Você está na página 1de 272

O Direito Internacional dos Refugiados

e sua Aplicao no Ordenamento Jurdico Brasileiro

Liliana Lyra Jubilut

O Direito Internacional dos Refugiados


e sua Aplicao no Ordenamento Jurdico Brasileiro

Agncia da ONU para Refugiados

UNHCR ACNUR

SO PAULO

EDITORA MTODO Rua Conselheiro Ramalho, 692/694 Tel.: (11) 3215-8350 Fax: (11) 3262-4729 01325-000 Bela Vista So Paulo SP
metodo@editorametodo.com.br Capa: Marcelo S. Brando Visite nosso site: www.editorametodo.com.br

CIP-BRASIL. CATALOGAO-NA-FONTE SINDICATO NACIONAL DOS EDITORES DE LIVROS, RJ. Jubilut, Liliana Lyra O Direito internacional dos refugiados e sua aplicao no oramento jurdico brasileiro / Liliana Lyra Jubilut. - So Paulo : Mtodo, 2007. 240p. : Apndice Bibliografia 1. Direito internacional pblico 2. Direito de asilo 3. Direitos humanos. I. Ttulo. 07-1973. CDU: 341.1(81)

ISBN 978-85-7660-198-2

Todos os direitos reservados. Nos termos da Lei que resguarda os direitos autorais, proibida a reproduo total ou parcial de qualquer forma ou por qualquer meio, eletrnico ou mecnico, inclusive atravs de processos xerogrficos, fotocpia e gravao, sem permisso por escrito do autor e do editor.

Impresso no Brasil Printed in Brazil 2007

Aos meus avs sempre presentes.

AGRADECIMENTOS
A publicao deste livro no teria sido possvel sem o apoio institucional do ACNUR-Brasil e da Critas Arquidiocesana de So Paulo, e sem o apoio acadmico do Professor Alberto do Amaral Jnior, que me orientou em minha dissertao de mestrado a qual serviu de base para a presente obra. A ele meu agradecimento por sua orientao dedicada e amiga, pelo estmulo constante e pelo exemplo. No ACNUR-Brasil, meus agradecimentos ao Luis Varese, Wellington Carneiro e Luiz Fernando Godinho, pelo apoio com a publicao e pelas sugestes. Na Critas Arquidiocesana de So Paulo, meus agradecimentos a toda a Equipe do Centro de Acolhida para Refugiados, pela vivncia da temtica dos refugiados com dedicao, desapego e carinho, em especial a Ubaldo Steri e a Cezira Furtim, pelos depoimentos que balizam a parte histrica desta obra e por darem exemplos de vidas dedicadas ao humanismo. Minha gratido tambm a todas as instituies que forneceram informaes e material para esta obra, sobretudo o Comit Nacional para Refugiados e a Critas Arquidiocesana do Rio de Janeiro. Meus agradecimentos a Guilherme da Cunha por me apresentar o universo dos refugiados, a Silvia Menicucci e Cludia Anjos pelo estmulo e amizade e a Luiz Guilherme P. Dellore, por sua amizade, apoio constante e por ter me apresentado Editora Mtodo, a quem tambm sou grata por acreditar na relevncia desta obra. Por fim, meus agradecimentos mais profundos aos meus pais, pelo amor, pela formao e pelo apoio incondicional a todos os meus sonhos; a minha irm, por ser sempre a constante lembrana do riso e da amizade; e aos meus avs, pela grande parcela de responsabilidade que tm na pessoa que sou hoje, a quem dedico esta obra.

O homem pode perder todos os chamados Direitos do Homem sem perder a sua qualidade essencial de homem, sua dignidade humana. S a perda da prpria comunidade que o expulsa da humanidade. Hannah Arendt in Origens do Totalitarismo No h maior pena do que a perda de sua terra. Eurpedes, 431 a.C.

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS


ACNUR Alto Comissariado das Naes Unidas para Refugiados AVIM Associao de Voluntrios para a Integrao do Migrante CARJ Critas Arquidiocesana do Rio de Janeiro CASP Critas Arquidiocesana de So Paulo CENOE Central de Orientao e Encaminhamento CEPARE Comit para a Admissibilidade de Refugiados na Argentina CICR Comit Internacional da Cruz Vermelha CNBB Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil CONARE Comit Nacional para Refugiados Conveno de 51 Conveno de 1951 relativa ao Estatuto dos Refugiados IASC Inter-Agency Standing Committee (Secretariado da ONU) OAB Ordem dos Advogados do Brasil OCHA Office of Coordination of Humanitarian Affairs (Secretariado da ONU) OEA Organizao dos Estados Americanos OMS Organizao Mundial da Sade ONU Organizao das Naes Unidas PARinAC Parcerias em Ao PMA Programa Mundial de Alimentos

12

O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS

PNUD Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento Protocolo de 67 Protocolo de 1967 relativo ao Estatuto dos Refugiados UNESCO Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura UNICEF Fundo das Naes Unidas para Crianas UNHCR United Nations High Commissioner for Refugees [ACNUR] SENAI/SESI Servio Nacional de Aprendizagem Industrial/ Servio Social da Indstria SENAC/SESC Servio Nacional de Aprendizagem Comercial/ Servio Social do Comrcio

APRESENTAO
A presente obra um estudo profundo e minucioso sobre a situao jurdica dos refugiados no direito internacional contemporneo. O tema, ainda pouco explorado entre ns, de grande atualidade e renovado interesse. A conjuntura internacional dos ltimos anos deu grande visibilidade ao tema da proteo jurdica dos refugiados, devido influncia que exerce para a tutela dos direitos humanos. Vale lembrar, a propsito, que a internacionalizao dos direitos humanos um fenmeno recente, tendo ocorrido a partir do trmino da Segunda Guerra Mundial. A Carta da ONU e a Declarao dos Direitos Humanos de 1948 iniciaram o processo de positivao e universalizao dos direitos do homem, at ento desconhecido na histria. Desde o final do sculo XVIII os direitos humanos haviam sido consagrados, to-somente, no interior dos Estados nacionais por obra do constitucionalismo moderno. Na segunda metade do sculo XX, porm, vieram luz mltiplos tratados e declaraes cujo mvel foi proteger a dignidade humana em domnios os mais diversos. A positivao e disseminao dos direitos humanos verificouse em duas direes complementares. possvel distinguir, no mbito universal, as convenes gerais e as convenes especiais em matria de direitos humanos. A diferena bsica a separar os dois grupos reside na forma como concebida a proteo aos sujeitos jurdicos tutelados. Enquanto os instrumentos gerais consideram o homem um ser abstrato que merece, por isso, tratamento igual, incompatvel com quaisquer discriminaes, as convenes especiais focalizam as especificidades e diferenas entre os seres humanos, fatores que justificam um tratamento particularizado. O sujeito de direito deixa de ser um ente genrico para ganhar especificidade decorrente da raa, da idade, do gnero ou de qualquer outro motivo que exija considerao especial. Grupos sociais vulnerveis e prticas que se tornaram objeto de condenao geral reclamam

14

O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS

ateno por parte do ordenamento jurdico, que se volta para as singularidades que possuem na tentativa de captar os seus traos originais. Esse processo leva, inevitavelmente criao de novos direitos j que as diferenas, anteriormente desconhecidas, exigem regulao especial sob pena de se cometer injustia. Esta uma causa poderosa para que se amplie o objeto dos direitos protegidos. Alm da liberdade, o direito internacional passou a tutelar os direitos sociais, que traduzem o desejo de participao na riqueza produzida e outros valores essenciais vida coletiva. inseparvel deste processo, como no poderia deixar de ser, o aumento do nmero dos sujeitos jurdicos, que passaram a incluir as minorias, os povos e a prpria humanidade. No existe contradio entre os instrumentos gerais e os instrumentos especiais de tutela dos direitos humanos. A relao entre ambos marcada pela complementaridade que os vincula, de forma harmnica, em um todo sistemtico e coerente. Com o avano inexorvel da globalizao nas ltimas dcadas, novos desafios se afiguram proteo dos direitos humanos. A intensificao dos conflitos tnicos aps o final da Guerra Fria, a perseguio s minorias religiosas, os riscos representados pela manipulao do patrimnio gentico, a convivncia pacfica entre povos pertencentes a culturas diferentes e as ameaas acarretadas pelo terrorismo esto sem dvida entre esses principais desafios. A internacionalizao dos direitos humanos provocou mudanas profundas na organizao e estrutura das normas jurdicas internacionais. Previram-se deveres negativos e positivos que exigem tanto a tolerncia do Estado a respeito de certos comportamentos individuais quanto a elaborao de polticas pblicas para assegurar o exerccio dos direitos econmicos e sociais. Os direitos humanos, que tradicionalmente pertenciam ao mbito interno dos Estados, ganharam relevncia internacional. Prova disso que o domnio nacional exclusivo passou a ser fixado, na prtica, pela atividade das organizaes internacionais. Surgiu um novo critrio de legitimidade fundado no respeito aos direitos humanos por parte do Estado. Os governos que fracassam nessa tarefa perdem legitimidade no nvel interno e internacional. O presente livro insere-se nesse grande movimento de proteo dos direitos humanos iniciado no perodo posterior Segunda Guerra Mundial. Trata-se de uma obra que se caracteriza pelo rigor conceitual e pela profundidade analtica, que se preocupa em abordar um tema pouco versado entre ns. Desejo ressaltar que a autora apresenta de modo claro e objetivo questes fundamentais pertinentes proteo jurdica dos refugiados, que ganham extraordinria importncia no mundo globalizado dos nossos dias.

APRESENTAO

15

A autora alia o cuidado que a pesquisa esmerada requer sensibilidade para captar as articulaes entre as regras jurdicas com a realidade internacional contempornea. , enfim, uma obra em plena sintonia com as esperanas do nosso tempo. Alberto do Amaral Jnior
Professor de Direito Internacional da Faculdade de Direito da USP Junho de 2007

PREFCIO
Acolher os refugiados no apenas um ato de solidariedade, mas tem a transcendncia de um conceito humanitrio que vem sendo construdo h dcadas. Ao contrrio de muitos outros sistemas de proteo dos direitos humanos que ganharam uma conveno base e um rgo para sua implementao, o dos refugiados foi construdo gradualmente e afirmando-se a cada nova conquista institucional para responder s necessidades das vtimas da perseguio e da intolerncia. Comeando com o instituto correlato do asilo no final do sculo IX e os sistemas ad hoc para os refugiados armnios, russos e alemes, a proteo dos refugiados consolidou-se num sistema internacional com a Conveno sobre o Estatuto dos Refugiados, aprovado pela Assemblia Geral da ONU em 1951. As garantias da conveno, limitadas geograficamente Europa e aos acontecimentos relacionados 2. Guerra Mundial, foram em seguida universalizados com o Protocolo de 1967. Os novos desafios dos deslocamentos forados foram respondidos com a ampliao do conceito de refugiado a partir da Conveno da Unidade Africana, de 1969, e da Declarao de Cartagena, de 1984. No Brasil, todo esse patrimnio legal e conceitual foi compilado e implementado pela Lei 9.474, de 1997, que igualmente traz elementos inovadores e originais. O conceito do non-refoulement (ou no devoluo), base de todo o direito de refugiados, significa simplesmente que o indivduo perseguido no pode ser devolvido. Ao contrrio, d-se a essa pessoa proteo, acolhida, uma nova casa, um novo pas, uma nova oportunidade de viver. A partir deste princpio bsico de solidariedade humana foi construdo um complexo sistema de direito pblico. Entend-lo bem fundamental para sua aplicao, j que a realidade dinmica e apresenta novos desafios, como os fluxos mistos, as fronteiras fechadas e a criminalizao das migraes. Enfim, o mal-estar de um sculo que comeou de forma brutal. De forma pragmtica, a estratgia conjunta de proteo aos refugiados concordada no Mxico em 2004 por vrios pases latino-americanos

18

O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS

conhecida como Plano de Ao do Mxico estabeleceu como um de seus objetivos a pesquisa e o desenvolvimento doutrinrio. Procura-se fortalecer a capacitao profissional sobre o tema do direito dos refugiados e aprofundar sua aplicao, com isso melhorando as condies dessa populao na Amrica Latina. A ao do ACNUR no Brasil reflete esses objetivos e busca constantemente fortalecer as instituies nacionais voltadas para os refugiados. A institucionalizao do refgio no Brasil se d com a promulgao da Lei 9.474 e a conseqente criao do Comit Nacional para Refugiados (CONARE). uma realidade palpvel e, portanto, cada vez mais objeto de pesquisa, desenvolvimento terico e conhecimento. Atendendo sua misso histrica de enfrentar os desafios mencionados no Plano de Ao do Mxico, o ACNUR tem a satisfao de oferecer ao pblico brasileiro este trabalho da minha colega Liliana Lyra Jubilut, que reflete sua excelncia tcnica e os muitos anos de experincia como assessora do Centro de Acolhida para Refugiados da Critas Arquidiocesana de So Paulo. Liliana analisa de forma abrangente os diferentes aspectos do direito dos refugiados no Brasil, e esta obra certamente representa um passo muito importante na difuso deste conhecimento no pas. O presente trabalho servir de fonte para a pesquisa acadmica, institucional e de formao neste ramo de grande complexidade, mas cujo fim precpuo simplesmente o de salvar vidas. Wellington Pereira Carneiro
Oficial de Proteo do ACNUR Brasil Junho de 2006

SUMRIO
INTRODUO ....................................................................................... TTULO I SURGIMENTO, FUNDAMENTOS E EVOLUO HISTRICA DO REFGIO .................................................................... Captulo 1 O que Refgio? ......................................................... Seo 1 Instituto do Asilo................................................ Seo 2 Instituto do Refgio ........................................... Captulo 2 Os fundamentos do Refgio ........................................ Seo 1 O Refgio como vertente do Direito Internacional dos Direitos Humanos ........................................... Seo 2 Fundamentos filosficos do Refgio ................. Captulo 3 Consolidao do Instituto do Refgio ........................ Seo 1 Panorama histrico ............................................. Seo 2 Fontes do Direito Internacional dos Refugiados . 2.1 Os tratados ....................................................... 2.2 O costume internacional .................................. 2.3 Os princpios gerais do direito ........................ 2.4 As decises judicirias .................................... 2.5 A doutrina ........................................................ 2.6 A eqidade ....................................................... 2.7 Os atos unilaterais ............................................ 23

35 35 37 42 51 51 64 73 73 80 82 91 94 97 103 106 107

20

O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS

TTULO II A OBTENO DO STATUS DE REFUGIADO ..........

113

Captulo 1 Os motivos previstos internacionalmente para o reconhecimento do status de refugiado ..................................... 113 Seo 1 Os motivos clssicos .......................................... 1.1 Da raa ............................................................. 1.2 Da nacionalidade .............................................. 1.3 Da opinio poltica .......................................... 1.4 Da religio ........................................................ 1.5 Da filiao em certo grupo social .................. 115 115 119 126 129 132

Seo 2 A ampliao dos motivos de concesso de Refgio trazida pelos documentos mais recentes .... 134 2.1 A grave e generalizada violao de direitos humanos ................................................................. 134 2.2 Situaes de violncia externa ........................ 2.3 Problemas em uma regio do Estado ............. Captulo 2 O principal motivo prtico: a guerra .......................... Seo 1 Da guerra ............................................................ Seo 2 Do Direito Internacional Humanitrio............... 136 136 139 139 145

TTULO III A PROTEO INTERNACIONAL AOS REFUGIADOS ............................................................................................. 151 Captulo 1 O Alto Comissariado das Naes Unidas para Refugiados [ACNUR] ............................................... 151 Captulo 2 O futuro da proteo internacional aos refugiados: Convention Plus, Refugee Law Clinics, Deslocados Internos e Refugiados Ambientais.................................... 161 TTULO IV A PROTEO NACIONAL AOS REFUGIADOS .... Captulo 1 Panorama histrico do Refgio no Brasil .................. Captulo 2 Bases legais de proteo aos refugiados .................... Seo 1 A Constituio Federal de 1988 ........................ 1.1 Os fundamentos constitucionais do Refgio .. 171 171 179 179 180

1.2 Os instrumentos internacionais e a Constituio 182

SUMRIO

21

Seo 2 A Lei 9.474/1997 ............................................... 2.1 Aspectos da Lei 9.474/1997 ............................

189 189

2.2 A realidade do procedimento de concesso de Refgio no Brasil ............................................. 196 Captulo 3 O futuro da proteo nacional dos refugiados: reassentamento, novas parcerias com o governo, novos postos de atendimento, ctedras Srgio Vieira de Mello e Conselho Brasileiro sobre Refugiados ............................ 199 CONCLUSO ......................................................................................... POSFCIO .............................................................................................. ANEXOS ................................................................................................. Conveno de 1951 Relativa ao Estatuto dos Refugiados .............. Protocolo de 1967 Relativo ao Estatuto dos Refugiados ................ Lei n. 9.474, de 22 de julho de 1997 ............................................... 205 209 213 213 229 233

APNDICE A Estados signatrios da Conveno de 51 e/ou do Protocolo de 67 ........................................................................................ 241 APNDICE B Nmero de refugiados e solicitantes de refgio no Brasil ................................................................................................... 245 APNDICE C Estados com legislao interna sobre refugiados ..... BIBLIOGRAFIA ..................................................................................... 251 255

INTRODUO
A temtica dos refugiados, ou seja, de seres humanos que precisam buscar proteo em outro territrio que no o de sua origem ou residncia habitual, em funo de perseguies que sofrem, existe desde o sculo XV.1 Primeiramente com os judeus expulsos da regio da atual Espanha, no ano de 1492, em funo da poltica de europeizao do reino unificado de Castela e Arago iniciada aps a reconquista deste da dominao turca que levou expulso da populao aptrida, no totalmente assimilada e que contabilizava 2% do total da populao, em funo de esse reino ter a unidade religiosa como uma de suas bases constitutivas. E, logo em seguida, de Portugal, pas no qual buscaram refgio. A tal populao agregaram-se quatro outros grupos. Primeiro os muulmanos expulsos dessa mesma regio durante o curso do sculo XVI, por serem nacionais do Imprio Otomano, que emergia como rival dos Estados ibricos no mediterrneo e poderia ameaar a segurana militar desses, caso decidisse proteger seus nacionais que viviam no exterior, como no episdio da revolta dos muulmanos em Granada, quando esses contaram com o apoio militar dos otomanos. Segundo, os protestantes dos Pases Baixos, de 1577 dcada de 1630, em um total de 14% da populao da regio, mais uma vez por razes religiosas, dado que o Estado possua uma religio oficial, em torno da qual gravitava o ideal de homogeneidade ideolgica, qual os protestantes no aderiram. Terceiro, os huguenotes que fugiram da Frana em 1661 quando, em uma clara violao ao dito de Nantes, que ps fim a quarenta anos de guerra civil ao conceder liberdade religiosa aos protestantes (apesar de elevar o catolicismo ao posto de religio oficial do Estado), o rei Lus XIV imps a converso religiosa da populao ao catolicismo, ao mesmo tempo em que proibiu a sada daqueles do territrio francs. E, por fim, os puritanos, quakers e os catlicos irlandeses expulsos da Inglaterra, alguns para os Estados Unidos e outros como escravos para
1

_____________ Alguns apontam a existncia de refugiados na Antigidade, mais especificamente no antigo Egito, mas a partir do sculo XV que os refugiados comearam a aparecer de forma mais sistemtica, razo pela qual aponta-se esta data como a do aparecimento dos refugiados.

24

O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS

o Caribe, no sculo XVIII, tambm em nome da unidade religiosa da GrBretanha.2 Contudo, a proteo institucionalizada desses indivduos, por meio de um instituto3 jurdico, somente aparece na segunda dcada do sculo XX,4 quando a comunidade internacional se deparou com a fuga de milhes de russos de seu Estado, em funo das alteraes polticas que a ocorriam. Aps esse primeiro evento, de propores impactantes, outros contingentes de pessoas perseguidas em seus Estados e que, portanto, necessitavam deix-los, perdendo, com isso, a proteo estatal, foram aparecendo esporadicamente, como, por exemplo, a leva dos armnios e dos turcos. E em todos os casos foram tratados como um problema pontual, que eventualmente findaria, como havia ocorrido no passado. Ademais, como ensina Hannah Arendt, os refugiados eram vistos como elementos indesejveis,5 e a comunidade internacional se recusava a vislumbrar a possibilidade de esse problema ser permanente. Apesar dessa postura, os contingentes de refugiados continuaram aparecendo e, em face de tal fato, a comunidade internacional percebeu a necessidade de se criar regras para a proteo dessas pessoas, a fim de assegurar tanto o respeito a elas quanto a manuteno da segurana dos Estados que recebiam enormes levas de refugiados todos os dias. O surgimento dessa percepo somente no sculo XX, apesar de o problema existir h mais de quatro sculos, pode ser explicado em funo de dois fatores. O primeiro, j mencionado, relaciona-se ao contingente numrico dos refugiados, pois, enquanto at o sculo XX as cifras giravam em torno de centenas de milhares, no incio desse os nmeros passaram para a casa dos milhes,6 o que ameaava consideravelmente a segurana interna dos Estados que acolhiam essas pessoas, sem contar com um sistema organizado de
_____________ 2 Informaes histricas baseadas em: ZOLBERG, A. The formation of new States as a refugee-generating process. Annals of the American Academy of Politics and Social Science, May 1983, p. 24-38. 3 A discusso sobre a classificao do refgio como instituto ser objeto da Seo 2 do Captulo 1 do Ttulo I do presente trabalho. 4 A busca de proteo por indivduos de modo isolado mais remota, caracterizando o instituto do asilo, que ser oportunamente estudado. As grandes levas de pessoas procurando proteo tpica desse momento histrico e caracteriza o incio do instituto do refgio. 5 ARENDT, H. Origens do totalitarismo Anti-semitismo, imperialismo, totalitarismo. 3. reimpresso. So Paulo: Companhia das Letras, 1989, p. 302. 6 Apesar disso, caso se compare os nmeros de refugiados dos sculos XV a XVIII em funo da populao total dos Estados dos quais foram expulsos, verificar-se- que, em alguns casos, a proporo maior.

INTRODUO

25

proteo. O segundo fator relaciona-se configurao geopoltica da comunidade internacional, posto que os refugiados existentes antes da institucionalizao do refgio possuam inmeras possibilidades de locais de acolhida, uma vez que a totalidade de territrios do mundo ainda no se encontrava dividida sob a forma de Estados-naes independentes,7 o que no ocorria mais na dcada de 20 do sculo XX, quando os refugiados, ao deixar seus Estados de origem pela falta de proteo a eles por parte desses, deparavamse sem alternativas, pois, estando a comunidade internacional dividida em unidades polticas autnomas, e no havendo regras internacionais sobre o tema, cada uma dessas estipulava as regras de entrada em seu territrio, excluindo, na maioria das vezes, os refugiados, que chegavam (e ainda chegam) sem dinheiro, sem referncia e, poca, em grande nmero. Apesar de ter-se dado incio a esse processo de institucionalizao da proteo dos refugiados, acreditava-se que, assim como no passado, tratavase de um problema pontual, tanto espacial quanto temporalmente, e, conseqentemente, todos os rgos criados a fim de tratar dessa problemtica foram estabelecidos para atender a um segmento especfico dos refugiados aquele que surgisse no momento e apresentaram em seus estatutos a previso do trmino de suas atividades.8 A histria, no entanto, provou ser esta crena errnea. As datas estipuladas para o fim do exerccio do mandato dos rgos especializados na questo dos refugiados chegaram, e eles foram extintos, mas a necessidade de proteo a esses indivduos continuou a existir, demandando a criao de novos entes para tratar do tema. O evento histrico que mais desproveu pessoas de proteo estatal e, com isso, gerou o maior nmero de refugiados foi a Segunda Guerra Mundial.9 Nessa situao, nota-se a formao de dois tipos de grupos de
_____________ 7 Os Estados modernos aparecem em 1648 com a consagrao de seus elementos principais (povo, soberania, subdividida em independncia e autonomia, e territrio) consagrados pela Paz de Vestflia, que deu incio Ordem Internacional de Vestflia, a qual sobreviveu por trs sculos, e que entrou em crise, mas no desapareceu totalmente, aps a Segunda Guerra Mundial. 8 O prprio Alto Comissariado das Naes Unidas para Refugiados prev, em seu Estatuto, no artigo 5., que a Assemblia Geral da Organizao das Naes Unidas avaliar a necessidade de ele continuar a existir aps 31.12.1953, o que tem feito, esporadicamente, at os dias atuais, sempre prorrogando a existncia desse rgo. 9 De acordo com HOBSBAWN, E., a Segunda Guerra Mundial produziu o fluxo de 40,5 milhes de refugiados, enquanto a Primeira Guerra totalizou entre 4 e 5 milhes, a descolonizao da ndia 15 milhes e a Guerra da Coria provocou o deslocamento interno de 5 milhes de pessoas. Era dos extremos o breve sculo XX 1914 1991. 2. ed. 18. reimpresso. So Paulo: Companhia das Letras, 1995. p. 57-58.

26

O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS

refugiados: de um lado, os judeus que no incio da guerra foram deportados para alm das fronteiras alems, aps terem sido despojados de todos os seus bens e de sua nacionalidade, tornando-se aptridas,10 ou seja, os refugiados de fato; e, de outro lado, os seres humanos, em sua maioria, mas no somente judeus, que, durante o desenrolar do conflito, abandonaram voluntariamente seus pases de origem, pois eram perseguidos e no contavam com a proteo estatal, os refugiados propriamente ditos. Aps o final dessa guerra, verificou-se o surgimento de um novo fator a fomentar o aparecimento de um grande nmero de refugiados: o nascimento do Estado de Israel. Com a criao de um Estado judeu no Oriente Mdio, deu-se a fuga de milhares de palestinos que habitavam esse territrio, os quais passaram condio de elementos indesejveis na regio.11 Durante esse perodo, o mundo contava com milhes de refugiados: alguns estavam adaptados nos Estados que os acolheram, outros sem lugar ou algum para retornar. Foi em face dessa catstrofe humanitria e sob os auspcios da recmfundada Organizao das Naes Unidas [ONU]12 que se estabeleceu uma entidade genuinamente universal para cuidar dos refugiados. Em 1950 instituiu-se o Alto Comissariado das Naes Unidas para Refugiados [ACNUR],13 o qual, assim como os organismos que o antecederam, trazia
_____________ 10 A questo dos aptridas ser abordada na Seo 1, 1.2, do Captulo 1 do Ttulo II, quando a diferena entre eles e os refugiados ser apontada. 11 interessante notar que os palestinos no so abrangidos pelo sistema geral de proteo dos refugiados. H duas explicaes para tal fato. De um lado, h autores que entendem que a condio de refugiados dos palestinos decorre da criao do Estado de Israel patrocinada pela Organizao das Naes Unidas, e em funo disto, caso fossem tidos como refugiados, estar-se-ia admitindo que a Organizao das Naes Unidas criou refugiados, estabelecendo-se, com isso, um paradoxo da sua atuao: proteo versus produo de refugiados. De outro lado, h autores que apontam a existncia da reserva geogrfica presente na Conveno de 1951 Relativa ao Estatuto dos Refugiados (que ser estudada mais adiante) como o principal motivo da criao de dois rgos separados. Em face de tal situao, a ONU estabeleceu um rgo prprio para tratar da questo dos deslocados palestinos (Agncia das Naes Unidas para Auxlio e Trabalho para Refugiados Palestinos no Oriente Mdio, tambm denominada em portugus de Organismo de Obras Pblicas e Socorro das Naes Unidas para Refugiados Palestinos no Oriente Prximo), excluindo-os da competncia de seu rgo especializado no tema dos refugiados. 12 Doravante referida pela sigla. 13 Doravante referido pela sigla. O ACNUR foi estabelecido por meio das Resolues 319 (V), de 3 de dezembro de 1949, e 428 (V), de 14 de dezembro de 1950, da Assemblia Geral da ONU, aprovadas por 36 votos a favor, 5 contra e 11 abstenes na 325. reunio plenria desse rgo, de acordo com a biblioteca da ONU em Genebra.

INTRODUO

27

em seu instrumento constitutivo a previso de uma data para o trmino de suas atividades, mas que, contrariando tal determinao, perdura como o rgo responsvel pela proteo internacional dos refugiados, diante da existncia constante constncia percebida pela comunidade internacional de situaes que estimulam, ainda hoje, o surgimento de refugiados, justificando, assim, a sua existncia. O estabelecimento do ACNUR inaugurou uma nova fase na proteo internacional dos refugiados. Primeiramente, verificou-se a positivao internacional das fontes do Direito Internacional dos Refugiados, com a Conveno de 1951 Relativa ao Estatuto dos Refugiados14 e com o Protocolo de 1967 Relativo ao Estatuto dos Refugiados,15 o que contribuiu para o incio efetivo da sistematizao internacional de proteo. Em segundo lugar houve uma alterao na qualificao do refgio, visto que, at ento, o reconhecimento do status de refugiado se dava tosomente a partir de critrios coletivos, ou seja, concedia-se a proteo para indivduos que provassem ser membros de um determinado grupo perseguido, em funo de sua nacionalidade ou etnia, por exemplo, no sendo necessria a comprovao da individualizao da perseguio; e que, a partir de ento, passou-se a efetivar tambm tal qualificao a partir de dados de perseguies individuais.16 Continuam-se utilizando os critrios usados poca da proteo coletiva temor de perseguio por raa, religio, nacionalidade, opinio poltica e pertencimento a um grupo social , tanto na determinao
_____________ 14 Doravante referida por Conveno de 51. O texto da Conveno de 51 encontra-se no anexo da presente obra. 15 Doravante referido por Protocolo de 67. O texto do Protocolo de 67 encontra-se no anexo da presente obra 16 HATHAWAY, J. C. The law of refugee status. Canad: Butterworths, 1991. Podem-se identificar trs fases na evoluo do reconhecimento do status de refugiado: (1) a fase da perspectiva jurdica, que se estende de 1920 a 1935, e que se caracteriza pelo reconhecimento com base no pertencimento do indivduo a uma dada coletividade dado que o Direito Internacional no reconhecia o indivduo como sujeito de direitos; (2) a fase da perspectiva social, de 1935 a 1939, quando se entendia os refugiados, ainda coletivamente, como produtos de ocorrncias sociais ou polticas; e (3) a fase da perspectiva individual, que perdura at os dias atuais e vislumbra o reconhecimento do status de refugiado a partir das condies de cada indivduo. Para esse mesmo autor, em A reconsideration of the underlying premise of Refuge Law. Harvard International Law Journal, v. 31, n. 1, winter, 1990, p. 128-183, a passagem da segunda para a terceira fase caracteriza-se pela perda do carter humanitrio do refgio, o qual passa a ser aplicado de modo mais seletivo, tanto em funo dos poucos recursos existentes para acomodar a multido de refugiados produzidos pela Segunda Guerra Mundial como por ampliar a discricionariedade dos Estados na proteo aos refugiados.

28

O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS

individual quanto na coletiva (a qual tambm denominada de reconhecimento prima facie).17 Alm disso, tem o ACNUR, assim como a ONU, carter universal e, com isso, a proteo dos refugiados passou a ser tratada como um tema desta natureza, o que implicou a melhora das condies de recepo dos refugiados pelos pases da acolhida e uma maior proteo pela comunidade internacional. Por fim, o ACNUR contribuiu para a divulgao da temtica dos refugiados e para o esclarecimento da comunidade internacional quanto ao seu papel em relao a eles, facilitando a insero dessa questo em legislaes nacionais e assegurando, conseqentemente, a efetivao dos diplomas internacionais sobre a matria. interessante notar que essa fase inicial de universalizao do instituto do refgio ocorreu quando o mundo passou a ter uma nova configurao poltica, traduzida pela bipolaridade entre Estados Unidos e seus aliados e a Unio das Repblicas Socialistas Soviticas e os seus simpatizantes, fato esse que refletiu tambm no tratamento despendido aos refugiados. Durante esse perodo, denominado de Guerra Fria, a questo dos refugiados foi utilizada como propaganda poltica, j que a quase totalidade dos Estados que mais acolhiam refugiados encontrava-se dividida ou aliada em dois blocos antagnicos. A acolhida a pessoas perseguidas e violadas em seus direitos humanos provenientes de um Estado inimigo tornou-se um instrumento poltico interessante como modo de desacreditar o bloco contrrio. Assim, a qualificao de uma pessoa como refugiada passou a no se basear nos critrios legais internacionalmente estabelecidos, mas tosomente em sua origem: desde que viessem de um Estado do bloco adversrio e que, portanto, possua uma concepo diferente de vida, de tica e, conseqentemente, de valorizao de direitos humanos a pessoa era tida como refugiada, a fim de mostrar as vantagens do pas de acolhida em oposio s desvantagens do pas de origem, o que desacreditou sobremaneira o instituto do refgio durante esse perodo. Ao longo das quatro dcadas da Guerra Fria verificou-se um recrudescimento do nmero de refugiados, em uma clara demonstrao de que o problema no havia sido totalmente resolvido.
_____________ 17 interessante notar que em 2005 64% dos reconhecimentos do status de refugiado se deram por meio de reconhecimentos prima facie e 24% por meio de determinaes individuais. Disponvel em: <www.unhcr.org/statistics/STATISTICS/4486ceb12.pdf>. Acesso em: 15 abr. 2007 (todos os dados estatsticos apresentados tm como referncia o ano-base de 2005 dado que so essas as informaes mais recentes apresentadas pelo ACNUR).

INTRODUO

29

Nessa mesma fase, especialmente durante os anos de 1960 a 1970, a comunidade internacional vivenciou um perodo de descolonizao de Estados na frica e na sia, e o conseqente estabelecimento de novos Estados independentes, fato que tambm gerou refugiados em funo do aparecimento de ideologias divergentes nessas novas organizaes polticas. Foi assim que de refugiados judeus e palestinos, imediatamente aps o final da Segunda Guerra, passou-se, durante a dcada de 60 do sculo XX, s levas de refugiados do continente africano e do subcontinente indiano, em funo de guerras civis e do surgimento de novos Estados independentes nessas regies. Na dcada seguinte, a Amrica Latina juntou-se a esses Estados na qualidade de produtora de refugiados, uma vez que a vigoravam vrios sistemas ditatoriais, que no se preocupavam em assegurar os direitos humanos. E na dcada posterior verificou-se o surgimento de refugiados no Afeganisto, em funo da guerra travada contra a Unio das Repblicas Socialistas Soviticas, Estado aquele que, atualmente, tem o maior nmero de refugiados e demanda maior ateno do ACNUR.18 Com o fim da Guerra Fria e o advento da globalizao, o tema dos refugiados entra em sua fase atual, a qual vem a ser uma fase de contradies permanentes. A propsito, podem ser elas divididas em dois grandes grupos. O primeiro relaciona-se com a natureza das foras operantes nesse fenmeno, pois, de um lado, tm-se foras centrfugas19 que alimentam o nacionalismo e os conflitos tnicos entre grupos de origem diferente, e, com isso, geram um enorme fluxo de refugiados (como, por exemplo, nos casos das guerras de Ruanda e da ex-Iugoslvia); e, de outro, tm-se as foras centrpetas, as quais aproximam os Estados e apontam a existncia de problemas globais que somente podem ser solucionados por meio de aes conjuntas, de modo a fortalecer a viso de que todos so responsveis por todos, justificando, desta sorte, a acolhida de refugiados. J o segundo grupo de contradies da atual fase da temtica dos refugiados encontra-se ligado aos aspectos econmicos que fundam o processo de globalizao. Esse grupo composto por dois subgrupos. O primeiro diz respeito necessidade de algumas pessoas de deixar seu pas de origem em funo de problemas econmicos, situao no abrangida pelo refgio, mas comumente verificada entre os casos de
_____________ 18 Disponvel em: <www.unhcr.org/statistics/STATISTICS/4486ceb12.pdf>. Acesso em: 15 abr. 2007. 19 Utiliza-se aqui o conceito de foras centrpetas e centrfugas de Martin Wight, trazido para o ordenamento jurdico ptrio por Celso Lafer em vrias de suas obras.

30

O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS

solicitao de refgio a serem avaliados. Trata-se dos chamados migrantes econmicos ou refugiados econmicos, que buscam uma melhor vida financeira e no se enquadram nas hipteses legais de reconhecimdo do status de refugiado.20 A segunda vertente dentro do aspecto econmico da globalizao vem a ser a relativa concepo e concretizao da proteo por parte dos Estados, os quais muitas vezes dificultam a acolhida de refugiados em seu territrio, em razo de um receio de que esta abertura a estrangeiros ocasione problemas em suas economias domsticas, fato relacionado justificativa para o no-reconhecimento do status de refugiado aos migrantes econmicos. Sendo assim, com a combinao das questes supramencionadas, temse que a problemtica dos refugiados, contrariando as previses iniciais, , ainda hoje, relevante na ordem internacional, na medida em que a proliferao de conflitos tnicos e as violaes de direitos humanos qualificam cada vez mais pessoas como refugiadas, e que a sua acolhida por outros Estados, ao invs de basear-se exclusivamente nas questes humanitrias, acaba tambm influenciada por aspectos polticos e econmicos. Verificase, em face dessa situao, um contnuo impasse acerca desse tema. Como reala Celso Lafer: Os problemas dos refugiados tm portanto peso numrico, chegando, em certos Estados ou regies, a exceder 15% da populao total. O problema tem tambm alcance generalizado.21 Atualmente o mundo conta com cerca de 20.8 milhes de pessoas, entre refugiados, deslocados internos e outras pessoas de interesse do ACNUR, sob o sistema de proteo dos refugiados. Desta feita, verifica-se que o estudo do Direito Internacional dos Refugiados no apenas atual, mas tambm relevante, e somente pode ser efetuado adequadamente de modo multidisciplinar, a exemplo do estudo do Direito Internacional dos Direitos Humanos, uma vez que vrias reas do conhecimento so necessrias para a sua compreenso.
_____________ 20 Apesar de ser esta a posio oficial dos Estados e do ACNUR, alguns estudiosos defendem a acolhida dessas pessoas como refugiados, justificando tal assertiva pela concepo de que a pobreza est diretamente ligada ao nvel de respeito aos direitos humanos, e, portanto, haveria uma falta de cuidado e proteo do Estado de origem dessas pessoas em relao a elas, que daria margem ao reconhecimento do status de refugiado. Os adeptos dessa postura se baseiam na relao intrnseca entre direitos civis e polticos e direitos econmicos, sociais e culturais, como consagrada na dcada de 90 do sculo XX. Para maiores detalhes sobre as semelhanas e diferenas entre migrantes econmicos e refugiados vide: JUBILUT, L. L. Migraes e desenvolvimento. In: Alberto do Amaral Jr. (org.). Direito internacional e desenvolvimento. So Paulo: Manole, 2005, p. 123-154. 21 Ob. cit., p. 159.

INTRODUO

31

Em sendo um tema essencialmente multidisciplinar, por ser polifacetado, o estudo da questo dos refugiados traz em seu bojo a necessidade de estudos nas reas do Direito Internacional Pblico e do Direito Internacional dos Direitos Humanos, bem como anlises dos demais aspectos que envolvem a ordem internacional (polticos, econmicos, sociais e humanitrios).22 Mas, principalmente, por ser um instituto de proteo e garantia do ser humano, a compreenso de sua insero como vertente do Direito Internacional dos Direitos Humanos essencial.23 O tema do Direito Internacional dos Direitos Humanos adquiriu relevncia na ordem internacional a partir da catstrofe humanitria que se verificou durante a Segunda Guerra Mundial, uma vez que vrias normas de Direito Internacional foram adotadas para evitar que as atrocidades a cometidas se repetissem. Sob a gide da recm-criada ONU, passou-se ao estabelecimento de regras mnimas de proteo aos direitos mais fundamentais do ser humano, sendo eles a vida, a liberdade, a igualdade e a segurana.24 Os reflexos do aparecimento do Direito Internacional dos Direitos Humanos na comunidade internacional existem at hoje, sendo a preocupao com a real efetivao dos direitos humanos hodiernamente o tema mais relevante. O Direito Internacional dos Refugiados insere-se nesta esfera. Tal tema apresenta peculiaridades que se relacionam com a prpria natureza do refgio. Essas peculiaridades so: (1) o fato de o instituto do refgio somente ser aplicado quando se verificam fortes violaes dos direitos humanos, conflitos armados ou guerras e (2) o fato de as situaes geradoras de refugiados normalmente ocorrerem em Estados sem grande expresso no cenrio internacional.
_____________ 22 Alm de estudos em Psicologia e Antropologia, os quais fogem do escopo do presente trabalho. 23 Alguns autores apontam o Direito Internacional dos Refugiados como pertencente ao Direito Humanitrio, que vem a ser as regras reguladoras da guerra, pois quando ocorrem conflitos blicos a problemtica dos refugiados aprofundada. No entanto, os refugiados podem tambm solicitar refgio com base em outros tipos de perseguies, ou ainda em funo de violaes de direitos humanos. Ou seja, a guerra somente uma das causas motivadoras do refgio, no sendo a nica. Por isso, mais adequado entender o Direito Internacional dos Refugiados como uma vertente do Direito Internacional dos Direitos Humanos, o qual engloba os Direitos Humanos propriamente ditos, o Direito Humanitrio e o Direito Internacional dos Refugiados. Tal concepo a defendida pelo ACNUR, como, por exemplo, em Compilacin de instrumentos jurdicos internacionales: principios y criterios relativos a refugiados y Derechos Humanos, 1992, p. X e ser aprofundada quando se tratar dos fundamentos do refgio e do Direito Internacional Humanitrio. 24 Tais direitos esto previstos no artigo 3. da Declarao Universal de Direitos do Homem (1948): Todo homem tem direito vida, liberdade e segurana pessoal.

32

O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS

Outra caracterstica do refgio vem a ser o fato de ele, e conseqentemente os refugiados, ser um tema amplamente estudado nos pases desenvolvidos25 e pouco discutido em pases em desenvolvimento ou de menor desenvolvimento relativo. Tal situao digna de nota, pois so esses ltimos os mais abertos para a acolhida aos refugiados e ao mesmo tempo os que mais geram refugiados, enquanto aqueles se mostram cada vez mais favorveis a limitar o nmero de refugiados que recebem.26-27 O Brasil no foge a esta regra. H muitos anos o Brasil acolhe refugiados, estando desde 1977 amparado pela estrutura da ONU na realizao dessa recepo, mas a produo doutrinria a respeito do tema ainda bastante escassa. O intervalo entre o principal documento internacional de proteo aos refugiados (a Conveno de 1951) com a proteo ampliada decorrente de sua reviso (em funo das alteraes trazidas pelo Protocolo de 67) e a aprovao da lei brasileira sobre a proteo dos refugiados (Lei 9.474/ 1997) foi de 30 anos. Apesar disso, na prtica, verificou-se um trabalho constante e crescente de proteo aos refugiados, principalmente nos Estados de So Paulo e Rio de Janeiro, mesmo durante o perodo de ditaduras militares na Amrica Latina. Esse trabalho era, e segue sendo, realizado pelas Critas Arquidioce28 sana de So Paulo e Critas Arquidiocesana do Rio de Janeiro,29 que atuam em convnio com o ACNUR, sendo, portanto, suas agncias implementadoras. A acolhida dos refugiados abrange trs programas principais, que so: (1) Proteo: realizada pela fiscalizao da aplicao dos diplomas legais sobre refugiados (que no Brasil so a Lei 9.474/1997 e a Conveno de 1951, revisada pelo Protocolo de 1967); e (2) Assistncia e (3) Integrao:
_____________ 25 Existem cursos especializados nesse tema, e de prestgio internacional, ministrados na Universidade de Oxford, na Inglaterra, e no Institute International de Droit DHomme, na cidade de Strasbourg, na Frana. 26 A diminuio do crescimento econmico nos Estados ricos apontada como o motivo principal para a restrio desses em receber novos refugiados, uma vez que, ao entrarem no Estado de acolhida e serem reconhecidos como refugiados, se assemelham a migrantes criando uma nova fora de presso em suas economias. Existem, obviamente, excees como, por exemplo, o Canad, que um Estado engajado na causa dos refugiados. 27 Atualmente os Estados que mais acolhem refugiados so o Paquisto, o Ir e a Alemanha. Disponvel em: <www.unhcr.org/statistics/STATISTICS/4486ceb12.pdf>. Acesso em: 15 abr. 2007. 28 A Critas Arquidiocesana do Brasil o brao nacional de uma organizao internacional no-governamental ligada Igreja Catlica e que tem subdivises nos estados brasileiros. 29 O Convnio sobre Assistncia Jurdica e Entrevistas a Refugiados e Solicitantes de Refgio.

INTRODUO

33

que tratam dos aspectos sociais e cotidianos dos refugiados, visando sua integrao sociedade brasileira e o resgate de sua dignidade. Tais convnios, e a conseqente delegao de poderes do ACNUR a terceiros, resultam diretamente do fato de que, apesar de se estar diante de um tema e de um instituto internacional, sua efetivao ocorre a nvel nacional, razo pela qual se faz necessrio contar com a colaborao dos governos e das sociedades civis nacionais especialmente em relao legislao e ao respeito ao compromisso internacional , pois sem estes a proteo se torna etrea. Pelo exposto, nota-se a relevncia e a atualidade do tema aqui proposto, alm do fato de que seu estudo demanda reflexes acerca do Direito Internacional Pblico e do Direito Internacional dos Direitos Humanos, campo que a cada dia necessita de operadores mais qualificados, em virtude da relevncia que seu contedo vem adquirindo em uma ordem jurdica globalizada, da qual o Brasil no pretende se isolar. Por isso, prope-se, no presente trabalho, a anlise do Direito Internacional dos Refugiados e de sua aplicao no Brasil. Note-se que o objeto central duplo: (1) o estudo do instituto do refgio em sua totalidade e (2) sua aplicao no Brasil, pois se entende que a anlise dessa ltima prescinde do entendimento dos aspectos mais gerais do refgio. No que tange ao Brasil, pretende-se estudar o modo pelo qual se d a efetivao do refgio em seus aspectos tericos e prticos em nosso ordenamento, e no a sua recepo formal.30 Para tanto, o estudo est dividido em quatro ttulos, iniciando com um breve relato acerca do surgimento do instituto (a ser desenvolvido no primeiro Captulo do Ttulo I), seguido de uma anlise de seus fundamentos jurdicos e no jurdicos (Captulo 2 do Ttulo I) e de uma explanao sobre a evoluo do instituto, focada em seu desenvolvimento histrico e em suas fontes (Captulo 3 do Ttulo I). Em seguida tem-se a anlise do reconhecimento do status de refugiado, com foco nos diplomas legais que as enumeram (Captulo 1 do Ttulo II) e na principal causa prtica, a guerra (Captulo 2 do Ttulo II). A seguir abordar-se-o os sistemas de proteo aos refugiados, comeando por sua vertente internacional (Ttulo III) e culminando no sistema nacional de proteo tanto em seu desenvolvimento histrico quanto
_____________ 30 Isto relevante, pois no se pretende apresentar uma discusso extensiva sobre o procedimento de recepo de uma regra internacional pelo ordenamento jurdico brasileiro, e, muito menos, solucionar a antiga controvrsia entre as teorias monista e dualista; mas, to somente, trazer tona os aspectos prticos da proteo aos refugiados em nosso territrio.

