que levou o Minitel a ser superado pela Internet. importante atentar, porm, para as diferenas no modelo de gesto e operao das duas redes: enquanto o Minitel era operado em modelo centralizado, semelhante ao da telefonia, na Internet optou-se por modelo distribudo e descentralizado, conferindo maior autonomia aos usurios e possibilidade de inovao nos servios oferecidos. 43 A IBM registrou a marca PC como designao proprietria dos seus modelos de computador pessoal. Segundo o modelo de negcios adotado pela empresa, o PC era montado usando partes fabricadas por outras empresas fornecedoras, como por exemplo o microprocessador da Intel, cujos direitos de fabricao haviam sido adquiridos pela IBM (BING, 2009, p. 34).
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popularizao de redes locais, para as quais j havia a soluo comercial oferecida pela Xerox, a Ethernet44. Jon Bing (2009, p. 34) assinala que a Ethernet tornava possvel conectar uma rede local ARPANET, o que seria facilitado pelo uso dos protocolos TCP/IP, que eram de acesso livre e gratuito e de uso mais fcil se comparados arquitetura OSI. Recorde-se que, a partir de 1983, a ARPANET passara administrao civil, sob a Fundao Nacional de Cincias (NSF). Essas circunstncias contribuiriam decisivamente para firmar o uso do TCP/IP como o modo preferido de comunicao entre redes e a ARPANET, o embrio da futura Internet. Novo desenvolvimento tecnolgico, j na dcada de 1990, iria ocasionar o crescimento exponencial da Internet e sua difuso global: a World Wide Web. 2.3.4 A World Wide Web e a guerra dos browsers Ao longo da dcada de 1980, o nmero de computadores conectados em rede crescia rapidamente. A rede baseada no conjunto de protocolos TCP/IP gradualmente se impunha, na prtica, sobre outras propostas tecnolgicas adotadas por instituies normativas como a ISO e a CCITT. Embora sua disseminao facilitasse a comunicao entre uma variedade de redes, comerciais e no comerciais, o acesso e a recuperao de informaes dependiam de conhecimento tcnico, uma vez que no havia aplicaes que fizessem a interao com o usurio no instrudo na matria. Essa lacuna viria a ser suprida com o advento da World Wide Web (WWW), no incio dos anos 1990, a partir de um novo formato criado para organizar e publicar a informao na Internet, desenvolvido por Tim Berners-Lee e Robert Cailliau, pesquisadores do CERN. O formato proposto por Berners-Lee e Cailliau era inspirado em sistema terico de armazenamento de informao por associaes, que havia sido idealizado por Vannevar Bush na dcada de 194045.
Sobre a Ethernet, vide nota 37. Vannevar Bush, cientista que estruturou a pesquisa para fins militares no mbito do governo norte-americano durante a Segunda Guerra Mundial, percebia poca a necessidade de organizar o acesso informao cientfica produzida nos diversos campos do saber. No artigo intitulado As We May Think, publicado no peridico The Atlantic em julho de 1945, Bush descreve um mecanismo terico de armazenamento e recuperao de informaes por microfilme, que denomina memex. Inspirado no funcionamento da memria humana por meio de associaes, o memex teria a capacidade de fazer ligaes associativas entre diferentes documentos. O artigo original de Bush est disponvel em: <http://www.theatlantic.com/doc/194507/bush>. Acesso em: 16 ago. 2009.
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Segundo Demi Getschko, o advento da WWW abriria a possibilidade de estender a todos o direito expresso de ideias, opinies e contedos. Por se tratar de mtodo eficiente e simples de reunir informaes afins sobre virtualmente qualquer assunto, o internauta deixava de ser um tcnico especializado em computao e passava a ser todo e qualquer cidado interessado em informar-se, vasculhar a rede, ou trazer contedo prprio, contribuindo para sua expanso (GETSCHKO, 2009a). A partir de 1992, a NSF receberia do Congresso norte-americano o mandato de permitir conexo da NSFNET, sucessora da ARPANET, com redes de finalidades adicionais pesquisa e educao em cincias e engenharia46. Essa linguagem era a autorizao que faltava para a conexo de redes com finalidades comerciais, o que daria incio a nova fase de expanso da Internet. Apesar da controvrsia no meio acadmico, que resistia ideia de permitir o uso de suas redes para fins outros que educao e pesquisa, a entrada em cena dos provedores comerciais viria a promover aumento exponencial do nmero de usurios e reduo de custos de acesso. Os ditames da economia de mercado, at ento ausentes do meio virtual, passariam a coexistir com o ambiente colaborativo que se havia criado no meio acadmico desde o final dos anos 1960, em torno dos projetos de conexo em rede. A possibilidade que se abria para o uso comercial da Internet, aliada facilidade de oferta de informaes (e tambm produtos e servios) via WWW, abriu espao para novas aplicaes, centradas na dinmica de funcionamento e interao introduzida por Berners-Lee e Cailliau. Trata-se dos programas chamados navegadores47, que permitem ao usurio surfar na rede48, seguindo os hyperlinks49 oferecidos pelas pginas eletrnicas na Internet. Os anos 1990 foram marcados pelo desenvolvimento concorrente de tais programas e por disputas de mercado e tentativas de consolidao de sistemas proprietrios, em episdio que ficou conhecido como a guerra dos browsers.
46 Lei de Educao Cientfica e Tcnica, de 30/04/1992, seo 4 emenda administrativa. Disponvel em: <http://www.law.cornell.edu/uscode/42/1862(g).html>. Acesso em: 19 ago. 2009. 47 Em ingls, emprega-se o termo browser. 48 Verses mais recentes do Dicionrio Aurlio da Lngua Portuguesa incorporaram nova acepo definio do termo surfar, em referncia a este significado: percorrer interativamente os servios multimdia de uma rede de computadores; navegar na web (FERREIRA, 2004). 49 Vnculos entre documentos produzidos no formato de hipertexto ou hipermdia (FERREIRA, 2004).

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O episdio relevante para o estudo dos mecanismos de governana da Internet, por ser emblemtico da contradio inerente ao ambiente de que participam atores com interesses e motivaes diferentes, porm atuam na mesma plataforma global de contnua inovao tecnolgica, definio de padres e competio por mercados. De um lado, crescia a chamada comunidade da Internet, integrada por acadmicos, tcnicos, estudantes de cincias computacionais e programadores, cuja motivao era contribuir para a construo coletiva, em ambiente colaborativo e aberto, de solues tecnolgicas que pudessem ser amplamente difundidas e progressivamente aperfeioadas na Internet. De outro, empresrios identificavam oportunidade de ampliar mercados, com base em modelo de negcios que privilegiava a venda de software e buscavam posicionamento que oferecesse diferencial de competitividade, mediante a afirmao sobre seus concorrentes e sobre os modelos abertos. Seguindo a prtica que se firmava entre programadores de software e aplicativos para uso na Internet, os primeiros navegadores foram oferecidos gratuitamente por seus desenvolvedores, em verses ainda sujeitas a aprimoramentos, sem preocupaes de ordem comercial. Destaca-se, aqui, o trabalho de Marc Andreesen, estudante do Centro Nacional para Aplicaes de Supercomputadores da Universidade de Illinois, que lanou, em abril de 1993, o Mosaic, primeiro destes programas que era compatvel com o sistema operacional Windows, da empresa Microsoft50, e podia ser obtido gratuitamente na prpria rede. Outros programas com a mesma finalidade tambm existiam poca, mas o Mosaic obteve notoriedade por ter chamado a ateno do investidor Jim Clark, empresrio do setor de software baseado no Vale do Silcio, na Califrnia. Em sociedade com Andreesen, Clark criou em 1994 a Netscape Communications, cujo produto Netscape Navigator, oferecido gratuitamente para usos no comerciais, rapidamente se tornaria o software mais usado para navegao na World Wide Web nos anos 1990 (CHADWICK, 2006, p. 46). So dignas de nota iniciativas de empresas do ramo de software de tentar influenciar, na poca, o processo de padronizao dos cdigos usados
50 Ao contrrio dos aplicativos para a Internet, os programas de uso em computadores pessoais seguiam um modelo de negcios que dependia da cobrana de direitos de propriedade sobre os mesmos, fonte dos lucros das empresas produtoras dos cdigos. o caso da Microsoft, cujo Windows ainda hoje o sistema operacional para computadores pessoais mais difundido globalmente, tendo gerado um quase-monoplio mundial para sistema privado, de cdigo fechado e direitos autorais registrados.

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na WWW51, mediante incorporao de funes que s seriam reconhecidas nos produtos do fabricante. Os programadores que utilizassem tais funes estariam obrigando o usurio, por limitao imposta tecnicamente, a consumir o software daquela empresa, em detrimento dos produtos concorrentes, em distoro da livre-concorrncia e criao de mercado cativo para a empresa. Jon Bing (2009, p. 41) registra que a Universidade de Illinois, que detinha os direitos autorais sobre o Mosaic, licenciou seu uso tambm Microsoft, em 1995. A Microsoft aprimoraria aquele cdigo para lanar, no mesmo ano, o Internet Explorer, que viria a ser includo no pacote do sistema Windows para computadores pessoais (verso de 1995) e, em 1997, seria totalmente integrado quele sistema, motivando disputa judicial nas cortes norte-americanas sob a alegao de que a empresa estaria violando a legislao antitruste em vigor por atos de concorrncia desleal e tentativa de criao de monoplio52. A interveno do Estado, como garante dos princpios de livre concorrncia e direitos do consumidor, imporia limites lgica que inspirava a estratgia de mercado da Microsoft. Os governos53 passavam a perceber a necessidade de acompanhar de perto os processos de definio de padres tcnicos usados na Internet, antes deixados normatizao pela academia e pelo setor privado. Esse papel faria com que os governos chamassem a si a responsabilidade sobre decises que tivessem impacto nas polticas pblicas, porta de entrada de sua participao no regime global de governana da Internet. O papel dos governos ser examinado no captulo 3, item 3.3.1.
51 A World Wide Web requer o uso de cdigos de programao comuns para a indexao das pginas eletrnicas, quais sejam a Linguagem de Marcao de Hipertexto (HTML) e o Protocolo de Transferncia de Hipertexto (HTTP), ambos desenvolvidos por Tim Berners-Lee, no incio da dcada de 1990, e desde ento aprimorados e padronizados no mbito da World Wide Web Consortium (W3C), organizao sem fins lucrativos criada para essa finalidade. 52 Ao Civil N 98-1232 (TPJ), Estados Unidos da Amrica vs. Microsoft Corporation. 5 nov. 1999. Disponvel em: <http://www.usdoj.gov/atr/cases/f3800/msjudgex.htm>. Acesso em: 18 ago. 2009. 53 No exemplo em questo, a referncia ao governo dos Estados Unidos da Amrica, onde a economia da Internet surgiria antes, mas episdios fora da jurisdio norte-americana tambm fariam com que outros governos atentassem para a questo. A Microsoft vinha sendo demandada em aes antitruste tambm nos tribunais europeus, como registra a Deciso da Comisso Europeia de 24 mar. 2004, em ao de concorrncia desleal movida pela Sun Microsystems. Disponvel em: <http://ec.europa.eu/competition/antitrust/cases/decisions/37792/en.pdf>. Acesso em: 19 ago. 2009.

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Como se pode ver no episdio da guerra dos browsers, a evoluo da World Wide Web foi acompanhada pela ascenso de novos atores com interesses nos rumos da Internet e nos processos decisrios a respeito das tecnologias nela empregadas. Interesses comerciais motivariam o setor de software e servios tecnolgicos a influir na elaborao das normas tcnicas aplicveis. rgos pblicos seriam atrados por fora da competncia em regular mercados e disciplinar as regras do jogo comercial. Em poucos anos, a Internet deixava de ser o ambiente livre e aberto preconizado pela comunidade acadmica que participou de sua criao, para incorporar as contradies inerentes ao modo capitalista de produo e consumo. 2.4 Dimenses e alcance da Internet hoje Neste subcaptulo, so apresentados dados estatsticos tais como nmero estimado de computadores que integram a Internet, nmero de domnios indexados rede, nmero de pginas eletrnicas e volume de circulao de mensagens de correio eletrnico. Tal informao acessria finalidade do presente trabalho e foi includa no intuito de ajudar a dimensionar a extenso da Internet e seu ritmo de crescimento. A geografia do acesso, ou distribuio espacial dos usurios, permitir por sua vez comparar o grau de penetrao da tecnologia nas diferentes regies do mundo, com particular ateno aos pases em desenvolvimento. Este subcaptulo tem por objetivo completar o instrumental requerido para entender e localizar o fenmeno da Internet no mundo, em preparao ao estudo da sua governana, que ser objeto do captulo seguinte. 2.4.1 A Internet em nmeros David Post (2009, p. 27) afirma que difcil dimensionar o tamanho da Internet: ela no tem escala, no sendo possvel traar-lhe paralelo com a geografia fsica. Segundo aquele autor, no h como avaliar o tamanho da rede pela distncia entre computadores que a integram, j que essa distncia ter influncia desprezvel na capacidade e velocidade de transmisso e recuperao de informaes. Alguns nmeros, porm, podem oferecer uma pista sobre a velocidade de expanso e as dimenses da Internet.
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Nas duas ltimas dcadas, o nmero de pontos de rede54 em todo o mundo vem crescendo em ritmo exponencial: passou de 130.000, em julho de 1989, para 56,2 milhes em julho de 1999, e atingiu 681 milhes em julho de 200955. Os nomes de domnio, que integram o sistema de endereamento utilizado para localizar computadores onde esto armazenadas informaes oferecidas na rede, totalizaram 183 milhes em junho de 200956. Destes, 74,1 milhes esto registrados sob cdigos de pases (ccTLD, como visto no item 2.2.3), o que corresponde a aproximadamente 40 % do total. Os demais 60 %, ou 108,9 milhes de domnios, esto registrados sob cdigos genricos (gTLD). Entre os nomes de domnio registrados sob gTLD, 94,2 milhes esto abrigados em .com ou .net, ambos administrados por uma s empresa, a Verisign Inc57. Os dados revelam que a base de domnios administrados pela Verisign supera em mais de 20 milhes de registros o volume de domnios de todos os 240 cdigos nacionais existentes somados. Aproximadamente 11,8 milhes de novos nomes de domnio foram registrados no primeiro trimestre de 2009, o que reflete um crescimento de 17 % em novos registros em relao ao trimestre anterior. A adoo, com o beneplcito do Departamentode Comrcio dos Estados Unidos,de poltica de livre concorrncia apartir do segundo nvel da hierarquia de registro levou criao de mercado multimilionrio58. Estima-se que, em dezembro de 2008, algo prximo de 180 bilhes de pginas eletrnicas estavam indexadas rede mundial59. Dessas, mais de 31
Em ingls, pontos de rede so chamados hosts, quaisquer equipamentos que sejam a origem ou o destino de mensagem na rede, aos quais atribudo endereo numrico segundo o protocolo IP (DYE et al., 2008, p. 37). Esse dado um indicativo do ritmo de crescimento, porm no representa o total de computadores conectados Internet. Este nmero ser maior devido ao uso de tecnologias de compartilhamento do mesmo endereo IP entre diversas mquinas a fim de maximizar sua utilizao. 55 Fonte: Internet Systems Consortium Domain Survey. Disponvel em: <https://www.isc.org/ solutions/survey>. Acesso em: 26 ago. 2009. 56 VERISIGN. Dossi sobre a Indstria de Domnios na Internet. Volume 6, nr. 2, jun. 2009. 57 Alm dos genricos .com e .net, a Verisign administra tambm .name, .jobs, .tv e .cc . Esses dois ltimos, de dois caracteres, correspondem aos domnios nacionais de Tuvalu e das Ilhas Cocos, comercializados pela empresa tambm para outras finalidades, alm de registros nacionais. 58 Em abril de 2008, o domnio pizza.com foi vendido emleilo eletrnicopor 2,6milhes de dlares. O vendedor havia registrado o domnio h 14anos, pelo preo de 20 dlares. Fonte: Auction nets $ 2.6 mi for domain name. UPI.com, 3 abr. 2008. Disponvel em: <http:// www.upi.com/Business_News/2008/04/03/Auction-nets-26- million-for-domain-name/UPI74331207259811/>. Acesso em: 10 dez. 2009. 59 Cada nome de domnio pode conter nmero ilimitado de pginas eletrnicas a ele indexadas, o que explica a cifra extremamente elevada de pginas, se comparada com a quantidade de nomes de domnio registrados.
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bilhes foram acrescentadas somente em 2008. Ao longo do mesmo ano, estima-se que, em mdia, 210 bilhes de mensagens de correio eletrnico tenham sido enviadas por dia60. Esses nmeros incorporam prticas automatizadas para registrar novos domnios que se supe terem valor comercial61 ou para gerar mensagens de correio eletrnico62. 2.4.2 Geografia de acesso Internet Quando o filsofo canadense Marshall McLuhan (1989) cunhou a expresso aldeia global como paradigma da sociedade contempornea, buscou inspirao na TV como meio de comunicao capaz de divulgar notcia a qualquer ponto do planeta, de modo quase instantneo. Seria o advento da Internet, porm, que viria a propiciar as condies para o surgimento de sociedade verdadeiramente conectada em escala global. Tendo em conta o carter desigual da geografia de acesso Internet no mundo, discutvel at que ponto a viso de McLuhan encontra amparo na realidade. De acordo com estatsticas recentes63, estima-se que o nmero de pessoas que acessam a Internet no mundo da ordem de 1,6 bilho. Trata-se de uma cifra impressionante, sobretudo tendo em conta que a Internet comeou a se popularizar somente na dcada de 1990, com o surgimento da World Wide Web. Entretanto, h que ter presente que esse nmero corresponde a menos de 25 % da populao mundial e sua distribuio geogrfica no equilibrada.
Fonte: ROYAL PINGDOM. Internet 2008 in numbers. Disponvel em: <http:// royal.pingdom.com/2009/01/22/internet-2008-in-numbers/>. Acesso em: 27 ago. 2009. 61 A perspectiva de lucro fcil com a venda de nomes de domnio, que nada mais so do que sequncias de caracteres alfanumricos, gerou o fenmeno de domaintasting, que consiste no registro provisrio de certos nomes, na expectativa de que se possa auferir lucro com a revenda. O domain tasting vem aumentando tremendamente nosltimosanos e motivo de preocupao na ICANN, porser potencial fatorde desestabilizao dosistema eaumentonoscustosde registro. 62 A gerao automtica e no solicitada de correio eletrnico, prtica conhecida como spam, estima-se que corresponda de 70 % a 90 % de todas as mensagens circuladas na Internet. 63 Fontes:Internet Usage Statistics. Disponvel em: <http://www.internetworldstats.com>. Acesso em: 26 ago. 2009; - ITU Key Global Telecom Indicators for the World Telecommunication Service Sector. Disponvel em: <http://www.itu.int/ITU-D/ict/statistics/at_glance/KeyTelecom99.html>. Acesso em: 26 ago. 2009; - U.S. Census Bureau International Database. Disponvel em: <http://www.census.gov/ipc/ www/idb/>. Acesso em: 26 ago. 2009; - Royal Pingdom, Internet 2008 in Numbers. Disponvel em: <http://royal.pingdom.com/ 2009/01/22/internet-2008-in-numbers/>. Acesso em: 26 ago. 2009.
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Estados Unidos e Canad, que juntos detm 5 % da populao do planeta, renem 16 % do total mundial de pessoas com acesso Internet. O continente africano, por sua vez, detm 15 % da populao do globo e conta com apenas 4 % do total mundial de usurios. Se tomado o percentual de usurios em funo da populao da prpria regio, como se pode observar na figura 2, nos Estados Unidos e no Canad, cerca de 74 em cada 100 pessoas usam a Internet, enquanto na frica esse percentual de apenas 5,6 para cada 100. Na regio da Amrica Latina e do Caribe, a taxa de penetrao da Internet da ordem de 30 %, o que situa a regio acima da mdia mundial, que de 23,8 %. Na Europa, a cifra corresponde metade da populao, porm se forem considerados apenas os pases-membros da Unio Europeia, sobe para 63 %. Se por um lado notrio o desequilbrio entre pases desenvolvidos e em desenvolvimento no que se refere ao acesso da populao Internet, por outro lado o mundo em desenvolvimento que registra os maiores ndices de expanso. No perodo de 2000 a 2009, o nmero de usurios na frica e no Oriente Mdio cresceu 1360 %, seguido pela Amrica Latina e o Caribe com 873 % e pela sia com 516 % de crescimento. O nmero total de usurios da Internet no mundo cresceu 362 % em mdia. Individualmente, os pases cuja populao tem mais acesso so Sucia, Dinamarca, Islndia, Repblica da Coreia, Pases Baixos e Finlndia, com percentuais a partir de 80 %. Em nmeros absolutos, o pas com o maior nmero de usurios a China, com 298 milhes, seguida dos Estados Unidos, com 227 milhes, e do Japo, com 94 milhes. A seguir, vm ndia e Brasil, com 81 e 67,5 milhes, respectivamente.

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Fig2 - Populao com acesso Internet, por regio geogrfica (percentual). Essa constatao particularmente importante para o estudo do regime de governana da Internet. Tendo em conta as oportunidades advindas do uso da Internet para fins de implementao de polticas pblicas de desenvolvimento, incluso social, reduo do hiato digital, promoo de cidadania, de valores culturais comunitrios, do multilinguismo, da inovao e do empreendedorismo, entre muitas outras aplicaes possveis, legtimo supor que os governos e as sociedades do mundo em desenvolvimento aspirem a participar do ciberespao no somente como novos mercados para a expanso de registros de nomes de domnio ou para equipamentos de acesso rede, mas tambm, e sobretudo, como partcipes do processo de coordenao global, alocao de recursos e definio de padres tecnolgicos relacionados ao uso da Internet.
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Antes de tratar do regime de governana, ser til lanar olhar sobre o panorama da Internet no Brasil. 2.5 A Internet no Brasil 2.5.1 Breve histria da Internet no Brasil A introduo dos servios de comunicao de dados no Brasil teve incio na dcada de 1980, como projeto de Estado, motivada por consideraes estratgicas ligadas segurana nacional e pelo interesse em desenvolver uma infraestrutura nacional de pesquisa, segundo registra Tamara Benacouche (1995):
De um lado, estavam as finalidades de ordem estratgico-militar; com efeito, num perodo em que as aes do governo se inspiravam na ideologia da segurana nacional, na qual as consideraes de ordem geopolticas eram centrais, a necessidade de implantar no pas as ento emergentes redes de transmisso de dados no passou despercebida. De outro lado, estavam as motivaes de ordem econmica, partilhadas sobretudo pela ala nacionalista do governo, que sonhava com um Brasil, Grande Potncia; seus representantes viam nas inovaes tecnolgicas incorporadas quelas redes oportunidades para o desenvolvimento da ento inexpressiva indstria local de telecomunicaes e para a criao de uma estrutura nacional de Pesquisa e Desenvolvimento (P&D).

At meados dos anos 1990, a Constituio Federal assegurava o monoplio estatal para a explorao de servios de telecomunicaes. Tal monoplio significava, na prtica, a proibio da montagem e operao de redes de dados por outros agentes que no do sistema Telebrs64.
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O Artigo 21, XI, da Constituio Federal de 1988, antes da aprovao da Emenda Constitucional nr. 8, de 15/8/1995, dispunha: Compete Unio: (...) XI - explorar, diretamente ou mediante concesso a empresas sob controle acionrio estatal, os servios telefnicos, telegrficos, de transmisso de dados e demais servios pblicos de telecomunicaes, assegurada a prestao de servios de informaes por entidades de direito privado atravs da rede pblica de telecomunicaes explorada pela Unio. A referida Emenda Constitucional passou a permitir a explorao dos servios mediante concesso iniciativa privada, sob a superviso de um rgo regulatrio que seria criado para esse fim, o qual viria a ser a Agncia Nacional de Telecomunicaes

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A EMBRATEL ter-se-ia inspirado na experincia francesa, descrita no item 2.3.3, para criar, em 1985, a Rede Nacional de Comunicao de Dados por Comutao de Pacotes (RENPAC), de acordo com padres internacionais recomendados pela CCITT (UIT-T). A RENPAC era orientada para oferta interna de servio de transmisso de dados voltado principalmente a grandes empresas, e no se chegaria a firmar como via para a conexo internacional do Pas. Como desdobramento da colaborao acadmica entre instituies de pesquisa e universidades brasileiras e norte-americanas, tambm ao longo da dcada de 1980, surgiria interesse por conexo a rede de dados nos Estados Unidos, como explica Demi Getschko (2009a, p. 49):
A histria da Internet no Brasil comea no final dos anos 1980, mais precisamente em setembro de 1988, quando uma conexo internacional dedicada e perene ligou a ento ainda incipiente iniciativa brasileira de redes acadmicas ao mundo. Seus primeiros usurios, pesquisadores, alunos e professores, tiveram acesso maravilha do correio eletrnico, a bases de dados no exterior e, mesmo, ao acesso rede mundial de computadores. No era, ainda, a Internet. A essa s nos conectamos em 1991, ainda sem saber da magnitude do impacto que estava por vir.

A primeira conexo internacional a que se refere Getschko ligava o Laboratrio Nacional de Computao Cientfica (LNCC), no estado do Rio de Janeiro, Universidade de Maryland, a partir de onde se podia acessar a BITNET65. Em novembro de 1988, instalava-se a segunda conexo internacional, entre a Fundao de Amparo Pesquisa do Estado de So Paulo (FAPESP) e o Fermi National Accelerator Laboratory (FERMILAB), em Chicago, Em maio de 1989, terceira conexo independente era feita entre a Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) e a Universidade da Califrnia em Los Angeles (UCLA) (STANTON, 1998).
(ANATEL). De acordo com Stanton (1998), at o final dos anos 80, tal proibio havia sido relaxada em apenas trs casos: o sistema SWIFT usado para transferncias bancrias pela comunidade financeira internacional, o sistema SITA de reserva de passagens areas e redes acadmicas e de pesquisa, com restries. 65 Segundo Stanton (1998), a BITNET era uma rede de mainframes, que transportava mensagens de correio eletrnico (...). A sua grande atrao foi a sua simplicidade de adeso e operao, especialmente se a instituio participante j possusse um computador da IBM. Com a popularizao do TCP/IP, nos anos 1990, a BITNET paulatinamente caiu em desuso.

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O uso da BITNET abriria caminho para a chegada e difuso da Internet entre acadmicos, pesquisadores e usurios no comerciais no Brasil. Em funcionamento nos Estados Unidos desde 1981, a BITNET, acrnimo para Because Its Time Network, usava protocolos desenvolvidos pela empresa IBM, no compatveis com os do conjunto TCP/IP nem com o modelo OSI. No Brasil, a questo da tecnologia empregada era importante, luz da poltica industrial para a rea de informtica em vigor poca. A Secretaria Especial de Informtica (SEI) do Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT), encarregada de coordenar a execuo daquela poltica, defendia as solues da ISO (OSI) para qualquer rede nacional que quisesse contar com financiamento pblico. Como assinala Stanton (1998), a tecnologia BITNET foi apenas tolerada inicialmente, como uma soluo pragmtica e imediatamente disponvel para um servio restrito. Os protocolos TCP/IP, por sua vez, tampouco eram considerados adequados, por no seguirem padres internacionais formais. Stanton (1998) assinala que o fim da poltica de reserva de mercado para a informtica, em 1992, teria tido o efeito de relaxar as resistncias governamentais quanto ao uso de outros protocolos alm do OSI:
Em 1990, o recm-eleito governo Collor reduziu substancialmente os poderes da SEI, transformando-a no Departamento de Poltica de Informtica (DEPIN) do MCT, o que culminaria em 1992 no fim da reserva de mercado de informtica para produtores nacionais. Uma conseqncia imediata foi o abandono de oposio aberta, por parte do governo, ao uso acadmico da tecnologia Internet, embora tenha sido mantida a preferncia governamental pela tecnologia OSI.

Augusto Csar Gadelha Vieira66 lembra, no entanto, que a resistncia do governo federal em autorizar o uso de outros protocolos alm do OSI teria sido relaxada ainda no final da dcada de 1980, portanto muito antes do fim da lei de reserva de informtica. Isso teria ocorrido quando a SEI resolvera aceitar a conexo do LNCC Universidade de Maryland, em ateno demanda do CNPq, que ofereceria o vnculo institucional para que as

66 Secretrio Nacional de Poltica de Informtica. Entrevista por correio eletrnico, em 6 jun. 2010.

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universidades e instituies de pesquisa nacionais pudessem conectar-se ao exterior. A partir de 1991, a conexo FAPESP-FERMILAB serviria de n de entrada para a interligao de outras instituies nos estados de So Paulo, Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul e Minas Gerais, que se interessariam crescentemente pela conexo e trabalho em rede, para fins de pesquisa e ensino. O objetivo de integrar universidades e centros de pesquisa seria levado adiante pela Rede Nacional de Pesquisa (RNP), criada em 1989 e vinculada ao MCT, com o objetivo de construir infraestrutura de redes para o meio acadmico brasileiro. Silva (2008, p. 214) registra a importncia que a realizao no Rio de Janeiro, de 3 a 14 de junho de 1992, da Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel (UNCED) teve para a histria da Internet no Brasil, por conta da demanda do Secretariado das Naes Unidas pela instalao de rede de comunicao conectada ao exterior para servir aos participantes do evento. Em colaborao com a RNP, o Instituto Brasileiro de Anlises Econmicas e Sociais (IBASE), organizao no governamental com sede no Rio de Janeiro, liderou o projeto de conexo da UNCED, como contraparte nacional da Association for Progressive Communications (APC), entidade civil internacional que havia recebido mandato das Naes Unidas para essa tarefa. Carlos Afonso (In: MACLEAN, 2004, p. 295) assinala a importncia dessa parceria como registro da participao de entidades da sociedade civil brasileira no processo de chegada da Internet no Pas:
(A colaborao IBASE-RNP-APC) foi no somente um marco histrico para o desenvolvimento da Internet no Brasil, mas tambm marcou o incio bem-sucedido de uma relao de trabalho significativa entre a comunidade de pesquisa e uma ONG independente para construir um projeto estratgico. De fato, o IBASE operou o primeiro (e nico, at 1994) provedor de servio de Internet brasileiro aberto ao pblico em geral, em parceria com a RNP, portanto quebrando o monoplio de redes ento nas mos da Telebrs.

Esse episdio ter reflexo nas decises sobre a composio representativa do modelo institucional para a gesto da Internet no Brasil, do qual participam
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representantes da academia, da sociedade civil e do setor privado, alm do governo. O modelo brasileiro de governana da Internet ser tratado no captulo 3, item 3.4. Aps 1995, com o fim do monoplio estatal no setor, a EMBRATEL modernizou a RENPAC, tornando-a compatvel com diversos protocolos, inclusive o TCP/IP. Essa abertura ocorreria em reao a demandas de mercado, no contexto da difuso comercial da Internet no Brasil, a qual se iniciava na mesma poca. A RNP prossegue, atualmente, com a misso de expandir e aprimorar a infraestrutura de conexo destinada pesquisa no Pas e conect-la com redes semelhantes na regio e em outros continentes, em particular na Europa e na Amrica do Norte. A instalao de Pontos de Troca de Trfego com redes comerciais permite manter, ao mesmo tempo, intercmbio de dados entre a rede acadmica e a Internet. Frequentemente, contatos externos da RNP precisam ser reforados por gesto no nvel governamental apropriado, o que abre uma oportunidade de acompanhamento diplomtico do tema, no contexto regional latino-americano e junto a parceiros europeus. 2.5.2 A Internet brasileira em nmeros67 Demi Getschko (2009a, p. 52) afirma que, desde o incio, os indicadores da Internet no Brasil exibem taxa de crescimento da ordem de 17 % ao ano, em mdia. Segundo o IBGE, entre 2005 e 2008, o percentual de brasileiros acima de dez anos de idade que acessaram ao menos uma vez a Internet aumentou 75,3 %, tendo atingido, em nmeros absolutos, 56 milhes de usurios (IBGE, 2009). Ainda assim, a realidade brasileira est bem aqum dos ndices exibidos por pases desenvolvidos. De acordo com resultados de pesquisa realizada pelo Comit-Gestor da Internet no Brasil (CGI.br)68, em 2008, a Internet
Os nmeros aqui apresentados se referem a um recorte histrico correspondente ao perodo de elaborao deste estudo. Tendo em conta o crescimento continuado da Internet no Brasil, devem ser lidos como indicativos do grau de interesse e prioridade que o tema desperta no governo e na sociedade brasileira, e no como medida absoluta da disseminao da Internet no pas, que est em constante evoluo. 68 Fonte: Comit Gestor da Internet no Brasil. Pesquisa sobre o Uso das Tecnologias da Informao e da Comunicao no Brasil 2008. Disponvel em: <www.cetic.br>. Acesso em: 27 ago. 2009.
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atingiu 18 % dos lares brasileiros. 38 % da populao declarou ter feito uso da Internet, pelo menos uma vez, ao longo do ano. A proporo de usurios chega a 83 % no nvel superior e cai a 7 % entre analfabetos e pessoas com pouco estudo. Locais pblicos de acesso pago continuam sendo os principais pontos de acesso Internet no Pas, seguidos dos domiclios. Recorte regional permite identificar desequilbrios internos: o acesso Internet est presente em 25 % dos domiclios na regio Sudeste e cerca de 20 % dos domiclios nas regies Sul e Centro-Oeste. Nas regies Norte e Nordeste, essa proporo no ultrapassa 7 %. De acordo com dados do Centro de Estudos sobre as Tecnologias da Informao e da Comunicao (CETIC.br)69, em julho de 2009, o nmero de pontos de conexo Internet no Brasil era da ordem de 16 milhes. Este nmero colocava o Brasil em quinto lugar na classificao mundial, atrs de Estados Unidos, Japo, Alemanha e Itlia, e logo frente da Frana e da China. No contexto sul-americano, o Brasil detinha mais do que o triplo de pontos de conexo do segundo colocado, a Argentina, que se aproximava da cifra de 5 milhes, na mesma data. Quanto aos nomes de domnio, os registros efetuados sob o cdigo .br, cuja gesto cabe ao Comit-Gestor da Internet no Brasil (CGI.br), ultrapassam 1,8 milho de domnios70. Em janeiro de 2009, o Brasil (.br) figurava na nona posio na relao de pases com o maior nmero de registros sob domnios nacionais (ccTLD)71. A lista encabeada pela China (.cn) e seguida por Alemanha (.de), Reino Unido (.uk), Pases Baixos (.nl), Unio Europeia (.eu), Federao Russa (.ru), Argentina (.ar)72, Itlia (.it), Brasil (.br) e Estados Unidos (.us)73. Interessante observar que a ausncia de paralelismo entre a quantidade de equipamentos conectados e o nmero de domnios registrados no Pas reflete a caracterstica de funcionamento da Internet por camadas, como
Disponvel em: <www.cetic.br>. Acesso em: 28 ago. 2009. Fonte: Ncleo de Informao e Coordenao do Ponto br - NIC.br. Disponvel em: <http:// registro.br/estatisticas.html>. Acesso em: 28 ago. 2009. Dados atualizados at essa data. 71 Fonte: Verisign. Dossi sobre a Indstria de Domnios na Internet. Volume 6, nr. 2, jun. 2009. 72 O elevado nmero de registros de nomes de domnio na Argentina explica-se pela poltica adotada naquele pas de no cobrar pelo registro. 73 Nos Estados Unidos, os registros sob cdigos genricos (.com, .net, .org, entre outros) so mais populares do que sob o cdigo nacional .us.
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explicado no item 2.2.1. O primeiro dado diz respeito camada de infraestrutura fsica da rede, enquanto o segundo est relacionado com a estrutura lgica de indexao das informaes dispostas e armazenadas, vinculadas ao respectivo domnio nacional. A geografia da Internet brasileira oferece noo geral sobre as dimenses da questo em estudo e sua crescente presena na vida nacional, de onde se poder avaliar o interesse em um acompanhamento mais prximo da respectiva agenda internacional, no que tange s decises que podero influenciar os rumos da utilizao dessa tecnologia no Brasil. As estatsticas evidenciam que a necessidade de superar o hiato tecnolgico e promover a incluso digital continua sendo tema de importncia central para o governo e a sociedade brasileiros. Cruz (2006, p. 144) assinala que essa agenda est diretamente relacionada com a capacidade de promover a gerao e aquisio do conhecimento, como antecedentes necessrios para sua integrao e aplicao econmica e social. Educao e capacitao so, de fato, tarefas indissociveis de qualquer esforo de poltica externa que se queira empreender com vistas a melhor posicionar o Pas no mapa global da Internet. Ainda assim, a elas se deve agregar preocupaes de ordem estratgica referentes distribuio de poder no concerto das naes, aspecto irrenuncivel para um pas como o Brasil, por conta de suas dimenses geogrficas, demogrficas e econmicas, alm de sua vocao global. O modo pelo qual a Internet surgiu e se irradiou, do centro para a periferia do sistema internacional, definir, como se ver no captulo a seguir, a formao de seus mecanismos decisrios e das respectivas estruturas institucionais para a sua governana.

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A Internet constitui o meio mais vigoroso de que dispe o capitalismo para difundir seus modos de relaes sociais. por isso que o controle da web to arduamente disputado. Dan Schiller, Internet enfante les gants de laprs-crise. Le Monde Diplomatique, dez. 2009.

H um regime de governana da Internet no plano internacional. Tal regime vem sendo moldado nas quatro ltimas dcadas, conforme interesses de atores que, em contexto de competio tecnolgica global, apresentam um diferencial de poder oriundo do conhecimento de que dispem sobre novos padres tecnolgicos e de sua capacidade relativa de acompanhar e influir na prpria evoluo de tais padres. Por exemplo, o uso da lngua inglesa como o padro adotado para endereamento dos stios eletrnicos em escala global constituiria fator a preservar as vantagens iniciais dos Estados Unidos como first movers (CRUZ, 2006, p. 21). Esse tipo de diferencial habilitaria alguns atores a compreender melhor que outros as implicaes polticas e econmicas resultantes do regime em formao e, consequentemente, influir na definio das regras e na escolha dos padres globalmente aplicveis. O presente captulo est dividido em quatro partes. Na primeira, feita circunscrio da governana da Internet luz da teoria dos regimes, com o
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objetivo de situ-la no contexto das relaes internacionais. Na segunda, apresenta-se sucesso de eventos e decises relacionados com a formao do regime, em esforo de reconstituio histrica dos fatos relevantes para o posterior estudo das oportunidades de ao diplomtica. Na terceira, apresentam-se os atores e foros do regime, caracterizado pela participao multissetorial. Na quarta parte, feita breve descrio de como a Internet administrada no Brasil. O estudo do regime de governana da Internet visa a fundamentar a anlise de possveis aes diplomticas, objetivo central deste estudo, que ser desenvolvido no captulo 4. 3.1 Delimitao terica Nesta seo, apresenta-se o conceito de governana e sua diferena em relao a governo. Tal diferenciao visa a responder ao porqu do uso do termo governana quando se faz referncia gesto da Internet e qual o seu significado. Na sequncia, demonstra-se a hiptese de que a governana da Internet constitui regime internacional prprio, luz da teoria dos regimes internacionais, ainda que no esteja fundado em tratado ou acordo intergovernamental que o tenha formalmente estabelecido. A questo tem particular relevncia para o estudo da governana da Internet sob a tica diplomtica. No fosse a Internet governada por regime que, mesmo informal ou implcito, seja visvel e demonstrvel no contexto das relaes internacionais, seria pouco justificvel que Estados mobilizassem capital diplomtico para acompanhar o tema. 3.1.1 Governo e Governana No intuito de delimitar o estudo da governana da Internet, faz-se necessrio dar ateno ao significado e extenso do termo governana e aos motivos do seu uso para designar conjunto de mecanismos relacionados gesto da Internet no plano global. James Rosenau (2000, p. 15-16) faz distino entre governana e governo. Afirma que governo sugere um conjunto de atividades sustentadas por autoridade formal e poder de implementar decises tomadas em determinado contexto poltico-institucional. Governana, por sua vez, estaria relacionada a atividades apoiadas em objetivos comuns, que podem ou no derivar de
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responsabilidades formais, porm no dependem do exerccio de poder coercitivo para serem aceitas. Nessa perspectiva, o conceito de governana englobaria o de governo, mas a ele no se limitaria. Abrangeria tambm um conjunto de decises tomadas por atores no governamentais, aceitas e tacitamente seguidas pela maioria. Brhl e Rittberger (2001, p. 5) agregam que governo se caracteriza pela existncia de modelo hierrquico para elaborao de normas e imposio de sua observncia, enquanto governana pode assumir forma diferente. Se, no nvel nacional, a governana predominantemente exercida por governos, no plano internacional, ela pode ocorrer sem a participao destes, sempre que a regulao for levada a cabo por atores no estatais com legitimidade normativa sobre certo padro de comportamento social, em situaes recorrentes. No contexto da difuso de poder numa economia globalizada, conforme leitura do cenrio internacional introduzida por Susan Strange nos anos 1990, a emergncia de novos atores internacionais, tais como empresas transnacionais e entidades no governamentais de atuao global, tenderia a limitar o exerccio da soberania estatal. Essa diluio de poder no daria vazo, pelo menos em horizonte previsvel, ao surgimento de governo global, tendo em conta a resistncia dos Estados nacionais em abrir mo do controle sobre trs processos essenciais: o monoplio do uso da fora, o poder de coletar tributos e a exclusividade em determinar o que lcito e o que criminoso (STRANGE, 1996, p. 184). A contradio inerente aos processos de globalizao74 vis--vis soberania nacional seria resolvida, na prtica, pela criao de campo fluido e intermedirio para a definio de regras globais sobre temas especficos, no sujeito ao modo tradicional hierrquico de delimitao de competncias e processos decisrios pelas estruturas tradicionais de poder. A esse campo, do qual participariam atores interessados e capacitados, governamentais ou no, dar-se-ia o nome de governana. Como lembra Alcindo Gonalves (2006, p. 1), a noo de governana teria emergido no plano internacional a partir de 1992, com a publicao, pelo Banco Mundial, do relatrio Governance and Development, no qual governana definida como o modo pelo qual o poder exercido na gesto
74 H diferentes significados para o termo globalizao. No contexto deste livro, emprega-se o termo como definido por Drezner (2007, p. 10): o conjunto de processos tecnolgicos, econmicos e polticos que reduzem drasticamente as barreiras ao intercmbio transfronteirio.