34

O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS

em sua atualidade e fontes normativas (Ttulo IV). Apresentar-se-o, ainda, alguns exemplos de experincias pioneiras quanto proteo aos refugiados que esto em processo de implementao na esfera internacional e na esfera nacional (Captulo 2 do Ttulo III e Captulo 3 do Ttulo IV, respectivamente).

TTULO I
SURGIMENTO, FUNDAMENTOS E EVOLUO HISTRICA DO REFGIO
Captulo 1
O QUE REFGIO?
O altrusmo um dos sentimentos encontrados h mais tempo na raa humana, manifestando-se de diferentes formas e por meio de diversos atos, sendo um desses a acolhida de pessoas perseguidas em razo de suas raa, religio, opinies polticas, nacionalidade ou de seu grupo social. A concesso de proteo a essas pessoas verificada ao longo de toda a histria da humanidade31 de forma reiterada, o que nos permite dizer que veio a constituir um costume internacional.32 Sua principal modalidade a acolhida de pessoas perseguidas em outros locais, os quais, com o desenvolvimento da civilizao humana e conseqentemente do Direito Internacional, foram constituindo Estados. Como um resultado do aparecimento dos Estados, o que se passa a verificar a concesso de asilo a estrangeiros perseguidos em seus Estados. Segundo Carlos Augusto Fernandes,
o asilo uma resultante da liberdade do homem e da necessidade de proteg-lo contra o arbtrio e a violncia: nasce da revolta, da vingana ou
_____________ 31 A insero de um ser humano em uma comunidade que lhe seja prpria , segundo Hannah Arendt, o requisito de sua humanidade (Origens do totalitarismo Anti-semitismo, imperialismo, totalitarismo. Ob. cit.). O pertencimento a um grupo organizado o que confere a um indivduo a sua qualidade de ser humano. Da a constante preocupao com a manuteno dos indivduos dentro de comunidades que os protejam e respeitem. 32 De acordo com a lio de Paul Reuter, o costume internacional vem a ser o resultado de atos seguidos que constituem precedentes, com nfase no elemento material constitudo pela repetio durante um perodo prolongado de certos anos, apud ACCIOLY, H. Manual de direito internacional pblico. 12. ed. So Paulo: Saraiva, 1996. p. 36.

36

O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS

do crime; o companheiro da infelicidade, da expiao e da piedade, coevo do primeiro agregado humano.33

Apesar de essa acolhida a estrangeiros perseguidos ser amplamente difundida e praticada, notou-se a necessidade de positiv-la, a fim de tornla um instituto ainda mais eficaz e efetivo na proteo das pessoas em mbito internacional. No momento desta positivao, que ocorreu modernamente, estabeleceu-se o direito de asilo lato sensu, sob o qual esto abrangidos o asilo diplomtico e territorial e o refgio. O direito de asilo est previsto na Declarao Universal dos Direitos do Homem de 1948,34 aprovada pela Assemblia Geral da ONU. Tal documento assegura o direito de qualquer pessoa perseguida em seu Estado a solicitar proteo a outro Estado, mas no estabelece o dever de um Estado de conceder asilo. Serve ele de base jurdica para as diversas modalidades modernas de proteo s pessoas perseguidas por um Estado, tanto por meio do asilo propriamente dito quanto do refgio. Alguns autores, contudo, como, por exemplo, Guido Fernando Silva Soares,35 entendem que o asilo e o refgio so institutos jurdicos distintos e no se deve falar em formas de protees abrangidas pelo direito de asilo lato sensu. Todavia, essa postura no merece prosperar, pois ambos os institutos visam proteo do ser humano em face de perseguio, geralmente realizada pelo Estado, sendo, portanto, similares em sua essncia e, dessa maneira, institutos assemelhados. Ademais, os institutos apresentam um carter de complementaridade, tanto em relao aos sistemas nacionais de proteo j que somente se verificam quando o pacto social que assegura a proteo do indivduo pelo Estado falhou quanto entre si posto que o instituto do asilo mais abrangente, podendo ser usado quando no h a possibilidade de aplicao do instituto mais especfico do refgio. A semelhana da natureza dos institutos pode ser comprovada pela leitura do 4. pargrafo preambular36 da Conveno de 51, que, ao estabelecer
_____________ 33 FERNANDES, C. A. Do asilo diplomtico. p. 1, n. 1, apud CAHALI, Y. S. Estatuto do estrangeiro. So Paulo: Saraiva, 1983. p. 147. 34 Esta previso encontra-se no artigo 14, 1 deste diploma legal, que estabelece que: Todo homem, vtima de perseguio, tem o direito de procurar e de gozar de asilo em outros pases. 35 Curso de direito internacional pblico. So Paulo: Atlas, 2002. p. 373-405. 36 No qual se l: Considerando que da concesso do direito de asilo podem resultar encargos excepcionalmente pesados para alguns pases e que a soluo satisfatria dos problemas cujo alcance e natureza internacionais a Organizao das Naes Unidas reconheceu, no pode, portanto, ser obtida sem cooperao internacional.

O QUE REFGIO?

37

as regras internacionais sobre o refgio, menciona o direito de asilo, invocando, assim, este como base para aquele, ao mesmo tempo em que exorta os Estados a praticar a cooperao internacional. Cumpre aqui ressaltar que para alguns estudiosos do tema no h distino entre asilo e refgio, devendo-se sempre falar em asilo. Tal posicionamento o encontrado na maioria dos Estados, em especial nos de cultura anglo-sax, com exceo dos da Amrica Latina, que mantm a tradio da concesso do asilo combinada com o instituto mais moderno do refgio, diferenciando, portanto, as duas prticas.37 Para os adeptos da unidade dos institutos, tem-se que os buscadores de asilo so todos os seres humanos que deixam seu pas de origem e/ou de residncia habitual e buscam proteo em outro Estado, e os refugiados so os que solicitam a proteo de outro Estado em funo de um bem fundado temor de perseguio. A proteo concedida a todos seria a do asilo. Como o objeto do presente estudo a aplicao do Direito Internacional dos Refugiados pelo ordenamento jurdico do Brasil, e nesse h diferenas entre os dois institutos, optou-se por apresentar a distino entre asilo e refgio. Seo 1 Instituto do Asilo O instituto do asilo tem a sua origem na Antigidade clssica, mais precisamente na civilizao grega, em que era freqentemente utilizado e do qual provm a sua denominao (a no e sylao arrebatar, extrair; ou seja, a no-expulso). Refere-se a um stio ou local, geralmente religioso, inviolvel. Consiste, em linhas gerais, no instituto pelo qual um Estado fornece imunidade a um indivduo em face de perseguio sofrida por esse em outro Estado. Com o advento do Imprio Romano, o asilo adquire um carter jurdico (no se limitando a aspectos religiosos como na Grcia). Apesar disso, durante a Idade Mdia, esse instituto retrocedeu, limitando-se a igrejas e cemitrios. Apenas com a Reforma Protestante o asilo passa a ser novamente defendido como modo de proteo da liberdade individual dos seres humanos.
_____________ 37 Mesmo entre os Estados latino-americanos h divergncias quanto aplicao de um instituto ou outro, o que denota a intrnseca relao da concesso de proteo a estrangeiros com a soberania de cada Estado.

38

O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS

Com Hugo Grocius, no sculo XVII, o asilo comea a ser desenvolvido teoricamente, para ser promulgado em uma Constituio no sculo posterior a francesa de 24 de junho de 1793.38 a partir da Revoluo Francesa que o asilo passa a sofrer uma alterao: at ento os beneficiados pelo asilo eram, em sua grande maioria, criminosos comuns, sendo que os criminosos polticos no eram contemplados por esse instituto. A razo para isso era a existncia poca, na maior parte do mundo, de regimes absolutistas, em que vigia a idia de que a concesso de proteo a pessoas contrrias a esse tipo de regime significava um ato contrrio e inamistoso ao Estado de que provinham. Com as alteraes polticas da Revoluo Francesa, o asilo passou a ser concedido aos criminosos polticos e no mais a criminosos comuns, em virtude dos ideais de liberdade propugnados. Por esse instituto jurdico um Estado tem o poder discricionrio de conceder proteo a qualquer pessoa que se encontre sob sua jurisdio. o que modernamente denomina-se asilo poltico, uma vez que concedido a indivduos perseguidos por razes polticas, e se subdivide em dois tipos: (1) asilo territorial verificado quando o solicitante se encontra fisicamente no mbito territorial do Estado ao qual solicita proteo; e (2) asilo diplomtico o asilo concedido em extenses do territrio do Estado solicitado como, por exemplo, em embaixadas, ou em navios, ou avies da bandeira do Estado.39 O instituto do asilo em ambas as modalidades verificado contemporaneamente sobretudo na prtica do Direito Internacional Pblico da Amrica Latina, muito em funo das instabilidades polticas que solaparam essa regio. A positivao do asilo na Amrica Latina teve incio com o Tratado de Direito Penal de Montevidu, em 1889, e conta com uma longa tradio como demonstra a existncia dos seguintes documentos: Conveno sobre Asilo (VI Conferncia Pan-americana, Havana, 1928); Conveno sobre Asilo Poltico (VII Conferncia Internacional Americana, Montevidu, 1933); Declarao dos Direitos e Deveres do Homem sobre asilo territorial (IX Conferncia Pan-americana, 1948); Conveno sobre Asilo Poltico (Montevidu, 1939); e Conveno sobre Asilo Diplomtico (X Conferncia Interamericana, Caracas, 1954).40
_____________ 38 De acordo com FISCHEL DE ANDRADE, J. H. Direito internacional dos refugiados Evoluo Histrica (1921-1952). Rio de Janeiro: Renovar, 1996. p 16, o artigo que positivou o asilo era o de nmero 120 e tinha como texto: o povo francs d asilo aos estrangeiros exilados de sua ptria por causa da liberdade. Recusa-o aos tiranos. 39 Interessante notar que a concesso de asilo diplomtico no acarreta obrigatoriamente a concesso de asilo territorial: o Estado pode achar outro Estado que receba o asilado. 40 Todos esses documentos foram produzidos sob os auspcios da ONU.

O QUE REFGIO?

39

Estados no pertencentes a essa regio utilizaram e utilizam o asilo (especialmente o diplomtico) esporadicamente, e normalmente para a proteo a criminosos polticos, geralmente sob intensos protestos dos Estados de onde se originavam as perseguies,41 razo pela qual a maioria dos doutrinadores chega a afirmar que o instituto do asilo uma prtica restrita Amrica Latina.42 O papel de destaque da Amrica Latina reforado, pois se encontram dispositivos sobre o asilo em documentos regionais que tratam da temtica geral dos direitos humanos, como a Declarao Americana dos Direitos e Deveres do Homem (1948)43 e a Conveno Americana de Direitos Humanos (1969).44 Cumpre aqui ressaltar a inovao presente nesse ltimo documento, que estabelece o dever dos Estados de conceder asilo, obrigao no presente nos demais documentos que, seguindo o exemplo da estrutura da Declarao Universal dos Direitos do Homem (1948), asseguram to-somente o direito de solicitar e gozar asilo. Assim, a Conveno Americana de Direitos Humanos (1978) amplia, sobremaneira, a proteo aos solicitantes de proteo internacional. Tal fato notvel especialmente caso se trace um breve panorama da insero do asilo enquanto direito individual na Declarao Universal dos Direitos do Homem (1948), analisando-se os seus travaux prparatoires (trabalhos preparatrios). O processo de elaborao desse documento, hoje considerado o marco da universalizao dos direitos humanos, foi longo, tendo apresentado diversas etapas de negociao e seis verses at que se chegasse ao texto oficial final. A insero do direito de asilo foi cogitada desde a primeira verso em funo de esse documento e a prpria ONU organizao da qual emana
_____________ 41 BARRETO, L. P. T. F. Das diferenas entre os institutos jurdicos, asilos e refgio. Disponvel em: <www.mj.gov.br/snj/artigo_refugio.htm> acessado em 25 maio 2007. O autor prossegue afirmando que: Isso fez com que o instituto praticamente deixasse de existir. 42 Interessante notar que em 2003, em funo da possibilidade de invaso do Iraque pelos Estados Unidos, o instituto do asilo voltou a ser mencionado fora da Amrica Latina, posto que alguns Estados, entre eles a Federao Russa, cogitaram conceder esta proteo ao ditador Sadam Hussein, como forma de evitar o conflito, o que no ocorreu. 43 Artigo 27 Toda pessoa tem o direito de, em caso de perseguio no resultante de crimes comuns, buscar e receber asilo em um territrio estrangeiro, de acordo com as leis de cada pas e dos diplomas internacionais. 44 Artigo 22, 7 Toda pessoa tem o direito de buscar e receber asilo em territrio estrangeiro, em caso de perseguio por delitos polticos ou comuns conexos com delitos polticos e de acordo com a legislao de cada Estado e com os convnios internacionais.

40

O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS

terem sido criados como resposta da comunidade internacional s atrocidades da Segunda Guerra Mundial. Em face dos milhes de refugiados e das dificuldades encontradas por eles durante este conflito, entendeu-se necessria a criao de uma regra especfica sobre o assunto. Poder-se-ia perguntar o porqu, ento, de se ter privilegiado o direito de asilo e no o refgio e duas so as respostas possveis. Em primeiro lugar, como j mencionado, vrios Estados no apresentam diferenciao clara entre os dois institutos, o que se verifica pela utilizao tanto da expresso asilo como da expresso refgio nas vrias verses de texto da Declarao Universal dos Direitos do Homem (1948), e em segundo lugar parece que houve a opo pela adoo de uma forma mais genrica, adotando-se o termo mais antigo e criando-se um direito de asilo de modo mais amplo, abrangendo tambm o refgio. O direito de asilo apareceu na primeira verso do processo de elaborao da Declarao Universal dos Direitos do Homem (1948), conhecida como a verso Humphrey (junho de 1947), em homenagem a seu relator, no artigo 34, com o seguinte texto: Todo Estado deve ter o direito de conceder asilo a refugiados polticos.45 Por esse texto nota-se que, primeiro, o direito no era do indivduo e sim do Estado e, segundo, que estava restrito a refugiados polticos. Este texto foi mantido na segunda verso, denominada verso Cassin (junho de 1947), uma vez que seu relator foi Ren Cassin. Tal fato se deveu ao temor dos Estados, cujos representantes elaboravam a declarao, de terem vultosas obrigaes financeiras decorrentes da concesso de asilo, em especial do refgio, impingidas sobre si. Deste modo, se o direito fosse do Estado manter-se-ia a discricionariedade da concesso e, de fato, no se teria uma regra efetiva sobre o tema. J na terceira proposta, a verso da Comisso de Direitos Humanos (novembro de 1947), o direito se tornou individual e a questo passou a ser a de se ele implicaria o direito de solicitar e gozar asilo, uma vez que esse foi concedido, ou no direito de ter o asilo concedido. Mais uma vez os interesses dos Estados, apresentados sob a questo da soberania, prevaleceram, e no texto final dessa verso lia-se: Artigo 14 Todos tm o direito de escapar de perseguies poltica, ideolgica ou em funo de preconceito racial por meio de refgio no territrio de qualquer Estado que esteja disposto a lhes conceder asilo.
_____________ 45 Todas as citaes dos textos de artigos dos projetos de elaborao da Declarao Universal dos Direitos do Homem (1948) se baseiam na obra de GLENDON, M. A. A world made new Eleanor Roosevelt and the Universal Declaration of Human Rights. New York: Random House, 2001 (traduo livre).

O QUE REFGIO?

41

Ou seja, reconhece-se o direito individual,46 mas subordinado vontade estatal. Na verso seguinte, a de Genebra (dezembro de 1947), o direito de asilo foi consagrado no artigo 11 e no somente passou a ser o direito de ter o asilo concedido como sofreu limitaes em relao a quem poderia gozar dele: Todos tm o direito de buscar asilo em funo de perseguio e de t-lo concedido. Tal direito no ser concedido a criminosos e queles cujos atos so contrrios aos princpios e propsitos das Naes Unidas. Desse texto verifica-se a busca de coeso interna dessa organizao, desde o momento de sua criao, visando-se a evitar que um direito seja assegurado a algum com prticas contrrias aos seus princpios gerais. A tnica do artigo supracitado foi mantida na verso de Lake Success (junho de 1948), cujo artigo 12 estipulava: 1. Todos tm o direito de buscar asilo em funo de perseguio, em outros pases. 2. Persecues decorrentes de crimes no polticos e de atos contrrios aos propsitos das Naes Unidas no constituem perseguio. Contudo, na ltima verso antes da adoo do texto final (a de dezembro de 1948), o direito de asilo perdeu fora novamente ao ter a sua concesso substituda por seu gozo:
1. Todos tm direito de buscar e gozar de asilo em funo de perseguio, em outros Estados. 2. Persecues processuais decorrentes de crimes no polticos e de atos contrrios aos propsitos das Naes Unidas no constituem perseguio.47

Este texto foi mantido na verso final e o que consta hoje do citado artigo 14 da Declarao Universal dos Direitos do Homem (1948) e, apesar de no ser a forma ideal de proteo, pois no obriga concesso de asilo, denota uma evoluo desse instituto, j que existe, a partir desse diploma legal, uma base internacional positivada para o direito de asilo em geral. Tal dispositivo ensejou a elaborao de outras normas internacionais de proteo do asilo como, por exemplo, a Conveno sobre Asilo Territorial (1967), a Declarao sobre Asilo Territorial (1967) e o artigo 23 da Declarao e Programa de Ao de Viena (1993).48
_____________ 46 Cumpre lembrar que o propsito da Declarao Universal dos Direitos do Homem (1948) era o de servir como um elenco de direitos individuais reconhecidos e protegidos pela comunidade internacional. 47 Texto da verso do Terceiro Comit e no do Subcomit. 48 Em face do artigo 23 da Declarao e Programa de Ao de Viena (1993) A Conferncia Mundial sobre Direitos Humanos reafirma que todas as pessoas, sem qualquer distino,

42

O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS

Apesar disso, verifica-se que a prtica do asilo em si, tanto na modalidade territorial como na modalidade diplomtica, se encontra, como j citado, atualmente quase totalmente restrita Amrica Latina. Especificamente no caso brasileiro tem-se a base do direito de asilo lato sensu (ou seja, do asilo poltico e do refgio) no artigo 4., II, da Constituio Federal, que trata da prevalncia dos direitos humanos nas relaes internacionais brasileiras. A regulamentao do asilo poltico especificamente se encontra no artigo 4., X, da Constituio Federal e nos artigos 28 e 29 da Lei 6.815/ 1980 (Estatuto do Estrangeiro).49 Uma lei especfica (Lei 9.474/1997) cuida do instituto do refgio. Tal diploma legal ser estudado na Seo 2 do Captulo 2 do Ttulo IV deste trabalho. Seo 2 Instituto do Refgio Alm do asilo poltico, o direito de asilo possibilitou tambm a criao de outra modalidade prtica de solidariedade internacional: o refgio. Em se tratando do refgio, tem-se um instituto do Direito Internacional muito mais recente50 e, atualmente, com abrangncia maior e tipificada: isso significa que no se trata de um ato discricionrio do Estado concessor, pois o reconhecimento do status de refugiado est vinculado a diplomas e hipteses legais bem definidos. A classificao do refgio como instituto jurdico no pacfica, existindo na doutrina nacional estudiosos que entendem que ao se referir ao refgio se est fazendo aluso a um estatuto e no a um instituto. Tal postura, contudo, parece inadequada. Ao se falar em instituto quer-se denominar estruturas normativas complexas mas homogneas formadas pela subordinao de uma pluralidade
_____________ tm direito a solicitar e gozar de asilo poltico, em outros pases em caso de perseguio, bem como a retornar a seu prprio pas , alguns estudiosos entendem que algumas vezes se utiliza a expresso asilo poltico abrangendo as demais modalidades do direito de asilo, sendo, portanto utilizada no lugar deste. Isto porque tal artigo usa a expresso asilo poltico, mas elenca como instrumentos de proteo os instrumentos especficos de proteo aos refugiados. 49 interessante ressaltar que o texto de uma nova lei sobre estrangeiros j se encontra no Congresso Nacional para anlise e aprovao. 50 O Captulo 3, seo 1 do Ttulo I tratar especificamente do panorama histrico da evoluo do refgio.

O QUE REFGIO?

43

de normas ou modelos jurdicos menores a determinadas exigncias comuns de ordem ou a certos princpios superiores,51 ou ainda entidade jurdica instituda e regulamentada por um conjunto de normas de direito positivo.52 J ao se utilizar a palavra estatuto refere-se a um conjunto de leis, regras, cdigo,53 ou seja, um instituto pode ser regulado por um estatuto e exatamente isso o que ocorre com o refgio, ao ser regulado pela normativa internacional. A confuso entre instituto e estatuto pode ser explicada caso se busque a expresso utilizada em ingls para qualificar a Conveno de 51, que ser objeto de estudo posterior: status. A denominao inglesa desse diploma legal Convention on the Status of Refugees, tendo sido traduzida para o portugus como Conveno sobre o Estatuto de Refugiado. Ocorre que status no significa estatuto, status visa designar uma posio pessoal, uma condio e no direito, atributos da personalidade legal, particularmente da personalidade de uma pessoa natural, isto , do ser humano. Status vem a ser a posio de uma pessoa em face da lei, que determina seus direitos e deveres em contextos particulares.54 Ou seja, o status de uma pessoa pode ser alterado caso o contexto do qual aquele decorre seja modificado, mesmo que o estatuto que o regula permanea o mesmo. Desse modo, tem-se que o refgio um instituto regulado por um estatuto (atualmente em nvel internacional a Conveno de 51 revisada pelo Protocolo de 67), o qual assegura a algumas pessoas em funo de determinadas circunstncias o status de refugiado.55 Tanto o instituto do refgio quanto o do asilo visam proteo da pessoa humana, em face da sua falta no territrio de origem ou de residncia do solicitante, a fim de assegurar e garantir os requisitos mnimos de vida e de dignidade, residindo em tal fato a sua principal semelhana, traduzida por meio do carter humanitrio de ambos. No entanto, o instituto do refgio surge apenas no incio do sculo XX, sob a gide da Liga das Naes,56 em face de um contingente elevado
_____________ 51 REALE, M. Lies preliminares de direito. 22. ed. So Paulo: Saraiva, 1995. p. 191 52 Novo Dicionrio Aurlio. 1. ed., 15. reimpresso. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, p. 772. 53 Novo Dicionrio Aurlio. 1. ed., 12. reimpresso. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, p. 578. 54 The Oxford Companion to Law. Oxford: Claredon Press, 1980. p. 1182 (traduo livre da autora). 55 Fazendo uma analogia com o direito civil brasileiro, at a dcada de 1960 havia o instituto do casamento, do qual decorria o status de mulher casada, que tinha sua regulamentao no estatuto da mulher casada. 56 Organizao internacional, criada aps a Primeira Guerra Mundial, pelo Tratado de Versailles, com o escopo de manter a paz e a segurana internacionais. a antecessora

44

O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS

de pessoas perseguidas na Unio das Repblicas Socialistas Soviticas, para as quais seria impossvel uma qualificao individual por meio do instituto do asilo, dado que nenhum Estado estaria disposto a, discricionariamente, acolher milhares de pessoas, sendo necessria uma qualificao coletiva que lhes assegurasse a proteo internacional. Diferem, ainda, quanto associao do refgio a um rgo internacional que fiscalize a sua proteo e ao fato de o asilo ser, como j mencionado, um ato discricionrio do Estado concedente, muito porque, para aquele, existem regras internacionais que estipulam critrios objetivos para o reconhecimento do status de refugiado, o que no ocorre com este. Ademais, do reconhecimento do status de refugiado decorrem obrigaes internacionais para o Estado de acolhida,57 o que no ocorre com o asilo poltico ou territorial. Atualmente, aps uma longa construo doutrinria, que culminou, na esfera internacional em seu mbito universal, com a Conveno de 1951 e com o Protocolo de 1967, o status de refugiado reconhecido a qualquer pessoa que sofra perseguio em seu Estado de origem e/ou residncia habitual, por fora de sua raa, nacionalidade, religio, opinio poltica ou pertencimento a determinado grupo social, enquanto o asilo tem sua prtica limitada perseguio poltica. Os cinco motivos de reconhecimento supramencionados relacionamse a direitos civis e polticos58 assegurados na esfera internacional e que, no caso dos refugiados, no esto sendo respeitados. Tais hipteses para o reconhecimento do status de refugiado so as elencadas nos diplomas internacionais universais que tratam da matria e constituem os padres mnimos de proteo a serem resguardados. No entanto, como j mencionado, a efetivao dessa proteo ocorre no mbito
_____________ da ONU, e tambm pode ser denominada de Sociedade das Naes (utiliza-se o termo liga para ressaltar o aspecto de preveno militar da organizao, e sociedade para destacar a sua face consensual). 57 James Crawford e Patrcia Hyndman apontam entre as obrigaes dos Estados de acolhida o dever de conceder um passaporte para os refugiados e de receber os portadores de seus passaportes de volta em caso de viagem. Apontam ainda que, caso haja falha no cumprimento dessas obrigaes, os Estados podem ser responsabilizados internacionalmente, cf. Three Heresies in the Application of the Refugee Convention, International Journal of Refugee Law, v. 1, p. 155-179, 1989. Vide, tambm, Hathaway, J. C. The Rights of Refugees Under International Law. Cambridge: Cambridge University Press, 2005, para maiores detalhes sobre os deveres dos Estados em face dos solicitantes de refgio e dos refugiados. 58 Diz-se, em funo dessa garantia de direitos humanos de 1. gerao, que o refgio concedido em funo do status civil e poltico do indivduo.

O QUE REFGIO?

45

interno de cada Estado, os quais tm, conseqentemente, a faculdade de aumentar este rol, fato que aconteceu, por exemplo, no caso brasileiro, que adota a grave e generalizada violao de direitos humanos como justificativa para o reconhecimento do status de refugiado. So elementos essenciais da definio de refgio a perseguio, o bem fundado temor, ou justo temor, e a extraterritorialidade. A perseguio, apesar de constituir elemento essencial do refgio, no definida nos diplomas internacionais sobre a matria, fato que pode servir de catalisador de problemas para a aplicao do instituto.59 O ACNUR estabelece em seu Manual de Procedimentos e Critrios a Aplicar para Determinar a Condio de Refugiado de acordo com a Conveno de 1951 e o Protocolo de 1967 relativos ao Estatuto dos Refugiados, de 1979, que perseguio qualquer ameaa vida ou liberdade, devendo ser auferida tanto por critrios objetivos como por critrios subjetivos. Tal definio tem como ponto positivo o fato de ser decorrente do posicionamento do rgo da ONU especfico para o tema, mas sobremaneira ampla e difusa, alm de no ser decorrente de um ato com fora vinculante incontestvel. Para suprir esta lacuna, James Hathaway elaborou uma metodologia, a ser aplicada a casos concretos, para a verificao da existncia de perseguio.60 Tal metodologia baseia-se em trs ordens de direitos humanos61 consagradas na esfera internacional por meio da adoo da Carta Internacional de Direitos Humanos,62 em funo da qual os Estados se obrigam em relao aos seus cidados. Para James Hathaway, os documentos que compem a Carta Internacional de Direitos Humanos contm direitos que no podem ser violados em qualquer hiptese, direitos, portanto, inderrogveis, entre os quais se
_____________ 59 O tratado constitutivo da Organizao Internacional para Refugiados, organizao que antecedeu o ACNUR, trazia bases para a definio tanto de perseguio como de bem fundado temor, mas com sua extino tais parmetros se perderam e o moderno Direito Internacional dos Refugiados no conta com modelos uniformes de aplicao destes termos. 60 Ob. cit., p. 79 61 Fala-se aqui em ordens de direitos humanos e no em geraes de direitos humanos, pois a diviso apresentada por este professor no segue a tradicionalmente consagrada diviso em 3 geraes civis e polticos; econmicos, sociais e culturais; e de solidariedade englobando direitos de geraes diversas dentro de uma mesma ordem. 62 Conjunto composto pela Declarao Universal dos Direitos do Homem (1948) e dos Pactos Internacionais de Direitos Humanos (1966) tanto o de direitos civis e polticos quanto o de direitos econmicos, sociais e culturais.

46

O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS

encontram o direito a no ser submetido tortura, o direito a no ser submetido escravido, a liberdade de pensamento, de conscincia e de religio e a garantia de no sofrer priso arbitrria; sempre que houver violao a esses direitos existe perseguio. Esses instrumentos contm tambm direitos que somente podem ser restringidos em situaes em que haja ameaa vida do Estado, como, por exemplo, o direito intimidade, o direito de votar, o direito de acesso a empregos pblicos e de formar associaes trabalhistas; quando houver restries a esses direitos, sem que esteja configurada a exceo citada, h perseguio. Por fim, esses documentos consagram direitos cuja efetivao varia de Estado para Estado com base nos recursos disponveis por eles para a sua implementao, tais como o direito ao trabalho, alimentao e sade. Quando o Estado no garantir esses direitos dentro de seus recursos disponveis existe perseguio. Desse modo, pode-se dizer que h perseguio quando houver uma falha sistemtica e duradoura na proteo de direitos do ncleo duro de direitos humanos, violao de direitos essenciais sem ameaa vida do Estado, e a falta de realizao de direitos programticos havendo os recursos disponveis para tal. A questo da perseguio traz, ainda, um segundo problema: a interpretao de quem constitui seu agente. Isso ocorre, pois alguns Estados, especialmente os europeus,63 tm entendido que o nico agente de perseguio possvel o Estado, criando, assim, uma interpretao restritiva dos documentos internacionais sobre refgio, uma vez que estes no adjetivam o termo perseguio, possibilitando, desta feita, o entendimento de que perseguio pode ser efetivada por agentes no estatais, fato que ocorre em inmeras situaes, tais como no caso de guerra de guerrilhas e guerras civis. Tal restrio tem impedido que refugiados gozem de proteo nesses Estados, funcionando na prtica como uma restrio indevida dos dispositivos dos documentos internacionais. Tal fato contraria a Conveno de Viena sobre Direito dos Tratados, de 1969, que aponta como uma das fontes de interpretao de um tratado o sentido comum de seus termos e a interpretao literal dos artigos, bem como o recurso ao seu prembulo, o qual nos documentos que tratam de refugiados apresentam carter humanista e, portanto, o mais protetor possvel,64 sem restringir, por meio de qualificao, o termo perseguio. Essa
_____________ 63 Entre os quais se destacam Alemanha, Frana e Itlia. 64 Cf. artigo 31: 1. Um tratado deve ser interpretado de boa f, segundo o sentido comum dos termos do tratado em seu contexto e luz do seu objeto e finalidade. 2. Para os fins de interpretao de um tratado, o contexto compreende, alm do texto, seu prembulo

O QUE REFGIO?

47

postura de interpretao restritiva pode, inclusive, ensejar a responsabilidade internacional subjetiva por violao de dispositivo de tratado desses Estados. O segundo elemento essencial da definio de refgio vem a ser o bem fundado temor de que a perseguio ocorra. Esse elemento mais recente na histria do instituto do refgio, tendo passado a existir apenas aps a introduo do sistema individual de verificao da condio de refugiado, dado que, enquanto a verificao era coletiva, o simples fato de pertencer a um grupo entendido como perseguido bastava para que o indivduo passasse a gozar da condio de refugiado. Durante muito tempo discutiu-se o significado da palavra temor constante da expresso bem fundado temor de perseguio, com o intuito de estabelecer qual o grau necessrio de medo que um indivduo deveria possuir para deixar o Estado em que se encontrava e solicitar proteo internacional. Falava-se do temor subjetivo, enquanto sentimento de cada indivduo e que, portanto, variava consideravelmente de uma pessoa para outra impossibilitando a aplicao homognea do instituto. Em funo dessa impossibilidade de tratamento eqitativo a todos os solicitantes de refgio, passou-se a utilizar o temor objetivo como meio de verificao da condio de refugiado. Assim, adotou-se a posio de que o temor subjetivo deve ser presumido (no sentido de que todos os solicitantes gozam dele a priori somente por terem solicitado refgio) e que se deve proceder verificao das condies objetivas do Estado do qual provm o solicitante em relao a ele para se chegar concluso de que esse temor fundado (no sentido de comprovar que o temor subjetivo daquele indivduo deve realmente existir). Desse modo, as informaes sobre a situao objetiva do Estado de provenincia do solicitante de refgio e a relao dessas com cada indivduo passam a caracterizar o elemento essencial do refgio. O fato de o temor ser bem fundado asseverado por meio de entrevistas individuais com cada solicitante, na qual tanto esse quanto o entrevistador dividem a responsabilidade por estabelecer as evidncias de que h razes
_____________ e anexo: a) qualquer acordo relativo ao tratado e feito entre todas as partes por ocasio da concluso do tratado; b) qualquer instrumento estabelecido por uma ou vrias partes por ocasio da concluso do tratado e aceito pelas outras partes como instrumento relativo ao tratado. 3. Ser levada em considerao, juntamente com o contexto: a) qualquer acordo posterior entre as partes relativos interpretao do tratado ou aplicao de suas disposies; b) qualquer prtica seguida posteriormente na aplicao do tratado pela qual se estabelea o acordo das partes relativos sua interpretao; c) qualquer regra pertinente de direito internacional aplicvel s relaes entre as partes. 4. Um termo ser entendido em sentido especial se estiver estabelecido que esta era a inteno das partes.

48

O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS

para o temor de existir a perseguio.65 Tal fato se explica em funo de o solicitante ser o nico que conhece realmente a sua histria66 e de o entrevistador ser o ente com capacidade de buscar informaes mais detalhadas sobre a real condio do Estado de provenincia.67 Essas entrevistas constituem o pice do processo de determinao do status de refugiado e sero mais bem abordadas no captulo referente ao procedimento para o reconhecimento de refugiados no Brasil. O terceiro elemento essencial da definio de refgio o fato de o solicitante se encontrar fora de seu pas de origem ou residncia, o que podese denominar extraterritorialidade (em ingls alienage). Tal elemento essencial68 tambm ao asilo territorial e vem a ser um reflexo do princpio de no-interveno, consagrado pela Ordem Internacional de Vestflia e positivado no artigo 2, 7 da Carta da ONU. Atualmente, contudo, tem-se verificado a tentativa de diminuir a relevncia da extraterritorialidade, uma vez que, em face do fechamento das fronteiras de vrios Estados para os refugiados, caso se mantivesse a exigncia da extraterritorialidade a proteo assegurada pelo instituto do refgio poderia se tornar intil ou suprflua. Apesar disso, verifica-se que, na prtica, a extraterritorialidade segue sendo um elemento essencial do refgio, o que pode ser comprovado pelo fato de o nmero de refugiados no mundo estar diminuindo (em si mesmo e em relao ao montante da populao atendida pelo ACNUR) desde 2001, ao mesmo tempo em que o nmero de deslocados internos69 vem aumentando.70
_____________ 65 Cf. posicionamento adotado pelo ACNUR no pargrafo 196 de seu Manual de procedimentos e critrios a aplicar para determinar a condio de refugiado de acordo com a Conveno de 1951 e o Protocolo de 1967 relativos ao estatuto dos refugiados. 66 Neste ponto indispensvel a utilizao de pessoal qualificado, especialmente no que tange sensibilidade para trabalhar com questes multiculturais e para entender que muitas vezes a dificuldade de comunicao pode derivar da tenso vivenciada pelo solicitante e no do fato de ele no ser um refugiado. 67 Por meio de pesquisas geopolticas, passveis de serem efetuadas via Internet, ou de testemunhos de experts na situao do pas de origem e/ou residncia habitual, por exemplo. 68 Apesar de ser considerada essencial, a extraterritorialidade tem sido posta prova em funo de alguns Estados, como, por exemplo, a Austrlia, estarem concedendo refgio no pas de origem e/ou de residncia do solicitante: faz-se todo o processo de solicitao com o solicitante ainda no territrio de seu pas de origem e/ou residncia, somente permitindo-se a entrada em territrio australiano daqueles que, ao final deste procedimento, sejam reconhecidos como refugiados 69 Os deslocados internos so pessoas em situao anloga a dos refugiados, mas que no cruzaram fronteiras internacionais. Eles sero abordados no Captulo 2 do Ttulo III. 70 Disponvel em: <www.unhcr.org/statistics/STATISTICS/4486ceb12.pdf>. Acesso em: 15 abr. 2007.

O QUE REFGIO?

49

Alm de ter os elementos essenciais da definio de refugiado, o solicitante deve ser merecedor da proteo, isto , no ser abrangido pelas hipteses de vedao da concesso (clusulas de excluso) e demonstrar ser carecedor dela, auxiliando na comprovao de que a situao que o tornou um refugiado no deixou de existir (clusulas de cessao). Uma vez comprovado o bem fundado temor de perseguio de um solicitante de refgio que se encontre fora de seu Estado de origem e/ou residncia habitual e que seja merecedor e carecedor, o status de refugiado reconhecido por meio de uma deciso declaratria,71 pois se entende que so as condies pessoais combinadas com a situao objetiva do Estado de provenincia que estabelece a condio de refugiado de um indivduo e no o reconhecimento formal feito por um Estado soberano. Pelo exposto, pode-se sintetizar os institutos do asilo e do refgio de acordo com suas semelhanas e diferenas nos seguintes pontos:
Asilo Refgio

Objetivos: ambos visam proteo de indivduos por outro Estado que no o de origem e/ou residncia habitual desses Fundamentao: ambos se fundam na solidariedade e na cooperao internacionais Semelhanas Fundamentao legal: ambos se fundam no respeito aos direitos humanos e, conseqentemente, ambos podem ser entendidos como abarcados pelo Direito Internacional dos Direitos Humanos Carter: ambos tm carter humanitrio Proteo Assegurada: a sada compulsria dessas pessoas fica limitada Data da Antigidade positivado to-somente no sculo XX Tem abrangncia universal

atualmente praticado, sobretudo, na Amrica Latina Tema de tratados regionais desde o sculo XIX

Diferenas

Tem como base tratados universais, sendo somente a partir da dcada de 60 do sculo XX que ele passa a ser tema de tratados regionais Hipteses claras de reconhecimento do status de refugiado 5 motivos (opinio poltica, raa, religio, nacionalidade e pertencimento a grupo social)

Hipteses discricionrias de concesso Limitado a questes polticas

_____________ 71 A deciso declaratria e no constitutiva tambm para se demonstrar respeito ao princpio de no-interveno e evitar questes polticas entre o Estado de nacionalidade e/ou de residncia habitual do refugiado e o Estado de acolhida, cf. CRAWFORD, J.; HYNDMAN, P. Ob. cit., p. 158.

50

O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS

Asilo Baseia-se na perseguio em si

Refgio O elemento essencial de sua caracterizao o bem fundado temor de perseguio, ou seja, a perseguio no precisa ter sido materializada Existe um rgo internacional encarregado de fiscalizar a prtica do refgio Exige que o indivduo esteja fora de seu Estado de origem e/ou nacionalidade

No existe um rgo internacional encarregado de fiscalizar a prtica do asilo No exige que o indivduo esteja fora de seu Estado de origem e/ou nacionalidade (na modalidade do asilo diplomtico)

Diferenas

No h clusulas de excluso

Tem limitaes quanto s pessoas que podem gozar dele (clusulas de excluso), para que seja coerente com os princpios e propsitos da ONU, uma vez que um rgo dessa organizao que fiscaliza a sua aplicao A proteo concedida pelo refgio tem previses para deixar de existir (clusulas de cessao) Reconhecimento do status de refugiado declaratrio Do reconhecimento do status de refugiado decorrem obrigaes internacionais ao Estado de acolhida Devem decorrer polticas de integrao local dos refugiados

No h clusulas de cessao

Deciso de concesso de asilo constitutiva Da concesso no decorrem obrigaes internacionais ao Estado de acolhida No decorrem polticas de integrao local

Assim, tem-se que os dois institutos, apesar de terem diferenas que os tornam institutos distintos, apresentam o mesmo objetivo e a mesma base de atuao livrar seres humanos de perseguies por meio de sua acolhida em outro Estado no qual podero gozar de seus direitos mais fundamentais e manter, deste modo, sua dignidade , pelo que se tornam complementares e assemelhados, razo pela qual podem ser considerados espcies de um mesmo gnero.

Captulo 2
OS FUNDAMENTOS DO REFGIO

Seo 1 O Refgio como vertente do Direito Internacional dos Direitos Humanos O Direito Internacional dos Direitos Humanos surge aps a Segunda Guerra Mundial como uma das maiores preocupaes da comunidade internacional e, por via de conseqncia, da ONU, pois a sua principal funo fornecer garantias mnimas de sobrevivncia espcie humana, por meio da assegurao de direitos essenciais ao homem, com base nas idias do imperativo categrico de Immanuel Kant, que estabelece que o homem, e duma maneira geral, todo o ser racional, existe como fim em si mesmo,72 e que a essncia de todos os seres humanos igual, independentemente de sua origem cultural ou nacional. Esses direitos essenciais so aqueles dos quais o ser humano titular em funo de uma construo histrica que buscou assegurar proteo dignidade humana, caracterstica inerente aos seres humanos, e que todos possuem simplesmente por serem humanos. o ncleo de direitos essenciais ao homem para que esse possa sobreviver e manter a sua dignidade. De acordo com a clebre frmula de Hannah Arendt so os direitos a ter direitos.73 Os direitos humanos so, assim, garantias individuais que objetivam a proteo dos direitos mais essenciais do ser humano em face ou de outros
_____________ 72 KANT, I. Fundamentao da metafsica dos costumes. Trad. Paulo Quintela. Textos Filosficos. Edies 70, p. 68. 73 Ob. cit., p. 330.

52

O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS

seres humanos, uma vez que por serem todos essencialmente iguais, um no pode interferir na esfera individual alheia,74 ou em face do Estado. A proteo dos direitos humanos,75 que tambm apresentam fundamentos filosficos, em face do Estado, compe a temtica de sua justificativa poltica. Dentro dos fundamentos polticos tem-se que se justifica a existncia dos direitos humanos em funo de por meio destes se buscar proteger o ser humano da violao de direitos por parte do Estado em funo de dois motivos principais. Primeiramente, como coloca Hannah Arendt, o Estado o local no qual os direitos humanos so passveis de serem exercidos, uma vez que o pressuposto destes a cidadania,76 que somente pode ser realizada dentro do Estado:
Os direitos humanos pressupem a cidadania no apenas como um fato e um meio, mas sim como um princpio, pois a privao da cidadania afeta substantivamente a condio humana, uma vez que o ser humano privado de suas qualidades o seu estatuto poltico v-se privado de sua substncia, vale dizer: tornado pura substncia, perde a sua qualidade substancial, que de ser tratado pelos outros como um semelhante,77 ou seja, o Estado deve ser instrumento dos homens e no o contrrio.

Em segundo lugar, o ser humano precede o Estado, aderindo a este por vontade prpria, com o intuito de contar com uma proteo institucionalizada. O Estado criao do homem,78 no sendo possvel criatura preceder e se sobrepor ao seu criador. De acordo com a lio de John Locke:
_____________ 74 John Locke nos ensina que: Dotados de faculdades similares, dividindo tudo em uma nica comunidade da natureza, no se pode conceber que exista entre ns uma hierarquia que nos autorizaria a nos destruir uns aos outros, como se tivssemos sido feitos para servir de instrumentos s necessidades uns dos outros, da mesma maneira que as ordens inferiores da criao so destinadas a servir de instrumento s nossas, cf. Segundo tratado sobre o governo civil e outros escritos. Clssicos do Pensamento Poltico. 2. ed. Petrpolis: Vozes, 1999. p. 84. 75 Alguns estudiosos entendem que existe uma diferena entre direitos humanos e direitos fundamentais, sendo estes os direitos essenciais do ser humano positivados pelas ordens jurdicas dos Estados, ou seja, direitos positivados internamente, e aqueles os direitos essenciais protegidos pela ordem internacional ainda que no tenham respaldo em documentos internos. Para os efeitos deste estudo adotar-se- a expresso direitos humanos, pois a temtica dos refugiados em sua essncia internacional. 76 O reconhecimento do indivduo como pessoa com personalidade reconhecida em qualquer lugar, ou seja, a base do direito cidadania (significando participao poltica), positivado no artigo 6. da Declarao Universal dos Direitos do Homem (1948). 77 LEGROS, R. Hannah Arendt une comprhension phnomnologique des droits de lhomme. tudes Phnomnologiques, Bruxelles, 2: 27-53, 1985, p. 32-6 apud LAFER, C. Ob. cit., p. 151. 78 Sendo que, como mencionado, o Estado Moderno surge em 1648 com o advento da Ordem Internacional de Vestflia.

OS FUNDAMENTOS DO REFGIO

53

A nica maneira pela qual algum se despoja de sua liberdade natural e se coloca dentro das limitaes da sociedade civil atravs de acordo com outros homens para se associarem e se unirem em uma comunidade para uma vida confortvel, segura e pacfica uns com os outros desfrutando com segurana de suas propriedades e melhor protegidos contra aqueles que no so daquela comunidade;79

ou conforme Norberto Bobbio:


Ao contrrio no existe nenhuma Constituio democrtica, a comear pela Constituio republicana da Itlia que no pressuponha a existncia de indivduos singulares que tm direitos enquanto tais. E como seria possvel dizer que eles so inviolveis se no houvesse o pressuposto de que, axiologicamente, o indivduo superior sociedade de que faz parte?;80 e a finalidade de toda associao poltica a conservao destes direitos81 (estes direitos equivalendo a direitos humanos),82

ou seja, deve ser mantida a prevalncia dos seres humanos em relao sua construo estatal, o que se d pela proteo dos direitos humanos. Desse modo, tanto pela precedncia axiolgica do indivduo em relao ao Estado quanto pelo fato de ser esse criao daquele e, portanto, servir de instrumento aos indivduos, os direitos humanos devem ser resguardados em face das atividades do Estado, sendo essas as bases de suas justificativas polticas. J quanto justificativa filosfica dos direitos humanos, ela variou ao longo da histria, e ainda varia, sendo que em todas as concepes verificase a idia da singularidade do ser humano que, de per si, serve de base para a sua proteo. Durante grande parte da histria da humanidade (da Antigidade at a fase inicial de reconhecimento efetivo dos direitos humanos, no sculo XVIII), acreditava-se em direitos inerentes ao homem direitos naturais , que, portanto, precediam no somente a sua existncia, mas tambm formao da sociedade. As razes de ser desses direitos eram a singularidade e a superioridade do homem, questes justificadas de modo diferente ao longo da histria, devido concepo de mundo e de vida em vigor em cada poca. Desta sorte, o fundamento dos direitos humanos foi, em um primeiro momento, a religio (Grcia antiga), passando a ser a natureza (esticos e
_____________ 79 LOCKE, J. Ob. cit., p. 139. 80 BOBBIO, N. A era dos direitos. 10. ed. Rio de Janeiro: Campus, 1992. p. 102. 81 Cf. o artigo 2. da Declarao Universal dos Direitos do Homem (1948), apud BOBBIO, N. Ob. cit., p. 119. 82 Nota da autora.

54

O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS

sofistas), retornando a se constituir com base na religio, agora monotesta (Idade Mdia), e mais tarde tornando-se a racionalidade prpria do homem (Iluminismo). Da, nunca se ter chegado a um conceito filosfico consensual e irrefutvel acerca dos direitos humanos, logrando-se apenas o estabelecimento de um ponto de partida para a sua justificativa filosfica, que vem a ser a supramencionada singularidade do ser humano. A questo das justificativas dos direitos humanos complexa, pois se baseia na concepo poltica e ideolgica de quem as elabora, e tambm apresenta menor relevncia atualmente, uma vez que j esto reconhecidos e positivados, sendo a problemtica que demanda maior ateno atualmente a da sua efetivao.83 A efetivao dos direitos humanos pode ser entendida como a quarta fase no seu processo evolutivo, sendo a mais recente, e somente possvel em decorrncia das trs etapas que a antecederam. A primeira etapa de formao dos direitos humanos ocorreu no interior dos Estados nacionais, entre o final do sculo XV e o sculo XVI, quando se passou a verificar que alguns direitos deveriam ser assegurados ao homem a fim de resguardar a sua vida e sua dignidade. Na verdade, tratou-se de um resgate da concepo de direitos naturais, que precederiam a existncia humana e que, por isso, deveriam ser resguardados, criada pelos gregos e romanos, mas que agora, com o advento do Iluminismo, passou a ser dotada de elementos mais profundos de racionalidade e secularismo. Nesse momento histrico, as pessoas rebelaram-se contra os Estados absolutos que vigiam e contra os abusos desses, o que demonstrou a necessidade e a vontade de se reconhecer a existncia desses direitos. Assim, proliferaram construes doutrinrias acerca da matria, propugnando pelo reconhecimento dos direitos humanos. Essa produo doutrinria em ebulio acabou por aumentar o anseio da populao de ter seus direitos mais essenciais efetivados e inspirou as revolues populares na Inglaterra, na Frana e nos Estados Unidos. Esses movimentos populares acabaram por modificar a estrutura estatal vigente poca e, conseqentemente, demandaram uma nova elaborao legislativa. Essa elaborao legislativa, de incio, foi realizada a partir da criao de dois tipos de documento: um que tratava dos direitos e garantias individuais (pacto social) e outro da organizao do poder (pacto poltico). Posteriormente, passou-se a uma unificao desses, posto que interdependentes, razo
_____________ 83 BOBBIO, N. A era dos direitos. Ob. cit.

OS FUNDAMENTOS DO REFGIO

55

pela qual a maioria das constituies modernas traz em seu bojo regras de ambas as espcies. Desse modo, com as novas ordens estatais impostas pelas revolues populares, surgem os primeiros documentos legais que asseguram de forma sistemtica a proteo efetiva dos direitos humanos, traduzidos no direito vida, liberdade e igualdade. Esses documentos so o Bill of Rights ingls (1688), a Declarao de Direitos do Bom Povo da Virgnia (1776), a Constituio Americana decorrente da independncia dos Estados Unidos (1787) e a Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado (1789), fruto da Revoluo Francesa. Sendo assim, os direitos humanos no apenas tinham sido reconhecidos, mas se encontravam, agora, positivados pelas ordens internas dos Estados soberanos.84 Concretizava-se, ento, a primeira fase de evoluo dos direitos humanos, de acordo com a classificao apresentada por Gregorio Peces Barbas,85 que vem a ser a positivao, e dava-se incio segunda fase, que vem a ser a generalizao dos direitos humanos. A generalizao dos direitos humanos decorreu de sua positivao, uma vez que esta assegurou a todos o respeito queles, tornando-os leis nacionais. Deste modo, todos passaram a ser titulares de direitos humanos no interior de seus Estados e a poder reivindic-los. Tal situao se manteve at o final da Segunda Guerra Mundial, quando a comunidade internacional percebeu que se fazia necessria a regulamentao internacional da questo, para que as atrocidades cometidas durante esse conflito no se repetissem. Diante disso, em 1945 criou-se a ONU, organizao intergovernamental, de carter universal e representativa da comunidade internacional, para atuar exatamente na manuteno da segurana e da paz internacionais, para desenvolver relaes amistosas entre os Estados, para promover a cooperao entre os povos, especialmente na defesa dos direitos humanos, e para funcionar como um centro harmonizador das aes internacionais neste sentido.86 Marcava-se, com isso, o incio da terceira etapa do desenvolvimento dos direitos humanos, sua internacionalizao.
_____________ 84 Ou seja, haviam se tornado direitos fundamentais. 85 Derecho positivo de los derechos humanos, Madri: Debate, 1987, p. 13-14, apud BOBBIO, N. Ob. cit., p. 50. 86 Cf. artigo 1, 1 a 4, da Carta das Naes Unidas: Artigo 1 Os propsitos das Naes Unidas so: 1. Manter a paz e a segurana internacionais e, para este fim: tomar coletivamente, medidas efetivas para evitar ameaas paz e reprimir os atos de agresso ou outra qualquer ruptura da paz e chegar, por meios pacficos e de conformidade com os princpios da justia e do Direito Internacional, a um ajuste ou soluo das

56

O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS

Na realizao deste ltimo aspecto foi elaborada a citada Declarao Universal dos Direitos do Homem (1948). Este documento passou a simbolizar o incio da internacionalizao dos direitos humanos stricto sensu87 e uma verdadeira matriz axiolgica da comunidade internacional. Diz-se internacionalizao, pois foi a partir dela que direitos essenciais passaram a ser assegurados no somente pelos ordenamentos jurdicos internos dos Estados soberanos, mas tambm pela ordem internacional,88 j que, ao aprovarem, no mbito da Assemblia Geral da ONU, a Declarao Universal dos Direitos do Homem (1948), os Estados assumiram o compromisso internacional de respeit-los e garanti-los.89 Cumpre aqui ressaltar que o Direito Internacional dos Refugiados tem reflexos diretos da internacionalizao dos direitos humanos, uma vez que:
A internacionalizao dos direitos humanos se materializa em uma pletora de tratados e convenes, transformando o indivduo em sujeito do Direito Internacional. A formao de um espao pblico internacional dos direitos humanos alimentado pelos meios de comunicao enfraqueceu o apelo poltico ao conceito de soberania para encobrir a prtica de perseguies, massacres e torturas contra minorias tnicas e opositores polticos.90
_____________ controvrsias ou situaes que possam levar a uma perturbao da paz; 2. desenvolver relaes amistosas entre as naes, baseadas no respeito ao princpio de igualdade de direito e de autodeterminao dos povos, e tomar outras medidas apropriadas ao fortalecimento da paz universal; 3. conseguir uma cooperao internacional para resolver os problemas internacionais de carter econmico, social, cultural ou humanitrio, e para promover e estimular o respeito aos direitos humanos e s liberdades fundamentais para todos, sem distino de raa, sexo, lngua ou religio; e 4. ser um centro destinado a harmonizar a ao das naes para a consecuo desses objetivos comuns. 87 A Declarao Universal de Direitos do Homem (1948) to expressiva que se tem entendido atualmente que as suas regras formam o ncleo duro dos direitos humanos, ou seja, que foram em um primeiro momento um costume internacional, tendo evoludo para se tornar, hoje, jus cogens e, portanto, no serem passveis de derrogao (a questo do jus cogens, assim como a do costume internacional, ser mais bem explicada no captulo dedicado s fontes do Direito Internacional dos Refugiados). 88 importante destacar que antes desse documento, outros compromissos internacionais de proteo aos direitos humanos j haviam sido firmados, tais como regras contra a escravido, normas de Direito Internacional do Trabalho patrocinadas pela Organizao Internacional do Trabalho [OIT], normas patrocinadas pela Liga das Naes e a Declarao Americana de Direitos Humanos, criada pela Organizao dos Estados Americanos. Apesar disso, a Declarao Universal de Direitos do Homem tida como o marco inicial da elaborao de um verdadeiro sistema internacional de proteo aos direitos humanos, decorrendo de tal fato a sua importncia. 89 Tornando-se, como mencionado, direitos humanos. 90 AMARAL JR., A. do. O direito de assistncia humanitria. Tese apresentada Faculdade de Direito da USP para obteno do ttulo de Livre-docente. 2001. p. 9 (grifo da autora

OS FUNDAMENTOS DO REFGIO

57

E diz-se direitos humanos stricto sensu, pois, antes desse diploma legal, alguns direitos que hoje se entende englobados pelo Direito Internacional dos Direitos Humanos, como ser visto a seguir, j estavam positivados internacionalmente de modo eficaz. Trata-se de algumas regras do Direito Internacional Humanitrio, objeto das Convenes de Haia (1899 e 1907) e de alguns direitos trabalhistas assegurados pela Organizao Internacional do Trabalho [OIT], criada em 1919. Iniciado o processo de internacionalizao, passaram a ser elaborados inmeros tratados para aperfeioar a proteo dos direitos humanos, por meio de uma maior especificidade e especializao de seu contedo, e, em alguns casos, de seus sujeitos; assim tem-se: a Conveno para a Preveno e a Represso do Crime de Genocdio (1948), a Conveno Europia de Direitos Humanos (1950), a Conveno sobre a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao Racial (1965), os Pactos Internacionais de Direitos Humanos (1966), a Conveno Americana de Direitos Humanos (1969), a Conveno Relativa Proteo do Patrimnio Mundial, Cultural e Natural (1972), a Conveno sobre a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao contra a Mulher (1979), a Carta Africana dos Direitos Humanos e dos Direitos dos Povos (1981), a Conveno sobre Direito do Mar (1982), a Conveno contra a Tortura e outros Tratamentos ou Penas Cruis, Desumanos ou Degradantes (1984), a Conveno sobre os Direitos das Crianas (1989) e a Conveno sobre a Diversidade Biolgica (1992). Desse modo, foi sendo estabelecido um ncleo jurdico internacional de proteo da pessoa humana em casos de paz. Contudo, essa proteo necessitava ser completada para a proteo dos indivduos em situaes especiais. Assim foram agregadas a este sistema vertentes especficas de proteo o Direito Internacional Humanitrio, para os casos de conflito blico, que tem sua origem antes mesmo da fase de generalizao da positivao nacional dos direitos humanos, como j mencionado; e o Direito Internacional dos Refugiados, para pessoas que so perseguidas dentro de seus pases de origem e que, portanto, so obrigadas a se deslocar para outro local , desenvolvido a partir da dcada de 20 do sculo XX para formar o Direito Internacional dos Direitos Humanos lato sensu ou o Direito Internacional de Proteo da Pessoa Humana. A questo da coexistncia dessas trs realidades protetivas no pacfica na doutrina: alguns estudiosos, como Christophe Swinarski, entendem que h
_____________ para demonstrar a relao entre internacionalizao dos direitos humanos e Direito Internacional dos Refugiados, posto que citam os motivos de concesso deste, como ser visto no Ttulo II do presente trabalho).

58

O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS

trs sistemas distintos e to-somente complementares,91 outros, como Antnio Augusto Canado Trindade e Guido Fernando Silva Soares, afirmam que, na verdade, tem-se um grande sistema de proteo da pessoa humana que apresenta trs vertentes de proteo de acordo com a realidade da qual resulta a violao dos direitos do ser humano. Parece que a segunda hiptese a que merece prosperar, pois, em essncia, o objetivo do Direito Internacional dos Direitos Humanos, do Direito Internacional dos Refugiados e do Direito Internacional Humanitrio o mesmo: a proteo do ser humano em seus aspectos mais fundamentais e vulnerveis e do modo mais efetivo possvel. Como reala Guido Fernando Silva Soares:
Originalmente distintos em sua emergncia histrica, as normas internacionais de proteo aos direitos humanos e aos direitos dos refugiados e aquelas conhecidas como direito humanitrio, bem assim as normas escritas que regem o instituto do asilo, tiveram finalidades diversas. Os direitos humanos foram concebidos tendo em vista uma situao de paz, quer dizer, de normalidade interna, em que o Estado poderia estabelecer e realizar seus fins, sem excepcional influncia de fenmenos externos ou intervenincia de outros Estados, portanto tendo como campo de atuao o prprio ordenamento jurdico nacional, naqueles casos em que os indivduos colocavam-se em face do Estado sob cujo ordenamento encontravam-se submetidos, seja pela fora de sua nacionalidade, seja pelo fato de nele estarem fisicamente localizados (domiclio ou residncia). J os outros trs nasceram para regular situaes em princpio anormais, como as situaes de grave comoo interna nos Estados ou de guerras, situaes essas em que os ordenamentos jurdicos nacionais encontram-se em perigo de desagregao (por vezes com as normas constitucionais suspensas) e nas quais houve necessidade de regulamentar os direitos das pessoas que buscam refgio ou asilo em outros Estados, ou, ainda, daquelas pessoas deslocadas por efeito de operaes militares, e, enfim, para conseguir tratamento menos cruel s populaes civis e aos prprios combatentes. Contudo, nos dias correntes, em que os marcos de delimitao de situaes de guerra e de paz so cada vez mais fluidos, em que as atrocidades contra seres humanos podem ser perpetradas pelos Estados, a qualquer instante, tanto na paz, quanto na guerra, tanto em tempos de normalidade constitucional, quanto em situaes de revolues e sublevaes internas e, enfim, dada a conscincia do mundo de hoje de que os valores da pessoa humana so
_____________ 91 Note-se que a contrariedade dessa corrente e, em especial, desse doutrinador, se encontra focalizada mais na denominao de um grande sistema de proteo de Direito Internacional dos Direitos Humanos lato sensu do que da idia em si; cf. SWINARSKI, C. Aulas proferidas na matria Transies Democrticas e o Legado do Autoritarismo (documento oral), Curso de Cincia Poltica, Ps-graduao, FFLCH, USP, outubrodezembro/2002. Talvez se a expresso adotada fosse Direito Internacional de Proteo da Pessoa Humana as crticas fossem abrandadas.

OS FUNDAMENTOS DO REFGIO

59

transcendentais e que devem ser eles protegidos da maneira mais eficaz possvel, verifica-se a busca de juno dos direitos humanos, direitos dos refugiados e dos asilados, e do direito humanitrio, numa nica realidade normativa. Se existe uma conscincia da unicidade dos valores protegidos, existe igualmente, a finalidade de poder conferir-se a estes trs ltimos a relativa efetividade que os direitos humanos tendem a possuir, no Direito Internacional dos dias correntes, dada sua administrao eficiente por organismos da ONU.92

Assim, pode-se dizer que, hoje em dia, a pessoa humana conta com um grande sistema de proteo, denominado comumente de Direito Internacional dos Direitos Humanos lato sensu (ou Direito Internacional de Proteo da Pessoa Humana), que se divide em trs vertentes de proteo: o Direito Internacional dos Direitos Humanos stricto sensu, o Direito Internacional Humanitrio e o Direito Internacional dos Refugiados. Tal relao pode ser reforada no que tange ao Direito Internacional dos Refugiados,93 caso se aprenda com o ensinamento de Fbio Konder Comparato. Ele aponta, como base dos direitos humanos, o fato de que:
Todos os seres humanos, apesar das inmeras diferenas biolgicas e culturais que os distinguem entre si, merecem igual respeito, como nicos entes no mundo capazes de amar, descobrir a verdade e criar a beleza. o reconhecimento universal de que, em razo dessa radical igualdade, ningum nenhum indivduo, gnero, etnia, classe social, grupo religioso ou nao pode afirmar-se superior aos demais.94

Analisando essa afirmao, verifica-se que ela tambm a base de criao do refgio, sendo os critrios apresentados os mesmos utilizados na definio legal das hipteses de reconhecimento do status de refugiado. De fato, ambos partem do mesmo fundamento, mas se distinguem quanto abrangncia, pois o Direito Internacional dos Refugiados apenas protege o ser humano enquanto perseguido em funo de sua raa, religio, nacionalidade, etnia, opinio poltica e pertencimento a grupo social, enquanto o Direito Internacional dos Direitos Humanos objetiva tambm assegurar condies mnimas para que o homem sobreviva e possa buscar a felicidade, englobando assim a base de atuao daquele. assim que Flvia Piovesan afirma que:
_____________ 92 SOARES, G. F. S. Ob. cit., p. 335-336. 93 A justificativa acerca da aproximao entre o Direito Internacional dos Direitos Humanos e o Direito Internacional Humanitrio ser apresentada no captulo dedicado a este ltimo. 94 COMPARATO, F. K. A afirmao histrica dos Direitos Humanos. 2. ed. revista e ampliada. So Paulo: Saraiva, 2001. p. 1.

60

O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS

A proteo internacional dos refugiados se opera mediante uma estrutura de direitos individuais e responsabilidade estatal que deriva da mesma base filosfica que a proteo internacional dos direitos humanos. O Direito Internacional dos Direitos Humanos a fonte dos princpios de proteo dos refugiados e ao mesmo tempo complementa95 tal proteo.96

Desse modo, tem-se que o Direito Internacional dos Direitos Humanos e o Direito Internacional dos Refugiados apresentam o mesmo objeto a proteo da pessoa humana na ordem internacional; o mesmo mtodo regras internacionais a fim de assegurar essa proteo; os mesmos sujeitos o ser humano enquanto beneficirio e o Estado enquanto destinatrio e obrigado principal das regras; os mesmos princpios e finalidades a dignidade da pessoa humana, como ser exposto no prximo captulo, a garantia do respeito a esta e, conseqentemente, a no-discriminao, diferindo apenas no contedo de suas regras, em funo de seu mbito de aplicao. Por essa razo, pode-se defender a tese de que se trata de ramos assemelhados do direito, sendo que o Direito Internacional dos Direitos Humanos, por ter uma maior aplicabilidade e um escopo de proteo mais alargado, engloba as garantias mais especficas do Direito Internacional dos Refugiados. Destarte, tem-se que o Direito Internacional dos Refugiados uma vertente do Direito Internacional dos Direitos Humanos, do que decorrem tanto aspectos positivos como negativos. Entre os primeiros, tem-se que, em sendo um ramo do Direito Internacional dos Direitos Humanos, o Direito Internacional dos Refugiados conta tanto com todos os instrumentos legais daquele, bem como com seus mecanismos de implementao,97 uma vez que, de acordo com a Declarao
_____________ 95 Esta complementao verificada ainda de acordo com Flvia Piovesan em quatro momentos: 1. no momento anterior ao refgio (quando direitos tais como a igualdade e a no-discriminao, ou o direito vida, liberdade e segurana, devem ser respeitados), 2. quando da sada do pas de origem (quando a liberdade de movimento e o direito de deixar qualquer pas, entre outros, devem ser garantidos), 3. no perodo do refgio (no qual os direitos igualdade perante lei na determinao do status de refugiado e de no ser devolvido so exemplos de proteo a ser assegurada), e 4. quando da soluo duradoura do problema dos refugiados (quando os direitos humanos devem ser respeitados em seu pas de origem ou de nova residncia), cf. PIOVESAN, F. O direito de asilo e a proteo internacional dos refugiados. In: ALMEIDA, G. A. e ARAJO, N. O Direito Internacional dos Refugiados uma perspectiva brasileira. Rio de Janeiro: Renovar, 2001. p. 44-49. 96 PIOVESAN, F. Ob. cit., p. 37. 97 Os direitos humanos contam com um sistema universal de proteo, no mbito da ONU, que se divide em dois: (1) a proteo decorrente de tratados, sendo que os tratados

OS FUNDAMENTOS DO REFGIO

61

e Programa de Ao de Viena (1993), os direitos humanos so universais, indivisveis, interdependentes e inter-relacionados.98 Tal fato extremamente positivo, pois fortalece a proteo ao refugiado, uma vez que, ao mesmo tempo em que se assegura o refgio, livrando-o de violaes de direitos relativos ao seu status civil, ele traz em si a necessidade de resguardar tambm os demais direitos humanos, para, com isso, aumentar o nvel de proteo dado pessoa humana. Alm disso, verifica-se uma crescente preocupao com a temtica dos direitos humanos, especialmente por meio da proliferao de organizaes no-governamentais, que vm colocando-a na agenda global, contribuindo para reflexes e cobranas quanto sua efetivao, fato do qual se aproveita o Direito Internacional dos Refugiados. J entre os aspectos negativos, podem-se destacar dois como os principais. O primeiro relaciona-se com a questo do fundamento dos Direitos Humanos, questo que, como j mencionado, no apresenta uma resposta consensual. Dependendo da realidade histrica, a justificativa para a defesa de direitos essenciais do ser humano variou e varia at hoje. Apesar disso notase que sempre se entendeu que certo ncleo de direitos deveria ser resguardado como fundamental sobrevivncia humana, ou seja, mesmo no havendo consenso quanto ao seu fundamento no se questionava a existncia dos direitos humanos.
_____________ tidos como mais essenciais (contra a tortura, contra a discriminao racial, de proteo das mulheres, de proteo das crianas, e os dois pactos internacionais) possuem comits que velam por sua aplicao (por meio de relatrios enviados pelos Estados, por comunicaes interestatais e, em alguns casos, comunicaes individuais) e (2) pela atuao de seus rgos (todos os rgos da ONU tm competncia para tratar de direitos humanos; em funo disso e para harmonizar a atuao destes foi criado o Alto Comissariado das Naes Unidas para Direitos Humanos). Contam, ainda, com sistemas regionais, sendo trs os existentes hoje: sistema europeu, sistema americano e sistema africano. Os refugiados, como todos os seres humanos, podem acessar esses sistemas para proteger seus direitos humanos, mas a proteo de sua condio de refugiado feita por um sistema especfico, que ser objeto de estudo do Ttulo III do presente trabalho. 98 Conforme seu artigo 5., que dispe que: Todos os direitos humanos so universais, indivisveis, interdependentes e inter-relacionados. A comunidade internacional deve tratar os direitos humanos globalmente, de modo justo e eqitativo, com o mesmo fundamento e a mesma nfase. Levando em conta a importncia das particularidades nacionais e regionais, bem como os diferentes elementos de base histricas, culturais e religiosas, dever dos Estados, independentemente de seus sistemas polticos, econmicos e culturais promover e proteger todos os direitos humanos e as liberdades fundamentais.

62

O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS

Esta crise de fundamentos foi prejudicial no que concerne ao processo de internacionalizao dos direitos humanos, pois, enquanto esses estavam restritos aos Estados nacionais, independentemente da justificativa ou da ideologia adotada por cada Estado, havia uma legitimidade e validade deles, no sentido de serem leis internas, mas quando passam para a esfera internacional, o quadro se altera. A ordem internacional apresenta como uma de suas caractersticas principais o fato de no ser centralizada, o que desperta at hoje inmeras crticas, posto que no conta ela com uma estrutura legislativa nica e uma engrenagem sancionadora como a das ordens jurdicas internas, de modo que a punio efetiva daqueles que violam as suas regras dificultada. Assim, muitos questionam o prprio fundamento da ordem internacional, e conseqentemente do Direito Internacional, entendendo ser esse desprovido de eficcia e, portanto, intil e desnecessrio. Ao agregar a este quadro direitos cujos fundamentos tambm no so claros e consensuais,99 a desconfiana quanto sua eficcia e tendncia a se vislumbrar a impunidade de suas violaes aumenta. exatamente esta a situao dos direitos humanos. Sendo uma vertente do Direito Internacional dos Direitos Humanos, a proteo dos refugiados tambm padece de fundamentos filosficos consensuais, 100 residindo a fora de sua justificativa em bases menos palpveis, como a filosofia, a moral e a tica, o que, de certo modo, enfraquece a sua efetivao.
_____________ 99 Em funo disso surgem as correntes de relativismo dos direitos humanos, que propugnam pela sua no universalidade baseando-se nas diferenas culturais existentes entre os povos, que justificariam suas concepes e aplicaes diferentes. Sem entrar na questo em si, entende-se que a universalidade dos direitos humanos est ligada sua titularidade (todos os seres humanos), e no a percepo e vivncia dos direitos que podem refletir prticas culturais (por exemplo, o direito de propriedade um direito humano que pode ser regulamentado de inmeras formas de acordo com a ideologia do local em que se d a regulamentao, e esta diversidade de graus no o desqualifica como direito humano); por isso entende-se que os direitos mais essenciais (vida, liberdade e integridade fsica e mental) no podem jamais ser violados. Ademais, entende-se que para que uma prtica cultural possa ser uma razo legtima a minimizar um direito humano, deve ser acompanhada da possibilidade de escolha: se no h escolha por parte do titular do direito humano, no h cultura ou tradio que justifique a limitao a um direito humano, mas sim autoritarismo. 100 No se quer, contudo, afirmar que no existam fundamentos do Direito Internacional dos Refugiados, pois como j apontado existem tratados internacionais acerca da matria, ou seja, existem fundamentos jurdicos para a sua proteo. O que se quer dizer que, em se tratando de um instituto de Direito Internacional que deve ser efetivado no mbito nacional, a falta de um nico fundamento filosfico universal dificulta a internalizao do instituto.

OS FUNDAMENTOS DO REFGIO

63

Em face dessa crise de fundamentos, modernamente, dividiram-se os estudiosos em duas correntes principais. A primeira entende como a melhor soluo apenas assumir que os direitos humanos existem e so essenciais a todos os seres humanos, devendo, portanto, ser respeitados, independentemente da sua fundamentao jurdica. Assim, supera-se a crise dos fundamentos sem, contudo, resolv-la, apenas se verificando que tal questo menos relevante a partir do momento em que os direitos humanos so reconhecidos como tal. Expoente dessa corrente Norberto Bobbio, que nos ensina que:
inegvel que existe uma crise dos fundamentos. Deve-se reconhecla, mas no tentar super-la buscando outro fundamento absoluto para servir como substituto para o que se perdeu. Nossa tarefa, hoje, muito mais modesta, embora tambm mais difcil. No se trata de encontrar o fundamento absoluto empreendimento sublime, porm desesperado mas de buscar em cada caso concreto, os vrios fundamentos possveis.101

A segunda corrente funda os direitos humanos no conceito de dignidade da pessoa humana, apontando-a como o princpio tico mais elevado. Neste sentido, a lio de Fbio Konder Comparato:
Se o direito uma criao humana, o seu valor deriva, justamente, daquele que o criou. O que significa que esse fundamento no outro seno o prprio homem, considerado em sua dignidade substancial de pessoa, cujas especificaes individuais e grupais so sempre secundrias.102

Nos dois casos tem-se a defesa da relevncia dos direitos humanos, os quais devem ser respeitados independentemente de seus fundamentos, a fim de resguardar o bem maior: o ser humano. A conscincia quanto relevncia de seus fins fez com que a questo dos fundamentos esteja sendo gradativamente minimizada para dar espao a discusses mais prticas sobre o tema. Isso leva ao segundo aspecto negativo do pertencimento do Direito Internacional dos Refugiados ao Direito Internacional dos Direitos Humanos, que vem a ser a temtica da sua efetivao, a principal dificuldade deste atualmente. Uma vez superada a questo dos fundamentos dos direitos humanos, estando a sua positivao e a sua internacionalizao avanadas, cumpre
_____________ 101 Ob. cit., p. 24. 102 COMPARATO, F. K. Fundamento dos direitos humanos: a noo jurdica de fundamento e sua importncia em matria de direitos humanos. Revista Consulex, ano IV, n. 48, p. 55, dezembro de 2000.

64

O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS

agora efetiv-los, para que a proteo assegurada seja concretizada e no se perca nos diplomas legais. Mais uma vez utilizando da lio de Norberto Bobbio, tem-se que:
Mas tambm esta busca dos fundamentos possveis empreendimento legtimo e no destinado, como o outro, ao fracasso no ter nenhuma importncia histrica se no for acompanhada pelo estudo das condies, dos meios e das situaes nas quais este ou aquele direito pode ser realizado.103

O Direito Internacional dos Refugiados no foge a esta regra. Tendo sido reconhecida a necessidade de se criar um instituto que assegurasse a proteo a pessoas perseguidas em funo de suas liberdades fundamentais, e tendo sido positivado internacionalmente, hoje resta como desafio a sua efetivao total, a qual depende dos Estados. Pelo exposto, verifica-se que o Direito Internacional dos Refugiados uma vertente do Direito Internacional dos Direitos Humanos, sendo esta a sua natureza jurdica, o que implica aspectos positivos e aspectos negativos; o principal aspecto positivo o fato de ser ele parte de um elenco de direitos universais, indivisveis, interdependentes, inter-relacionados e essenciais ao ser humano, e o principal aspecto negativo a questo da sua efetivao. Seo 2 Fundamentos filosficos do Refgio Na seo anterior verificou-se a dificuldade de se estabelecer fundamentos filosficos para os direitos humanos e, conseqentemente, para o refgio. Verificou-se, tambm, que tal questo tida como superada pela maioria dos estudiosos do Direito Internacional dos Direitos Humanos, em funo de j estarem assegurados positivamente, o que denota um consenso sobre a sua relevncia. Apesar de a controvrsia sobre os fundamentos filosficos do refgio ser tida como superada, permitindo o entendimento do instituto do refgio como dotado de fundamentos jurdicos, uma vez que positivado, e, portanto, com bases obrigatrias, parece interessante apontar alguns fundamentos filosficos, e, portanto, no jurdicos, da concesso do refgio, os quais contriburam, diretamente, para a formao desse consenso sobre a importncia do tema. Os fundamentos aqui tratados no esgotam a matria, mas to-somente servem como indicadores da vasta fundamentao da questo. Pode-se comear pela fonte mais remota, a doutrina judaico-crist. Ao se fazer uma anlise do Velho Testamento da Bblia verifica-se que, em inmeras
_____________ 103 Ob. cit., p. 24.

OS FUNDAMENTOS DO REFGIO

65

passagens, h referncias ao tratamento de estrangeiros. Nessas passagens, impe-se um tratamento diferenciado aos estrangeiros, denotando a existncia de respeito para com eles, uma vez que devem ser tratados como semelhantes. Tal fato pode ser fruto, ao mesmo tempo, da solidariedade e de os prprios israelitas terem sido estrangeiros no Egito, onde eram escravos, e tambm de, durante sua peregrinao pelo deserto, quando erraram por terras que at ento no lhes pertenciam, terem tido que contar com a ajuda de outros povos. Alm desse tratamento geral aos estrangeiros, encontram-se passagens em que Deus estabeleceu trs cidades-refgio, para as quais as pessoas acusadas de um crime culposo e que gostariam de se defender deveriam se dirigir. Seriam campos de foragidos nos quais seria garantida a proteo aos direitos mnimos desses seres humanos. Esta garantia a base do instituto do refgio. Ademais, no Novo Testamento, que somente reconhecido pelos cristos, h vrias lies de amor passadas por Jesus Cristo, sendo uma das principais a mxima amar ao prximo como a si mesmo, da qual decorre uma obrigao para com os demais seres humanos. Saindo da tradio religiosa e avanando cronologicamente muito mais de um milnio e meio, verifica-se que este dever de cuidado para com os semelhantes tambm est presente na obra de Immanuel Kant. Depreende-se dos ensinamentos desse filsofo a noo de um direito cosmopolita, pelo qual todo homem tem o direito de ser tratado como amigo em qualquer parte do globo, pois deveria prevalecer o direito hospitalidade, essencial para o alcance da paz perptua.104 Como assinala Norberto Bobbio, o fato de o estrangeiro contar com a hospitalidade de todos no apenas um dever meramente filantrpico,105 mas sim um direito.
E somente com este tipo de relao no entre indivduos, no entre Estado e indivduos no interior, no entre Estado e Estado, mas entre Estados e indivduos dos outros Estados que Kant conclua o sistema geral do direito e representava de modo integral o desenvolvimento histrico do direito, no qual o ordenamento jurdico universal, a cidade do mundo ou cosmpolis, representa a quarta e ltima fase do sistema jurdico geral, depois do estado de natureza (onde no h outro direito alm do direito privado, o direito entre indivduos), depois do estado civil (regulado pelo direito pblico interno), depois da ordem internacional (regulada pelo direito pblico externo). Concebido como a ltima fase de um processo, o direito cosmopolita no
_____________ 104 KANT. I. A Paz perptua e outros opsculos. Trad. Artur Mouro. Lisboa: Edies 70. p. 119-171. 105 KANT. I. A Paz perptua e outros opsculos. Ob. cit., p. 138.

66

O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS

, para Kant, uma representao de mentes exaltadas, j que, num mundo aonde se chegou progressivamente, no que se refere associao dos povos da Terra [...], a um tal nvel que a violao do direito ocorrida num ponto da Terra percebida em todos os outros pontos, o direito cosmopolita o necessrio coroamento do cdigo no escrito, tanto do direito pblico interno como do Direito Internacional, para a fundao de um direito pblico geral e, portanto, para a realizao da paz perptua.106

Mais recentemente, percebeu-se a necessidade de se estabelecer uma base de maior concretude do que a de um dever moral por parte dos Estados ou dos demais seres humanos de acolher pessoas perseguidas, posto que sem esta base a responsabilidade se situa apenas no mbito do dever-ser, o qual no necessariamente se reverte em um efetivo ser.107 Sendo assim, resolveu-se utilizar conceitos universalmente reconhecidos, ainda que no totalmente precisos, e dessa forma os principais fundamentos do refgio passaram a ser a dignidade humana a qual deve ser preservada por todos, inclusive os Estados, em funo de sua relevncia e do princpio da cooperao internacional, resultante da conscincia de se estar vivendo em um mundo inter-relacionado; a solidariedade base da maioria das aes na esfera internacional, principalmente no que tange cooperao entre os Estados; e a tolerncia conceito presente nas mais variadas filosofias, inclusive nas religiosas, e que permite o convvio entre os diversos grupos sociais no mundo. O tema da dignidade do ser humano est entre as questes filosficas estudadas desde os primrdios da filosofia moderna. Exemplos disto so a preocupao renascentista com tal conceito, da qual resultou a obra Discurso sobre a dignidade do homem, de Giovanni Pico Della Mirandola,108 e a presena de tal conceito na obra de Immanuel Kant, que declara:
O homem, e, duma maneira geral, todo o ser racional, existe como fim em si mesmo, no s como meio para o uso arbitrrio desta ou daquela vontade. Pelo contrrio, em todas as suas aes, tanto nas que se dirigem a ele mesmo como nas que se dirigem a outros seres racionais, ele tem que ser sempre considerado simultaneamente como fim,109 e no reino dos fins
_____________ 106 Ob. cit., p. 139. 107 Tal percepo se insere na idia de comunidade de responsabilidades que aparece depois da Primeira Guerra Mundial e reforada aps a Segunda Guerra Mundial, quando se verifica que existem vrios assuntos (como o meio ambiente, o patrimnio comum e os direitos humanos) de interesse de toda a humanidade e que, portanto, devem ser protegidos por ela como um todo. 108 MIRANDOLA, G. P. Discurso sobre a dignidade do homem. Edio bilnge. Trad. Maria de Lurdes Sirgado Ganho. Lisboa: Edies 70, 1998. 109 KANT, I. Fundamentao da metafsica dos costumes. Ob.cit., p. 68.

OS FUNDAMENTOS DO REFGIO

67

tudo tem ou um preo ou uma dignidade. Quando uma coisa tem um preo, pode-se pr em vez dela qualquer outra como equivalente; mas quando no permite equivalente, ento ela tem dignidade.110

Este interesse decorre da relevncia atribuda ao homem em face do universo, o que demanda uma valorizao de sua essncia e a garantia da sua manuteno. O conceito de dignidade humana, assim como o de direitos humanos, no preciso e abrange todas as garantias mnimas que devem ser asseguradas ao ser humano enquanto tal. Para Milln Puelles esta finalidade ou superioridade do ser humano sobre os [seres] que no tm razo o que se denomina de dignidade da pessoa humana.111 A proteo da dignidade humana , para Fbio Konder Comparato, a opo necessria, no momento atual da histria da humanidade, para que no se chegue ao caos:
Para conjugarmos o risco de consolidao da barbrie, precisamos construir urgentemente um mundo novo, uma civilizao que assegure a todos os seres humanos, sem embargo das mltiplas diferenas biolgicas e culturais que os distinguem entre si, o direito elementar busca da felicidade.112

J a solidariedade um dos sentimentos encontrados h mais tempo na raa humana, e, segundo Luiz Olavo Baptista, constitui um dos valores maiores na construo dos direitos humanos, uma vez que sem ela no h reconhecimento da pessoa e, conseqentemente, nem direitos humanos.113 Apesar de o conceito de solidariedade existir h muito tempo, de acordo com Jos Fernando de Castro Farias,114 foi redescoberto no sculo XIX, quando passou a fornecer uma base positiva para a atuao do Estado. Nesse momento, originou-se o direito de solidariedade, consubstanciado em obrigaes estatais para com os indivduos. Ainda de acordo com esse autor, a solidariedade vem a ser essencial para a sociedade moderna em virtude de sua complexidade e, conseqen_____________ 110 Ob. cit., p. 77. 111 PUELLES, M. Persona humana y justicia social, Madrid, 1973, apud PEREZ, J. G. La dignidad de la persona. Madrid: Editoral Civitas, 1986. p. 24: A esta prestancia o superioridad del ser humano sobre los que carecem de razn es lo que se llama de dignidad de la persona humana (traduo livre). 112 Ob. cit., p. 460. 113 Mundializao, Comrcio Internacional e Direitos Humanos, Seminrio Direitos Humanos no Sculo XXI, 10 e 11 de setembro de 1998, Rio de Janeiro: Instituto de Pesquisa de Relaes Internacionais. Disponvel em: <www.relnet.com.br>. Acesso em: 10 abr. 2000. 114 A origem do direito de solidariedade. Rio de Janeiro: Renovar, 1998.

68

O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS

temente, de servir como paradigma para a atuao dos Estados, enquanto produtos do social:
A solidariedade representa a contastao de que, ao lado das formas tradicionais de solidariedade, a sociedade caminha para uma complexidade crescente com novas prticas sociais, polticas, jurdicas, econmicas, culturais, industriais, e tecnolgicas que subvertem os dados da vida social. Esta no mais o conjunto coerente que os antigos e tambm o individualismo do pensamento moderno imaginaram. Doravante, a sociedade caminha para uma diferenciao cada vez maior, uma heterogeneidade crescente onde excluda toda possibilidade de um retorno ao homogneo. A vida social no pode mais ser pensada fora de um combate permanente, fora de turbulncias, onde uma pluralidade de formas de vida afeta todos os grupos que se encontram, se afrontam, se combatem, se aliam ou se acomodam entre si no interior de um espao onde os homens nascem, por acaso. As pocas em que as hierarquias naturais podiam conter essa efervescncia no existem mais.115 O discurso solidarista tenta forjar uma unidade levando em conta essa pluralidade da vida social.116

Assim como necessria para a sociedade interna, a solidariedade indispensvel para a sociedade internacional, uma vez que essa, como mencionado, no centralizada e hierarquicamente organizada, dependendo da vontade poltica de seus integrantes na maioria das vezes. Em um momento em que o Direito Internacional deve enfrentar temas globais, como os direitos humanos e o meio ambiente, o recurso solidariedade aparenta ser o nico caminho vivel, por colocar a todos na real condio dos homens: a de condminos do mundo. Neste sentido mais uma vez a lio de Fbio Konder Comparato:
A solidariedade prende-se idia de responsabilidade de todos pelas carncias ou necessidades de qualquer indivduo ou grupo social. a transposio, no plano da sociedade poltica, da obligatio in solidum do direito privado romano. O fundamento tico deste princpio encontra-se na idia de justia distributiva, entendida como a necessria compensao de bens e vantagens entre as classes sociais, com a socializao dos riscos normais da existncia humana.117

To relevante este conceito para o Direito Internacional que ele foi elevado categoria de princpio deste ramo do direito, como ser aprofundado na Seo 2 do Captulo 3 do Ttulo I deste trabalho.
_____________ 115 DUVIGNAUD, J., La solidarit. Lien de Sang et Lien de Raison, Paris: Fayard, 1986 apud FARIAS, J. F. de C. Ob. cit., p. 195. 116 FARIAS, J. F. de C., Ob. cit., p. 195. 117 COMPARATO, F. K. A afirmao histrica dos direitos humanos. Ob. cit., p. 62.

OS FUNDAMENTOS DO REFGIO

69

No caso do reconhecimento do status de refugiado, est-se diante da concretizao desta lio, pois se supre a carncia de um grupo em funo de esse ser parte da humanidade, e de todos serem, portanto, responsveis pelo seu porvenir. Desse modo, tem-se que a solidariedade um dos fundamentos filosficos da concesso de refgio posto que a proteo do ser humano de responsabilidade de todos. No que tange tolerncia, o seu conceito apresenta sentidos mltiplos, em funo do fato de a palavra tolerncia apresentar vrios significados, entre os quais pode-se destacar: qualidade de tolerante; ato ou efeito de tolerar; atitude de admitir a outrem uma maneira de pensar ou agir diferente da adotada por si mesmo; ato de no exigir ou interditar, mesmo podendo faz-lo; permisso; pacincia; condescendncia; indulgncia.118 De acordo com Paul Ricur, que funda seu conceito de tolerncia na evoluo histrica deste princpio, a tolerncia pode ser entendida negativamente quando vem a expressar a absteno de interditar ou de exigir,119 ou positivamente no sentido de reconhecer, efetivamente, as diferenas:
A proteo contra a obstruo no basta; a correo das desigualdades devidas diferena de peso social exigida pela regra da justia. A tolerncia assume ento um sentido positivo: absteno acrescenta-se o reconhecimento do direito de existncia das diferenas e do direito s condies materiais de exerccio de sua livre expresso. Desse modo a justia no se separa de certa proteo dos interesses dos grupos mais fracos, na medida em que a justia inseparvel de uma ao corretiva com relao aos abusos resultantes da pretenso do mais forte de se sobrepor esfera de exerccio da liberdade do outro. Do princpio da absteno, comeamos a nos deslocar para o princpio da admisso.120

A tolerncia, desse modo, serve, em um primeiro momento, proteo limitada, uma vez que se resume a um no-fazer, evoluindo, modernamente, para uma obrigao positiva que permita no somente a convivncia dos diferentes, mas tambm lhes assegure os seus direitos.121
_____________ 118 Definio obtida no Dicionrio Universal de Lngua Portuguesa no documento eletrnico: <http://www.priberam.pt/DLPO>. 119 RICUR, P. Em torno ao poltico. Coleo Leituras 1. Trad. Marcelo Perine. So Paulo: Loyola, 1995. p. 177. 120 Ob. cit, p. 180. 121 Para LVI-STRAUSS, C. Raa e cultura. In: UNESCO. Raa e Cincia I. So Paulo: Perspectivas, 1970. p. 269: A tolerncia no uma posio contemplativa, dispensando as indulgncias ao que foi ou ao que . uma atitude dinmica, que consiste em prever, em compreender e em promover o que quer ser.

70

O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS

De acordo com Alberto do Amaral Jnior,122 a tolerncia, alm do escopo geral supramencionado, apresenta trs faces, s quais correspondem trs vantagens: (1) ao ser encarada como prudncia poltica, na medida em que a convivncia entre faces opostas traz benefcios, (2) pode ser vista como mtodo, uma vez que se funda na crena da razoabilidade humana e na superioridade da persuaso sobre a fora, e (3) entendida como princpio moral absoluto, o qual se baseia no reconhecimento da dignidade da pessoa alheia.123 Entendendo tambm a tolerncia como algo positivo e benfico, mas ampliando a sua importncia, Michael Walzer a considera como necessria em um mundo multicultural: A tolerncia torna a diferena possvel, a diferena torna a tolerncia necessria.124 Alm de ser necessria para a diferena, a tolerncia tida como um requisito da coexistncia pacfica, a qual sem dvida um princpio moral importante e substantivo,125 o que fortalece a crena do autor na relevncia do conceito. Michael Walzer analisa a tolerncia, precipuamente, do ponto de vista interno dos Estados e das associaes, mas estende sua pesquisa para a sociedade internacional, que interessa sobremaneira ao presente estudo, uma vez que a temtica dos refugiados , em essncia, internacional. Ao analisar a sociedade internacional, Michael Walzer a entende como a mais tolerante das organizaes de grupos e demonstra como a tolerncia tanto possvel em seu contexto quanto parte indispensvel de sua manuteno:
A sociedade internacional aqui uma anomalia porque obviamente no um regime domstico. H quem diga que no sequer um regime, mas antes uma condio anrquica e sem leis. Se isso fosse verdade, essa seria uma condio de absoluta tolerncia: vale tudo, nada proibido, pois ningum est autorizado a proibir (ou permitir), mesmo que muitos participantes anseiem por faz-lo. De fato, a sociedade internacional no anrquica; um regime muito fraco, mas como regime tolerante, apesar da intolerncia da alguns Estados que a compem. Todos os grupos que alcanam a condio
_____________ 122 Tal concepo compartilhada tambm por Celso Lafer e Gelson Fonseca Junior em Questes para a Diplomacia no Contexto Internacional das Polaridades Indefinidas (Notas Analticas e Algumas Sugestes), Temas de poltica externa brasileira II, v. 1, IPRI, p. 74-77. 123 AMARAL Jr., A. A paz em tempos sombrios, O Estado de S. Paulo, 21 de setembro de 2001. 124 WALZER, M. Da tolerncia. trad. Almiro Pisetta. So Paulo: Martins Fontes, 1999. p. XII. 125 Ob. cit., p. 9.

OS FUNDAMENTOS DO REFGIO

71

de Estado e todas as prticas que eles permitem (dentro de limites que logo mencionarei) so tolerados pela sociedade de Estados. A tolerncia uma caracterstica essencial da soberania e uma causa importante de sua atrao.126

Em sendo parte do cotidiano da sociedade internacional, devido ao carter multicultural desta, e sendo indispensvel para a convivncia pacfica entre as diferenas, a tolerncia se configura em um princpio importante da proteo dos direitos humanos e, conseqentemente, do Direito Internacional dos Refugiados. Desse modo, verifica-se que, quer por questes religiosas, quer por questes morais, ou, ainda, por questes humanistas, a proteo do ser humano e o dever dos Estados de garanti-la para seus nacionais ou para estrangeiros sob sua jurisdio sempre justificada, e sendo os refugiados uma categoria de ser humano que depende dessa proteo, conta o refgio com ampla fundamentao filosfica.