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dos recursos sociais e econmicos de um pas, com vistas ao desenvolvimento. Dessa acepo, decorreria um mandato para que o Banco focasse suas atividades no acompanhamento de como era exercida a autoridade estatal sobre os recursos econmicos e sociais de um pas, para fins de avaliar a capacidade do respectivo governo de planejar, formular e implementar polticas pblicas para o desenvolvimento. Governana se aproxima, nesse caso, da noo de governabilidade e sugere juzo de valor externo sobre o funcionamento de determinada estrutura de poder nacional. Essa noo se afasta do significado empregado para governana, no contexto deste trabalho. Sob o prisma da geografia, o termo governana, sobreposto aos conceitos de espao e territrio, remete s questes e contedos relacionados soberania, geopoltica, regulao (ordenamento) e ao controle jurdico da autoridade poltica estabelecida ou em exerccio, que dizem respeito ao poder para ou ao poder sobre, como registra Michle Silva (2008, p. 33). Agrega a autora (id., p. 34):
Podemos admitir ento que o termo Governana no contexto da Geografia serve para explicar como a autoridade poltica e o poder de gesto so efetuados no espao geogrfico, para promover e mediar a regulao de conflitos e tenses que permeiam os diferentes contextos scio-espaciais.

Ainda que seja difcil, seno impossvel, estabelecer correspondncia entre espao geogrfico e Internet, como apontado no captulo 2, item 2.4, parece evidente que, ao alcance global desta, no corresponda autoridade formal com poder para mediar a regulao de conflitos apontada por Silva. A ideia de governana sem governo, conforme assinala Gonalves (2006, p. 6), no significa excluir os governos nacionais do processo decisrio. Citando Brigago e Rodrigues, o autor lembra que diplomacia, negociao, construo de mecanismos de confiana mtua, resoluo pacfica de conflitos e soluo de controvrsias so os meios disponveis para chegarmos casa comum da Governana Global (grifo nosso). A ausncia de foro ou mecanismo formal no plano internacional para a tomada de deciso, em carter obrigatrio, sobre temas atinentes ao funcionamento da Internet e aos conflitos oriundos do seu uso pela sociedade indicaria um vcuo de atuao das estruturas tradicionais de poder, originalmente criadas pela interao de Estados nacionais, na forma de regimes
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intergovernamentais. Este vcuo viria sendo preenchido pela ao de diversos atores, sem excluso dos governos, em processos com tal grau de coordenao que tm permitido funcionamento contnuo da Internet e sua expanso em escala global. Esses processos corresponderiam ao nicho de governana, conforme descrito anteriormente. Restaria saber se tais processos poderiam ser qualificados como regime internacional. Para isso, na sequncia, sero apresentadas consideraes sobre a qualificao da governana da Internet luz da teoria dos regimes. 3.1.2 Governana da Internet: regime internacional A teoria dos regimes oferece instrumental que auxilia a compreender o modo pelo qual a Internet gerida em escala global. Trata-se de averiguar se os mecanismos existentes para a governana da Internet constituiriam ou no regime internacional prprio, tal como entendido pela doutrina. Para responder a essa questo, cabe, inicialmente, delimitar os conceitos de governana da Internet e de regime internacional, para ento qualificar o tipo de relao existente entre ambos e os efeitos dela decorrentes. O Grupo de Trabalho sobre Governana da Internet (GTGI), criado pelo Secretrio-Geral das Naes Unidas em cumprimento a mandato a ele atribudo na primeira fase da Cpula Mundial sobre Sociedade da Informao (CMSI), realizada em Genebra, de 10 a 12 de dezembro de 2003, produziu a seguinte definio para governana da Internet:
Governana da Internet o desenvolvimento e aplicao por governos, setor privado e sociedade civil, em seus respectivos papis, de princpios comuns, normas, regras, processos decisrios e programas que moldam a evoluo e o uso da Internet75.
Original em ingls: Internet governance is the development and application by Governments, the private sector and civil society, in their respective roles, of shared principles, norms, rules, decision-making procedures, and programmes that shape the evolution and use of the internet. Alguns autores, como Bygrave e Bing (2009), propem dividir o conceito em dois. Stricto sensu, governana da Internet seria a gesto e operao tcnica da estrutura lgica, necessria para mant-la em funcionamento. Lato sensu, a definio incorporaria questes regulatrias relacionadas a contedos e condutas dos usurios. Tal diferenciao artificial, uma vez que no se pode dissociar as escolhas tcnicas de suas consequncias jurdicas, polticas e sociais. Aceit-la significaria abrir a possibilidade de coexistncia de dois regimes autnomos, independentes e desconexos. A gesto tcnica parte indissocivel da governana da Internet, sobre a qual preciso ter uma viso sistmica e integrada.
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Tal definio foi posteriormente includa na Agenda de Tnis para a Sociedade da Informao (WSIS, 2005b, par. 34), adotada na segunda fase da CMSI, realizada em Tnis, de 16 a 18 de novembro de 2005, e constitui a referncia poltica existente no plano internacional para situar o tema. A teoria dos regimes apresenta diversas acepes para o significado da expresso regime internacional. Robert Keohane, expoente da corrente neoliberal das relaes internacionais, prope a seguinte (1989, p. 4): regimes so instituies com regras explcitas, acordadas por governos, relacionadas a um conjunto particular de temas em relaes internacionais76. Nessa acepo, os Estados seriam o centro de qualquer regime internacional, na medida em que regimes somente poderiam derivar de acordo intergovernamental que os constitusse. A definio exclui a possibilidade de regimes formados espontaneamente, fora dos cnones das relaes intergovernamentais, por atores outros que no os Estados. Tendo em conta a ausncia de uma instituio fundada em tratado e constituda com mandato para atuar no conjunto de temas afetos Internet, no se poderia falar, segundo essa vertente terica, em regime internacional para a sua governana. pertinente considerar a proposta conceitual para regime internacional de Stephen Krasner, tida como referncia terica na matria, apresentada nos seguintes termos, mais abrangentes que a definio de Keohane (KRASNER, 1983, p. 2):
Regimes podem ser definidos como conjuntos de princpios, normas, regras e processos decisrios, implcitos ou explcitos, em torno dos quais as expectativas dos atores convergem em determinado conjunto de temas em relaes internacionais77.

Ao cotejar essa formulao com a definio de governana da Internet elaborada pelo GTGI e endossada pela CMSI, torna-se aparente que Krasner ofereceu inspirao para a linguagem empregada naquela construo. Vale notar que na definio de Krasner no h qualquer limitao categrica quanto participao de atores no estatais na construo de regimes internacionais.
Original em ingls: regimes are institutions with explicit rules, agreed upon by governments, that pertain to particular sets of issues in international relations. 77 Original em ingls: Regimes can be defined as sets of implicit or explicit principles, norms, rules, and decision-making procedures around which actors expectations converge in a given area of international relations.
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A definio de governana da Internet explicita quais seriam os atores do regime, ao mencionar governos, setor privado e sociedade civil, em seus respectivos papis, e qual seria a rea de relaes internacionais em que as expectativas desses atores convergiriam: a evoluo e o uso da Internet. A histria da Internet, seu modo de funcionamento e a maneira como seus protocolos tcnicos evoluram, conforme apresentado no captulo 2, revelam ter havido participao de diversos segmentos da sociedade (indivduos e grupos de pesquisa, organizaes militares, empresas privadas, associaes civis, agncias estatais reguladoras, entre outros atores) ao longo do processo de criao, consolidao, uso e expanso das respectivas tecnologias. O fato de que a Internet funciona, em escala global, confirmao emprica da existncia de um mecanismo implcito de coordenao, em torno do qual convergiriam as expectativas desses diversos atores. Krasner no condiciona a existncia de regime presena de organizaes formais. Na sua concepo, regimes nada mais seriam do que conjuntos de princpios, normas, regras e processos decisrios, embora, como lembram Hasenclever, Mayer e Rittberger (1997, p. 11), algumas das funes atribudas aos regimes, tais como coletar e disseminar informao, dificilmente poderiam ser realizadas sem o auxlio de alguma estrutura organizacional presente no regime. Krasner apresenta as seguintes definies para princpios, normas, regras e processos decisrios (KRASNER, 1983, p. 2):
Princpios so valores de fato, causao e integridade. Normas so padres de comportamento definidos em termos de direitos e obrigaes. Regras so prescries ou proscries especficas para ao. Processos decisrios so prticas vigentes para formular e implementar escolhas coletivas78.

Princpios, normas, regras e processos decisrios so expresses que tambm constam da definio de governana da Internet, qual se agregou o termo programas79. Resta averiguar a existncia de tais formulaes na
Original em ingls: Principles are beliefs of fact, causation, and rectitude. Norms are standards of behavior defined in terms of rights and obligations. Rules are specific prescriptions or proscriptions for action. Decision-making procedures are prevailing practices for making and implementing collective choice. 79 O termo programas teria sido inserido na definio para incluir padres tcnicos e programas de computador, uma vez que opes tcnicas tambm teriam definido a evoluo e o uso da Internet, como explica Bertrand de la Chapelle (2007, p. 258).
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prtica, surgida com a evoluo e o uso da Internet. Seria igualmente relevante averiguar a existncia de organizaes acessrias, pblicas ou privadas, que desempenhariam funes requeridas pelo regime, se houver. Como exposto no captulo 2, pode-se identificar como um dos princpios do funcionamento da Internet a inteligncia na periferia, tambm conhecido por princpio fim-a-fim. Os usos e aplicaes da Internet so desenvolvidos de modo independente da maneira pela qual os dados so nela circulados e sem a necessidade de aprovao ou endosso do elemento central rede (vide captulo 2, item 2.2.4). Outro exemplo o princpio da comutao de pacotes, ou comunicao distribuda, segundo o qual os dados circulam na rede em pequenos pacotes, por vias diversas, sem necessidade de agenciamento central de faixas de trfego ou recursos para a sua transmisso. A esses princpios, pode-se agregar, tambm, o da interoperabilidade, segundo o qual novas aplicaes ou atualizaes tcnicas no devem danificar a operao das que j existem e devem com elas se comunicar. Normas, aqui entendidas como padres de comportamento definidos em termos de direitos e obrigaes, tm paralelo em matria de governana da Internet na escolha dos protocolos tcnicos, de emprego obrigatrio caso se pretenda fazer uso da rede. A recusa em usar o conjunto de protocolos TCP/IP, por exemplo, impossibilita a conexo Internet, o que torna o uso de tais protocolos uma norma incontornvel do regime. Como visto no captulo 2, item 2.3.3, outros modelos de redes foram criados, em paralelo Internet, tendo esta prevalecido sobre as demais, mesmo as que seguiam recomendaes oficiais de organismos com autoridade em matria de padres, como a ISO. Regras, segundo Krasner, convertem as normas e princpios em prescries e proscries, dando-lhes operacionalidade. Tendo em conta que o ciberespao construdo inteiramente em cdigo de programao, e na medida em que o formato escolhido para o cdigo afetar o que se pode e o que no se pode fazer na rede, pode-se afirmar que o cdigo a Lei, para retomar a expresso cunhada por Lawrence Lessig (1999). O uso da tecnologia para a criao de regras restritivas de direitos questionvel quanto a aspectos jurdicos e implicaes sociais, a exemplo do tema de Gesto de Direitos Digitais (Digital Rights Management DRM)80.
80 O tema de Gesto de Direitos Digitais consta da pauta de governana da Internet e ser retomado no captulo 4, item 4.1.1.c.

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Tal possibilidade, entretanto, existe de fato e frequentemente empregada na gesto do acesso a bens sujeitos a direitos autorais. A ateno s definies tcnicas, em particular quelas limitativas de direitos, tarefa de importncia para entidades de governo responsveis pela aplicao da lei, nos planos nacional e internacional. Outro exemplo de regra atinente ao regime internacional de governana da Internet a que estabelece critrios para a distribuio de endereos numricos do protocolo IP pelas regies do globo. O aumento explosivo de pontos de rede nos ltimos anos ocasionou escassez de nmeros IP e a previso de sua exausto daqui a alguns anos. Embora j tenha sido definida nova norma tcnica de endereamento, que se traduz em verso atualizada do respectivo protocolo (IPv6), a regra de alocao dos endereos remanescentes da verso atual (IP verso 4) matria que demanda coordenao em escala global. Processos decisrios tampouco so estranhos ao ambiente de gesto da Internet. Mecanismos de tomada de deciso foram criados ao longo da histria da rede mundial, conforme a necessidade, e correspondem, em geral, viso preferida dos atores com maior peso especfico e atuao em cada tema tcnico, ou camada de funcionamento da mesma. A IETF, por exemplo, nem sequer tem estrutura jurdica formal e funciona como agregado de grupos abertos de peritos interessados, que participam, em carter pessoal, com propostas e comentrios sobre novos modelos ou revises de protocolos e padres existentes. Outros mecanismos, por exemplo a ICANN, abundam em estruturas, processos e regras para a tomada de decises81. Cabe notar que os exemplos aqui empregados para ilustrar a existncia de regime internacional para a governana da Internet surgiram e seguem operando revelia de ao entre governos, em processos de coordenao tcnica e poltica dos quais participam atores de variadas procedncias. Hasenclever, Mayer e Rittberger (1997) apresentam dois critrios para avaliar a relevncia de qualquer regime: efetividade e robustez. Na viso dos autores (1997, p. 2), a efetividade seria medida pelo grau a que membros se sujeitam s suas normas e regras e pela capacidade do regime em atingir objetivos e cumprir com seus propsitos. A robustez, ou resilincia, se
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O modo de funcionamento da ICANN e da IETF ser retomado no item 3.3.5.

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refere capacidade de resistir a desafios exgenos e manter coerncia histrica em suas decises, mesmo na eventualidade de redistribuio de poder entre seus membros82. A caracterstica da Internet de operar em escala global, de modo contnuo e ininterrupto, demonstra que, a despeito das crticas e dificuldades oriundas da interao dos participantes do regime, estes tm acatado suas normas e regras, fazendo com que o regime cumpra com o propsito de manter e operar uma rede interligada em escala global. Sua robustez pode ser exemplificada pela capacidade de resistir mudana de princpios, normas, regras e processos decisrios, mesmo diante de uma poderosa articulao exgena que trouxe o tema alada das Naes Unidas, durante o processo da CMSI. Como se ver a seguir, tentativas de criar uma instncia decisria intergovernamental para temas relacionados evoluo e ao uso da Internet no avanaram alm dos resultados genricos logrados nas duas fases da CMSI (Genebra, 2003, e Tnis, 2005). O principal deles, no que se refere governana da Internet, a Agenda de Tnis sobre Sociedade da Informao, que dedica longo captulo ao tema, na forma de carta de intenes e proposies sem carter obrigatrio. Os resultados da CMSI tm inegvel peso poltico por terem sido adotados no mais alto nvel em evento promovido pelas Naes Unidas. Alm disso, princpios sobre o uso e a gesto da Internet esto l consagrados, em reconhecimento de prticas e mtodos usados em instncias no governamentais do regime. Ainda assim, no se pode falar que a CMSI tenha criado novo regime ou substancialmente alterado princpios, normas, regras ou processos decisrios do regime vigente. luz do exposto, pode-se concluir que a governana da Internet operada com base em um regime internacional efetivo e robusto, no qual esto presentes todos os elementos da definio proposta por Krasner. Tal regime tem alto grau de complexidade, no cabendo em concepes tericas limitativas quanto a tratado constitutivo, atores participantes, estruturas institucionais ou formalidades decisrias. Tamanha sua efetividade e robustez, que nem
A propsito, cabe registrar que Hasenclever, Mayer e Rittberger (1997, p. 13) diferenciam mudana do regime e mudana dentro do regime. A primeira ocorreria sempre que os princpios ou normas fossem alterados; quaisquer outras seriam mudanas de dentro, as quais no questionariam substantivamente as bases e os pressupostos do regime.
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mesmo uma reunio de cpula mundial foi capaz de alterar substancialmente as bases e pressupostos de seu funcionamento. Dadas essas caractersticas, possvel concluir que no parece ser vivel, em horizonte previsvel, alternativa de reconstruo ou alterao das bases do regime de governana da Internet. Essa constatao quer indicar a necessidade de que os diversos atores com interesse no uso e na gesto da Internet, inclusive governos, entendam o funcionamento do regime e dele participem, em defesa dos respectivos interesses. Para essa finalidade, cabe examinar o histrico da formao do regime e as decises que o levaram a ter a configurao atual. 3.2 Histrico da governana da Internet A formao do regime de governana da Internet se confunde com a histria da prpria tecnologia e sua difuso, apresentada no captulo 2, item 2.2. Como assinala Johannes Bauer (2007, p. 45), a matriz institucional da Internet um hbrido de mecanismos de governana que foram projetados e alguns que emergiram em processo evolutivo a partir de repetidas interaes. No se pretende tratar, aqui, dos mecanismos de gesto da infraestrutura fsica de redes de comunicao em geral, tais como a rede telefnica, cuja coordenao no plano internacional obedece a um regime formal, fundado em acordos intergovernamentais e organizaes com representao e mandato juridicamente definidos. Neste item, prope-se historiar a governana da Internet no que diz respeito gesto da estrutura lgica de funcionamento da rede e de criao e padronizao dos protocolos em uso, processos que esto na gnese do respectivo regime. 3.2.1 Primeiros anos (1969 - 1992) Nos primeiros anos de desenvolvimento do conjunto de protocolos TCP/IP, e antes mesmo de sua adoo formal pela ARPANET83, a demanda por algum grau de coordenao recaa sobre elementos da arquitetura e funcionamento da rede. Tal atividade era exercida pelos prprios desenvolvedores, sob contrato com a DARPA, e em mbito restrito aos
83 A adoo dos protocolos TCP/IP pela ARPANET se daria em 1983, como visto no captulo 2, item 2.3.

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participantes dos projetos ligados ARPANET. Seu foco primrio de ateno girava em torno de decises tcnicas que permitissem a execuo dos projetos. A DARPA, entidade vinculada rea de defesa e portanto submetida aos formalismos prprios do estamento burocrtico-militar quanto a hierarquia e cadeia de comando, detinha controle formal sobre o processo experimental de criao das novas tecnologias de comunicao em rede, ainda que tal controle fosse exercido por delegao a instituies privadas de pesquisa e desenvolvimento, em bases contratuais. Na poca anterior ao surgimento do Sistema de Nomes de Domnio (DNS), cada ponto de conexo rede armazenava uma cpia de arquivo com tabela de correspondncia entre nomes e endereos de todos os demais pontos de conexo. O arquivo de referncia, a partir do qual os demais eram atualizados periodicamente, era operado pelo Instituto de Pesquisas de Stanford (SRI), instituio privada localizada em Menlo Park, Califrnia, e contratada pela DCA, qual estava ligada a ARPANET, para operar o Centro de Informao de Redes da Rede de Dados de Defesa (Network Information Center Defense Data Network DDN-NIC). Com o crescimento da rede, ficava claro que seria impraticvel que cada ponto de conexo mantivesse arquivo com a relao completa de todos os demais pontos84. A constatao levou ao desenvolvimento do DNS, que introduziu um modo de repartio hierrquica dos endereos da rede e distribuio da responsabilidade pela manuteno das respectivas tabelas de endereamento. Recorde-se que uma das principais caractersticas da tecnologia de comutao de pacotes, base para o desenvolvimento dos protocolos TCP/IP, a ausncia de controle central sobre o percurso dos pacotes de informao transportados at serem entregues ao ponto de destino. Com a introduo do DNS, duas funes de coordenao centralizada passaram a ser necessrias: um processo para decidir quais so os nomes de domnio vlidos e quem ficar responsvel por operar cada um deles; e uma rotina para alocar identificadores numricos (endereos IP) aos nomes de domnio e manter tabela de correspondncia entre nomes e nmeros. O poder de decidir e delegar implcito na primeira funo evidencia a existncia de autoridade poltica sobre a rede, enquanto a tarefa de atualizar as listas de referncia pode ser qualificada de autoridade operacional.
Essa limitao havia sido identificada por David Mills, dos laboratrios da empresa COMSAT, em 1981, e registrada no documento RFC 799, disponvel em: <http://tools.ietf.org/html/rfc799>. Acesso em: 3 set. 2009.
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Por delegao da DARPA, e com o financiamento desta, a autoridade poltica acima referida foi desde o incio exercida pessoalmente por Jon Postel, a partir do Instituto de Cincias da Informao (Information Sciences Institute ISI) da Universidade do Sul da Califrnia (USC)85. Postel, como visto no captulo 2, item 2.3.2, geriu o DNS desde a criao deste, em 1984, at quando veio a falecer, em 1998. Milton Mueller (2004, p. 81) registra que, por esse trabalho, Postel receberia apoio financeiro da DARPA at 199786. Ao conjunto de funes e atribuies para estabelecer a correspondncia entre nomes de domnio e respectivos identificadores numricos IP, Postel deu o nome de Internet Assigned Numbers Authority (IANA). Para acompanhar a atividade de definio de protocolos e padres tcnicos, a DARPA criou, em 1979, o Conselho de Controle de Configurao da Internet (Internet Configuration Control Board ICCB). O ICCB era integrado por representantes da comunidade cientfica e reunia os pioneiros do projeto ARPANET, que atuavam com forte respaldo oficial do governo norte-americano. O interesse no trabalho do ICCB acompanhou a difuso da tecnologia da Internet. Em 1984, o ICCB foi substitudo pelo Conselho de Atividades da Internet (Internet Activities Board IAB), posteriormente renomeado Conselho de Arquitetura da Internet (Internet Architecture Board IAB), com finalidades similares, porm estruturado em grupos-tarefas para permitir melhor acompanhamento dos diversos temas tcnicos relacionados coordenao da rede (BYGRAVE, 2009, p. 32). Arata Jr. (2006, p. 40) assinala que a participao no IAB era aberta a qualquer interessado, sem restries a no nacionais dos Estados Unidos: apesar de aumentar aqui o nvel de representatividade, saindo do crculo clerical de especialistas em computao para uma maior comunidade, ainda assim a forma de deliberao dependia fundamentalmente de argumentos tcnicos colocados nas discusses.
85 O documento RFC 920, de autoria de Jon Postel e Joyce Reynolds, criava os domnios genricos .com, .org, .gov, .edu e .mil e previa a criao de um nome de domnio por pas, com dois caracteres, de acordo com a lista de Cdigos para a Representao de Nomes de Pases da ISO, conhecida como ISO-3166. Disponvel em: <http://www.rfc-editor.org/rfc/rfc920.txt>. Acesso em: 2 set. 2009. 86 Interessante notar que a ARPANET deixara de funcionar em 1990, quando foi transferida ao controle civil, da NSF, e reunida NSFNET, conforme visto no captulo 2. Isso no impediu que a DARPA, agncia que financiara sua criao, mantivesse autoridade sobre a rede, por delegao ao ISI.

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O IAB daria origem Fora-Tarefa de Engenharia da Internet (Internet Engineering Task Force IETF), criada em 1986 com o objetivo de coordenar o processo de desenvolvimento e aprovao dos protocolos tcnicos da rede. A IETF, cujo funcionamento ser explicado no item 3.3.5, permanece hoje como foro de referncia, em nvel mundial, para a padronizao de tais protocolos e a aprovao de novos. Importante notar que os primeiros esquemas de governana da Internet permitiam participao variada, inclusive de estrangeiros, nas discusses tcnicas sobre padronizao. Essa abertura fazia sentido sob a tica do interesse em promover a aceitao e difundir o uso do conjunto de protocolos TCP/IP. Em matria de gesto, no entanto, o governo norte-americano, por intermdio do Conselho Federal de Redes (FNC), mantinha a superviso operacional e a autoridade poltica sobre o incipiente regime87. Tal grau de centralidade e controle passaria a ser questionado, com a progressiva ascenso de novos atores e o crescente interesse internacional pelo uso dos protocolos TCP/IP, em particular no meio cientfico europeu, a partir de meados da dcada de 198088. A DARPA manteria o SRI na operao do registro autorizado de endereamentos (autoridade operacional), tambm por delegao contratual. O SRI, por intermdio da DDN-NIC, passou a ser tambm o administrador do que conhecido como a raiz do DNS89. A transferncia da ARPANET do Departamento de Defesa para a Fundao Nacional de Cincias (NSF) e a subsequente autorizao para a conexo de redes comerciais, em 1992, fez com que a rede suplantasse a
87 At 1990, a autorizao para que novas entidades, mesmo estrangeiras, pudessem ter seus pontos de rede listados na raiz do DNS, por exemplo, dependia do preenchimento de critrios estabelecidos pela NSF (acceptable use policy). Um dos critrios era o convite, ou patrocnio, de agncia federal do governo norte-americano (MUELLER, 2004, p. 88). 88 O primeiro esforo internacional de descentralizao do regime ocorreu em 1989, com o Rseaux IP Europens (RIPE), com sede em Amsterd, criado para a alocao de endereos IP na Europa. O RIPE se tornaria, tambm, o primeiro registro de nomes de domnio fora dos Estados Unidos, em abril de 1992. 89 A raiz do DNS contm a lista de todos os nomes de domnio de primeiro nvel da Internet (vide cap. 4, item 4.1.5.b). Em junho de 2009, havia 270 nomes de domnio de primeiro nvel: 20 genricos (.com, .org, .net, etc) e 248 nacionais (.br, .uk, .de, etc), alm do domnio .arpa, criado por Postel como domnio temporrio e usado para questes tcnicas referentes gesto da rede, e do .test, usado para testes dos nomes de domnio internacionalizados. O administrador da raiz quem tem autoridade para modificar o seu contedo. Fonte: Wikipedia, the Free Encyclopedia. Disponvel em: <http://en.wikipedia.org/wiki/Root_nameserver>. Acesso em: 3 set. 2009.

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base de clientes inicialmente prevista: rgos militares e agncias de pesquisa ligadas ao governo norte-americano. O grupo de especialistas que atuava no projeto de Internet desde o princpio buscou institucionalizar a colaborao espontnea e informal em torno da sua gesto, mediante a criao, em 1992, da Internet Society (ISOC), entidade no governamental que a partir de ento se apresentaria como a moldura jurdico-institucional para a ao do IAB e da IETF. Com o surgimento da World Wide Web e a conexo a redes comerciais, nos anos 1990, a Internet tornar-se-ia cada vez mais popular, e sua gesto passaria a despertar interesse no somente da comunidade cientfica, mas tambm, e talvez principalmente, de empresas de base tecnolgica que dela dependiam para a viabilidade de seus modelos de negcio. O cerne do regime de governana da Internet deixaria a burocracia estatal norte-americana e migraria para o setor privado. 3.2.2 Construo de regime sob liderana do setor privado (1992 - 1999) A partir de 1990, a Internet deixava de ser uma rede para uso exclusivo no ensino e na pesquisa. Fugia competncia institucional da NSF, agncia de fomento pesquisa, mant-la sob seu controle operacional. Progressivamente, os pontos de acesso da NSFNET, sucessora da ARPANET, seriam migrados para provedores comerciais, at que, em abril de 1995, a NSFNET seria oficialmente encerrada90. A gesto do DNS, por sua vez, seria tambm delegada iniciativa privada, mediante a contratao da Network Solutions Inc., empresa de pequeno porte sediada em Chantilly, no estado norte-americano da Virgnia. A partir de outubro de 1991, a Network Solutions receberia as atribuies operacionais at ento desempenhadas pelo instituto de pesquisas californiano SRI, relativas ao registro dos identificadores da parte da rede em uso pela defesa91. A mesma empresa receberia da NSF, em 1993, delegao para
No auge de sua atividade, a NSFNET conectou mais de 4000 instituies e 50000 redes nos Estados Unidos, Canad e Europa. Em substituio NSFNET, a NSF criaria, para uso acadmico e de pesquisa, infraestrutura de rede de alta velocidade, que formaria a base do projeto Internet2. Mais informaes disponveis em: <http://www.internet2.edu/>. Fonte: Living Internet. Disponvel em: <http://www.livinginternet.com/i/ii_nsfnet.htm>. Acesso em: 3 set. 2009. 91 A transio autorizada no documento RFC 1261, disponvel em: <http://tools.ietf.org/html/ rfc1261> Acesso em: 3 set. 2009.
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gerenciar o registro de nomes de domnio. O DDN-NIC, anteriormente localizado no SRI, seria renomeado InterNIC e reformulado para reunir num s projeto os contratos de gesto que a NSF mantinha com a Network Solutions e duas outras empresas92. Ressalvada a autoridade residual do governo norte-americano, essa reformulao significava, na prtica, o incio da gesto privada da Internet. Em 1995, emenda ao contrato com a NSF permitiria que a Network Solutions passasse a cobrar taxa pelo registro dos nomes de domnio inscritos sob .com, .net e .org. Essa mudana coincidiu com a exploso na demanda pelo registro de nomes de domnio para fins comerciais, fruto da popularizao da World Wide Web93. A privatizao da gesto do DNS e a explorao comercial do registro de nomes de domnio fariam surgir novos e imprevisveis conflitos, para os quais o nascente regime de gesto privada no encontraria solues fceis. A autoridade operacional sobre a raiz do sistema, agora nas mos de empresa privada, comearia a ser contestada, luz do interesse de outros atores em obter quinho do promissor mercado. Violaes de propriedade sobre marcas registradas, inscritas como nomes de domnio por outro que no o legtimo proprietrio, faziam aumentar disputas judiciais. Instituies criadas sob o modelo anterior (IANA, ISOC, IAB, IETF) no detinham autoridade formal sobre a gesto do sistema e tampouco tinham legitimidade ou reconhecimento para atuar em ambiente de conflitos comerciais e polticos. Enquanto a autoridade operacional sobre a Internet era exercida diretamente pela Network Solutions, Jon Postel mantinha-se frente da autoridade poltica sobre o regime. Aquela empresa manteria o ISI, instituto no qual o pesquisador atuava como subcontratado para exercer as funes de IANA. Nessa funo, Postel continuava a desempenhar a tarefa de delegar a terceiros a operao de nomes de domnio inscritos na raiz do DNS, inclusive aqueles correspondentes aos pases (ccTLD), e o fazia por meio de critrios propostos em listas de discusso de que participava a comunidade tcnica, posteriormente consolidados na srie de documentos RFC.
Tais empresas eram a AT&T e a General Atomics e desempenhavam, respectivamente, as tarefas de gesto de bancos de dados e servios de informao (MUELLER, 2004, p. 102). 93 A Network Solutions aumentaria sua receita de 6 milhes de dlares, em 1995, para 19 milhes em 1996 e 45 milhes em 1997. Adquirida pela Science Applications International Corporation, empresa bilionria do setor de defesa, teve seu capital aberto em setembro de 1997, tendo captado, em oferta pblica inicial na bolsa NASDAQ, 350 milhes de dlares (MUELLER, 2004).
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Milton Mueller (2004, p. 127) assinala que a comunidade tcnica no havia reagido bem ao novo modelo de gesto, que privilegiava a comercializao dos nomes de domnio e gerava conflitos inexistentes no modelo anterior. Em reao ao virtual monoplio da Network Solutions sobre o novo mercado, Postel proporia a expanso da raiz do sistema, mediante adio de novos nomes de domnio e estmulo competio entre servios de registro94. Como assinala Chadwick (2006, p. 246), a criao de novos nomes de domnio encontrava resistncias no meio empresarial, que via nessa inteno ameaa proteo de marcas e direitos comerciais95. Em meio a esse debate, colocava-se em questo quem detinha a autoridade formal de inscrever novos domnios na raiz do DNS e decidir sobre quem iria oper-los. Em outras palavras, a quem pertencia o espao de nomes e endereos da Internet? Note-se a ausncia na participao de governos no mecanismo usado para delegar operadores de domnios nacionais. A poltica de criao e delegao de novos nomes de domnio, publicada na RFC 1591 (POSTEL, 1994), reconhecia que a atribuio era feita em carter pessoal, a um operador residente no respectivo pas e com capacidade tcnica e demonstrado endosso por partes interessadas. Nem sempre, no entanto, esses critrios seriam observados, indicando haver alta margem discricionria no exerccio de decidir sobre delegaes. A IANA no era instituio formal, mas mera referncia ao conjunto de funes necessrias para cumprir o contrato com o governo norte-americano. A ISOC propunha-se a desempenhar esse papel, ao oferecer cobertura institucional para as atividades da IANA. Porm, as tarefas de registrar propriedade de bens com valor comercial (nomes de domnio), delegar sua operao a terceiros, receber taxas e decidir sobre alteraes na raiz do DNS, exercidas por entidade privada, sem base em nenhuma delegao formal, encontraria resistncias no prprio governo norte-americano: o Departamento de Defesa, por intermdio da DARPA, passava a reivindicar a propriedade sobre o espao de nomes e endereos e o direito de controlar
94 As perspectivas de lucro com a venda de domnios atraam mais e mais atores privados, que pleiteavam receber delegao para operar domnios tais como .news, .music, .fun, .sex, .shop, .car, .xxx. At fins de 1996, Postel receberia mais de 100 pedidos. 95 They argued that new domains simply made it easier for individuals and companies to illegally register names and would make it even more difficult for companies to prevent trademark infringements and other forms of piracy (CHADWICK, 2006, p. 246).

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a raiz. Todos os demais atores envolvidos, pblicos e privados, atuariam com base em uma cadeia de delegaes e subcontrataes para a gesto dessa propriedade. Est implcito, nesse interesse da defesa, o reconhecimento do valor estratgico e do diferencial de poder oriundo do controle sobre a raiz da Internet. Com a Internet difundindo-se cada vez mais alm das fronteiras dos Estados Unidos, o debate passava a assumir propores internacionais, atraindo interesse de organizaes tais como a UIT, a OCDE e a OMPI. A falta de legitimidade da ISOC em assumir o papel central no regime tornava-se evidente. A crise de autoridade sobre a estrutura lgica da Internet revelava, por sua vez, a fragilidade das instituies, criadas antes da abertura ao interesse comercial, para dar conta dos novos conflitos e desafios gesto da Internet. A alternativa vislumbrada pelos dirigentes da ISOC e da IAB viria a ser a internacionalizao do regime. A primeira tentativa de criao de regime internacional para a gesto da Internet foi o International Ad Hoc Committee (IAHC), em outubro de 1996, por iniciativa de Jon Postel e Vint Cerf, com o apoio da ISOC. Seiiti Arata Jr. (2006, p. 74) resume a breve e fracassada tentativa do IAHC de se legitimar como ator central do regime:
O IAHC era uma rede que juntava trs organizaes tcnicas (Internet Assigned Names Authority IANA, Internet Society ISOC e o Internet Architecture Board IAB), duas organizaes das Naes Unidas (a UIT e a Organizao Mundial da Propriedade Intelectual OMPI), alm de um grupo empresarial (a International Trademark Association). O plano era estabelecer um comit de superviso poltica composto pelos seis grupos como a mais alta autoridade no gerenciamento de nomes de domnio (...). Para Postel, era importante que tanto instituies governamentais como de negcios estivessem envolvidas. O grupo elaborou o memorando de entendimentos conhecido como Interim Ad Hoc Committee generic Top Level Domains Memorandum of Understanding (IAHC gTLD MoU), que foi assinado em 2 de maio de 1997 e do qual a UIT foi depositria. O Secretrio-Geral da UIT, Pekka Tarjanne, qualificou o MoU como o comeo de uma nova poltica global de Internet e um ponto de virada no direito internacional. O MoU no era um tratado intergovernamental, mas sim, uma recomendao no vinculante

assinada por cerca de 80 instituies governamentais e de negcios.

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O MoU encontrou uma forte oposio. (...) A Secretria de Estado dos Estados Unidos da Amrica, Madeleine Albright, escreveu uma carta crtica a Pekka Tarjanne, argumentando que o Secretrio-Geral da UIT havia ultrapassado os poderes de seu mandato, quando assinou o IAHC gTLD MoU sem maiores consultas aos Estados Membros da UIT. A Network Solutions, que via na recomendao uma ameaa ao seu monoplio no negcio de registro de nomes gTLD, ops-se fortemente ao MoU e fez lobby no Congresso norte-americano para rejeit-lo. Mais ainda, as entidades nacionais de registro de ccTLDs, que no foram includos no gTLD MoU, criticaram sua excluso. O IAHC gTLD MoU havia fracassado.

A reao dos Estados Unidos contrria ao IAHC, no governo Clinton, insere-se em uma estratgia norte-americana de ampliar e fortalecer o emergente nicho de mercado para operaes comerciais via Internet. Desde 1995, Clinton havia encarregado Ira Magaziner, seu assessor na Casa Branca, de coordenar a elaborao de poltica pblica sobre comrcio eletrnico global. Magaziner adotaria o mantra liderana do setor privado como princpio norteador de sua formulao poltica. Como assinala Mueller (2006, p. 156), a nfase em solues do setor privado e autorregulao pela indstria era fortemente apoiada pelos principais atores empresariais tais como MCI, IBM, PSINet e AT&T. O tema do controle sobre a raiz do DNS chegaria ateno da Casa Branca no pelo interesse em regular o mercado de nomes de domnio, considerado pequeno e localizado a poucos agentes habilitados gesto tcnica e operacional de registros, mas antes, e principalmente, pelo interesse em atestar a validade da viso poltica de liderana privada no ambiente de negcios em formao96. Pela Diretiva Presidencial de 1/7/1997, o presidente Clinton redistribui para o Departamento de Comrcio as funes at ento desempenhadas pela NSF, com a orientao de que este favorea a implantao de regime privado autorregulado do DNS, que possa dirimir
96 O poder de deciso final sobre mudanas na raiz do sistema sempre estivera, alis, com o governo dos Estados Unidos recorde-se que a Network Solutions operava em bases contratuais, por delegao da NSF. As decises do IAHC de diversificar a base de registros e criar concorrncia quela empresa precisariam ser implantadas, na prtica, mediante alterao no arquivo-raiz do DNS. Por fora contratual, a Network Solutions no incluiria qualquer novo nome de domnio na raiz do sistema sem o consentimento da NSF.

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potenciais conflitos entre o uso de nomes de domnio e direitos sobre marcas registradas, em bases globais97. A deciso indicava que o governo norte-americano no pretendia abrir mo da prerrogativa de criar, a seu modo, as regras de funcionamento do mercado global de comrcio eletrnico propiciado pela Internet. No Departamento de Comrcio, o assunto foi distribudo para a National Telecommunication and Information Administration (NTIA), que em 28/1/1998 publica, para comentrios, documento conhecido como Green Paper98. No documento, a NTIA desconhece qualquer vinculao da IANA ISOC e sequer menciona o processo internacional do IAHC. Prope a criao de um novo sistema de governana em torno de quatro pilares: estabilidade, competio, coordenao privada e representao. Para a coordenao do regime, o documento prope a criao de entidade privada sem fins lucrativos com mandato para definir polticas sobre alocao de endereos numricos e criao de novos nomes de domnio, bem como para supervisionar a operao do arquivo-raiz. O Departamento de Comrcio transferiria as funes IANA para a nova entidade, at o prazo mximo de 30 de setembro de 2000. A participao internacional era admitida, nos seguintes termos: mecanismos devem ser estabelecidos para assegurar a contribuio internacional ao processo decisrio99. Aps o perodo de consultas, tais princpios seriam confirmados no documento Management of Internet Names and Addresses, publicado em 5/6/1998, conhecido como White Paper100. Amparado pelo controle de fato sobre a raiz do sistema, o governo norte-americano exercia a prerrogativa de formular os princpios, as normas gerais e o quadro institucional para a gesto do DNS. A elaborao, divulgao e coleta de comentrios sobre os Green Paper e White Paper demonstram a
97 I direct the Secretary of Commerce to support efforts to make the governance of the domain name system private and competitive and to create a contractually based self-regulatory regime that deals with potential conflicts between domain name usage and trademark laws on a global basis. Fonte: Diretiva Presidencial sobre Comrcio Eletrnico, 1 jul.1997. Disponvel em: <http://www.gov.com/about_memo19970701.html>. Acesso em: 4 set. 2009. 98 Disponvel em: <http://www.ntia.doc.gov/ntiahome/domainname/dnsdrft.htm>. Acesso em: 4 set. 2009. 99 Original em ingls: Mechanisms should be established to ensure international input in decision making. Fonte: Green Paper, Principles for a New System, item (4). Disponvel em: vide nota 98. 100 Disponvel em: <http://www.ntia.doc.gov/ntiahome/domainname/6_5_98dns.htm>. Acesso em: 4 set. 2009.