_____________ 126 Ob. cit., p. 28.

Captulo 3
CONSOLIDAO DO INSTITUTO DO REFGIO

Seo 1 Panorama histrico O instituto do refgio surgiu no incio do sculo passado,127 mais precisamente na dcada de 20, no mbito da Liga das Naes, que passou a se preocupar com esta questo em funo do alto nmero de pessoas que fugiram da recm-criada Unio das Repblicas Socialistas Soviticas. A fuga era motivada pela situao poltica e econmica desse pas, mais especificamente pela Revoluo Bolchevique, pelo colapso das Frentes antibolchevique, pela fome e pelo fim da resistncia dos russos que se opunham ao comunismo,128 e tinha como justificativa a perseguio que a ocorria. No incio, a assistncia a essas pessoas era providenciada pela Cruz Vermelha,129 mas, com o constante aumento de indivduos sob a sua custdia,
_____________ 127 Para um estudo mais aprofundado da evoluo histrica do Direito Internacional dos Refugiados, at a criao do ACNUR, ver FISCHEL DE ANDRADE, J. H. Ob. cit. 128 Como o smbolo comunista vermelho, os opositores a este sistema so referidos como russos brancos. 129 A Cruz Vermelha, ou Movimento da Cruz Vermelha, uma organizao internacionalmente conhecida por sua atuao em situaes de guerra. Trabalha para amenizar o sofrimento dos civis envolvidos em conflitos, principalmente fornecendo proteo, remdios e comida. Ao ajudar as vtimas de guerra, a atuao da Cruz Vermelha recai sobre o domnio do Direito Internacional Humanitrio, mas, como muitas vezes os conflitos blicos geram refugiados, essa organizao acaba, na prtica, por assistir a eles. A Cruz Vermelha fruto do idealismo de Henri Dunant, que tinha no internacionalismo o seu nico objetivo, sendo internacionalismo aqui entendido como a Europa sem fronteiras. Em funo desse objetivo ele viajou o mundo e, durante a Guerra da Crimia (1850-1859), solicitou

74

O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS

esta organizao solicitou a ajuda da Liga das Naes para enfrentar a questo. Essa organizao, apesar de dar destaque questo das minorias, no trazia em seu estatuto a problemtica dos refugiados, mas, diante da situao concreta que lhe foi apresentada, estabeleceu, em 1921, o Alto Comissariado para os Refugiados Russos. Teve incio a a proteo internacional aos refugiados.
_____________ permisso para assistir Batalha de Solferino. Impressionado com o sofrimento dos enfermos, obteve uma licena para ajud-los, e verificou os problemas enfrentados pelos profissionais de assistncia mdica. Convencido da necessidade de se estabelecer uma organizao especfica para o tratamento das vtimas de guerra e empenhado em instituir uma ao internacional nesse sentido, Henri Dunant trabalhou na divulgao de seu projeto e passou a trabalhar com Gustavo Moynier, presidente da Sociedade de Utilidade Pblica de Genebra. Em 1863, em uma reunio dessa entidade formou-se uma comisso composta de cinco membros: General Dufour, Dr. Maunour, Dr. Appia, Gustavo Moynier e Henri Dunant. Essa comisso foi denominada de Comit Permanente para a Proteo dos Militares Feridos em Tempos de Guerra e acabou por ser a base institucional da Cruz Vermelha. O estabelecimento da Cruz Vermelha decorreu da conscincia quanto necessidade de se ter uma organizao pronta para atuar nos casos de conflito, e que, portanto, deveria ser estabelecida em tempos pacficos. Logo em seus primeiros anos de atuao a Cruz Vermelha obteve timos resultados, tanto tericos (como a aprovao das Convenes de Genebra sobre o direito de guerra em 22 de agosto de 1864) quanto prticos (como a sua primeira atuao geral na guerra austro-prussiana de 1866). Em 1875 o comit de Genebra estabeleceu um comit internacional, denominado Comit Internacional da Cruz Vermelha [CICR], cujo lema inter armas caritas (que poderia ser traduzido como caridade no conflito), e formado com base no direito suo, sendo, juridicamente, uma organizao nacional. Em 1882, ano de adeso dos Estados Unidos, a Cruz Vermelha tornou-se uma organizao internacional, passando a ser denominada Cruz Vermelha Internacional. Na realidade a Cruz Vermelha tem natureza jurdica mista, uma vez que uma organizao no-governamental sediada na Sua e, portanto, sujeita ao direito interno desse Estado, mas, ao mesmo tempo, tem atuao internacional, como, por exemplo, nos casos de intervenes humanitrias realizadas pelo CICR, quando, ento, est sujeita ao direito internacional. A Cruz Vermelha apresenta trs grandes realidades: (1) o Comit Internacional da Cruz Vermelha que tem papel ativo em casos de conflitos armados e responde pela maioria das aes de carter internacional da organizao, (2) as Sociedades Nacionais da Cruz Vermelha e do Crescente Vermelho, que operam no interior dos Estados sendo sujeitos de direito interno deles, e (3) a Liga, ou Federao, das Sociedades da Cruz Vermelha e do Crescente Vermelho, que vem a ser a associao das Sociedades Nacionais. A relevncia da atuao da Cruz Vermelha foi reconhecida na entrega do 1. Prmio Nobel da Paz, em 1901, a seu idealizador, Henri Dunant. A primeira ao conjunta entre a Cruz Vermelha e o ACNUR ocorreu em 1956, em funo da crise na Hungria, sendo este episdio a primeira situao de emergncia que demandou a atuao do ACNUR aps a concluso de seu mandato inicial envolvendo os refugiados da 2. Guerra Mundial. Atualmente a Cruz Vermelha continua a trabalhar com refugiados, mormente em casos emergenciais, como situaes de guerra e conflitos internos, atuando diretamente no campo, como nos casos da Guerra da ex-Iugoslvia e do Afeganisto.

CONSOLIDAO DO INSTITUTO DO REFGIO

75

O Alto Comissariado para os Refugiados Russos foi prontamente reconhecido pela comunidade internacional, apesar de a Liga das Naes no assumir qualquer responsabilidade por seus atos. As tarefas que deveriam ser realizadas pelo Alto Comissariado para os Refugiados Russos eram basicamente trs: (1) a definio da situao jurdica dos refugiados, (2) a organizao da repatriao ou reassentamento dos refugiados130 e (3) a realizao de atividades de socorro e assistncia, tais como providenciar trabalho, com a ajuda de instituies filantrpicas. Foi escolhido para comandar as atividades deste rgo o Dr. Fridtjof Nansen, de origem norueguesa, que desempenhou papel de grande relevncia para o desenvolvimento institucional do refgio, pois conseguiu viabilizar solues para os refugiados sob sua gide, alm de criar um documento especfico de identificao para os refugiados, o passaporte Nansen. Como a sua designao especifica, o Alto Comissariado para os Refugiados Russos tinha sua competncia limitada a pessoas de origem russa. Ocorre que, com o passar do tempo, pessoas de outras nacionalidades, e/ou etnias, comearam a necessitar da proteo jurdica internacional concedida aos refugiados. Sendo assim, em funo da persuaso do Dr. Nansen, em 1924, a competncia deste rgo foi alargada para outros povos, de forma a possibilitar o atendimento e a proteo de refugiados armnios, populao que sofreu o primeiro genocdio da histria da humanidade.131 Em 1926, um dos principais documentos desta fase inicial da proteo internacional dos refugiados foi assinado. Tratava-se do Acordo para a expedio de certificado de identidade para os refugiados russos e armnios.132
_____________ 130 Constitui a repatriao a volta voluntria do refugiado para o seu pas de origem e/ou de residncia habitual aps o fim dos motivos que originaram a sua fuga. J o reassentamento vem a ser o estabelecimento do refugiado em um terceiro pas, que no o seu de origem e no o pas no qual solicitou o refgio. Ambas estas modalidades de solues para os refugiados so ainda hoje utilizadas no Direito Internacional dos Refugiados. 131 Os armnios residiam em territrio turco e lutaram ao lado destes na Primeira Guerra Mundial, pois lhes havia sido prometida independncia aps a vitria nesse conflito. Contudo, os turcos, ao perder algumas batalhas, desconfiaram dos armnios e no somente suspenderam a promessa como iniciaram um massacre contra esta populao. Cf. FISCHEL DE ANDRADE, J.E. O direito internacional dos refugiados em perspectiva histrica. In: Amaral Jr. A. do e Perrone-Moiss, C. (org.). O cinqentenrio da Declarao Universal dos Direitos Humanos. So Paulo: Edusp, 1999, p. 75-120. 132 Arrangement relating to the issue of identity certifications to Russian and Armenian refugees, assinado em Genebra aos 12 de maio de 1926.

76

O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS

Em 1927, outra alterao na competncia inicial do Alto Comissariado para Refugiados Russos fez-se necessria em face do contexto internacional. Com ela, esse rgo pde avaliar solicitaes de refugiados assrios, assrioscaldeus, turcos e montenegrinos. Em 1929 houve uma ltima alterao, agora no em relao competncia desse rgo, mas sim relativa aos seus aspectos institucionais. Nessa data, o Alto Comissariado para Refugiados Russos passou a ser subordinado Liga das Naes, pois em seu estatuto havia a previso de sua extino em 1931 e era necessrio um perodo de transio, no qual se estudaria a possibilidade de criao de outro rgo encarregado da temtica dos refugiados. O ano de 1930 para o Direito Internacional dos Refugiados foi marcado por dois acontecimentos: o falecimento do Dr. Nansen e a criao, pela Liga das Naes, como resultado do mencionado perodo de transio, de um rgo descentralizado, mas sob sua direo, que tratasse da questo humanitria dos refugiados.133 Nascia assim o Escritrio Nansen para os Refugiados.134 O Escritrio Nansen teve como maior mrito a elaborao de um instrumento jurdico internacional sobre os refugiados, a Conveno de 1933.135 Apesar de ter um contedo limitado, essa Conveno possibilitou o incio da positivao do Direito Internacional dos Refugiados, trazendo, inclusive, um dispositivo acerca do princpio do non-refoulement (que consiste na proibio da devoluo do solicitante de refgio e/ou do refugiado para territrio no qual sua vida ou integridade fsica corram perigo), de vital importncia para os refugiados. ela at mesmo apontada, por alguns estudiosos do tema, como marco legal inicial desta vertente do Direito Internacional dos Direitos Humanos. Nessa mesma poca verificou-se o surgimento e o fortalecimento do nacional-socialismo na Alemanha, o que provocou a criao de um novo grupo de pessoas perseguidas em virtude de seu status civil, que necessitavam da proteo concedida aos refugiados: os judeus alemes. Em funo de os judeus serem auxiliados por organizaes judaicas de todo o mundo, por existirem presses para o fim do Escritrio Nansen para Refugiados por parte de Estados que violavam os direitos fundamentais de seus nacionais os quais recorriam ento proteo deste e pelo fato
_____________ 133 Cf. Resoluo A 29 1930 XIII. 134 Os aspectos polticos da problemtica dos refugiados ficaram a cargo do Secretariado da Liga das Naes, em um primeiro momento, mas a prtica demonstrou que isso no era funcional e por isso, em um segundo momento, o Escritrio Nansen passou a exercer a proteo prtica e a cuidar dessas questes. 135 Cf. Documento C 650 (1) M 311 (1), com o ato final registrado sob o nmero 650 (a) M 311 (a) 1933.

CONSOLIDAO DO INSTITUTO DO REFGIO

77

de a Alemanha, ainda membro da Liga das Naes, ser contrria a que esta reconhecesse os judeus alemes como refugiados, optou-se por criar um rgo especfico para a proteo dos judeus alemes, que atuasse fora do mbito do Escritrio Nansen para Refugiados. Surgiu assim, em 1936, o Alto Comissariado para os Refugiados Judeus provenientes da Alemanha, que teve sua competncia alargada para proteger judeus provenientes da ustria em 1938.136 Tanto o Escritrio Nansen para Refugiados quanto o Alto Comissariado para os Refugiados Judeus provenientes da Alemanha apresentavam data limite para o encerramento de suas atividades, sendo esta, para ambos, o fim do ano de 1938. Em funo disso, e preocupada com a proteo internacional das pessoas refugiadas, a Noruega props a unificao do tratamento dos refugiados e a criao de um nico organismo internacional encarregado de sua coordenao. Diante de tal proposta, a Liga das Naes aprovou, em 1938, o trmino das atividades do Escritrio Nansen para Refugiados e do Alto Comissariado para os Refugiados Judeus provenientes da Alemanha e criou o Alto Comissariado da Liga das Naes para Refugiados.137 A criao desse rgo de proteo aos refugiados inaugurou uma nova fase do Direito Internacional dos Refugiados, isto porque, at ento, a qualificao de uma pessoa como refugiada era feita a partir de critrios coletivos, ou seja, em funo de sua origem, sua nacionalidade ou sua etnia a pessoa no necessitava demonstrar que sofria perseguio, mas tosomente que pertencia a um dos grupos tidos como de refugiados e, com sua criao, a qualificao passou tambm a ser fundamentada em aspectos individuais, ou seja, na histria e caractersticas de cada indivduo e na perseguio sofrida por ele e no apenas em reconhecimentos coletivos. Mantiveram-se, contudo, os fundamentos da concesso de refgio, ou seja, continuavam a ser utilizados os critrios da origem, nacionalidade ou etnia. Para o reconhecimento individual, no bastava, assim, que a pessoa pertencesse a determinada nacionalidade ou etnia, mas o que se considerava
_____________ 136 A questo dos refugiados judeus alemes mostrou-se to relevante que 3 (trs) documentos foram assinados acerca do tema: Provisional arrangement concerning the Statues of Refugees coming from Germany (C 362 M 237), Intergovernmental Conference for the Adoption of a Statute for Refugees coming from Germany (C 362 [a] M 327 [a]), ambos em 1936; e Convention concerning the Status of Refugees coming from Germany (C 75 [1] M 30 [1]), em 1938. 137 Por meio de cinco resolues adotadas pela Assemblia Geral da Liga das Naes, em Genebra, aos 30 de setembro de 1938.

78

O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS

era o fato de ela ser individualmente perseguida em funo desse pertencimento. Esta qualificao dos refugiados a atualmente utilizada quando no h fluxos em massa de refugiados. O Alto Comissariado da Liga das Naes para Refugiados no dispunha de fundos prprios, cabendo a ele apenas a coordenao de fundos privados para a proteo dos refugiados, o que o impedia de realizar atividades diretas de assistncia. Com a ecloso da Segunda Guerra Mundial e o conseqente aprofundamento da crise de legitimidade e poder da Liga das Naes, o Alto Comissariado da Liga das Naes para Refugiados passou a ser ineficaz, no conseguindo executar suas tarefas. Muito porque, enquanto a Primeira Guerra Mundial gerou 4 milhes de refugiados, a Segunda Guerra Mundial fez surgir mais de 40 milhes de refugiados. Esse rgo perdurou, ento, apenas at 1946, quando a Liga das Naes foi oficialmente extinta. Paralelamente ao Alto Comissariado para Refugiados da Liga das Naes, ainda em 1938, foi criado o Comit Intergovernamental para os Refugiados, sob a influncia dos Estados Unidos, que j vislumbravam o declnio da Liga das Naes, at em virtude de sua recusa em participar oficialmente dela. Tal rgo atuava de forma complementar ao Alto Comissariado da Liga das Naes para Refugiados, tendo sido seu grande mrito a celebrao da Conferncia de Evian (1938), na qual, pela primeira vez, se fez meno s causas da fuga dos refugiados e se condicionou a concesso do refgio existncia de uma dessas. Com o fim do Alto Comissariado da Liga das Naes para Refugiados, o Comit Intergovernamental para Refugiados assumiu suas funes. Esta situao perdurou at 1947, quando ele foi extinto, passando a proteo internacional dos refugiados a ser de competncia, ainda que provisria, da Comisso Preparatria da Organizao Internacional para Refugiados, sob os auspcios da ONU (mais especificamente do Conselho Econmico e Social). Desde a sua criao, a ONU mostrou-se preocupada com a temtica dos refugiados, tendo em 1946 adotado duas resolues: (1) a resoluo A/ 45, de 12.02.1946, que apontava as bases da atuao da ONU na problemtica dos refugiados, elencando quatro fundamentos prprios da temtica dos refugiados, quais sejam: (a) o carter internacional do tema, (b) a necessidade de se estabelecer um rgo internacional para cuidar da proteo dos refugiados, (c) a impossibilidade de se devolverem refugiados para situaes de risco (princpio do non-refoulement) e (d) o auxlio aos refugiados,

CONSOLIDAO DO INSTITUTO DO REFGIO

79

objetivando o seu retorno aos seus pases assim que possvel;138 e (2) a resoluo 15. XII. 46. 18 (1948), que inicia os preparativos para a criao da Organizao Internacional para Refugiados. Em 1948, essa organizao entrou em vigor139 com o escopo de atuar conjuntamente com uma organizao criada pelos aliados em 1943, encarregada de assistir s vtimas dos territrios ocupados, e denominada Administrao das Naes Unidas de Socorro e Reconstruo.140 Em face do bom trabalho de sua Comisso Preparatria, a Organizao Internacional para os Refugiados teve facilitadas as suas tarefas, quais sejam: (1) identificao, registro e classificao dos refugiados, (2) auxlio e assistncia, repatriao, proteo jurdica e poltica, (3) transporte e reassentamento e (4) restabelecimento de refugiados. O tratado constitutivo dessa organizao trazia, ainda, uma definio mais ampla do termo refugiado e colocava sob sua proteo as pessoas deslocadas internamente, fato indito no Direito Internacional dos Refugiados. Assim como os demais organismos responsveis pela proteo dos refugiados, a Organizao Internacional para os Refugiados foi criada com um limite temporal de atuao, sendo a data do encerramento de suas atividades o dia 30 de junho de 1950; mas, contrariamente ao esperado, ela somente encerrou as suas aes em 28 de fevereiro de 1952, uma vez que se faziam necessrias preparaes para o estabelecimento de um novo organismo competente para tratar do tema. Este organismo veio a ser um rgo da ONU, o Alto Comissariado das Naes Unidas para Refugiados [ACNUR], para o qual foi transferida a proteo dos refugiados aps a extino da Organizao Internacional para Refugiados. Ele foi estabelecido em 1. de janeiro de 1950 no mbito da ONU, como mencionado, no que difere de sua antecessora, que era um rgo autnomo.141 Seu mandato foi estipulado em trs anos (mas em face da manuteno da crise dos refugiados tem sido renovado a cada cinco anos).
_____________ 138 BARRETO, L. P. T. Ob. cit. 139 Nesse momento tem-se a passagem da proteo poltica e jurdica dos refugiados para a proteo internacional; cf. ACNUR. Compilacin de instrumentos jurdicos internacionales: Principios y criterios relativos a refugiados y derechos humanos. Genebra, 1992. p. XIX. 140 Primeiro rgo internacional a ter a expresso naes unidas em seu nome (note-se que a ONU s passou a existir em 1946), cf. FISCHEL DE ANDRADE, J. E. Ob. cit., p. 107. 141 Isto porque 18 dos 42 Estados membros da ONU, que eram os membros da Organizao Internacional para Refugiados, decidiram que a proteo deveria ser realizada pela comunidade internacional como um todo, sendo o mais adequado a sua insero no mbito da ONU.

80

O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS

O ACNUR o rgo que, at hoje, atua no encargo de proteger os refugiados.142 Seo 2 Fontes do Direito Internacional dos Refugiados A proteo internacional aos refugiados tem como base normativa as fontes de Direito Internacional Pblico. Todo ramo especfico do direito tem em suas fontes um dos elementos que o caracterizam, posto que, apesar de existirem fontes gerais do direito, cada segmento se origina de um modo peculiar. Por fontes entendemos as partculas bsicas do regime legal.143 delas que emanam todas as regras jurdicas que vo estabelecer direitos e deveres aos sujeitos de direito. As fontes podem ser tanto os mtodos e procedimentos de criao de regras, quando so denominadas fontes formais, quanto podem provar a existncia de uma regra, as denominadas fontes materiais. Estas apresentam um aspecto sociolgico, uma vez que a prova das regras pode demonstrar a sua fora, como, por exemplo, por meio do qurum de aprovao de uma determinada norma na esfera de uma organizao internacional. As fontes materiais so as mais relevantes para o Direito Internacional Pblico e tambm para o Direito Internacional dos Refugiados, pois a importncia das fontes formais liga-se a um sistema centralizado de elaborao, para que sua legitimidade e validade sejam atestadas. Este no o caso da ordem internacional, em que o Direito Internacional atua, que no conta com um sistema centralizado do qual emanem as fontes, sendo, portanto, mais importante a demonstrao da fora da regra criada do que a sua origem. No que tange ao Direito Internacional Pblico, tem-se que as fontes apareceram historicamente em dois diplomas legais. O primeiro vem a ser o artigo 7. da Conveno XII de Haia, de 1907, que criava a Corte Internacional de Presas144 e enumerava trs tipos de fonte: os tratados, a eqidade e os princpios gerais de direito.145 O segundo diploma foi o artigo 38 do Estatuto da Corte Permanente de Justia Internacional, o qual foi
_____________ 142 O ACNUR ser detalhado no Ttulo III, Captulo 1, do presente trabalho. 143 BROWNLIE, I. Principles of Public International Law. 3. ed. Oxford: Claredon Press, 1979. p. 1. O autor se refere s basic particles of the legal regime (trad. livre). 144 Responsvel por julgar questes relativas apreenso de mercadorias de embarcaes, mercadorias estas denominadas pelo Direito Internacional de Presas. 145 Tal diploma nunca entrou em vigor, servindo apenas como referncia histrica.

CONSOLIDAO DO INSTITUTO DO REFGIO

81

reproduzido pelo diploma que atualmente traz o elenco das fontes de Direito Internacional.146 Trata-se do artigo 38 do Estatuto da Corte Internacional de Justia, que estipula que este rgo decidir as questes a ele apresentadas com base nas convenes internacionais, no costume internacional, nos princpios gerais do direito, nas decises judicirias internacionais e na doutrina dos juristas mais qualificados, alm da eqidade.147 Pela redao deste dispositivo verificase que ele no menciona a expresso fontes do Direito Internacional, mas entende-se que ele vem a ser a principal referncia normativa a essas. De acordo com a maior parte da doutrina, as fontes primrias de Direito Internacional so os tratados,148 o costume internacional e os princpios gerais do direito, sendo que os dois primeiros so os mais utilizados, at em funo de o artigo 38 indicar que as decises judicirias, a doutrina e a eqidade sero usadas subsidiariamente. Alm desta distino legalmente imposta, no h hierarquia entre as fontes de Direito Internacional a priori, posto que todas decorrem da mesma fonte formal. Pode haver, todavia, hierarquizao a posteriori, tendo em vista o caso concreto, quando se aplicam os princpios da especialidade e da posterioridade.149 A hierarquia somente deve ser inflexvel se o caso em tela envolver normas de jus cogens. Norma de jus cogens aquela
aceita e reconhecida pela totalidade da comunidade internacional dos Estados no seu conjunto, como norma da qual nenhuma derrogao permitida e que s pode ser modificada por nova norma de Direito Internacional geral com as mesmas caractersticas.150

O elenco estabelecido pelo artigo 38 do Estatuto da Corte Internacional de Justia no exaustivo. No menciona, por exemplo, os atos unilaterais, tanto de
_____________ 146 ROUSSEAU, C. Droit international public. 5. ed. Paris: Librarie du Recueil Sirey, 1953. p. 15. 147 Artigo 38 (1) A Corte, cuja funo decidir de acordo com o direito internacional as controvrsias que lhe forem submetidas, aplicar: a) as convenes internacionais, quer gerais, quer especiais, que estabeleam regras expressamente reconhecidas pelos Estados litigantes; b) o costume internacional, como prova de uma prtica geral aceita como sendo o direito; c) os princpios gerais de direito, reconhecidos pelas naes civilizadas; d) sob ressalva da disposio do art. 59, as decises judicirias e a doutrina dos juristas mais qualificados das diferentes naes, como meio auxiliar para a determinao das regras de direito. (2) A presente disposio no prejudicar a faculdade da Corte de decidir uma questo ex aequo et bono, se as partes com isto concordarem. 148 Existem vrias denominaes para as convenes internacionais; adotar-se- neste trabalho o termo tratado, a no ser quando se estiver mencionando o ttulo dado a algum instrumento especfico. 149 Ou seja, entre tratados e costumes, e entre as fontes subsidirias no h diferena hierrquica. 150 Cf. o artigo 53 da Conveno de Viena sobre Tratados de 1969.

82

O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS

organizaes internacionais quanto os provenientes de Estados. Para Max Sorensen tal fato explicado em virtude de as fontes no mencionadas decorrerem de alguma autorizao das fontes estipuladas,151 como, por exemplo, o fato de os atos unilaterais das organizaes internacionais serem frutos da autorizao concedida para tal por seus tratados constitutivos. Isso no quer dizer, contudo, que no sejam fontes de Direito Internacional e no meream ateno. Tem-se, assim, como fontes do Direito Internacional Pblico: os tratados, o costume internacional, os princpios gerais de direito, a doutrina, as decises judicirias, a eqidade, os atos unilaterais das organizaes internacionais e os atos unilaterais dos Estados. Entre eles encontram-se as fontes do Direito Internacional dos Refugiados, as quais se passar a analisar mais detalhadamente. 2.1 Os tratados De acordo com a Conveno de Viena sobre Direito dos Tratados de 1969, esta fonte de Direito Internacional se caracteriza por ser: Um acordo internacional celebrado entre Estados e regido pelo direito internacional, quer conste de um instrumento nico, quer de dois ou mais instrumentos conexos, qualquer que seja sua denominao particular.152 Esta definio foi ampliada pela Conveno de Viena sobre Tratados de 1986, para legitimar as organizaes internacionais como sujeitos capazes de conclurem tratados. Constituem a principal fonte do Direito Internacional Pblico contemporneo, sendo essenciais para a vida internacional. Tal importncia decorre do fato de eles positivarem as normas, o que facilita sua prova e confere maior segurana jurdica ao sistema. Os tratados so celebrados por escrito e de forma solene, contendo, normalmente, um prembulo, que explica seus princpios e propsitos, e artigos, que estipulam deveres, obrigaes e direitos aos seus signatrios. Os Estados que se comprometem a cumprir um tratado153 so denominados Estados partes e, em geral, so os nicos vinculados s obrigaes nele contidas, a no ser que ele traga em si alguma norma costumeira, que se aplica universalmente.154
_____________ 151 SORENSEN, M. Manual of public international law. New York: St. Martins Press, 1968. p. 122. 152 Cf. artigo 1, a. 153 Por meio da sua assinatura e da conseqente ratificao. 154 Exemplo de tal situao foi o caso do North Sea Continental Shelf, julgado pela Corte Internacional de Justia em 1969, que avaliou a extenso da Conveno de Genebra de 1958.

CONSOLIDAO DO INSTITUTO DO REFGIO

83

Os tratados podem ser classificados de vrios modos. Para os fins deste estudo citar-se- apenas a distino quanto ao nmero de partes podendo o tratado ser bilateral, caso tenha apenas dois Estados partes, ou multilateral, apresentando trs ou mais Estados partes. Os tratados so criados pelo Direito Internacional, mas repercutem, e s vezes, como no caso dos refugiados, necessitam de reflexos, na ordem interna dos Estados. Cada Estado apresenta um modo de insero dos tratados em seus ordenamentos. Este tema, juntamente com a situao brasileira concernente, ser objeto de apresentao no item 1.2, da seo 1 do Captulo 2 do Ttulo IV do presente estudo. No que se refere ao Direito Internacional dos Refugiados, o marco institucional da proteo moderna vem a ser a Conveno de 1951, celebrada sob a gide da ONU, por meio da atuao do ACNUR.155 Este diploma legal foi elaborado entre os anos de 1948 e 1951 e teve em seus trabalhos preparatrios inmeras divergncias. Essas podem ser depreendidas por meio da anlise das quatro fases de elaborao da conveno: (1) a sua proposio; (2) a elaborao de verses preliminares pelo Comit ad hoc sobre Pessoas Aptridas e relacionadas, dentro do Conselho Econmico e Social; (3) a sua aprovao pela Assemblia Geral; e (4) a sua aprovao pela conferncia de plenipotencirios.156 Na primeira fase, verificou-se a posio da ONU de, por intermdio de seu Secretrio Geral (Trygve Lie), patrocinar a idia da elaborao de uma conveno que abrangesse todas as pessoas desprovidas de proteo estatal, tanto de iure (aptridas157 ) como de facto (refugiados). Tal idia foi aprovada pelo Conselho Econmico e Social para ser discutida em seu comit, mas foi rejeitada por este, com o apoio dos Estados Unidos e da Frana, tendo-se decidido que a conveno trataria apenas de refugiados, apesar da posio contrria do Reino Unido.158
_____________ 155 A Conveno de 51 foi aprovada na Conferncia das Naes Unidas de Plenipotencirios sobre o Estatuto dos Refugiados e de Aptridas de 28 de julho de 1951 e entrou em vigor em 22 de abril de 1954. A lista dos Estados signatrios encontra-se no APNDICE A do presente trabalho. Ela foi aprovada por 41 votos a favor, 5 contra e 10 abstenes, de acordo com a biblioteca da ONU em Genebra. O texto da Conveo de 51, encontrase no anexo do presente trabalho. 156 Para maiores detalhes sobre o processo de adoo da Conveno de 51 ver HATHAWAY, J. Underlying premise of refugee law. Ob. cit., p. 128-183. 157 O conceito de aptridas ser abordado no item sobre nacionalidade. 158 Vale ressaltar que o bloco dos pases socialistas defendia uma conveno sobre aptridas e no sobre refugiados, pois via estes de modo ideologicamente negativo, tanto que declinaram o convite para participar da elaborao da conveno.

84

O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS

Aps essa divergncia inicial sobre o objeto da conveno, passouse a discutir quem deveria ser considerado refugiado, disputa esta tambm fundada em questes poltico-ideolgicas. O texto final da conveno aponta que, para os seus objetivos, refugiados so as pessoas j protegidas pelos rgos previamente estabelecidos para cuidar do tema, bem como as pessoas que, em conseqncia de eventos ocorridos, antes de 1. de janeiro de 1951, na Europa ou fora dela (cabendo a adoo de uma ou outra hiptese pelos Estados no momento de seu comprometimento com ela), e receando com razo ser perseguida em virtude de sua
raa, religio, nacionalidade, filiao em certo grupo social, ou das suas opinies polticas,

se encontre fora do pas de que tem a nacionalidade e no possa ou, em virtude daquele receio, no queira pedir a proteo daquele pas, ou que, se no tiver nacionalidade e esteja fora do pas no qual tinha a sua residncia habitual aps aqueles acontecimentos, no possa ou, em virtude do dito receio, a ele no queira159 voltar.160 Com base nesse texto, verifica-se que a Conveno de 1951 previa a possibilidade de uma reserva geogrfica, o que significa dizer que os Estados podiam considerar refugiados to-somente as pessoas provenientes da Europa em funo de ter sido essa regio palco da Segunda Guerra Mundial se optassem por adotar esta clusula.161 A existncia desta limitao geogrfica decorrncia da presso dos Estados europeus que se sentiam prejudicados com a enorme massa de refugiados em seus territrios, e que queriam que houvesse uma redistribuio desse contingente. O atendimento desta reivindicao seria, no entanto, impossvel, caso se
_____________ 159 A palavra queira foi colocada na conveno tendo-se em mente a situao dos judeus: em funo das atrocidades cometidas contra eles na Segunda Guerra Mundial, entendeuse que mesmo que pudessem voltar para seus Estados, muitos no gostariam de fazlo, o que seria compreensvel, e que a comunidade internacional deveria respeitar tal desejo e no for-los a regressar para um local que poderia ser uma recordao constante dos horrores que sofreram. 160 Cf. artigo 1., A. 161 Vinte e cinco Estados optaram pela hiptese mais restrita, ou seja, pela aplicao da Conveno de 51 s para refugiados europeus, entre eles o Brasil.

CONSOLIDAO DO INSTITUTO DO REFGIO

85

inclussem refugiados provenientes de outras localidades, especialmente de pases em desenvolvimento e de menor desenvolvimento relativo. Ademais, possua uma reserva temporal, visto que somente eram considerados refugiados as pessoas perseguidas anteriormente a 1951, consagrando-se mais uma vez a crena de que os refugiados eram um problema pontual. Outro ponto do texto da conveno sujeito a crticas o fato de ela somente se preocupar em classificar como motivos para o reconhecimento do status de refugiado a perseguio em funo da violao de direitos civis e polticos, ignorando os direitos econmicos, sociais e culturais, mais violados em pases em desenvolvimento e de menor desenvolvimento relativo, o que fortalece ainda mais a posio eurocntrica desse diploma legal. Alm disso, a Conveno de 51 no estabelece um rgo responsvel por sua interpretao, deixando a cargo das cortes nacionais de cada Estado o papel de solucionar controvrsias advindas de sua interpretao, apesar de na prtica o ACNUR divulgar diretrizes de interpretao. Tal fato fortalece a soberania dos Estados no que tange aplicao do instituto do refgio, ao mesmo tempo em que no estimula uma interpretao, e conseguinte aplicao, homognea dele, razo pela qual este diploma criticado. A maior crtica que sofre a Conveno de 51, todavia, em funo de ela no trazer claramente o direito de asilo lato sensu consagrado no artigo 14 da Declarao Universal dos Direitos do Homem (1948), dispositivo mencionado no prembulo da conveno, mas no traduzido em uma obrigao no decorrer de seu texto. No consagrando o direito de asilo lato sensu, como classicamente reconhecido nos documentos internacionais, a Conveno de 51 no possibilita a renovao desta definio para incluir a obrigao de conceder asilo, como faz a Conveno Americana de Direitos Humanos (1948). Esta limitao tambm se relaciona com o fato de os Estados visarem manter sua soberania, no desejando que o Direito Internacional impusesse, de certa forma, quais estrangeiros devem ser acolhidos em seu territrio, o que denota que a Conveno de 51 foi elaborada ainda sob a tica do Direito Internacional clssico, no qual a soberania era considerada um princpio absoluto. J em sua fase final de elaborao, os problemas da reserva geogrfica, reserva temporal e foco em direitos civis e polticos foram trazidos discusso na Assemblia Geral, que aprovaria o texto a ser apresentado aos plenipotencirios. Nesse momento, aprovou-se uma conveno de escopo universal, rejeitando-se as propostas limitadoras do comit. Apesar disso, durante a Conferncia dos plenipotencirios, com a exceo do Reino Unido e da Blgica, todos os Estados europeus e os Estados

86

O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS

Unidos, que dominavam a conferncia, utilizaram sua fora poltica para manter a conveno como aprovada pelo comit, sendo este o texto final que entrou em vigor. As limitaes da Conveno de 51 no impedem, contudo, que seus aspectos positivos sejam ressaltados. Alm de trazer a definio de refugiado que valeria a partir de ento162 e serviria de base para uma uniformidade do reconhecimento de refgio internacionalmente, ela traz, ainda, alguns princpios importantes do Direito Internacional dos Refugiados, tais como: o princpio do non-refoulement pelo qual os indivduos no podem ser mandados contra a sua vontade para um territrio no qual possam ser expostos a perseguio ou onde corram risco de morte163 ou ainda para um territrio do qual se sabe que sero enviados a um terceiro territrio no qual possam sofrer perseguio ou tenham sua integridade fsica ou vida ameaada;164 o princpio da no-discriminao,165 regras sobre o estatuto pessoal do refugiado,166 regra que impede a punio por entrada ou permanncia irregular no pas onde se solicita refgio,167 regras sobre trabalho dos refugiados168 e regras sobre documentos de identificao e viagem.169 Ademais, este diploma legal estabelece o nvel mnimo de tratamento dos refugiados, incluindo os direitos essenciais que lhes devem ser assegurados,170 bem como exorta os Estados a cooperar com o ACNUR no
_____________ 162 Cf. artigo 1., A. 1 e A. 2. 163 Cf. artigo 33, 1. 164 Exemplo desta situao seria um Estado que devolve um solicitante de refgio proveniente de um pas no europeu e violador dos direitos humanos para a Turquia, pois ele teria feito uma escala neste Estado antes de solicitar refgio naquele. Ocorre que a Turquia no levantou a reserva geogrfica da conveno, somente reconhecendo como refugiados os indivduos provenientes da Europa, razo pela qual retornaria o solicitante ao seu pas de origem no qual seria perseguido. Neste caso o Estado no qual o refgio foi solicitado no pode fazer a devoluo do solicitante para a Turquia, sob pena de ferir o princpio do non-refoulement. 165 Cf. artigo 3. 166 Cf., por exemplo, o artigo 12, 1. 167 Cf. artigo 31. Tal regra de enorme importncia para os refugiados posto que na maioria das vezes eles entram ilegalmente nos territrios dos Estados nos quais solicitaram refgio, pois ao fugirem para proteger suas vidas os trmites burocrticos so postos em segundo plano. 168 Cf. artigos 17, 18 e 19. 169 Cf. artigos 27 e 28. 170 interessante notar que apesar de o reconhecimento do status de refugiado ocorrer com base em direitos civis e polticos, a maioria dos direitos assegurados aos refugiados so econmicos, sociais e culturais. Isto se deveu concepo de que estes so os direitos que os refugiados, uma vez reconhecidos como tal, necessitam para se integrar comunidade que lhes concedeu asilo.

CONSOLIDAO DO INSTITUTO DO REFGIO

87

exerccio de suas funes e na facilitao da tarefa de superviso da aplicao da conveno. Tal ajuda e cooperao internacional por parte dos Estados , de fato, extremamente relevante, pois, como j mencionado, a efetiva proteo apenas possvel dentro do territrio de um Estado, e sendo, a temtica internacional, sua eficcia depende diretamente de sua internalizao pelos ordenamentos jurdicos dos Estados, uma vez que no existe aparato sancionador que verdadeiramente os obrigue na ordem internacional, principalmente no que tange a questes dos refugiados.171 A Conveno de 51 traz, ainda, clusulas de excluso que impedem a concesso de refgio em dados casos e de cessao que terminam o refgio em outros com o intuito de preservar o instituto, aplicando-o apenas aos que realmente so refugiados.172 Deste modo, combinando-se todos os novos requisitos deste diploma legal, so refugiados as pessoas com bem fundado temor de perseguio antes de 1. de janeiro de 1951, na Europa ou fora dela (dependendo da opo feita pelo Estado signatrio), em seu Estado de origem e/ou residncia habitual em funo de seu status civil e poltico, que se encontram em outro territrio, e que caream e sejam merecedores da proteo internacional (no sendo objeto das clusulas de cessao e excluso, respectivamente). Em funo das limitaes e em face do surgimento de novos grupos de refugiados que no se enquadravam na definio restritiva da Conveno de 51, em especial os provenientes do continente africano, foi adotado o Protocolo de 1967 ,173 tambm sob os auspcios do ACNUR.174 Este
_____________ 171 Apesar de a conveno prever, em seu artigo 38, que qualquer litgio entre as Partes, relativo sua interpretao e aplicao, que no tenha podido ser resolvido por outros meios, ser submetido Corte Internacional de Justia, a pedido de uma das partes, tal mecanismo nunca foi utilizado e reservado apenas aos Estados partes. 172 Os textos de Direito Internacional dos Refugiados trazem hipteses nas quais vedada a concesso do refgio, que so denominadas clusulas de excluso. Estas hipteses na Conveno de 51 so: Artigo 1 (d), 1 (e), 1 (f) (a), 1 (f) (b) e 1 (f) (c). J na lei brasileira a clusula de excluso aparece no Artigo 3.. Ambos os diplomas trazem, ainda, hipteses nas quais o status de refugiado cessa: as clusulas de cessao. Na Conveno de 51 estas hipteses so: Artigo 1 (c), 1 (c) (1), 1 (c) (2), 1 (c) (3), 1 (c) (4), 1 (c) (5) e 1 (c) (6), e na lei brasileira copia as trs primeiras hipteses em seu artigo 38. 173 O Protocolo de 67 teve como base um projeto de protocolo elaborado como anexo dos anais de um colquio realizado em 1965 em Belgio, Itlia, denominado de Conveno de 51 um colquio sobre os aspectos legais dos problemas dos refugiados. O texto do Protocolo de 67 encontra-se no anexo do presente trabalho. 174 O Protocolo de 67 foi aprovado pela Resoluo 2198 (XXI) em reunio plenria da Assemblia Geral da ONU de 16 de dezembro de 1966 e passou a vigorar em 4 de outubro de 1967. Ele foi aprovado por 91 votos a favor, zero contra e 15 abstenes, de acordo com a biblioteca da ONU em Genebra.

88

O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS

documento aboliu as reservas geogrfica e temporal,175 conferindo maior amplitude e abrangncia definio.176 Apesar desses dois avanos significativos, a adoo do Protocolo de 67 no trouxe tona a discusso sobre a definio de refugiados, mantendose a limitao da sua caracterizao por violaes de direitos civis e polticos. Tal fato se deveu ao medo dos Estados desenvolvidos de uma ampliao do nmero de refugiados, o que no atendia aos seus interesses na poca, e poderia, de fato, ocorrer uma vez que a Assemblia Geral da ONU era, nesse momento, dominada por Estados em desenvolvimento ou de menor desenvolvimento relativo. Desse modo, optou-se pela aprovao de um documento curto que se limitava a revogar as reservas e que no propiciava a discusso material do tema. Esses dois tratados formam a base positiva universal do Direito Internacional dos Refugiados,177 mas a proteo a esses conta, tambm, com outros tratados. O principal exemplo disso um tratado regional de proteo aos refugiados, celebrado no continente africano:178 a Conveno Relativa aos Aspectos Especficos dos Refugiados Africanos, adotada em 1969 pela Organizao da Unidade Africana [OUA],179 a qual declara que a concesso de refgio um ato de carter humanitrio que no deve ser entendido como um ato inamistoso do Estado de refgio para com o Estado de origem do refugiado, e aumenta a possibilidade de concesso de refgio com base em desastres causados pelo homem (tais como invaso ou ameaa externa180 ), com fundamento em perigo generalizado, e com base em problemas localizados em uma parcela do territrio do Estado e no em seu todo.181
_____________ 175 A abolio das reservas visava compatibilizao dos textos legais ao mandato do ACNUR, que desde a sua criao tem um mandato universal de proteo aos refugiados, no podendo proteg-los efetivamente em face dessas limitaes. 176 Vide APNDICE A para lista dos pases que ratificaram o Protocolo de 67. 177 Atualmente 38% dos refugiados no mundo tm seu status reconhecido com base na Conveno de 51 revisada pelo Protocolo de 67. 178 O continente americano, especialmente a Amrica Central, tambm trabalha com a idia de definio ampliada, consagrada na Declarao de Cartagena, que ser estudada no item sobre doutrina. 179 Desde 2002 a OUA, que ser doravante referida pela sigla, se reestruturou e passou a constituir a Unio Africana. Como o documento aqui mencionado foi celebrado quando ainda a organizao recebia o nome de OUA, esse o que ser utilizado neste trabalho. 180 Cf. artigo 1., 2.: Qualquer pessoa que devido agresso externa, ocupao, domnio estrangeiro ou eventos que perturbem seriamente a ordem pblica em parte ou em todo o seu pas de origem ou nacionalidade, obrigada a deixar seu local de residncia habitual para buscar refgio em outro local fora de seu pas de origem ou de nacionalidade. 181 Com isso, surge a possibilidade de se proteger por meio do instituto do refgio aos deslocados internos.

CONSOLIDAO DO INSTITUTO DO REFGIO

89

Ela d assim incio ampliao do conceito de refugiado (no que se denomina atualmente definio ampliada) residindo em tal fato a sua relevncia para a temtica.182 Ademais, existem tratados no especficos sobre o tema dos refugiados, que tambm so utilizados pelo Direito Internacional dos Refugiados a fim de assegurar uma melhor proteo a esses, muito em funo de esse ser uma vertente do Direito Internacional dos Direitos Humanos e, portanto, ser composto por direitos universais, indivisveis, interdependentes e relacionados. Dentre esses instrumentos destacam-se: as Convenes IV e V de Haia relativa aos Direitos e Deveres das Potncias e Pessoas Neutras no Caso da Guerra Terrestre de 1907 (artigos 4. e 6. respectivamente183 ), a Declarao Americana de Direitos Humanos de 1948 (artigo 27184 ), a Declarao Universal dos Direitos do Homem de 1948 (artigos 2., 3., 14, 18 e 21185 ), a Terceira Conveno de Genebra relativa ao Tratamento dos Prisioneiros de Guerra de 1949 (artigos 87, 100, 109 e 118186 ), a Quarta Conveno de Genebra sobre a
_____________ 182 Atualmente 16% dos refugiados no mundo tm seu status reconhecido por meio da definio da OUA, cf. <www.unhcr.org/statistics/STATISTICS/4486ceb12.pdf>. 183 Artigo 4. Nenhum grupamento de soldados pode ser organizado ou escritrios de alistamento abertos no territrio de uma potncia neutra em benefcio dos beligerantes, e Artigo 6. Uma potncia neutra no responsabilizada pelo fato de que os indivduos cruzam sua fronteira meramente para alistar-se no servio de beligerantes. 184 Artigo 27 Toda pessoa tem o direito, em caso de perseguio no resultante de crimes comuns, de buscar e receber asilo em um Estado estrangeiro, de acordo com as leis de cada pas e de acordo com os acordos internacionais. 185 Artigo 2., (1) Todo homem tem capacidade para gozar os direitos e as liberdades nesta Declarao, sem distino de qualquer espcie, seja de raa, cor, sexo, lngua, religio, opinio ou de outra natureza, origem nacional ou social, riqueza, nascimento, ou qualquer outra condio, (2) No ser tambm feita nenhuma distino fundada na condio poltica, jurdica ou internacional do pas ou territrio a que pertena uma pessoa, quer se trate de um territrio independente sob tutela, sem governo prprio, quer sujeito a qualquer outra limitao de soberania; Artigo 3. Todo homem tem direito vida, liberdade e segurana pessoal; Artigo 14. Todo homem, vtima de perseguio, tem o direito de procurar e de gozar asilo em outros pases; Artigo 18. Todo homem tem direito liberdade de pensamento, conscincia e religio; este direito inclui a liberdade de mudar de religio ou crena e a liberdade de manifestar esta religio ou crena pelo ensino, pela prtica, pelo culto, e pela observncia isolada ou coletivamente, em pblico ou em particular, e Artigo 21 Todo homem tem direito de tomar parte no governo de seu pas, diretamente ou por intermdio de representantes livremente escolhidos [...]. 186 Artigo 87 Os prisioneiros de guerra no podero ser condenados pelas autoridades militares e pelos tribunais da Potncia detentora a penas diferentes daquelas previstas para as mesmas faltas cometidas pelos membros das foras armadas desta Potncia [...]; Artigo 100 Os prisioneiros de guerra assim como as Potncias protetoras sero informados o mais cedo possvel das infraes punidas com pena de morte na legislao

90

O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS

Proteo de Pessoas Civis em Tempos de Guerra (artigos 44, 51, 70, 2.187 ), o Protocolo I Adicional s Convenes de Genebra de 1949 (artigos 47, 51 6., 58, 73188 ), a Conveno Europia para a Proteo dos Direitos Humanos e das Liberdades Fundamentais, de 1950 (artigo 14189 ), a Conveno sobre o Estatuto dos Aptridas de 1954, a Conveno para Reduzir os Casos de Apatridia de 1961
_____________ da Potncia detentora [...]; Artigo 109 As Partes no conflito sero obrigadas, sob reserva do terceiro pargrafo do presente artigo, a enviar para o seu pas, independentemente do nmero e da graduao e depois de os ter posto em condies de serem transportados, os prisioneiros de guerra gravemente doentes e gravemente feridos, conforme o pargrafo primeiro do artigo seguinte [...] Nenhum prisioneiro de guerra ferido ou doente escolhido para ser repatriado nos termos do primeiro pargrafo deste artigo poder ser repatriado contra sua vontade durante as hostilidades [...]; Artigo 118 Os prisioneiros de guerra sero libertados e repatriados sem demora depois do fim das hostilidades ativas [...]. 187 Artigo 44 Ao aplicar as medidas de fiscalizao mencionadas na presente Conveno, a Potncia detentora no tratar como estrangeiros inimigos, exclusivamente na base da sua subordinao jurdica a um Estado inimigo, os refugiados que no gozem de fato da proteo de qualquer Governo; Artigo 51 A Potncia ocupante no poder obrigar as pessoas protegidas a servirem nas suas foras armadas ou auxiliares. Toda a presso ou propaganda destinada a conseguir alistamentos voluntrios proibida [...]; Artigo 70 [...] Os nacionais da Potncia ocupante que, antes do incio do conflito, tiverem procurado refgio no territrio ocupado no podero ser presos, processados, condenados ou deportados desse territrio, a no ser que infraes cometidas depois do incio das hostilidades ou delitos de direito comum praticados antes do incio das hostilidades, segundo a lei do Estado cujo territrio est ocupado, tivessem justificado a extradio em tempo de paz. 188 Artigo 48 De forma a assegurar o respeito e a proteo da populao civil e dos bens de carter civil, as Partes no conflito devem sempre fazer a distino entre populao civil e combatentes, assim como entre bens de carter civil e objetivos militares, devendo, portanto, dirigir as suas operaes unicamente contra objetivos militares; Artigo 51, 6 So proibidos os ataques dirigidos a ttulo de represlia contra a populao civil ou pessoas civis; Artigo 58 Na medida do que for praticamente possvel, as Partes no conflito: a) Esforar-se-o, procuraro, sem prejuzo do artigo 49. da Conveno IV, por afastar da proximidade dos objetivos militares a populao civil, as pessoas civis e os bens de carter civil sujeitos sua autoridade; b) Evitaro colocar objetivos militares no interior ou na proximidade de zonas fortemente povoadas; c) Tomaro outras precaues necessrias para proteger a populao civil, as pessoas civis e os bens de carter civil sujeitos sua autoridade contra os perigos resultantes das operaes militares; Artigo 73 As pessoas que, antes do incio das hostilidades, foram consideradas aptridas ou refugiadas, nos termos dos instrumentos internacionais pertinentes aceites pelas Partes interessadas, ou da legislao nacional do Estado de acolhimento ou de residncia, sero, em qualquer circunstncia e sem qualquer discriminao, pessoas protegidas, nos termos dos ttulos I e III da Conveno IV. 189 Artigo 14 O gozo dos direitos e liberdades previstos nesta Conveno deve ser assegurado sem discriminao de qualquer espcie, tais como de sexo, raa, cor, lngua, religio, opinio poltica ou de qualquer outra natureza, origem nacional ou social, associao a um grupo minoritrio, propriedade, nascimento ou outra condio.

CONSOLIDAO DO INSTITUTO DO REFGIO

91

(ambas sem artigos especficos, mas relevantes em sua totalidade em funo da semelhana entre a situao dos aptridas e dos refugiados, vez que nenhum deles conta com a proteo estatal), o Pacto Internacional de Direitos Civis e Polticos e o Pacto Internacional de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais de 1966 (ambos tambm sem artigos especficos, mas importantes por assegurar uma vasta gama de direitos humanos a todos os indivduos) e a Conveno Americana sobre Direitos Humanos de 1969 (artigo 22, 7.190 ). Na relao inversa, ou seja, o Direito Internacional dos Refugiados criando regras usadas por outros ramos de proteo da pessoa humana temse, por exemplo, a Conveno contra a Tortura e outros Tratamentos ou Penas Cruis, Desumanos ou Degradantes (1984), que, em seu artigo 3.,191 probe tais tratamentos, pelo que se entende que expandiu a abrangncia do princpio do non-refoulement a todas as pessoas, vetando a extradio e/ou expulso para territrios nos quais possam ocorrer tais prticas Desse modo, verifica-se a complementaridade por meio do intercmbio de suas fontes dos sistemas de proteo, visando maior efetividade possvel da proteo. 2.2 O costume internacional O costume internacional a mais antiga fonte de Direito Internacional Pblico e, at fins do sculo XIX, era a mais relevante. Ele fonte tanto interna quanto internacional e se caracteriza por ser a prtica reiterada de determinado ato com a conscincia de ser ela obrigatria. Desta breve definio podem-se destacar os dois elementos constitutivos do costume internacional: um elemento material, que vem a ser o cumprimento reiterado do precedente (prtica geral, tanto ativa quanto omissiva,192 que demonstre por sua reiterao que aquela conduta j foi consolidada como vlida anteriormente), e um elemento psicolgico, expresso na convico de que o cumprimento desses precedentes obrigatrio porque o direito assim o exige.193
_____________ 190 Artigo 22, 7 Toda pessoa tem o direito de buscar e ter asilo concedido em um territrio estrangeiro, de acordo com a legislao do Estado e os acordos internacionais, no caso de estar sendo perseguida por crimes polticos ou crimes comuns relacionados a estes. 191 Artigo 3. Ningum pode ser submetido tortura ou a tratamentos cruis, desumanos ou degradantes. 192 A omisso, desde que fundada na conscincia de ser ela obrigatria, pode ser a base criadora de um costume. Neste sentido, o caso Lotus julgado pela Corte Permanente de Justia Internacional em 1927. 193 DINH, N. Q., DAILLIER P. e PELLET, A. Direito internacional pblico. 4. ed. Lisboa: Fundao Calouste Gulbenkian, 1992. p. 292.

92

O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS

Essa convico de obrigatoriedade denominada tecnicamente de opinio juris sive necessitatis. ela extremamente relevante, pois serve no apenas para caracterizar uma prtica como costume internacional,194 mas tambm para distinguir o costume internacional dos usos, que so prticas que no criam obrigaes legais.195 Os fundamentos do costume internacional so controversos, existindo a teoria voluntarista, pela qual se presume que ele decorre do acordo tcito de vontade entre os Estados, da qual Hugo Grocius representante, e a teoria objetiva, a qual entende que h uma tomada de conscincia por parte dos Estados quanto existncia de uma regra superior sua vontade e que deve ser seguida, corrente defendida por grande parte dos doutrinadores e que se baseia nos ensinamentos de Savigny. Esta distino relevante, pois, para a teoria voluntarista, o costume internacional somente obriga os Estados que o reconhecem, e, para a teoria objetivista, a obrigatoriedade deste erga omnes, a no ser em relao queles Estados que se manifestaram contrrios sua adoo.196 O costume internacional pode ser tanto universal quanto local, sendo que, naquela hiptese, deve refletir a opinio da maioria dos Estados, residindo a sua fora no qurum de aceitao. Outra caracterstica do costume internacional a sua impreciso, em face do fato de no ser escrito. Essa impreciso tanto positiva, pois o torna uma fonte flexvel, quanto negativa, j que pode ocasionar ambigidade. Alis, esta peculiaridade tem sido apontada por alguns como uma das razes do declnio de sua importncia enquanto fonte do Direito Internacional. Tal fato encontra opositores, entre os quais se destacam Max Sorensen, que entende ser o costume internacional a fonte da qual decorrem todas as outras fontes do Direito Internacional,197 e Malcom Shaw, que entende ser ele uma expresso autntica das necessidades e valores da comunidade em um dado tempo,198 alm de ser uma fonte democrtica do Direito Internacional no sentido de que todos os Estados podem participar de sua formao.199
_____________ 194 A ausncia da opinio juris foi usada pela Corte Internacional de Justia no caso de asilo de 1950 para demonstrar a inexistncia de uma prtica costumeira. 195 Este conceito foi elaborado por Franois Geny em Mthode d interprtation et sources en droit priv positif, de 1899; cf. SHAW, M. International law. 3. ed. Cambridge: Cambridge University Press, 1995. p. 63. 196 Como, por exemplo, no caso da Pesca Anglo-Norueguesa julgado pela Corte Internacional de Justia em 1951. 197 Ob. cit, p. 129. 198 Ob. cit, p. 60. O autor se refere ao costume como it is regarded as an authentic expression of the needs and values of the community at any given time (traduo livre).

CONSOLIDAO DO INSTITUTO DO REFGIO

93

Apesar dessas manifestaes, verifica-se que, desde o final do sculo XIX, tem havido a crescente codificao do Direito Internacional, o que demonstra um declnio da relevncia desta fonte. Codificao vem a ser a converso sistemtica das regras costumeiras em um corpo de regras escritas.200 Este processo visa a sistematizar o Direito Internacional para eliminar a incerteza e garantir a segurana jurdica. As tentativas de codificao podem ser divididas em trs momentos histrico-geogrficos: (1) as tentativas que vo do fim do sculo XIX at o comeo do sculo XX, quando houve as Conferncias de Haia de 1899 e 1907, e o trabalho da Liga das Naes; (2) paralelamente a este ltimo, houve uma tentativa regional por meio das Conferncias Pan-americanas; e (3) por fim, h o trabalho iniciado com a ONU. Esta ltima etapa apresentou resultados mais positivos do que as demais, tanto pela fora da organizao quanto pelo fato de a codificao estar prevista como objetivo dela.201 Tal fato possibilitou a criao de um rgo prprio para tal fim: a Comisso de Direito Internacional, que escolhe as matrias a serem codificadas, bem como elabora projetos para efetuar a codificao. No campo do Direito Internacional dos Refugiados, a importncia do costume internacional limita-se a servir de base para a codificao do instituto do refgio (uma vez que o instituto do asilo, sobre o qual se baseou a criao do refgio, constituiu um costume internacional, pois praticado repetidamente com a conscincia de sua necessidade), j que no h um costume internacional especfico sobre o tema.202 H, contudo, a idia de que a partir das normas do Direito Internacional dos Refugiados criou-se o costume internacional do refgio temporrio. Isto porque, por um lado, existe a proibio de devoluo do solicitante de refgio a um Estado no qual sua vida ou integridade fsica corra perigo
_____________ 199 Ob. cit, p. 62. O autor diz que it is democratic in that all states may share in the formulation of new rules (traduo livre). 200 ROUSSEAU, C. Ob. cit., p. 68. O autor diz que cette conversion systmatique des rgles coutumires en un corps de rgles crites quon donne le nom de codification (traduo livre). 201 Cf. artigo 13, 1, a da Carta da ONU (A Assemblia Geral iniciar estudos e far recomendaes, destinados a: [a] promover cooperao internacional no terreno poltico e incentivar o desenvolvimento progressivo do direito internacional e a sua codificao, [...]). 202 Existe parte da doutrina que entende que o non-refoulement, ou seja, a devoluo do solicitante de refgio ao seu pas de origem ou de provenincia constitui atualmente um costume internacional do Direito Internacional dos Refugiados. Tal posio adotada, por exemplo, por Guy Goodwin-Gill e James Hathaway (HATHAWAY, ob. cit., p. 2426), mas por ser ainda uma tese minoritria, e por estar o non-refoulement positivado (tanto na Conveno de 51 quanto na Conveno contra a tortura), optou-se por no apont-lo como costume internacional no presente trabalho.

94

O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS

ou, ainda, para um Estado que se sabe vai enviar o solicitante a um terceiro Estado no qual sua vida ou integridade fsica esteja ameaada (o mencionado princpio do non-refoulement). E, por outro lado, caso se solicite refgio o Estado a que foi feita a solicitao deve analis-la adequadamente, permitindo a estada do solicitante at a concluso de tal anlise. Em face de tal proibio a alternativa possvel para o Estado que no quer acolher o indivduo buscar outro Estado no qual o solicitante esteja seguro e aceite receb-lo. Tal situao rara, no deixando outra sada para o Estado, no qual foi solicitado o refgio, a no ser conceder refgio temporrio ao solicitante, ao menos at que seu pedido seja analisado pelas autoridades competentes. Desse modo, a concesso temporria de refgio, embora no disposta em nenhum documento escrito de Direito Internacional, ter-se-ia tornado obrigatria para os Estados e, em funo de sua reiterao, constitudo um costume internacional prprio do Direito Internacional dos Refugiados. 2.3 Os princpios gerais do direito A terceira fonte de Direito Internacional que apontada como autnoma pela doutrina, ou seja, como fonte capaz de criar direito, consiste nos princpios gerais do direito. Os princpios gerais do direito
so, com efeito, as primeiras propostas obtidas por um lento trabalho de induo, das regras particulares da ordem jurdica. Pela via dedutiva, podem, depois ser aplicados a situaes concretas que no so expressamente reguladas pelo direito positivo.203

Aplicando esta definio ao sistema jurdico tem-se que os princpios gerais do direito so a sua base fundadora, da qual decorrem toda a sua estrutura e suas regras. Os princpios gerais de direito podem ser tanto os princpios da ordem internacional quanto princpios de ordem interna transpostos para a ordem internacional, tal como o princpio da boa-f. De acordo com Charles Rousseau os princpios gerais de direito lembram o jus gentium do Direito Romano,204 pois se trata de regras comuns aos sistemas jurdicos de diferentes Estados civilizados.205
_____________ 203 DINH, N. Q, DAILLIER, P. e PELLET, A. Ob. cit, p. 316. 204 Ob. cit., p. 70. O autor diz que ne sont pas sans rappeler le jus gentium des Romains (traduo livre). 205 Ob. cit., p. 70. O autor diz que on dsigne certains principes communs aux systmes juridiques des diffrents Etats civiliss.

CONSOLIDAO DO INSTITUTO DO REFGIO

95

A tendncia dos princpios gerais de direito a de se consolidarem em costumes internacionais, razo pela qual os institutos so, s vezes, confundidos.206 A sua incluso no elenco do artigo 38 do Estatuto da Corte Internacional de Justia decorreu da inteno de se evitar o non liquet, ou seja, a impossibilidade de se decidir o litgio por falta de regra aplicvel.207 Tanto que a Corte Internacional de Justia somente cita os princpios ocasionalmente, mas os usa, em geral, como parte do raciocnio lgicojurdico em suas decises. Podem-se destacar dois princpios gerais de direito que se aplicam ao tema dos refugiados: o princpio da solidariedade208 e o princpio da cooperao internacional. O princpio da solidariedade, apesar de existir desde h muito tempo na obra de pensadores preocupados com a ordem internacional209 e de ser um dos requisitos fundamentais para a convivncia nesse nvel, ganha fora apenas aps a Segunda Guerra Mundial, quando os Estados adquirem a conscincia de dividirem o mesmo contexto, do que decorre a necessidade de ajudarem uns aos outros.210 Disso advm o fato de a ONU usar esse princpio como justificativa para vrias de suas aes, tendo-o, inclusive, reiterado em vrios trechos de seus atos unilaterais, entre os quais se podem destacar os da resoluo 107 da 55. reunio de sua Assemblia Geral211 e da resoluo 73 de 2001 da Comisso de Direitos Humanos de seu Conselho Econmico e Social, intitulada Direitos Humanos e Solidariedade Internacional.212
_____________ 206 H ainda certa confuso entre os princpios gerais de direito e a figura da eqidade. 207 SHAW, M. Ob. cit., p. 84. 208 Verificar a seo 2, do Captulo 2, do Ttulo I do presente trabalho para maiores dados sobre o tema da solidariedade. 209 Como, por exemplo, na obra A paz perptua, de Immanuel Kant, na qual o autor discorre sobre a ordem internacional e aponta a existncia de vnculos de solidariedade entre os homens, os quais se expandem at se tornarem supranacionais, como seu dado caracterizador. 210 Desta conscincia de solidariedade decorrem as bases do Direito Internacional do Meio Ambiente e do Direito Internacional dos Direitos Humanos. 211 Cf. a letra f de seu artigo 3.: Solidarity, as a fundamental value, by virtue of which global challenges must be managed in a way that distributes costs and burdens fairly in accordance with basic principles of equity and social justice and ensures that those who suffer or who benefit the least receive from those who benefit the most. 212 Cf. o seu prembulo: The importance of international solidarity as a vital component of the efforts of developing countries towards the realization of the right to development of their peoples and the promotion of the full enjoyment of economic, social and cultural rights by everyone e seu artigo 2. fundamental value of solidarity to international relations in the 21st.

96

O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS

Por esse princpio os Estados devem dividir de modo adequado, de acordo com os princpios da justia social e da eqidade, os custos e as dificuldades dos desafios globais, sendo precisamente da que decorre a sua relevncia para o Direito Internacional dos Refugiados, vez que este tem como objeto um tema global cujo gerenciamento e soluo dependem exclusivamente do auxlio de um Estado populao de outro Estado desprovida de proteo. O princpio da solidariedade , assim, uma das bases legais na qual se funda o instituto do refgio. Est ele consagrado no 4. pargrafo preambular da Conveno de 1951:
Considerando que da concesso do direito de asilo podem resultar encargos indevidamente pesados para certos pases e que a soluo satisfatria dos problemas cujo alcance e natureza internacionais a Organizao das Naes Unidas reconheceu, no pode, portanto, ser obtida sem cooperao internacional.213

O princpio da cooperao internacional tem trajetria similar do princpio da solidariedade, pois tambm se consolida no segundo ps-guerra, especialmente por meio da proliferao de organizaes internacionais, as quais somente so possveis pela aplicao de tal princpio. Os fundamentos dessa cooperao decorrem tambm da diviso do mesmo habitat por todos os Estados e da crescente gama de assuntos, na ordem internacional, que necessitam de aes conjuntas para serem resolvidos. Ele j foi reiterado pela ONU em vrias ocasies, sendo as duas mais relevantes a resoluo 1844 (XVII) de 1962 de sua Assemblia Geral,214 intitulada Ano Internacional215 da Cooperao, e o artigo 2., alnea 1 do Pacto Universal de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais de 1966.216
_____________ 213 Grifo da autora. 214 Como o princpio da cooperao internacional est presente em todo o texto deste diploma legal, diferentemente dos demais instrumentos citados que traziam os princpios em estudo pontualmente, optou-se por no fazer a sua transcrio. 215 A ONU tem o costume de nomear, por meio de resolues da Assemblia Geral, os anos de acordo com o aspecto que ser mais divulgado e efetivado durante os 12 meses, assim, por exemplo, o ano de 2001 foi denominado de Ano Internacional do Voluntrio. O mesmo procedimento feito com dcadas. Alm disso, ela patrocina a nomeao de dias internacionais: o dia 20 de junho o Dia Mundial dos Refugiados. 216 Cada Estado-Parte do presente Pacto compromete-se a adotar medidas, tanto por esforo prprio como pela assistncia e cooperao internacionais, principalmente nos planos econmico e tcnico, at o mximo de seus recursos disponveis, que visem a assegurar, progressivamente, por todos os meios apropriados, o pleno exerccio dos direitos reconhecidos no presente Pacto, incluindo, em particular, a adoo de medidas legislativas.

CONSOLIDAO DO INSTITUTO DO REFGIO

97

Tal princpio afeta diretamente a proteo dos refugiados, sobretudo por ela ser promovida atualmente por organizaes internacionais (entre as quais se destaca a ONU, por meio de seu rgo o ACNUR), que, enquanto tais, so frutos da cooperao entre os Estados. Ademais, apesar de, diferentemente da extradio, a acolhida de refugiados ser uma relao entre Estado e indivduo, a cooperao encontra-se na base de iniciativas pioneiras como o reassentamento solidrio, que ser abordado no Captulo III do Ttulo IV do presente trabalho. Da estar ele positivado no 4. e no 6. pargrafo preambulares da Conveno de 51:
Considerando que da concesso do direito de asilo podem resultar encargos indevidamente pesados para certos pases e que a soluo satisfatria dos problemas cujo alcance e natureza internacionais a Organizao das Naes Unidas reconheceu, no pode, portanto, ser obtida sem cooperao internacional, e Notando que o Alto Comissariado das Naes Unidas para os Refugiados tem a incumbncia de zelar pela aplicao das convenes internacionais que assegurem a proteo dos refugiados, e reconhecendo que a coordenao efetiva das medidas tomadas para resolver este problema depender da cooperao dos Estados com o Alto Comissariado.217

2.4 As decises judicirias As decises judicirias, referidas como decises judiciais no artigo 38 do Estatuto da Corte Permanente de Justia Internacional e tambm denominadas jurisprudncia, so apontadas pelo artigo 38 do Estatuto da Corte Internacional de Justia como fontes subsidirias, o que significa dizer que, na verdade, servem como meios de prova do direito e no como sua fonte criadora.218 Apesar disso, em algumas situaes elas acabam por criar regras internacionais.219 Entende-se como jurisprudncia internacional as decises das duas cortes supramencionadas, bem como as decises dos tribunais penais ad hoc de Nuremberg, Tquio, ex-Iugoslvia e Ruanda, as decises das cortes
_____________ 217 Grifo da autora. 218 DINH, N.Q., DAILLIER P. e PELLET, A.Ob. cit., p. 362. 219 Exemplo disso o julgado da Corte Internacional de Justia no Reparation case de 1948 envolvendo a morte do Conde Bernadotti, emissrio da ONU, e o pleito desta por uma indenizao; e que estabeleceu que as organizaes internacionais so dotadas de personalidade jurdica internacional.

98

O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS

internacionais de direitos humanos, das cortes arbitrais internacionais, da Corte Europia de Justia e as decises de cortes nacionais que se refletem na ordem internacional.220 Tais decises refletem o costume daquele momento e, por isso, no criam regras perenes, podendo haver a modificao da interpretao e da aplicao dos temas que so objetos delas. Apesar disso, a Corte Internacional de Justia procura citar precedentes, na tentativa de manter uma coerncia em suas decises visando segurana jurdica.221 Sobre a temtica dos refugiados, as cortes mais relevantes so a Corte Internacional de Justia e as Cortes Interamericana e Europia de Direitos Humanos, dado que as demais, ou no existiam antes do estabelecimento de regras universais sobre o tema, ou no trazem a questo dos refugiados, enquanto vertente dos direitos humanos, em suas competncias. Alm disso, devem-se destacar as decises proferidas pelo ordenamento jurdico brasileiro, uma vez que por ser o tema dos refugiados essencialmente internacional, tais decises se enquadram no conceito de jurisprudncia enquanto fonte do Direito Internacional. No que tange Corte Internacional de Justia no h nenhuma deciso especfica sobre refgio, ou seja, no existe jurisprudncia no mbito universal sobre este tema. Existe, contudo, um caso relacionado ao tema do asilo. Trata-se do caso do asilo concedido pela Colmbia ao peruano Victor Ral Haya de la Torre, julgado em 1950. Em 03.01.1949 o embaixador colombiano em Lima concedeu asilo a Victor Ral Haya de la Torre, chefe da Aliana Popular Revolucionria Americana, um partido poltico do Peru, com base na Conveno sobre asilo (1928), celebrada na VI Conferncia Panamericana, em Havana. O asilo foi concedido pela embaixada colombiana na capital peruana, e, em face disso, seria necessrio retirar o asilado do Peru. Para tanto, foi solicitado, de acordo com o procedimento padro previsto no mencionado diploma legal, um salvoconduto222 ao governo peruano. Ocorre que o asilado era acusado, por esse governo, de instigar uma rebelio militar, o que o tornaria um criminoso comum e excluiria a
_____________ 220 O Tribunal Penal Internacional e o Tribunal Internacional do Direito do Mar no foram citados, pois ainda no proferiram decises. A partir do momento em que profiram sua primeira deciso judicial estas passaro a compor a jurisprudncia internacional. 221 BROWNLIE, I. Ob. cit, p. 20, A Corte Internacional de Justia somente citou casos julgados por ela mesma quatro vezes, recorrendo de modo mais freqente a decises arbitrais. 222 O salvo-conduto uma garantia que o governo do Estado vinculado ao territrio em que o indivduo est localizado concede para a sada sem molestao deste daquele territrio.

CONSOLIDAO DO INSTITUTO DO REFGIO

99

possibilidade de asilo. Dessa feita, o governo peruano recusou-se a emitir um salvo-conduto e cercou a embaixada com o intuito de prender Haya de la Torre. Como os dois Estados no chegaram a um acordo sobre o caso, decidiram, pela Ata de Lima de 31.8.1949, submeter o caso Corte Internacional de Justia. A Corte Internacional de Justia entendeu que a Colmbia havia interpretado unilateralmente a Conveno sobre asilo (1928) no que tangia concesso de salvo-condutos e que tal prtica feria os dispositivos desse diploma legal. Desse modo julgou que o Peru no estava obrigado a concedlo. Entendeu, ainda, que o asilado no havia cometido crimes comuns, mas que, ao mesmo tempo, os requisitos para a concesso de asilo previstos nos documentos em vigor no haviam sido preenchidos. A Corte proferiu, assim, uma deciso contraditria, inexeqvel e criticada pelo fato de no proporcionar o deslinde da questo. Ademais, verifica-se que a deciso ignorou o asilo como instituto do Direito Internacional americano, no qual tal instituto tem base costumeira, no necessitando de positivao, alm de, em seu texto, usar indistintamente os termos refgio e asilo (ou refugiado e asilado), o que demonstra uma falta de preocupao com a tcnica jurdica no que concerne aos institutos de Direito Internacional. O caso permaneceu, portanto, sem soluo, com o asilado confinado na embaixada colombiana at 1954, data da X Conferncia Interamericana, em que se assinou um acordo pelo qual Haya de la Torre seria entregue simbolicamente s autoridades peruanas e logo em seguida libertado, mas teria sua cidadania cassada, devendo deixar o pas. Tal procedimento foi realizado, e Haya de la Torre seguiu para o Mxico, pas que lhe concedeu asilo.223 J nos sistemas regionais de proteo aos direitos humanos encontrase jurisprudncia relativa aos refugiados. No Sistema Americano de Direitos Humanos, estabelecido no mbito da Organizao dos Estados Americanos [OEA],224 h um caso bastante difundido sobre a matria, e outros trs menos conhecidos: dois casos propriamente ditos e uma recomendao. Existem, ainda, outras situaes que envolvem refugiados, mas de modo incidental, no tratando especificamente do tema.
_____________ 223 Para maiores detalhes sobre o caso verificar FONTENELE, L. C. Asilo poltico: Liberdades individuais e direito de revoluo. Braslia: Centro Grfico do Senado Federal, 1994. p. 333 a 406. 224 Doravante referida pela sigla.

100

O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS

Cumpre ressaltar que todos os casos se deram no mbito da Comisso Interamericana de Direitos Humanos e no foram apreciados pela Corte Interamericana de Direitos Humanos, ou seja, foram analisados na primeira instncia decisria: o Sistema Americano de Direitos Humanos formado por estes dois rgos, que funcionam como primeira e segunda instncia, a Comisso Interamericana de Direitos Humanos e a Corte Interamericana de Direitos Humanos, respectivamente. Todos os casos recebidos so analisados pela Comisso Interamericana de Direitos Humanos que, em um primeiro momento, faz um juzo de admissibilidade do caso,225 para em seguida tentar solucion-lo. Nesta etapa, ambas as partes so ouvidas, e a Comisso Interamericana de Direitos Humanos elabora uma deciso, recomendando aes a serem tomadas, caso entenda que houve violao de direitos humanos. Se as recomendaes no forem seguidas, ela pode encaminhar o caso Corte Interamericana de Direitos Humanos, que far um julgamento propriamente dito. Apesar de a Comisso Interamericana de Direitos Humanos no ser um rgo judicial, no momento em que os casos so por ela analisados, ela atua como um juiz,226 proferindo uma deciso que vincula os Estados membros da OEA, razo pela qual se colocam suas decises entre as que compem a jurisprudncia internacional sobre refugiados. O caso mais conhecido relativo temtica dos refugiados no Sistema Americano de Direitos Humanos o de refugiados haitianos que foram impedidos de entrar no territrio dos Estados Unidos (caso 10.675). Ocorre que, na realidade, os Estados Unidos impediram que os barcos que transportavam os refugiados entrassem em seu mar territorial e, com isso, alegavam no ter ferido o princpio do non-refoulement, pois entendiam, em uma interpretao deturpada do princpio, que ele vedava a expulso de um determinado local e no para um determinado territrio, ou seja, desde que os refugiados no tivessem chegado aos Estados Unidos, e sido expulsos da, no haveria que se falar em violao do princpio de Direito Internacional dos Refugiados.227 O caso foi ouvido pela Suprema Corte Americana, que julgou em favor do governo. Em face de tal deciso, a disputa foi levada por organizaes
_____________ 225 Requisito essencial para a admisso o esgotamento dos recursos internos dos Estados ou a comprovao de sua ineficcia ou inexistncia. 226 Ademais, muitos casos so solucionados neste primeiro estgio, posto que os Estados no querem ter demandas submetidas Corte, o que comprova a relevncia de tais decises. 227 Interessante notar que postura assemelhada a adotada hoje pelos Estados Unidos em relao aos cubanos, com o agravante de estes terem que pisar em solo americano.

CONSOLIDAO DO INSTITUTO DO REFGIO

101

no-governamentais,228 sendo a principal o Centro Haitiano pelos Direitos Humanos, ao Sistema Americano de Direitos Humanos, no qual a Comisso Interamericana de Direitos Humanos deu parecer favorvel aos refugiados, entendendo que os Estados Unidos violaram vrios direitos essenciais, entre eles o princpio do non-refoulement. Mas, em funo da fora americana na regio e, por conseguinte, na OEA, e da sistemtica absteno dos Estados Unidos nas matrias de proteo internacional dos direitos humanos, a deciso no se mostrou efetiva, tendo sido, todavia, ao menos prova de que a teoria legal respeitada no continente americano. Os outros dois casos a existentes tratam de um massacre na cidade de Mowana, no Suriname, em 2000, com base em questes tnicas, que fez com que 10 mil pessoas se refugiassem na Guiana Francesa caso 11.821 (caso Village Mowana), e da desapropriao de terras indgenas nos Estados Unidos (fato qualificado como perseguio com base em raa) caso 11.140 (caso Mary e Carrie Dann). Ambos passaram pelo exame de admissibilidade e encontram-se em andamento. O ltimo incidente relativo a um caso especfico de refugiados narrado no relatrio anual da Comisso Interamericana de Direitos Humanos Assemblia Geral da OEA e trata de recomendao feita por aquela no sentido de impedir a extradio de um peruano de territrio argentino, posto que ele seria perseguido em seu pas de origem caso Julio Mera , recomendao que foi aceita e culminou com o reconhecimento dele como refugiado pelo Comit para a Admissibilidade de Refugiados na Argentina [CEPARE], denotando mais uma vez que o Direito Internacional dos Refugiados tem acolhida no Sistema Americano de Direitos Humanos. J no Sistema Europeu de Direitos Humanos, mais especificamente na Corte Europia de Direitos Humanos, que um rgo do Conselho da Europa,229 h numerosa jurisprudncia (direta ou indireta) sobre refugiados.
_____________ 228 Estados, organizaes intergovernamentais, organizaes no-governamentais e indivduos podem levar casos Comisso Interamericana de Direitos Humanos, mas somente esta e/ou Estados podem levar casos Corte, fato que demonstra mais uma vez a importncia da comisso. 229 Organizao de integrao europia, criada em 1949, que atua paralelamente Unio Europia e apresenta grande nfase nos direitos humanos. Diz-se que o sistema europeu formado por trs organizaes: o Conselho da Europa, a Unio Europia e a Organizao para Segurana e Cooperao na Europa, sendo que as duas ltimas tratam os direitos humanos de modo residual (em relao integrao econmica e democracia e segurana europias, respectivamente seus temas principais). No que tange aos refugiados, o Conselho da Europa o que mais de perto interessa ao tema dos refugiados, por possuir a Corte Europia de Direitos Humanos, apesar de o tema tambm ser tratado pelas duas

102

O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS

Diante de tal fato optou-se por traar um panorama dela sem, contudo, entrar nos detalhes de cada caso concreto. Podem-se agrupar os casos em seis grandes grupos: (1) casos que versam sobre o resultado do processo de solicitao de refgio, espcies de apelaes em caso de denegao do refgio, quando se invocam principalmente o j citado artigo 3. da Conveno contra a Tortura e outros Tratamentos ou Penas Cruis, Desumanos ou Degradantes (1984); (2) casos que envolvem o gozo de direitos humanos, tais como liberdade de expresso e de constituio de uma famlia, por refugiados reconhecidos; (3) casos nos quais os direitos de outros indivduos so ameaados em funo da proteo aos refugiados como, por exemplo, a desapropriao de terras para o estabelecimento de campos de refugiados; (4) casos nos quais os princpios do Direito Internacional dos Refugiados, em especial o do nonrefoulement, so aplicados a outros indivduos que no so refugiados, em funo da unidade do sistema de direitos humanos; (5) casos que no chegaram a ser julgados em funo de o requisito do esgotamento das instncias internas dos Estados no ter sido cumprido; e (6) casos que foram retirados da pauta por terem tido soluo extrajudicial. Verifica-se, assim, que os casos no so homogneos, havendo vrias possibilidades de interpretao do Direito Internacional dos Refugiados que resultam em disputas legais. No que tange jurisprudncia brasileira verifica-se que ela escassa no que concerne ao tema dos refugiados, existindo apenas 18 julgados sobre a questo. Nos julgados do Supremo Tribunal Federal, os casos tm natureza variada: (1) h um caso que versa sobre deciso negativa no procedimento de determinao do status de refugiado Mandado de Segurana 24.304/DF, de 04.09.2002; (2) dois casos que versam sobre pedido de vedao de expulso em funo de a pessoa ser refugiada Habeas Corpus 69.268/DF, de 22.05.1992, e Habeas Corpus 71.935/SC, de 27.10.1994; (3) nove casos que versam sobre pedido de vedao de extradio alegando a condio de refugiada da pessoa a ser extraditada Extradio 232, de 09.10.1961,
_____________ outras organizaes: a Organizao para Segurana e Cooperao na Europa se ocupa do tema das minorias, diretamente ligado aos refugiados, e a Unio Europia busca harmonizar a legislao de seus membros em todos os temas, incluindo o dos refugiados; exemplos disso so a Deciso de Junho de 1992, que estabelece um Centro de Informao, Reflexes e Intercmbio sobre Asilo, e a necessidade de os Estados candidatos a entrar na organizao terem assinado a Conveno sobre Responsabilidade dos Estados em examinar as solicitaes de asilo feitas em um dos Estados Membros, de 15 de junho de 1990 (assinada em Dublin).

CONSOLIDAO DO INSTITUTO DO REFGIO

103

Extradio 419/ES, de 24.04.1985, Extradio 524/PG, de 31.10.1990, Habeas Corpus 81176/AL, de 08.11.2001, Segunda questo de ordem em extradio 785/ME, de 13.09.2001, Reclamao 2.069/DF, de 27.06.2002, Agravo Regimental nos autos apartados da Extradio 783/ME, de 26.06.2002, Habeas Corpus 83.501/DF, de 29.10.2003, Embargos Declaratrios na Extradio 785/ ME, de 27.3.2003; (4) e trs casos que tratam de relaxamento da priso para extradio quando feita solicitao de refgio Habeas Corpus 81.127/DF, de 28.11.2001, Segunda questo de ordem em extradio 783/ME, de 28.11.2001, Segunda questo de ordem em extradio 784/ME, de 28.11.2001.230 Os julgados do Superior Tribunal de Justia so em nmero de trs (Agravo Regimental do Mandado de Segurana 12.212/DF; Habeas corpus 36.033/DF; e Habeas corpus 32.622/DF) e denotam, por um lado, o desconhecimento do tema dos refugiados (ao se referirem ao pedido de reconhecimento como refugiado como um pedido de reconhecimento como foragido231 ou ao se referirem lei brasileira sobre refugiados como a Lei 4.947/1997, quando o correto lei 9.474/1997232 ) e, por outro lado, a tendncia de ir sempre a favor das decises do Comit Nacional para Refugiados [CONARE] ainda quando verificam que a motivao para a negativa do reconhecimento do status de refugiado lacnica. Pelo exposto, pode-se dizer que, apesar de na esfera universal no existir jurisprudncia sobre refgio e de a jurisprudncia sobre asilo ser escassa, e no caso do ordenamento jurdico brasileiro a produo jurisprudencial sobre o tema ser nfima, o Direito Internacional dos Refugiados tem servido de base para o estabelecimento de jurisprudncia nos sistemas regionais, sendo que no continente europeu, talvez em funo da maior coeso e da integrao dos Estados dessa rea geogrfica, os avanos na matria so significativos, o que denota a possibilidade de se considerar que o Direito Internacional dos Refugiados apresenta a jurisprudncia como uma de suas fontes. 2.5 A doutrina Assim como as decises judicirias, a doutrina uma fonte subsidiria de Direito Internacional, por isso tem como funo a prova do direito e no
_____________ 230 Cf. dados obtidos no site do Supremo Tribunal Federal. Disponvel em: <www.stf.gov.br>. Acesso em: 6 mar. 2007. 231 Cf. inteiro teor do acrdo no Agravo Regimental do Mandado de Segurana 12.212/ DF, p. 5. Disponvel em: <www.stj.gov.br>. Acesso em: 6 mar. 2007. 232 Cf. inteiro teor do acrdo no Habeas Corpus 36.033/DF, p. 2. Disponvel em: <www.stj.gov.br>. Acesso em 6 mar. 2007. O texto da Lei 9.474/1997 encontra-se no anexo da presente obra.

104

O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS

a sua criao. Compe-se da produo intelectual sobre o tema, ou das posies dos autores, das sociedades eruditas ou dos rgos chamados a formular opinies jurdicas sem comprometer os sujeitos de direitos Estados, organizaes internacionais dos quais derivam.233 Entre os sculos XV e XVIII foi muito utilizada, e alguns autores desta poca, tais como Hugo Grocius e Francisco Suarez, figuram entre os fundadores do Direito Internacional. Vale ressaltar que os dois autores supramencionados colocavam o asilo como um direito natural dos seres humanos, que gerava uma obrigao de proteo por parte dos Estados, em funo de um dever humanitrio, sendo tal concepo relevante para a posterior consagrao do instituto do refgio.234 Atualmente, constituem referncias doutrinrias no campo do Direito Internacional Pblico, no qual se insere o Direito Internacional dos Refugiados, os trabalhos da Comisso de Direito Internacional da ONU e as resolues do Instituto de Direito Internacional. Na rea do Direito Internacional dos Refugiados, mais especificamente, a principal fonte doutrinria a ser mencionada a Declarao de Cartagena,235 de 1984, que vem a ser o resultado de um colquio acadmico patrocinado pela Universidade de Cartagena, o Centro Regional para Estudos do Terceiro Mundo e o ACNUR, sob os auspcios do Governo colombiano.236 Esta declarao foi adotada em funo da necessidade de se reavaliar a proteo internacional aos refugiados em face da grave crise que ocorria na regio centro-americana.237 Seus objetivos eram os de propor tanto medidas para a proteo dos refugiados provenientes desta regio quanto para a adequao do sistema internacional de proteo s suas necessidades.
_____________ 233 DINH, N.Q., DAILLIER P. e PELLET, A. Ob. cit., p. 360. 234 HATHAWAY, J. A reconsideration of the underlying premise of refugee law. Ob. cit., p. 130. 235 A natureza jurdica da Declarao de Cartagena controversa, isto porque em sua preparao estavam presentes representantes de dez governos latino-americanos e especialistas de 12 (doze) nacionalidades diferentes, ou seja, ao mesmo tempo em que ela resulta da vontade de Estados, pelo que pode ser considerada um ato unilateral, ela decorre de uma experincia doutrinria, podendo ser considerada doutrina. Optou-se aqui por esta ltima caracterizao, uma vez que entendemos ser esta a sua vertente dominante (tanto por ter sido fruto de um evento doutrinrio, como por ter contato em sua composio acadmica com um maior nmero de naes representadas). 236 FISCHEL DE ANDRADE, J. H. e MARCOLINI, A. A poltica brasileira de proteo e de reassentamento de refugiados breves comentrios sobre suas principais caractersticas. Revista Brasileira de Poltica Internacional, ano 45, v. 1, 2002, p. 175. 237 Do final da dcada de 1970 ao incio dos anos 80 deste mesmo sculo, verificou-se o fluxo em massa de refugiados nesta regio, fenmeno h muito no visto no cenrio internacional. Tal fato se deu em funo de graves violaes de direitos humanos, violncia generalizada e conflitos civis, como os da Nicargua, Guatemala e El Salvador.

CONSOLIDAO DO INSTITUTO DO REFGIO

105

Para tanto, a Declarao de Cartagena sugeriu vrias medidas, sendo a principal delas a ampliao da definio de refugiado presente nos diplomas universais para abranger indivduos que
fugiram de seus pases porque sua vida, segurana ou liberdade foram ameaadas pela violncia generalizada, pela agresso estrangeira, pelos conflitos internos, pela violao macia dos direitos humanos ou por outras circunstncias que hajam perturbado gravemente a ordem pblica,238

sem, contudo, adotar o critrio de reconhecimento do status de refugiado em funo da situao de um determinado local dentro do territrio do Estado, como fez a Organizao da Unidade Africana. Tal definio era vista como mais apropriada para a realidade da regio do que a definio mais restritiva do sistema internacional. Ela trouxe, ainda, normas sobre a cooperao entre a OEA e o ACNUR no que tange aos refugiados. Tal documento, e a adoo da definio ampliada por ele propugnada, inspiraram a prtica do refgio em vrios Estados da Amrica, entre eles o Brasil, razo por que apesar de ser uma fonte subsidiria apresenta enorme relevncia, sendo que alguns a vem como dotada da mesma fora239 de um costume, ou at, de um tratado internacional.240 Ademais, conta a Declarao de Cartagena com mecanismos de avaliao e reviso peridica, os quais servem como fruns de debates entre os Estados da Amrica Latina e propiciam o aparecimento de solues regionais inovadoras no que tange proteo dos refugiados, como, por exemplo, as propostas da Declarao e Plano de Ao do Mxico para Fortalecer a Proteo Internacional dos Refugiados na Amrica Latina, estabelecido em 2004 quando da celebrao dos 20 anos da Declarao de Cartagena, entre as quais se destaca a mencionada idia do reassentamento solidrio. Podem-se citar, ademais, como fontes doutrinrias atuais decorrentes de produo acadmica os trabalhos do Prof. Goodwin-Gill e do Prof. Hathaway, e os peridicos International Journal of Refugee Law e Journal of Refugee Studies da Universidade de Oxford.
_____________ 238 Cf. concluso III, pargrafo 3.. 239 O ACNUR reconhece a fora jurdica da Declarao de Cartagena (ACNUR. Diez aos de la declaracin de Cartagena sobre refugiados: declaracin de San Jos sobre refugiados y personas desplazadas, Memoria del Coloquio Internacional, 1994) e tanto a Assemblia Geral da ONU quanto a da OEA apoiaram-na. 240 FISCHEL DE ANDRADE, J. H. e MARCOLINI, A. Ob. cit, p. 177: Nada obstante cuidar-se de uma declarao, no redigida para ter fora jurdica vinculante, h quem defenda a transformao da Declarao de Cartagena em fonte do Direito.

106

O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS

As publicaes do ACNUR, que visam a aclarar e difundir o tema dos refugiados,241 tambm so consideradas fontes doutrinrias do Direito Internacional dos Refugiados. Entre essas publicaes tem especial relevncia o Manual de Procedimentos e Critrios a Aplicar para Determinar o Estatuto de Refugiado de acordo com a Conveno de 1951 e o Protocolo de 1967 relativos ao Estatuto dos Refugiados. Este documento traz a posio do ACNUR sobre todos os termos e hipteses tanto da Conveno de 51 como do Protocolo de 67, servindo como uma interpretao autorizada e adequada destes diplomas, visando aplicao uniforme e humanitria do instituto do refgio. Alm disso, so fontes doutrinrias desse ramo do direito os trabalhos preparatrios da Conveno de 51 e do Protocolo de 67. A compilao do posicionamento dos elaboradores desses documentos, especialmente da Conveno de 51, de grande auxlio na interpretao de alguns termos adotados por esses documentos, como, por exemplo, quanto a quatro dos cinco motivos para a concesso de refgio, quais sejam, raa, nacionalidade, religio e opinio poltica. A possibilidade de se recorrer aos trabalhos preparatrios de um tratado de enorme importncia para se vislumbrar o sentido que os seus elaboradores queriam dar a cada termo, possibilitando assim a aplicao do inciso 4 do artigo 31 da Conveno de Viena sobre Direito dos Tratados (1969), que determina que um termo deve ser empregado em sentido especial caso esteja estabelecido que era esta a inteno das partes contratantes, estabelecimento este possvel de ser feito atravs dos trabalhos preparatrios quando eles so completos e ricos em detalhes como no caso dos tratados de escopo universal sobre refugiados. 2.6 A eqidade O artigo 38 do Estatuto da Corte Internacional de Justia permite que um caso seja julgado, desde que as partes assim o permitam, ex quo et bono, ou seja, com base na eqidade.242
_____________ 241 As decises do ACNUR que apresentam carter normativo so atos unilaterais e sero objeto do prximo item do presente trabalho. 242 Apesar de Charles Rousseau na obra citada apontar controvrsias quanto identificao da eqidade com o princpio ex aequo et bono, optou-se por adotar a posio majoritria na doutrina atualmente que defende esta paridade.