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conduo unilateral, pelos Estados Unidos, do processo de criao das bases do regime. Os interessados em contribuir com o processo poderiam faz-lo, mediante a apresentao de comentrios, dentro dos prazos e condies estabelecidos pela NTIA. A publicao do White Paper motivaria a articulao do International Forum on the White Paper (IFWP), integrado por uma ampla gama de atores interessados: tcnicos, provedores comerciais de acesso Internet, advogados, desenvolvedores de software para a Internet, detentores de marcas registradas, organizaes sociais e cidados de mais de 50 nacionalidades (CHADWICK, 2006, p. 249)101, que atenderiam ao chamado da administrao norte-americana de contribuir para dar forma nova entidade, quanto a regras de funcionamento, representao e processo decisrio, no contexto dos princpios gerais delineados naquele documento. Quatro reunies do IFWP foram realizadas entre julho e agosto de 1998: uma em Reston, Virginia, e outras trs no exterior, de carter regional (Genebra, Cingapura e Buenos Aires), em processo que novamente apontava na direo de alguma internacionalizao do regime. Os estatutos da nova instituio, a Corporao para a Designao de Nomes e Nmeros da Internet (ICANN), formalmente criada em 18 de setembro de 1998, no resultariam no entanto do IFWP102. Em vez de apresentar NTIA proposta consensual, os relatores do frum entregaram quatro ou cinco verses com importantes diferenas substantivas (MUELLER, 2004, p. 183), que no contavam com o endosso de atores-chave, como a IANA e a ISOC. Nessas condies, o governo norte-americano chamaria para si a responsabilidade de definir as regras constitutivas da nova entidade. Em 25 de novembro de 1998, o Memorando de Entendimento entre o Departamento de Comrcio e a ICANN (MoU), dava incio transio para o setor privado da gesto do DNS103. Com prazo inicial de dois anos,
Wolfgang Kleinwchter, citado por Chadwick (2006, p. 249), descreve o foro como a revolutionary legislative process, akin to international law-making. 102 Os detalhes institucionais da ICANN teriam sido definidos pelo Departamento de Comrcio, em consultas com a direo da ISOC, coalizo dominante do setor privado e a Comisso Europeia (CHADWICK, 2006, p. 249). 103 Fonte: Memorandum of Understanding between the U.S. Department of Commerce and Internet Corporation for Assigned Names and Numbers (ICANN). Disponvel em: <http:// www.ntia.doc.gov/ntiahome/domainname/icann-memorandum.htm>. Acesso em: 4 set. 2009.
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o MoU viria a ser sucessivamente prorrogado at setembro de 2006, quando seria substitudo por Acordo Programtico Conjunto (Joint Project Agreement JPA), que vigorou at 30 de setembro de 2009. Ficava fora do mandato da ICANN a autoridade para fazer mudanas na raiz do DNS, que seguiria sob controle direto do governo norte-americano. Por fora contratual, a ICANN executa a rotina de implementao dessa autoridade, que inclui pedido de autorizao expressa do Departamento de Comrcio para cada mudana a ser efetuada na raiz do sistema104. Na prtica, o governo norte-americano mantm poder de reserva sobre o regime, semelhante a veto unilateral, ao qual pode recorrer sempre que as coisas no sigam o rumo desejado por Washington. Excetuada a participao voluntria no IFWP, no plano internacional o tema de governana da Internet limitava-se s organizaes especializadas que haviam tomado parte do IAHC (OMPI, UIT). Outros governos alm do norte-americano no haviam atribudo suficiente prioridade ao tema, ao ponto de inseri-lo nas respectivas agendas externas. Recorde-se que o processo de delegao de nomes de domnio nacionais (ccTLD) ocorria revelia dos governos, mediante a aplicao de critrios formulados pela comunidade tcnica, no contexto de regime de governana estritamente norte-americano. Parte essencial do projeto norte-americano para o novo regime era criar mecanismo de proteo de marcas comerciais e direitos autorais que pudesse ser aplicado em escala global, como havia sido anunciado por Clinton, na Diretiva Presidencial de 1/7/1997105, em ateno demanda do setor privado. Por conta desse interesse, os Estados Unidos encomendariam OMPI, em julho de 1998, recomendaes para a criao de poltica de soluo de controvrsias oriundas da interface entre nomes de domnio e propriedade intelectual. A OMPI, aps processo de consultas106, sugeriu, em abril de 1999, a adoo pela ICANN de mecanismo uniforme, que fosse rpido, eficiente e barato e de aceitao obrigatria, por fora de contrato, pelos operadores
O contrato entre a ICANN e o governo norte-americano para o exerccio da funo IANA foi firmado em 14 ago. 2006 e vlido at 30 set. 2011. Verso integral est disponvel em: <http:// www.icann.org/en/general/iana-contract-14aug06.pdf>. Acesso em: 27 nov. 2009. 105 Vide nota 97. 106 De acordo com a OMPI, foram realizadas 17 reunies de consultas em 15 diferentes cidades. Contribuies por escrito foram recebidas de 334 interessados, inclusive governos, organizaes internacionais, associaes profissionais, corporaes e indivduos. Fonte: vide nota 107.
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de registros de nomes de domnio. O relatrio do chamado Processo-OMPI107 seria a base da Poltica Uniforme de Soluo de Controvrsias sobre Nomes de Domnio (Uniform Domain Name Dispute Resolution Policy UDRP)108, adotada pelo Conselho da ICANN em 26 de agosto de 1999, na reunio de Santiago do Chile. A UDRP operada desde ento pela ICANN para resolver conflitos sobre propriedade intelectual no espao de endereamento da Internet. O mecanismo permite que qualquer pessoa, fsica ou jurdica, de qualquer lugar do planeta, questione o registro de nome de domnio por terceiros, com base em direitos sobre marca registrada. Sua introduo no seio da ICANN tem importncia simblica para a formao do regime internacional sobre governana da Internet, por conta de dois aspectos. Primeiro, trata-se de precedente para a ao de organizao intergovernamental legalmente constituda, a OMPI, que recebe, por iniciativa dos Estados Unidos, mandato para atuar na formulao poltica de aspecto de particular importncia para o incipiente regime. Segundo, significa atribuir ICANN, entidade privada vinculada ao Departamento de Comrcio norte-americano, capacidade para gerir mecanismo de soluo de controvrsias na rea da propriedade intelectual, em escala global. A atitude de Washington de definir unilateralmente os contornos do regime parte de uma estratgia de maximizar oportunidades de mercado para empresas norte-americanas, no contexto da expanso do capitalismo periferia do sistema internacional, que orientava a ao governamental dos Estados Unidos, no perodo ps-Guerra Fria. Em poca de liderana inconteste, aquele pas manteria para si poro essencial de poder decisrio sobre o regime: a autoridade para efetuar quaisquer alteraes na raiz da estrutura lgica da Internet. 3.2.3 Desafios ao regime: da ICANN CMSI (2000 - 2003) A inexistncia de mecanismos formais para a superviso ampla da governana da Internet no plano internacional comearia a gerar insatisfao por parte de outros governos, diante da constatao de que o ciberespao passava a ser palco de relaes sociais, econmicas, comerciais, polticas e
Final Report of the First WIPO Internet Domain Name Process. Genebra, 30 abr. 1999. Disponvel em: <http://www.wipo.int/amc/en/processes/process1/report/>. Acesso em: 5 set. 2009. 108 Disponvel em: <http://www.icann.org/en/udrp/>. Acesso em: 5 set. 2009.
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culturais das quais participavam seus nacionais. Os governos tinham opinies divergentes sobre o nvel apropriado de participao governamental na gesto do sistema de nmeros e nomes de domnio da Internet. Porm, era inegvel que a excessiva concentrao de poder em Washington sobre o regime de governana vigente representava fonte de desequilbrio nas relaes internacionais. A propsito da ascendncia norte-americana sobre o regime, Svio, Cukierman e Marques (2005, p. 74) comentam:
As crticas internacionais revelam que, na verdade, o governo dos EUA fez uma quase-privatizao da governana da Internet, de maneira que conseguiu se desvencilhar das responsabilidades advindas do dia-a-dia das atividades (de seus agentes e/ou delegados), ao mesmo tempo em que manteve a ltima palavra no que diz respeito autoridade e controle sobre a raiz do sistema.

Em abril de 2000, a Comisso Europeia, em comunicado dirigido ao Conselho e ao Parlamento Europeu109, delinearia agenda temtica de interesse para a Comisso, que incluiria o acompanhamento dos protocolos e padres da Internet, as atividades da ICANN sobre alocao de endereos IP e gesto do DNS, o interesse em registrar o domnio .eu, a implementao de mecanismos internacionais de soluo de controvrsias sobre direitos de propriedade intelectual e marcas registradas, a proteo de dados pessoais e questes de infraestrutura e acesso. Ao propor essa agenda, a Comisso passaria a defender seus interesses no contexto do regime vigente, deixando implcito o reconhecimento da ICANN como instituio competente. Em foros internacionais, o tema relativo ao uso de tecnologias de informao e comunicao emergiria no contexto dos debates polticos sobre desenvolvimento e globalizao. Em fevereiro de 2000, a Assembleia Geral das Naes Unidas aprova a Resoluo110 em que busca reafirmar sua centralidade na promoo do desenvolvimento, no contexto da globalizao
The Organization and Management of the Internet. Bruxelas, 7 abr. 2000. Disponvel em: <http://europa.eu/legislation_summaries/information_society/l24232_en.htm>. Acesso em: 4 set. 2009. 110 Resoluo da Assembleia Geral das Naes Unidas A/RES/54/231, de 22 fev. 2000. No pargrafo operativo 11, a Resoluo dispunha: Emphasizes the technology-led dimension of globalization and the importance of facilitating access to and transfer of information and communication technology and corresponding knowledge, in particular to developing countries, on favorable terms, including concessional and preferential terms, as mutually agreed, taking
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e da interdependncia. Entre outras medidas, a Assembleia Geral instrua o Secretrio-Geral a convocar grupo de especialistas, com a misso de elaborar recomendaes sobre o papel das Naes Unidas em promover a integrao dos pases em desenvolvimento na emergente rede global de informaes111. O grupo de especialistas convocado pelo Secretrio-Geral das Naes Unidas, em cumprimento quela Resoluo, do qual participou o brasileiro Tadao Takahashi, registra, em relatrio112, o crescimento vertiginoso da World Wide Web e os potenciais benefcios do uso da Internet para o desenvolvimento. O grupo traz ao conhecimento das Naes Unidas preocupaes que mais tarde comporo a pauta do regime de governana da Internet: o problema dos altos custos de acesso, a segurana de transaes on-line, o combate ao crime ciberntico, a proteo de direitos de propriedade intelectual, o controle sobre contedos socialmente danosos e a falta de participao dos pases em desenvolvimento na gesto da Internet, em particular na atribuio de nomes de domnio. Entre as recomendaes do grupo, digna de nota a que sugere aproximao entre as Naes Unidas e a ICANN, para assegurar que as demandas dos Estados-membros relacionadas com o regime de gesto de nomes de domnio e a representatividade nos mecanismos de administrao da Internet fossem rapidamente consideradas e resolvidas113. O tema da governana da Internet entrava, definitivamente, para a agenda poltica internacional. Ainda assim, o debate internacional permanecia alheio aos processos de formao do regime de governana da Internet. Indiretamente, os documentos oriundos dos foros multilaterais ratificavam os princpios idealizados em Washington: liderana do setor privado, estmulo competio, respeito s
into account the need to protect intellectual property rights, as well as the special needs of developing countries, to enable them to benefit from globalization through full and effective integration into the emerging global information network. 111 Resoluo A/RES/54/231, pargrafo operativo 14. 112 Documento A/55/75-E/2000/75, de 22 mai. 2000. 113 Par. 45 do Relatrio contido no documento A/55/75-E/2000/75, de 22 mai. 2000: The United Nations should quickly establish an effective mechanism for close interaction with the Internet Corporation for Assigned Names and Numbers (ICANN) to ensure that the claims of Member States concerning issues such as top-level domain name policies and procedures and representation in Internet administrative mechanisms are speedily addressed and resolved. The purpose of United Nations engagement should be to complement ICANN and other governance bodies in areas currently not covered by them.

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regras de propriedade intelectual. Tais princpios eram adornados por preocupaes em superar o hiato digital e promover a capacitao para acesso e uso das novas tecnologias de informao e comunicao, mediante polticas nacionais adequadas, no contexto da ajuda ao desenvolvimento. Em 2000, o tema das tecnologias de informao e comunicao ganharia impulso com a aprovao, pelo G-8, na reunio de cpula de Okinawa, em julho, da Carta de Okinawa sobre Sociedade Global da Informao114. Tal manifestao era simultnea discusso em curso no Conselho Econmico e Social das Naes Unidas (ECOSOC), que resultaria, em julho de 2000, em declarao ministerial sobre o tema115. O documento do G-8 reconhecia a liderana do setor privado no desenvolvimento das redes de informao e comunicao e apresentava receita poltica para a superao do hiato tecnolgico digital, centrada na abertura de mercados, na promoo da competio, na defesa da propriedade intelectual e na promoo do comrcio eletrnico transfronteirio. A propsito, assinala Cruz (2006, p. 71):
A implementao da Sociedade da Informao seria, assim, simples subproduto da implementao correta dos princpios da economia de mercado, no quadro de uma globalizao aparentemente vitoriosa, aps o fim da Guerra Fria. O projeto do G-8 se coaduna, nessas condies, com a reestruturao hegemnica do capitalismo.

Levaria algum tempo para que as demandas de internacionalizao do regime de governana da Internet ganhassem massa crtica suficiente para emergir como tema poltico de expresso prpria no mbito das Naes Unidas. Isso viria a ocorrer na Cpula Mundial sobre Sociedade da Informao (CMSI), que havia sido convocada por uma Resoluo da Assembleia Geral, de 31 de janeiro de 2002116, a partir de proposta originada na Conferncia de Plenipotencirios da UIT realizada em Minepolis, em 1998117.
Okinawa Charter on Global Information Society. Disponvel em: <http://www.undp.sk/ uploads/Okinawa%20charter.pdf>. Acesso em: 5 set. 2009. 115 ECOSOC 2000 Ministerial Declaration. Development and international cooperation in the twenty-first century: the role of information technology in the context of a knowledge-based global economy. Disponvel em: <http://www.un-documents.net/e2000l9.htm>. Acesso em: 5 set. 2009. 116 Resoluo da Assembleia Geral das Naes Unidas A/RES/56/183, de 31 jan. 2002. 117 Resoluo 73 da Conferncia de Plenipotencirios da UIT (Minepolis, 1998). Disponvel em: <http://www.itu.int/wsis/docs/background/resolutions/73.html>. Acesso em: 6 set. 2009.
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Kleinwchter (2004, p. 31) assinala que governana da Internet se tornaria um dos temas mais controversos da CMSI:
Enquanto o tema era apenas marginal no incio da CMSI (PrepCom1, Genebra, jun. 2002), moveu-se passo a passo da periferia do debate para o centro. Depois de uma srie de cinco conferncias ministeriais regionais (de Bamako, em maio de 2002, para Beirute, em fevereiro de 2003), governana da Internet subitamente apareceu como um dos hot itens na PrepCom2 (Genebra, fev. 2003). Mas nem a PrepCom3 (Genebra, set. 2003) nem a PrepCom3bis (Genebra, nov. 2003) puderam chegar a um acordo. A PrepCom3bis+ (Genebra, dez. 2003) finalmente concordou em discordar, adiando o debate e pedindo ao Secretrio-Geral Kofi Annan para criar um Grupo de Trabalho sobre Governana da Internet 118.

No cerne do debate, estava a legitimidade do regime de governana criado e gerido pelos Estados Unidos, cuja expresso mais evidente era a ICANN. Por ter sido da UIT a iniciativa de propor a realizao da Cpula Mundial e pelo seu histrico de atuao em matria de definio de padres para redes de dados119, a UIT seria logo identificada como ameaa quela jovem instituio. O tpico correspondente governana da Internet, no contexto da preparao da CMSI, adquiria tonalidades de polarizao entre ICANN e UIT. O antagonismo ICANN versus UIT resultava de percepo falsa ou parcial acerca do alcance e do funcionamento do regime de governana da Internet. Se certo que a ICANN era instrumento do regime, este no se limitava quela. Como visto no captulo 2, item 2.2, o funcionamento da Internet requer, alm da gesto da estrutura lgica, tambm o desenvolvimento de infraestrutura fsica de conexo; adoo de padres e protocolos de comunicao de dados; compatibilidade de aplicaes para interao com os usurios; e gesto das relaes interpessoais travadas no ciberespao,
Por PrepCom, Kleinwchter refere-se Comisso Preparatria da CMSI, que se reuniu cinco vezes entre junho de 2002 e dezembro de 2003, nas datas assinaladas. 119 Recorde-se, a propsito, as tentativas concorrentes Internet de criao de rede de dados uniformizada em escala internacional, mediante o desenvolvimento dos protocolos OSI, pela ISO, em coordenao com a CCITT (UIT-T), que recomendava o uso do padro X.25 (vide item 2.3.3) e, mais recentemente, a frustrada iniciativa do IAHC, tambm liderada pela UIT (vide item 3.2.2).
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inclusive combate ao crime ciberntico, proteo privacidade, promoo de contedos locais e diversidade cultural, entre outros. A ICANN era parte de um regime em formao. Propunha-se a coordenar aes de registro do DNS e a dirimir conflitos sobre marcas registradas em nomes de domnio. No alcanava nem pretendia alcanar outros aspectos que passavam a demandar aes coordenadas de governana no plano internacional, para os quais, em muitos casos, no havia foro ou mecanismo apropriado. O regime de governana da Internet no estava completo nem finalizado. A chegada do tema esfera poltica internacional faria emergir conflito entre duas vises irreconciliveis que acompanham a Internet desde o surgimento das tecnologias que a originaram: a viso centralizadora e dependente de forte regulao estatal, presente no regime de gesto das telecomunicaes, referenciado na UIT e nos rgos nacionais reguladores, e a viso descentralizada e distribuda, independente de gesto central para seu funcionamento, tal como a Internet fora concebida e era implementada. Kleinwchter (2004, p. 33) aponta que a controvrsia surgida na CMSI ia alm do mero embate de interesses entre governos: representava conflito conceitual e filosfico fundamental entre diferentes setores de interesse sobre como a Internet global devia ser organizada e como a sociedade de informao global, que baseada na Internet como sua principal infraestrutura, devia ser governada. O regime de gesto dessa rede distribuda, projetado para funcionar como modelo autorregulado pelo setor privado e referenciado na ICANN, era, no entanto, fruto de um pecado original: o de ter sido criado unilateralmente pelo governo norte-americano, que seguia mantendo poder de reserva sobre o processo. A batalha poltica que despontava no contexto da preparao CMSI visava, em essncia, a questionar a hegemonia de Washington sobre o novo ambiente de informao, comunicao e transaes comerciais criado com a difuso da Internet em escala global. O regime criado pelos Estados Unidos teria efeitos alm de suas fronteiras. Os governos dos pases afetados no haviam participado da sua construo e tinham limitado conhecimento de seus mecanismos. A alternativa seria entregar o regime aos cuidados de um organismo multilateral, que tivesse em conta as preocupaes de gesto de todos os governos. A UIT seria a candidata mais evidente para receber essa tarefa, e a Cpula Mundial o instrumento para obter esse resultado. A efetividade e a robustez do regime estavam prestes a ser testadas.
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3.2.4 Governana da Internet na CMSI (2003 - 2005) O conjunto de atividades da CMSI, incluindo os trabalhos da Comisso Preparatria, as reunies preparatrias regionais, as duas fases da Cpula (Genebra, 10-12 dez. 2003, e Tnis, 16-18 nov. 2005) e, no seu interldio, as reunies do Grupo de Trabalho sobre Governana da Internet (GTGI), conferiu visibilidade poltica ao tema de governana da Internet e atraiu interesse de diversos setores da sociedade e de governos que at ento permaneciam alheios ao processo de construo do respectivo regime internacional. A Declarao de Princpios resultante da fase de Genebra da CMSI reconhecia que a Internet se havia tornado ambiente global de acesso pblico e que sua governana deveria constituir elemento central da agenda da sociedade da informao. Preconizava que a gesto internacional da Internet devia ser multilateral, transparente e democrtica, com pleno envolvimento de governos, setor privado, sociedade civil e organismos internacionais. Tal gesto devia assegurar uma distribuio equitativa de recursos e facilitar acesso para todos, e ainda assegurar funcionamento estvel e seguro da Internet, levando-se em conta o multilinguismo (WSIS, 2003a, par. 48). Alm desse enunciado geral, a Declarao reconhecia que a gesto da Internet inclua tanto temas tcnicos quanto relacionados a polticas pblicas e deveria envolver todos os setores interessados e organizaes intergovernamentais e internacionais pertinentes. Oferecia, ademais, orientao para delimitar papis e responsabilidades de cada setor (WSIS, 2003a, par. 49)120. Tais atributos seriam reconfirmados na fase tunisina da CMSI como um dos princpios centrais ao regime de governana da Internet, segundo o qual todos os setores interessados devem participar, nos seus respectivos papis, de quaisquer processos de gesto da Internet no plano internacional121. Esse princpio resultou do amlgama de duas foras opostas. De um lado, governos tiveram de aceitar a competncia de fato, e portanto a legitimidade e utilidade, de atores da iniciativa privada, da sociedade civil e da comunidade tcnica que inventaram e desenvolveram a Internet. De outro lado, atores no governamentais reconheciam o papel dos governos na negociao e coordenao poltica de temas complexos, que transcendiam a seara das
As competncias tcnicas e polticas dos vrios atores que compem o mosaico da governana da Internet sero comentadas no item 3.3. 121 O princpio passou a ser referido, em ingls, por multistakeholderism.
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definies tecnolgicas ou da gesto rotineira da rede. Como assinala Chapelle (2007, p. 260), tal constatao foi de encontro a prvias demandas de que a Internet tornara governos obsoletos e que temas relacionados Internet deviam ser provncia nica do setor privado (via autorregulao) ou da comunidade tcnica. Na primeira fase da Cpula, no foi no entanto possvel chegar a consenso sobre o significado de governana da Internet, questo delegada ao GTGI, grupo que reuniu 40 especialistas, em carter pessoal, selecionados pelo Secretrio-Geral das Naes Unidas e oriundos de governos, da academia, do setor privado e da sociedade civil. O grupo foi presidido pelo indiano Nitin Desai, Assessor Especial do Secretrio-Geral das Naes Unidas para temas da CMSI. Dele participaram os brasileiros Carlos Afonso, da organizao social Rede de Informao do Terceiro Setor (RITS), e Jos Alexandre Bicalho, da ANATEL. O GTGI elaborou a definio estudada no item 3.1.2 deste captulo. Tambm avanou na delimitao do que seriam polticas pblicas, agrupando-as em quatro reas-chave: (a) assuntos de infraestrutura e gesto dos recursos crticos da Internet; (b) assuntos relacionados ao uso da Internet, tais como spam122, segurana de redes e crime ciberntico; (c) assuntos relevantes Internet porm no limitados a esta, tais como direitos de propriedade intelectual e comrcio eletrnico; e (d) temas relacionados ao desenvolvimento, em particular capacitao nos pases em desenvolvimento (WSIS, 2005a, par. 13). O GTGI listou, ainda, temas que considerou da mais alta prioridade, para ateno da segunda fase da CMSI. Encabeando lista de 13 tpicos prioritrios, constava o tema administrao dos arquivos da zona-raiz do sistema, sob o qual indicava, como problemas, o controle unilateral pelo governo dos Estados Unidos e a ausncia de relao formal entre os operadores dos servidores-raiz (WSIS, 2005a, par. 15). Nas propostas de ao mais diretamente relacionadas com o regime em vigor, o GTGI fez duas recomendaes importantes: a criao de um frum de dilogo e de um mecanismo de superviso internacional. A primeira viria a ser acatada na segunda fase da CMSI e tornar-se-ia o Frum de Governana da Internet (IGF), que ser tratado a seguir. A segunda, em ousada atitude revisionista do regime de governana ento existente, apresentava quatro
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Gerao automtica e no solicitada de correio eletrnico.

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opes organizacionais para a superviso da Internet. Em maior ou menor grau, as quatro apontavam na direo da internacionalizao do regime, em particular da ICANN. Entre elas, constava a proposta de criao de um Conselho Global da Internet (Global Internet Council GIC), com representao regional equilibrada, que deveria assumir as funes de superviso at ento desempenhadas pelo Departamento de Comrcio dos Estados Unidos. O GTGI questionava, destarte, as bases do regime, ao adentrar na formulao poltica de seus princpios e normas, bem como dos respectivos processos decisrios, seara at ento reservada ao governo norte-americano. Importante notar que, em nenhum momento, o GTGI suscita qualquer controvrsia entre a ICANN e a UIT quanto aos respectivos mandatos para a gesto tcnica da Internet. Nenhum dos modelos deixa sequer implcita a possibilidade de que a UIT viesse a substituir a ICANN na coordenao do DNS. Pelo que se depreende do relatrio do GTGI, no se tratava de redistribuir competncias entre organizaes. Tratava-se de definir o papel dos governos na superviso de regime verdadeiramente internacional para a Internet. Em Tnis, em dezembro de 2005, o tema de governana da Internet e o de mecanismos de financiamento formavam duo de tpicos controversos, herdados sem concluso da fase genebrina da CMSI. Ambos foram extensamente tratados nos documentos finais da Conferncia, em particular na Agenda de Tnis para a Sociedade da Informao (WSIS, 2005b)123. O tema de governana da Internet foi objeto de considerao em longo trecho de 54 pargrafos da Agenda de Tnis (WSIS, 2005b, par. 29 - 82). Em linhas gerais, o documento reafirma e aprofunda os princpios anunciados em 2003, na fase genebrina da Cpula, acata a definio de trabalho proposta pelo GTGI124, consagra o carter multissetorial da governana da Internet e adota um enfoque programtico em relao a temas substantivos suscitados no relatrio daquele grupo. No chega, no entanto, a contestar princpios e normas fundamentais do regime de governana unilateralmente criado pelos Estados Unidos.
Est fora do escopo deste livro adentrar no tema de mecanismos financeiros para o desenvolvimento das tecnologias de informao e comunicao, constante dos pargrafos 3 a 28 da Agenda de Tnis. 124 Vide item 3.1.2.
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A propsito, Cruz (2006, p. 114) assinala:

[O]s resultados obtidos em Tnis apontam para uma prolongada fase de negociaes, em que o impasse que gerou a manuteno das funes da ICANN dever ser superado, criativamente, pelos governos de pases que, como o Brasil, desejam exercer funes deliberativas sobre os aspectos tcnicos da Internet.

Quanto aos aspectos institucionais, a Agenda de Tnis acata a recomendao do GTGI de criar espao de dilogo aberto participao de todos os setores interessados, em igualdade de condies (multistakeholder), para considerar ampla gama de temas relacionados governana da Internet125. Tal recomendao consubstanciada no Frum de Governana da Internet (IGF), cuja primeira reunio fora prevista para meados de 2006. A ausncia de consenso sobre a criao de um mecanismo de superviso internacional de temas afetos governana da Internet fez com que o IGF recebesse mandato hbrido: prioritariamente foro de dilogo126, retira-se explicitamente de seu mandato qualquer carter de superviso de arranjos existentes127, porm mantm-se a possibilidade de que venha a fazer recomendaes, quando julgar apropriado, sobre temas emergentes128. A recomendao do GTGI relativa superviso internacional, para a qual havia elaborado quatro modelos, seria fortemente diluda nas negociaes preparatrias a Tnis, tendo resultado em mera previso de convocao futura de processo de cooperao ampliada (enhanced cooperation)129, ainda espera de iniciativa poltica para ser implementado. O regime construdo por Washington para a governana global da Internet teria passado, enfim, no teste de robustez e efetividade a que foi submetido no processo da CMSI. No perodo posterior Cpula, novos atores e novos interesses viriam a definir pauta internacional cuja expresso continua a requerer mecanismos apropriados, seja no contexto do regime de governana vigente, em complemento a este, seja em modelo que redefina suas bases.
A recomendao do GTGI consta do pargrafo 36 do relatrio do grupo (WSIS, 2005a, p. 9). WSIS, 2005b, par. 72. O mandato do IGF est transcrito como Anexo A a este trabalho. 127 WSIS, 2005b, par. 77. 128 WSIS, 2005b, par. 72 (g). 129 WSIS, 2005b, par. 69-71. Os pargrafos referentes cooperao ampliada esto transcritos no Anexo B.
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3.2.5 Governana da Internet ps-CMSI (2006 - 2009) No que se refere governana da Internet, a CMSI teve o mrito de suscitar o tema e traz-lo ao debate poltico substantivo no concerto das naes. A pauta de governana expandiu-se para abarcar temas complexos, de interesse de vrios setores, muitos dos quais atinentes a polticas pblicas de especial relevncia para pases em desenvolvimento. A Internet, emblema de uma sociedade em rede, passaria doravante a merecer ateno por parte de governos, organismos internacionais, empresas, organizaes sociais, comunidades tcnicas e acadmicas, entre outros atores. Tal agregao de interesses heterogneos, independente do grau de representatividade, oficialidade, legitimidade, conhecimento ou afinidade dos participantes, encontraria no IGF palco de expresso de preocupaes relativas ao uso, gesto e promoo da Internet em escala global. Nitin Desai, encarregado de implementar o IGF em nome do Secretrio-Geral das Naes Unidas, assim resume o experimento (KLEINWCHTER, 2007, p. 11):
O IGF um grande desafio para os organizadores porque uma variedade de culturas tem de interagir construtivamente. Trata-se de frum que rene governos, acostumados aos finos protocolos das discusses intergovernamentais, empresas que buscam resultados prticos desses encontros, ONG, grupos de defesa do consumidor e ativistas de direitos humanos que querem dar voz alta e clara s suas preocupaes, especialistas da Internet que esto familiarizados com modos estruturados de construo de consensos nos seus processos tcnicos, a mdia que est l para cobrir o evento e participar como grupo de interesse. Para esse dilogo acontecer, todos os participantes tm de ajustar suas expectativas para ter em conta essa diversidade de culturas que se faz presente no frum.

De acordo com o mandato contido na Agenda de Tnis, o IGF deveria reunir-se por cinco anos. Ao final desse perodo, sua continuidade dever ser reavaliada pela Assembleia Geral das Naes Unidas, de acordo com recomendao do Secretrio-Geral. A primeira reunio realizou-se de 30 de outubro a 2 de novembro de 2006, em Atenas, Grcia. A segunda, no Rio de Janeiro, de 12 a 15 de novembro de 2007. A terceira, em Hiderabade, ndia, de 3 a 6 de dezembro de 2008. A quarta, em Sharm El-Sheikh, Egito, de 15
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a 18 de novembro de 2009. A quinta e ltima reunio do ciclo quinquenal previsto em Tnis est prevista para realizar-se na Litunia, em 2010. Desde o incio, a preparao das reunies do IGF vem sendo conduzida em Genebra, por Nitin Desai e grupo assessor multissetorial (Multistakeholder Advisory Group MAG), integrado por especialistas nomeados em carter pessoal pelo Secretrio-Geral das Naes Unidas, para auxili-lo nessa tarefa130, e por pequeno ncleo de apoio secretarial. Os preparativos primeira reunio constaram de duas sesses de consultas abertas e duas reunies do MAG. O custo do processo preparatrio do IGF no foi includo no oramento das Naes Unidas. De acordo com a Agenda de Tnis, o mecanismo devia ser financiado por contribuies voluntrias dos atores interessados. A questo do financiamento das atividades permanecer fonte de indefinio sobre a habilidade do IGF de se desincumbir plenamente do seu mandato, tendo em conta a disparidade de vises entre os principais doadores quanto aos limites e resultados desejados para o frum. A primeira reunio foi organizada em torno de quatro grandes temticas relacionadas Internet: abertura (liberdade de expresso, livre fluxo de informao, ideias e conhecimento), segurana (criao de confiana por meio da colaborao, em particular na proteo de usurios contra spam e vrus, mantendo proteo privacidade); diversidade (promoo do multilinguismo, inclusive nomes de domnio internacionalizados IDN e contedos locais) e acesso (polticas e custos para a conectividade, incluindo custos de conexo internacional, interoperabilidade e padres abertos). Ficariam de fora das discusses de Atenas assuntos relacionados coordenao dos recursos centrais da rede, cerne do regime estabelecido por Washington e questionado no processo da CMSI. O tema entraria em pauta somente na segunda reunio do Frum, em 2007, no Rio de Janeiro, como quinto agrupamento temtico, intitulado recursos crticos da Internet. Para essa incluso, muito ter contribudo a ao diplomtica brasileira, em representao do pas-sede, no contexto dos preparativos reunio131. O IGF ampliaria, destarte, a pauta temtica do regime de governana da Internet, em vertente que buscaria incorporar as crescentes demandas oriundas de diversos segmentos sociais, polticos, comerciais e culturais, relacionadas
O MAG, embora no estivesse previsto na Agenda de Tnis, foi criado por prerrogativa do Secretrio-Geral das Naes Unidas, por recomendao de Nitin Desai, inspirado no GTGI, que conclura satisfatoriamente seu mandato entre as fases genebrina e tunisina da CMSI. 131 A ao diplomtica brasileira no contexto do regime de governana da Internet ser tratada no captulo 4.
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ao uso da Internet em escala global. Porm, o mandato limitado, a ausncia de procedimento para a adoo de resultados e o dissenso entre os principais atores quanto aos limites de sua ao tornaria o frum incapaz de promover mudana na arquitetura e no modo de operao do regime. Nos termos negociados em Tnis, o papel reservado s Naes Unidas no regime de governana da Internet no se limitava ao IGF. A Agenda de Tnis previu, tambm, o desenvolvimento de princpios, aplicveis globalmente, sobre polticas pblicas relacionadas coordenao e gesto dos recursos crticos da Internet (WSIS, 2005b, par. 70). Tais princpios deveriam ser desenvolvidos em futuro processo de cooperao ampliada (enhanced cooperation), que deveria ser iniciado pelo Secretrio-Geral das Naes Unidas at o final do primeiro trimestre de 2006 (id., par. 71)132. De acordo com a teoria dos regimes internacionais de Krasner (1983, p. 3), mudanas nas regras e processos decisrios so mudanas dentro dos regimes, desde que princpios e normas permaneam inalterados (grifo no original). O desenvolvimento de princpios globais, conforme o mandato de Tnis no que tange cooperao ampliada, significaria mudar o regime, e no somente promover reformas dentro dele. Em cumprimento ao mandato, o Secretrio-Geral das Naes Unidas encarregou Nitin Desai de conduzir consultas informais com atores-chave sobre como iniciar o processo133. luz das diferenas de opinio coletadas e, em particular, da forte oposio por parte do governo norte-americano, da ICANN, da comunidade tcnica envolvida na gesto da Internet e de representantes do setor privado norte-americano, Desai sugere, em relatrio de setembro de 2006, apenas dar continuidade ao processo de consultas, dessa vez s organizaes envolvidas na gesto de recursos centrais da Internet, no intuito de coletar eventuais iniciativas que pudessem ter tomado em relao ao tema. Desde ento, cooperao ampliada tem sido recorrente nas agendas do ECOSOC e da Assembleia Geral das Naes Unidas, no contexto do acompanhamento geral dos resultados da CMSI por esses rgos134.
O mandato sobre cooperao ampliada est transcrito como Anexo B ao presente trabalho. Nota Imprensa do Secretrio-Geral das Naes Unidas N SG/SM/10366, de 2 mar. 2006. Disponvel em: <Vhttp://www.un.org/News/Press/docs/2006/sgsm10366.doc.htm>. Acesso em: 8 set. 2009. 134 O tema de cooperao ampliada tratado no relato do Secretrio-Geral das Naes Unidas 63 Sesso da Assembleia Geral e sesso de 2009 do ECOSOC (doc. A/64/64 - E/2009/10, de 13 mar. 2009, pargrafos 118-121), em resposta a pedido contido na Resoluo da Assembleia Geral A/RES/63/202, de 28 jan. 2009.
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A falta de vontade poltica de fazer avanar a cooperao ampliada fruto de impasse resultante da bipolaridade que o tema assumiu entre os que aceitavam a linha preconizada por Washington, que privilegiava a liderana do setor privado, e os que defendiam a internacionalizao do regime, mediante a atribuio aos governos de papel mais central nos processos decisrios pertinentes, seguindo os moldes tradicionais das organizaes intergovernamentais. Desde a divulgao do relatrio do GTGI, em setembro de 2005, os Estados Unidos lanam mo do argumento da efetividade do regime, cujos mecanismos de gesto teriam comprovada capacidade de tornar a Internet meio robusto e geograficamente diverso. Essencial, na viso de Washington, seria manter a segurana e a estabilidade da rede135. Quanto ao papel de outros governos, Washington passaria a reconhecer como legtimas as preocupaes quanto soberania e s polticas pblicas sobre os respectivos domnios nacionais (ccTLD) e dispor-se-ia a trabalhar em conjunto com os interessados para resolv-las no contexto das instituies existentes136. A posio de Washington foi resumida por Richard Beaird, vice-coordenador snior para poltica internacional de comunicaes e informao do Departamento de Estado (2008), em quatro pontos essenciais: (1) preservar a segurana e a estabilidade da Internet; (2) reconhecer que outros governos tm interesses legtimos na administrao de seus respectivos cdigos de domnios nacionais (ccTLD); (3) reafirmar que a ICANN a instituio apropriada para gerir o DNS; (4) favorecer a continuidade do dilogo sobre o tema em mltiplos foros internacionais. O governo norte-americano soube arregimentar uma base aliada multissetorial em favor da manuteno do status quo, por recurso a estratgia
Entre os comentrios apresentados pelo governo norte-americano ao relatrio do GTGI, consta o seguinte: The United States remains open to discussing with all stakeholders ways to improve the technical efficiency as well as the transparency and openness of existing governance structures. However, it is important that the global community recognize that the existing structures have worked effectively to make the Internet the highly robust and geographically diverse medium that it is today. The security and stability of the Internet must be maintained. (WSIS, documento WSIS-II/PC-3/DT/7 (Rev. 2) E, 23 set. 2005). 136 Documento WSIS-II/PC-3/DT/7 (Rev. 2) E, 23 set. 2005, p. 8.
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que sugeria a existncia de interesse velado dos opositores, na sua maioria governos de pases de fora do espectro liberal-democrtico, em atentar contra o livre fluxo de informaes na Internet. O setor privado com presena na Internet era majoritariamente norte-americano e mantinha boa capacidade de articulao de seus interesses junto ao Departamento de Comrcio e ao Congresso daquele pas. Interessava-lhe desde logo manter regime autorregulado e livre da interferncia governamental, algo que estava em linha com o pensamento poltico predominante em Washington. Organizaes civis com atuao na defesa dos direitos humanos e direitos privacidade mostrar-se-iam sensveis a riscos de controle exacerbado e limites liberdade de expresso potencialmente advindos de um mecanismo intergovernamental que pudesse ser controlado por pases com histrico de censura sobre meios de divulgao, tais como China, Cuba, Ir, Rssia e alguns pases rabes. A comunidade tcnica, interessada em evitar quaisquer riscos integridade da rede, adotaria os lemas if it isnt broken, dont fix it e first, do no harm137. Governos de muitos pases desenvolvidos, em atitude que implicava o reconhecimento dos Estados Unidos como first movers na criao do espao da Internet, ficariam satisfeitos com a abertura de Washington quanto ao reconhecimento das soberanias nacionais sobre os respectivos cdigos de pas (ccTLD).Amaioria dos pases em desenvolvimento, por sua vez, buscaria identificar oportunidades de capacitao e de ampliao no acesso ao uso da Internet e no teria ambies para, desde logo, ocupar posio mais central no regime. Esse amlgama de interesses permanece vivo, em maior ou menor grau, no debate internacional sobre governana da Internet. O impasse sobre o controle da gesto tcnica da rede tem impedido o encaminhamento de outros temas da agenda de governana, surgidos desde a CMSI e de crescente interesse por parte de formuladores de polticas pblicas, tais como a aplicao da lei e o combate criminalidade no ciberespao, a regulao do comrcio eletrnico transfronteirio, a proteo ao consumidor, custos de conexo, promoo da diversidade cultural e do multilinguismo, neutralidade da rede, entre outros temas para os quais faltam foros adequados de articulao e tomada de deciso no nvel internacional. Tais temas sero apresentados no captulo 4, item 4.1. A ausncia de mecanismo formal entre governos no impede a ao nem escusa a inao de agentes do Estado nos foros e processos decisrios
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Se no est quebrado, no conserte e primeiro, no cause danos. Traduo do autor. Fonte: CERF, Vinton. First, Do No Harm. In: MACLEAN, 2004, p. 13-15.

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pertinentes ao tema. Resta conhecer quais so os demais atores que, alm dos Estados, definem as regras do jogo na governana global da Internet. 3.3 Atores do regime: participao multissetorial De acordo com Joseph Nye (2002, p. 42), a atual revoluo da informao est mudando a natureza dos governos e da soberania, aumentando o papel de atores no estatais e ampliando a importncia do soft power na poltica externa. A Internet criou sistema altamente distribudo de poder sobre a informao. Se comparada ao rdio, TV ou ao jornal, meios controlados por editores e empresas difusoras, a Internet, ao gerar novas formas de comunicao (um a um, um a muitos e muitos a muitos, como descrito no captulo 2, item 2.1.1), tende a privilegiar organizaes em rede sobre arranjos burocrticos centralizados e, por conseguinte, gerar demanda por diferentes modos de governana. Segundo Nye, o efeito em matria de poltica externa que governos deixam de ser os nicos atores. Indivduos e organizaes privadas passam a ter acesso e papel mais direto nas discusses e decises polticas internacionais (NYE, 2002, p. 52-53). No intuito de compreender as foras que atuam no regime de governana global da Internet, importante descrever quais os grupos de atores que interagem no contexto do regime, em quais foros atuam e em torno de que temas prioritrios. Tal descrio tem por objetivo ampliar a compreenso sobre o porqu dos limites considerao dos temas da pauta de governana da Internet nos organismos intergovernamentais tradicionais. Percebe-se, em matria de governana da Internet, tendncia formao de iniciativas de composio varivel e escopo diverso destinadas elaborao de regras que impactam sobre a Internet. A Cpula Mundial sobre Sociedade da Informao (CMSI) consagrou a noo de que a governana da Internet deve ser exercida com pleno envolvimento de governos, setor privado, sociedade civil e organismos internacionais (WSIS, 2003a, par. 48 e WSIS, 2005b, par. 29). A Cpula reconheceu que a governana da Internet deve envolver todos os setores interessados (stakeholders) e organizaes intergovernamentais e internacionais relevantes (WSIS, 2003a, par. 49 e WSIS, 2005b, par. 35). A definio de governana da Internet adotada na segunda fase da CMSI, em Tnis, a partir de elaborao do GTGI, menciona quais so os atores, ou grupos de interesse, que participam do regime: governos, setor privado e
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sociedade civil, nos seus respectivos papis (WSIS, 2005b, par. 34). A CMSI oferece orientao geral sobre os respectivos papis, nos seguintes termos138: (a) a autoridade poltica para temas de polticas pblicas relacionados Internet direito soberano dos Estados. Esses tm direitos e responsabilidades sobre temas de polticas pblicas internacionais relacionados Internet; (b) o setor privado teve e deve seguir tendo papel importante no desenvolvimento da Internet, tanto no campo tcnico quanto econmico; (c) a sociedade civil tambm desempenhou importante papel em assuntos da Internet, em particular no nvel das comunidades, e deve continuar a desempenhar esse papel; (d) organizaes intergovernamentais tiveram e devem continuar a ter papel facilitador na coordenao de temas de polticas pblicas relacionados Internet; (e) organizaes internacionais tambm tiveram e devem continuar tendo importante papel no desenvolvimento de padres tcnicos e polticas pertinentes relacionados Internet. Nesta seo, prope-se apresentar o mosaico de atores que participam do regime de governana da Internet, a partir da orientao geral formulada na CMSI, no que se refere aos setores pblico, privado e sociedade civil. Tambm sero apresentadas as organizaes internacionais, governamentais ou no, relevantes para o funcionamento do regime de governana da rede mundial. 3.3.1 Poder pblico: o papel dos governos No contexto da governana da Internet, Estados nacionais surgem como entidades que renem a autoridade e o poder para atuar para todos os efeitos dentro das fronteiras do prprio pas, por meio de legislao e mecanismos regulatrios nacionais (PREZ, 2008, p. 46). A estrutura global inerente Internet, no entanto, oferece desafios ao poder de regul-la desde perspectiva de jurisdies territoriais, mediante recurso a instrumentos tradicionais de governo.
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WSIS, 2003a, par. 49, (a) a (e), repetido em WSIS, 2005b, par. 35, (a) a (e).

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Como indicado na parte introdutria deste captulo, a CMSI reconheceu ser funo dos Estados exercer autoridade sobre temas de polticas pblicas relacionados Internet. A CMSI, a exemplo de outras reunies temticas promovidas pelas Naes Unidas, foi em essncia uma reunio de representantes de Estados-membros da ONU. Os documentos finais foram negociados pelos enviados governamentais conferncia. A prpria regra que permitiu a participao de entidades civis e privadas fora acordada previamente entre os governos. Qual, ento, a necessidade de incluir pargrafo, nos documentos finais, que explicite o papel que sempre esteve nas mos de Estados nacionais e resguarde o direito que eles sempre tiveram de definir polticas pblicas? A motivao para tal referncia precisa ser buscada no contexto da evoluo histrica do regime de governana da Internet, conforme explicado no item 3.2. exceo do governo norte-americano, que financiou a criao da Internet nos anos 1960 e desde ento esteve diretamente envolvido na sua governana, como idealizador e condutor de todo o processo de criao do respectivo regime, os demais governos chegaram tarde. O processo da CMSI, no que diz respeito Internet, est diretamente relacionado com a inteno dos Estados de assumirem centralidade no respectivo regime de governana. A prerrogativa estatal de coordenao em matria de polticas pblicas internacionais no novidade. A reafirmao de tal prerrogativa em documento de carter poltico emanado de uma reunio de cpula mundial seria desnecessria, no fosse reveladora da inteno de limitar at onde os Estados podem ou devem exercer soberania sobre o regime. Uma leitura atenta revela o que est excludo dessa competncia, ou seja, aquilo no que Estados no devem interferir: a gesto tcnica da Internet, o desenvolvimento de padres e protocolos, ou os assuntos de rotina tcnica e operacional que no impactem em temas de polticas pblicas internacionais (WSIS, 2005a, par. 69). A novidade do processo da CMSI no a reafirmao de prerrogativas estatais, mas o reconhecimento do papel reservado a atores no estatais de participar, em suas respectivas reas de atuao, do regime de governana da Internet. A propsito, assinala Bertrand de la Chapelle (2007, p. 260):
[Os]governos progressivamente tiveram de aceitar a inegvel competncia, e portanto a legitimidade e a utilidade, de atores do ramo de negcios e da sociedade civil que no somente haviam
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inventado mas construdo e gerido a hoje ubqua Internet global, numa poca em que poucos governos prestavam ateno.

Em meados da dcada de 1990, quando o debate sobre mecanismos de governana da Internet comeava a ganhar momento nos Estados Unidos, fora dos bancos acadmicos, Robert Kahn, engenheiro a servio da ARPANET e cocriador dos protocolos TCP/IP, comentava sobre o papel que poderia ser reservado aos governos (KAHN, 1995, p. 22-23):
A chave para o sucesso da Internet assegurar que as partes interessadas tenham modo justo e equitativo de participao na sua evoluo, inclusive nos seus processos de padronizao, estes tambm em evoluo. Um papel correto para os governos seria supervisionar esses processos para assegurar que permaneam justos e contemplem o amplo espectro de interesses pblicos. (...) Os governos tambm precisam assumir a responsabilidade de auxiliar a resolver problemas que surgem por conta de decises independentes tomadas por mltiplos pases, por exemplo em matrias legais, regulatrias ou de segurana.

exceo do governo norte-americano, a participao dos governos segue tmida em muitos dos temas da agenda de governana da Internet que demandam coordenao e ao no plano internacional, mas tende a crescer, na proporo da difuso do uso da Internet no mundo. 3.3.2 Setor privado O surgimento da Internet apresentaria desafio ao paradigma realista das relaes internacionais, segundo o qual, na viso de Kenneth Waltz (citado por POLI JR., 2007, p. 28), atores no estatais seriam irrelevantes para a compreenso do sistema porque no influem a ponto de alterar sua estrutura, que segue sendo definida pelos grandes atores, os Estados nacionais. A propsito da teorizao em torno de soft power em contraposio a hard power como fontes do poder norte-americano no plano internacional, Joseph Nye (2002, p. 11) assinala que, enquanto instrumentos de hard power costumam ser essencialmente governamentais (como as foras armadas, por exemplo), muitos dos recursos de soft power so separados do governo, esto nas mos de empresas ou grupos no governamentais, e essa tendncia
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seria particularmente visvel na distribuio do poder nas sociedades ps-industriais e na era da informao. A autorregulao pelo setor privado tem sido parte importante do regime vigente de governana da Internet. Corresponde a um dos objetivos do governo norte-americano desde 1997, quando o presidente Bill Clinton determinou ao Departamento do Comrcio que favorecesse a implantao de regime privado e autorregulado para a gesto do sistema de nomes de domnio, que inclusse mecanismo gil para a soluo de controvrsias sobre marcas registradas, em escala global. A ICANN surgiu como resultado da implementao daquele objetivo, como visto no item 3.2.2. A CMSI reconheceu o importante papel do setor privado no desenvolvimento da Internet, tanto no campo tcnico quanto no econmico (WSIS, 2003a, par. 49.b). Os arranjos existentes de governana, em modelo no qual o setor privado exera liderana nas operaes de rotina, com inovao e agregao de valor na periferia (WSIS, 2005b, par. 55), foram qualificados em Tnis como meios efetivos para a expanso e o dinamismo da Internet. A promoo de ambiente favorvel para inovao, competio e investimentos deveria ser mantida em qualquer futuro regime (WSIS, 2005b, par. 62). Bauer (2007, p. 53) apresenta distino importante entre autorregulao e corregulao. Enquanto a primeira diz respeito a procedimentos pelos quais atores privados voluntariamente definem regras de relacionamento, tais como cdigos de tica, padres industriais ou convenes numricas, a segunda se refere a procedimentos pelos quais o poder pblico delega tarefas ao setor privado mas retm a possibilidade de legislar sobre o tema, aplicar a lei e at mesmo revogar a delegao. Ambos processos seriam amplamente usados na governana da Internet. Os vnculos entre o governo norte-americano e a ICANN, para fins de gesto da raiz do DNS, e entre aquele e a empresa Verisign, sucessora da Network Solutions, para a explorao comercial do domnio .com, seriam exemplos de sistemas corregulados. As tarefas de harmonizar padres tecnolgicos em torno do conjunto de protocolos TCP/IP, a cargo da IETF, e as atividades da W3C relacionadas padronizao dos protocolos usados na World Wide Web so exemplos de autorregulao. Importante notar que os interesses do setor privado em matria de governana da Internet no so uniformes, tendo em conta a variedade de modelos de negcios possveis no ambiente da Internet e a diversidade de setores produtivos que dele participam (KURBALIJA, 2008, p. 145-147):
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(a)empresas que atuam no mercado de venda de nomes de domnio (tais como a Verisign): tm seus negcios diretamente influenciados por decises da ICANN sobre introduo de novos competidores nas atividades de registro e desempenham, no contexto daquela instituio, papel preponderante e ativo. Tendem, igualmente, a destacar-se na defesa do regime vigente, contra tentativas de torn-lo internacional ou de atribuir aos governos maior papel regulatrio; (b)provedores de acesso: companhias e organizaes que atuam como porta de entrada da Internet. Tero interesse na poltica de distribuio de nmeros do protocolo IP e sero contrapartes importantes dos governos, no mbito interno, para fins de aplicao da lei nacional; (c)empresas do ramo de telecomunicaes: acostumadas a operar em ambiente fortemente regulado, participam como atores importantes no regime internacional de telecomunicaes, centrado na UIT. Tm como foco de interesse a promoo de ambiente favorvel a investimentos em infraestrutura para a conexo fsica Internet; (d)empresas produtoras de software (tais como Microsoft, Adobe, Oracle): com interesse prioritrio nos temas de padronizao. Sua participao no processo da CMSI tinha o intuito de impedir a reviso dos mecanismos de propriedade intelectual aplicados a software e contrabalanar o movimento de promoo de padres abertos; (e)empresas de gesto de contedos (tais como Google, Yahoo, Facebook, eBay): de presena crescente no processo de governana da Internet, so empresas cujo modelo de negcios surgiu e depende da Internet, para a qual desenvolvem aplicaes de gesto de contedos com alto grau de inovao e agregao de valor na periferia. Associaes empresariais internacionais tambm tm participao vocal e ativa, em representao do setor privado. A Cmara Internacional de Comrcio criou o Business Action to Support the Information Society (BASIS), que concentra muitas das demandas do setor e ocupa espaos de representao dentro do modelo multissetorial do regime. 3.3.3 Sociedade civil Organizaes da sociedade civil contriburam para ampliar a pauta do regime de governana da Internet, por meio da vocalizao de questes
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relacionadas a potenciais usos da Internet que atentem contra liberdade de expresso, direito informao, desigualdades na geografia do acesso, restries de direitos polticos, censura, entre outros temas. Como assinala Carlos Afonso, as organizaes da sociedade civil tendem a contrabalanar os interesses privados no debate sobre governana global. Em matria de Internet, isso ir materializar-se nos esforos em prol da liberdade de informao e do conhecimento, envolvendo software de fonte livre e aberta, contedo de domnio pblico, alternativas aos enclaves vigentes de PCT (patentes, direitos autorais e marcas registradas) (...) e assim por diante (AFONSO, 2005, p. 36). Organizaes no governamentais tradicionalmente participam de debates polticos nas Naes Unidas, onde existe processo para que, por aprovao do ECOSOC, adquiram estatuto consultivo formal. Tal estatuto confere s ONG prerrogativas de obter acreditao para reunies sobre temas na sua rea de atuao. A participao de ONG em reunies do ECOSOC e afins confirma o interesse da sociedade civil organizada em acompanhar regimes internacionais com a inteno de influir nas posies dos governos e nos resultados das negociaes, sobretudo em foros multilaterais de temtica social, ambiental e econmica139. De acordo com as regras de procedimento acordadas para a CMSI, concedeu-se acreditao a amplo espectro de entidades civis, independentemente de estatuto consultivo prvio junto ao ECOSOC (WSIS, 2002, p.11). Entraram nessa categoria sindicatos, empresas jornalsticas, entidades de promoo cultural, conselhos municipais e governos locais, grupos de defesa de direitos de jovens, igualdade de gnero, povos indgenas, pessoas com necessidades especiais, entre outros. Em adio ao conjunto de interesses difusos trazidos agenda pelo ativismo das organizaes sociais, outros atores da sociedade civil que j
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Estatuto consultivo junto ONU est previsto no Artigo 71, Captulo 10 da Carta das Naes Unidas: The Economic and Social Council may make suitable arrangements for consultation with non-governmental organizations which are concerned with matters within its competence. Such arrangements may be made with international organizations and, where appropriate, with national organizations after consultation with the Member of the United Nations concerned. Logo aps a fundao das Naes Unidas, em 1948, havia 45 ONG com estatuto consultivo, a maioria organizaes internacionais. Atualmente h cerca de 3172 entidades com esse estatuto junto ao ECOSOC e cerca de 400 acreditadas junto Comisso de Desenvolvimento Sustentvel. Fonte: UN Department of Economic and Social Affairs (UNDESA). Disponvel em: <http://esango.un.org/paperless/Web?page=static&content=intro>. Acesso em: 14 set. 2009.

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participavam dos processos de gesto tcnica da Internet, em foros especficos como a ICANN, a W3C, a ISOC e o IETF, teriam viso prpria, e nem sempre coincidente, sobre os temas de agenda. A existncia de grupo de usurios no comerciais (NCUC) e de Comit Assessor At Large (ALAC), ambos na estrutura da ICANN, permitiria que a corporao chamasse para si o pioneirismo da abordagem multissetorial e da participao de grupos da sociedade civil em processos de governana da Internet140. Se por um lado as reunies da ICANN e de outras organizaes integrantes do regime de governana da Internet so abertas participao de todos os setores interessados, por outro lado tais reunies so de difcil acompanhamento sistemtico por parte de organizaes que no atuam na seara da informtica, seja pela tecnicidade dos temas em pauta, pela complexidade das estruturas e mecanismos participativos ou pelo custo em acompanhar reunies que rotineiramente se realizam em pases distintos, nos cinco continentes. A participao da sociedade civil durante a CMSI ajudou a firmar a noo de que o encaminhamento de quaisquer temas relacionados governana da Internet no plano internacional mereceria abordagem multissetorial. O IGF, principal desdobramento resultante da CMSI na matria, manteria a mesma abertura quanto participao de entidades da sociedade civil. O formato multissetorial da reunio, frum aberto participao de todos os interessados, permitiria que tais entidades tivessem no somente papel de observadoras: passariam a ter participao plena em todos os debates, em todas as sesses, em igualdade de condies com representantes governamentais, empresariais ou de organismos internacionais. Como assinala Chapelle (2007, p. 260), referindo-se CMSI:
[O] reconhecimento da responsabilidade conjunta de todos os setores interessados na governana da Internet e da necessidade de sua cooperao pode ser considerado uma das principais conquistas do processo de quatro anos das Naes Unidas.
140 ICANN, like other Internet organizations, is committed to the multistakeholder and open way of doing business where anyone, anyone, from governments, the technical community, business and civil society can participate freely, either in person or virtually. We are pleased that the IGF is also following this model. Paul Twomey, Presidente da ICANN, em discurso na sesso de abertura do 2. IGF, no Rio de Janeiro (DORIA e KLEINWCHTER, 2008, p. 250).

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O processo multissetorial de participao ampla e em igualdade de condies deixaria em aberto, no entanto, a questo da tomada de decises. A ausncia de mecanismo decisrio internacional permanece como uma das fragilidades do regime e prova da incapacidade dos tradicionais atores internacionais (Estados e organizaes intergovernamentais) de chamarem para si a responsabilidade sobre a coordenao de polticas pblicas referentes a temas de interesse global na Internet. O desafio da abordagem multissetorial seguir sem soluo evidente, at que seja reunida vontade poltica para avanar na implementao do processo de cooperao ampliada. 3.3.4 Organizaes e foros intergovernamentais A Cpula Mundial sobre Sociedade da Informao (CMSI) reconheceu o papel de organizaes intergovernamentais para a atividade de promover coordenao de polticas pblicas sobre a Internet no plano internacional. No mbito das Naes Unidas, o tema surge em quatro instncias ou foros: -Assembleia Geral: instncia em que se aprovou a convocao da CMSI, no contexto das discusses sobre desenvolvimento e globalizao. As Metas de Desenvolvimento do Milnio das Naes Unidas (MDM)141 fornecem quadro ampliado no qual se inserem, entre vrios esforos pela superao da misria, aqueles relacionados difuso e uso das tecnologias de informao e comunicao. O acompanhamento ps-CMSI vem sendo feito por resolues anuais debatidas na Segunda Comisso. A partir de 2007, a Assembleia Geral chamou para si a tarefa de cobrar progressos sobre o processo de cooperao ampliada em matria de governana da Internet, tendo em conta tratar-se de atribuio do Secretrio-Geral, de cumprimento ainda insatisfatrio na avaliao de muitos pases, entre os quais o Brasil. -ECOSOC: junto com a Assembleia Geral, o ECOSOC d expresso s demandas dos Estados-membros sobre toda a pauta econmica e social internacional, no contexto do regime multilateral tradicional da ONU. Pela resoluo 2006/46, de 28/jul/2006, o ECOSOC indicou como iria supervisionar o processo de seguimento e implementao dos resultados da CMSI, conforme mandato emanado de Tnis. O ECOSOC atribuiu sua Comisso de Cincia e Tecnologia para o Desenvolvimento (CSTD) o encargo de assisti-lo nessa tarefa.
141 Adotadas na Cpula do Milnio, Nova York, 18 set. 2000, Resoluo A/RES/55/2 da Assembleia Geral das Naes Unidas.

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-Comisso de Cincia e Tecnologia para o Desenvolvimento (CSTD): foro de coordenao poltica e promoo da cooperao em cincia e tecnologia vinculado ao ECOSOC. Historicamente, dedica-se a temas de interesse especfico da comunidade cientfica, sendo que muitos dos representantes de seus 43 Estados-membros so provenientes de Universidades ou centros de pesquisa. Desde 2006, a CSTD recebeu o mandato para acompanhar a implementao dos resultados da CMSI e relatar periodicamente ao ECOSOC. Tende a concentrar-se no acompanhamento das linhas de ao aprovadas na primeira fase da CMSI (Genebra, 2003), distribudas nos diversos organismos do sistema das Naes Unidas. Trata-se de foro prprio para monitorar o progresso no cumprimento de certas determinaes da Cpula, por exemplo o processo de cooperao ampliada, e fazer recomendaes ao ECOSOC. -Frum de Governana da Internet (IGF): trata-se da modalidade foro de debates sugerida pelo GTGI e acatada pela segunda fase da CMSI (Tnis, 2005). Como visto no item 3.2.5, na ausncia de um mecanismo capaz de tomar decises e assumir a coordenao do regime de governana da Internet no plano internacional, o mandato do IGF resultou em descrio hbrida, com atribuies mistas, que incluem a possibilidade de fazer recomendaes, quando apropriado (WSIS, 2005b, par. 72.g). Trata-se do nico foro exclusivamente dedicado a questes relacionadas governana da Internet no mbito das Naes Unidas. Constitudo tambm segundo o formato multissetorial, o IGF tende a canalizar a ateno de leque diverso de atores interessados em quaisquer temas relacionados Internet. A ausncia de um mecanismo central de coordenao e tomada de deciso no tem permitido que o Frum avance na construo de regime de governana. O mandato do IGF est transcrito no Anexo A. Todos os organismos internacionais especializados do sistema das Naes Unidas receberam da CMSI encargos de incorporar, nos respectivos mandatos, as vises e os princpios delineados na Cpula. Na temtica relacionada governana da Internet, a UIT, a OMPI e a UNESCO so as que mais renem aes relacionadas ao regime vigente, seja em tentativas revisionistas (UIT), em acomodao pragmtica de interesses setoriais (OMPI) ou em favor da expanso da pauta (UNESCO). A UIT destaca-se historicamente por buscar um nicho de atuao mais central no regime. A presena da UIT no tema remonta atuao da CCITT, antecessora do brao normativo da UIT (UIT-T), nas definies tcnicas
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sobre protocolos e padres usados em redes de dados, como visto no captulo 2, item 2.3.3. A UIT participou da tentativa de internacionalizar o sistema de gesto de nomes e nmeros da Internet em 1996, por meio do IAHC, que no prosperou por conta da contrariedade norte-americana, como exposto no item 3.2.2. No mesmo ano, na Conferncia de Plenipotencirios de Minneapolis, a UIT inicia srie de resolues, atualizadas nas conferncias subsequentes de Marrakesh, em 2002, e de Antlia, em 2006142, nas quais busca reafirmar seu interesse em atuar na gesto dos recursos crticos da Internet. Cabe lembrar que foi da UIT a iniciativa de propor s Naes Unidas a realizao da CMSI. Em 2008, na Assembleia Mundial de Padronizao em Telecomunicaes (WTSA), em Johannesburgo, frica do Sul, a UIT-T aprovou a criao de Grupo Dedicado sobre Temas de Polticas Pblicas relacionados Internet143. O grupo surgiu de uma proposta inicial elaborada pela representao do Brasil (ANATEL), previamente discutida no mbito hemisfrico, no contexto da Comisso Interamericana de Telecomunicaes (CITEL), com base na necessidade sentida pela ANATEL de maior coordenao, disseminao e interao entre a UIT-T, de um lado, e a ICANN e outros rgos da rea da Internet, de outro. No 4 Frum Mundial de Poltica de Telecomunicaes, realizado em Lisboa, em abril de 2009, a UIT aprovou o Consenso de Lisboa144, que anuncia interesse da organizao em facilitar a articulao dos Estados-membros na definio de polticas pblicas relacionadas gesto da Internet, em linha com a definio de cooperao ampliada, cuja implementao vem sendo continuamente adiada por resistncia dos atores centrais ao regime.
Resoluo 102, ITUs role with regard to international public policy issues pertaining to the Internet and the management of Internet resources, including domain names and addresses. Disponvel em: <http://www.itu.int/osg/csd/intgov/mandate/Res102.pdf>. Acesso em: 3 nov. 2009. 143 World Telecommunication Standardization Assembly. Resolution 75 ITU-Ts contribution in implementing the outcomes of the World Summit on the Information Society, and the establishment of a Dedicated Group on Internet-related Public Policy Issues as an integral part of the Council Working Group on the World Summit on the Information Society. Johannesburgo, 21-30 out. 2008. Disponvel em: <http://www.itu.int/dms_pub/itu-t/opb/res/T-RES-T.75-2008-PDF-E.pdf>. Acesso em: 3 nov. 2009. 144 Documento WTP09/4(Rev.1)-E, disponvel em <http://www.itu.int/osg/csd/wtpf/wtpf2009/>. Acesso em: 8 nov. 2009.
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A busca de maior ativismo da UIT no regime de governana da Internet reflete articulao de parte de seus membros, em particular pases que se veem alijados do processo ICANN ou que dele no participam, em favor de trazer o regime para ambiente conhecido e sujeito aos princpios e normas que regem o convvio multilateral das naes. Essa ideia est de acordo com a lgica da estruturao de regimes internacionais fundados no multilateralismo e na representao em organismos internacionais tradicionais. Os arquitetos do regime de governana da Internet, no entanto, ao optarem por modelo corregulado, garantido pelo brao forte do pas onde a Internet foi criada, introduziram lgica de gesto em que setores no governamentais, em particular o setor de negcios, adquiriram proeminncia na conduo do regime, participao prioritria em seus processos de tomada de deciso e, mais importante, independncia das estruturas nacionais de governo para atuar no plano internacional situao que, em regimes multilaterais tradicionais, s ocorre por delegao dos Estados-membros, que permanecem no controle decisrio final sobre o grau de permisso concedido aos demais atores. A posio da UIT seria atualizada em 2009, na 4 reunio do IGF, no Egito, onde o Secretrio-Geral Hamadoun Tour declarou:
A ICANN reconhecida como autoridade central para nomes e nmeros da Internet. A UIT a organizao reconhecida para a infraestrutura de comunicaes que tambm apoia a Internet. Temos que ver modos de eliminar as frices entre nossas diferentes organizaes e entre todos os stakeholders durante o processo do IGF. Precisamos trabalhar juntos.

A OMPI, por sua vez, logrou ocupar espao bem definido de atuao no regime, por motivo de interesse do setor privado, encampado pelo governo norte-americano desde a gesto Clinton, de criar mecanismo para resguardo dos direitos de propriedade intelectual sobre marcas registradas em nomes de domnio. A UDRP, parte essencial da ICANN desde a sua concepo, como visto no item 3.2.2, foi elaborada no mbito da OMPI e reserva papel executivo a essa agncia, como rgo de soluo de controvrsias. Em perspectiva mais ampla, a Internet trouxe desafios crescentes atuao da OMPI: exposio de contedos protegidos ao uso e cpia desautorizados; tentativas de estender proteo a campos de domnio pblico,
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como o das normas e padres tcnicos; uso indiscriminado de direitos de proteo; entre outros. A introduo da Agenda para o Desenvolvimento, em outubro de 2007, a partir de iniciativa brasileiro-argentina, tende a ampliar a presena e reforar a temtica de interesse do mundo em desenvolvimento no contexto daquela organizao. A UNESCO vem atuando no contexto do regime em temas como abertura, liberdade de expresso e multilinguismo. A partir da viso de que as tecnologias de informao e comunicao geram sociedade do conhecimento, e no somente da informao, a UNESCO participa como um ator importante, ainda que lateral ao regime, para a difuso aos Estados-membros de oportunidades de expresso cultural e lingustica por meio da Internet, em linha com a noo de promover a diversidade cultural e estimular o livre fluxo de informaes. 3.3.5 Organismos internacionais no governamentais A ttulo ilustrativo, apresenta-se, a seguir, lista de foros e entidades, operadas margem de processos de superviso intergovernamental, em seara autorregulada ou corregulada, cujas reas de atuao so relevantes no contexto do regime internacional de governana da Internet (SADOWSKI et al., 2004, p. 196-197): -Corporao para a Designao de Nomes e Nmeros da Internet (ICANN), entidade privada norte-americana encarregada de gerir o Sistema de Nomes de Domnio (DNS) (ser examinada a seguir). -Internet Engineering Task Force (IETF), foro de desenvolvimento e atualizao dos protocolos tcnicos empregados na Internet (ser tambm examinada na sequncia). -Internet Society (ISOC), entidade civil que prov a estrutura jurdica no mbito da qual funcionam o IETF e o IAB. Contm tambm o Internet Engineering Steering Group (IESG), que define a agenda de trabalho do IETF. -Internet Architecture Board (IAB), conselho criado pela ISOC para supervisionar o conjunto de arquitetura de protocolos e procedimentos usados na Internet. -Regional Internet Registries (RIR), cinco entidades responsveis pela alocao de endereos de IP e sua distribuio nas respectivas regies geogrficas: American Registry for Internet Numbers (ARIN), para a Amrica
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do Norte e parte do Caribe; RIPE Network Coordination Center (RIPE NCC), para Europa, Oriente Mdio e sia Central; Asia-Pacific Network Information Center (APNIC), para a regio da sia e do Pacfico; Latin American and Caribbean Internet Addresses Registry (LACNIC), para a Amrica Latina e alguns pases do Caribe no includos na regio de atuao da ARIN; e African Network Information Center (AfriNIC) para a frica. Computer Emergency Response Team (CERT), rede de monitoramento de ameaas integridade e segurana da Internet e aos computadores a ela conectados. No Brasil, o CERT.br o captulo nacional da rede CERT, e atua no mbito do CGI.br. World Wide Web Consortium (W3C), entidade fundada por Tim Berners-Lee, criador da WWW, para coordenar a definio de padres e linguagens usados na World Wide Web. Semelhante IETF quanto ao funcionamento, a W3C no entanto uma agremiao de empresas, em vez de indivduos. Internet Assigned Numbers Authority (IANA), conjunto das funes administrativas associadas gesto da zona-raiz do DNS, inclusive quaisquer alteraes no arquivo-raiz, responsabilidade desempenhada pela ICANN sob a superviso do Departamento de Comrcio dos Estados Unidos. Operadores de servidores-raiz da Internet, 13 entidades autnomas de distintas finalidades (entre elas universidades, centros de pesquisa, rgos de governo) responsveis por manter os diretrios de endereamento da Internet sincronizados com o arquivo-raiz, atualizado sob a autoridade da IANA. Entre os organismos no governamentais integrantes do regime, a anlise do papel desempenhado pela ICANN de particular importncia, especialmente no que diz respeito s contradies decorrentes de seu carter privado e de sua primazia na gesto e coordenao dos recursos crticos da rede mundial. Como assinala Regina Valle (2007, p. 125 e p. 183):
No h hoje local no planeta em que a utilizao da Internet no dependa dos procedimentos e prticas e dos nomes de domnios e endereos IP controlados pela ICANN. Tal grau de poder apresentado por uma ONG confirma a interferncia da sociedade civil no
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desenvolvimento das regras que disciplinam o relacionamento da comunidade mundial com efeitos diretos na ordem jurdica internacional. (...) Nenhum usurio nem mesmo os Estados podero discordar do comando da ICANN e emitir suas prprias regras para utilizar a Internet pois essa discordncia ter como consequncia a excluso do usurio da rede mundial de computadores, com o bloqueio de seu nome de domnio.

Criada em 1998 como projeto do Departamento de Comrcio dos Estados Unidos, a ICANN assume papel central quando se trata de definir as regras aplicveis globalmente sobre o sistema de nomes e nmeros da Internet. Pretendendo-se autnoma, a ICANN atua na ausncia de um acordo intergovernamental que a reconhea como ente de direito internacional pblico. Suas decises impactam no funcionamento de toda a rede, em qualquer lugar do planeta. A participao dos governos ocorre no Comit Assessor Governamental (GAC), cuja funo a de assessorar o Conselho da ICANN em temas afetos a polticas pblicas. As decises do GAC, tomadas por consenso entre os governos participantes, no obrigam o Conselho145. Do ponto de vista jurdico, a ICANN uma entidade privada, sem fins lucrativos, sediada no estado norte-americano da Califrnia. No dispe de personalidade jurdica internacional. Est subordinada s leis e cortes norteamericanas, instncias s quais o Conselho da ICANN tem de responder, em eventuais demandas judiciais sobre suas decises, ainda que estastenham obtido o respaldo de outros setores interessados e mesmo de outros governos, por endosso do GAC. O contexto que levou criao da ICANN, em 1998, foi apresentado no item 3.2.2. Desdobramento mais recente com impacto significativo para
Nos termos das regras vigentes: The advice of the Governmental Advisory Committee on public policy matters shall be duly taken into account, both in the formulation and adoption of policies. In the event that the ICANN Board determines to take an action that is not consistent with the Governmental Advisory Committee advice, it shall so inform the Committee and state the reasons why it decided not to follow that advice. The Governmental Advisory Committee and the ICANN Board will then try, in good faith and in a timely and efficient manner, to find a mutually acceptable solution. If no such solution can be found, the ICANN Board will state in its final decision the reasons why the Governmental Advisory Committee advice was not followed, and such statement will be without prejudice to the rights or obligations of Governmental Advisory Committee members with regard to public policy issues falling within their responsibilities. ICANN Bylaws, Artigo XI.2.1. Disponvel em: <http://www.icann.org/ en/general/bylaws.htm>. Acesso em: 8 nov. 2009.
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os contornos do regime foi o anncio da Afirmao de Compromissos (AoC)146, documento negociado entre o governo norte-americano, na gesto de Barack Obama, e a ICANN, em que se reafirmam os princpios centrais ao regime, porm se dilui o vnculo direto de subordinao da ICANN ao Departamento de Comrcio, presente no Acordo Programtico Conjunto (JPA) expirado em 30 de setembro de 2009 e no renovado. Com o AoC e a no extenso do JPA, o governo norte-americano demonstrou inteno de dar por completa a transio do regime de governana do DNS para o setor privado, mediante outorga de maior autonomia ICANN e maior grau de participao internacional na superviso de suas atividades. A expirao do JPA representou encerramento de um ciclo de 11 anos, que teve incio com acriao da ICANN, perodono qual a instituio esteve sob a tutela direta doDepartamento de Comrcio. Onovo instrumento contemplou uma srie de avanos sobre mecanismos de gesto e processos decisrios da ICANN,muitosdos quais emlinhacomas demandas apresentadas pelo Brasilem foros pertinentes, seja na prpriaICANN, seja nas Naes Unidas. Manteve, porm, alguns vcios que esto presentes desde a formao do regime: trata-se de instrumento elaborado pelo governo norte-americano, em negociao que aparentemente teve participao restrita a dirigentesda prpriaICANN, sem consultas a outros governos ou setores interessados. A prticanorte-americanadedefinir unilateralmente os contornos de um regime de governana que tem efeitos globais no teria sido ainda abandonada. OAoC omitiu referncia aos princpios e decises da CMSI pertinentes gesto dos recursos crticos da Internet, em atitude queparece desconhecer a contribuio e as responsabilidades das Naes Unidas e de suas agncias especializadas para o tema. Nosealteraram asregras constitutivas da ICANN quanto ao carter assessor do GAC. O AoC tem validade indeterminada, mas pode ser terminado por qualquer das Partes (Departamento de Comrcio ou ICANN). Na prtica, o nico garante das regras nele previstas continua sendo oDepartamento de Comrcio, que mantm poder dereservasobre a gesto da ICANN, na medida em quese resguarda odireito determinar unilateralmente o instrumento,seassimjulgar conveniente. Tal situao mantminsegurana jurdica quanto s aes da ICANN, sobretudonoque se refere ao
146 Affirmation of Commitments - AoC. Disponvelem: <http://icann.org/en/announcements/ announcement-30sep09-en.htm#affirmation>. Acesso em: 8 nov. 2009.

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relacionamento com outros governos,organizaes internacionais ou entidades no subordinadas jurisdio norte-americana. O Governo brasileiro emitiu reao ao anncio do AoC, em gesto da Embaixada em Washington junto ao Departamento de Estado147, na qual foram enumerados os itens positivos do documento, entre os quais: maior abertura participao de outros governos no processo de avaliao e reviso das atividades da ICANN148; fim da exigncia de apresentao de relatrios peridicosexclusivamente ao governo norte-americano; reafirmao dosprincpios detransparncia, participaomultissetorial,ao com base no interessepblico, manutenode umas Internet, dotada deinteroperabilidade e intelignciana periferia. A reao brasileira tambm apontou a necessidade de aprimoramentos adicionais ao regime de governana global da Internet, luz dos resultados da CMSI, para os quais o Brasil continuaria contribuindo, tanto no contexto da ICANN, quanto dos foros internacionais pertinentes. Alm da ICANN, organizaes e foros de carter tcnico que atuam em nichos do regime tm impacto sobre o modo como a Internet funciona e como as relaes interpessoais nela ocorrem, por meio da definio dos padres e protocolos tcnicos usados na rede. A importncia dos protocolos tcnicos para o regime de governana da Internet est associada ao fenmeno de regulao pela arquitetura, ou seja, a produo de efeitos jurdicos em funo de intercmbio de eventos originados em sistema tecnolgico (ARATA JR., 2006, p. 3). No estudo do regime, justifica-se incluir, portanto, meno ao ambiente institucional, s regras e processos decisrios que geram tais protocolos. Como visto no captulo 2, item 2.3.3, a prevalncia do conjunto de protocolos TCP/IP sobre alternativas concorrentes resultou de um misto de corrida tecnolgica, apoio estatal, estratgia empresarial e qualidades tcnicas. Na definio de regras e atualizao dos referidos padres, o TCP/IP seguiu orientao prpria, fora dos processos comumente empregados para a adoo de padres no mbito da ISO. O resultado foi a criao de um ambiente
Despacho Telegrfico No. 862, de 5 out. 2009, para a Embaixada em Washington. Pelo AoC, O Comit AssessorGovernamental (GAC) ganha papel mais relevante, ao receber o mandato de indicar, junto com o Conselho da ICANN, participantes para quatro processos de avaliao de desempenho da entidade, relacionados ao processo decisrio e funcionamento global da ICANN, segurana da rede, competio no setor de nomes de domnio eao tratamento de dados pessoais dos responsveis por domnios na Internet. Fonte: vide nota 148.
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singular para a tomada de decises sobre TCP/IP, de caractersticas bastante peculiares: a IETF. A IETF atua no desenvolvimento e teste de padres tcnicos sobre os quais a Internet opera. Seiiti Arata Jr. (2006, p. 108), descreve a IETF como grupo de pessoas que se organizaram espontaneamente com interesse de contribuir para a engenharia e evoluo de tecnologias de Internet. No tem personalidade jurdica, no possui diretoria, conselho de administrao, membros ou carta constitutiva. Pela sua peculiaridade quanto ao modo de funcionamento e estrutura, vale a pena estud-la no contexto do regime da governana da Internet. Como registra David Post (2009, p. 134), a IETF menos uma organizao no senso ordinrio e mais uma coleo de eventos uma grande e de certo modo catica srie de discusses em andamento sobre padres e protocolos para a Internet. A entidade no tem estrutura formal, aberta participao de qualquer pessoa, no h taxas de associao149. A base de trabalho voluntria, em torno de comentrios e propostas no formato de Request for Comments (RFC), dentro de grupos de trabalho com foco em determinado problema relacionado Internet e estudo de possveis solues. Os grupos de trabalho nada mais so do que listas de discusso em ambiente virtual. As propostas apresentadas so objeto de escrutnio por parte dos demais participantes, em rito processual claramente definido que inclui trs circuitos completos de circulao dentro da estrutura da IETF antes que se torne padro da Internet150. Cada passo na evoluo da proposta candidata a se tornar padro transparente, pblico e aberto a comentrios de qualquer um a qualquer tempo. Os critrios fundamentais para a circulao da proposta so dois: rough consensus e running code151. No h votao, nem maiorias exigidas, nem regras de obstruo.
Da primeira reunio da IETF, em 16 de janeiro de 1986, teriam participado 21 pesquisadores, todos beneficirios de fundos norte-americanos para a pesquisa. Fonte: WIKIPDIA, a Enciclopdia Livre. Disponvel em: <http://en.wikipedia.org/wiki/IETF>. Acesso em: 9 ago. 2009. 150 Requer aprovao do grupo de trabalho onde se originou, do diretor de rea (h 8 diretores de rea escolhidos por comit de nomeaes composto por representantes de diversas outras entidades afins) e do Internet Engineering Steering Group (IESG), integrado pelos oito diretores e pelo presidente da IETF. (RFC 3160, The Tao of IETF). 151 Rough consensus e running code so princpios basilares do processo decisrio na IETF. Rough consensus seria algo prximo de aceitao por vasta maioria dos interessados no novo cdigo, no requerendo unanimidade nem impedindo a aprovao caso haja oposio localizada. Running code significa a capacidade da proposta tcnica de funcionar, servir ao propsito anunciado, ser testada e re-testada e aprovada em termos prticos e funcionais, em conjunto com os demais protocolos em vigor, sem afetar o funcionamento desses (interoperabilidade).
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Se o cdigo a Lei (LESSIG, 1999), ento criar cdigo legislar, e nesse caso o processo da IETF forma bastante peculiar de legislatura. De onde provm a autoridade para os participantes da IETF aprovarem padres e protocolos da Internet? Quem lhes outorgou tal capacidade? Segundo Post (2009, p. 138), a resposta ningum. A IETF no exerce o tipo de autoridade que requer autorizao para fazer o que faz. O resultado de sua atividade documentar o consenso. No tem a inteno de torn-lo mandatrio, nem de policiar a sua observncia. Por usar como critrio bsico a interoperabilidade, fator crtico para o funcionamento da Internet, os documentos da IETF tendem a indicar o caminho: se voc pretende fazer isso na Internet, esse o modo de faz-lo. A propsito, assinala Post (2009, p. 138):
Os padres e protocolos da Internet so autorizados ou oficiais no porque sejam promulgados por rgo oficial, mas porque o setor industrial produtores de hardware, desenvolvedores de software, provedores de acesso Internet os utilizam como referncia para o seu trabalho.

Michael Froomkin (citado por POST, 2009, p. 139), em estudo jurdico sobre a legitimidade da IETF, recorre aos quatro critrios identificados por Jrgen Habermas para verificar se um sistema legislativo legtimo: (1) grau de abertura a todos os que queiram dele participar; (2) possibilidade de propor nova discusso ou questionar qualquer proposio apresentada; (3) ausncia de coero que impea qualquer participante de exercer os direitos (1) e (2) acima; e (4) a prevalncia da fora do melhor argumento. A IETF estaria, nessas condies, legitimada por fora da prpria estrutura e modo de funcionamento. A adoo de padres tecnolgicos gera efeitos regulatrios e est sujeita influncia de atores que visam a obter benefcios ou vantagens comparativas, mesmo se contra o interesse pblico (ARATA JR., 2006, p. 9). Por representarem uma forma de controle sobre a tecnologia, as escolhas de padres tm efeitos comerciais e polticos, da o interesse que podem ter os governos em observar o funcionamento de foros de padronizao, de modo a atuar como garantidores de sua legitimidade, da observncia dos critrios tcnicos e da integridade dos processos decisrios. Ingerncia excessiva de governos sobre tais processos, no entanto, seria contraproducente ao propsito de estimular a inovao e a colaborao por meio das tecnologias da Internet.
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3.4 A governana da Internet no Brasil Como visto no captulo 2, item 2.5.1, a Internet chegou ao Brasil por meio de esforos pioneiros do meio acadmico e de entidades no governamentais, mediante conexes estabelecidas com universidades e instituies de pesquisa estrangeiras, a partir de meados da dcada de 1980. O apoio federal implantao da Internet no Brasil tem incio com a criao da Rede Nacional de Ensino e Pesquisa (RNP), em 1989, entidade vinculada ao MCT, destinada a criar infraestrutura de redes para uso no mbito acadmico. A institucionalizao da governana da Internet no pas ganha momento com a flexibilizao do modelo brasileiro de telecomunicaes, decorrente da aprovao da Emenda Constitucional N 8, de 1995, que elimina a exclusividade da concesso para explorao dos servios de telecomunicaes a empresas sob controle acionrio estatal e permite, assim, introduzir o regime de competio na prestao desses servios. Na sequncia, a Lei Geral de Telecomunicaes152 exclui da definio de servio de telecomunicaes o chamado servio de valor adicionado153, no qual se enquadra a Internet. Em meados de 1995, comeava a funcionar o Comit-Gestor da Internet no Brasil (CGI.br), criado por uma Portaria Conjunta dos Ministrios das Comunicaes e da Cincia e Tecnologia, com o objetivo de acompanhar a implantao dos servios de Internet no pas154. Ao Comit, foram delegadas atribuies referentes coordenao e gesto da Internet no nvel nacional, entre outras: recomendao de padres, procedimentos tcnicos e operacionais; criao de cdigo de tica para o uso; atribuio de endereos IP; registro de nomes de domnio.
Lei N 9472, de 16 jul. 1997. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/ L9472.htm>. Acesso em: 10 set. 2009. 153 Idem, Artigo 61: Servio de valor adicionado a atividade que acrescenta, a um servio de telecomunicaes que lhe d suporte e com o qual no se confunde, novas utilidades relacionadas ao acesso, armazenamento, apresentao, movimentao ou recuperao de informaes. 1 Servio de valor adicionado no constitui servio de telecomunicaes, classificando-se seu provedor como usurio do servio de telecomunicaes que lhe d suporte, com os direitos e deveres inerentes a essa condio. 2 assegurado aos interessados o uso das redes de servios de telecomunicaes para prestao de servios de valor adicionado, cabendo Agncia, para assegurar esse direito, regular os condicionamentos, assim como o relacionamento entre aqueles e as prestadoras de servio de telecomunicaes. 154 Portaria Conjunta MC/MCT n 147, de 31/5/1995. Disponvel em: <http://www.cgi.br/ regulamentacao/notas.htm>. Acesso em: 10 set. 2009.
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O CGI.br era inicialmente integrado por nove representantes, escolhidos pelos Ministros das Comunicaes e da Cincia e Tecnologia, sendo cinco deles oriundos do setor governamental e quatro no governamentais (representando a comunidade acadmica, provedores de servio, setor privado e usurios). A presena de representantes no governamentais no Comit, ainda que em nmero minoritrio, representava o reconhecimento da atuao desses setores na implantao da Internet no Brasil. Seria, ademais, embrio para a formao de modelo de representao multissetorial e participativo, que viria a ser institucionalizado pelo Presidente Luiz Incio Lula da Silva155. O CGI.br funciona como foro de coordenao dos setores que atuam na implantao da Internet no Brasil. No agncia governamental nem desempenha atividades operacionais. As funes administrativas relativas ao domnio .br , a alocao de endereos IP, a execuo de projetos e a implementao de decises do CGI.br so tarefas exercidas pelo Ncleo de Informao e Coordenao Ponto br (NIC.br), entidade civil sem fins lucrativos com sede em So Paulo, criada em 2005156. Na configurao atual, o CGI.br tem 8 representantes do governo157, 4 do setor empresarial, 4 do terceiro setor, 3 da comunidade cientfica e tecnolgica, 1 do Frum Nacional de Secretrios Estaduais de Cincia e Tecnologia e 1 de notrio saber em assuntos da Internet. Os representantes do setor empresarial,
155 Decreto N 4829, de 3 set. 2003. Disponvel em: <http://www.cgi.br/regulamentacao/ decr4829.htm> . Acesso em: 10 set. 2009. 156 O NIC.br o brao executivo do CGI.br. Entre suas atribuies, esto: (a) registro e manuteno dos nomes de domnios que usam o <.br> , e a distribuio de nmeros de Sistema Autnomo (ASN) e endereos IPv4 e IPv6 no Pas, por meio do Registro.br; (b) tratamento e resposta a incidentes de segurana em computadores envolvendo redes conectadas Internet brasileira, atividades do CERT.br; (c) projetos que apoiem ou aperfeioem a infra-estrutura de redes no Pas, como a interconexo direta entre redes (PTT.br) e a distribuio da Hora Legal brasileira (NPT.br). Esses projetos esto a cargo do CEPTRO.br; (d) produo e divulgao de indicadores e estatsticas e informaes estratgicas sobre o desenvolvimento da Internet brasileira, sob responsabilidade do CETIC.br; (e) promover estudos e recomendar procedimentos, normas e padres tcnicos e operacionais, para a segurana das redes e servios de Internet, bem assim para a sua crescente e adequada utilizao pela sociedade, realizada pelo W3C.br; (f) suporte tcnico e operacional ao LACNIC, Registro de Endereos da Internet para a Amrica Latina e Caribe. Fonte: <http://www.nic.br/sobre-nic/nicbr.htm>. Acesso em: 11 set. 2009. 157 Esto representados no CGI.br os seguintes rgos e agncias governamentais: Ministrio da Cincia e Tecnologia, que o coordena; Casa Civil da Presidncia da Repblica; Ministrios das Comunicaes; da Defesa; do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior; do Planejamento, Oramento e Gesto; ANATEL e CNPq. O Itamaraty no integra o CGI.br, mas regularmente convidado a se fazer representar nas reunies plenrias, na qualidade de observador.