CONSOLIDAO DO INSTITUTO DO REFGIO

107

Entende-se por eqidade o conjunto de princpios que compem os valores do sistema,243 ou ainda as consideraes de justia, de razoabilidade e de poltica necessrias para a aplicao racional das mais adequadas regras.244 Ela um dos meios mais antigos de soluo pacfica de litgios apontada, por exemplo, como fonte de Direito Internacional no j mencionado artigo 7. da Conveno XII de Haia, de 1907, que criava a Corte Internacional de Presas , mas, para muitos, apenas um meio subsidirio de preencher lacunas no direito positivo,245 do que decorreria a necessidade de as partes litigantes aprovarem a sua utilizao. J foi ela utilizada em vrias solues de disputas, tais como o North Sea Continental Shelf case, de 1969, e na opinio dissidente no South West frica case, de 1966, e em alguns tratados como, por exemplo, na Conveno sobre o Direito do Mar, de 1982.246 No que tange ao Direito Internacional dos Refugiados no h registro de sua utilizao. 2.7 Os atos unilaterais Apesar de, como mencionado, no estarem presentes no elenco das fontes de Direito Internacional do artigo 38 do Estatuto da Corte Internacional de Justia (razo pela qual tal instrumento tem sido criticado), os
_____________ 243 SHAW, M. Ob. cit, p. 87. O autor entende que eqidade vem a ser a set of principles constituting the values of the system (traduo livre). 244 BROWNLIE, I. Ob. cit, p. 27. O autor entende eqidade como considerations of fairness, reasonableness, and policy often necessary for the sensible application of the more settled rules of law (traduo livre). 245 A eqidade pode apresentar trs funes: (1) pode servir para preencher lacunas no direito, ou seja, suprir a falta de normas; (2) pode servir para flexibilizar a utilizao deste ou ainda (3) pode servir para se excluir a aplicao deste quando esta for contrria aos princpios de justia. Entende-se que a primeira funo a contemplada no artigo 38 da Corte Internacional de Justia. 246 Cf. artigos 59 (Nos casos em que a presente conveno no atribui direito ou jurisdio ao Estado costeiro ou a outros Estados na zona econmica exclusiva, e surge um conflito entre os interesses do Estado costeiro e os de qualquer outro Estado ou Estados, o conflito deveria ser solucionado em uma base de eqidade e luz de todas as circunstncias pertinentes, tendo em conta a importncia respectiva dos interesses em causa para as partes e para o conjunto da comunidade internacional), 74 (1. a delimitao da zona econmica exclusiva entre Estados com costas adjacentes ou situadas frente frente deve ser feita por acordo, de conformidade com o direito internacional, a que se faz referncia no artigo 38 do Estatuto da Corte Internacional de Justia, a fim de se chegar a uma soluo eqitativa) e 83 (1. a delimitao da plataforma continental entre Estados com costas adjacentes ou situadas frente frente deve ser feita por acordo, de conformidade com o direito internacional, a que se faz referncia no artigo 38 do Estatuto da Corte Internacional de Justia, a fim de se chegar a uma soluo eqitativa).

108

O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS

atos unilaterais tm se apresentado como importantes ferramentas de organizao da ordem internacional, razo pela qual so considerados fontes do Direito Internacional. Por atos unilaterais entende-se as regras emanadas de uma nica manifestao de vontade, podendo produzir reflexos na esfera de direitos de terceiros ou no. Eles podem emanar tanto de Estados quanto de organizaes internacionais. Os Estados so os sujeitos mais antigos de Direito Internacional, tendo sido os nicos durante vrios sculos. So compostos de trs elementos: territrio, povo e soberania.247 Geralmente apresentam uma diviso funcional do poder em trs esferas, seguindo a teoria de Montesquieu: o Executivo, o Legislativo e o Judicirio.248 As produes desses rgos so entendidas como atos unilaterais dos Estados e podem refletir na esfera internacional, como, por exemplo, no caso de uma lei que regulamente algum tema concernente ao Direito Internacional. Em face da pluralidade de Estados e de temas de Direito Internacional, optou-se por se concentrar neste estudo nos atos unilaterais do Estado brasileiro relacionados com a questo dos refugiados. Esses atos so a Lei 9.474/1997 e as resolues do Comit Nacional para Refugiados [CONARE].249 Tais instrumentos sero analisados no captulo referente proteo nacional dos refugiados. As organizaes internacionais so sujeitos de Direito Internacional criados por Estados por meio de um tratado constitutivo, com rgos e constituio prprios, alm de contar com personalidade jurdica distinta da dos Estados que a criaram. Elas surgiram no sculo XIX e se consolidaram no sculo XX. A ONU um exemplo de organizao internacional.250 A atuao das organizaes internacionais pode se dar tanto por atos bilaterais como na concluso do acordo sede, pelo qual um Estado fornece uma poro do seu territrio para a instalao da organizao , por atos multilaterais por exemplo, por tratados, quando, na maioria das vezes, a
_____________ 247 Da soberania deriva o reconhecimento internacional, que alguns apontam como elemento constitutivo do Estado, mas que a maioria doutrinria entende como apenas um corolrio daquela. 248 Para maiores esclarecimentos sobre o tema verificar DALLARI, D. Elementos de teoria geral do Estado. 21. ed. atualizada. So Paulo: Saraiva, 2000. 249 A anlise das resolues do CONARE estar implcita na explanao sobre a Lei 9.474/ 1997 dado que servem de adequao desta a cada caso concreto. 250 Verificar SEITENFUS, R. Manual das organizaes internacionais. 2. ed. revista e ampliada. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2000, e CANADO TRINDADE, A. A. Direito das organizaes internacionais. 2. ed. atualizada. Belo Horizonte: Del Rey, 2002, para maiores dados sobre o tema.

CONSOLIDAO DO INSTITUTO DO REFGIO

109

organizao promove o ato, mas no parte dele e por atos unilaterais tais como resolues e recomendaes que expressam a vontade da organizao. Somente no caso dos atos unilaterais que se tem uma fonte nova do Direito Internacional, vez que os outros so formas de tratados. A fora vinculante desses atos depende diretamente de sua natureza, a qual varivel. Esta variao decorre: (1) da constituio da organizao dentro do qual se encontra o rgo que concretizou o ato uma vez que as organizaes internacionais, quanto a sua atuao, podem ter carter governamental, ou seja, estar no mesmo patamar dos Estados que a criaram, no se sobrepondo a eles, e tendo sua atuao com fora limitada, como o caso da ONU, ou ter carter supranacional, estando acima dos Estados e, portanto, tendo mais fora decisria (vinculando e obrigando os Estados de modo claro e incisivo), como o caso da Unio Europia; e (2) do rgo que proferiu a regra, posto que dentro de uma mesma organizao os rgos tm poderes diferentes. assim, por exemplo, que uma resoluo do Conselho de Segurana da ONU apresenta maior obrigatoriedade para os Estados do que uma recomendao do Secretariado da mesma organizao. Ou seja, verifica-se que a fora dos atos unilaterais das organizaes internacionais depende diretamente da fora que os Estados atriburam a ela e a seus rgos quando de sua criao. No caso da proteo aos refugiados, encontra-se a concretizao destes em dois grupos de situao: (1) o relativo criao do ACNUR251 e (2) o relacionado atuao do ACNUR. O ACNUR foi estabelecido a partir de um ato unilateral da ONU, a Resoluo 428 (V) da Assemblia Geral de 14 de dezembro de 1950, que no apenas o criava como tambm estabelecia o seu estatuto. O estatuto do ACNUR composto por vinte e dois artigos divididos em trs captulos e estabelece sua estrutura e suas funes. Em sendo o ACNUR o rgo que cuida dos refugiados em mbito universal, desde a dcada de 50 do sculo XX, pode-se depreender a relevncia deste ato unilateral para o Direito Internacional dos Refugiados. Quanto ao segundo grupo de atos unilaterais relativos especificamente aos refugiados, nele se encontram as diretrizes, regulamentaes e medidas adotadas pelo ACNUR, mesmo que tal fato no esteja previsto em seu estatuto, na Conveno de 1951, ou no Protocolo de 1967.252
_____________ 251 O ACNUR o objeto de estudo do Captulo 1 do Ttulo III do presente trabalho. 252 Como uma decorrncia da teoria dos poderes implcitos da personalidade jurdica no Direito Internacional, que ser estudada oportunamente.

110

O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS

So exemplos desta prtica as aes emergenciais para situaes de crise, como no caso da Guerra da Iugoslvia, as Concluses sobre Proteo Internacional de Refugiados adotadas pelo Comit Executivo do ACNUR253 anualmente, desde 1975, e as decises de reconhecimento de refugiados feitas pelo ACNUR mesmo que no respaldadas por algum Estado. Essas decises foram extremamente relevantes antes do Protocolo de 67, pois, em funo do artigo 6., pargrafo B254 do Estatuto, eram consideradas refugiadas as pessoas perseguidas em virtude de sua raa, religio, opinio poltica ou nacionalidade, mesmo que tal perseguio tivesse ocorrido depois de 1. de janeiro de 1951 e fora da Europa (posto que tal dispositivo no agrega estas limitaes a seu texto), ou seja, o estatuto do ACNUR permitia a acolhida de refugiados sem as reservas temporal e geogrficas existentes na Conveno de 51. Esses refugiados eram os denominados refugiados sob mandato e gozavam tambm da proteo internacional.255 Hoje em dia elas so relevantes quando o ACNUR reconhece algum como refugiado e esta pessoa tem sua solicitao negada pelo governo do Estado no qual se encontra ou em situaes emergenciais, como em campos de refugiados, dado que nestes casos o ACNUR responsvel por este indivduo podendo buscar outras solues para efetivar a sua proteo, como, por exemplo, tentar reassentar esse refugiado.256
_____________ 253 O estatuto do ACNUR previa a possibilidade de o Conselho Econmico e Social da ONU criar um Comit Consultivo para Refugiados (Artigo1, 2. No exerccio das suas funes, especialmente se surgir alguma dificuldade a esse respeito, por exemplo, qualquer controvrsia relativa ao estatuto internacional dessas pessoas, o Alto Comissrio solicitar a opinio de um comit em assuntos de refugiados, caso tal comit seja criado), o que foi feito em 1951. Tal comit posteriormente se transformou em um Fundo das Naes Unidas para Refugiados, o qual se tornou em 1958 o atual Comit Executivo. Este rgo assessora o ACNUR na aplicao de seu estatuto, aprova o seu oramento, revisa os fundos de emergncia, estabelece os programas financeiros e de assistncia e adota recomendaes sobre a interpretao das regras de proteo dos refugiados. Essas recomendaes so denominadas concluses e podem ser dirigidas a Estados ou a rgos especializados na proteo dos refugiados; so elas atos unilaterais. interessante notar que os Estados membros do Comit Executivo no precisam ser membros do ACNUR, mas to-somente demonstrar interesse no tema dos refugiados. 254 Artigo 6, B qualquer outra pessoa que estiver fora do pas de que tem a nacionalidade ou, se no tem nacionalidade, fora do pas onde tinha a sua residncia habitual porque receia ou receava com razo ser perseguida em virtude da sua raa, religio, nacionalidade ou opinies polticas e que no pode ou, em virtude desse receio, no quer pedir a proteo do governo do pas da sua nacionalidade ou, se no tem nacionalidade, no quer voltar ao pas onde tinha a sua residncia habitual. 255 Para maiores detalhes verificar TRMEAUD, H. Les rfugis sous mandat du haut-Comissaire de L'ONU, Revue Gnrale de Droit International Public, tomo 63, 1959, p. 478-506. 256 Atualmente 13% dos refugiados no mundo tiveram seu status reconhecido sob mandato cf. <www.unhcr.org/statistics/STATISTICS/4486ceb12.pdf>.

CONSOLIDAO DO INSTITUTO DO REFGIO

111

Podem-se citar, ainda, como atos unilaterais relativos aos refugiados o Plano de Ao Integral para os Refugiados do Sudeste Asitico, aprovado pela Segunda Conferncia Internacional sobre Refugiados do Sudeste Asitico, em 1989, e algumas recomendaes do Conselho da Europa, como a recomendao 787(76) sobre harmonizao da prtica em matria de elegibilidade de acordo com a Conveno de Genebra de 1951 sobre o Estatuto dos Refugiados e o Protocolo de Nova York de 1967 sobre o Estatuto dos Refugiados, de 1976. Alm desses atos unilaterais especficos sobre refugiados, existem atos que tratam essencialmente de outros temas, mas trazem em seu bojo algumas consideraes relativas ao tema aqui estudado. Exemplos disso vm a ser a Resoluo 1373 de 28 de setembro de 2001 do Conselho de Segurana da ONU, que discorre sobre o terrorismo e em seu artigo 3. incisos f e g trata da temtica dos refugiados, com vistas a impedir que este status seja atribudo a pessoas que praticaram atos terroristas, a fim de no minar a credibilidade daquele instituto de Direito Internacional,257 e as j mencionadas Resolues 107 da Assemblia Geral da ONU e 73/2001 do Conselho Econmico e Social. Ademais, a Declarao e Programa de Ao de Viena (1993), adotada pela Conferncia Mundial dos Direitos Humanos, tambm um ato unilateral a ser destacado, pois alterou a idia compartimentalizada dos direitos humanos existente durante a Guerra Fria e institui a viso de sua unicidade, que vige hoje em dia, alm de mencionar, em seu artigo 23,258 diretamente o tema dos refugiados e fazer referncia a ele ou a suas causas em vrias outras passagens. Tais atos unilaterais tm contribudo para a atualizao e desenvolvimento do Direito Internacional dos Refugiados e para a melhoria da proteo dos refugiados pela comunidade internacional.

_____________ 257 Da a relevncia da existncia das mencionadas clusulas de excluso. 258 Artigo 23 A Conferncia Mundial sobre Direitos Humanos reafirma que todas as pessoas, sem qualquer distino, tm direito a solicitar e gozar de asilo poltico em outros pases em caso de perseguio, bem como a retornar a seu prprio pas. Neste particular, assinala a importncia da Declarao Universal dos Direitos do Homem, da Conveno de 1951 sobre o Estatuto dos Refugiados, de seu Protocolo de 1967 e dos instrumentos regionais.

TTULO II
A OBTENO DO STATUS DE REFUGIADO
Captulo 1
OS MOTIVOS PREVISTOS INTERNACIONALMENTE PARA O RECONHECIMENTO DO STATUS DE REFUGIADO
Um dos maiores mritos da Conveno de 51 e do Protocolo de 67 foi o estabelecimento de critrios bem-definidos e abrangentes para o reconhecimento do status de refugiado de modo homogneo no mbito internacional. So cinco os motivos previstos internacionalmente que asseguram o refgio: a raa, a nacionalidade, a opinio poltica, a religio e o pertencimento a um grupo social. Tais razes decorrem diretamente dos trs pilares que iniciaram, com o advento da Revoluo Francesa, a positivao dos direitos humanos, quais sejam, a liberdade, a igualdade e a fraternidade. Decorrem da liberdade, uma vez que, ao impedirem a discriminao ou a perseguio com base em um desses motivos, asseguram a liberdade de todos de expressarem e/ou de possurem, de modo independente, uma raa, uma nacionalidade, opinies polticas, uma religio e de serem parte de um grupo social, em um claro exemplo de liberdades pblicas, que exigem, a princpio, um comportamento abstencionista por parte do Estado e que deixam, ao indivduo, uma ampla esfera para a sua ao. A liberdade essencial tanto para garantir a dignidade prpria de cada indivduo como ser humano como para liber-lo para agir de modo independente, fundamento de todas as mudanas. Como coloca Hannah Arendt:
O milagre da liberdade est contido neste poder-comear que, por seu lado, est contido no fato de que cada homem em si mesmo um novo comeo, uma vez que por meio do nascimento, veio ao mundo que existia antes dele e vai continuar existindo depois dele.259
_____________ 259 ARENDT, H. O que poltica? Fragmentos das obras pstumas, compilados por Ursula Ludz. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 1998. p. 43-44.

114

O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS

No que tange igualdade, verifica-se que a consagrao desses cinco motivos traz consigo uma preocupao em evitar a discriminao, e, com isso, objetiva assegurar a igualdade entre os homens. A previso dessa igualdade j existia em declaraes de direitos, tanto internas como internacionais, e a sua aplicao para a concesso de refgio uma conseqncia lgica desta proteo aos seres humanos. a igualdade um dos pilares dos direitos humanos uma vez que implica a aplicao do princpio da no-discriminao, que sintetiza a idia de que todos os seres humanos so iguais e, portanto, tm os mesmos direitos, sendo a base dos direitos humanos. J a fraternidade aparece de modo mais implcito na aplicao desses cinco motivos, derivando da crena de que a essncia e as possibilidades do ser humano so melhores atendidas na pluralidade, como nos ensina LviStrauss: A civilizao implica coexistncia de culturas que ofeream entre si o mximo de diversidade, e consiste mesmo nessa prpria coexistncia.260 Mas funda diretamente a prtica do refgio, posto que a acolhida dos refugiados tem como um de seus fundamentos a solidariedade, enquanto sentimento, e a responsabilidade para com os outros, enquanto norma. Em funo dessas garantias aos direitos humanos, verifica-se que eles so mais bem protegidos em regimes que primam pela pluralidade, entre os quais atualmente se destaca a democracia:261 A democracia reconhece a existncia de diferenas entre os homens, mas considera todos possuidores dos mesmos inalienveis direitos e lhes procura garantir iguais oportunidades polticas, sociais e econmicas.262 Da por que se tem cada vez mais estudado e apontado a necessidade de regimes democrticos para a consecuo dos direitos humanos.263
_____________ 260 LVI-STRAUSS, C. Ob. cit., p. 265. 261 Exemplo disso a lio do professor Thomas Burghtental: Individual rights are best protected in states which adhere to the rule of law and democratic values and are so constituted to permit these concepts to flourish, Human rights in a nutshell, 2. ed.. West Publishing. 1995, p. 167. 262 COMAS, J. Os Mitos Raciais. In: UNESCO, Ob. cit., p. 53. 263 Como exemplo destes estudos pode-se apontar o Relatrio de Desenvolvimento Humano do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) de 2000, que tem como um de seus captulos a ligao entre democracia e direitos humanos, apontando a necessidade daquela para a incluso dos indivduos no rol dos seres humanos com seus direitos fundamentais assegurados, ou ainda a indagao que Fbio Konder Comparato coloca em seu artigo A humanidade no sculo XXI: A grande opo: Como no perceber que o reconhecimento dos direitos fundamentais dos povos e dos direitos da prpria humanidade exige, para sua efetividade, a instituio conseqente de um governo democrtico mundial?, Revista da Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo, v. 2, 2000, p. 21-34.

OS MOTIVOS PREVISTOS INTERNACIONALMENTE

115

O reconhecimento do status de refugiado busca, assim, preservar esses direitos do indivduo, utilizando, para tanto, critrios objetivos e subjetivos. O reconhecimento do status de refugiado se baseia no bem fundado temor de perseguio, expresso que traz em si tanto critrios objetivos quanto subjetivos, como mencionado. Os critrios objetivos esto representados pela expresso bem fundado e vm a ser caracterizados pela comparao entre a situao objetiva do pas de origem do refugiado com a situao relatada por esse como base de sua solicitao de refgio. J o critrio subjetivo est presente na expresso temor de perseguio, o qual deve ocorrer em funo de um dos cinco motivos j mencionados. A combinao desses dois critrios tem em vista, de um lado, proteger o instituto do refgio, pois, como ele depende intrinsecamente da vontade poltica dos Estados, o seu uso indiscriminado levaria perda de credibilidade e, conseqentemente, de eficcia, e, por outro lado, assegurar proteo queles que realmente necessitam. Analisando a realidade factual do instituto do refgio, verifica-se que as violaes aos direitos humanos, e, em especial, aos cinco direitos assegurados como motivos para o reconhecimento do status de refugiado, ocorrem de modo mais freqente e sistemtico quando h o advento de uma guerra ou de outros distrbios da democracia, tais como ocupao de territrios ou governos despticos que no primam por respeitar as garantias individuais fundamentais, razo pela qual se analisar, alm dos cinco motivos clssicos, estas situaes que agravam as violaes de direitos humanos, no decorrer do presente ttulo. Seo 1 Os motivos clssicos 1.1 Da raa O conceito de raa provm da biologia e tem por fim designar um grupo que apresente certa homogeneidade no conjunto de aspectos genticos particulares, hereditariamente transmitidos de gerao a gerao. Tal conceito se aplica a todos os grupos de seres vivos estudados pelas cincias biolgicas, entre os quais destaca-se o dos seres humanos. Existem trs raas primrias de seres humanos, tambm denominadas de grandes raas: a branca, a amarela e a negra, das quais decorrem raas derivadas, ou pequenas raas, comumente indicadas como etnias. Atualmente pode-se dizer que no existem mais, na prtica, raas puras, ou primrias, em face da enorme miscigenao pela qual passou a humanidade.

116

O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS

Assim, pode-se dizer que no que tange aos seres humanos o conceito de raa perdeu seu valor cientfico, tendo apenas valor sociolgico/ antropolgico. Os primeiros trabalhos sobre raas datam do sculo XVIII, quando o Iluminismo passou a prestigiar os avanos das cincias naturais quanto a este tema.264 A existncia das raas em geral e, conseqentemente, de diferenas fsicas entre os indivduos, inegvel, e o seu estudo pelas cincias biolgicas importante para melhor se compreender a particularidade de cada grupo. O perigo reside, contudo, no uso das idias e conceitos provenientes desse estudo aplicado aos seres humanos com fins outros que os biolgicos, especialmente os polticos, pois desses decorrem diretamente a discriminao e a intolerncia.265 Foi de uma dessas deturpaes do estudo das raas humanas, e principalmente com o intuito de classific-las hierarquicamente, que surgiu o racismo. O surgimento do racismo datado do incio do capitalismo e das expanses coloniais europias,266 como modo de justificar a escravido, posto que a utilizao de outros seres vivos iguais aos colonizadores como escravos seria inconcebvel.267 Para justificar esse perodo como o do aparecimento do racismo, demonstra-se que, at ento, havia discriminaes, mas estas se fundavam ou
_____________ 264 MATTEUCCI, N. Racismo. In: BOBBIO, N.; MATTEUCCI, N.; PASQUINO, G. Dicionrio de poltica. 5. ed. Braslia: Ed. UNB, So Paulo: Imprensa Oficial, 2000. p. 1059. 265 BOBBIO, N. Teoria geral da poltica: a filosofia poltica e as lies dos clssicos. Rio de Janeiro: Campus, 2000. p. 494: Que existam diferenas de raas entre diferentes grupos humanos um mero juzo de fato que no implica ainda em qualquer discriminao; que essas diferenas sejam vistas como reveladoras da superioridade de uma raa sobre outra j um juzo de valor do qual, contudo no deriva necessariamente discriminao []; a discriminao racial (o racismo) nasce apenas em um terceiro momento, isto , quando se sustenta que a raa superior tem o direito, exatamente porque superior, de oprimir ou, no limite, de aniquilar a raa inferior. 266 Para N. MATTEUCCI o racismo moderno deriva da combinao de trs fatores: o surgimento do nacionalismo (que visa estabelecer como fundamento do Estado Nao a superioridade da raa dominante nele, como no caso da Frana, onde os francos dominaram os galo-romanos, e da Inglaterra, com predomnio dos saxes), o estudo cientfico da raa e uma atitude poltica, cf. ob. cit., p. 1060. 267 LITTLE, K. L. Raa e Sociedade, UNESCO, Ob. cit., p. 64: Somente com o desenvolvimento do capitalismo e quando a procura de lucro se tornou uma das caractersticas da civilizao ocidental que se modificou esta atitude de tolerncia em relao s outras raas e p. 66: ... primeiras manifestaes do preconceito racial [...] para despersonalizar as relaes humanas.

OS MOTIVOS PREVISTOS INTERNACIONALMENTE

117

em aspectos culturais, como, por exemplo, na denominao de brbaros utilizada pelos gregos e romanos para designar a todos os que no pertenciam aos seus territrios e sua civilizao, ou em aspectos religiosos, como o caso da sistemtica perseguio aos judeus.268 Ademais, mostra-se que, a partir do cristianismo, a unidade dos povos foi elevada a um princpio universal, razo pela qual o racismo no era justificado e, portanto, no deveria ser praticado.269 Apesar de tais fatos, verifica-se que, desde o sculo XV, o uso de teorias racistas e a conseqente discriminao ou perseguio em funo da raa de um indivduo tm sido constantes. O fato de discriminar um ser humano em funo de sua raa apresenta problemas multifacetados: (1) tal preconceito absoluto, uma vez que as caractersticas biolgicas no podem ser alteradas,270 (2) a teoria racista no tem base cientfica, pois at hoje no se comprovou a superioridade de uma raa em relao s demais,271 (3) a existncia da diversidade, a qual tolhida pelo racismo, indispensvel evoluo cultural da humanidade272 e (4) o racismo objetiva eliminar todas as diferenas de dentro de um dado sistema, podendo, com isso, levar ao Estado Totalitrio,273 no qual no existe democracia e respeito aos direitos humanos.
_____________ 268 MATTEUCCI, N. Ob. cit., p. 1059 e COMAS, J. Ob. cit., p. 14. 269 LITTLE, K. L. Ob. cit., p. 63. 270 COMAS, J. Ob. cit., p. 55: O racismo muito diferente de uma simples aceitao ou de um estudo cientfico e objetivo da existncia de raas e da atual desigualdade dos grupos humanos. O racismo envolve a assertiva de que a desigualdade absoluta e incondicional, i.e. que uma raa por sua prpria natureza superior ou inferior a outras independentemente das condies fsicas de seu habitat e de fatores sociais. 271 COMAS, J. Ob. cit., p. 19: A noo de raa est to impregnada de um carter emocional que a discusso da objetividade de sua importncia nos problemas sociais particularmente difcil. No h nenhuma base cientfica, seja ela qual for, para uma classificao geral das raas, de acordo com uma escala de relativa superioridade, e os preconceitos e mitos raciais so mais do que meios de se encontrar um bode expiatrio quando a posio de indivduos ou a coeso de um grupo esto ameaadas. 272 LVI-STRAUSS, C. Ob. cit.; ARENDT, H. [...] quantos mais povos houver no mundo que tenham entre si esta relao e outras, mais mundo se formar entre eles e maior e mais rico ser o mundo, ob. cit., p. 109. 273 Termo utilizado para designar todas as ditaduras monopartidrias, abrangendo tanto as fascistas como as comunistas. Este tipo de Estado tem como peculiaridades a monopolizao de todos os poderes no seio da sociedade, a necessidade de gerar uma sustentao de massa, o recurso s modernas tcnicas de propaganda, e , segundo Hannah Arendt, uma forma de domnio radicalmente nova porque no se limita a destruir as capacidades polticas do homem, isolando-o em relao vida pblica, como faziam as velhas tiranias e os velhos despotismos, mas tende a destruir os prprios grupos e instituies que formam o tecido das relaes privadas do homem, tornando-o entranho assim ao mundo e privando-o do seu prprio eu, cf. STOPINO, M. Totalitarismo. In: BOBBIO, N.; MATTEUCCI, N.; PASQUINO G. Ob. cit., p. 1247-1248.

118

O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS

Alm de premissas errneas e das possveis conseqncias catastrficas, tem-se que o racismo apresenta ainda outros dois fatores que, por si s, deveriam servir de base para o seu total rechaamento: de um lado, tem-se o fato de que o racismo subjetivo, e, portanto, varivel no tempo e no espao, ou seja, pode-se discriminar algum hoje em funo de sua raa e no futuro admir-lo, ou viceversa,274 e, de outro, tem-se que o racismo tem servido de base para a propagao tanto de conflitos internos275 quanto internacionais,276 ou seja, tem sido elevado a um princpio moral em alguns Estados, o que pode levar ruptura democrtica e colocar em risco vidas humanas e a segurana internacional.277 Tendo em vista o absurdo do racismo, e o fato de ele ser uma ameaa ao equilbrio das relaes internacionais, a ONU passou a debater tal tema, a propiciar discusses amplas sobre a questo e a divulgar a temtica na esfera internacional.278 Como conseqncia desta preocupao, em 1965 a ONU patrocinou a Conveno Internacional sobre a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao Racial,279 instrumento que, em seu prembulo, usa como justificativa para a adoo de um documento internacional sobre o tema os fatos de que os Estados estavam:
Convencidos de que a doutrina da superioridade baseada em diferenas raciais cientificamente falsa, moralmente condenvel, socialmente injusta e perigosa, e que no existe justificao para a discriminao racial, em teoria ou na prtica, em lugar algum, Reafirmando que a discriminao entre as pessoas por motivo de raa, cor ou origem tnica um obstculo s relaes amistosas e pacficas entre as naes e capaz de perturbar a paz e a segurana entre os povos e a harmonia de pessoas vivendo lado a lado, at dentro de um mesmo Estado e Convencidos de que a existncia de barreiras raciais repugna os ideais de qualquer sociedade humana.280
_____________ 274 Como, por exemplo, o caso dos japoneses que habitavam nos Estados Unidos antes e durante a Segunda Guerra Mundial. 275 Como, por exemplo, a guerra na ex-Iugoslvia na dcada de 90 do sculo XX. 276 Como, por exemplo, a Segunda Guerra Mundial, fundada tambm no conceito de superioridade da raa ariana. 277 Como no caso do conflito entre palestinos e israelenses, que j dura quase 60 anos. 278 interessante ressaltar que o tema do racismo foi trazido discusso quando da criao da Liga das Naes pelo Japo, que propunha o reconhecimento da igualdade de raas, proposta esta que foi recusada especialmente pelo veto dos Estados Unidos e dos Domnios britnicos. Cf. ROUSSEAU, C. Ob. cit., tomo II, p. 24. 279 Adotada pela Resoluo n. 2.106 (XX) da Assemblia Geral das Naes Unidas, em 21 de dezembro de 1965 e ratificada pelo Brasil em 27 de maro de 1968. 280 Esta conveno vem na verdade reforar a impossibilidade de discriminao racial prevista na Declarao Universal dos Direitos do Homem de 1948, que trata do tema em seus

OS MOTIVOS PREVISTOS INTERNACIONALMENTE

119

Com esse documento explicita-se, ento, o repdio internacional281 ao racismo, tanto em funo de seus fundamentos quanto em funo de suas conseqncias. Esse repdio foi, alis, reafirmado na Conferncia das Naes Unidas contra o Racismo, a Discriminao Racial, a Xenofobia e Intolerncia, da qual decorreu a Declarao de Durban de 08 de setembro de 2001. O ordenamento jurdico brasileiro tambm adotou essa postura de repdio ao racismo, e instituiu em 1989 a Lei 7.716, que estabelece os crimes resultantes de preconceito de raa, de cor, e que foi posteriormente complementada pela Lei 9.459, de 1997, que amplia o elenco de crimes para os preconceitos em funo de etnia, religio ou procedncia nacional. A tipificao penal decorrente deste diploma legal abrangente, tanto no que tange s possibilidades de fundamentao do preconceito quanto em funo das condutas que o concretizam,282 denotando a preocupao nacional em reprimir e eliminar esta prtica de nosso cotidiano. Por todas essas razes, e visando a uma proteo efetiva dos indivduos, uma vez que o racismo est, ainda hoje, presente na prtica da humanidade, e que tem servido de base para inmeras perseguies e conflitos internos, estabeleceu-se que a perseguio de um ser humano em funo da raa motivo para o reconhecimento do status de refugiado,283 para que, com isso, se possa proteger os indivduos e para tentar demonstrar o absurdo dessa prtica. 1.2 Da nacionalidade A nacionalidade o vnculo poltico e jurdico que une o indivduo ao Estado, podendo ser entendida a partir de duas dimenses: a vertical, que privilegia o aspecto jurdico-poltico dessa ligao, ou seja, entende-a como o liame entre o indivduo e o Estado e, conseqentemente, entre aquele
_____________ artigos: Artigo 2, 2 ver nota de rodap 185; Artigo 7 Todos so iguais perante a lei e tm direito, sem qualquer distino, a igual proteo da lei. Todos tm direito a igual proteo contra qualquer discriminao que viole a presente Declarao e contra qualquer incitamento a tal discriminao e Artigo 16, 1 Os homens e mulheres de maior idade, sem qualquer restrio de raa, nacionalidade ou religio, tm o direito de contrair matrimnio e fundar uma famlia [... ]. 281 Seguindo a j mencionada tendncia de nomear os anos de acordo com suas preocupaes mais relevantes, a ONU determinou que o ano de 1971 seria o ano para a intensificao e a coordenao da luta contra o racismo e a discriminao racial. 282 Variando, por exemplo, da negao de emprego por questes raciais incitao de discriminao. 283 No Brasil so exemplos disso os reconhecimentos de refugiados vindos de Ruanda.

120

O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS

e o Direito Internacional,284 e a horizontal, que focaliza o aspecto sociolgico, visando ligao do indivduo com os demais membros da comunidade, da populao e do Estado.285 O termo nacionalidade tambm apresenta duas concepes, variando seu sentido conforme se utilize uma ou outra. A primeira concepo deriva do termo latino natio e designa a origem do indivduo, favorecendo a conotao tnica, designando assim um grupo de indivduos com base em suas semelhanas biolgicas, como, por exemplo, poder-se-ia falar em uma nao judaica. A segunda funda-se no termo romano populus, e acaba por confundir os entes da nao e do Estado, ao valorizar um dos elementos deste, o povo o conjunto de indivduos semelhantes por pertencer a um mesmo Estado, como o caso do povo brasileiro, que forma o Estado brasileiro apesar de derivar de vrias nacionalidades sendo este o significado usado por muitas organizaes internacionais em sua denominao, como, por exemplo, a Liga das Naes e a Organizao das Naes Unidas.286 As divergncias relativas questo da nacionalidade prosseguem na definio do elemento caracterizador desse vnculo, existindo para expliclo duas correntes clssicas e uma corrente mais moderna. A primeira corrente clssica decorrente do pensamento alemo e entende que a nacionalidade se baseia em aspectos objetivos como territrio, lngua, religio, raa, comunidade cultural que podem existir isolada ou conjuntamente na base do vnculo, sendo, portanto, denominada de teoria objetiva. A segunda teoria clssica, muito difundida na Frana e Itlia, nega a fundamentao da nacionalidade em bases objetivas e entende que esse vnculo decorre da vontade dos indivduos de estar unidos; fundase, assim, no elemento subjetivo do contrato social, sendo denominada teoria subjetiva ou voluntarista. Modernamente, surge uma terceira postura, que tem Eric Hobsbawn como expoente, que critica a teoria objetiva assim como a teoria subjetiva, em funo de ambas objetivarem definir nacionalidade aprioristicamente, fato que no se comprova na prtica e no permite uma definio que englobe todas as naes existentes. Para esta corrente deve-se verificar se a unio
_____________ 284 Aspecto este extremamente relevante at a consagrao da personalidade jurdica do indivduo como sujeito de Direito Internacional uma vez que o nexo tradicional entre o indivduo e o Direito das Gentes estabelece-se atravs da nacionalidade, que permite a proteo diplomtica, resultante da competncia pessoal do Estado em relao a seus nacionais, cf. LAFER, C. Ob. cit., p. 146. 285 DOLINGER, J. Direito Internacional Privado (Parte Geral). 5. ed. ampliada e atualizada. Rio de Janeiro: Renovar, 1997. p. 137. 286 ROUSSEAU. C. Ob. cit., tomo II, p. 19-20 e LAFER, C. Ob. cit., p. 136-137.

OS MOTIVOS PREVISTOS INTERNACIONALMENTE

121

de indivduos forma uma nao a posteriori, ou seja, a partir da realidade emprica, sendo os elementos apontados pelas teorias objetiva e subjetiva (territrio, lngua, religio, raa, comunidade cultural, vontade) apenas explicadores do protonacionalismo, ou seja, do porqu os indivduos desejam unir-se, daquilo que antecede a criao de uma nao, mas no explicadoras do vnculo em si.287 O tema da nacionalidade extremamente relevante para o Direito Internacional Pblico, no somente porque traz um dos principais elementos caracterizadores do indivduo na esfera internacional, como tambm porque marcou profundamente a histria recente dos Estados, classicamente os sujeitos de Direito Internacional por excelncia. O conceito moderno de nacionalidade, distinto do princpio da nacionalidade que vige desde o advento da Ordem Internacional de Vestflia, surgiu juntamente com o capitalismo no sculo XIX, sendo, portanto, dotado de carga liberal em seu incio. nesta fase um conceito de unio entre os indivduos, que privilegia as semelhanas entre eles, a fim de propiciar o auto-sustento de seus membros, uma vez que se pregava a inviabilidade econmica de pequenos Estados e, com isso, entendia-se a nao como um estgio do desenvolvimento humano. Com base neste primeiro iderio do conceito de nacionalidade que surgem novos Estados na Europa, sendo os principais movimentos de unificao os que deram origem Alemanha e a Itlia. Serve ainda a nacionalidade, neste primeiro momento, como maneira de legitimar o Estado moderno, do qual deriva o princpio de que a cada nao deveria corresponder um Estado, ou seja, o princpio da nacionalidade, que regeu as configuraes estatais durante vrios anos, e do qual decorreram, modernamente, os princpios da autodeterminao dos povos e do direito de secesso. Dentro desse processo de legitimao, surge a questo de definir as bases do vnculo representado pela nacionalidade, lembrando que o Estado que faz esta definio, e que essa pode variar, e variou, de acordo com a vontade deste. Entre os anos de 1880 e 1914 deu-se primazia ao critrio da lngua, o que acabou por incrementar o nacionalismo, pois, para obter uma definio mais precisa, incluiu-se nos censos pergunta sobre qual lngua era falada, dando-se a oportunidade de se optar por uma nacionalidade lingstica; e, como praticamente inexistia um Estado lingisticamente homogneo, as diferenas passaram a ser o foco dos grupos dentro dos Estados.
_____________ 287 HOBSBAWN, E. Naes e nacionalismos desde 1780. Ob. cit.

122

O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS

Assim, entre o final do sculo XIX e o comeo do sculo XX, houve a entrada do tema da nacionalidade, e mais especificamente do nacionalismo, na esfera poltica, sendo utilizado, em especial, pelos partidos de direita que apoiavam a xenofobia e a expanso territorial de certos grupos, fatos estes que desembocaram na Primeira Guerra Mundial.288 Com o fim desse conflito verifica-se o apogeu da temtica nacionalista, uma vez que ocorre a segmentao de Estados, visando homogeneidade e, com isso, passa-se a buscar a eliminao dos grupos minoritrios que a vivem. Neste perodo inverte-se o princpio de que a cada nao deve corresponder um Estado, para defender-se o princpio de que a cada Estado deva corresponder uma nica nao. O aparecimento desses novos Estados, embora se justificasse pela busca da homogeneidade que no existia nos Imprios multinacionais, como o Imprio Austro-hngaro, aos quais vieram substituir, era, na verdade, apenas a diminuio territorial da esfera de atuao dos Estados, visto que a heterogeneidade continuou a ser a regra, como, por exemplo, nos casos da Iugoslvia e Tchecoslovquia, que no mais existem como tal nos dias atuais. Apesar disso, verifica-se que o princpio da nacionalidade funda os tratados de paz de 1919-1920, que pem fim Primeira Guerra Mundial,289 demonstrando a sua fora nesse perodo e denotando o seu uso como instrumento poltico, o qual perdurar at o final da Segunda Guerra Mundial.290 A busca dessa homogeneidade e a conseqente discriminao das minorias durante as quatro primeiras dcadas do sculo XX propugnaram as maiores migraes na Europa, migraes em sua maioria involuntrias em funo da retirada da nacionalidade de indivduos por parte dos Estados, o que gerou a preocupao com a apatridia. Os aptridas so indivduos desprovidos de nacionalidade e que, portanto, no contam com a proteo de nenhum Estado, sendo privados do exerccio de qualquer direito. Esta situao possui vrias causas, como a retirada por parte de um Estado de uma nacionalidade previamente existente
_____________ 288 interessante ressaltar a declarao do terrorista que assassinou o arquiduque Ferdinando: No previ que depois do atentado viria a guerra. Eu acreditava que o atentado teria efeitos sobre a juventude, incitando s idias nacionalistas, cf. BOBBIO, N. Teoria geral da poltica a filosofia poltica e a lio dos clssicos. Ob. cit., p. 196 (grifo da autora). 289 Cada Estado perdedor assinou um tratado com os vencedores, sendo que entre eles o mais conhecido o Tratado de Versailles por ter sido celebrado com a Alemanha, o principal Estado perdedor da Segunda Guerra Mundial. Os outros tratados so os tratados de Lausanne, Trianon, Saint-Germain e Neuilly. 290 Para um estudo mais aprofundado sobre a ligao da evoluo do conceito de nacionalidade e a histria dos Estados vide HOBSBAWN, E. Naes e nacionalismo desde 1780. Ob. cit.

OS MOTIVOS PREVISTOS INTERNACIONALMENTE

123

ou a situao prtica na qual, pelos critrios estabelecidos pelos Estados, o indivduo no possui nenhuma nacionalidade.291 Como ensina Celso Lafer:
No era esta a situao dos aptridas, cujo nmero tambm aumentou extraordinariamente depois da I Guerra Mundial, seja pela anulao da naturalizao de estrangeiros pronunciada pelos Estados beligerantes, seja pelo critrio do Heimatrecht utilizado pelos Tratados de Saint-German e Trianon para a distribuio dos antigos austro-hngaros entre os Estados sucessores da monarquia dual. O nmero de aptridas viu-se tambm multiplicado por uma prtica poltica nova, fruto de atos do Estado no exerccio da competncia soberana em matria de emigrao, naturalizao e nacionalidade. Refiro-me ao cancelamento em massa da nacionalidade por motivos polticos. Caminho inaugurado pelo governo sovitico em 1921 em relao aos russos que viviam no estrangeiro sem passaportes das novas autoridades, ou que tinham abandonado a Rssia depois da Revoluo sem autorizao do governo sovitico. Este caminho foi a seguir percorrido pelo nazismo, que promoveu desnacionalizaes macias, iniciadas por lei de 14 de julho de 1933, alcanando grande nmero de judeus e de imigrados polticos residentes fora do Reich.292

Da enorme quantidade de pessoas colocadas nessa situao decorreu a necessidade de se criar um instituto novo, que assegurasse proteo a esses indivduos, uma vez que
o nmero de pessoas convertidas em aptridas, no pelo que fizeram, mas pelo que eram, tornou pouco exeqvel o direito de asilo territorial, que um instituto concebido para ser aplicado individualmente,293

resultando da a criao do instituto do refgio, como j mencionado.294 Desse modo, verifica-se que a nacionalidade no apenas um dos motivos clssicos de concesso do refgio, mas tambm se encontra em sua base de criao. Apesar desses avanos, a preocupao com a nacionalidade no saiu da agenda internacional, tanto que o artigo 10. da Declarao Universal dos Direitos do Homem trata do tema, estipulando que:
_____________ 291 Por exemplo: o indivduo que nasce em um Estado que adota o critrio de sangue (ius sanguinis) so seus nacionais os filhos de seus nacionais e filho de pais de nacionalidade de um Estado que adota o critrio do solo (ius solis) seu nacional quem nasceu em seu territrio. Ambos os critrios sero na seqncia analisados. 292 LAFER, C. Ob. cit., p. 143. 293 Ibidem, p. 144-145. 294 Apesar da criao do refgio nota-se que a preocupao com a apatridia no se exauriu tendo sido promulgada a Conveno sobre o estatuto dos aptridas de 1954, que entrou em vigor em 1960, e a Conveno para a reduo dos casos de apatridia de 1961, que entrou em vigor em 1975, ambas sob os auspcios da ONU.

124

O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS

(1) Todo homem tem direito a uma nacionalidade. (2) Ningum poder ser privado arbitrariamente de sua nacionalidade e a ningum ser negado o direito de trocar de nacionalidade.

Tal preocupao ainda hoje relevante, pois em alguns Estados multitnicos a questo da nacionalidade preocupante, em especial na frica,295 alm de tal tema servir, muitas vezes, de base para o fundamentalismo, que tem por escopo eliminar toda a tolerncia para com os diferentes. Atualmente, a questo da nacionalidade importante na esfera internacional, mas no conta mais com o papel fundamental que possua entre o fim do sculo XIX e o incio do sculo XX. Tal tema tem sido explorado hodiernamente, sobretudo pelo Direito Internacional Privado, sendo que ele apenas o estuda quanto ao seu critrio estabelecedor, ou seja, a base escolhida por um Estado para considerar um indivduo como seu nacional. Tem-se, assim, alguns critrios de aquisio de nacionalidade, a qual pode ser originria em decorrncia do nascimento ou derivada em funo de uma manifestao de vontade posterior. A nacionalidade originria pode fundar-se no critrio ius296 sanguinis, pelo qual se conforma a nacionalidade do indivduo de seus pais, ou no critrio ius soli, que privilegia o local de nascimento do indivduo. J a nacionalidade derivada, comumente referida pelo processo discricionrio de sua aquisio denominado de naturalizao, pode basear-se no critrio ius domicilii, quando o domiclio funciona como meio garantidor da aquisio da nacionalidade desejada, ou no critrio ius laboris, pelo qual se trabalha para um Estado como meio de obter a nacionalidade deste.297 Tais critrios podem ser adotados isolada ou conjuntamente, como o caso do Brasil, que trata da questo no artigo 12 da Constituio Federal, o qual estabelece que:
So brasileiros: I natos:
_____________ 295 O fenmeno estatal na frica interessante, pois nota-se que em um primeiro momento ocorreu a reunio de vrios grupos tnicos contra a colonizao, que aps a independncia se tornaram Estados, mas posteriormente tal unio foi se enfraquecendo resultando em um aumento do nacionalismo e a discriminao de minorias. 296 At o presente momento usamos o termo jus, pois referamo-nos ao jus cogens enquanto normas de natureza to especial e dotadas de tanta fora que poderia se alegar que elas decorreriam da concepo de direito natural dos gregos, muito prxima da noo de justia; neste momento refere-se a regras de direito positivadas em conformidade com o sistema romano de direito, razo pela qual usamos o termo ius. 297 DOLINGER, J. Ob. cit., p. 136-137.