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do terceiro setor e da academia so eleitos pelas respectivas comunidades, para mandato de trs anos, sendo permitida uma reeleio. Somados, os membros no governamentais tm a maioria dos assentos no Comit. Em 2009, o CGI.br aprovou Resoluo com princpios para governana e uso da Internet no Brasil. O documento representa contribuio que poder fortalecer a atuao brasileira nos foros internacionais sobre o tema, ao assegurar que aes e decises do Comit sejam orientadas pelo respeito liberdade e aos direitos humanos, por governana democrtica e colaborativa, pela universalidade, diversidade e inovao, pelo reconhecimento da neutralidade e inimputabilidade da rede, preservao de sua funcionalidade, segurana e estabilidade, defesa de padres abertos e interoperabilidade, em ambiente legal e regulatrio adequado. Pela relevncia, o documento foi transcrito na ntegra como Anexo C ao presente trabalho. Pode-se dizer que o regime brasileiro de governana da Internet foi construdo a partir da experincia nacional com a implantao da rede. Com a criao do CGI.br, o Brasil optou por modelo participativo e atuante e soube evitar o peso da burocracia estatal. O modelo vem despertando interesse por parte de outros pases. Durante a 3a. reunio do Frum de Governana da Internet (IGF), em Hiderabade, ndia, Nitin Desai, na presidncia de uma das sesses finais do evento, inclui o seguinte comentrio nas suas concluses orais:
No estou surpreso que tenhamos uma grande delegao do Brasil. O Brasil um pas que j tem um sistema multissetorial para a gesto da Internet. E isso um exemplo de como ter um sistema multissetorial no nvel nacional aumenta o engajamento com um processo dessa natureza [o IGF]. Portanto, no estou em nada surpreendido que tenhamos uma ampla e diversa delegao do Brasil participando desse processo 158.

A colaborao entre o MRE e o CGI.br tem trs aspectos que merecem registro. Em primeiro lugar, oferece legitimidade elaborao das posies brasileiras, devido ao respaldo interno oriundo da representao equilibrada
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III Frum de Governana da Internet, Hiderabade. Sesso Taking Stock and the Way Forward, 6 dez. 2008. Disponvel em: <http://www.intgovforum.org/cms/hyderabad_prog/TSAWF.html>. Acesso em: 11 set. 2009. Traduo do autor.

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de diversos setores no Comit. Em segundo lugar, o prprio modelo de gesto adotado no pas representa ativo importante para a expresso brasileira nos foros internacionais, por seguir frmula que est alinhada com o princpio de representao multissetorial preconizado na CMSI. E por fim, o CGI.br presta valiosa contribuio s delegaes brasileiras em reunies internacionais, em termos de fundamentao tcnica de argumentos e apresentao de dados e estatsticas sobre temas em pauta. Essa colaborao tem contribudo positivamente para a participao informada do Pas em reunies internacionais, em virtuoso exemplo de como a elaborao de posies sobre temas da agenda externa se pode beneficiar da afinidade e coordenao com entidade representativa de interesses multissetoriais sobre temas complexos, de contedo tcnico e desdobramentos polticos no plano internacional.

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4. Oportunidades para a ao diplomtica

A more organic international system in which problems are addressed through a variety of different structures and solutions can create its own kind of layered stability. It is not as appealing as a more formal structure of peace, rooted in and directed through one or two central organizations in New York and Geneva. But it might be a more realistic and durable order 159.

Fareed Zakaria, The Post American World (2008). A gegrafa Michle Silva (2008, p. 24) considera a geopoltica da governana global da Internet como um dos grandes temas atuais da Geografia. Na viso da autora, apesar das discusses terem avanado na CMSI, ainda estariam longe de estabelecer um ethos mundial de regulao da Internet ou um modelo mundial de regulao consensuado da Internet. (SILVA, 2008, p. 138).
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Um sistema internacional mais orgnico, no qual problemas sejam considerados por meio de uma variedade de estruturas e solues diferentes, pode criar seu prprio tipo de estabilidade em camadas. Ele no ser to interessante quanto uma estrutura mais formal de paz, ancorada e dirigida por intermdio de uma ou duas organizaes centrais em Nova York e Genebra. Mas pode traduzir-se em ordem mais realista e durvel (trad. do autor).

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Nos captulos anteriores, foram apresentados o modo de funcionamento da Internet e a descrio do seu regime de governana. Tais captulos apresentaram os fundamentos para compreender como o regime est estruturado. A partir do quadro descrito, cabe indagar se h espao para a participao da Chancelaria brasileira no acompanhamento do regime, e como pode a diplomacia contribuir para a defesa dos interesses nacionais no tema. Samuel Pinheiro Guimares (2002, p. 135) assinala:
Assim como o objetivo estratgico das estruturas hegemnicas de poder a sua prpria preservao e expanso (devido aos benefcios que os pases, situados em seu centro, delas derivam), os objetivos estratgicos finais dos grandes Estados perifricos seriam participar dessas estruturas hegemnicas de forma soberana e no subordinada ou promover a reduo de seu grau de vulnerabilidade diante delas.

No entendimento de que Guimares inclui o Brasil na categoria de grandes Estados perifricos, sua tese revela a existncia de mandato para a participao brasileira nas estruturas hegemnicas de poder, das quais a governana global da Internet parte integrante, como se depreende do estudo dos interesses estratgicos, econmicos, polticos, comerciais, cientficos e tecnolgicos presentes ao longo da formao do respectivo regime. Ainda assim, legtimo indagar o porqu do interesse em trazer o tema esfera da poltica externa. No evidente que o regime de governana da Internet, estruturado fora dos cnones de relaes entre Estados, necessite do instrumental diplomtico para o seu bom funcionamento. preciso justificar a necessidade de incluir o tema na pauta de resto bastante extensa da poltica externa. A resposta a essa pergunta ser buscada na apresentao da agenda substantiva do regime, objeto do item 4.1 a seguir. Uma vez justificada a existncia de espao para a ao diplomtica, cabe entender como o tema de governana da Internet chegou ateno da Chancelaria brasileira e como a diplomacia pode agregar participao brasileira no regime: quais arranjos, articulaes, alianas ou agrupamentos oferecidos no leque das relaes exteriores do Pas podem ser mobilizados em reforo s teses e defesa dos interesses nacionais. Ao final do captulo, so feitas recomendaes para o futuro tratamento do tema pelo Itamaraty.
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4.1 A pauta do regime A difuso da Internet na sociedade contempornea foi acompanhada do surgimento de leque de questes que demandam exerccio de coordenao entre os diversos setores que participam dos seus mecanismos de governana. Trata-se da pauta substantiva do regime, cuja apresentao o objetivo deste tpico. Compreender a pauta do regime essencial para definir as prioridades de ao diplomtica e coordenar a participao brasileira nos respectivos foros onde os temas so tratados. Kurbalija (2007) prope modelo taxonmico para ordenar o espectro de temas que compem a pauta, dividindo-a em cinco cestas, ou captulos principais: questes jurdicas; aspectos econmicos; a vertente do desenvolvimento; aspectos sociais e culturais; e a gesto tcnica da Internet. O IGF adotou metodologia um pouco distinta, ao dividir as sesses substantivas da primeira reunio (Atenas, 2006) em quatro reas (acesso, diversidade, abertura e segurana), s quais foi acrescentada, na segunda reunio (Rio de Janeiro, 2007), uma quinta rea temtica, referente aos recursos crticos da Internet. Os dois modelos atendem ao propsito de ordenar a pauta: incorporam questes de interesse dos diversos atores e demonstram quo ampla e diversificada a temtica relacionada governana da Internet. Para fins do presente trabalho, os temas foram selecionados e apresentados segundo o modelo de Kurbalija, ao qual ser agregada a cesta de segurana e defesa, pela relevncia das questes associadas aos riscos de ataque externo aos recursos da Internet no Pas, visando a desestabilizao de estruturas de comando ou a interrupo de servios pblicos essenciais. Como se ver, cada item da pauta mereceria estudo prprio em trabalho parte. No objetivo deste livro analisar todos os aspectos e nuances de cada tema, tampouco se pretende apresentar lista exaustiva da temtica associada governana da Internet. Os itens aqui apresentados foram selecionados pelo critrio da medida em que servem ao propsito de demonstrar a tese de que h espao para a ao diplomtica no contexto do regime de governana global da Internet, em defesa dos interesses nacionais. 4.1.1 Questes Jurdicas O primeiro leque de questes diz respeito ao fundamento jurdico das transaes e relaes sociais estabelecidas na Internet. As consequncias
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jurdicas resultantes de tais relaes, desde a perspectiva do legislador ou do aplicador da lei, seguem dinmica no muito diferente das que resultam da interao em sociedade, sem o uso da tecnologia. Aquelas sofrero, porm, modificaes quanto intensidade: sero multiplicadas, facilitadas, ampliadas ou limitadas, conforme o caso, pelo ambiente tecnolgico empregado. O fenmeno tecnolgico aplicado s relaes sociais ter consequncias jurdicas sobre temas especficos, dos quais aqui sero tratados, pela relevncia ao interesse de acompanhar desde o ponto de vista das relaes internacionais, os seguintes: Internet e jurisdio; Internet e crime; e Internet e propriedade intelectual. (a) Internet e jurisdio De acordo com Dorothy Denning, citada por Silva (2008, p. 24), no h pessoa, entidade ou instituio capaz de trazer lei e ordem ao ciberespao. A Internet, do modo como foi concebida tecnicamente, no reconhece jurisdies nem fronteiras nacionais, referncias necessrias para definir o quadro legal aplicvel, de acordo com a estrutura poltico-jurdica em vigor. Vint Cerf, cocriador dos protocolos TCP/IP, em apresentao no Congresso Nacional brasileiro, em junho de 2009, assim discorreu sobre a relao entre Internet e jurisdio:
[A Internet] tambm altamente insensitiva a fronteiras internacionais. Foi desenhada dessa forma de propsito. H conhecimento da topologia do sistema, mas h menos conhecimento das fronteiras internacionais que dividem parte dessa rede. Isso tambm cria um valor e um desafio. Porque qualquer coisa, que qualquer um coloque na Internet, em qualquer lugar do mundo, potencialmente acessvel a qualquer outra pessoa na rede.160

Embora seja difcil traar equivalncia entre Internet e territrio ou Internet e jurisdies nacionais (POST, 2009, p. 27), Michle Silva defende haver
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Trecho extrado das transcries da 14 Reunio Extraordinria da Comisso de Cincia, Tecnologia, Inovao, Comunicao e Informtica do Senado Federal, com a participao de membros da Comisso de Cincia e Tecnologia, Comunicao e Informtica da Cmara dos Deputados, da 3 Sesso Legislativa Ordinria da 53 Legislatura. Braslia, 2 jun. 2009.

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relao inescapvel entre o uso da Internet e o espao geogrfico em que tal uso ocorre (SILVA, 2008, p. 139 e 257):
A dinmica em que vem se estabelecendo o uso da Internet pode ser comparada a uma das dimenses do espao geogrfico, ou seja, uma extenso das espacialidades concretas que nos rodeiam e nas quais estamos inseridos. Nesse sentido, liberdades civis, conflitos tnicos, culturais e territoriais, movimentos sociais se expressam na negociao da Governana da rede e na forma como esta utilizada.

Segundo Kurbalija (2005, p. 106), h duas correntes de pensamento sobre a interao entre lei e Internet: os tecno-otimistas, que advogam total separao entre as relaes sociais no ciberespao e a geografia poltica fundada nos Estados nacionais161, e os tecnorrealistas, que defendem que as leis existentes podem ser aplicadas Internet, uma vez que esta no seria conceitualmente distinta de outras modalidades de comunicao, tais como correios, TV ou telefone. Do ponto de vista das relaes internacionais, ambas correntes apresentam questes que merecem ateno. Os tecno-otimistas fundam-se na crena de que a lei ciberntica ser suficiente para regular as interaes no ciberespao. Trata-se da regulao pela arquitetura, que se alinha ao axioma de Lessig (1999) de que o cdigo a Lei. Porm, como assinala Arata Jr. (2006, p. 6), os efeitos trazidos pela tecnologia no se devem sobrepor ao sistema jurdico. O direito internacional deve controlar a regulao pela arquitetura sob risco de domnio ilegtimo de interesses particulares sobre a Sociedade da Informao. Caberia a algum mecanismo de coordenao entre Estados nacionais, em nvel global, garantir que tal captura do interesse pblico pelo particular no viesse a ocorrer. Os tecnorrealistas, por sua vez, tendem a desconhecer o risco da extraterritorialidade, muito presente no caso da governana da Internet, devido circunstncia histrica que levou predominncia quase que absoluta dos Estados Unidos da Amrica sobre o regime vigente. As decises polticas acerca da estrutura de indexao da Internet, como visto, pertencem ao domnio da corregulao entre o governo norte-americano e a ICANN, entidade privada sujeita s leis e jurisdio norte-americana. As decises da ICANN so de aplicao global. A prpria ICANN, ao comentar o
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Vide John Perry Barlow e a Declarao de Independncia do Ciberespao (BARLOW, 1996), tambm mencionada no captulo 2, item 2.1.2.

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relatrio do GTGI (WSIS, 2005a), justifica sua atuao global pelo recurso extensivo ao direito internacional privado, pela via de contratos e memorandos de entendimento firmados com operadores de registro de domnios ao redor do globo162. Em geral, tais contratos fazem referncia s leis e cortes do estado norte-americano da Califrnia, onde a ICANN est sediada, para dirimir eventuais conflitos de execuo. O regime de governana da Internet, na forma em que est estruturado hoje, no possui mecanismos de superviso, no plano internacional, que permitam coordenar, sob a tica do respeito soberania dos Estados, a elaborao e a execuo de polticas globais que evitem, de um lado, a captura do interesse pblico pelo particular e, de outro, a extraterritorialidade decorrente da definio de polticas em foros privados tais como a ICANN. Na ausncia de jurisdio global, os Estados tendem a fazer valer as respectivas leis nacionais para tentar resolver conflitos na esfera de suas jurisdies. Goldsmith e Wu (2006, p. 181) concluem que o conjunto de normas, regras e cdigos de governana da Internet no se mantm parte do sistema de governo territorial e jurisdies nacionais. A diversidade e muitas vezes a incompatibilidade de legislaes nacionais, por sua vez, tendem a criar um emaranhado jurdico de difcil soluo, quando aplicado a casos concretos. Tal situao justificaria a criao de mecanismo coordenador no plano internacional, com vistas a harmonizar e definir procedimentos comuns para a governana da Internet. Essa tarefa essencialmente diplomtica, porque requer a criao de condies polticas ainda inexistentes. (b) Internet e crime A relao entre crime ciberntico e governana da Internet mereceu referncia do Presidente Luiz Incio Lula da Silva, em discurso que proferiu na sede da UIT, em Genebra, ao ser agraciado com o Prmio Mundial das Telecomunicaes e Sociedade da Informao, em junho de 2009:
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There is an inherent tension between public international law and the private international law on which much of the Internet is based. For example, one of the main ways in which ICANN acts, and the only extent of authority it exerts, is through the many hundreds of international private law contracts and Memoranda of Understanding between ICANN and registries and registrars around the globe. Each of these contracts has explicit provision for amendment when new consensus-based policies are approved by ICANN (WSIS, documento WSIS-II/PC-3/DT/7 Rev. 2 E, 23 set. 2005).

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O desafio dos crimes cibernticos demonstra a importncia do debate sobre a governana da Internet. A Cpula Mundial da Sociedade da Informao concluiu que essa governana deve ser transparente e democrtica, com a participao de governos e sociedade civil.

O tema de crimes cometidos na Internet, pela transmisso de cdigos maliciosos, ou pela Internet, quando esta usada como meio facilitador do ato criminoso, est diretamente relacionado discusso anterior, sobre Internet e jurisdio. O princpio geral do direito criminal segundo o qual no h crime sem lei anterior que o defina levanta, de imediato, questes relacionadas tipificao penal e jurisdio para exercer o direito de punir. exceo dos crimes contra a humanidade, descritos no Estatuto do Tribunal Penal Internacional, na jurisdio nacional que so exercidas as prerrogativas de tipificar e punir. De acordo com as concluses do 2 IGF sobre o tema de segurana (DORIA e KLEINWCHTER, 2008, p. 233), 95 % dos crimes cometidos on-line estariam cobertos pelas legislaes nacionais. O problema residiria na dificuldade para aplicar a lei, dada a natureza transfronteiria da Internet. Essa questo havia sido identificada desde 2005, pelo GTGI, cujo relatrio recomendava o seguinte (WSIS, 2005a, p. 18):
Governos, em cooperao com todos os setores interessados, devem explorar e desenvolver ferramentas e mecanismos, inclusive tratados e cooperao, para permitir efetiva investigao e processo criminal de atos criminosos cometidos no ciberespao e contra redes e recursos tecnolgicos, independentemente do territrio onde o crime tenha sido cometido e/ou localizao dos meios tecnolgicos empregados, respeitando a soberania.

A Agenda de Tnis sobre Sociedade da Informao sublinha a importncia do combate ao crime ciberntico, inclusive o transjurisdicional (WSIS, 2005b, par. 40). No estabelece, no entanto, mandato para que novos acordos sejam negociados. Prefere, ao contrrio, salientar a via da cooperao entre agncias de aplicao da lei. Conclama governos a desenvolverem legislao apropriada e toma nota de iniciativas regionais como a Conveno sobre Crime Ciberntico, elaborada pelo Conselho da Europa
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e adotada em Budapeste, em 23/nov./2001, tambm conhecida como Conveno de Budapeste163. Examinada luz do direito ptrio, em grupo de trabalho sob coordenao do Itamaraty, ao longo de 2008 e 2009, a Conveno de Budapeste no logrou consenso entre os rgos consultados por conta de dificuldades na internalizao de alguns dispositivos do documento, notadamente sobre compromissos internacionais na rea de propriedade intelectual dos quais o Brasil no parte, e aos quais a Conveno no oferece a possibilidade de fazer reserva. Na avaliao do Governo brasileiro, no parecem promissoras as perspectivas de sucesso das tentativas do Conselho da Europa e Partes Contratantes da Conveno de afirm-la como diploma universal sobre o assunto. O tema da criminalidade ciberntica havia sido tratado na primeira fase da CMSI, que aprovou linha de ao, cuja coordenao foi atribuda UIT, sobre criao de confiana e segurana no uso de tecnologias da informao e comunicao. Com base nesse mandato, a UIT desenvolve, desde 2007, iniciativa intitulada Agenda de Segurana Ciberntica Global (Global Cybersecurity Agenda GSA), estruturada em cinco pilares: medidas legais, medidas tcnicas, estruturas organizacionais, capacitao e cooperao internacional164. A UIT promove, ainda, a iniciativa de Proteo On-line de Crianas (Child On-line Protection COP) e Modelo para Legislao sobre Crime Ciberntico (Toolkit for Cybercrime Legislation TCL), esta inspirada na Conveno de Budapeste. Em frum de seguimento da CMSI, realizado em Genebra, de 18 a 22 de maio de 2009, a UIT transpareceu a percepo de que no teria muita disposio em liderar eventual processo de negociao de instrumento multilateral em matria de cibersegurana165, deixando entrever que segue presente a motivao dos defensores da Conveno de Budapeste em torn-la instrumento de alcance universal. Em matria de crime ciberntico, o Brasil tem sido particularmente vocal no plano externo, no tema de combate pornografia infantil e ao
Texto da Conveno disponvel em: <http://conventions.coe.int/Treaty/EN/Treaties/Html/ 185.htm>. Acesso em: 15 set. 2009. 164 Descrio da iniciativa da UIT sobre segurana ciberntica pode ser obtida em material informativo disponvel em: <http://www.itu.int/osg/csd/cybersecurity/gca/new-gcabrochure.pdf>. Acesso em: 15 set. 2009. 165 Conforme relatos de diplomatas brasileiros que acompanharam o tema junto UIT poca.
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abuso sexual de crianas e adolescentes. Os trabalhos da Comisso Parlamentar de Inqurito do Senado Federal (CPI da Pedofilia), que resultaram em Termo de Ajustamento de Conduta entre a empresa Google, o Ministrio Pblico Federal e a ONG SaferNet Brasil, com o objetivo de acelerar a liberao dos dados em apoio a investigaes sobre tais crimes no Pas, foram apresentados durante a 3 reunio do IGF (Hiderabade, 3-6 dez. 2008) como exemplo de cooperao multissetorial implementada no plano interno para combater problema especfico de interesse nacional. Vale registrar trecho do relato da delegao brasileira ao evento, com avaliao do tema no contexto do IGF:
Pode-se dizer que o IGF permitiu dar visibilidade internacional soluo domstica adotada no Brasil para combate pedofilia na Internet e contribuir para o debate sobre os atuais desafios aplicao da lei e combate criminalidade, limites proteo da privacidade e ao anonimato on-line. O caso apresentado pelo Brasil parece ter gerado momento propcio considerao de alternativas concretas de cooperao em nvel global sobre o tema.166

A promoo, nos foros internacionais relevantes, de iniciativas que tomem por base a experincia brasileira no combate ao crime ciberntico poder contribuir para a formao de consensos polticos multilaterais em torno de solues globais inovadoras, com vistas ao fortalecimento do prprio regime internacional de governana da Internet. Tal tarefa reserva espao central articulao diplomtica, com vistas ao cumprimento da orientao poltica emanada do chefe de Estado brasileiro. (c) Internet e propriedade intelectual Ao facilitar a transmisso, cpia, reproduo e armazenagem de contedos em formato digital, a Internet exacerbou a tenso entre direitos de acesso informao e ao conhecimento versus direitos de propriedade sobre o que oferecido em rede. A interseo entre tecnologia e propriedade se apresenta, no plano internacional, como debate amplo e multifacetado,
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Fonte: Telegrama N 5, de 5 jan. 2009, da Embaixada em Nova Dlhi.

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normalmente inserido em negociaes conduzidas em organismos multilaterais especializados (por exemplo OMPI, OMC), mas tambm sujeito a arranjos plurilaterais e pouco transparentes, cujos desdobramentos afetam diretamente o regime de governana da Internet. Por esse motivo, sua considerao como tema de poltica externa h de ser feita de modo integrado e coordenado, tendo em conta peculiaridades e condicionantes de ambos os regimes167. Os principais tpicos de agenda sobre o tema no plano internacional, relevantes para o regime, so os seguintes: (i) direitos autorais: o conceito tradicional de propriedade sobre obra expressa em meio comercializvel vem sendo desafiado pela facilidade de cpia e transmisso de dados em formato digital. Empresas de gravao e entretenimento so particularmente ativas na defesa do fortalecimento da proteo dos direitos autorais na Internet. Por iniciativa norte-americana, as negociaes de Tratado de Radiodifuso discutem a possibilidade de incluir em seu escopo transmisses de dados via Internet (webcasting), o que abriria a perspectiva de criar-se camada adicional de direitos exclusivos sobre todo contedo digital em circulao na Internet (PATRIOTA, 2006, p. 153); (ii) tecnologias de gesto de direitos digitais (Digital Rights Management DRM): trata-se de recurso regulao pelo cdigo de programao, que adicionado ao contedo distribudo, impede a cpia e distribuio deste. Nos Estados Unidos, o uso de tais tecnologias garantido por lei desde 1998, quando foi aprovado o Digital Millenium Copyright Act (DMCA)168. Em muitos pases, inclusive no Brasil, prevalece o princpio de que a tecnologia no pode criar restries inexistentes em lei nem limitar usos que no foram expressamente proscritos pelo ordenamento jurdico. Como resume Seiiti Arata Jr. (2006, p. 20), novas tecnologias no devem suprimir o ordenamento jurdico existente somente por possibilitarem, no plano ftico, uma conduta diversa do que a prescrita na legalidade; (iii) direitos de marcas registradas sobre nomes de domnio: so resguardados pela UDRP, poltica de soluo de controvrsias gerida pela
A complexidade do tema exige estudo aprofundado, impossvel de ser feito no mbito do presente trabalho. A inteno, aqui, apresentar um panorama geral sobre a interseo dos temas de governana da Internet e propriedade intelectual e ressaltar a importncia de acompanhamento coordenado dos temas, nos foros internacionais relevantes. 168 Resumo da DMCA elaborado pelo US Patent Office est disponvel em: <www.copyright.gov/ legislation/dmca.pdf>. Acesso em: 9 nov. 2009.
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ICANN, em bases contratuais obrigatrias para quem registra nomes de domnio com operadores de registro genricos (.com, .org, .net, etc.)169. O alcance global da UDRP levanta questes sobre extraterritorialidade e observncia de leis nacionais, uma vez que demandas por suposta violao de direitos autorais dependem de haver respaldo no ordenamento jurdico aplicvel; (iv) construo de regimes de propriedade comum (commons): movimento social que prioriza o tratamento da informao como bem pblico sobre a lgica de resguardo de direitos de propriedade. Defende a criao, pela via regulatria, de estrutura bsica comum, de acesso livre, desde a camada fsica de transmisso de dados at as camadas lgica e de contedo (BENKLER, 2007, P. 18). Essa perspectiva oferece interessante contrapeso tendncia de negociar regras cada vez mais estritas de defesa de direitos de propriedade, ao sinalizar a importncia de garantir o direito de acesso informao, razo pela qual merece a devida considerao na elaborao da pauta brasileira no contexto do regime de governana da Internet. A proteo de direitos do autor e de marcas registradas elemento central ao regime vigente. O fortalecimento das normas existentes e sua aplicao em escala global constam entre os principais objetivos para os quais o regime foi criado. O interesse em estender sua aplicao faz com que organismos multilaterais sejam acionados, seletivamente, pelos mesmos atores que defendem a liderana do regime pelo setor privado e se manifestam contrrios a atribuir maior papel a governos e organizaes intergovernamentais. Como se demonstrou no captulo 3, o regime de governana da Internet no est assentado em tratado ou organizao formal de carter multilateral. Seu processo formador, liderado e apoiado pelo governo norte-americano, reduz as possibilidades de participao sistemtica e organizada de outros governos. No obstante, h situaes que revelam a necessidade de alguma disciplina legal internacional, para as quais o governo norte-americano, junto com alguns aliados, levam adiante negociao formal de tratado internacional para regular tema especfico. Esse o caso quando o objetivo a observncia de regras de propriedade intelectual. Por interesse deste setor, em 2007 iniciou-se negociao do Acordo Comercial Anticontrafao (Anti-Counterfeiting Trade Agreement
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Sobre a UDRP, vide captulo 3, item 3.3.2.

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ACTA), com o objetivo de criar obrigaes para as Partes quanto imposio de medidas de combate a cpias digitais no autorizadas. O processo negociador do ACTA plurilateral, no transparente e restrito170 e tem por objetivo formular regras de observncia (enforcement) de direitos de propriedade intelectual, aplicveis tambm sobre contedos transferidos pela Internet. A modalidade de negociao escolhida evidencia padro de comportamento por parte de alguns governos que, por um lado, impedem o avano de tratativas no mbito de foros multilaterais de ampla composio e representatividade, ao mesmo tempo em que privilegiam foros de participao restrita e negociaes a portas fechadas de regras que, uma vez acordadas, pretendem impor-se como normas universais requisito, alis, para sua eficcia. A propsito, assinala Patriota (2009):
O processo parece determinado a avanar no s independentemente do que possa postular ou desejar uma maioria de pases em desenvolvimento, como tambm ao arrepio do que possam pensar os respectivos poderes legislativos e os diferentes setores da sociedade civil organizada dos prprios pases participantes das negociaes secretas.

O ACTA, para os Estados Unidos, seria instrumento para expanso ao plano internacional do cerne de sua legislao domstica, de modo a que pudesse ser aplicada em todo o ambiente digital criado pela Internet (PATRIOTA, 2006, p. 155). A opo de negociao escolhida foge aos cnones do multilateralismo, ao restringir a participao a seleto grupo de pases mais a Comisso Europeia, partes cujo histrico de atuao em matria de propriedade intelectual no iria faz-los questionar as bases da negociao, previamente definidas por Washington. A denncia dessa modalidade de arranjo negociador deve constar das prioridades de ao diplomtica brasileira na matria, em postura crtica que vise a evitar a construo de normas por vias alternativas e fechadas
Participam das negociaes do ACTA 13 partes: Austrlia, Canad, Cingapura, Emirados rabes Unidos, Estados Unidos, Japo, Jordnia, Marrocos, Mxico, Nova Zelndia, Repblica da Coreia, Sua, Unio Europeia. A minuta em negociao no de conhecimento pblico, o processo no ocorre sob a gide de organismo multilateral competente, o contedo das negociaes no divulgado, nem permitida a presena de observadores.

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participao de pases dos quais, posteriormente, se espera adeso a termos que no foram convidados a negociar. 4.1.2 Aspectos econmicos Assim como a proteo propriedade intelectual, a preocupao com a segurana de transaes on-line se apresenta como vetor central ao regime de governana da Internet. O interesse em manter a segurana e a estabilidade da rede, argumento basilar do regime, visa a atender demanda por criao de ambiente confivel para transaes comerciais. Felsberg, citado por Silva (2008, p. 142), assinala:
[O] desenvolvimento da Internet, assim como de qualquer tecnologia, foi pautado por determinados poderes e valores. Quando esse equilbrio muda, a Internet tambm muda, pois ela no tem uma natureza intrnseca. Hoje, o direito e os interesses comerciais tm fora muito maiores na contnua evoluo da Internet.

Joseph Nye (2002, p. 55) compara o processo de criao de regras para regular a Internet lex mercatoria, corpo jurdico majoritariamente privado sobre como fazer negcios, desenvolvido e aplicado por comerciantes medievais nas suas transaes, independente de fronteiras. Da mesma forma, segundo o autor, as regras de operao e uso da Internet no apresentariam desafio frontal aos governos de Estados soberanos, mas antes visariam a regular nova camada de relaes sobre as quais os Estados soberanos no teriam controle. O modo como os interesses comerciais influem no regime pode ser exemplificado, na prtica, por trs temas relevantes para acompanhamento diplomtico: o recurso seletivo criao de normas jurdicas internacionais, o comrcio eletrnico e a proteo ao consumidor. (a) Interesses comerciais e expanso seletiva do regime Ainda que a CMSI tenha preconizado um modelo de governana da Internet multilateral, transparente e democrtico, com a participao de todos os setores interessados e de todos os governos em igualdade de condies, a liderana do regime existente, como demonstrado no captulo 3, foi sendo
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paulatinamente transferida ao setor privado, sendo o governo norte-americano o garante do processo. A entrada em cena de interesses econmicos, a partir dos anos 1990, quando a Internet passa a ter tambm finalidades comerciais e o volume de transaes on-line comea a crescer espantosamente, tornou inconteste o princpio de liderana do setor privado, caro ao regime instaurado por Washington. H situaes, no entanto, em que do interesse do prprio setor privado introduzir no regime obrigaes jurdicas de carter formal, que visem incorporao nas jurisdies nacionais de regras que criem um ambiente mais favorvel s finalidades de comrcio. As negociaes do ACTA, explicadas no item anterior, so exemplo dessa elasticidade do regime. Outro exemplo a introduo, nos Acordos de Livre Comrcio negociados pelos Estados Unidos, de clusula que torna obrigatria a aplicao da UDRP, da ICANN, para a proteo de marcas comerciais em nomes de domnio registrados sob cdigos nacionais das partes ao Acordo. Trata-se de artifcio que visa a dar reconhecimento jurdico, pelo recurso ao Direito Internacional Pblico, a elemento central do regime privado de gesto de nomes de domnio, criado revelia de processo negociador multilateral171, para atender a interesses comerciais do grande negcio norte-americano, do qual participam empresas de atuao global que buscam resguardar o uso de suas marcas registradas. Tal clusula consta dos Acordos de Livre Comrcio firmados pelos Estados Unidos entre 2003 e 2007 com Austrlia172, Bahrein173, Chile174, Colmbia175, Marrocos176, Panam177, Peru178 e Repblica da Coreia179. O Acordo de Livre Comrcio com Cingapura vai alm, ao obrigar o envio de representantes s reunies do Comit Assessor Governamental (GAC) da
Como indicado no captulo 3, item 3.2.2, a OMPI foi consultada pelo governo norte-americano durante a criao da UDRP, em 1998, mas no houve processo multilateral negociador de seus termos nem de sua operao, que coordenada pela ICANN. 172 Acordo de Livre Comrcio Austrlia - Estados Unidos de 18 mai. 2004, Artigo 17.3. 173 Acordo de Livre Comrcio Bahrein - Estados Unidos de 14 set. 2004, Art. 14.3. 174 Acordo de Livre Comrcio Chile - Estados Unidos de 6 jun. 2003, Artigo 17.3. 175 Acordo de Livre Comrcio Colmbia - Estados Unidos, firmado em 22 nov. 2006. Artigo 16.4. O Acordo ainda no estava em vigor no perodo de elaborao deste trabalho. 176 Acordo de Livre Comrcio Estados Unidos - Marrocos, de 15 jun. 2004, Art. 15.4. 177 Acordo de Livre Comrcio Estados Unidos - Panam, de 28 jun. 2007, Art. 15.4. O Acordo ainda no estava em vigor no perodo de elaborao deste trabalho. 178 Acordo de Livre Comrcio Estados Unidos - Peru, de 12 abr. 2006, Art. 16.4. 179 Acordo de Livre Comrcio Estados Unidos - Repblica da Coreia, de 30 jun. 2007, Art. 18.3. O Acordo ainda no estava em vigor no perodo de elaborao deste trabalho.
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ICANN, reconhecido no acordo como o foro para assessorar as atividades da ICANN no que diz respeito a temas de interesse de governos, inclusive assuntos relacionados a propriedade intelectual e ao sistema de nomes de domnio180. Clusula semelhante constava da minuta de Acordo de Livre Comrcio das Amricas (ALCA)181. O empenho negociador dos Estados Unidos demonstra interesse em buscar legitimidade internacional para o regime de governana centrado na ICANN, no contexto de relaes comerciais, por meio de compromissos de governos, expressos em acordos bilaterais ou plurilaterais de comrcio. Ao reconhecer a ICANN e seus mecanismos privados de soluo de controvrsias, os pases signatrios de tais acordos acatam, indiretamente, no s o modelo privado de gesto da Internet, mas tambm a superviso unilateral sobre o regime, de resto construdo sob a hegemonia dos Estados Unidos. A ateno para iniciativas de expanso seletiva do regime de governana da Internet, mediante a criao de regras formais, seja em ambiente plurilateralrestrito, seja em eventual acordo bilateral de comrcio, em funo de interesses comerciais privados, integra leque de temas aos quais a ateno da diplomacia brasileira requerida, de modo a consider-los no contexto mais amplo da construo do regime luz dos princpios emanados da CMSI. (b) Comrcio e negcios na Internet Os aspectos econmicos, legais e polticos relacionados ao comrcio eletrnico, assim como o tratamento do tema na Organizao Mundial do Comrcio (OMC), na Comisso das Naes Unidas sobre Direito Comercial Internacional (UNCITRAL) e em outros foros internacionais, foram analisados por Paulo Csar de Camargo, em dissertao apresentada ao XXXIX CAE. O autor destaca a convenincia de acompanhar os desdobramentos tecnolgicos relacionados Internet como pano de fundo para o tratamento do tema, no contexto da poltica externa brasileira (CAMARGO, 2000, p. 126). No contexto do Acordo Geral sobre Comrcio em Servios (GATS), a Organizao Mundial do Comrcio (OMC) vem, desde 1998, atuando na considerao de temas relacionados com o comrcio eletrnico. Na
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Acordo de Livre Comrcio Cingapura - Estados Unidos, de 6 mai. 2003, Artigo 16.3. Terceira minuta do Acordo ALCA, doc. FTAA.TNC/w/133/Rev.3, de 21 nov. 2003, captulo sobre Direitos de Propriedade Intelectual, Artigo 13.1.

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Declarao Ministerial de 1998 sobre Comrcio Eletrnico Global, Estados-membros da OMC acordaram moratria sobre a imposio de barreiras tarifrias sobre transaes eletrnicas, deciso referendada em 2001, na Declarao de Doha, que reconhece a importncia de criar e manter ambiente favorvel ao desenvolvimento dessa modalidade182. O assunto continua objeto de discusses naquele organismo, com nfase em temas transversais tais como a classificao do contedo de certas transmisses eletrnicas, a relao entre comrcio eletrnico e formas tradicionais de comrcio, implicaes fiscais do comrcio eletrnico, jurisdio e marco legal aplicvel. Na seara das relaes comerciais privadas, a UNCITRAL desenvolve, desde a dcada de 1990, estudos, normas e acordos multilaterais sobre comrcio eletrnico, reconhecimento de assinaturas e mtodos de autenticao. O texto de referncia a Conveno sobre o Uso de Comunicaes Eletrnicas em Contratos Internacionais183, que estabelece critrios para definir a jurisdio das partes em relao contratual estabelecida pela Internet, a formao de contrato pelo uso de mensagens geradas automaticamente, a equivalncia funcional entre comunicaes eletrnicas e documentos em papel e autenticao eletrnica de assinaturas. Enquanto comrcio eletrnico se refere a transaes efetuadas de modo mais eficiente, em mercados ampliados pela Internet, h outro campo de ao mais abrangente, o de negcios eletrnicos (e-business), que significa ampla reforma nas operaes e relaes empresariais, mediante o pleno uso das tecnologias de informao e comunicao disponveis (WINN, 2008, p. 1-3). Novos modelos de negcios tornaram-se viveis por conta do ambiente global criado pela Internet. Os servios de empresas como a Google, oferecidos sem custos, baseiam-se em modelo inovador no qual os ingressos da empresa provm de anncios que redirecionam o usurio aos stios eletrnicos dos anunciantes. A possibilidade tcnica de que seja feito esse redirecionamento e, sobre ele, seja faturado ao Google o preo do anncio,
Declarao Ministerial de Doha, 14 nov. 2001, par. 34. Disponvel em: <http://www.wto.org/ english/thewto_e/minist_e/min01_e/mindecl_e.htm>. Acesso em: 16 set. 2009. 183 Adotada pela Assembleia Geral das Naes Unidas em 23 nov. 2005. A Conveno tem, at o perodo de elaborao deste trabalho, 18 signatrios. Para entrar em vigor, requer o depsito de 3 instrumentos de ratificao. O Brasil no assinou o instrumento. Disponvel em: <http:// www.uncitral.org/uncitral/en/uncitral_texts/electronic_commerce/2005Convention.html>. Acesso em: 16 set. 2009.
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s existe porque o respectivo protocolo tcnico prev cdigo de programao especfico para essa finalidade184. Em algum momento, deciso foi tomada para inserir tal cdigo no Protocolo, sem o qu o modelo de negcios de empresas hoje altamente rentveis teria sido invivel. No Brasil, em 2009, a projeo de faturamento com comrcio eletrnico supera 10 bilhes de dlares norte-americanos, o que representa crescimento de 25 % em relao a 2008. As taxas sustentadas de crescimento dessa modalidade e seus possveis efeitos sobre futuros fluxos de comrcio requerem ateno s escolhas de padres tecnolgicos empregados para disciplinar requisitos e limites s possibilidades de uso comercial da Internet. Justifica-se, destarte, o acompanhamento do tema, de modo integrado ao regime de governana da rede mundial. (c) Proteo ao consumidor A proteo dos direitos do consumidor na Internet situa-se na interface entre direito privacidade, segurana de redes e interesses comerciais. Antes do advento do comrcio eletrnico, leis nacionais de proteo ao consumidor eram satisfatrias para cobrir as relaes de consumo, que ocorriam localizadas em determinada jurisdio. Com a Internet, ampliaram-se as trocas transfronteirias e, com isso, o potencial de conflitos entre legislaes. A coleta de informaes que definem perfis de consumo oferece importante insumo para estratgias empresariais de marketing e vendas. Os dados de consumidores tm valor em si e podem ser comercializados a terceiros fornecedores, interessados em pblico-alvo com determinado perfil de consumo. Segundo Lessig (2006, p. 219), cerca de 92 % dos stios eletrnicos comerciais coletam dados pessoais dos usurios, os quais so agregados, classificados e usados para fins diversos185. Os riscos dessa atividade podem envolver manipulao de dados pessoais, discriminao com base em critrios pouco transparentes, venda no autorizada de informaes pessoais, vigilncia privada sobre situaes pessoais ou tendncias de grupos, mercados e at mesmo naes. H divergncias sobre tratar privacidade de dados pessoais como cdigo de tica empresarial (opo favorecida pelos Estados Unidos) ou como direito
Trata-se do referrer field, incorporado ao Protocolo HTTP, usado para navegao na World Wide Web (POST, 2009, p. 130). 185 Atividade conhecida como data mining.
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fundamental a ser garantido pelo Estado (preferncia europeia) (DREZNER, 2007, p. 104). Segundo Lessig (2006, p. 223), no pode haver soluo nica para questes polticas relativas Internet. Cada problema requer misto de base legal adequada, normas e padres privados, solues de mercado e opes tecnolgicas que deem ao usurio maior controle tcnico sobre dados a ele associados. No regime de governana da Internet vigente, no h foro nem organismo de alcance global que se dedique harmonizao de legislaes nacionais sobre proteo aos direitos do consumidor186. 4.1.3 A vertente do desenvolvimento Entre as Metas de Desenvolvimento do Milnio das Naes Unidas (MDM), no contexto da Meta N 8 (desenvolver parceria global para o desenvolvimento), consta o objetivo de em cooperao com o setor privado, tornar disponveis os benefcios das novas tecnologias, especialmente as de informao e comunicao. Para avaliar o cumprimento dessa meta, foi escolhido como indicador o percentual de usurios da Internet em cada pas187. Como visto no captulo 2, item 2.4, se por um lado nos pases em desenvolvimento que a Internet cresce em ritmo mais acelerado, por outro lado ainda h enorme hiato digital entre pases desenvolvidos e em desenvolvimento, o que se reflete tambm em oportunidades de acesso desiguais internamente em cada pas. Ausente dos processos que elaboram padres e protocolos tcnicos aplicveis rede mundial, o mundo em desenvolvimento no entanto majoritrio entre a comunidade de usurios da Internet, em nmeros absolutos. A identificao das causas desse hiato e a mobilizao para super-las oferecem oportunidades de ao em diversos nveis e variados setores. A questo do acesso no se limita criao de ambiente regulatrio favorvel ao privada nos pases em desenvolvimento. Ainda que tal tarefa tenha certo grau de importncia, a superao do hiato digital requer tambm a efetiva participao desses pases nos processos decisrios do regime de governana vigente.
H no entanto iniciativas regionais ou plurilaterais tais como as Convenes de Bruxelas (1968) e de Roma (1980), no contexto europeu, ou diretrizes relevantes da OCDE (2000 e 2003). 187 Dados nacionais reunidos pela Diviso de Estatsticas das Naes Unidas esto disponveis em: <http://mdgs.un.org/unsd/mdg/SeriesDetail.aspx?srid=608&crid=>. Acesso em: 17 set. 2009.
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Muito se tem feito no plano internacional na rea de incluso digital, em linha com as determinaes da Cpula do Milnio e da CMSI. Para se ater ao escopo deste trabalho, sero mencionados trs temas relacionados ao regime de governana da Internet que apresentam oportunidade de ao diplomtica: o problema dos custos de conexo internacional, padres abertos e modelos de software livre e a questo do livre acesso ao conhecimento. (a) Custos de conexo internacional O crescimento da Internet nos pases em desenvolvimento enfrenta a barreira dos altos custos de conexo internacional. Na ausncia de regra que estabelea simetria na cobrana pelo transporte de dados, e tendo em conta que a maior parte do contedo da Internet est armazenada em computadores localizados nos pases desenvolvidos, provedores de acesso nos pases do Sul precisam pagar em dobro pelo uso da infraestrutura: pagam tanto pelo trfego de entrada quanto de sada de dados. Os preos so ditados por acordos comerciais entre os principais operadores. Os governos nacionais tm pouca margem de manobra para atuar na questo (JENSEN, 2006). No Brasil, a ampliao da infraestrutura de acesso est diretamente relacionada ao alcance de programas sociais de incluso digital e promoo do acesso universal Internet. Os custos de conexo tm influncia direta sobre a capacidade de implementao de polticas pblicas na matria. O percentual de usurios da Internet, que como visto um dos indicadores das MDM, pode ser aumentado mediante distribuio equitativa dos custos de acesso entre pases desenvolvidos e em desenvolvimento. Diferentes aspectos do tema constam da agenda da UIT188 e da OMC. O IGF tem dado visibilidade ao debate, mas no ainda o suficiente para suscitar a adoo de parmetros de negociao entre operadoras de pases diferentes que sejam mais equnimes na distribuio dos custos. Lograr essa reduo depende de iniciativa voltada a negociar regras sobre o tema, da qual participem governos, setor privado e sociedade civil.
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Em outubro de 2008, a UIT atualizou a Recomendao D.50, com princpios para a negociao de acordos de trnsito internacional de dados. A recomendao, de carter voluntrio, estimula os pases a adotarem regulamentao nacional que incorpore critrios mais equitativos para a distribuio dos custos internacionais de conexo (Rec. ITU-T D.50 - 10/2008). A verso anterior da Res. D.50, de 2000, no vinha sendo implementada a contento, dadas as resistncias de pases-chave e de setores da iniciativa privada (ESMAT e FERNNDEZ, 2005, p. 83).

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Uma das formas de reduzir os altos custos de conexo internacional nos pases em desenvolvimento tem sido a instalao de Pontos de Troca de Trfego (PTT) para a ligao direta entre as redes de um pas ou regio. No Brasil, o CGI.br administra projeto para a instalao de PPT em regies metropolitanas e em localidades de maior trfego de dados. H a oportunidade para expanso regional dos PTT, em benefcio da reduo de custos de conexo entre os pases da Amrica do Sul, por exemplo. Como assinala Olga Cavalli (2009, p. 35), novas regras elaboradas coordenadamente poderiam impactar na melhoria da infraestrutura daquelas zonas que necessitam conectar-se Internet. Trata-se de oportunidade para a ao diplomtica, voltada mobilizao de apoios e ampliao da colaborao para que se possa dar encaminhamento satisfatrio ao tema, em mbito regional e global. (b) Padres abertos e modelos de software livre A filosofia de padres abertos, que inspirou o desenvolvimento da Internet desde o incio, enfatiza o valor da colaborao no somente daquilo que um programa pode fazer, mas do conhecimento sobre como o programa funciona, de modo a que outras pessoas possam modific-lo e seguir compartilhando os resultados. Essa abordagem ajuda a expandir o pblico capaz de criar software e aumenta o leque de resultados que o sistema gera (ZITTRAIN, 2008, p. 77). Robert Kahn (2004, p. 17) reconhece que a Internet (...) constitui sistema global de informao baseado numa Arquitetura Aberta. Essa constatao reforada pelo fato de que padres e protocolos usados na produo de software para aplicaes na Internet so desenvolvidos em associaes sem fins lucrativos (como a IETF e a W3C), de modo transparente e aberto participao. Segundo Yochai Benkler (2006, p. 321), a promoo de software livre e aberto traz dois benefcios para os pases em desenvolvimento: reduz custos operacionais com aquisio de cdigos de programao e reduz barreiras de entrada no mercado mundial de produo de software. A participao no mercado passa a depender da habilidade tcnica do programador, sem a necessidade de compra de licenas para aprender e praticar. Tampouco necessrio replicar, em ambiente de padres abertos, o modelo de outsourcing, no qual o controle exercido pelo grau de permisso e acesso concedido pela matriz ao contratado para trabalhar em determinado projeto (BENKLER, 2006, p. 323).
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Benkler (2006, p. 394) ressalta, porm, que na maioria das vezes em que a lei intervm como fora regulatria, e no apenas como fora de garantia contratual, faz isso quase que inteiramente em favor dos sistemas proprietrios. Num universo em que o cdigo a Lei, a regulao em favor de cdigos fechados e sujeitos a direitos exclusivos de propriedade equivale apropriao privada de parcela do sistema legal do ciberespao, ou outorga de sesmarias para a explorao do territrio da Internet. A defesa do modelo de software livre item prioritrio da agenda de governana global da Internet, desde a perspectiva dos pases em desenvolvimento. A Associao SoftwareLivre.org (ASL) e o Projeto Software Livre Brasil organizam, h dez anos, o Frum Internacional de Software Livre, em Porto Alegre, RS. Trata-se de evento anual de grande visibilidade e participao internacional, o qual rene representantes do setor privado, do poder pblico, de universidades, de usurios, ONG e associaes que atuam na promoo e divulgao desse modelo de arquitetura de software. Com base na experincia domstica, o Brasil tem liderado esforos em favor de maior abertura para o uso de software livre e padres abertos. Desde 2008, o governo brasileiro promove o Congresso Internacional Software Livre e Governo Eletrnico (CONSEGI), evento organizado pelo SERPRO, em conjunto com o Ministrio do Planejamento e o Comit Tcnico de Implementao de Software Livre, dedicado a estimular o debate nacional e internacional em temas de poltica e gesto de tecnologias em software livre189. Na primeira edio do CONSEGI, o Itamaraty firmou Protocolo Pblico de Inteno para a Adoo de Formatos Abertos de Documentos, em que reitera a adoo de software livre na produo e leitura de documentos eletrnicos no mbito do Ministrio190. (c) Livre acesso ao conhecimento As discusses sobre acesso e conexo fsica Internet revelam um aspecto apenas parcial das necessidades e demandas dos pases em desenvolvimento. O tema do acesso tambm diz respeito noo de acesso a contedos, informao, ao conhecimento, que se situa, no contexto da governana da Internet, na interseo entre direitos humanos, propriedade intelectual, interoperabilidade, padres abertos e direito ao desenvolvimento.
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Circular Telegrfica N 72874, de 25 jun. 2009. Circular Telegrfica N 73389, de 6 ago. 2009.

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Na seara cientfica, a noo de que os resultados das pesquisas so tornados pblicos em peridicos especializados encontra, na prtica, contradies decorrentes de modelo de negcios que privilegia o lucro de editoras cientficas e intermedirios que administram direitos de autoria sobre as publicaes, em detrimento de divulgao mais ampla do conhecimento resultante da pesquisa191. Tal realidade tem efeito pernicioso sobre pases em desenvolvimento, ao encarecer o acesso de seus pesquisadores a bases de dados cientficas importantes pesquisa. O movimento social em defesa do livre acesso ao conhecimento, que se fortaleceu ao longo da dcada passada, est relacionado com a prpria evoluo da Internet e sua capacidade de se tornar repositrio on-line do conhecimento produzido no mundo. Organizado em uma rede informal e multissetorial sob a sigla A2K, com participao de diversas entidades brasileiras, governamentais e acadmicas, o movimento acompanha os debates sobre acesso ao conhecimento em foros internacionais como a OMPI, a OMC, a OMS e o IGF. O movimento A2K tambm visa promover modelos alternativos de negcios, licenas abertas e modos colaborativos de interao entre produtores e consumidores de conhecimento. A aprovao da Agenda para o Desenvolvimento da OMPI, em 2007, abriu espao para que aquela organizao comeasse a explorar limites e excees do regime de propriedade intelectual, com vistas a promover acesso ao conhecimento e criao de domnio pblico na Internet. O tema tambm encontra amparo no mandato da UNESCO de promover o livre intercmbio de ideias e conhecimento, em vertente ligada promoo da diversidade cultural, de contedos locais e da liberdade de expresso192. Na medida em que a Internet reconhecida como instrumento global, disponvel ao pblico, o tema do acesso ao conhecimento, nas suas vrias dimenses, no pode escapar ao seu regime de governana. O tratamento em foros especializados, seja na OMPI, seja na UNESCO, tende a valorizar certo aspecto da questo, em detrimento de uma viso de conjunto, para a qual no h
Pesquisadores que desenvolvem atividades de autoria e reviso de artigos e trabalhos cientficos no o fazem na expectativa de receber royalties ou pagamento. Porm, a maioria das editoras cientficas adota um modelo proprietrio sobre suas publicaes, cujo pblico-alvo a prpria comunidade cientfica. 192 Durante a 35 Conferncia-Geral da UNESCO, reuniu-se em Paris, de 13 a 15/out/2009, a Comisso de Comunicaes e Informao, que aprovou resoluo na qual recomenda ao DiretorGeral desenvolver estratgia para que a organizao contribua para a promoo do acesso livre informao cientfica. Fonte: Telegrama N 816, de 20 nov. 2009, da Misso junto UNESCO.
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mecanismo de coordenao apropriado, exceto a possibilidade de intercmbio de ideias entre os principais atores durante as sesses anuais do IGF. 4.1.4 Impactos sociais e culturais A Internet oferece oportunidade de ampliar modalidades de comunicao social, reduzir barreiras socioculturais e oferecer novas formas de expresso da criatividade e da cultura. A diversidade cultural e lingustica e a oportunidade de gerao de contedos locais so fatores que merecem ateno dos formuladores de polticas pblicas sobre as aplicaes da rede mundial, no intuito de evitar tendncia massificao da cultura e homogeneizao do pensamento em torno dos valores dos pases tecnologicamente mais avanados. So relevantes, nesse contexto, as tentativas de censura e controle de contedos, por parte de alguns governos que, na ausncia de norma de aplicao global, recorrem aos respectivos arcabouos legais e regulatrios para impor limites ao que seus cidados podem ou devem acessar. De igual importncia, os desafios privacidade on-line, diante de possibilidades tcnicas de invaso da privacidade individual, para vrias finalidades, revelam cuidados que precisam ser levados em conta, em modelo regulatrio de aplicao global, hoje inexistente. Nessa seo, sero apresentados os impactos sociais e culturais da Internet, cujas consideraes no se podem dissociar do seu regime de governana. (a) Controle sobre contedos O controle sobre contedos circulados na Internet est relacionado com o tipo de tecnologia empregada e a finalidade a que se destina. Pode-se apontar dois tipos de excesso relacionados interao entre lei e tecnologia. Por um lado, a tecnologia pode exceder os limites legais, ao restringir aes que no so proscritas em lei193. Por outro lado, a tecnologia pode tambm ser usada na aplicao de leis que ferem normas universais tais como a Declarao Universal de Direitos Humanos, em particular no que tange liberdade de expresso e liberdade de imprensa. Como no h definio
193 Por exemplo, a tecnologia de gesto de direitos digitais (DRM), visando impedir a reproduo no autorizada de contedos, pode restringir tambm a cpia para fins no comerciais, permitida em muitos sistemas legais nacionais, como visto no item 4.1.1.c.

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comum, aceita globalmente, sobre o que seria contedo indesejvel na Internet, costumam prevalecer vises definidas pelos Estados, no contexto dos respectivos regimes legais nacionais. Entusiastas da Internet costumam afirmar que ela infensa a controles. John Gilmore, cofundador da Electronic Frontier Foundation (EFF), organizao de defesa de liberdades civis na Internet, anunciava em 1993 que a Internet interpreta censura como dano e a contorna (citado por DREZNER, 2007, p. 95). Evidncias sugerem, porm, que os governos que o desejarem so capazes de interferir e regular a circulao de contedos na Internet, mediante recurso a opes tecnolgicas compatveis com padres usados na rede. A eficcia com que Cingapura tratou do assunto, em meados da dcada de 1990, demonstrou a factibilidade de implantar modelo eficaz de restrio ao acesso a contedos indesejados, notadamente polticos, sem comprometer as possibilidades de uso comercial da rede. O sucesso da aplicao de controles na cidade-estado seria emulado por diversos pases do sudeste asitico e tambm pela China, a partir de 2000194. A muralha da informao construda pelo governo chins usaria tecnologia norte-americana, sobre a qual, aparentemente, no houve restries exportao195. Em complemento ao controle sobre as conexes fsicas, desde 2005, empresas como Microsoft, Yahoo e Google, interessadas no mercado chins, passariam a aceitar termos de servio que incluem restrio de acesso a contedos considerados danosos ao regime (EIHORN, 2006). Desde 2006, a ONG francesa Reporters sans Frontires publica lista de inimigos da Internet, assim classificados por fazerem recurso a instrumentos de censura sobre contedos on-line e reprimir usurios que acessam tais contedos. Em janeiro de 2010, a lista inclua os seguintes pases: Arbia
A reao chinesa aos distrbios sociais na provncia de Urumqi, em julho de 2009, exemplifica o poder governamental de, em ao coordenada, limitar ou pelo menos intimidar a divulgao de contedos considerados indesejados. Durante e no perodo posterior aos acontecimentos, a censura desabilitou a busca pela palavra Urumqi e outras palavras-chaves relacionadas. Artigos publicados no pas foram harmonizados, mensagens de correio eletrnico foram filtradas e alguns servios como Facebook e Twitter foram suspensos. Fonte: Wikipedia, the Free Encyclopedia. Disponvel em: <http://en.wikipedia.org/wiki/July_2009_rmqi_riots>. Acesso em: 27 nov. 2009. 195 A Cisco, lder mundial no mercado de equipamentos para conexo Internet, vinha desenvolvendo desde a dcada de 1990 produtos que permitem a filtragem de contedos, por demanda de clientes empresariais que desejavam limitar o tipo de contedo acessado por seus empregados. Equipamentos da Cisco, fornecidos ao governo chins, foram instalados nos pontos de trfego de dados entre a China e o exterior (GOLDSMITH e WU, 2006, p. 93).
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Saudita, China, Coreia do Norte, Cuba, Egito, Ir, Myanmar, Sria, Tunsia, Turcomenisto, Uzbequisto e Vietn196. No so apenas regimes totalitrios ou de tendncia autoritria que recorrem tecnologia para controlar contedos. Matria publicada na revista Foreign Policy, verso on-line, em maro de 2009 (KEATING, 2009), apresenta nmero crescente de pases democrticos com iniciativas legais ou decises judiciais nessa rea. A essncia do debate gira em torno da questo sobre quem decide que tipo de contedo deve estar sujeito a controle: o Estado? Organismos internacionais? A iniciativa privada? O mercado? Os usurios finais? A famlia? No contexto do regime vigente, o Frum de Governana da Internet (IGF) oferece espao para discusso global de aspectos do tema. As limitaes do IGF quanto possibilidade de coordenar polticas, tomar decises ou negociar acordos no tm permitido que se avance na normatizao do tema no plano internacional. Na ausncia de norma de aplicao universal, as jurisdies nacionais continuaro a dar solues prprias para a questo, de acordo com os valores sociais, polticos e culturais de cada pas, com indesejvel criao de cipoal jurdico de potencial efeito deletrio s relaes sociais e culturais na Internet. (b) Privacidade e anonimato No ambiente sem fronteiras da Internet, diante da mirade de legislaes nacionais sobre proteo privacidade, frequentemente incompatveis, encontrar limite entre direito privacidade, segurana e combate ao crime no tarefa fcil, sobretudo na ausncia de norma universalmente aceita. O debate sobre privacidade e direitos humanos remete a questes fundamentais da organizao poltica e social do mundo contemporneo, postas em xeque pela arquitetura tecnolgica em que a Internet foi projetada. No item 4.1.2.c, privacidade foi mencionada em interseo com defesa de direitos do consumidor. O tema no se restringe, porm, a relaes de consumo. Visto desde perspectiva sociocultural, o debate sobre Internet e privacidade traz tona o fantasma orwelliano de sociedade totalitria, amparada em meios tecnolgicos usados por um big brother onisciente e controlador das aes individuais. A tecnologia permite a
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Fonte: <http://www.rsf.org/en-pays225-Internet.html>. Acesso em: 21 jan. 2010.

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adoo de modelos cada vez mais intrusivos197; o limite ter necessariamente de ser dado pela lei. Lei que opere sob os limites da jurisdio nacional, no entanto, ter duvidosa eficcia na garantia de direitos e liberdades individuais no ciberespao. No Brasil, tramita no Legislativo, desde 2003, projeto de Lei sobre Crimes Cibernticos, conhecido por Projeto Azeredo, em aluso ao seu proponente, o Senador Eduardo Azeredo. O projeto motivou discusso nacional sobre limites da ingerncia do Estado sobre a Internet, direito privacidade e modos de garantir segurana e aplicao da Lei no ciberespao, no mbito da jurisdio nacional. Como se pode depreender do estudo do funcionamento e operao da Internet, essas no so questes triviais. A dificuldade em aprovar o projeto resulta da complexidade em equacionar seus componentes tcnicos, jurdicos e polticos. Alm disso, h que ter presente o fato de que, sem a harmonizao de normas e condutas no plano global, iniciativas nacionais tendem a ser incuas. Aqui reside uma oportunidade para a formulao de princpio fundamental ao regime de governana da Internet, ausente do modelo vigente, que proponha entendimento de vocao global sobre limites tecnolgicos e funes legais correspondentes. Interessante ponto de partida poderia ser o conceito de liberdade negativa, de Isaiah Berlin (1969), entendido como o conjunto mnimo de fronteiras no discernveis em que o exerccio da autonomia individual no pode ser restringido ou coagido por qualquer instituio social ou poltica. Caberia a um regime global de governana evitar, sob qualquer pretexto ou circunstncia, a afronta a tais liberdades, seja por parte da onipresena do Estado, da lgica do mercado ou das prprias defesas do regime democrtico (CRUZ JR., 2008). (c) Diversidade cultural e multilinguismo O crescimento acelerado da Internet nos pases em desenvolvimento, sobretudo naqueles que no usam a lngua inglesa, deu origem ao tema da diversidade cultural e do multilinguismo na Internet. A questo no se restringe
Por exemplo, a prtica de Deep Packet Inspection (DPE) uma tcnica intrusiva pela qual os pacotes de informao em trnsito pela Internet podem ser abertos e verificados quanto ao contedo que portam, frente a critrios predefinidos que indiquem qual ao ser tomada, que pode incluir copi-lo a um agente estatal competente, desconectar o remetente, reunir dados estatsticos sobre os usurios, etc.
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a oferecer contedos em outros idiomas, mas a promover a construo de contedos originais, em idioma local, mediante o domnio do uso das tecnologias oferecidas pela Internet por membros de comunidades que compartilhem de traos culturais e ambientes sociais prprios. Os debates sobre o tema no contexto da CMSI e, posteriormente, no IGF, tendem a reconhecer que o hiato digital tambm hiato de conhecimento e que o respeito diversidade tema de alcance global (DORIA e KLEINWCHTER, 2008, p. 230). No contexto do Sistema de Nomes de Domnio (DNS), a ICANN se ocupa em definir parmetros tcnicos para a inscrio de domnios em alfabeto no latino na raiz do sistema (Internationalized Top-Level Domain Names IDN). No plano das aplicaes, os princpios de interoperabilidade e de sistemas abertos, inclusive a promoo do uso de software de cdigo livre e aberto, so importantes para promover a diversidade, em particular no que se refere a padres de acessibilidade. O debate sobre diversidade cultural e multiliguismo importante para contrabalanar a predominncia de contedos produzidos nos pases centrais, sobretudo nos Estados Unidos, para fins comerciais. Produtores culturais de orientao comercial tendem a ver a Internet como mais um meio de criar mercados e difundir seus produtos, noo presente na expresso livre fluxo de informaes, includa como um dos pilares do regime vigente construdo por Washington. A promoo do multilinguismo e da diversidade cultural requer impulso poltico a partir de adequado espao no regime de governana da Internet. A UNESCO tem promovido diversas iniciativas, firmando-se como instituio de referncia para esse tema, as quais valeria acompanhar e apoiar, em linha com as preocupaes brasileiras de diversidade cultural e gerao local de contedos. 4.1.5 Gesto tcnica dos recursos crticos da Internet Como visto no captulo 3, item 3.2.4, o GTGI havia identificado, em 2005, o tema de infraestrutura e recursos crticos como uma das quatro reas-chave para a definio de polticas pblicas internacionais. Alguns dos tpicos sugeridos pelo GTGI sob o rtulo de recursos crticos (interconexo, infraestrutura de telecomunicaes, tecnologias convergentes e inovadoras e multiliguismo) seriam acomodados na pauta do IGF, agrupados sob os temas de acesso e diversidade. Mas outros ficariam de fora, notadamente: gesto do Sistema de Nomes de Domnio (DNS) e dos
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endereos do Protocolo da Internet (endereos IP), administrao dos servidores-raiz e definio de padres e protocolos tcnicos198. Para garantir o funcionamento adequado da Internet, seu regime de governana precisa assegurar o funcionamento adequado desses recursos, de modo coordenado, em escala global. A forte resistncia, por parte de defensores do regime vigente, em sequer trazer tais tpicos discusso no plano internacional199 resultou em que a expresso recursos crticos da Internet passasse a ser identificada como cdigo para esse grupo de temas, geridos por instituies no governamentais como a ICANN, integrantes da pauta do regime sob liderana do setor privado, tal como criado e mantido por Washington, e cuidadosamente excludos das discusses multilaterais. Nesta cesta temtica, sero apresentadas questes relacionadas gesto do DNS, ao controle sobre a raiz da Internet e neutralidade da rede em ambiente de convergncia tecnolgica. Apesar da tecnicidade inerente aos temas, o adequado acompanhamento dessa pauta reveste-se de importncia central para a participao brasileira no regime de governana da Internet, devido s suas implicaes polticas no plano internacional. (a) Administrao do sistema de nomes de domnio (DNS) A ttulo ilustrativo, apresenta-se, a seguir, pauta de questes pertinentes ao regime vigente, relacionadas gesto do DNS200 e participao dos governos na definio de polticas pblicas. Trata-se de identificar, aqui, onde reside o poder de deciso e controle sobre tais recursos e qual o grau de multilateralismo, transparncia e participao no exerccio desse poder. (i) Quem decide sobre a criao de novos nomes de domnio genricos (generic Top Level Domain Names gTLD)? Por delegao contratual do
O tema de definio de padres e protocolos tcnicos foi tratado no captulo 2, item 2.3.3 e retomado no captulo 3, item 3.3.5. 199 Na tentativa de evitar a discusso sobre recursos crticos, e com isso o questionamento sobre o modo como o regime que os governa foi estruturado, chegou-se a argumentar que a eletricidade tambm seria um recurso crtico da Internet, sem o qual no seria possvel obter conexo rede. Having electric power available can become a very critical resource, argumenta Vint Cerf, na primeira sesso do IGF em que se tratou do tema (Rio de Janeiro, nov. 2007) (DORIA e KLEINWCHTER, 2008, p. 261). 200 O funcionamento do DNS e a associao entre nmeros IP e nomes de domnio foram explicados no captulo 2, item 2.2.3.
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governo norte-americano, a deciso tomada pelo Conselho da ICANN, a partir de poltica desenvolvida em uma de suas organizaes de apoio, a Generic Names Supporting Organization (GNSO)201, sem a participao de agentes de governo. Os efeitos de tal procedimento transcendem a esfera tcnica e a jurisdio norte-americana, na medida em que os gTLD, diferena dos nomes nacionais (ccTLD), so domnios de vocao global, e deciso sobre novos gTLD pode gerar impactos internacionais de ordem jurdica, poltica, econmica, social e cultural. (ii) Qual o papel dos governos no processo decisrio da ICANN, em acompanhamento dos contratos de delegao dos gTLD e do regime de corregulao para a explorao comercial dos mesmos? Como visto no captulo 3, item 3.3.5, governos podem indicar representantes para reunies do Comit Assessor Governamental da ICANN (GAC), que se rene com a mesma periodicidade do Conselho da entidade (quadrimestral). Nos termos do estatuto da ICANN, que no passou pelo escrutnio multilateral, o GAC tem carter assessor: suas recomendaes podem ser desconsideradas pelo Conselho, mediante justificativa202. A recomendao do GTGI, em 2005, de criar rgo multilateral supervisor da Internet (como visto no captulo 3, item 3.2.4), tinha por objetivo dar legitimidade a essa assembleia de representantes governamentais e retir-la da alada de organizao privada norte-americana. Tal recomendao no foi encampada pela CMSI. (iii) Qual a influncia dos governos na gesto dos cdigos nacionais (ccTLD) dos respectivos pases? Qualquer deciso nacional que necessite alterar o endereo registrado no arquivo-raiz do sistema precisa seguir o procedimento estabelecido pela IANA, que requer autorizao do Departamento de Comrcio dos Estados Unidos. Ainda que os Estados Unidos declarem no ter inteno de interferir nas decises nacionais, a formalidade exigida contrria ao princpio acordado na CMSI, segundo o
A poltica para introduo de novos gTLD estabelece critrios de avaliao sobre capacidade administrativa do interessado em gerir novo gTLD, fins a que se destina, compromisso em observar a Poltica Unificada de Soluo de Controvrsias em direitos autorias sobre nomes de domnio (UDRP), estipulao do valor de taxas e custos cobrados pela ICANN, avaliao do nome solicitado luz das semelhanas com os existentes ou com nomes de designao geogrfica, entre outros. Fonte: <http://www.icann.org/en/topics/new-gtld-program.htm>. Acesso em: 22 set. 2009. 202 ICANN Bylaws, Artigo XI.2.1, incisos j e k. Disponvel em: <http://www.icann.org/en/ general/bylaws.htm#XI>. Acesso em: 22 set. 2009.
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qual pases no se devem envolver nas decises relacionadas aos cdigos nacionais (ccTLD) de outros pases (WSIS, 2005b, par. 63). Revela, mais uma vez, o poder de reserva dos Estados Unidos sobre o regime em vigor. A organizao de apoio da ICANN para temas relacionados a cdigos de pases (ccNSO) assembleia de operadores nacionais, cuja procedncia varia de pas a pas, e nem sempre corresponde a indicaes dos governos nacionais203. (iv) Por que a operao do registro .com exclusividade de uma s empresa (Verisign)? E por que o Departamento de Comrcio dos Estados Unidos e a Verisign mantm acordo que regula os termos de explorao comercial desse registro, com validade at novembro de 2012204? Trata-se de evidncia do regime de corregulao, que garante quela empresa monoplio sobre o registro .com, sob disciplina contratual do governo norteamericano. O escopo de atuao da empresa no se limita aos Estados Unidos, como demonstra sua rede de 16 escritrios internacionais, um deles em So Paulo205. (v) Quem escolhe os membros do Conselho da ICANN e o presidente da entidade? Dos 15 membros do Conselho com direito a voto, 6 so indicados pelas organizaes de apoio da prpria ICANN206, 8 so escolhidos por Comit Seletivo integrado por representantes de diversos setores interessados nas suas atividades207. Uma vaga cabe, ex officio, ao presidente. A escolha deste, por sua vez, prerrogativa do Conselho. O atual presidente, Rod Beckstrom, foi escolhido com o apoio da empresa Egon Zehnder, especializada na seleo internacional de lderes empresariais208. Vale notar a ausncia de consulta a representantes
Alguns pases licenciaram seus registros nacionais para uso comercial global. Por exemplo .tv, correspondente a Tuvalu, explorado pela empresa Verisign para registrar empresas teledifusoras; .fm, dos Estados Federados da Micronsia, usado para registro de estaes de rdio; .st, referente a So Tom e Prncipe, explorado por uma empresa alem que o opera globalmente tambm para outros propsitos, como aluso mnemnica a street e Star Trek, entre outras. 204 Emenda N 30 ao Acordo Cooperativo Dep. do Comrcio Verisign. Disponvel em: <http:// www.ntia.doc.gov/ntiahome/domainname/nsi.htm>. Acesso em: 27 nov. 2009. 205 Fonte: Verisign Contact Information Website. Disponvel em: <http://www.verisign.com/ contact-information/>. Acesso em: 22 set. 2009. 206 Generic Names Supporting Organization (GNSO), Country-Code Names Supporting Organization (ccNSO) e Address Supporting Organization (ASO). 207 Fonte: ICANN Bylaws, Art. VII. Disponvel em: <http://www.icann.org/en/general/ bylaws.htm#VII>. Acesso em: 22 set. 2009. 208 Conforme resolues 15 e 16 do Conselho da ICANN adotadas em 26 jun. 2009, em Sydney. Disponvel em: <http://www.icann.org/en/minutes/resolutions-26jun09.htm>. Acesso em: 22 set. 2009.
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governamentais nesse processo, o que confirma a opo norte-americana por um regime privado de gesto209. A lista no exaustiva apresentada acima demonstra existncia de espao para a ao diplomtica, com vistas a buscar regime mais equilibrado quanto participao dos pases, em particular dos pases em desenvolvimento, nas decises afetas gesto do DNS. H duas vias de ao possveis aos governos que pretendem ampliar sua participao no regime: atuar por dentro, na defesa dos interesses concretos do pas nos espaos atualmente existentes para a ao governamental, tais como o GAC; e por fora, nas Naes Unidas, no seguimento da CMSI, no IGF, na UIT, na UNESCO e em contatos bilaterais, em perspectiva que vise a questionar as bases do regime vigente, torn-lo menos dependente do governo norte-americano e mais representativo da comunidade internacional. Tais vias no so excludentes e integram a opo brasileira, como se ver no item 4.2. (b) Controle sobre a raiz da Internet Os operadores dos servidores-raiz da Internet so 13 entidades que hospedam e publicam o contedo do arquivo-raiz, arquivo de dados que est no pice do sistema indexado de endereos. O arquivo-raiz contm lista dos nomes de domnio que constam do primeiro nvel de endereamento210 e respectivos endereos numricos do Protocolo da Internet (IP). Qualquer alterao no arquivo-raiz, seja para atualizao, incluso ou excluso de domnios de primeiro nvel, requer aprovao do governo norte-americano, caso a caso. O procedimento executado pela ICANN,
Os governos, nos termos do estatuto da ICANN, podem estar representados no Conselho (pelo coordenador do GAC, sem direito a voto) e no Comit Seletivo (por um representante, tambm sem direito a voto). Desde 2008, o GAC abdicou de indicar um representante ao Comit Seletivo, tendo em vista a impossibilidade de representao de diversos governos por parte de um s agente governamental. 210 Domnio de primeiro nvel aquele conjunto de caracteres situado direita do ltimo ponto, num endereo da Internet. Por exemplo, no domnio http://www.mre.gov.br, o primeiro nvel o .br. No arquivo-raiz, o .br relacionado a um nmero, que corresponde ao endereo IP da mquina que administra o domnio .br no Brasil e est autorizada a resolver o restante do nome de domnio, a partir do segundo nvel ( esquerda do ltimo ponto). No exemplo citado, o administrador do .br que ir indicar qual o computador que hospeda as informaes correspondentes ao endereo .gov.br, e assim por diante, at que se possa acessar a pgina eletrnica do MRE.
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por fora de contrato de gesto com o Departamento de Comrcio dos Estados Unidos, em vigor at 30 de setembro de 2011211. Os Estados Unidos mantm, com essa sistemtica, poder de reserva sobre a execuo das decises, do qual decorre uma ascendncia poltica sobre os demais atores212 no processo decisrio da ICANN e consequente distoro do princpio de igualdade de condies entre os pases na definio de polticas pblicas internacionais no contexto do regime. Olga Cavalli (2009, p. 46) observa que, a persistir a superviso unilateral norte-americana, cresce o risco de fragmentao da rede e a criao de novas internets que no sejam necessariamente compatveis entre si. Alm do controle unilateral que os Estados Unidos exercem sobre o sistema de endereamento global da Internet, a distribuio geogrfica dos operadores de servidor-raiz no equilibrada: das 13 entidades existentes, dez localizam-se nos Estados Unidos, uma na Holanda, uma no Japo e uma na Sucia. Apesar de divulgarem o mesmo contedo do arquivo-raiz, que somente alterado mediante aprovao do governo norte-americano, os 13 operadores dos servidores-raiz so autnomos, no integram organizao formal nem tm vnculos institucionais entre si. A tecnologia empregada para atualizao dos servidores-raiz, conhecida como anycast, permite que o arquivo-raiz seja copiado e distribudo, de modo automtico e frequente, a mais de 80 pontos do planeta, chamados servidores-espelhos, quatro dos quais se situam no Brasil. Demi Getschko, membro do CGI.br por notrio saber em assuntos da Internet, afirma que, na rede mundial, a distncia deve ser medida em termos eletrnicos e no geogrficos213. Avalia que, para fins de atender s necessidades brasileiras de encurtar as distncias eletrnicas, a existncia no Brasil de tais servidores-espelhos suficiente. Agrega o especialista que a nica vantagem de ter servidor-raiz fisicamente localizado no Brasil seria na hiptese pouco provvel de que toda a conectividade internacional do Pas fosse perdida: por exemplo, caso fossem rompidos todos os cabos ticos submarinos que nos ligam ao exterior.
Contrato entre a ICANN e o governo dos Estados Unidos sobre a funo IANA, de 9 fev. 2000, com emendas e modificaes posteriores. Disponvel em: <http://www.icann.org/en/ general/agreements.htm>. Acesso em: 22 set. 2009. 212 Tal ascendncia exemplificada pelo episdio de recusa pela ICANN em criar o domnio .xxx, destinado a contedos da indstria pornogrfica, por presso de grupos conservadores sobre a Casa Branca. Fonte: Telegrama N 2280, de 23 ago. 2005, da Delegao em Genebra. 213 Entrevista concedida ao autor, por correio eletrnico, em 13 dez. 2009.
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Para Getschko, o n grdio a resolver quando se fala do excessivo controle norte-americano sobre a raiz da Internet a subordinao contratual da ICANN ao Departamento de Comrcio, para fins de alterao do contedo do arquivo-raiz. Essa questo motivou a elevao do tema de governana da Internet ao nvel poltico-diplomtico, durante a CMSI, em particular aps ter sido identificado no relatrio do GTGI, como visto no captulo 3, item 3.2.4. No perodo ps-CMSI, o tema vem sendo mencionado de modo eventual e pouco consistente, em debates no mbito do IGF e da ICANN. No h mobilizao internacional que o tenha feito avanar, em razo, sobretudo, da resistncia norte-americana. A proximidade da expirao do contrato entre a ICANN e o Departamento de Comrcio, em 2011, poder criar momento propcio considerao do assunto, caso haja suficiente articulao no plano externo, tarefa que reserva espao de ao para a diplomacia. (c) Convergncia tecnolgica e neutralidade da rede Nos Estados Unidos, companhias de infraestrutura de telecomunicaes fizeram tentativas isoladas de selecionar contedos para trfegopor suas redes fsicas, cobrar seletivamente dos provedores e limitar a circulao de certas aplicaes. Essas tentativas vm sendo impedidas pelo rgo regulatrio214 e motivaram discusso no meio poltico sobre o poder discricionrio de tais empresas em interferir na operao de outras camadas necessrias ao funcionamento da Internet, alm da camada fsica. As companhias argumentam que a convergncia tecnolgica para padresdigitais de comunicao tem gerado demanda crescente por infraestrutura de redes ecrescimento exponencialnatransmisso de dados via Internet, o que viriaexigindo investimentostambm crescentes por parte dasempresasdo setor. Acobrana dosprovedores de contedo pelo uso preferencial de suas redes, em velocidades de transmisso mais elevadas, seria uma maneira de obter retorno pelo investimento feito.
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Em 2007, a imprensa noticiou que a empresa Comcast, a segunda maior provedora de acesso Internet nos Estados Unidos, estaria bloqueando a circulao de dados oriundos do aplicativo BitTorrent, que se destina ao compartilhamento de arquivos entre usurios, inclusive msicas e vdeos. (SVENSSON, 2007). A Comisso Federal de Comunicaes (FCC) reprovou a conduta da Comcast e introduziu diretrizes regulatrias sobre o tema.

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O modo como a Internet foi estruturada, como apresentado no captulo 2, item 2.2, implica a aceitao do princpio de separao entre as diversas camadas da rede. As funes de transmisso de dados no devem, segundo essa lgica, interferir no tipo de contedo transportado. A no interferncia no tratamento dos pacotes de informao circulados na Internet conhecida como o princpio de neutralidade da rede. Para explicar como esse princpio funciona na prtica, Srgio Amadeu da Silveira (2007, p. 39) compara a Internet navegao comercial martima:
Os navios transportam contineres, todos com as mesmas especificaes, independentemente dos seus contedos. De modo semelhante, a internet transporta as informaes em pacotes de dados, os datagramas, que seguem as determinaes dos protocolos TCP/IP. Esses pacotes de dados apresentam um cabealho que contm informaes sobre o seu endereo IP de destino e de origem, ou seja, de onde vieram e para onde iro; alm disso, trazem outras informaes que os identificam como uma mensagem de e-mail ou uma pgina web etc.

A quebra do princpio da neutralidade da rede teria implicaes que iriam muito alm de resolver o problema dos custos de infraestrutura das grandes operadoras. a existncia desse princpio que estimula a competio e a inovao na rede mundial, ao manter relativamente baixa a barreira de entrada para novos desenvolvedores de aplicaes, sem discriminao entre pequenos e grandes atores. Em processo de convergncia tecnolgica, no qual tecnologias outrora estanques como telefone e televiso tendem a migrar para ambiente digital e trfego via Internet, a seleo de quais pacotes de dados podem trafegar, feita por empresas privadas, levanta tambm questes relacionadas ao controle de contedos, reteno indevida de dados, violao de direitos de privacidade e quebra de princpios fundamentais para o funcionamento da Internet, tais como o de inteligncia na periferia. At o presente, h registro de iniciativas legais em mbito domstico, em favor da neutralidade da rede em alguns pases215. Solues nacionais podem revelar-se insuficientes, luz do interesse em preservar a operao global da Internet em torno dos mesmos princpios e normas. O tema deve, portanto,
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Legislao nacional sobre neutralidade da rede foi introduzida na Itlia, em maro de 2009. Propostas semelhantes vm sendo debatidas nos Estados Unidos e na Unio Europeia.

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constar da pauta do regime de governana da rede mundial. No entanto, exceto por esparsas menes ao tema em sesses do IGF, no h foro internacional que considere a adoo desse princpio em mbito global. Nenhuma das instituies integrantes do regime considera a regulao sobre neutralidade da rede como parte de seus mandatos. Lawrence Solum (2009, p. 91) reconhece que uma soluo internacional para o problema da neutralidade da rede iria requerer novo regime com base em tratado, e qualquer novo tratado enfrenta enormes obstculos polticos. A misso de reunir condies que superem obstculos polticos de qualquer ordem e permitam avanar na direo da soluo apontada por Solum essencialmente da alada da diplomacia. Eventual encaminhamento do tema no plano internacional precisa corresponder s caractersticas inovadoras das tecnologias associadas Internet, uma vez que as particularidades do surgimento e evoluo da rede mundial tornam inviveis solues simplistas ainda que tentadoras do ponto de vista das burocracias estatais de transferir a gesto da rede para organizao intergovernamental especializada, tal como a UIT. 4.1.6 Segurana e defesa Os desafios impostos por crackers216 e por cdigos maliciosos ameaam o uso do ciberespao para fins de prestao de servios pblicos, transaes comerciais e bancrias e mesmo de reao operacional das foras armadas em cenrio de combate. Nos Estados Unidos, questes ligadas segurana e defesa das vias de informao ganharam relevncia a partir dos ataques de 11 de setembro de 2001, quando se constatou que os terroristas fizeram uso da Internet para coordenar a preparao dos atos. A partir de 2003, empresas e instituies do complexo industrial - militar norte-americano (Lockheed Martin, Sandia National Laboratories e NASA, entre outras) foram vtimas de ataques cibernticos, em episdio que ficou conhecido como Titan Rain (GRAHAM, 2005). Mais recentemente, em abril de 2009, o Wall Street Journal divulgou
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Cracker o especialista em informtica que usa seus conhecimentos para fins ilcitos, tais como quebra de sistemas de segurana e acesso no autorizado a informaes em rede. Como esclarece Hansem (2005, p. 19), o termo hacker tem sido usado, impropriamente, com o mesmo significado. Na acepo original, hacker remete a profissionais e estudantes que participam do movimento de software livre e aberto e contribuem para a inovao na Internet.