OS MOTIVOS PREVISTOS INTERNACIONALMENTE

125

a) os nascidos na Repblica Federativa do Brasil, ainda que de pais estrangeiros, desde que estes no estejam a servio de seu pas; b) os nascidos no estrangeiro, de pai brasileiro ou me brasileira, desde que qualquer deles esteja a servio da Repblica Federativa do Brasil; c) os nascidos no estrangeiro, de pai brasileiro ou me brasileira, desde que venham a residir na Repblica Federativa do Brasil e optem, em qualquer tempo, pela nacionalidade brasileira. II naturalizados: a) os que, na forma da lei, adquiram a nacionalidade brasileira, exigidas aos originrios de pases de lngua portuguesa apenas residncia por um ano ininterrupto e idoneidade moral; b) os estrangeiros de qualquer nacionalidade residentes na Repblica Federativa do Brasil h mais de quinze anos ininterruptos e sem condenao penal, desde que requeiram a nacionalidade brasileira. [...] 2. A lei no poder estabelecer distino entre brasileiros natos e naturalizados, salvo nos casos previstos nesta Constituio.

Alm da definio dos critrios para aquisio da nacionalidade, verifica-se que os critrios para a sua perda tambm se encontram positivados na maioria das legislaes, buscando-se, com isso, evitar uma discricionariedade exacerbada por parte dos governos, como ocorreu na poca urea do nacionalismo. No Brasil, a perda da nacionalidade tratada no 4. do artigo 12 da Constituio Federal, que diz:
Ser declarada a perda da nacionalidade do brasileiro que: I tiver cancelada sua naturalizao, por sentena judicial, em virtude de atividade nociva ao interesse nacional; II adquirir outra nacionalidade, salvo nos casos: a) de reconhecimento de nacionalidade originria pela lei estrangeira; b) de imposio de naturalizao, pela norma estrangeira, ao brasileiro residente em Estado estrangeiro, como condio para permanncia em seu territrio ou para o exerccio de direitos civis.

Estando os critrios para a aquisio da nacionalidade definidos, bem como os critrios para a sua perda, poder-se-a vislumbrar a desnecessidade de se proteger o indivduo com base nesse motivo, no que se estara completamente equivocado.

126

O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS

A nacionalidade , ainda hoje, motivo de discriminao em Estados multitnicos (razo pela qual muitos diplomas legais se preocupam em preserv-la, como, por exemplo, a j citada Lei 7.716/1989, que abrange como crime o preconceito fundado na origem nacional) e provoca a fuga de indivduos desses, os quais, sem o instituto do refgio, estariam desprovidos de qualquer proteo. So exemplos desse fato a perseguio dos curdos no Iraque, bem como as atrocidades ocorridas na guerra da ex-Iugoslvia.298 Desse modo, verifica-se que a nacionalidade , na prtica, motivo de refgio, razo pela qual ela deve ser mantida como tal na teoria. 1.3 Da opinio poltica A questo da opinio poltica funda-se logicamente na questo da poltica, problemtica que recorrente no pensamento e estudo dos homens desde a Antigidade. Em face dessa pluralidade de produes intelectuais sobre a poltica, verifica-se que este tema envolve inmeras variantes e que a sua compreenso total quase sobre-humana. Assim, os estudiosos do tema optam por privilegiar uma das vertentes do fenmeno poltico, dependendo esta escolha de critrios histricos e pessoais. desta feita, por exemplo, que Aristteles, escrevendo em face do fenmeno da polis e preocupado com a organizao do poder, discorre sobre a diviso desse e as formas de governo ao tratar da poltica, enquanto Norberto Bobbio, vislumbrando a crise de autoridade da modernidade, opta por centrar seus estudos no poder poltico, singularizando-o em funo de sua peculiaridade, qual seja, o monoplio do uso da fora.299 Apesar dessas variaes, verifica-se que os estudos sobre poltica apresentam dois pontos em comum: (1) tratam a poltica como meio de estruturao da organizao estatal e (2) apontam a necessidade de que, para que exista verdadeiramente poltica, se esteja diante de uma coletividade. A forma e a extenso desta podem variar, mas a sua existncia jamais posta em dvida. Na verdade, nota-se que ela um pressuposto da poltica, razo pela qual muitos autores sequer a mencionam explicitamente.300
_____________ 298 No Brasil h refugiados curdos-iraquianos e da ex-Iugoslvia, entre outros perseguidos em razo de sua nacionalidade. 299 Cf. a possibilidade de recorrer fora seja o elemento que distingue o poder poltico das outras formas de poder, BOBBIO, N. Poltica. In: BOBBIO, N.; MATTEUCCI, N.; PASQUINO, G. Ob. cit., p. 956. 300 A questo da alteridade est presente na verdade em construes filosficas que do origem aos pensamentos sobre poltica. Tal tema aparece desta maneira nos escritos de Aristteles

OS MOTIVOS PREVISTOS INTERNACIONALMENTE

127

Esta necessidade da coletividade como pressuposto da poltica claramente encontrada no pensamento de Hannah Arendt, que afirma que a poltica se baseia na pluralidade de homens, e que a poltica trata da convivncia entre diferentes,301 ou, ainda, que
a poltica surge no entre-os-homens; portanto fora dos homens. Por conseguinte, no existe nenhuma substncia poltica original. A poltica surge no intra-espao e se estabelece como relao,302

e que:
A poltica, assim aprendemos, algo como uma necessidade imperiosa para a vida humana e, na verdade, tanto para a vida do indivduo como da sociedade. Como o homem no autrquico, porm depende de outros em sua existncia, precisa haver um provimento relativo a todos, sem o qual no seria possvel justamente o convvio. Tarefa e objetivo da poltica a garantia da vida no sentido mais amplo.303

E tambm no pensamento de Norberto Bobbio, que define a esfera do pblico como esfera de competncia do poder poltico.304 desse pressuposto da coletividade305 que emana o aspecto da poltica que mais de perto interessa aos fins deste estudo, uma vez que a parte do fenmeno consagrado como motivo de reconhecimento do status de refugiado: a opinio poltica. A opinio poltica tanto no sentido de expresso do melhor modo de estruturar o governo quanto no sentido de expresso do melhor modo de governar somente pode existir na presena da coletividade, pois essa, na maioria das vezes, traz consigo a diversidade. Falar de opinio poltica na presena do singular entendido tanto como a existncia de um s ser humano como tambm a existncia de uma nica opinio um paradoxo. Assim, tem-se que ao consagrar a opinio poltica como fundamento da concesso do refgio, em decorrncia de ela ser um direito humano,306
_____________ e So Thomas de Aquino, sendo retomado sob a denominao de heteronomia por Immanuel Kant, cf. REALE, M. Lies preliminares de direito. 22. ed. So Paulo: Saraiva, 1995. p. 50. 301 O que poltica. Ob. cit., p. 21. 302 Ob. cit., p. 23. 303 Ob. cit., p. 45-46. 304 Ob. cit., p. 28. 305 A coletividade ainda imprescindvel para a poltica no que tange consecuo de seu fim: o bem comum, posto que a eliminao de parte do todo poltico radicalmente oposta a este bem comum, pois se ele comum deve servir ao interesse de todos e no de parte deste, mesmo que tal parte seja majoritria. 306 Direito consagrado indiretamente, atravs do direito liberdade de pensamento, de opinio e de associao, na Declarao Universal dos Direitos do Homem de 1948, nos seguintes

128

O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS

a comunidade internacional objetivou assegurar a pluralidade e a diversidade de iderios sobre a organizao estatal, entendendo que esta frmula a que assegura a melhor forma de estruturao dos governos e, conseqentemente, a melhor proteo dos direitos humanos.307 Essa assegurao da opinio poltica como direito humano pode parecer irrelevante quando se tem como forma de governo a democracia, mas, nos casos de regimes tiranos, ditatoriais ou totalitrios, que muitas vezes se apresentaram na histria, tal garantia fundamental, inclusive para a proteo da vida do indivduo que discorda da opinio poltica dominante,308 recordando-se que tal garantia da livre opinio poltica assegurada internacionalmente. Um exemplo claro da limitao das opinies polticas foi o fato de os Estados da Unio das Repblicas Socialistas Soviticas, conhecidos pela unicidade partidria, terem sido contrrios incluso de opinio poltica no elenco de motivos de refgio nas convenes internacionais sobre o tema.309 A opinio poltica , assim, motivo de concesso de refgio,310 em funo tanto da possibilidade de ser ela usada como motivo para justificar
_____________ artigos: Artigo 1 Todos os homens nascem livres e iguais em direitos e dignidade. So dotados de razo e conscincia e devem agir em relao uns aos outros com esprito de fraternidade; Artigo 18 ver nota de rodap 176; Artigo 19 Todo homem tem direito liberdade de opinio e expresso; este direito inclui a liberdade de, sem interferncias, ter opinies e de procurar, receber e transmitir informaes e idias, por quaisquer meios e independentemente de fronteiras; Artigo 20 (1) Todo homem tem direito a liberdade de reunio e associao pacficas. (2) Ningum pode ser obrigado a fazer uma associao, e no Pacto dos Direitos Civis e Polticos de 1966 nos seguintes artigos: Artigo 18, 1 Toda pessoa ter direito liberdade de pensamento, de conscincia e de religio. Este direito implicar a liberdade de ter ou adotar uma religio ou uma crena de sua escolha e a liberdade de professar sua religio ou crena, individual ou coletivamente, tanto pblica como privadamente, por meio do culto, da celebrao de ritos, de prticas e do ensino; Artigo 19, 1 Ningum poder ser molestado por suas opinies; Artigo 21 O direito de reunio pacfica ser reconhecido; Artigo 22, 1 Toda pessoa ter o direito de associar-se livremente a outras, inclusive o direito de constituir sindicados e de a ele filiar-se para proteo dos seus interesses. 307 Tal posicionamento compartilhado por Hannah Arendt, que expe: Mas importante ter presente que essa liberdade da coisa poltica dependia, por completo, da presena e da igualdade de direitos de muitos. Uma coisa s pode mostrar-se sob muitos aspectos quando muitos esto presentes aos quais ela aparece em respectivas propores diferentes. Quando esses outros com direitos iguais e suas opinies particulares so abolidos, como talvez numa tirania na qual tudo e todos so sacrificados para o ponto de vista do tirano, ningum livre e est apto para a compreenso, nem mesmo o tirano. Cf. O que poltica. Ob. cit., p. 102. 308 Em funo da j mencionada necessidade do pertencimento de um indivduo a um Estado para que tenha seus direitos humanos assegurados e efetivados. 309 HATHAWAY, J. The Law of Refugee Status. Ob. cit., p. 6 310 No Brasil h inmeros refugiados que tiveram a proteo concedida em funo da opinio poltica; o caso, por exemplo, de cubanos, iraquianos e russos.

OS MOTIVOS PREVISTOS INTERNACIONALMENTE

129

a perda da vida de um ser humano quanto tambm em funo de ser, ela prpria, um direito humano. 1.4 Da religio O tema da religio, assim como o tema da poltica, extremamente amplo e pode ser enfocado a partir de diferentes perspectivas. Pode-se, por exemplo, priorizar o estudo das origens da religio, de sua influncia nos demais aspectos da vida individual ou coletiva, pode-se estudar os diferentes tipos religiosos, ou, ainda, o que o foco deste trabalho, apontar a importncia de sua pluralidade e, conseqentemente, da tolerncia religiosa. Essa multiplicidade de enfoques pode ser apreendida inclusive na dificuldade de se definir o termo religio, sendo que o nico ponto em comum entre os estudiosos do tema a possibilidade de dividir as definies em dois grandes grupos: (1) o das definies positivas, que enxergam no fenmeno religioso algo bom, (2) e o das definies negativas, que centram a sua conceituao na perniciosidade da religio.311 Para os fins deste estudo, adotar-se- um critrio positivo de religio, pois os critrios negativos, em sua maioria, decorrem de estudos das instituies religiosas e, como o presente trabalho prioriza a questo da tolerncia religiosa, a religio ou de modo mais abrangente a liberdade religiosa, que engloba a possibilidade de no se ter uma religio, deve ser entendida como um bem a ser protegido. Assim, religio ser entendida aqui como um fenmeno, na maioria das vezes coletivo, fundado na f em algo metafsico e que ajuda os indivduos que possuem esta crena na organizao de suas vidas, a partir de princpios ticos que devem ser seguidos. Existem trs mtodos de estudo da religio: (1) o comparado, que parte da anlise da origem do fenmeno religioso, que remete ao descobrimento do homem enquanto tal; (2) o histrico, que prioriza a religio como meio de avaliao da evoluo dos povos juntamente com outros fatores, como os econmicos, sociais, artsticos e culturais; e (3) o psicolgico, que focaliza o aspecto individual da religio como uma necessidade fisiolgica do homem de lidar com a morte. Em nosso entendimento, expresso na definio supra, o
_____________ 311 exemplo da primeira corrente a definio de religio como verdad fundamental para la organizacin social de la humanidad, como axioma primeiro del conocimiento e da segunda posio irrealidad imaginaria que h extraviado la humanidad en el camino del conocimento real del mundo; cf. RICCI, C. (coord.) El origen de la religion. Buenos Aires: Imprenta de la Universidad, 1939. p. 31.

130

O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS

fenmeno religioso, para ser entendido em seu todo, no deve ser estudado a partir de um s mtodo, mas deve ser objeto de um estudo que abranja os trs. Tal necessidade decorre, diretamente, da pluralidade que caracteriza a religio, pluralidade que se verifica tanto histrica quanto sociologicamente. Em uma perspectiva histrica, pode-se verificar a existncia e a coexistncia de inmeras religies, como, por exemplo, nas cidades-estado gregas, nas quais cada famlia tinha seu prprio deus, ou ainda na maioria dos Estados atualmente. J sociologicamente, tem-se uma influncia direta da religio adotada como a majoritria em um Estado na organizao deste. com base na religio que se distinguem trs tipos de Estado:312 (1) os Estados religiosos, nos quais a religio domina as relaes civis, como, por exemplo, o Ir, (2) os Estados mistos, que apresentam certa separao das esferas religiosa e civil, entre os quais tem-se o Lbano, e (3) os Estados laicos, em que a separao total, como o caso do Brasil. Foi, ainda, com base na aproximao entre Estados e religio que se originaram e se perpetraram tantas guerras religiosas e perseguies s minorias religiosas no curso da histria,313 e, ainda, foi em nome dela que se justificou a superioridade de uma parcela da populao, o que levou, por exemplo, morte de milhes de judeus na Segunda Guerra Mundial e opresso de milhares de afegos durante o regime taleb no Afeganisto. Apesar dessas demonstraes de intolerncia, verifica-se que existem na histria exemplos de tolerncia religiosa que, a nosso ver, devem ser seguidos, no somente por terem apresentado quase sempre um desfecho menos problemtico do que a adoo do seu oposto como tambm por preservar a dignidade da pessoa humana, sem restringi-la a um dos aspectos que compem a sua totalidade. o caso, por exemplo, dos Imprios Ecumnicos, entre os quais se destaca o Imprio Romano em alguns momentos de sua existncia, em que a pluralidade de religies foi mantida e respeitada.314 Neste campo vale ainda lembrar que todas as religies hoje existentes, entre as quais o cristianismo e o islamismo, que juntos representam mais de 50%315 da populao mundial, foram inicialmente cultos de minorias.
_____________ 312 WACH, J. Sociologie de la religion. Paris: Payot, 1955. p. 258-269. 313 Cumpre aqui ressaltar, em face da polarizao atual entre o mundo ocidental e os Estados rabes, em especial, os fundamentalistas rabes, que a Jihad, ou guerra santa, que etimologicamente significa esforo, s autorizada enquanto uma guerra contra a opresso religiosa e no em qualquer situao, cf. DAILLEUX, D. In the beginning there were the holy books, Newsweek, fevereiro/2002, p. 45-51. 314 TOYNBEE, A. A religio e a histria. Rio de Janeiro: Ed. Fondo de Cultura, 1961. p. 324-344. 315 De acordo com Almanaque Abril Mundo. So Paulo: Abril, 2003. p. 77.

OS MOTIVOS PREVISTOS INTERNACIONALMENTE

131

A tolerncia religiosa pode ser justificada tanto negativa quanto positivamente, sendo que aquela justificativa decorre, em geral, do entendimento de que a religio no tem importncia na vida cotidiana, ou de que uma iluso, ou, ainda, da prudncia em evitar um conflito;316 e essa decorre do reconhecimento de que a ningum cabe interferir, de modo coativo ou no, nas crenas de outro indivduo, ou seja, retomando parte da definio mencionada de tolerncia, de admitir a outrem uma maneira de pensar ou agir diferente da adotada por si mesmo. Apesar de a tolerncia apresentar tantas razes, algumas at de natureza prtica, como a preveno de conflitos, a histria comprovou, e continua a comprovar, a necessidade dela, mostrando que sempre, em locais em que convivem diferentes cultos e um deles predomina deve-se assegurar proteo aos demais. Mesmo em face dessas demonstraes, ainda existem atualmente Estados que adotam postura diversa, ou seja, da prtica da intolerncia religiosa, que no raras vezes coloca em risco a prpria vida do indivduo que no compartilha a crena majoritria, razo pela qual o Direito Internacional, e em especial o Direito Internacional dos Direitos Humanos, preocupou-se com a matria. Em funo dessa preocupao, estabeleceram-se tanto a liberdade de religio como a impossibilidade de discriminao religiosa317 na Declarao Universal dos Direitos Humanos,318 no Pacto de Direitos Civis e Polticos319 e no Pacto de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais,320 alm de ter assegurado o reconhecimento do status de refugiado com base na perseguio religiosa,321
_____________ 316 TOYNBEE, A. Ob. cit., p. 340-342. 317 A Lei 7.716/1989 tambm abrange como crime o preconceito fundado na religio. 318 Artigo 2, 1 ver nota de rodap 176; Artigo 18 ver nota de rodap 176; Artigo 19 ver nota de rodap 295; e Artigo 20 ver nota de rodap 295. 319 Artigos 2, (1) Os Estados-partes do presente Pacto comprometem-se a respeitar e a garantir a todos os indivduos que se achem em seu territrio e que estejam sujeitos a sua jurisdio os direitos reconhecidos no presente Pacto, sem discriminao alguma por motivo de raa, cor, sexo, lngua, religio, opinio poltica ou de outra natureza, origem nacional ou social, situao econmica, nascimento ou qualquer outra condio; Artigo 14, 1 Todas as pessoas so iguais perante os tribunais e as cortes de justia; Artigo 17 (1) Ningum poder ser objeto de ingerncias arbitrrias ou ilegais em sua vida privada, em sua famlia, em seu domiclio ou em sua correspondncia, nem de ofensas ilegais a sua honra e reputao; Artigo 18 ver nota de rodap 176; Artigo 19 ver nota de rodap 295; Artigo 22 ver nota de rodap 295. 320 Artigo 2, 2 Os Estados-partes do presente Pacto comprometem-se a garantir que os direitos nele enunciados se exercero sem discriminao alguma por motivo de raa, cor, sexo, lngua, religio, opinio poltica ou de outra natureza, origem nacional ou social, situao econmica, nascimento ou qualquer outra situao. 321 No Brasil h, por exemplo, alguns refugiados e solicitantes de refgio afegos, chineses, iranianos e nigerianos, com base na perseguio religiosa.

132

O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS

concesso de extrema importncia, uma vez que o maior contingente de refugiados no mundo , atualmente, o de afegos com base na perseguio religiosa ocorrida durante o regime taleb. 1.5 Da filiao em certo grupo social O ltimo motivo clssico para o reconhecimento do status de refugiado vem a ser o pertencimento a certo grupo social, ou seja, a identificao do indivduo como parte de um subgrupo da sociedade. Como se depreende desta explicao, a definio de grupo social no precisa, e a sua incluso no elenco de motivos de concesso de refgios visou exatamente a essa impreciso: percebeu-se que nenhuma definio taxativa, de quem , ou no, refugiado abarcaria todos os indivduos, em todas as pocas, que necessitassem dessa proteo, mas, ao mesmo tempo, verificou-se a indispensabilidade de uma positivao internacional que objetivasse a aplicao homognea do instituto, sendo, portanto, necessrio o estabelecimento de critrios. Desse modo, na tentativa de combinar as duas necessidades aparentemente opostas incluiu-se, entre os motivos clssicos, um critrio sem definio precisa, que por sua essncia pudesse ser flexibilizado quando houvesse a necessidade de proteger um indivduo refugiado de fato e cuja situao ftica no se subsumisse aos demais critrios. Criou-se, assim, a filiao a certo grupo social como motivo residual, malevel e, conseqentemente, garantidor da justia efetiva aos refugiados. Existem trs critrios para se definir um grupo social: (1) o que se baseia no grupo em si, e no fato de ele se identificar enquanto um grupo social o critrio da coeso do grupo; (2) o que funda seu mtodo na sociedade e no modo como esta percebe a existncia de um grupo, se a sociedade se posiciona em face de um conjunto de indivduos considerando-o um grupo ou no o critrio contextual; e (3) o mais adequado para o reconhecimento do status de refugiado o critrio do agente de perseguio , a partir do qual se deve analisar a postura do agente de perseguio em relao ao grupo, uma vez que, caso ele aja ao perseguir como se estivesse em face de um membro de um grupo de indivduos, h um grupo social. Por se tratar de um critrio sem definio precisa, o grupo social no foi muito utilizado no decorrer da histria at recentemente, quando passaram a se destacar dois grupos de indivduos que, por suas condies intrnsecas, sofriam discriminaes: as mulheres e os homossexuais.

OS MOTIVOS PREVISTOS INTERNACIONALMENTE

133

A temtica das mulheres nos remete questo de gnero. A teoria de gnero surge na dcada de 70 do sculo XX322 e pretende apontar as diferenas existentes entre homens e mulheres de um ponto de vista cientfico e, portanto, desprovido de preconceitos. A diferenciao proposta parte das diferenas biolgicas, fsicas e sociais existentes entre homens e mulheres, priorizando-se este ltimo aspecto a fim de minimizar a utilizao das diferenas existentes como critrio discriminatrio. A partir dessa tentativa de evitar a discriminao, busca-se a igualdade material entre homens e mulheres tratando-os desigualmente na medida de suas desigualdades, de acordo com a mxima de Aristteles. A preocupao com a vulnerabilidade da mulher est diretamente ligada ao fato de elas serem, na maioria dos casos, inferiores na hierarquia de poder da sociedade, necessitando, assim, de maior proteo. No se quer, contudo, privilegiar o indivduo por ser mulher, mas sim assegurar a esse uma proteo que equipare efetivamente a mulher aos homens. Cumpre aqui ressaltar que, em nvel mundial, as mulheres representam atualmente 49% da populao refugiada323 (cifra que aumenta para aproximadamente 80% ao se incluirem crianas), muito em funo de a principal causa prtica para o refgio ser a guerra, que acaba por matar a populao masculina e reforar a vulnerabilidade feminina.324 Apesar dessa preocupao, no se vislumbra a perseguio em funo do gnero como motivo direto de reconhecimento do status de refugiado, at mesmo em virtude do lapso temporal entre a Conveno de 51 e o surgimento da teoria de gnero. Em funo dessa diferena temporal, tem-se utilizado o critrio de pertencimento ao grupo social das mulheres para o reconhecimento do status de refugiado, especialmente para aquelas provenientes de Estados nos quais a mulher tratada como um ser humano inferior, e, portanto, no tem seus direitos fundamentais assegurados.
_____________ 322 interessante notar que a temtica da proteo mulher surge vinte anos aps o incio da universalizao dos direitos humanos e, ainda assim, como um sistema diverso deste no mbito de atuao da ONU, o que permite questionar o porqu de tal separao, a qual somente serviu para desprestigiar os direitos da mulher, j que colocado margem do sistema de direitos humanos. 323 Disponvel em: <www.unhcr.org/statistics/STATISTICS/4486ceb12.pdf>. Acesso em: 15 abr. 2007. 324 No Brasil a situao a inversa: do total de refugiados, aproximadamente 28% so mulheres; a maior parcela composta por homens de 18 a 40 anos desacompanhados. Cf. dados obtidos em: <clipnaweb.com.br>, acesso em: 8 mar. 2007.

134

O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS

O segundo subgrupo mencionado o dos homossexuais, os quais, assim como as mulheres, so discriminados em funo de uma caracterstica de sua identidade e que no contam com um critrio de reconhecimento do status de refugiado especfico. At recentemente, tal tema no era sequer estudado, em funo do preconceito generalizado que imperava na sociedade, tanto ocidental quanto oriental. Apesar disso, h alguns anos a comunidade homossexual passou a ter maior espao para assegurar os seus direitos, contando com organizaes no-governamentais de grande fora e prestgio. Mesmo com o aumento de sua participao e defesa, os homossexuais continuam a ser perseguidos, e, em funo disso, passou-se a utilizar o pertencimento ao grupo social como meio de assegurar os seus direitos mnimos. Como se depreende do exposto, esse critrio para o reconhecimento do status de refugiado ainda se encontra em construo, e, ao que nos parece, deve manter esta caracterstica por muitos anos, a fim de no perder a flexibilidade, sua caracterstica primordial. Seo 2 A ampliao dos motivos de concesso de Refgio trazida pelos documentos mais recentes 2.1 A grave e generalizada violao de direitos humanos Em funo das limitaes apresentadas pela Conveno de 51 e pelo Protocolo de 67, alguns documentos mais recentes, que tratam do tema dos refugiados, optaram por adaptar seus textos legais realidade dos indivduos que buscam proteo e, com isso, acabaram por ampliar, em nvel regional, a definio do termo refugiado, alargando, assim, o sistema de proteo. A essa ampliao dos motivos para o reconhecimento do status de refugiado se denomina definio ampliada, sendo encontrada na j mencionada Conveno Relativa aos Aspectos Especficos dos Refugiados Africanos (1969), na Declarao de Cartagena (1984) e, ao menos teoricamente, em decises do Conselho da Europa. A extenso dessa ampliao varia de documento para documento, dependendo diretamente do grau de coerncia entre os Estados que os produziram, como tambm da gravidade da temtica dos refugiados para a regio. assim, por exemplo, que o Conselho da Europa, apesar de se ter mostrado favorvel definio ampliada, no tomou medidas concretas para efetivar tal expanso.

OS MOTIVOS PREVISTOS INTERNACIONALMENTE

135

A inovao mais relevante trazida pelos documentos mais recentes, presente tanto no continente africano325 quanto na Amrica Latina,326 vem a ser a caracterizao da grave e generalizada violao de direitos humanos como motivo de reconhecimento do status de refugiado. Tal critrio dotado de flexibilidade (ainda maior do que a presente na definio de pertencimento a grupo social) e busca possibilitar a correo das limitaes dos documentos internacionais sobre refugiados por meio de uma maior aproximao com o campo de abrangncia do Direito Internacional dos Direitos Humanos. Ademais, com a adoo desse critrio verifica-se a passagem de um foco na situao de perseguio individual para a situao objetiva no pas de origem, analisando-se, assim, a proteo dos direitos humanos de forma mais ampliada. A partir dessa ampliao a violao de quaisquer direitos humanos, e no somente dos direitos consagrados como civis e polticos, retomando a indivisibilidade dos direitos humanos, pode ensejar a proteo de algum na condio de refugiado, assegurando-se, de tal modo, o efetivo gozo dos direitos humanos pelos indivduos. A grave e generalizada violao de direitos humanos extremamente relevante nos contextos africano e latino-americano, uma vez que os Estados que os compem apresentam sistemticas violaes dignidade da pessoa humana em formas diversas das dos cinco motivos consagrados internacionalmente. Exemplo disso Serra Leoa, Estado africano que apresenta o 174. ndice de desenvolvimento humano do mundo, sendo o ltimo ranqueado.327 A definio ampliada com base na grave e generalizada violao de direitos humanos foi incorporada pelo ordenamento jurdico brasileiro, como ser visto no Ttulo IV, Captulo 2, Seo 2 do presente trabalho. Apesar de representar uma evoluo significativa, a aplicao da grave e generalizada violao de direitos humanos como motivo para o reconhecimento do status de refugiado limitada tanto geogrfica, em funo de ter sido adotada por instrumentos regionais, quanto politicamente, pois os critrios para definir a caracterizao de uma situao como de grave e generalizada violao de direitos humanos no so objetivos, deixando a questo da proteo dos refugiados mais uma vez sujeita vontade poltica e discricionariedade de cada Estado.
_____________ 325 Cf. artigo I (2) da Conveno Relativa aos Aspectos Especficos dos Refugiados Africanos (1969) vide nota de rodap 180. 326 Cf. concluso 3 da Declarao de Cartagena (1984). 327 Relatrio de Desenvolvimento Humano do PNUD de 2000. Ob. cit.

136

O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS

2.2 Situaes de violncia externa O artigo I (2) da Conveno Relativa aos Aspectos Especficos dos Refugiados Africanos (1969) atesta que:
O termo refugiado tambm deve ser aplicado a toda pessoa que, devido a agresso externa, ocupao, e dominao estrangeira ou eventos que perturbem seriamente a ordem pblica, tanto na totalidade do Estado de nacionalidade como em uma dada regio, compelida a deixar seu local de residncia habitual a fim de buscar refgio em outro local fora de seu Estado de origem.

A partir deste texto legal verifica-se que, como aponta James Hathaway, a OUA
reconhece a realidade de que formas bsicas de abuso podem ocorrer no somente como resultado de atos premeditados de governos dos Estados de origem dos refugiados, mas tambm podem resultar da perda de autoridade destes governos em funo de agresso externa, ocupao e dominao estrangeira.328

A consagrao disso como motivo de reconhecimento do status de refugiado somente poderia vir tona na frica, em funo de sua histria de colonizao e de suas lutas pela independncia. Apesar destas particularidades, a ampliao do conceito de refugiado com base em situaes de violncia externa no tem seu valor reduzido, j que uma demonstrao clara da vontade poltica dos Estados de assegurar proteo aos indivduos em momentos de crise. 2.3 Problemas em uma regio do Estado Alm de consagrar a grave e generalizada violao de direitos humanos e a situao de violncia externa como critrio para a concesso de refgio, alguns estudiosos entendem que a OUA, em sua Conveno Relativa aos Aspectos Especficos dos Refugiados Africanos (1969), ampliou ainda mais a proteo aos refugiados, a partir da insero da possibilidade da concesso de refgio com base em problemas em apenas uma regio do Estado.
_____________ 328 The law of refugee status. Ob. cit., p. 17: The OUA definition acknowledges the reality that fundamental forms of abuse may occur not only as a result of the calculated acts of government of the refugees state of origin, but also as a result of that governments loss of authority due to external agression, occupation, or foreign domination (traduo livre).

OS MOTIVOS PREVISTOS INTERNACIONALMENTE

137

O seu supracitado artigo I (2)329 consagra essa possibilidade ao positivar a proteo daquelas pessoas que sofrem perseguies em uma parte de seu Estado, o qual no est totalmente atingido pelas violaes de direitos humanos que ensejam o refgio. Apesar da referncia clara possibilidade de reconhecimento do status de refugiado com base em eventos ocorridos em uma parte do territrio do Estado, ele limita esta concesso s pessoas que foram buscar refgio em outro Estado, por isso entende-se que tal extenso consagra, na verdade, a impossibilidade do uso da existncia de uma alternativa de deslocamento interno como justificativa para negar o reconhecimento do status de refugiado. Tal ampliao da proteo aos refugiados pelo sistema africano pode ser explicada tambm em funo das especificidades da frica, especialmente da constituio deste continente, o qual formado por diversas etnias e teve suas fronteiras demarcadas externamente, decorrendo de tal fato a convivncia de diferentes culturas e polticas dentro de um nico Estado, como, por exemplo, a Nigria, que tem seu territrio dividido em funo da escolha religiosa (entre cristos e muulmanos). Disso decorre a relevncia da percepo, pelos prprios Estados, desta particularidade da frica, traduzida em uma forma de proteo indita, mesmo que sua aplicao efetiva seja limitada. O nico problema da expanso do conceito de refugiado por alguns Estados vem a ser apenas falta de uniformidade da definio, fazendo com que levas de refugiados reconhecidos como tal dentro da OUA ou em funo da Declarao de Cartagena (1984) no sejam considerados abrangidos pela proteo aos refugiados nos demais Estados, impedindo a aplicao de critrios homogneos em todo o mundo, o que permitiria a criao de um sistema verdadeiramente universal, dificultando o trabalho do ACNUR. Tal problema, contudo, no deve servir de justificativa para a eliminao das definies ampliadas, j que os demais Estados no esto dispostos a adotar definies mais extensivas, dado que o fim ltimo do refgio a proteo e, quanto mais abrangente essa for, melhor. Assim, no conflito entre uniformidade e aprofundamento da proteo em alguns pontos do mundo, entende-se que esse ltimo que deve prevalecer.

_____________ 329 Cf. redao j apresentada.

Captulo 2
O PRINCIPAL MOTIVO PRTICO: A GUERRA

Seo 1 Da guerra A histria do Direito Internacional pode ser traada a partir de dois conceitos fundamentais: a paz e a guerra, sendo um muitas vezes definido em funo do outro. Durante muito tempo a tnica das relaes internacionais foi a guerra, razo pela qual o Direito Internacional preocupou-se, na maior parte de sua existncia, com este fenmeno. A preocupao com a paz algo recente na histria, surgindo mais especificamente no sculo XX. Esta predominncia do estado de guerra faz Norberto Bobbio afirmar que: Gostemos ou no, estando ou no conscientes, a nossa civilizao, ou aquilo que consideramos seja a nossa civilizao, no seria aquilo que sem todas as guerras que contriburam para a sua formao330 e Hannah Arendt acredita que: Guerras e revolues, no o funcionar de governos parlamentares e sistemas democrticos fundamentados em partidos polticos, forma as experincias polticas bsicas de nosso sculo.331 Por guerra entende-se, para os fins desse estudo, a ausncia de paz em seu sentido limitado, ou seja, sem se adotar a paz no sentido de desenvolvimento e de possibilidade de viver com o mnimo necessrio.332
_____________ 330 BOBBIO, N. Teoria geral da poltica. Ob. cit., p. 511. 331 ARENDT, H. O que poltica. Ob. cit., p. 125. 332 Atualmente vislumbram-se dois conceitos de paz: o tradicional, pelo qual paz designa a ausncia de guerra, e o moderno, que surge na segunda metade do sculo XX e define

140

O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS

Guerra , assim, um conflito entre duas ou mais entidades polticas organizadas; o uso da fora armada para a soluo de disputas. Do mesmo modo em que h conflitos na ordem interna, as disputas em Direito Internacional existem. Geralmente ocorrem quando uma das partes tem uma pretenso e a outra parte resiste a essa. Ocorre que, na ordem interna, h uma hierarquia de autoridade, o que permite a manuteno da ordem pblica sem a necessidade do recurso fora fsica, to-somente recorrendo-se s instituies competentes. A ordem internacional, por ser descentralizada, no apresenta essa hierarquia, o que torna a soluo de disputas em seu mbito diferenciada, especialmente porque os litgios, em sua maioria, envolvem Estados soberanos, que por definio no se submetem a nenhuma outra autoridade, da por que, mesmo existindo instituies na esfera internacional, elas no conseguem evitar o recurso fora. Assim, desde o surgimento dos Estados, como modernamente definidos, no sculo XVI, existiu a busca por meios de solucionar controvrsias, sendo que at o sculo XX a guerra era o meio mais utilizado para tal. J a partir da sua proibio que ser explicada abaixo outros meios, os meios pacficos de soluo de controvrsia, passaram a ter prioridade. Os meios pacficos de soluo de controvrsia podem ser divididos em dois grandes grupos: os meios polticos e os meios jurisdicionais. Entre os primeiros encontram-se a (1) conciliao (quando as partes chegam a um acordo por si mesmo), (2) os bons ofcios (quando uma terceira parte intervm na disputa a fim de obter um acordo entre as partes litigantes), (3) a mediao (quando uma terceira parte intervm na disputa buscando no somente o acordo entre as partes, mas propondo solues para o impasse), e (4) a diplomacia (tanto a bilateral entre dois Estados quanto a multilateral entre vrios Estados ou a parlamentar que ocorre no seio de organizaes internacionais). J entre os segundos destacam-se (1) o recurso a cortes internacionais, como, por exemplo, a Corte Internacional de Justia, e (2) a arbitragem (espcie de julgamento extra-oficial, acordado pelas partes e decidido por um ou um grupo de rbitros escolhidos por elas e que tem fora vinculante). Sendo assim, verifica-se que a guerra encontrou substitutos para seu papel de solucionadora de conflitos na ordem internacional, mas, em sendo esta substituio recente, mister discorrer, ainda que brevemente, sobre a evoluo dos conflitos blicos na histria.
_____________ paz tambm como a possibilidade de desenvolvimento humano. H ainda uma segunda possibilidade de abordar o tema, apresentada por Norberto Bobbio, na obra supracitada, a partir da diviso do conceito de paz tambm em dois: a paz positiva, quando no h violncia estrutural, e a paz negativa, quando no h violncia fsica.

O PRINCIPAL MOTIVO PRTICO: A GUERRA

141

A evoluo da guerra essencial para que se possa entender a postura do Direito Internacional diante dela, razo pela qual se passar a apontar um breve resumo dessa evoluo. Na Grcia antiga, a guerra era fundada na idia de que a superioridade justificaria a luta (constante busca da excelncia).333 Em funo disso, as guerras se caracterizavam por ser guerras de extermnio, como, por exemplo, a Guerra de Tria. Em Roma, em funo do esprito imperialista que ali existia e do enorme esprito prtico de seu povo, as guerras eram guerras de anexao, fundadas em tratados e alianas entre os vencidos e os vencedores tradio esta que persiste at hoje no Direito Internacional da guerra. Durante a Idade Mdia, as guerras apresentaram, prioritariamente, carter religioso, muito em funo da inexistncia de separao entre Estado e Igreja, e, sendo a homogeneidade religiosa um ideal a ser atingido, as guerras contra Estados de religies diferentes eram justificadas metafisicamente, sendo o exemplo mais contundente desta situao as Cruzadas Crists. J na Idade Moderna, especialmente aps o advento da Ordem Internacional de Vestflia, a guerra era decidida pelos Estados no exerccio de sua soberania; as guerras eram as expresses mximas desta peculiaridade do poder estatal, seguindo-se a teoria realista das relaes internacionais que propugna pela maximizao do poder dos Estados os principais atores internacionais na esfera internacional e enxerga no conflito a tnica desta. Apesar de ser uma constante histrica, a guerra nem sempre foi consensual. Disso decorreram vrios estudos sobre o carter justo ou injusto da guerra e sobre a sua valorao, temas que fogem do escopo deste trabalho.334 Contudo, decorreram destas preocupaes filosficas tentativas de limitar o uso da fora para a soluo de conflitos, tentativas feitas principalmente no incio do sculo XX, como, por exemplo, a Conveno Drago-Porter de 1907, tambm conhecida como 2. Conveno de Haia, que impedia o recurso fora para cobranas de dvidas. Apesar dessas tentativas, o mundo presenciou, de 1914 a 1918, uma modalidade de guerra indita: a guerra mundial. A Primeira Guerra Mundial envolveu as grandes potncias em um conflito nico fato que no ocorria
_____________ 333 Cf. Hannah Arendt tal ideal traduzido pelo conceito de ae aristeein, que significaria ambicionar sempre fazer o melhor que puder e ser o melhor de todos, O que liberdade?, Entre o passado e o futuro. 5. ed. 1. reimpresso. So Paulo: Perspectiva. p. 188-220. 334 Para maiores detalhes sobre guerras justas e injustas ver os trabalhos dos pais do Direito Internacional como, por exemplo, Hugo Grcio; j para a questo valorativa da guerra, Norberto Bobbio traz um resumo da sua evoluo histrica na obra Teoria geral da poltica. Ob. cit., p. 509-573.

142

O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS

desde 1815 e extremamente violento violncia comprovada pelo fato de Frana e Inglaterra terem tido mais mortos nesse conflito do que na Segunda Guerra Mundial.335 Em face desse conflito, a Liga das Naes preocupou-se em limitar a guerra, sem, contudo, aboli-la, muito em funo de neste momento histrico ser a teoria idealista a dominante nas relaes internacionais, teoria esta que entende ser o indivduo o principal ator das relaes internacionais e, em conseqncia disso, acredita serem os interesses dos Estados os mesmos, uma vez que so todos compostos por indivduos que tm as mesmas aspiraes, de tal sorte que a tnica das relaes internacionais vem a ser a cooperao, estando o conflito minimizado em importncia e praticamente abolido. Estabeleceram-se, assim, categorias vedadas de guerras, entre as quais se destacam a guerra de agresso e a guerra contra uma resoluo unnime da Liga das Naes, alm de obrigar os Estados a recorrerem a meios pacficos de solues de controvrsias, como a arbitragem, antes do recurso guerra.336 Com a insuficincia do Pacto da Liga das Naes para abolir a guerra, em 1928, Frana e Estados Unidos deram incio criao de um tratado que impedisse a guerra, com exceo da guerra de legtima defesa, a qual era entendida como um direito natural do Estado. Esse tratado foi o Pacto Briand-Kellog, assinado inicialmente por quinze Estados. Apesar de abolir a guerra formalmente, o Pacto Briand-Kellog no possua grande aplicao prtica em funo da falta de mecanismos concretos para sua efetivao. Assim, mesmo com a vedao da guerra consentida por sessenta e trs Estados, em 1939 o mundo assistiu ao surgimento de mais uma modalidade indita de guerra: a guerra total. A Segunda Guerra Mundial trouxe consigo a possibilidade de destruio da totalidade da humanidade por meio das armas nucleares e a possibilidade da destruio de um povo por razes polticas, retomando-se a guerra de extermnio.337 O saldo destrutivo desse conflito imenso, somente podendo
_____________ 335 HOBSBAWN, E. Ob. cit., p. 29-60. 336 DINH, N.Q., DAILLIER P. e PELLET, A. Ob. cit., p. 819. 337 Segundo Hannah Arendt: A guerra deixou de ser a ultima ratio das negociaes que ocorrem em conferncias, nas quais os objetivos da guerra eram assentados no momento da suspenso das negociaes, de modo que as aes militares que eclodiam depois nada mais eram, de fato, que a continuao da poltica por outros meios. Aqui se trata muito mais de alguma coisa que jamais poderia ser, de maneira natural, objeto de negociaes, trata-se da existncia nua e crua de um pas e de um povo. Somente neste estgio em que a guerra no pressupe mais como vivel a coexistncia das partes inimigas e s quer liquidar, de maneira violenta, os conflitos surgidos entre elas a guerra deixou realmente de ser um meio da poltica e comea, na condio de guerra de extermnio,

O PRINCIPAL MOTIVO PRTICO: A GUERRA

143

ser mensurado o nmero de vtimas diretas, uma vez que, at hoje, o mundo sofre com os seus reflexos. Nas palavras de Hannah Arendt:
Aquilo que a princpio parecia impossvel desde os romanos e, de fato, nos trs ou quatro sculos que chamamos de tempos modernos, posto que no estava mais no corao do mundo civilizado o extermnio de povos inteiros e o arrasar de civilizaes inteiras, foi empurrado, de novo, de um s golpe, para o mbito do possvel possvel demais.338

Em face dessa catstrofe humana, a comunidade internacional passou a realmente se preocupar com a segurana e a paz internacionais, criando a ONU, sob influncia da teoria globalista das relaes internacionais, pela qual o Estado o ator principal, mas a tnica do cenrio internacional a cooperao, para cuidar do tema. A ONU, diferentemente da Liga das Naes, conta com a presena de todos os Estados mais relevantes, tanto poltica como militar e economicamente, da ordem internacional, os quais, em funo das atrocidades da Segunda Guerra Mundial, estavam mais dispostos a cooperar e a criar um sistema internacional mais efetivo do que poca da Liga das Naes. A ONU, em seu tratado constitutivo, veda novamente a guerra, estipulando em seu artigo 2, 4 que:
Os membros da Organizao abstm-se, nas suas relaes internacionais, de recorrer ameaa ou ao emprego da fora, seja contra a integridade territorial ou a independncia poltica de um Estado, seja de qualquer outra forma incompatvel com os objetivos das Naes Unidas.

Apesar dessa proibio, a guerra no excluda totalmente das relaes internacionais, posto que a ONU prev trs excees ao propsito de banimento da guerra: ficam autorizadas as guerras de legtima defesa, as operaes para a manuteno da paz e aes contra Estados considerados inimigos poca da Segunda Guerra Mundial. Alguns estudiosos entendem que a partir dessa limitao deve-se resguardar o termo guerra para as hipteses no autorizadas pela ONU e no caso das excees previstas por essa organizao dever-se-ia falar em uso da fora. Essas excees demonstram claramente a falta de vontade poltica dos Estados de proibir a utilizao da fora para a soluo de conflitos internacio_____________ a romper os limites impostos coisa poltica e, com isso, se auto-exterminar, O que poltica? Ob. cit., p. 91-92. 338 Ob. cit., p. 92-93.

144

O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS

nais, demonstrando o resqucio mais acentuado da noo clssica de soberania estatal; mas so, por outro lado, um avano na regulamentao do uso da fora nas relaes internacionais posto que somente as guerras defensivas ficam ainda autorizadas e to-somente com o aval da comunidade internacional.339 Apesar disso, ao longo das dcadas de 50, 60 e 70 do sculo XX, vrios conflitos foram verificados, como as guerras do Vietnam, Afeganisto e IrIraque, sendo que somente a Guerra da Coria foi autorizada pela ONU.340 Tais situaes poderiam demonstrar a ineficcia da ONU no que tange s questes de segurana, fato que pode ter como contraponto a realizao de operaes para a manuteno da paz durante as dcadas de 80 e 90 do sculo XX, as quais se mostraram extremamente relevantes e necessrias em face dos conflitos que ento existiram. Esses conflitos foram de natureza interna e, portanto, no totalmente regulados pelo Direito Internacional, o que lhes abria a possibilidade do cometimento de atrocidades contra os seres humanos que habitavam no interior do Estado em conflito, inclusive por entes organizados que no o governo. Os conflitos internos como os ocorridos na Libria, no Iraque, na ex-Iugoslvia, na Somlia, em Ruanda e no Haiti341 surgem, assim, como a guerra do final do sculo XX, com todas as possibilidades tecnolgicas decorrentes da evoluo cientfica nesse perodo e sem uma regulamentao mnima que assegure os direitos humanos fundamentais. O Direito Internacional Humanitrio, por meio do II Protocolo s Convenes de Genebra,342 se preocupa com esta modalidade de conflitos buscando assegurar uma normatividade a eles, mas diferentemente do que ocorre com a maioria de suas regras, as relativas aos conflitos armados internos no tm grande adeso, tornando sua efetividade praticamente inexistente. Todas as guerras aqui mencionadas apresentaram reflexos diretos sobre a temtica dos refugiados: a Primeira Guerra Mundial propiciou a criao do instituto, a Segunda Guerra Mundial, em funo do contingente de refugiados produzidos, impeliu criao do ACNUR e a consolidao do refgio internacionalmente, e os conflitos internos que produziram por volta
_____________ 339 Por meio de resoluo do Conselho de Segurana, que pode ser anterior ao incio das hostilidades ou posterior a elas no caso de legtima defesa. 340 Conflitos que alguns estudiosos apontam como a expanso da Guerra Fria, no sentido de que como as potncias no podiam se enfrentar diretamente em funo da ameaa nuclear, usavam esses conflitos como vlvulas de escape e possibilidades de se enfrentarem. 341 Para maiores detalhes sobre os conflitos internos citados ver AMARAL JR., A. O direito da assistncia humanitria. Ob. cit., p. 232-273. 342 Elaborado em 1977, para completar as Convenes de Genebra de 1949.