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matria sobre atos de espionagem, via Internet, contra projetos militares do Pentgono. Levantaram-se suspeitas, nos dois episdios, de que o governo chins teria sido o responsvel217. O presidente Barack Obama criou, em 2009, o cargo de Coordenador de Segurana Ciberntica, ligado diretamente Casa Branca, com a funo de articular aes transversais entre agncias de governo, para fins de assegurar o funcionamento dos servios pblicos na Internet e reduzir riscos de ataques contra recursos do governo, sejam de origem interna ou externa. Obama considera, ainda, criar um novo comando militar para o ciberespao, o qual teria por objetivo preparar as foras armadas para engajamento ofensivo em batalha ciberntica218. Os ataques cibernticos mais comuns so conhecidos por Ataques Distribudos de Negao de Servio (Distributed Denial of Service DDoS), que tornam sistemas informatizados indisponveis, por excesso de demanda219. Caso clssico de DDoS que despertou governos para a importncia da segurana de redes na moderna doutrina militar foi a srie de ataques cibernticos a stios eletrnicos da Estnia, em abril de 2007, episdio que ficou conhecido como guerra ciberntica estoniana. Os ataques derrubaram stios do parlamento, de bancos, ministrios, empresas jornalsticas e de teledifuso, em meio crise poltica gerada pela retirada de monumento representativo da era sovitica em Tallinn. O governo estoniano acusou o Kremlin, mas admitiu que no tinha evidncias que provassem a ligao entre os ataques e autoridades russas (MYERS, 2007). Aps a guerra ciberntica estoniana, a OTAN deu incio a consultas para elaborar doutrina militar de guerra em ambiente ciberntico. Em 2008, inaugurou, em Tallinn, um centro de excelncia em defesa ciberntica220.
Os ataques teriam sido contra o projeto Joint Strike Fighter, orado em 300 milhes de dlares, e contra o sistema de controle de trfego areo, operado pela Fora Area (GORMAN, COLE e DREAZEN, 2009). 218 Telegrama N 1280, de 29 mai. 2009, da Embaixada em Washington. 219 No DDoS, um computador mestre pode ter sob seu comando at milhares de computadores zumbis, mquinas infectadas e operadas distncia, revelia dos seus usurios, sob comando do mestre. O ataque consiste em fazer com que os zumbis acessem determinado recurso em rede (alvo) na mesma data e hora, excedendo a capacidade do alvo de atender simultaneamente a todos os pedidos. Dependendo do recurso atacado, o alvo pode ser forado a reiniciar ou mesmo ficar travado e inoperante, interrompendo as funes a que se destina. Fonte: Ataque de Negao de Servio. In: WIKIPDIA, a enciclopdia livre. Flrida: Wikimedia Foundation, 2009. Disponvel em: <http://pt.wikipedia.org/wiki/Ataque_de_negao_de_servio>. Acesso em: 26 dez. 2009. 220 Cooperative Cyber Defence Centre of Excellence (CCD COE). Fonte: NATO News, 14 mai. 2008. Disponvel em: <http://www.nato.int/docu/update/2008/05-may/e0514a.html>. Acesso em: 26 dez. 2009.
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Entre outros casos recentes, vale mencionar que, nos dias que antecederam a invaso russa na Osstia do Sul, em 2008, um DDoS foi deflagrado contra stios do governo da Gergia, tendo por alvo as pginas eletrnicas do Presidente Mikhail Saakashvili e do Banco Nacional. O governo russo foi novamente acusado de ter orquestrado os ataques, alegao negada por Moscou. Em maro de 2009, a BBC noticiou a existncia da maior rede de espionagem ciberntica j descoberta, baseada na China, com infiltraes em mais de 1200 computadores, em 103 pases221. Os episdios acima citados ilustram a vulnerabilidade das redes informatizadas, que tende a aumentar com a progressiva migrao das transaes econmicas, culturais, comerciais e sociais para a Internet. Revelam, ademais, a necessidade de esforos nacionais na rea de defesa ciberntica, com vistas a impedir eventuais interferncias indevidas em stios eletrnicos, redes de dados e servios on-line oferecidos pelo governo. O governo brasileiro tem demonstrado sensibilidade quanto necessidade de garantir que a Internet seja segura, estvel e sem solues de continuidade. No plano diplomtico, desde a fase preparatria da CMSI, o Brasil procura matizar a nfase excessiva no tema, ao defender que a vertente do desenvolvimento com incluso social no seja prejudicada nem esteja condicionada a imperativos de segurana. O argumento da segurana ciberntica serviu, ademais, ao propsito brasileiro de recomendar tratamento multilateral e democrtico governana da rede mundial, o que inclui reviso do papel da ICANN. Em diversas oportunidades, representantes brasileiros indicaram que, para o Brasil, os governos s poderiam assumir maiores responsabilidades pela segurana do ciberespao se tivessem a oportunidade de participar democraticamente da gerncia da rede mundial de computadores e da formulao das decises mais relevantes sobre a Internet, como a designao de nomes e nmeros de domnio. Independente do rumo que tomarem as discusses internacionais sobre gesto do DNS, a questo da segurana e defesa dos recursos nacionais disponveis na Internet tem valor prprio e assume posio prioritria no contexto da participao brasileira no regime de governana vigente.
221 Major cyber spy network uncovered. BBC News on-line. 29 mar. 2009. Disponvel em: <http://news.bbc.co.uk/2/hi/americas/7970471.stm>. Acesso em: 26 dez. 2009.

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4.2 Participao da diplomacia brasileira O acompanhamento do tema de governana da Internet pela diplomacia brasileira recente. Teve incio no contexto dos preparativos CMSI e se desenvolveu com a aproximao ICANN, no interesse de melhor compreender o funcionamento do regime e o espao destinado participao dos governos naquela entidade. Desde ento, o Pas desenvolve uma curva ascendente de participao, tendo sediado, em 2007, a segunda reunio do IGF, no Rio de Janeiro, e passado a coordenar a elaborao de resoluo anual da Assembleia Geral das Naes Unidas sobre a CMSI. O espao de ao da diplomacia brasileira, tanto nos foros internacionais, quanto na coordenao interna e elaborao das posies de governo sobre diversos temas da pauta, assim se justifica, segundo Hadil da Rocha Vianna, Diretor do DCT222:
A construo da Sociedade da Informao centrada na pessoa, no discriminatria e orientada para o desenvolvimento, tal como prevista nos documentos finais da Cpula Mundial de Tnis, depende da existncia de mecanismos de tomada de deciso, que facultem a participao de todos os interessados na questo da governana da Internet. Assim, tanto governos, a sociedade civil, setores empresariais, a academia, quanto usurios podero usufruir de seus amplos benefcios, bem como prevenir-se contra os riscos envolvidos. O Brasil, em razo, sobretudo, do expressivo e crescente nmero de usurios, no poderia deixar de desempenhar papel protagnico nos debates sobre o tema em curso em diversos foros internacionais. Portanto, cabe ao Itamaraty, no contexto do tratamento de temas ligados ao desenvolvimento da cincia, da tecnologia e da inovao, acompanhar de perto e participar ativamente, sempre em estreita coordenao com os demais setores nacionais pertinentes, das decises que afetem os interesses do Pas nesse mbito.

Lamazire (1995) afirma que, na rea de segurana, no h nem como optar por regimes diferentes, nem como sair (opt out) dos regimes existentes, em sua complexa articulao. Esse axioma tambm aplicvel ao regime de
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Entrevista concedida ao autor. Braslia, 16 dez. 2009.

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governana da Internet. A participao informada do Brasil nos foros e articulaes do regime existente , portanto, tarefa irrenuncivel da diplomacia brasileira. A seguir, apresenta-se um resumo de aes recentes desenvolvidas pelo Itamaraty sobre governana da Internet, como bases para a formulao de recomendaes ao tratamento futuro do tema. 4.2.1 Nas Naes Unidas O processo preparatrio CMSI ofereceu ao Ministrio das Relaes Exteriores oportunidade para atuar no tema de governana da Internet, a partir de 2002. Na srie de conferncias regionais preparatrias, a dos pases da Amrica Latina e Caribe, realizada em Bvaro, na Repblica Dominicana, em janeiro de 2003, registra participao ativa da delegao do Brasil, que atuava com o propsito de assegurar a perspectiva do desenvolvimento e a prevalncia do papel do Estado na construo da sociedade da informao. Por sugesto brasileira, haviam sido incorporadas Declarao de Bvaro preocupaes sobre custos de conexo internacional e sobre governana e descentralizao da Internet. O Itamaraty comearia, naquela oportunidade, a delinear um vis de participao crtica ao regime, em particular ICANN e ao controle unilateral norte-americano sobre a Internet, orientao que seria mantida at a fase final da Cpula Mundial (Tnis, 2005)223. No discurso que pronunciou na primeira fase da CMSI, em Genebra, em dezembro de 2003, Samuel Pinheiro Guimares, chefe da delegao brasileira e ento Secretrio-Geral das Relaes Exteriores, dedicou a seguinte meno ao assunto224:
Uma nova sociedade da informao ter de ser democrtica. Para isso, o Brasil considera de grande importncia que haja uma governana mundial democrtica, em especial no sistema da Internet. (grifo nosso)
223 Na tese apresentada ao L CAE, Cruz (2006) apresenta referncias sobre a entrada do tema de governana da Internet na pauta de interesses do governo brasileiro, no processo preparatrio CMSI. 224 Trecho transcrito do original, disponvel em udio e vdeo em: <http://www.itu.int/wsis/ geneva/coverage/archive.asp?lang=en&c_type=pl|10>. Acesso em: 9 dez. 2009.

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Lus Manuel Rebelo Fernandes, ento Secretrio-Executivo do MCT, assim resumiu a percepo do governo brasileiro sobre o tema, em discurso no Rio de Janeiro, em novembro de 2004 (FERNANDES, 2004, p. 6):
Deixada sua prpria sorte, a Internet corre o risco de converter-se em espao sem regras ou leis, no qual prevalecer o poder dos mais fortes ou menos escrupulosos. Corre o risco de transformar-se em meio controlado por poderes unilaterais e direitos exclusivos e inimputveis, subjugando sobretudo aquelas regies situadas na periferia do processo de desenvolvimento mundial. Essas so ameaas concretas e plausveis ao exerccio da democracia no plano global e afirmao dos direitos e liberdades individuais. (grifo nosso)

Tal percepo orientaria a atuao do Pas ao longo de todo o processo de preparao fase tunisina da CMSI. Representantes brasileiros centraram esforos em denunciar a falta de legitimidade da ICANN e sua vinculao ao Departamento de Comrcio norte-americano. A UIT, como agncia especializada das Naes Unidas para a rea de telecomunicaes, seria candidata natural a receber mandato para a gesto da rede. O Brasil propunha maior participao dessa agncia no gerenciamento do Protocolo da Internet (IP) e dos servidores-raiz225, encampando posio assim registrada nas instrues da Secretaria de Estado Delegao em Genebra, ainda em 2003:
A convocao da Cpula pode e deve ser entendida como uma iniciativa estratgica da UIT com o objetivo de recuperar o espao perdido com a revoluo digital. A convergncia tecnolgica em torno da Internet vem modificando o setor de telefonia e as mdias tradicionais, tais como o rdio e a televiso, as quais constituem as reas tradicionais de atuao da UIT226.

Para o Brasil, a CMSI representava oportunidade de questionar as bases do regime vigente para a governana da Internet. As posies brasileiras coincidiram com as de grupo de pases que ficou conhecido como like-minded group, articulao informal que se estabeleceu durante o
225 226

Despacho Telegrfico N 358, de 9 abr. 2003, para a Delegao em Genebra. Despacho Telegrfico N 592, de 29 mai. 2003, para a Delegao em Genebra.

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processo preparatrio CMSI, da qual participavam frica do Sul, Arbia Saudita, Brasil, China, Cuba, ndia, Ir, Paquisto, entre outros (HUBBARD e BYGRAVE, 2009, p. 228). Os pases do like-minded group tinham em comum viso contestatria do regime centralizado em Washington, de reduzida abertura participao de outros governos. Interessava-lhes, coincidentemente, questionar o unilateralismo norte-americano na definio das regras para uso e funcionamento da Internet no plano global e trazer o debate seara das Naes Unidas ou de organismo intergovernamental, com base em mandato formal originado de tratado multilateral apropriado, nos moldes tradicionais das relaes entre Estados. Com a posio adotada no contexto do processo da CMSI, o governo brasileiro demonstrava ter compreendido as deficincias de representatividade no regime vigente e manifestava a aspirao por maior espao de participao no seu processo decisrio, em igualdade de condies com outros governos. Para o Brasil, democracia era palavra de ordem, como se percebe nos discursos das duas autoridades brasileiras citadas anteriormente. A ttica de alianas com o like-minded group, desde a perspectiva brasileira, seria restrita ao tema do modo como a rede mundial era administrada, deixando de fora quaisquer entendimentos sobre controle de contedos. Segundo Antonino Marques Porto e Santos, chefe da delegao brasileira s reunies preparatrias fase de Tnis da CMSI e negociador-chefe do Brasil durante a reunio de Tnis227:
A solidez da posio brasileira apoiava-se em consenso amplo obtido no plano interno, no mbito do GISI. Nossa inteno era democratizar o mecanismo de gesto, sem estabelecer vnculo com o controle sobre contedos. Se fssemos tratar de gesto de contedos, naturalmente que no estaramos de acordo em nos afastarmos dos princpios democrticos de liberdade de expresso e livre fluxo de informaes.

Ainda assim, a estratgia negociadora brasileira viria a gerar resistncias, sobretudo por parte de setores da mdia nacional228, que exploravam suposta
Entrevista telefnica concedida ao autor em 22 dez. 2009. RYDLEVSKY, Carlos. Voc entregaria a rede a eles? Veja on-line, N 1932, 23 nov. 2005. Disponvel em: <http://veja.abril.com.br/231105/p_110.html>. Acesso em: 28 dez. 2009.
227 228

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contradio no discurso brasileiro, entre demandar maior abertura e democracia para o regime em vigor, e ao mesmo tempo alinhar-se a grupo de pases de pouca ou nenhuma inclinao democrtica. De fato, a motivao dominante entre pases do like-minded group para contestar o regime no necessariamente coincidia com as vises e prioridades da sociedade brasileira. Alguns pases integrantes do grupo viam no debate oportunidade para criar instncia de controle governamental sobre contedos acessados e distribudos nos seus pases, luz dos desafios aplicao das leis nacionais surgidos com o advento da Internet. Arbia Saudita, China e Cuba, por exemplo, tinham e em larga medida continuam tendo interesse primrio em exercer controle sobre o uso da Internet no plano interno, para evitar oposio poltica, discusso religiosa, disseminao de contedos socialmente danosos ou violao de leis de censura imprensa. A mesma aliana ttica tambm viria a dificultar as possibilidades de concertao com outros atores importantes, tais como Argentina e Unio Europeia. A relao com a Argentina tornou-se progressivamente distante, a ponto de revelar dissenso em vrios temas, inclusive no de governana da Internet, durante a fase de Tnis da CMSI229. Embora incomodada com a excessiva ascendncia norte-americana sobre a Internet, a UE oscilava quanto ao protagonismo em contestar o regime. O apoio dos pases da Amrica Latina e do Caribe em torno de uma posio regional de carter mais propositivo seria buscado pelo Brasil, como forma de ampliar a base de sustentao das posies nacionais. exceo de Cuba e Venezuela, pases da regio demonstravam pouco entusiasmo pelo pleito brasileiro. O Compromisso do Rio de Janeiro, carta poltica resultante da Conferncia Regional Ministerial da Amrica Latina e do Caribe Preparatria Segunda Fase da Cpula Mundial da Sociedade da Informao, realizada em junho de 2005, dedicou quatro pargrafos ao tema de governana da Internet230. Substantivamente, a posio regional no foi alm do que se havia logrado acordar na primeira fase da Cpula, em 2003. Parte da estratgia negociadora brasileira inclua a aproximao e a desejvel coordenao de posies com ndia e frica do Sul. Grandes democracias do mundo em desenvolvimento, esses pases tambm emprestariam legitimidade s posies defendidas pelo Brasil, no contexto
Antonino Marques Porto e Santos, em entrevista telefnica concedida ao autor em 22 dez. 2009. 230 Pargrafos 24 a 27 do Compromisso do Rio de Janeiro (2005).
229

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da CMSI. Por iniciativa da frica do Sul, o IBAS foi mobilizado durante a preparao primeira fase da CMSI, em torno de parceria de trabalho sobre os temas de governana da Internet, custos de interconexo e propriedade intelectual. A coordenao no mbito do IBAS essencial para a estratgia de acompanhamento do tema pela diplomacia brasileira e ser retomada no item 4.3. No contexto da Assembleia Geral das Naes Unidas, no perodo posterior CMSI, o Brasil vem sendo chamado a exercer liderana em matria relacionada Sociedade da Informao, rea que inclui o tema de governana da Internet. O Pas assumiu, na 63 Assembleia Geral, papel de coordenador no mbito do Grupo dos 77 e China para a elaborao de projeto de resoluo sobre o tema. Como resultado, adotou-se a Resoluo A/63/202231, que reafirma a importncia do papel dos governos na elaborao de polticas pblicas sobre o assunto e pede ao Secretrio-Geral que elabore relatrio com recomendaes sobre como dar seguimento implementao da cooperao ampliada, nos termos do mandato da Agenda de Tnis sobre Sociedade da Informao (transcrito no Anexo B). A atuao brasileira nesse tema espelharia o destaque alcanado pelo Pas nos debates internacionais sobre o tema TIC para o desenvolvimento em particular, e no processo de seguimento da Cpula Mundial da Sociedade da Informao em geral. Desde a chegada ao Itamaraty do tema de governana da Internet, em 2002, no contexto dos preparativos CMSI, pode-se perceber aumento gradual no espao de ao, fruto de articulaes polticas internacionais e iniciativas de coordenao interna promovidas pelo MRE. O tema de governana da Internet surge, indiretamente, em outras oportunidades no mbito das Naes Unidas, tais como no Frum Mundial da Aliana das Civilizaes, cuja terceira edio realizou-se no Rio de Janeiro, em maio de 2010. O relatrio do Grupo de Alto Nvel da iniciativa, divulgado em novembro de 2006, indicava meios de comunicao como uma das quatro reas prioritrias nas quais a Aliana de Civilizaes deveria concentrar ateno232. O relatrio acata a noo de revoluo digital e menciona a Internet como instrumento para fomentar o intercmbio entre culturas e reduzir distncias entre civilizaes (ONU, 2006, p. 37).
Disponvel em: <http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N08/482/91/PDF/ N0848291.pdf?OpenElement>. Acesso em: 8 dez. 2009. 232 As outras trs reas so juventude, educao e migraes. Fonte: Circular Telegrfica N 73349, de 3 ago. 2009.
231

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4.2.2 No Frum de Governana da Internet (IGF) Nas consultas informais sobre a realizao da primeira reunio do IGF, em fevereiro de 2007, em Genebra, a delegao brasileira anunciava quais eram as expectativas com relao ao novo mecanismo:
O processo decisrio sobre temas de polticas pblicas internacionais referentes Internet deve ser conduzido pela comunidade mundial at large e no por grupo de rgos tcnicos nem por um s governo. (...) A raiz do problema a ausncia de um tratado internacional apropriado 233.

A Delegao apresentava, ainda, lista temtica que considerava pertinente alada de um tal instrumento internacional: segurana e crime ciberntico, combate ao terrorismo, spam, privacidade e proteo de dados pessoais, multilinguismo, proteo do consumidor, treinamento e capacitao, polticas pblicas globais referentes a gTLD e custos de interconexo internacional. A 1 reunio do IGF, em 2006, em Atenas, comprovou a falta de vontade poltica dos principais atores do regime de governana em vigor em prosseguir na linha do que propunha o Brasil. No s ficaram de fora os temas centrais ao regime, identificados pelo GTGI e acolhidos pela CMSI, como tambm evitou-se dotar o IGF de procedimentos que pudessem resultar em decises ou recomendaes. Em preparao 2 reunio do IGF, que o Brasil se ofereceu para sediar, o Itamaraty conduziu reflexo, com a participao de representantes de diversos setores da sociedade, destinada a rever os fundamentos da participao do Pas, luz das oportunidades e possibilidades de ao no contexto do regime. O governo brasileiro buscou incorporar posio nacional o consenso obtido na CMSI, em particular os mandatos do IGF (Anexo A) e da cooperao ampliada (Anexo B), ambos constantes da Agenda de Tnis sobre Sociedade da Informao. Presumiu que a implementao do IGF seria gradual, ao longo do perodo de cinco sesses previstas no mandato, das quais a de 2007, no Rio de Janeiro, seria apenas a segunda. No Rio, como anfitrio do evento, o Brasil logrou introduzir avanos incrementais, estratgia que ficou conhecida como Athens Plus, em referncia
233

Trecho extrado do pronunciamento da delegao brasileira primeira reunio de consultas sobre o IGF (Genebra, 16-17 fev. 2006). Original em ingls.

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primeira edio do Frum, em Atenas, em 2006. Athens Plus significou, na prtica, a incluso do tema de recursos crticos da Internet na agenda do 2 IGF, o que permitiu, pela primeira vez, um dilogo aberto sobre as bases de funcionamento do regime de governana em vigor, com a participao da ICANN, de organismos internacionais, de movimentos sociais, da comunidade tcnica e dos governos. O reforo ao papel dos governos continuaria a ser buscado, nos termos aprovados na CMSI (WSIS, 2005b, par. 35.a), luz das responsabilidades pelo estabelecimento de polticas pblicas relacionadas gesto da Internet no plano global. A estratgia brasileira seria orientada de maneira a estar em sintonia com as aspiraes dos diferentes setores da sociedade, em pauta ampla e diversificada. O Brasil no deixava de ter viso crtica do regime de governana da Internet, mas passava a nele atuar, em defesa dos interesses identificados no plano domstico, e na ocupao progressiva de espaos criados pelo prprio regime, em seu processo de expanso e consolidao. Srgio Rezende, Ministro da Cincia e Tecnologia, chefe da delegao brasileira ao 2 IGF, resume, na abertura do evento, as preocupaes brasileiras com o tema234:
Sem a participao e a cooperao de todos, a Internet no pode ser segura nem estvel. por isso que defendemos uma governana da Internet que seja representativa e equilibrada. (...) Apoiamos um tipo de governana que no seja o reduto de nenhum governo em particular. Tratamento igual para todas as naes precondio para a construo de confiana global no funcionamento da Internet e, portanto, para a promoo da sua sustentabilidade.

O IGF elevaria a visibilidade do tema no plano interno e contribuiria para a ampliao do interesse nacional, o que por sua vez levaria o Itamaraty a coordenar a elaborao de nova estratgia, centrada em pauta de interesses mais ampla do que o mero questionamento da unilateralidade norte-americana sobre o regime. A orientao brasileira centrar-se-ia nos seguintes princpios gerais, registrados no documento de posio elaborado em processo de
234

Trecho do discurso pronunciado por Srgio Rezende, Ministro de Estado da Cincia e Tecnologia, na sesso de abertura do 2 IGF. Rio de Janeiro, 12 nov. 2007. Transcrio da ntegra do discurso (original em ingls) est disponvel em: <http://igf.wgig.org/Rio_Meeting/ IGF_opening_Session.txt>. Acesso em: 9 dez. 2009.

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coordenao prvia ao 2 IGF, aberto participao de todos os setores interessados235:

(a)o reconhecimento de que a Internet tornou-se bem disponvel em escala global e sua governana constitui um dos temas centrais da agenda da sociedade da informao; (b)o compromisso com a construo de modelo de governana de Internet inclusivo, centrado na pessoa e orientado ao desenvolvimento, consoante as Metas de Desenvolvimento do Milnio das Naes Unidas; (c) a necessidade de que a governana da Internet seja exercida de forma multilateral, transparente e democrtica, com participao de todos setores, em seus respectivos papis, e de todos os governos em igualdade de condies, cabendo-lhes a autoridade soberana para a elaborao de polticas pblicas na matria.

Quanto pauta temtica, o exerccio de coordenao interna coletou leque de interesses nacionais, no contexto da pauta do IGF, reunidos em lista de prioridades para acompanhamento no plano externo: - sobre o tema de Acesso: custos de interconexo internacional, neutralidade da rede e solues para acesso de baixo custo; - sobre Abertura: direitos fundamentais na Internet; plataformas interoperveis e padres abertos; acessibilidade; considerao dos temas pertinentes contidos na Agenda do Desenvolvimento da Organizao Mundial de Propriedade Intelectual (OMPI); - sobre Segurana: possveis formas de cooperao para a aplicao eficiente das leis nacionais e tratados internacionais relacionados ao uso da Internet, em particular no combate criminalidade, tendo em conta os limites inerentes ao respeito privacidade; - sobre Diversidade: proteo e promoo de contedos locais, inclusive contedo produzido para fins no comerciais; e multilinguismo; - sobre Recursos Crticos da Internet: considerar se os processos pertinentes de coordenao e gerenciamento de tais recursos so consistentes
235

Para fins de divulgao das posies de governo para o 2 IGF, o MRE coordenou-se com o Ministrio da Cultura, que criou blog sobre o IGF no mbito do stio eletrnico do Ministrio. A ntegra do texto est disponvel em: <http://blogs.cultura.gov.br/igf/2007/11/09/orientacoesa-participacao-do-governo-brasileiro-no-ii-forum-de-governanca-da-internet-igf/>. Acesso em: 9 dez. 2009.

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com os princpios da Cpula Mundial; apoiar o tratamento dos endereos IP como bens pblicos; defender modelo de governana da Internet que leve internacionalizao e independncia da ICANN e sua desvinculao de qualquer Governo e prime pela democracia, transparncia e participao nos seus processos decisrios e pelo fortalecimento do papel dos Governos, no contexto do GAC. A opo pragmtica seria complementada por busca de parcerias que melhor refletissem a identidade nacional, como grande democracia ocidental, comprometida com o respeito democracia, aos direitos humanos, liberdade de expresso e participao social. Buscou-se superar diferenas com a Argentina, cujas posies na CMSI se haviam afastado das brasileiras. Procurou-se retomar o dilogo com a Comisso Europeia, cuja Comissria para a Sociedade da Informao, Viviane Reding, mantinha posio favorvel redistribuio de poder no contexto do regime de governana vigente, porm hesitava em se engajar de forma proativa em alianas que pudessem trazer desconforto ao pblico europeu. O posicionamento brasileiro no tema inclua, enfim, dissociar-se de coordenao com pases do like-minded group, mantendo porm entendimentos com outras grandes democracias do mundo em desenvolvimento, como a ndia e a frica do Sul. O 3 IGF, em Hiderabade (3-6 dez. 2008), confirmou a condio de ator relevante que o Brasil vem construindo nos foros globais sobre governana da Internet. De acordo com o relato da delegao brasileira236, o evento permitiu dar visibilidade soluo nacional para o problema da explorao sexual de crianas e adolescentes na Internet, resultante dos trabalhos da CPI da Pedofilia do Senado Federal. O caso apresentado pelo Brasil suscitou debate sobre o tratamento a ser dado a questes sobre as quais h interesse inconteste quanto necessidade de tomar aes concretas de cooperao em nvel global, porm no existem mecanismos que permitam encaminhar decises sobre o tema. Em Hiderabade, foi por iniciativa brasileira que se logrou discutir, pela primeira vez numa das sesses principais do evento, o tema da cooperao ampliada, na qual se pronunciaram membros das delegaes brasileira e norte-americana, alm de representantes de ONG, setor privado e academia. Relatrio da delegao237 registrou a seguinte avaliao da participao brasileira no Frum:
236 237

Telegrama N 5, de 5 jan. 2009, da Embaixada em Nova Dlhi. Idem.

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A reunio (...) representou passo importante no sentido de ampliar a pauta temtica e aprofundar a compreenso recproca, dos vrios segmentos envolvidos, sobre os rumos desejados para a governana global da Internet. No entanto, a diversidade de opinies, perspectivas e expectativas quanto ao frum no tem facilitado a conduo do processo com vistas elaborao de recomendaes ou concluses. Os debates sobre variados temas parecem no se ter ainda aproximado da maturidade necessria para catalisar solues aceitveis no nvel global. A crise de confiana no processo do IGF, presente desde que o mesmo foi criado, ter ainda de ser superada, para que se possa obter a vontade poltica necessria a torn-lo foro relevante no s para amplas discusses, mas tambm para o encaminhamento de propostas de ao mais concretas sobre a governana da Internet no plano global.

Na 4 reunio do IGF, realizada em Sharm-El-Sheikh, Egito, de 15 a 18 de novembro de 2009, a delegao brasileira deu continuidade linha de ao delineada nas edies anteriores do evento. Na oportunidade, tema de maior ateno diplomtica foi a discusso sobre a possvel extenso do mandato do IGF, que inicialmente fora previsto para durar cinco anos (WSIS, 2005b, par. 76). Sha Zukang, Subsecretrio das Naes Unidas para Assuntos Econmicos e Sociais, pedia ideias e propostas concretas que o ajudassem a elaborar as recomendaes do SGNU nessa matria, instando os participantes a contriburem para as consultas sobre o tema. Interessante notar que, nos bastidores, era perceptvel a avaliao do secretariado das Naes Unidas de que a debilidade do IGF residiria na incapacidade deste de se manifestar sobre o controle unilateral norte-americano do DNS. A iniquidade na distribuio geogrfica dos servidores-raiz era tambm percebida, de modo geral, como um dos problemas associados com o modelo vigente de governana da Internet. Propcio veiculao de crticas de toda sorte, o formato do IGF fora representantes de governos autoritrios a manter um perfil moderado. Esses diplomatas precisam dedicar-se, prioritariamente, a evitar que seu pas seja singularizado em crticas sobre violaes de direitos humanos, restries liberdade de expresso e censura a contedos da Internet. Nas oportunidades em que tais enviados ousam manifestar-se com algum protagonismo, setores da sociedade civil de pases ocidentais, em resposta, levantam crticas em pblico, causando-lhes constrangimento poltico e retirando legitimidade de seus pleitos.
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Por esse motivo, delegados de alguns pases demonstravam interesse em contar com atitude protagnica do Brasil no questionamento das bases do regime centrado em Washington. Essa atitude indica o reconhecimento da legitimidade que a ao do Brasil empresta a demandas nessa rea. Atitudes da diplomacia brasileira em reao a esse tipo de demanda precisam, no entanto, ser avaliada com cautela, no contexto mais amplo dos interesses nacionais. Por exemplo, caberia avaliar at que ponto interessa ao Brasil desempenhar protagonismo em eventual questionamento sobre a distribuio espacial dos servidores-raiz, caso questes especficas relacionadas segurana, ao funcionamento e ao uso da Internet no Pas estejam sendo equacionados a contento, no contexto do regime vigente. Cabe lembrar, como apontado no item 4.1.5.b, que a localizao geogrfica dos servidores-raiz no o problema crucial a resolver no que se refere ascendncia do governo norte-americano sobre a Internet, mas antes a discricionariedade daquele pas em aprovar, caso a caso, quaisquer alteraes no arquivo-raiz do DNS. A participao bem informada, com o devido subsdio tcnico, permite diplomacia brasileira melhor compreender teses sugeridas por interlocutores externos e, desse modo, selecionar prioridades de ao, em linha com as reais demandas e interesses das entidades que administram a Internet no plano nacional. 4.2.3 No Comit Assessor Governamental (GAC) da ICANN O acompanhamento do processo preparatrio CMSI, a partir de 2002, no qual o tema de governana da Internet assumia contornos polticos que punham prova a robustez do regime criado por Washington (como visto no captulo 3, item 3.2.4), levaria o Itamaraty a se interessar pelo funcionamento da ICANN e as relaes daquela entidade com os governos participantes do seu Comit Assessor Governamental (GAC). O Brasil se fazia representar no GAC por outros rgos do governo desde a primeira reunio do Comit, em maro de 1999, em Cingapura238. Porm, o Itamaraty somente designaria um diplomata como delegado a tal foro em maro de 2003, quando, a convite do CGI.br, reunio trimestral da ICANN se realizou no Rio de Janeiro. Participou da reunio o diplomata
238

Como registra o comunicado da reunio inaugural do GAC, de 2 mar. 1999. Disponvel em: <http://www.icann.org/en/committees/gac/communique-02mar99.htm>. Acesso em: 9 dez. 2009.

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Cristiano Franco Berbert, da Diviso de Cincia e Tecnologia do MRE239. Em 2005, Jos Marcos Nogueira Viana, ento conselheiro da Misso do Brasil junto s Naes Unidas em Genebra, encarregado de acompanhar temas relacionados sociedade da informao, foi designado para acompanhar a reunio da ICANN em Luxemburgo240. A percepo sobre os limites formais de ao dos governos no mbito da ICANN reforaria o carter crtico das posies brasileiras no contexto da CMSI. Na avaliao de participantes brasileiros reunio de Luxemburgo, realizada poucos meses antes da segunda fase da CMSI, o GAC apontado como mecanismo fraco e inoperante, sem poderes para influenciar as decises do Conselho da ICANN. Essa viso dava espao para a defesa da criao de um Conselho Mundial, ou mecanismo intergovernamental que o valha, para tomar decises relacionadas a polticas pblicas, ora em mos privadas. A partir da reunio de Luxemburgo, o Itamaraty esteve presente em todas as reunies subsequentes do GAC, de periodicidade quadrimestral. Como resultado, a Chancelaria passou a ter maior compreenso dos processos de gesto dos nomes e nmeros da Internet. As dificuldades para acompanhamento sistemtico e articulao diplomtica no mbito do GAC foram registradas em relatrios internos do Itamaraty, que apontavam a falta de familiaridade das misses em Genebra com os trabalhos do GAC, o baixo grau de envolvimento da comunidade diplomtica na ICANN, entre outros fatores. Embora siga mantendo postura crtica a respeito do GAC e da prpria ICANN, o Itamaraty tem procurado atuar por dentro do regime, tanto em defesa de interesses especficos para a administrao do domnio nacional .br , mediante assessoria tcnica do CGI.br e da ANATEL, quanto em defesa da ampliao do papel dos governos e da legitimidade do GAC como rgo capaz de coordenar e articular questes afetas a polticas pblicas no mbito da ICANN. Na 33 reunio da ICANN, realizada no Cairo, Egito, em novembro de 2008, por exemplo, a delegao brasileira atuaria no sentido de defender o fortalecimento do papel dos governos em matria de polticas pblicas, recordar os princpios aplicveis governana da Internet definidos na CMSI, defender a internacionalizao da ICANN e a reforma do seu processo decisrio para que permita a adequada representao de todos os setores interessados, propor o aprimoramento
239 240

Despacho Telegrfico N 379, de 14 abr. 2003, para a Delegao em Genebra. Despacho Telegrfico N 936, de 5 jul. 2005, para a Delegao em Genebra.

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dos mtodos de trabalho do GAC e maior interao deste com organismos intergovernamentais com experincia e competncia no assunto (tais como UIT e UNESCO). A participao do Governo brasileiro, ainda que limitada pelo atual carter assessor do GAC, tenderia a favorecer o fortalecimento dos regimes nacionais, em consonncia com os interesses do setor privado e da sociedade civil no pas, coordenados no mbito do CGI.br. A ICANN se reuniu novamente no Brasil, em So Paulo, em dezembro de 2006. Tanto a reunio de 2003, no Rio de Janeiro, quanto esta, em So Paulo, foram propostas, organizadas e coordenadas pelo CGI.br. A interao do CGI.br com a ICANN ocorre desde a criao desta, em 1998. Entre as atribuies do Comit-Gestor, est a prerrogativa de ser representado nos foros tcnicos internacionais relativos Internet241. Sua composio multissetorial permite apoiar a participao de representantes do governo, da iniciativa privada e da sociedade civil242. lcito supor, portanto, que existe interesse e espao para a atuao do Brasil no seio daquela organizao, ainda que no se trate de organismo internacional tpico. Essa constatao ter infludo na evoluo do posicionamento brasileiro em relao ICANN, como registra a seguinte comunicao da Secretaria de Estado Delegao do Brasil junto Organizao Mundial do Comrcio, de junho de 2009243:
Conquanto no considere o modelo de governana atualmente adotado pela Corporao para a Designao de Nomes e Nmeros da Internet (ICANN) plenamente compatvel com os princpios consagrados pela CMSI o Governo brasileiro participa de seus processos internos no esprito de colaborar para o bom encaminhamento dos temas que se encontram sob sua superviso, tendo presente o imperativo de assegurar a segurana, a estabilidade e a continuidade da rede mundial. Nessas condies, o governo brasileiro poder apoiar a adoo de um modelo de governana do
Decreto Nr. 4829, de 3 set. 2003, Art. 1, item VI. O Brasil tem ocupado espaos de representao nos rgos dirigentes da ICANN. At 2008, dois membros do Conselho da ICANN eram brasileiros: Vanda Scartezini e Demi Getschko. Scartezini foi reconduzida ao Conselho em 2009. 243 Despacho Telegrfico Nr. 312, de 4 jun. 2009, para a Delegao junto OMC.
241 242

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sistema de endereamento da Internet que leve ao reconhecimento internacional da ICANN, sua desvinculao de qualquer Governo, e que prime pela democracia, transparncia e participao nos seus processos decisrios, com o fortalecimento do papel dos Governos, no contexto do Grupo Assessor Governamental (GAC).

A centralidade da ICANN no regime de governana da Internet, como descrito no captulo 3, justifica a ateno que o governo brasileiro deve dar entidade, no contexto do encaminhamento da pauta de interesses nacionais na matria. O espao de ao brasileira no GAC, reforado desde 2005, quando tem incio o acompanhamento sistemtico das reunies daquele Comit pelo Itamaraty, elevaria a compreenso do funcionamento do regime e a identificao de oportunidades para influenciar seus rumos. 4.3 Articulaes diplomticas e coordenao interna Visto o contexto em que se insere o debate internacional sobre governana da Internet, sua perspectiva histrica, os principais atores, foros e temas em pauta, cabe indagar, a ttulo conclusivo, como o Itamaraty pode empregar o diferencial oferecido pelas articulaes de poltica externa, em favor do acompanhamento do tema no plano internacional. A seguir, so apresentadas recomendaes sobre parcerias, articulaes e iniciativas prioritrias, no contexto da poltica externa brasileira. 4.3.1 Princpios e recomendaes gerais Recomendao: persistir na defesa de construo de regime de governana da Internet que seja transparente, democrtico e representativo, no contexto da formao de sociedade da informao inclusiva, centrada na pessoa e orientada ao desenvolvimento, com observncia plena do consenso emanado da Cpula Mundial sobre Sociedade da Informao. A ao diplomtica brasileira, nos diversos foros e mecanismos que integram o regime internacional de governana da Internet, observa, de maneira geral, o corolrio de poltica externa sintetizado na expresso crtica da ordem injusta, ao qual se pode agregar a vertente de pragmatismo democrtico
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que caracteriza a poltica externa do governo do presidente Luiz Incio Lula da Silva244. Segundo Parola (2007, p. 198), ao adotar a postura de crtica da ordem injusta, a poltica externa brasileira tende a aumentar o diferencial de poder no plano internacional, pela via da legitimidade na defesa de valores e princpios orientados construo de uma ordem internacional mais justa. A crtica surge da constatao de que a ordem internacional traz em si desigualdades estruturais, com impactos distributivos negativos. A justia revela-se na defesa da democracia, no respeito diversidade e pluralidade e no reconhecimento do papel do estado democrtico de direito como legtimo representante internacional do consenso construdo no plano interno. Uma ordem internacional menos desigual e portanto mais justa atenderia, em tese, ao interesse de projeo nacional no concerto das naes. Essa viso coaduna-se com a denncia de regimes internacionais imperfeitos, como o de governana global da Internet. O processo de formao histrica do regime evidencia a existncia de lacunas de representao e legitimidade, como ficou demonstrado ao longo do presente trabalho. Amparado nas solues domsticas de governana representativa e multissetorial, evidenciada na constituio do CGI.br, pode o Itamaraty gerar, no plano externo, constrangimento tico aos atores centrais ao regime, com vistas a torn-lo gradualmente mais transparente, democrtico, representativo e orientado s prioridades do desenvolvimento. Recomendao: participar plenamente, de modo sistmico e coordenado, de todos os foros, negociaes, mecanismos e articulaes que tratem de temas relacionados pauta de governana da Internet. O Brasil tem condies de participar plena e ativamente de todos os processos atinentes ao regime global de governana da Internet. Como exposto ao longo do presente trabalho, o regime foi criado em contexto histrico caracterizado pelo diferencial de poder dos Estados Unidos da Amrica, em um momento de afirmao da unipolaridade, no contexto ps-Guerra Fria, e de dianteira tecnolgica assumida em matria de cincias da computao e tecnologia de redes. No houve processo multilateral, nos moldes tradicionais
244 A presena da doutrina poltica da crtica da ordem injusta e o reconhecimento do pragmatismo democrtico como trao definidor da poltica externa do governo Lula foram demonstrados por Alexandre Parola, na dissertao apresentada ao LI CAE (2007).

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das Naes Unidas, destinado a criar instituies e processos decisrios do regime. O interesse brasileiro em dele participar e influir nos seus rumos est relacionado entrada e expanso da Internet no Pas e seu uso cada vez mais intenso em diversos segmentos da vida nacional. Tendo em conta as caractersticas intrnsecas tecnologia da Internet, de resto descritas nos captulos anteriores, no parece factvel, ao menos no mdio prazo, aplicar ao seu regime de governana o modelo estrito de multilateralismo clssico, fundado em acordo intergovernamental e com regras de funcionamento e representao negociadas e aprovadas entre todos os Estados participantes. Embora para o diplomata a configurao multilateral seja preferida, por motivo da facilidade de atuao em ambiente previsvel, com regras de procedimento conhecidas, e luz das dcadas de experincia adquirida pela diplomacia brasileira em participar de foros e negociaes sobre diversos temas da pauta internacional, o modo como a Internet funciona e o modo como seu regime de governana foi estruturado apresentam desafios de ordem poltica, tecnolgica e prtica que impedem a simples transposio do regime para o modelo multilateral clssico. Cabe ao diplomata, nessas condies, adaptar-se, ao mesmo tempo em que insiste na adaptao do regime. O aperfeioamento deste pode e deve ser buscado, mas no deve ser tomado como condio para a defesa dos interesses nacionais, possvel de ser feita luz das regras vigentes. Cabe ao diplomata instruir-se sobre os mecanismos e os processos de deciso, identificar os foros relevantes e neles atuar, de modo pragmtico e concreto. Isso no significa abrir mo dos princpios definidores da poltica externa, entre os quais se situa, muito apropriadamente, o da defesa do multilateralismo. Significa, antes, demonstrao de maleabilidade, adaptabilidade e conhecimento do teatro de operaes onde se deve atuar, na defesa dos interesses nacionais. A defesa do multilateralismo e deve permanecer sendo parte do discurso diplomtico brasileiro, tambm no contexto do regime de governana da Internet. Em casos especficos, a soluo multilateral pode ser vlida, no encaminhamento de problemas tais como o combate criminalidade no ciberespao. Tal posio deve, no entanto, ser matizada por avaliao cautelosa das reais possibilidades de ao no contexto do regime e pelos efeitos decorrentes das posturas adotadas junto credibilidade e legitimidade externa do Pas, em modelo de governana que se caracteriza pela multissetorialidade e pela pluralidade de foros, mecanismos e instituies.
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preciso ter presente que trazer o regime de governana da Internet para o amparo de processo multilateral e instrumento jurdico internacional no seria per se suficiente. Far-se-ia mister verificar sua autonomia em relao a pases ou grupo de pases com interesse em impor controles polticos sobre os fluxos de informao e os contedos circulados na rede, sua transparncia quanto aos processos decisrios, o grau de abertura e participao da sociedade civil, em contexto multissetorial, e o reconhecimento de conjunto mnimo de princpios ticos que o regime deveria acatar, em quaisquer condies. Nesse contexto, os princpios de governana da Internet no Brasil, elaborados pelo CGI.br (Anexo C) fornecem elementos importantes para orientar a atuao diplomtica brasileira na matria. Recomendao: selecionar articulaes e parcerias compatveis com a tradio democrtica e os traos definidores da poltica externa brasileira. Se a democratizao do regime de governana global da Internet elemento central das demandas brasileiras, importante considerar democracia, liberdade de expresso e de imprensa como critrios de primeira grandeza para a definio de alianas e estratgias negociadoras nessa rea. No ambiente multissetorial que caracteriza as discusses internacionais sobre Internet, a percepo pblica das atitudes governamentais fator de grande importncia para legitimar ou no a ascendncia dos governos em temas sob considerao. O curso de ao a ser seguido em matria de governana da Internet no poder desconhecer os traos definidores da nao e seus efeitos sobre a poltica externa: a defesa da democracia, a recusa em aceitar uma ordem estabelecida revelia da participao, transparncia e representao e a insero informada do pas nos processos decisrios globais que possam ter efeito sobre as aspiraes e a expresso da sociedade brasileira na Internet. Articulaes externas devem ser buscadas sem afastamento dos valores e da identidade brasileira como grande democracia ocidental, em que vigora o imprio da lei e da justia, a defesa da democratizao das relaes internacionais, o respeito liberdade de expresso, diversidade cultural e privacidade. Nesse contexto, a estratgia brasileira deve privilegiar a construo de parcerias com pases de semelhante identidade, em detrimento
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daqueles de pouca ou nenhuma inclinao democrtica, cujas intenes em matria de Internet possam ser as de cercear liberdades individuais e privar suas sociedades do acesso desimpedido informao oferecida na rede mundial. 4.3.2 Contexto regional: Argentina, MERCOSUL, UNASUL Recomendao: no contexto regional, priorizar a coordenao com a Argentina e aprimorar o dilogo poltico no mbito do MERCOSUL, da UNASUL e do LACNIC. Na regio, alm do Brasil, a Argentina tambm tem demonstrado grande interesse pelos temas afetos pauta de governana da Internet. A gesto operacional do .ar atribuio do Ministrio das Relaes Exteriores e Culto. Antes mesmo da segunda fase da CMSI (Tnis, 2005), a Argentina promoveu reunio regional intergovernamental sobre o tema em Mar del Plata, em abril de 2005. O pas vizinho tambm liderou e conduziu Grupo de Trabalho sobre Governana da Internet criado no mbito do Plano de Ao para a Sociedade da Informao na Amrica Latina e no Caribe (eLAC), adotado na Conferncia Regional Preparatria CMSI, no Rio de Janeiro, em junho de 2005. A partir de 2007, Itamaraty e San Martn iniciaram processo de aproximao poltica, no contexto do dilogo bilateral em cincia e tecnologia, rea que considerada tanto no Brasil como na Argentina um dos eixos centrais do processo de integrao regional. Ademais, parecia ser de interesse do San Martn contar com viso brasileira sobre implicaes polticas do tema de governana da Internet, como apoio para justificar, internamente, o papel da Chancelaria na conduo do tema, ento reivindicado pela Secretaria de Comunicaes. A aproximao com a Argentina em governana da Internet, mediante apoio aspirao daquele pas de coordenar grupo de trabalho correspondente do eLAC, resultou na adoo de agenda poltica comum brasileiro-argentina, em torno dos princpios que haviam sido delineados em consultas internas, no processo de reflexo sobre os fundamentos da participao brasileira no perodo ps-CMSI e no IGF. O Brasil estabeleceria com a Argentina importante aliana, que teria repercusses em favor de maior respaldo e legitimidade na defesa dos interesses nacionais nos foros regionais e multilaterais pertinentes, alm de contribuir para o fortalecimento das relaes bilaterais.
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A partir de ento, Brasil e Argentina se coordenariam em todas as oportunidades possveis no IGF, na ICANN, na CSTD, em consultas informais em Genebra em torno da defesa dos princpios emanados da CMSI e em favor da ampliao do dilogo regional em matria de governana da Internet. Na reunio da ICANN realizada em Lisboa, em maro de 2007, os dois pases fizeram pronunciamento conjunto, at ento indito no GAC, em torno da defesa de regime de governana democrtico e participativo, no contexto de sociedade da informao centrada na pessoa e orientada ao desenvolvimento. Como desdobramento do excelente dilogo estabelecido com a Argentina, em 2009 o Itamaraty formalizou ao pas vizinho oferta do CGI.br de ceder sem custos o software brasileiro de gesto do nome de domnio nacional245, oferta aceita pelo San Martn em novembro do mesmo ano246. Faz-se mister ampliar a participao informada dos demais pases da regio nos debates internacionais sobre o tema. Como assinala Cavalli (2009, p. 61), a escassa representatividade de pases latino-americanos fez com que a frica e da sia, regies cujos problemas so distintos dos latino-americanos, ganhassem prioridade no contexto do equacionamento das questes de acesso Internet. O bom andamento do dilogo e da cooperao com a Argentina pode servir de base para ampliar a articulao poltica regional sobre temas em pauta no regime de governana da Internet. Como registra expediente da Secretaria de Estado de maro de 2005, o tema de governana pode e deve fazer parte no s da agenda poltica regional, mas tambm de sua agenda de cooperao247. O Brasil se encontra em condies de estender cooperao para administrao dos cdigos de domnio nacionais (ccTLD), seja na construo de modelos institucionais de gesto inspirados na experincia do CGI.br, seja na capacitao em infraestrutura tecnolgica e formao de pessoal especializado. No MERCOSUL, o Subgrupo de Trabalho 1 (telecomunicaes) tem mandato para coordenar posies do bloco no tema de governana da Internet. Trata-se de mecanismo importante para compartilhar as percepes brasileiras sobre o tema com os demais pases-membros. Caberia ao MRE acompanhar discusses substantivas no mbito daquele subgrupo, em reforo participao dos tcnicos da ANATEL, no intuito de assegurar a devida
Despacho Telegrfico N 715, de 15 jul. 2009, para a Embaixada em Buenos Aires. Telegrama N 2472, de 16 nov. 2009, da Embaixada em Buenos Aires. 247 Despacho Telegrfico N 253, de 31 mar. 2005, para a Embaixada em Buenos Aires.
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coordenao e coerncia com a viso mais ampla da poltica externa brasileira para o tema. O Conselho do Mercado Comum havia decidido criar nome de domnio de primeiro nvel para a identificao do bloco (.mcs)248. A implementao da deciso regional est em suspenso, espera de definies da ICANN sobre a incluso de novos domnios na raiz do DNS, sobretudo quanto diferenciao entre registros para fins comerciais ou no comerciais (como seria o caso do .mcs). A institucionalizao da UNASUL e o interesse dos pases do bloco em estabelecerem captulo de cooperao em cincia e tecnologia apresenta tambm oportunidade para a concertao regional em temas relacionados governana da Internet. Tal iniciativa est em linha com a alta prioridade conferida pelo Brasil integrao regional sul-americana. Permitiria, ademais, ampliar a base de apoios s demandas do Pas, em desdobramento da articulao bilateral com a Argentina, iniciada em 2007. Ainda no contexto regional, parece importante acompanhar os trabalhos do rgo de registro LACNIC, que desenvolve iniciativas de aproximao dos operadores de nomes de domnio nacionais dos pases da Amrica Latina e Caribe, entre outros foros no governamentais com atuao na rea. Cavalli (2009, p. 58) ressalta o importante papel que o LACNIC desempenha na gesto de endereos IP e na difuso de conhecimentos e sobre o progresso tecnolgico, no contexto da capacitao da indstria regional. 4.3.3 Articulaes com o mundo em desenvolvimento Recomendao: elevar o nvel do tratamento do tema de governana da Internet no mbito da agenda do IBAS. O IBAS oferece oportunidade de articulao de posies sobre temas de sociedade da informao entre as trs maiores democracias do mundo em desenvolvimento. Desde a criao do mecanismo, em 2003, dirigentes dos trs pases reconhecem o potencial transformador das novas tecnologias de informao e comunicao e registram o interesse em intensificar a cooperao nessa rea, com vistas a reduzir o hiato digital249.
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Deciso CMC/DEC. N 09/06. Crdoba, 20 jul. 2006. Declarao de Braslia. 6 jun, 2003.

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Em maro de 2005, os ministros do exterior dos pases do IBAS inseriram em comunicado trilateral a inteno de coordenar posies, particularmente sobre governana da Internet, e colaborar nas preparaes para a CMSI250. Em 2006, os ministros reiteraram o compromisso de trabalharem juntos no acompanhamento da CMSI para, entre outros objetivos, construir mecanismos de governana da Internet globais, multilaterais, democrticos e transparentes251. A delegao brasileira reunio do GAC, realizada em Wellington, Nova Zelndia, em maro de 2006, registra que, durante toda a reunio, houve consultas e coordenao constantes com as Delegaes da ndia e da frica do Sul, sob o amparo do IBAS252. Documentos mais recentes adotados em reunies do IBAS j no mencionam o assunto. O grupo de trabalho sobre tecnologias de informao e comunicao adotou vis cooperativo, voltado promoo de intercmbio de experincias sobre governo eletrnico e o uso de software livre. Embora a cooperao tcnica e tecnolgica trilateral seja desejvel e deva ser estimulada, a pauta atinente ao regime de governana da Internet tem carter eminentemente poltico. Sua extenso global e seu modus operandi foge ao multilateralismo clssico. A articulao de posies do Brasil com a ndia e a frica do Sul mereceria constar como tema da agenda poltica do IBAS, e no apenas como parte do programa de cooperao setorial em TIC. Recomendao: fazer uso das ofertas de treinamento e capacitao de pases em desenvolvimento como parte do dilogo e da cooperao governamental. Alguns pases africanos recebem ou receberam assistncia tcnica brasileira para a montagem de suas estruturas de gesto dos domnios nacionais, oferecida pelo CGI.br. Segundo Hartmut Glaser, Diretor-Executivo do CGI.br, o Brasil oferece desde 2002 treinamento e capacitao para pases em desenvolvimento, sem custos. At 2009, haviam sido treinados tcnicos de Angola, Moambique, Qunia e Tanznia253. A montagem de
Comunicado Ministerial da Cidade do Cabo - Frum de Dilogo IBAS, 11 mar. 2005, par. 43. Comunicado Ministerial do Rio de Janeiro - Frum de Dilogo IBAS, 30 mar. 2006. Par. 53. 252 Telegrama N. 105, de 31 mar. 2006, da Embaixada em Wellington. 253 O CGI.br ofereceu treinamento tambm a Sudo, Togo, Senegal, Congo e Gana, mas aparentemente faltariam, nesses pases, recursos para instalar a infraestrutura necessria. Fonte: Hartmut Glaser, em entrevista por correio eletrnico ao autor, em 11 dez. 2009.
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estratgia coordenada entre o Itamaraty e o CGI.br para a oferta de cooperao nessa rea poderia resultar em fortalecimento das posies brasileiras nos foros pertinentes e do relacionamento bilateral com esses pases. 4.3.4 Parcerias necessrias: Unio Europeia, Frana, Itlia Recomendao: aprimorar a fluidez do dilogo com interlocutores europeus, com vistas a definir aes concertadas no contexto das parcerias existentes com a Unio Europeia, a Frana e a Itlia. O Plano de Ao Conjunta para a Parceria Estratgica Brasil-UE, adotado em maio de 2008, inclui compromisso com a promoo dos princpios adotados na CMSI. O Comit-Diretivo de Cooperao, criado ao amparo do Acordo de Cooperao Cientfica e Tecnolgica Brasil-UE, apontou TIC como um dos temas prioritrios para a colaborao. O dilogo com a Unio Europeia sobre TIC tambm acontece em mbito birregional, no contexto do Frum Ministerial Amrica Latina, Caribe e Unio Europeia sobre Sociedade da Informao. A quarta edio do Frum, realizada em Lisboa, em 28 e 29 de abril de 2006, aproximou o entendimento das duas regies a respeito das negociaes em curso sobre governana da Internet. Em particular, logrou-se consenso birregional em favor do processo de cooperao ampliada, conforme mandato previsto na Agenda de Tnis. H saudvel proximidade entre as posies substantivas defendidas pelo Brasil e a viso da UE sobre governana da Internet. Viviane Reding, Comissria europeia para Sociedade da Informao, mantm discurso consistente de oposio ao regime vigente e favorvel implementao do mandato de cooperao ampliada. Em maio de 2009, Reding declarou que a ICANN deveria cessar os vnculos com Washington e se submeter a rgo judicial independente e a grupo supervisor integrado por representantes de 12 pases. Esse G-12 deveria, segundo a proposta de Reding, incluir dois representantes de cada uma das seguintes regies: Amrica do Norte, Amrica Latina e Caribe, Europa e frica; trs da sia e Oceania; mais o presidente da ICANN, este sem direito a voto. A proposta no foi levada adiante por resistncias no prprio seio comunitrio. Os europeus dificilmente aceitariam acomodar-se politicamente em apenas duas vagas para o continente, uma das quais caberia inevitavelmente Rssia.
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Nos debates internacionais, percebe-se a fragilidade do consenso interno comunitrio sobre o tema. De um lado, Reino Unido e Pases Baixos demonstram maior alinhamento com os Estados Unidos, enquanto Frana, Dinamarca, Sucia e, em certa medida, Itlia, tendem a propugnar papel mais crtico da UE sobre o regime vigente, em particular a excessiva centralidade em Washington e a falta de regras de alcance global sobre respeito privacidade e combate ao crime no espao ciberntico. Representantes da Comisso Europeia, interessados em avanar a implementao dos mandatos de Tnis, em particular no que se refere cooperao ampliada, procuram evitar protagonismo na conduo do assunto, provavelmente por motivo de divergncias nas posies dos pases-membros do bloco. Tendo em conta a importncia da poltica comunitria para a governana da Internet, e luz da relevncia do tema tambm para o dilogo bilateral, preciso manter e aprimorar a fluidez do dilogo com a UE. Entendimento prvio com Bruxelas tende a facilitar a busca de consenso nas negociaes internacionais sobre diversos temas da pauta. Esse dilogo deve ser complementado por articulao bilateral com parceiros-chave dentro da UE que expressam posies coincidentes com as brasileiras, tais como Frana e Itlia. O atual contexto do relacionamento franco-brasileiro facilitaria, em princpio, a incluso do tema de governana da Internet na agenda poltica bilateral. Percebe-se haver boa sintonia entre as delegaes francesa e brasileira s reunies do IGF, da ICANN, das consultas informais ps-CMSI em Genebra. Tal coincidncia de interesses e percepes poderia ser aprimorada, no intuito de elaborar, eventualmente, posies conjuntas sobre o tema. Brasil e Itlia compartilham da viso de que o regime de governana da Internet poderia ganhar maior legitimidade mediante a adoo de conjunto de princpios que garantam direitos fundamentais no ambiente da Internet. Durante o 2 IGF, no Rio de Janeiro, Gilberto Gil, ento Ministro da Cultura, firmou com Luigi Vimercati, Subsecretrio de Comunicaes da Itlia, Declarao Conjunta254 em que se comprometem a apoiar a iniciativa de uma Carta de Direitos da Internet, que teria por finalidade garantir direitos privacidade, proteo de dados, liberdade de expresso, acesso universal, neutralidade da rede, interoperabilidade, alcance global da Internet, uso de
254 Joint Declaration on Internet Rights by the Minister of Culture of Brazil and the Undersecretary for Communications of Italy, assinada no Rio de Janeiro, em 13 nov. 2007.

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padres abertos, acesso pblico ao conhecimento e inovao. Poderia ser dado seguimento a essa iniciativa, que apresenta boa coincidncia com a carta de princpios para a governana da Internet no Brasil, elaborada pelo CGI.br (Anexo C). 4.3.5 Dilogo poltico: Estados Unidos Recomendao: manter dilogo e troca de impresses com interlocutores do governo norte-americano e ampliar dilogo direto com setores da sociedade civil dos Estados Unidos com interesses coincidentes com os do Brasil. O Brasil mantm dilogo bilateral com os Estados Unidos sobre o tema de governana da Internet no mbito do Dilogo da Parceria Econmica, mecanismo que, desde 2007, rene periodicamente diplomatas responsveis por temas econmico-comerciais das Chancelarias dos dois pases. Essa interlocuo permitiu que se estabelecesse processo gradual de aproximao e criao de confiana. Apesar das diferenas de pontos de vista sobre o tema, o intercmbio resultou na participao dos dois governos em oficina multissetorial sobre arranjos para a governana da Internet, realizada na terceira edio do IGF, em Hiderabade, ndia, em novembro de 2008. A no ser que se opte pela criao de nova internet, hiptese que no deve ser considerada, pelos efeitos desagregadores que teria sobre a malha de comunicao global existente, o engajamento gradual dos Estados Unidos essencial para a evoluo do tratamento do tema no plano internacional. preciso manter abertos os canais de dilogo poltico com Washington, com vistas a conhecer e mapear as diferenas de posio e a intercambiar pontos de vista sobre temas da agenda. A dificuldade de superar resistncias do governo daquele pas em conceder maior espao de participao a governos estrangeiros em temas crticos relacionados gesto da rede mundial requer seja o assunto mantido na pauta diplomtica bilateral. A multissetorialidade para a governana global da Internet, princpio que no Brasil foi consagrado por meio da constituio do CGI.br, abre espao para novas movimentaes e alianas, fora dos limites do relacionamento oficial entre Estados. Essa nova realidade pode ser explorada no dilogo com setores da sociedade civil norte-americana que almejam objetivos coincidentes com as posies brasileiras, no que tange democratizao da
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governana da Internet, universalizao do acesso, adoo de padres abertos e modelos alternativos de direitos autorais sobre contedos, defesa da neutralidade da rede e de direitos de privacidade. 4.3.6 Coordenao interna Recomendao: acompanhar, coordenar e articular as posies brasileiras sobre a pauta temtica substantiva de governana da Internet, de modo sistmico e integrado. Nem todos os temas da agenda de governana da Internet so acompanhados pelo Itamaraty. H espao para aprimorar a articulao interna e a representatividade e participao em todos os foros nos quais o tema conste da agenda. O dilogo interno pode ser facilitado pelo mecanismo do CGI.br, porm as decises daquele rgo no geram posies do Pas no plano externo, ainda que o Itamaraty participe das reunies daquele Comit, na qualidade de observador convidado, e contribua para a busca de entendimentos entre os setores nele representados nos temas da pauta externa. A agenda de governana da Internet requer acompanhamento sistmico e integrado. Por exemplo, a interlocuo junto UIT-T, que feita diretamente pela ANATEL, dadas as caractersticas tcnicas das discusses em pauta naquele organismo, tende a ampliar o interesse daquela agncia em trazer para a seara da UIT-T temas relacionados gesto da Internet. certo que a convergncia tecnolgica em torno da Internet vem modificando o setor de telefonia, rdio e televiso, reas tradicionais de atuao da UIT. As distines entre esses meios de comunicao tendem a desaparecer, com a migrao para a tecnologia digital e a adoo do Protocolo de Internet (IP). Essa constatao justifica a existncia de tal interesse, por parte da agncia regulatria com responsabilidade sobre o setor de telecomunicaes no plano domstico. Tendo presente a multiplicidade de interesses e as sensibilidades polticas de que se revestem as questes em pauta, como ficou demonstrado ao longo do presente trabalho, a participao brasileira na UIT deve coadunar-se com a linha poltica adotada pelo governo tambm em outros foros, como nas Naes Unidas, no IGF e na prpria ICANN. Cabe ao MRE desempenhar papel de coordenador das posies nacionais sobre o tema. Tais posies, uma vez definidas e aprovadas no nvel poltico adequado, em processo de
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consultas no qual todos os setores interessados possam manifestar-se, precisam ser observadas em unssono em todos os foros nos quais o Pas atue. O que for dito na UIT deve estar de acordo com o discurso feito na ICANN, no IGF, na Assembleia Geral da ONU e no contexto de tratativas bilaterais e plurilaterais onde o mesmo tema possa ser suscitado. Cabe recordar a recomendao geral de que a escolha de articulaes polticas em apoio a pleitos de interesse nacional precisa ter em conta as posturas de eventuais parceiros em contexto mais amplo, que considere aspectos da identidade nacional e reconhea os princpios basilares da poltica externa brasileira. Na fase preparatria CMSI, a Secretaria de Estado das Relaes Exteriores coordenou o Grupo Interministerial sobre Sociedade da Informao (GISI), criado por decreto presidencial com a finalidade de preparar a participao brasileira na CMSI255. Ao trmino da segunda fase da Cpula, em 2005, o GISI foi automaticamente extinto. Proposta de recri-lo foi elaborada no mbito do Departamento de Temas Cientficos e Tecnolgicos (DCT) do MRE. poca da elaborao deste trabalho, minuta de Decreto e Exposio de Motivos ao Presidente da Repblica tramitava no mbito do Itamaraty256. Quando reinstitudo, o GISI favorecer a articulao interna, sob a coordenao do MRE, da pauta de interesses nacionais associados governana da rede mundial. O GISI tender a reforar a participao da diplomacia brasileira nessa rea e, destarte, a legitimidade e consistncia da atuao externa do Pas. Recomendao: nomear representante especial, em nvel poltico adequado, para acompanhar temas afetos pauta de governana da Internet Como se pode depreender da pauta temtica apresentada no item 4.1, a governana da Internet no se restringe a aspectos cientfico-tecnolgicos. Entrecruza-se com reas tais como direitos humanos, propriedade intelectual, integrao regional, telecomunicaes, cultura, educao, poltica comercial, segurana e defesa. acelerada convergncia tecnolgica em torno dos
Decreto Presidencial s/n, de 7 jul. 2003. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ ccivil_03/DNN/2003/Dnn9929.htm>. Acesso em: 28 dez. 2009. 256 Fonte: Felipe Costi Santarosa, Chefe da Diviso de Sociedade da Informao do MRE, em entrevista ao autor. Braslia, 21 dez. 2009.
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protocolos da Internet, corresponde semelhante ampliao de escopo no tratamento do tema. A mirade de temas da pauta de governana da Internet e sua transversalidade com diversos tpicos da agenda de poltica externa, nos planos bilateral, regional e multilateral, justificam a elevao do nvel do tratamento do assunto no mbito do Itamaraty. A criao da Diviso da Sociedade da Informao (DSI), em 2008, subordinada ao Departamento de Temas Cientficos e Tecnolgicos, representou importante avano na tomada de conscincia pela Chancelaria brasileira dos temas afetos Internet. A DSI funciona como locus operacional para o tema, porm no dispe do nvel poltico necessrio para coordenao das diversas iniciativas nessa matria, de modo transversal s demais instncias do Itamaraty, e em interlocuo com rgos competentes do governo e com entidades da sociedade civil. Um representante especial do governo brasileiro, em nvel hierrquico de Ministro de Primeira ou Segunda Classe, facilitaria o acompanhamento do tema e a interlocuo do Itamaraty nos planos interno e externo. Em princpio, dada a transversalidade temtica, o cargo deveria ser vinculado ao Secretrio-Geral das Relaes Exteriores. Nesse nvel, teria a misso de interagir e participar de todos os exerccios de coordenao interna que tangenciem o tema de Internet, no intuito de oferecer viso sistmica e integrada para o tratamento da questo. O acompanhamento do tema por representante especial facilitaria sua integrao pauta externa, em viso estratgica de longo prazo, com vistas a melhor posicionar o Pas nos processos de definio dos rumos do convvio internacional, onde sempre e cada vez mais, tecnologia e inovao, trabalho em rede e abordagem sistmica, mudana acelerada e imprevisibilidade so fatos dominantes da vida.

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5. Concluso

E pensar que durante toda a minha vida falei em prosa sem saber! Molire, Le Bourgeois Gentilhomme (1670).

O presente estudo teve por objetivo demonstrar a existncia de espao para a ao diplomtica, no contexto do regime global de governana da Internet. Para tal, apresentou-se a Internet, como fenmeno tecnolgico surgido nos Estados Unidos da Amrica, h quatro dcadas. O estudo de seu funcionamento ofereceu elementos para compreender como se estruturaria o respectivo regime de governana. Comprovada a existncia de regime internacional para a governana da Internet, mostrou-se o histrico de sua formao, em paralelo evoluo da prpria tecnologia, que acompanhou o momento de afirmao da unipolaridade norte-americana no contexto ps-Guerra Fria, fator crucial para compreender a forte ascendncia que aquele pas ainda exerce sobre a Internet e sua gesto em mbito global. Discorreu-se sobre os atores e foros que integram o regime. Foram apresentados itens da pauta substantiva que poderiam merecer acompanhamento prioritrio por parte da diplomacia brasileira. Concluiu-se com recomendaes para a ao diplomtica, tanto em termos de orientaes gerais que devem informar a participao brasileira no tema, quanto busca
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de parcerias e articulaes que melhor atendam defesa dos interesses nacionais na matria, no contexto da poltica externa brasileira. O estudo do surgimento, da evoluo e do funcionamento da Internet, bem como de seu alcance geogrfico, revelou que esse fenmeno tecnolgico floresceu no contexto da afirmao das estruturas hegemnicas de poder ao longo da segunda metade do sculo XX. Os padres e protocolos tcnicos desenvolvidos nos Estados Unidos, centro do sistema econmico e poltico mundial desde o ps-Guerra, impuseram-se sobre os demais, como resultado de processo bem-sucedido de aliana entre capacidade das instituies de pesquisa e interesse estratgico do Estado norte-americano, que havia assimilado a importncia do desenvolvimento tecnolgico como elemento de projeo de poder no cenrio internacional. Tal aliana encontraria respaldo no interesse comercial de empresas de base tecnolgica, que se beneficiariam do ambiente inovador resultante para criar e expandir mercados. No h tratado nem organizao internacional que fornea referncia institucional definida para o regime de gesto da Internet. Tal regime resulta da ao de governos, do setor privado, da sociedade civil, de organizaes internacionais, de comunidades tcnicas e de usurios, em processo de interao contnua que molda a evoluo e o uso da Internet no mundo, e que melhor caracterizado pelo termo governana. O resultado da interao dos diversos entes que contriburam para criar a Internet e tm atuado para mant-la em funcionamento originou regime de governana difuso, complexo e de difcil acompanhamento, mesmo por parte dos tradicionais atores no plano das relaes internacionais, os Estados. A pauta da governana da Internet complementa recorte histrico de surgimento e evoluo da tecnologia e confirma a existncia de tal regime, que se tende a afastar das concepes clssicas de diplomacia multilateral com base em organizaes internacionais integradas por governos. A despeito da inexistncia de autoridade formal, h princpios, normas, regras e processos decisrios prprios de regime internacional, em vigor para a governana da Internet. Tal regime tem-se mostrado efetivo e robusto. Tentativas de criar instncia decisria intergovernamental para esse regime chegaram a ser suscitadas em alto nvel poltico, durante a Cpula Mundial sobre Sociedade da Informao, porm no resultaram em alteraes substanciais do modelo vigente, que evoluiu com a Internet, seguindo formulaes unilaterais dos Estados Unidos da Amrica.
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CONCLUSO

Ao definirem os contornos do regime, os Estados Unidos visavam criar oportunidades de mercado para suas empresas, no contexto da liderana hegemnica que exerciam aps o fim da Guerra Fria. No intuito de manter ascendncia sobre o regime, reservariam para si o poder final de deciso sobre a estrutura-raiz da Internet. Novos atores e interesses ampliaram a pauta da governana, em particular aps a exposio do assunto s duas fases da Cpula Mundial sobre Sociedade da Informao (CMSI). O conflito originado com o impasse sobre o controle unilateral norte-americano ainda no permitiu avanar na criao de mecanismos para considerar outros temas da agenda de governana, surgidos durante e aps a Cpula. O regime internacional para a Internet segue em construo. No parece ser vivel, em horizonte previsvel, mudar substancialmente o formato ou os princpios que j foram consagrados para oper-la. Os atores interessados em nele influir, inclusive os governos, precisam entender como ele est estruturado e adequar-se aos formatos definidos para o seu funcionamento. Essa realidade impe diplomacia desafio de adaptao e certa especializao em torno de como atuar no contexto do regime existente, tanto para identificar, propor e fazer avanar pautas de interesse nacional, quanto para influir na prpria evoluo institucional do regime. natural que os pases aspirem utilizar a tecnologia da Internet em favor dos objetivos de desenvolvimento de suas sociedades. Como observou Cruz (2006), a educao ser o fator decisivo para o xito do projeto brasileiro de alcanar uma Sociedade da Informao que possa incorporar e promover prticas de justia, de equidade e de democracia. Os esforos endgenos de avano social pela educao precisam ser complementados por ao governamental que incorpore preocupaes da sociedade com a conduo dos processos decisrios globais sobre as tecnologias de informao e comunicao de que faz uso. Nesse debate, a Internet adquire papel central. O Brasil v chegar essa tecnologia pelo meio acadmico, mas a comunidade cientfica nacional enfrentaria, em primeiro momento, obstculos dentro da estrutura poltico-jurdica interna para ter acesso mesma e dela beneficiar-se. Os nmeros da Internet no Brasil revelam, por sua vez, iniquidade no mapa interno de acesso, correspondente distribuio de riqueza e acesso ao conhecimento, em termos regionais e socioeconmicos. O regime brasileiro para a governana da Internet foi construdo a partir de experincia genuna com a gesto dos recursos da Internet, em colaborao
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entre os setores acadmico, no governamental e governamental. O Brasil criou modelo de gesto aberto participao equilibrada de diversos setores da sociedade, coordenado pelo Comit-Gestor da Internet no Brasil (CGI.br). Com a estrutura de que dispe, o Brasil confere legitimidade e substncia sua participao internacional. A ao diplomtica no contexto do regime de governana global da Internet pode-se beneficiar de estreita coordenao com o CGI.br. A pauta temtica relacionada governana da Internet oferece roteiro para a definio de estratgias de acompanhamento do debate internacional sobre temas prioritrios para a sociedade brasileira, sejam eles relacionados ordem jurdica, ao sistema econmico, poltica de desenvolvimento, s relaes sociais e culturais ou aos aspectos tcnicos de gesto da rede. A relevncia da participao diplomtica no contexto do regime deriva da capacidade de articulao e coordenao dos diversos interesses manifestados no plano interno e da definio de estratgia sobre como melhor canaliz-los no contexto do regime global. A extenso e diversidade da pauta de governana da Internet justificam a elaborao de estratgia para o acompanhamento coordenado, pela Chancelaria brasileira, dos temas de interesse nacional. Cabe diplomacia brasileira articular parcerias que reforcem a legitimidade e o peso especfico das demandas nacionais. Nesse intuito, recomenda-se persistir na defesa de construo de regime de governana da Internet que seja transparente, democrtico e representativo, no contexto da formao de sociedade da informao inclusiva, centrada na pessoa e orientada ao desenvolvimento, com a observncia integral do consenso emanado da CMSI. Deve o Brasil, por seu peso especfico no cenrio internacional, pelas condies de aportar experincia prpria e pelas qualificaes tcnicas e tecnolgicas existentes no Pas, participar plenamente, de modo sistmico e coordenado, de todos os foros, negociaes, mecanismos e articulaes que tratem de temas relacionados pauta de governana da Internet. Nesse exerccio, cabe selecionar criteriosamente articulaes e parcerias compatveis com a tradio democrtica e os traos definidores da poltica externa brasileira. No contexto regional, vale priorizar a coordenao com a Argentina e aprimorar o dilogo poltico no mbito do MERCOSUL e da UNASUL. H igualmente espao para elevar o nvel do tratamento do tema no mbito do IBAS. Pode o Brasil fazer uso das ofertas de treinamento e capacitao oferecidas pelo CGI.br a pases em desenvolvimento, como parte
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da ao externa. Com os parceiros do mundo desenvolvido, em particular a Unio Europeia, a Frana e a Itlia, desejvel aprimorar a fluidez do dilogo, com vistas a definir aes concertadas no contexto dos mecanismos de interao existentes. Tendo presente que os rumos do regime ainda esto inextricavelmente ligados s linhas polticas definidas em Washington, de interesse da diplomacia brasileira manter interlocuo e troca de impresses com os Estados Unidos. Ao mesmo tempo, seria importante criar espao para iniciativa voltada a ampliar o dilogo direto com setores da sociedade civil norte-americana que apresentem interesses coincidentes com os brasileiros. No plano interno, misso do Itamaraty acompanhar, coordenar e articular as posies sobre a pauta temtica substantiva de governana da Internet, de modo sistmico, em mecanismo de participao multissetorial. O trabalho integrado do MRE com o CGI.br tende a criar espao de projeo poltica para o Brasil no cenrio externo, em benefcio da coordenao sobre temas de interesse da agenda de governana. Esse trabalho poderia ser facilitado pela nomeao de representante especial, em nvel poltico adequado, para acompanhar temas afetos pauta de governana da Internet, de modo transversal e integrado aos eixos da poltica externa brasileira. Vivemos em uma sociedade ps-moderna, dirigida pela tcnica e pela cincia, em que, segundo Habermas, a validao do saber deve apoiar-se no consenso. O filsofo embasa o consenso em lgica de mediao do dilogo com base na legitimao das partes, de acordo com as respectivas capacidades e inteligncias. Paradoxalmente, essa legitimao se obtm por meio do dissenso: o agente somente se legitimar se for capaz de suscitar novas jogadas, de inovar. E inovar o mesmo que dizer ou fazer algo diferente, fora do contexto, imprevisvel. Como assinala Jean-Franois Lyotard (citado por MATTELART, 2002, p. 102), o saber ps-moderno ambivalente, ao propor-se como novo instrumento de poder e sada para as divergncias: a derrota do discurso moderno, com suas pretenses de unidade, universalizao e totalidade, em si uma prova de tolerncia e pluralidade. No contexto da ps-modernidade, governana da Internet se situa na correlao fustica entre poder e saber, expresso empregada por Edmundo Fujita (1993, p. 1) para descrever a interao entre os crculos minguantes do poder e os crculos crescentes do saber. O mesmo autor (p. 150) assinala que, para o futuro, ser cada vez mais importante manter esta capacidade de divisar cenrios e articular conceitos que permitam projetar
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nossos interesses concretos num mundo em radical processo de transformao. A incorporao da pauta de governana da Internet agenda de poltica externa equivale, em ltima anlise, a um processo de ampliao da linguagem e campo de ao da diplomacia. Ao ampliar os limites da linguagem, expandem-se os limites do real, uma vez que, retomando Wittgenstein, s se pode conhecer aquilo para o que se tem palavras. O principal desafio que a Internet trouxe diplomacia a exigncia de que sejam incorporados ao universo diplomtico novos padres cognitivos para a compreenso do mundo, novos modos de expresso e atuao, em um cenrio internacional caracterizado por mudana acelerada e imprevisibilidade. Na melhor tradio do Itamaraty, que saber renovar-se, incorporar aos instrumentos de ao diplomtica a linguagem criada pelo regime de governana da Internet pode ser simbolizado pela concluso a que chegou Monsieur Jourdain, na obra atemporal de Molire. Durante toda a vida, falou em prosa, sem saber.

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6. Referncias bibliogrficas

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Entrevistas: GETSCHKO, Demi. Entrevista por correio eletrnico, em 13 dez. 2009. GLASER, Hartmut. Entrevista por correio eletrnico, em 11 dez. 2009. VIANNA, Hadil da Rocha. Entrevista em Braslia, em 16 dez. 2009. SANTAROSA, Felipe Costi. Entrevista em Braslia, em 21 dez. 2009. SANTOS, Antonino Marques Porto e. Entrevista por telefone, em 22 dez. 2009. Stios eletrnicos: Agncia de Notcias UPI.com http://www.upi.com BBC News http://news.bbc.co.uk Blogs do Ministrio da Cultura http://blogs.cultura.gov.br Business Week http://www.businessweek.com Comisso Europeia http://ec.europa.eu/ Comit-Gestor da Internet no Brasil http://cgi.br Conselho da Europa http://www.coe.int Conselho Nacional de Pesquisa e Ps-Graduao em Direito (CONPEDI) http://conpedi.org
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REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

Cornell University Law School http://www.law.cornell.edu Corporao para a Designao de Nomes e Nmeros da Internet (ICANN) http://www.icann.org DataGramaZero - Revista de Cincia da Informao http://dgz.org.br Defense Advanced Research Projects Agency (DARPA) http://www.darpa.mil Dicionrio Escola Net de Educao Continuada http://www.escolanet.com.br/dicionario/dicionario_c.html Foreign Policy http://www.foreignpolicy.com Internet Engineering Task Force http://www.ietf.org Internet Governance Forum http://www.intgovforum.org Internet Pioneers http://www.ibiblio.org/pioneers/ Internet History http://www.livinginternet.com/ Internet Usage Statistics http://www.internetworldstats.com Internet Systems Consortium https://www.isc.org

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Ministrio das Relaes Exteriores http://www.mre.gov.br Networking and Information Technology Research and Development http://www.nitrd.gov/ Ncleo de Informao e Coordenao do Ponto br http://www.nic.br Organizao das Naes Unidas (ONU) http://www.un.org Organizao Mundial de Propriedade Intelectual (OMPI) http://www.wipo.int Organizao Mundial do Comrcio (OMC) http://www.wto.org Organizao para Cooperao Econmica e Desenvolvimento (OCDE) http://www.oecd.org Presidncia da Repblica Federativa do Brasil http://www.presidencia.gov.br Rand Corporation http://www.rand.org/ Rede Nacional de Ensino e Pesquisa (RNP) http://www.rnp.br Royal Pingdom http://royal.pingdom.com/ Scientific Electronic Library Online (SCIELO) http://www.scielo.br Senado Federal http://www.senado.gov.br
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REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

The History of the Internet http://www.davesite.com/webstation/net-history.shtml The Wall Street Journal http://online.wsj.com UNESCO Free and Open Source Software Portal http://www.unesco-ci.org/cgi-bin/portals/foss/page.cgi?d=1 Unio Internacional de Telecomunicaes http://www.itu.int United Nations Commission on International Trade Law (UNCITRAL) http://www.uncitral.org United States Census Bureau http://www.census.gov United States Copyright Office http://www.copyright.gov United States Department of Justice http://www.justice.gov United States National Telecommunications and Information Administration (NTIA) http://www.ntia.doc.gov Veja http://veja.abril.com.br Verisign Inc. http://www.verisign.com Wikipdia, a Enciclopdia Livre. http://www.wikipedia.org

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7. Anexos

Anexo A Mandato do forum de governana da Internet (Pargrafos 72 a 79 da Agenda de Tnis sobre Sociedade da Informao) 72. We ask the UN Secretary-General, in an open and inclusive process, to convene, by the second quarter of 2006, a meeting of the new forum for multi-stakeholder policy dialogue called the Internet Governance Forum (IGF). The mandate of the Forum is to: a) Discuss public policy issues related to key elements of Internet governance in order to foster the sustainability, robustness, security, stability and development of the Internet. b) Facilitate discourse between bodies dealing with different cross-cutting international public policies regarding the Internet and discuss issues that do not fall within the scope of any existing body. c) Interface with appropriate intergovernmental organizations and other institutions on matters under their purview. d) Facilitate the exchange of information and best practices, and in this regard make full use of the expertise of the academic, scientific and technical communities.
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e) Advise all stakeholders in proposing ways and means to accelerate the availability and affordability of the Internet in the developing world. f) Strengthen and enhance the engagement of stakeholders in existing and/or future Internet governance mechanisms, particularly those from developing countries. g) Identify emerging issues, bring them to the attention of the relevant bodies and the general public, and, where appropriate, make recommendations. h) Contribute to capacity building for Internet governance in developing countries, drawing fully on local sources of knowledge and expertise. i) Promote and assess, on an ongoing basis, the embodiment of WSIS principles in Internet governance processes. j) Discuss, inter alia, issues relating to critical Internet resources. k) Help to find solutions to the issues arising from the use and misuse of the Internet, of particular concern to everyday users. l) Publish its proceedings. 73. The Internet Governance Forum, in its working and function, will be multilateral, multi-stakeholder, democratic and transparent. To that end, the proposed IGF could: a) Build on the existing structures of Internet governance, with special emphasis on the complementarity between all stakeholders involved in this process governments, business entities, civil society and intergovernmental organizations. b) Have a lightweight and decentralized structure that would be subject to periodic review. c) Meet periodically, as required. IGF meetings, in principle, may be held in parallel with major relevant UN conferences, inter alia, to use logistical support. 74. We encourage the UN Secretary-General to examine a range of options for the convening of the Forum, taking into consideration the proven competencies of all stakeholders in Internet governance and the need to ensure their full involvement. 75. The UN Secretary-General would report to UN Member States periodically on the operation of the Forum.
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ANEXOS

76. We ask the UN Secretary-General to examine the desirability of the continuation of the Forum, in formal consultation with Forum participants, within five years of its creation, and to make recommendations to the UN Membership in this regard. 77. The IGF would have no oversight function and would not replace existing arrangements, mechanisms, institutions or organizations, but would involve them and take advantage of their expertise. It would be constituted as a neutral, non-duplicative and non-binding process. It would have no involvement in day-to-day or technical operations of the Internet. 78. The UN Secretary-General should extend invitations to all stakeholders and relevant parties to participate at the inaugural meeting of the IGF, taking into consideration balanced geographical representation. The UN Secretary-General should also: a) draw upon any appropriate resources from all interested stakeholders, including the proven expertise of ITU, as demonstrated during the WSIS process; and b) establish an effective and cost-efficient bureau to support the IGF, ensuring multi-stakeholder participation. 79. Diverse matters relating to Internet governance would continue to be addressed in other relevant fora. ***

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Anexo B Pargrafos da Agenda de Tunis sobre sociedade da informao referentes a cooperao ampliada 69. We further recognize the need for enhanced cooperation in the future, to enable governments, on an equal footing, to carry out their roles and responsibilities, in international public policy issues pertaining to the Internet, but not in the day-to-day technical and operational matters, that do not impact on international public policy issues. 70. Using relevant international organizations, such cooperation should include the development of globally-applicable principles on public policy issues associated with the coordination and management of critical Internet resources. In this regard, we call upon the organizations responsible for essential tasks associated with the Internet to contribute to creating an environment that facilitates this development of public policy principles. 71. The process towards enhanced cooperation, to be started by the UN Secretary-General, involving all relevant organizations by the end of the first quarter of 2006, will involve all stakeholders in their respective roles, will proceed as quickly as possible consistent with legal process, and will be responsive to innovation. Relevant organizations should commence a process towards enhanced cooperation involving all stakeholders, proceeding as quickly as possible and responsive to innovation. The same relevant organizations shall be requested to provide annual performance reports.

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ANEXOS

Anexo C

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Formato Mancha grfica Papel Fontes

15,5 x 22,5 cm 12 x 18,3cm plen soft 80g (miolo), duo design 250g (capa) Times New Roman 17/20,4 (ttulos), 12/14 (textos)