O PRINCIPAL MOTIVO PRTICO: A GUERRA

145

de quatro milhes de refugiados mostraram que a necessidade do refgio era ainda iminente. A questo dos conflitos internos continua a preocupar os estudiosos do Direito Internacional dos Refugiados at os dias atuais, isto porque com o advento da globalizao, que ensejou o recrudescimento de antigos ideais nacionalistas e estimulou a integrao econmica internacional, fazendo com que em muitos Estados surgissem competies acirradas acerca do poder, objetivando assegurar um enriquecimento econmico de seus detentores, os conflitos internos explodiram numericamente, refletindo-se diretamente na produo de refugiados, tornando a proteo a esses temtica indispensvel para a ordem internacional, uma vez que o recebimento de fluxos imensos de refugiados pode desestabilizar qualquer Estado, acabando por refletir na segurana internacional como um todo. Tem-se, assim, que a guerra continua a existir, ainda que de modo limitado geograficamente muito em razo da conscincia da possibilidade de destruio total da humanidade , o que exige a sua regulamentao, fator estudado na prxima seo. Seo 2 Do Direito Internacional Humanitrio O Direito Internacional Humanitrio,343 ou o Direito Internacional dos Conflitos Armados, o
conjunto de normas internacionais, de origem convencional ou consuetudinria, especificamente destinado a ser aplicado nos conflitos armados, internacionais ou no-internacionais, e que limita, por razes humanitrias, o direito das Partes em conflito de escolher livremente os mtodos e meios utilizados na guerra, ou que protege as pessoas e os bens afetados, ou que possam ser afetados pelo conflito.344

ele, assim, o ramo do Direito Internacional moderno que veio a regular a guerra, aps a excluso dessa como meio lcito de soluo de conflitos na ordem internacional.
_____________ 343 De acordo com Guilherme Assis de Almeida em O princpio da no violncia e os direitos humanos. So Paulo: Atlas, 2001, p. 41, o adjetivo humanitrio surge em 1755 como resposta dos filsofos iluministas crena popular, corroborada por intelectuais, de que foras misteriosas haviam causado um terremoto em Lisboa, que destruiu a cidade e matou 2000 pessoas, ou seja, que a histria humana era fruto de casualidades irracionais. Os filsofos criaram ento o adjetivo humanitrio para designar os indivduos que se entendem parte da humanidade e que como parte de um todo so responsveis por ele. 344 SWINARSKI, C. Introduo ao direito internacional humanitrio. Braslia: Comit Internacional da Cruz Vermelha e Instituto Interamericano de Direitos Humanos, 1996. p. 18.

146

O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS

A partir dessa definio, podem-se destacar os quatro aspectos principais do Direito Internacional Humanitrio. O primeiro, j citado, a sua aplicao em caso de conflitos armados, sendo, portanto, o direito aplicvel quando j houve a violao anterior de direitos humanos ou de regras de Direito Internacional, caso o uso da fora no tenha sido autorizado, ao se instaurar a situao de violncia. Por isso, afirma-se que o Direito Internacional Humanitrio um direito de emergncia. O segundo aspecto relaciona-se s obrigaes definidas por esse ramo do direito. Caso se analise a definio supra, verificar-se- que o Direito Internacional Humanitrio se ocupa dos mtodos e meios utilizados nos conflitos, das pessoas e dos bens atingidos por ele e, ainda, das pessoas e bens que podem vir a ser atingidos em caso de guerra. Dessas trs linhas de preocupao decorrem as vertentes do Direito Internacional Humanitrio: o Direito de Haia, que se ocupa com os mtodos e meios utilizados nos conflitos e que tem como normativa principal as Convenes de Haia de 1899 e 1907,345 de que decorre a sua denominao; o Direito de Genebra, preocupado em proteger as pessoas e os bens atingidos pelos conflitos armados, ou seja, as vtimas de guerra, por meio das Convenes de Genebra de 1949346 e dos Protocolos Adicionais a essas de 1977; e o Direito de Nova York, cujo principal foco de ao vem a ser o desarmamento e que se efetiva atravs da atuao da ONU sobre o tema.347-348 A questo das definies amplas caracteriza o terceiro aspecto da definio do Direito Internacional Humanitrio. assim que se usa a expresso por razes humanitrias como justificativa da aplicao desse direito, expresso sem contedo definido previamente, podendo indicar a adoo de um princpio tico de amor humanidade como fundamento das aes, princpio que tambm no
_____________ 345 Apesar de sua positivao datar da segunda metade do sculo XIX, pode-se encontrar construes tericas acerca da matria anteriores a esta data, como, por exemplo, o artigo VI apresentado por Immanuel Kant em sua obra A paz perptua, ob. cit., que objetiva a delimitao das hostilidades s batalhas. 346 A Primeira Conveno de Genebra trata da questo dos feridos e doentes, a Segunda Conveno de Genebra tambm se ocupa dos feridos e doentes, mas amplia a proteo aos nufragos, a Terceira Conveno de Genebra tem como objetivo a proteo aos prisioneiros de guerra, e a Quarta Conveno de Genebra objetiva proteger a populao civil, na qual se inclui os refugiados. 347 O Direito de Nova York apontado como um direito misto, posto que ao tratar de desarmamento, objetivaria limitar a possibilidade de guerra e de recursos para esta caso ela venha a ocorrer, a partir de medidas adotadas e levadas a cabo em tempos de paz. 348 interessante notar que recentemente tem re-surgido a idia de um novo ramo do direito ligado aos conflitos blicos o jus post bellum , que se preocupa com a justia e legitimidade das aes aps a ocupao de um Estado por outro.

O PRINCIPAL MOTIVO PRTICO: A GUERRA

147

objetivo. A escolha dessa expresso pode ser justificada em funo da vontade de que o maior nmero possvel de Estados adote as regras do Direito Internacional Humanitrio, desejo facilitado se os conceitos adotados so amplos.349 Outro exemplo desta amplitude do Direito Internacional Humanitrio o fato de ele poder ser aplicado tanto em conflitos internacionais quanto em conflitos internos, os quais estariam fora do mbito de atuao do Direito Internacional clssico. A preocupao com os conflitos internos extremamente relevante, pois permite a proteo da vida e da dignidade humana em situaes nas quais a violao dessas mais acentuada, em funo da ausncia de regras de Direito Internacional, o que deixa as vtimas deles merc da proteo de seu Estado, o qual, muitas vezes, parte nos conflitos, fato que impede a assegurao dos direitos fundamentais dos indivduos. Ademais, aps a Segunda Guerra Mundial, especialmente nas dcadas de 80 e 90 do sculo XX, como mencionado, os principais conflitos armados existentes foram os de natureza interna. Excluir tais situaes do campo de aplicao do Direito Internacional Humanitrio seria o mesmo que condenlo ineficcia e inutilidade.350 O quarto e ltimo aspecto que se pode depreender da definio de Direito Internacional Humanitrio a sua preocupao com os seres humanos envolvidos nos conflitos armados, questo que traz tona a problemtica da relao entre o Direito Internacional Humanitrio e o Direito Internacional dos Direitos Humanos. Na tentativa de solucionar tal questo existem trs correntes doutrinrias:351 (1) os integracionistas, que entendem que o Direito Internacional Humanitrio parte do Direito Internacional dos Direitos Humanos, j que ambos se ocupam da proteo da pessoa humana;352 (2) os separatistas, que propugnam a separao total entre esses dois ramos do direito, em funo
_____________ 349 O problema aqui o preenchimento desses conceitos a partir de questes polticas que so extremamente variveis e no garantem protees eqitativas a todas as vtimas de guerra. 350 Em funo da crescente importncia dos conflitos internos a Cruz Vermelha tem proposto desde a dcada de 1980 a regulamentao destes pelo Direito Internacional. Essa organizao, como visto no Ttulo I (vide NR 129), apresenta papel de destaque nas questes de Direito Internacional Humanitrio e na proteo de refugiados em conflitos armados. 351 SWINARSKI, ob. cit., p. 23. 352 Em funo de decorrer diretamente do direito de guerra, um dos ramos mais antigos do Direito Internacional Pblico, o Direito Internacional Humanitrio o primeiro direito em ordem cronolgica a se ocupar da proteo da pessoa humana, razo pela qual alguns entendem que ele vem a ser um dos antecedentes do Direito Internacional dos Direitos Humanos.

148

O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS

daquele ter como principal titular de sua normativa os Estados e esse os indivduos; e (3) a tese complementarista, a mais aceita atualmente, que v no Direito Internacional Humanitrio e no Direito Internacional dos Direitos Humanos dois ramos distintos do Direito Internacional Pblico, complementares em suas atividades. A tese integracionista parece ser a mais adequada, uma vez que se entende que o Direito Internacional Humanitrio seria um grande ramo do Direito Internacional dos Direitos Humanos lato sensu, como mencionado, dentro do qual existiriam trs sub-ramos: os direitos humanos stricto sensu (que se subdividiriam em duas espcies: a da proteo geral e da proteo especfica, como, por exemplo, a normativa de proteo das mulheres e das crianas), o Direito Internacional dos Refugiados e o Direito Internacional Humanitrio. Isto porque a funo primordial desses trs ramos seria a proteo da dignidade da pessoa humana, residindo a diferena entre eles na situao em que so aplicados, se em situao de paz, se em situao de perseguio (ou situao mista entre a paz e a violncia armada), ou se em situao de conflito armado, respectivamente.353 Utilizando-se o mesmo raciocnio j exposto para justificar a aproximao entre o Direito Internacional dos Direitos Humanos e o Direito Internacional dos Refugiados, com o conseqente pertencimento deste quele, tem-se que o Direito Internacional dos Direitos Humanos e o Direito Internacional Humanitrio apresentam o mesmo objeto a proteo da pessoa humana na ordem internacional , o mesmo mtodo regras internacionais, a fim de assegurar esta proteo , os mesmo sujeitos o ser humano enquanto beneficirio e o Estado enquanto destinatrio e obrigado principal das regras , os mesmos princpios e as mesmas finalidades a dignidade da pessoa humana e a garantia do respeito a esta , diferindo apenas no contedo de suas regras, em funo de seu mbito de aplicao. Sendo assim, o Direito Internacional Humanitrio tambm seria uma vertente especializada do Direito Internacional dos Direitos Humanos em funo de sua maior limitao em termos de aplicabilidade.
_____________ 353 Tal posicionamento pode ser defendido com o auxlio da lio de Antnio Augusto Canado Trindade, que aponta a equivalncia dos aspectos principais entre esses ramos do direito: Neste importante domnio do direito internacional, constitui tarefa das mais urgentes em nossos dias a de identificar os meios pelos quais se assegure que a aproximao ou convergncia verificvel nos ltimos anos entre o Direito Internacional Humanitrio e o Direito Internacional dos Direitos Humanos nos planos normativo, hermenutico e operacional se reverta efetiva e crescentemente em uma extenso e fortalecimento do grau de proteo dos direitos consagrados, As aproximaes ou convergncias entre o Direito Internacional Humanitrio e o Direito Internacional dos Direitos Humanos. Arquivos do Ministrio da Justia. ano 49. n. 187. jan./jul. 1996. p. 81.

O PRINCIPAL MOTIVO PRTICO: A GUERRA

149

Independentemente da tese adotada, existe uma relao intrnseca entre o Direito Internacional Humanitrio e o Direito Internacional dos Direitos Humanos, razo pela qual a Declarao e o Programa de Ao de Viena (1993),354 dedicado aos direitos humanos, consagra o Direito Internacional Humanitrio em cinco diferentes passagens: nos artigos 3.,355 23 e 29 da parte operativa I e nos pargrafos 93 e 96 da parte operativa 2.356 Essa aproximao objetiva assegurar um maior grau de aplicao prtica s regras de proteo da pessoa humana, as quais tm como maior desafio, atualmente, a sua efetivao. Por todo o exposto, verifica-se que o Direito Internacional Humanitrio teria por fim aplicar a palavra de Kant segundo a qual durante a guerra deve acontecer nada que torne impossvel uma paz posterior,357 alm de resguardar a vida e a dignidade dos seres humanos envolvidos nos conflitos armados. Segundo a lio de Christophe Swinarski:
a finalidade suprema deste direito proteger as vtimas de situaes nas quais a vida, a sade, a integridade e a dignidade humana esto em perigo ou ameaadas. Seja qual for a base formal, seja quais forem os limites de
_____________ 354 Tambm em funo da atuao da Cruz Vermelha. 355 Artigo 3. Devem ser adotadas medidas internacionais eficazes para garantir e monitorar a aplicao das normas de direitos humanos s pessoas submetidas a ocupao estrangeira, e deve ser fornecida proteo legal efetiva contra as violaes de seus direitos humanos e com o direito internacional, particularmente a Conveno de Genebra sobre a Proteo de Civis em Tempos de Guerra, de 14 de agosto de 1949, e outras normas aplicveis do direito humanitrio; Artigo 23 vide nota de rodap 246; Artigo 29 A Conferncia Mundial sobre Direitos Humanos expressa profunda preocupao com as violaes de direitos humanos registradas em todas as partes do mundo, em desrespeito s normas previstas nos instrumentos internacionais de direitos humanos e no direito humanitrio internacional, e com a falta de recursos jurdicos suficientes e eficazes para as vtimas. [...]; Artigo 93 A Conferncia Mundial sobre Direitos Humanos apela aos Estados que ainda no aderiram s Convenes de Genebra de agosto de 1949 e seus Protocolos no sentido de que o faam e tomem todas as medidas nacionais necessrias, incluindo medidas legislativas, para faz-los vigorar plenamente; Artigo 96 A Conferncia Mundial sobre Direitos Humanos recomenda que as Naes Unidas assumam um papel mais ativo na promoo e proteo dos direitos humanos e nas medidas destinadas a garantir a plena observncia do direito humanitrio internacional em todas as situaes de conflito armado, em conformidade com os propsitos e princpios da Carta das Naes Unidas. 356 CANADO TRINDADE, A. A. As aproximaes ou convergncias entre o Direito Internacional Humanitrio e o Direito Internacional dos Direitos Humanos. Ob. cit., p. 74. 357 ARENDT, H. O que poltica. Ob. cit., p. 134.

150

O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS

aplicabilidade deste direito, nessa finalidade continuam se inspirando, como fizeram no passado, o desenvolvimento e todas as modalidades de aplicao do direito internacional humanitrio. Enquanto as situaes de conflito armado ou em situaes anlogas, os homens fizerem sofrer outros homens, importante que existam regras, procedimentos e mecanismos que permitam ao ser humano viver ou sobreviver sem nenhuma discriminao de nacionalidade, de raa, de religio, de condio social ou de credo poltico, que se fundamentem no respeito sua qualidade de membro deste grande conjunto ao qual todos pertencemos: a humanidade.358

_____________ 358 Ob. cit., p 71.

TTULO III
A PROTEO INTERNACIONAL AOS REFUGIADOS359
Captulo 1
O ALTO COMISSARIADO DAS NAES UNIDAS PARA REFUGIADOS [ACNUR]
360

O ACNUR foi estabelecido, como mencionado, em 1950, dentro do sistema das Naes Unidas, para efetivar, no nvel universal, a proteo aos refugiados. Foi institudo como um rgo subsidirio361 da ONU, em conformidade com o artigo 22 da Carta das Naes Unidas,362 capaz de atuar independentemente,363 apesar de seguir diretrizes da Assemblia Geral
_____________ 359 O sistema aqui tratado o que protege os refugiados em funo de suas peculiaridades, lembrando-se que os sistemas gerais de proteo aos direitos humanos j mencionados (o universal, o americano, o europeu e o africano) tambm podem ser acionados pelos refugiados. 360 Cumpre aqui explicar que a denominao Alto Comissariado no pacfica, posto que alguns doutrinadores, entre os quais Christophe Swinarski, entendem que na realidade devera-se falar apenas em Alto Comissrio. Isto porque a expresso utilizada em ingls para este rgo High Comissioner e se entende que ela faz referncia to-somente ao Alto Comissrio, e no ao rgo como um todo. Os adeptos desta viso julgam que o ideal se referir ao rgo como Servios do Alto Comissrio das Naes Unidas para Refugiados e no como Alto Comissariado das Naes Unidas para Refugiados. No presente trabalho adota-se a nomenclatura presente na legislao brasileira sobre o tema, que opta pelos termos Alto Comissrio para designar o chefe do rgo e Alto Comissariado para se referir ao rgo em si, ou seja, a segunda das hipteses apresentadas, at porque essa a nomenclatura utilizada pelo ACNUR-Brasil. 361 A ONU apresenta trs tipos de rgos subsidirios: (1) os fundos, como, por exemplo, o Fundo das Naes Unidas para a Infncia [UNICEF], (2) os comissariados, como o caso do Alto Comissariado das Naes Unidas para Refugiados, e (3) programas, como o j mencionado PNUD. 362 O artigo 22 da Carta das Naes Unidas prev que: A Assemblia Geral poder estabelecer os rgos subsidirios que julgar necessrios ao desempenho de suas funes. 363 Havia a possibilidade de cri-lo como um departamento dentro do Secretariado da ONU, mas por sugesto do Secretrio Geral (Trygve Lie) optou-se pelo estabelecimento de

152

O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS

e do Conselho Econmico e Social na realizao de sua atividade. No se confunde com uma agncia especializada364 da ONU, como o caso, por exemplo, da UNESCO. De acordo com o seu estatuto,365 as funes primordiais do ACNUR so providenciar proteo internacional e buscar solues permanentes para o problema dos refugiados. Trata-se, conforme o 2., de um trabalho puramente humanitrio366 e apoltico. Sua sede localiza-se em Genebra, e existem vrios escritrios regionais a fim de facilitar a efetivao da proteo aos refugiados. Normalmente existem escritrios continentais e sub-regionais, que trabalham diretamente com os escritrios nacionais ou com os parceiros do ACNUR. Os escritrios continentais e sub-regionais possuem, via de regra, um encarregado de misso (chefe do escritrio), um encarregado de programa (que cuida da parte assistencial) e um encarregado de proteo (responsvel pelas questes jurdicas). O ACNUR tem como responsvel um Alto Comissrio367 que trabalha diretamente vinculado ao Secretrio Geral da ONU, contando com um oramento anual de um bilho de dlares.368 Conta, ainda, com um Comit Executivo369 formado por Estados que demonstram um interesse especial
_____________ um rgo ad hoc. Atualmente existe um departamento do Secretariado que cuida de questes humanitrias (o Office of Coordination of Humanitarian Affairs OCHA) e que por isso abarca a temtica dos refugiados. 364 As principais diferenas entre os rgos subsidirios e as agncias especializadas so que aqueles so criados por resolues da Assemblia Geral e estas por tratados especficos, alm do fato de que aqueles esto ligados tanto Assemblia Geral como ao Conselho Econmico Social e estas to-somente a este ltimo. 365 A Assemblia Geral da ONU decidiu estabelecer o ACNUR por meio da Resoluo 319 (IV) de 1949, e o estatuto do ACNUR foi aprovado em 1950 pela Resoluo da Assemblia Geral, 428 (V), como mencionado. 366 A palavra humanitrio aqui empregada no sentido de valorizar o ser humano acima de tudo e no sentido de se entender todos os seres humanos como partes da humanidade e, portanto, responsveis por ela. O carter humanitrio das aes do ACNUR pode ser encontrado, a ttulo de exemplo, no constante esforo de reunir famlias de refugiados separadas circunstancialmente. A reunio familiar uma das maiores preocupaes do ACNUR e foi objeto de inmeras resolues. 367 J ocuparam o lugar de Altos Comissrios do ACNUR: G. J. Van Heuven Goedhart (1950-1956, Holanda); Auguste R. Lindt (1956-1960, Sua), Felix Schnyder (1960-1965, Sua), Prince Sadruddin Aga Khan (1965-1977, Ir), Poul Hartling (1978-1985, Dinamarca), Jean-Pierre Hock (1986-1989, Sua), Thorvald Stoltenberg (1990, Noruega), Sadako Ogata (1991-2000, Japo), Ruud Lubbers (2001-2005, Holanda). O atual Alto Comissrio Antnio Guterres (Portugal). 368 Cf. dados obtidos em <http://www.unhcr.org/excom/EXCOM/44fe8cb52.pdf>. Acesso em: 16 abr. 2007. 369 Estabelecido pela Resoluo 565 (XIX) de 1955 do Conselho Econmico e Social.

O ALTO COMISSARIADO DAS NAES UNIDAS PARA REFUGIADOS

153

no tema dos refugiados, mesmo que no sejam membros do ACNUR,370 e que fornece diretivas para sua atuao, tanto em termos de planejamento quanto de administrao e de efetiva atuao.371 Quando de seu estabelecimento, a problemtica dos refugiados era vista como uma questo a ser resolvida pelo governo que providenciasse o refgio.372 Com o passar do tempo, tal fato foi sendo revisto e, atualmente, cabe ao ACNUR coordenar as atividades de assistncia direta s pessoas em seu mbito de competncia.373 A definio de quais pessoas se encontram sob a gide do ACNUR est prevista em seu estatuto. No incio, as aes do ACNUR limitavamse aos refugiados, mas, com a evoluo deste tema, passaram tambm a ser atendidas as pessoas deslocadas e outras pessoas denominadas de interesse do ACNUR, que esto em situaes anlogas s dos refugiados, como os mencionados deslocados internos e os aptridas, por exemplo. O objetivo a ser atingido pelo ACNUR, como mencionado, duplo: (1) providenciar a proteo dos refugiados e (2) promover a implementao de solues durveis para esta questo. De acordo com o General Information Paper publicado pelo ACNUR em novembro de 1982, ele realiza tais funes da seguinte maneira:
Ao buscar o primeiro objetivo ele [ACNUR] procura promover a adoo de padres internacionais de tratamento dos refugiados e a efetiva implementao destes padres em reas como emprego, educao, moradia, liberdade de circulao, e garantias contra o retorno forado para um Estado no qual o refugiado possa ter razes para temer uma perseguio. Ao buscar o segundo objetivo, o ACNUR procura facilitar a repatriao voluntria dos refugiados, ou, quando esta no uma soluo possvel, procura auxiliar os governos dos pases de asilo para que os mesmos possibilitem a auto-subsistncia dos refugiados o mais rapidamente possvel.374
_____________ 370 Tal fato possvel, pois o Comit Executivo do ACNUR um rgo independente deste, atuando como um rgo da ONU. 371 O Comit Executivo do ACNUR adota concluses sobre questes relativas aos refugiados e, apesar de no vinculantes, alguns entendem que servem como meio auxiliar de interpretao da Conveno de 51. 372 Tal fato pode ser ilustrado pela comparao dos dados do ACNUR quando de sua criao e do ACNUR atualmente: em 1950 contava a organizao com 33 funcionrios e com um oramento de US$ 300 mil, hoje so mais de 6.689 funcionrios distribudos em 116 Estados e um oramento de US$ 1 bilho. Cf. dados obtidos em <http:// www.unhcr.org/excom/EXCOM/44fe8cb52.pdf>. Acesso em: 16 abr. 2007. 373 O nmero de refugiados tambm aumentou consideravelmente: de 1 milho ao final da 2. Guerra Mundial para 8,4 milhes nos dias atuais. 374 Esta citao a traduo livre do pargrafo 14 do citado documento: In discharging the first function it seeks to promote the adoption of international standards for the treatment of refugees and the effective implementation of these standards in such fields

154

O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS

O ACNUR trabalha com trs estratgias de solues durveis: (1) a integrao local, (2) a repatriao voluntria e (3) o reassentamento. Consiste a integrao local na adaptao do refugiado sociedade do Estado que o acolheu e lhe concedeu refgio, tarefa que conta, muitas vezes, com a participao da sociedade civil por meio da atuao de organizaes no-governamentais que se ocupam dos refugiados.375 O reassentamento, por sua vez, pode ser entendido de duas maneiras: no incio da atuao do ACNUR era a prtica de se transferirem refugiados de um Estado para outro, podendo ser inclusive de seu Estado de origem diretamente para o Estado de acolhida, ou seja, era a efetiva transferncia de um refugiado para um Estado de asilo; modernamente vem a ser a transferncia de indivduos, j reconhecidos como refugiados, mas que ainda tm problemas de proteo ou que tm problemas graves de integrao no pas de acolhida (denominado tambm de pas de asilo ou ainda de primeiro pas), para outro Estado, o qual denominado terceiro pas, que se entende mais adequado s necessidades desses indivduos. Os reassentados so hoje, assim, refugiados que no podem permanecer no Estado que lhe reconheceu o status de refugiado e tentam integrar-se em outro territrio, com o auxlio do ACNUR, que proporciona tanto os aspectos financeiros como faz a interlocuo poltica entre os Estados para tal.376 Tal prtica somente possvel em funo do sistema universal de proteo aos refugiados, posto que, se ainda somente existisse o instituto do asilo, fundado na discricionariedade de cada Estado concessor, os indivduos reconhecidos como merecedores de proteo em um Estado no teriam necessariamente o seu status reconhecido nos demais.377 A terceira soluo durvel constitui a repatriao voluntria, que consiste no regresso do refugiado ao seu pas de origem depois de cessadas as causas que o obrigaram a fugir. Tal soluo atualmente vista como a ideal, uma vez que no priva o indivduo de sua origem e, com isso, torna o processo de efetivao de sua cidadania menos traumtico.
_____________ as employment, education, residence, freedom of movement and safeguard against being returned to a country where a refugee may have reason to fear persecution. In discharging the second function, UNHCR seeks to facilitate voluntary repatriation of refugees, or, where this is not a feasible solution, to assist Governments of countries of asylum to make the refugees self-supporting as rapidly as possible. 375 Como no caso brasileiro, o qual ser aprofundado no Ttulo IV, Captulo 1 e Captulo 2, seo 2.2. 376 Atualmente h 30.500 refugiados reassentados no mundo. Cf. dados obtidos em: <www.unhcr.org/statistics/STATISTICS/4486ceb12.pdf>, acesso em: 15 abr. 2007. 377 A temtica do reassentamento ser abordada de modo mais amplo no Ttulo IV, Captulo 3, quando se tratar tambm da postura brasileira quanto a essa questo.

O ALTO COMISSARIADO DAS NAES UNIDAS PARA REFUGIADOS

155

interessante notar a transio pela qual passaram as solues durveis para os refugiados, pois no incio de sua proteo e logo aps a Segunda Guerra Mundial a opo era pelo reassentamento. Atualmente verifica-se a opo pela repatriao voluntria, no pelo fato de ser a mais adequada para o refugiado por ser o retorno ao seu pas de origem (mesmo porque na maioria dos casos ele no quer voltar, pois ou o pas se encontra destrudo ou suas razes deixaram de existir), mas sim pelo fechamento dos Estados, principalmente os desenvolvidos, para a acolhida de estrangeiros, mesmo que refugiados. Cumpre ressaltar que a repatriao prevista e incentivada378 pelo sistema de proteo universal a voluntria, ou seja, resguardam-se os direitos dos refugiados de permanecer no Estado de acolhida e de no serem devolvidos ao seu Estado de origem contra a sua vontade.379 A partir do momento em que o refugiado repatriado, ele deixa de estar sob a proteo internacional decorrente do refgio; por isso indispensvel que ele entenda tal situao, uma vez que em funo da repatriao a sua condio de refugiado cessar. O ACNUR aponta a existncia de 1,1 milho retornados em 2005, nmero este significativo para o cmputo geral da populao refugiada atendida por esse rgo. O tema da repatriao denota a necessidade da complementaridade entre os sistemas de proteo dos refugiados e do Direito Internacional dos Direitos Humanos, para que se eliminem os motivos do refgio, e no somente se apresentem medidas paliativas. Com o escopo de realizar plenamente o seu mandato, o ACNUR procura encorajar os Estados a criar condies adequadas para a proteo dos direitos humanos e para a soluo pacfica de conflitos, ou seja, procura no apenas apresentar solues para os refugiados, mas tambm tem em vista eliminar as causas do xodo dos refugiados. Neste sentido, colabora para a consecuo dos princpios da Carta da ONU (1945), principalmente os relativos manuteno da paz e segurana internacionais, encorajamento do respeito aos direitos humanos e liberdades fundamentais e desenvolvimento das relaes amistosas entre os Estados. Para tanto, o ACNUR tem dois tipos de programa de ao: (1) um programa regular que objetiva executar os seus fins continuamente e (2) programas especiais que so postos em prtica em casos de situaes
_____________ 378 O ACNUR fornece fundos para o retorno dos repatriados, bem como estudos objetivos sobre a situao dos pases de origem realizados previamente autorizao para a viagem e a liberao dos citados fundos. 379 Tal fato a consagrao do princpio do non-refoulement.

156

O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS

emergenciais (como, por exemplo, o que se verificou durante a guerra na ex-Iugoslvia). O ACNUR trabalha com organizaes no-governamentais380 e com outros rgos dentro do sistema da ONU,381 envolvidos direta ou indiretamente com a questo dos refugiados,382 para levar a cabo a sua funo. A parceria com as organizaes no-governamentais ocorre, principalmente, nos processos de integrao dos refugiados nos pases de acolhida e na sua reintegrao em seus Estados aps a cessao das causas que originaram o refgio. Atualmente o ACNUR tem parceria com aproximadamente quinhentas organizaes no-governamentais, e, a fim de melhorar o trabalho realizado, elaborou o programa de Parcerias em Ao [PARinAC] pelo qual encontros so realizados para avaliar os atendimentos e as formas de proteo aos refugiados. Essas parcerias so celebradas pelo ACNUR por meio de acordos, e por isso cumpre apontar quais as bases legais para que isso ocorra. O ACNUR, como foi dito, um rgo subsidirio da ONU criado por uma resoluo da Assemblia Geral que estipulou seus propsitos e objetivos. A ONU uma organizao internacional dotada de personalidade jurdica internacional e capaz de celebrar tratados e acordos. Essa capacidade j foi muito debatida, sendo que existem duas correntes acerca da matria: (1) a denominada corrente da interpretao restritiva ou da interpretao literal da Carta das Naes Unidas, que dispe que a ONU no uma entidade independente dos Estados; os poderes da ONU, estabelecidos por acordo entre Estados conforme disposto na Carta, s poderiam ser modificados por acordo entre os Estados-membros, ou seja, a organizao possuiria uma personalidade internacional limitada ao texto de seu tratado constitutivo sem poder atuar fora dos parmetros deste, e (2) a denominada corrente da interpretao extensiva, que se divide nas doutrinas (a) dos poderes inerentes, que defende que a Carta das ONU apenas estabelece as grandes metas da Organizao,
_____________ 380 Exemplo de apoio de uma organizao no-governamental ao ACNUR foi o patrocnio s suas atividades de 1952 a 1954 pela Fundao Ford. 381 Como a Organizao Mundial da Sade, a UNESCO, a UNICEF e o Programa das Naes Unidas sobre Meio Ambiente. Como j mencionado, a principal causa de refgio so as guerras, e esta produz outras conseqncias alm da produo de refugiados, tais como aumento de doenas, destruio de bens culturais, aumento da mortalidade infantil e degradao ambiental. Deste carter multifacetado dos problemas provocados pelas guerras decorre a necessidade de uma atuao conjunta de vrios rgos do sistema das Naes Unidas para enfrentar adequadamente os obstculos existentes. 382 Tal situao a que ocorre no Brasil, como ser explanado no Captulo 1 e na seo 2.2 do Ttulo IV.

O ALTO COMISSARIADO DAS NAES UNIDAS PARA REFUGIADOS

157

podendo esta atuar livremente dentro destes parmetros, e (b) dos poderes implcitos que foi acatada pela Corte Internacional de Justia ao determinar que deve-se considerar a organizao como possuidora de poderes que, embora no expressamente constantes da Carta, so lhe atribudos pela necessria implicao de que so essenciais ao desempenho de suas funes,383 ou seja, um meio-termo entre as duas correntes mais radicais.384 Esta ltima teoria a adotada pela maioria dos internacionalistas e, por meio dela, se entende que a ONU pode delegar sua capacidade de celebrar tratados aos rgos que cria, por meio de suas resolues, como o caso do ACNUR. Neste sentido a lio de G. S. Goodwin-Gill, que afirma que o ACNUR tem competncias por derivao e inteno,385 ou ainda a postura de Marjoleine Zieck, que afirma que
no que concerne capacidade do ACNUR de celebrar acordos, ela est relacionada com a disposio estatutria citada acima [artigo 8386 do Estatuto387 ] que pode ser considerada como uma delegao de poderes pela Assemblia Geral.388

Dessa feita, tem-se que o ACNUR est autorizado a celebrar tratados. Cumpre agora verificar se ele tem capacidade para celebrar acordos, como os que faz com as organizaes no-governamentais, uma vez que esses no so tratados, j que essas ltimas, apesar de serem atores das relaes
_____________ 383 Antnio Augusto Canado Trindade. Direito das organizaes internacionais. 2. ed. Braslia: Escopo, 2002. p. 24. 384 Antnio Augusto Canado Trindade. Direito das organizaes internacionais, ob. cit., p. 13-26 e FISCHEL DE ANDRADE, J. H. O treaty-making power das organizaes internacionais, Revista de Informao Legislativa, Braslia, ano 32, n. 128, p. 95-105, outubro/dezembro de 1995. 385 ZIECK, M. UNHCRs special agreements, Essays on the law of treaties a collection of essays in honour of Bert Vierdag. Martinus Nijhoff Publishers, p. 176, 1998, que diz Goodwin-Gill refers to UNHCRs enjoying personality by derivation and intention (traduo livre). 386 Artigo 8. O Alto Comissrio dever assegurar a proteo dos refugiados abrangidos pela competncia do Comissariado pelos seguintes meios: (a) promovendo a concluso e ratificao de convenes internacionais para proteo dos refugiados, velando pela sua aplicao e propondo alteraes dos mesmos, (b) promovendo, mediante acordos especiais com os Governos, a execuo de todas as medidas destinadas a melhorar a situao dos refugiados e a reduzir o nmero dos que requerem proteo, [...] (h) estabelecendo contato, da forma que julgue mais conveniente, com as organizaes privadas que se ocupem de questes de refugiados [...]. 387 Nota da autora. 388 ZIECK, M. Ob.cit, p. 176: As far as the capacity of UNHCR to conclude such agreements is concerned, it can be related to the statutory provision quoted above shich can be considered a delegation of powers by the General Assembly (traduo livre).

158

O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS

internacionais, no so sujeitos do Direito Internacional e, portanto, no tm capacidade para firmar tratados. A competncia do ACNUR para celebrar tais acordos decorre da interpretao combinada de trs dispositivos de seu estatuto, quais sejam, os artigos 1., 10 e 20, que estipulam o que segue:
Artigo 1. O Alto Comissariado das Naes Unidas para Refugiados, atuando sob a autoridade da Assemblia Geral, assumir a funo de proporcionar proteo internacional, sob os auspcios das Naes Unidas, aos refugiados que renam as condies previstas no presente Estatuto, e de encontrar solues permanentes para o problema dos refugiados, ajudando os governos e, sujeito a aprovao dos governos interessados, as organizaes privadas a fim de facilitar o repatriamento voluntrio de tais refugiados ou a sua integrao no seio de novas comunidades nacionais; Artigo 10 O Alto Comissariado administrar quaisquer fundos, pblicos ou privados, que receba para assistncia aos refugiados, e, se apropriado, organismos pblicos, que considere mais aptos para administrar tal assistncia, e Artigo 20 O Alto Comissariado ser financiado pelo oramento das Naes Unidas. Salvo deciso posterior em contrrio, por parte da Assemblia Geral, nenhum encargo, para alm das despesas administrativas referentes ao funcionamento do Alto Comissariado, ser imputado ao oramento das Naes Unidas e todas as outras despesas referentes atividade do Alto Comissariado sero financiadas atravs de contribuies voluntrias.

Da combinao desses trs artigos tem-se que quase a totalidade de fundos do ACNUR vem de contribuies voluntrias e que esses devem ser implementados pelos governos e organizaes no-governamentais, a no ser quando tal implementao seja impossvel, quando, ento, o ACNUR atua sozinho. Isso ocorre em funo de divergncias quanto ao papel do ACNUR quando de sua criao: enquanto alguns Estados, como o Reino Unido e os Estados Unidos, achavam que ele deveria cuidar apenas de questes legais e diplomticas, outros Estados, como Frana, Blgica e Holanda, entendiam que ele deveria ocupar-se tambm da assistncia material; encontrou-se um meio-termo pelo qual os custos que recaem sobre a ONU so s os relativos quelas, mas permite-se que ele exera estas tambm desde que apoiado por fundos privados. Assim, tem-se que o ACNUR est autorizado por seu estatuto a celebrar acordos com organizaes no-governamentais, acordos que, como apontado acima, so de extrema relevncia para a efetivao da proteo internacional dos refugiados.

O ALTO COMISSARIADO DAS NAES UNIDAS PARA REFUGIADOS

159

De todas as agncias e rgos criados para coordenar a proteo internacional dos refugiados, o ACNUR parece, at o momento, ser o que obteve maior sucesso em seu objetivo o que pode ser comprovado pelo recebimento, por este rgo, de dois Prmios Nobel da Paz (1954 e 1981) no somente por durar alm de sua data limite ou por possibilitar a consecuo de instrumentos jurdicos universais sobre a questo, mas tambm, e principalmente, por conseguir acompanhar a evoluo da problemtica dos refugiados e, com isso, poder trazer solues e respostas adequadas a este tema. Como j dito, as principais funes do ACNUR esto relacionadas com a aplicao da Conveno de 1951, revisada pelo Protocolo de 67, diploma legal patrocinado pela ONU e assinado pelos Estados, sendo, portanto, um dispositivo internacional cuja eficcia depende da vontade poltica dos Estados signatrios, posto que a ONU no conta com rgos sancionadores fortes para o descumprimento dos tratados que patrocina, bem como de seus atos unilaterais. Ademais, no se trata de uma regra supranacional de aplicao imediata e inquestionvel. Da o artigo 5. da Conveno de 51 estipular que: Nenhuma disposio da mesma prejudica outros direitos e vantagens concedidos aos refugiados, independentemente desta Conveno. Interpretando-se essa determinao tem-se que os Estados, no exerccio de sua soberania, podem criar regras prprias, desde que mais favorveis, quanto aos refugiados, possibilidade importante (pois permite a adaptao das regras internacionais s situaes concretas vividas pelos refugiados em diferentes Estados), acatada pelos Estados e encorajada pelo ACNUR.

Captulo 2
O FUTURO DA PROTEO INTERNACIONAL AOS REFUGIADOS: CONVENTION PLUS, REFUGEE LAW CLINICS, DESLOCADOS INTERNOS E REFUGIADOS AMBIENTAIS
Como mencionado, o Direito Internacional dos Refugiados surge logo aps a Segunda Guerra Mundial visando proteo de pessoas perseguidas em funo de sua raa, religio, nacionalidade, opinio poltica ou pertencimento a um grupo social e evolui regionalmente para proteger tambm pessoas em situao de grave e generalizada violao de direitos humanos. Atualmente verifica-se que o sistema internacional de proteo aos refugiados encontra-se bem-estruturado. Contudo sempre h desafios e possibilidade de aperfeioamento. exatamente sobre as estratgias que visam a tal fim que trata o presente captulo. Tais estratgias podem ser divididas em dois grandes grupos: de um lado, tem-se as aes que visam a fortalecer a proteo jurdica dos refugiados, enfrentando, desta feita, o atual desafio dos direitos humanos, qual seja, sua real efetivao; e de outro, tem-se aes que buscam aumentar o rol de pessoas protegidas pelo Direito Internacional dos Refugiados, visando alterar, assim, a prpria definio de refugiado ou o mandato do ACNUR. A efetivao da proteo internacional aos refugiados apresenta dois aspectos: (1) o relacionado ao prprio reconhecimento do status de refugiado, ou seja, a verificao da implementao dos dispositivos mnimos de proteo adotados pela Conveno de 51 por parte dos Estados signatrios; e (2) o relativo ao gozo de direitos aps o reconhecimento do status de refugiado.

162

O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS

No que tange ao primeiro aspecto, verifica-se que o ACNUR, ademais de realizar esta fiscalizao, zelando pela aplicao das fontes do Direito Internacional dos Refugiados, buscando evitar que interpretaes restritivas ou aplicaes inadequadas dessas causem prejuzo proteo internacional dos refugiados, apresentou uma estratgia para a atualizao das regras do Direito Internacional dos Refugiados, a fim de torn-lo mais adaptado realidade internacional atual. Trata-se da Convention Plus, que vem a ser um esforo internacional iniciado e coordenado pelo Alto Comissariado das Naes Unidas para Refugiados (ACNUR) e que tem como objetivo melhorar mundialmente a proteo aos refugiados e facilitar resolues dos problemas dos refugiados por meio de acordos especiais multilaterais.389 A Convention Plus trabalha a partir da Conveno de 51 e do Protocolo de 67, mas tenta moderniz-los, em face dos maiores desafios enfrentados pelo Direito Internacional dos Refugiados, os quais o ACNUR considera como as solues durveis e a diviso de responsabilidade ao se acolher e proteger refugiados.390 A Convention Plus foca em trs prioridades: uso estratgico do reassentamento como uma ferramenta de proteo; enfoque mais efetivo no auxlio ao desenvolvimento e clarificao das responsabilidades dos Estados em casos de movimento irregular secundrio,391 que vem a ser a mudana irregular de um refugiado do Estado que o acolheu para outro. Tais estratgias j esto sendo debatidas e aplicadas, e o ACNUR estabeleceu mecanismos de avaliao da sua efetividade. Ainda que os resultados no possam ser mensurados em face do pequeno lapso temporal da proposta da Convention Plus, acredita-se que tal iniciativa relevante dado que os marcos legais do Direito Internacional dos Refugiados possuem ao menos 60 anos e que adapt-los s novas necessidades impostas pelo cenrio internacional essencial a fim de manter a efetividade da proteo aos refugiados.
_____________ 389 Cf. dados obtidos no site do ACNUR. Disponvel em: <www.unhcr.org>. Acesso em: 13 abr. 2007: Convention Plus is an international effort initiated and coordinated by the Office of the United Nations High Commissioner for Refugees (UNHCR). Its aim is to improve refugee protection worldwide and to facilitate the resolution of refugee problems through multilateral special agreements (traduo livre da autora). 390 Ibidem. 391 Ibidem: [t]he strategic use of resettlement as a tool of protection; [m]ore effective targeting of development assistance e [c]larification of the responsibilities of States in the event of irregular secondary movement (traduo livre da autora).

O FUTURO DA PROTEO INTERNACIONAL AOS REFUGIADOS

163

Em paralelo a esse esforo, encontra-se a iniciativa que visa a assegurar os direitos dos refugiados aps sua acolhida pelos Estados. Isso se faz necessrio, pois um refugiado que j tem seu status como tal reconhecido deve gozar de direitos mnimos para a sua sobrevivncia no pas de acolhida. Trata-se, assim, da prpria efetivao dos direitos humanos por parte do Estado de acolhida, uma vez que, ao ser reconhecido, o refugiado passa a ter, pelo menos, o patamar de um estrangeiro, e, assim, faz parte do mbito de proteo do ordenamento jurdico do Estado.392 A efetivao dos direitos mnimos dos refugiados tem sido uma preocupao do ACNUR, j que ele vem verificando violaes aos direitos humanos dos refugiados, e existe a possibilidade de uma atuao pontual no mbito dos Estados de acolhida, pois o que se est monitorando a efetivao dos direitos humanos em geral, que , ou deveria ser, irrestrita. Desse modo, o ACNUR resolveu investir nessa possibilidade como uma ao futura, a fim de aumentar a sua legitimidade como rgo de proteo dos refugiados, atuando tanto na fase de reconhecimento quanto na fase que sucede a esse. Entre vrias alternativas, resolveu-se adotar um sistema novo de proteo aos direitos dos refugiados, pelo qual se assegura a fiscalizao do respeito a eles sem, contudo, demandar uma ao direta no interior dos Estados, impedindo, com isso, um choque poltico. Baseado nos Escritrios Modelos de Direitos Humanos, especialmente nos de direitos civis e polticos surgidos nos Estados Unidos, estabeleceramse Refugees Law Clinics, pelas quais se estabelecem grupos de estudantes de direito, sob a superviso de professores, que passam a prestar assistncia jurdica aos refugiados depois de seu reconhecimento, garantindo o acesso Justia, previsto no artigo 16, 1393 da Conveno de 51, e os seus direitos fundamentais nos Estados de acolhida. A partir desta frmula geral, vrias alternativas so viveis, podendo as Refugees Law Clinics ser estabelecidas no mbito universitrio como uma matria sujeita concesso de crditos, ou como uma atividade extracurricular. Tal fato extremamente positivo, pois permite que cada Estado adapte as Refugees Law Clinics sua realidade e ao seu sistema universitrio, no impondo uma frmula geral inflexvel.
_____________ 392 O que no caso brasileiro se baseia no caput do artigo 5. da Constituio Federal de 1988. 393 Artigo 16, 1 Todos os refugiados, nos territrios dos Estados Contratantes, tero livre e fcil acesso aos tribunais.

164

O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS

O sistema j existe nos Estados Unidos e na Polnia, por exemplo, e o intuito do ACNUR divulg-lo394 para o maior nmero possvel de Estados, para que a efetivao dos direitos dos refugiados seja completada com a proteo de seus direitos humanos. Verifica-se, assim, que se trata de uma ao conjunta do ACNUR com a sociedade civil para a implementao dos direitos mnimos dos refugiados em cada Estado. Nesse sentido, importante destacar que, no campo do Direito Internacional dos Refugiados, o papel da sociedade civil cada vez mais relevante diante do mundo globalizado e aponta tambm para o fato de, a cada dia, a temtica dos refugiados ser mais difundida, e a percepo de sua importncia, mais abrangente. No que tange s iniciativas relacionadas ampliao do mandato do ACNUR e/ou de ampliao do conceito de refgio, duas merecem destaque: (1) a crescente preocupao com os deslocados internos e (2) o aparecimento de refugiados ambientais. Entende-se por Deslocados Internos
as pessoas ou grupos de pessoas que se viram foradas ou obrigadas a escapar ou fugir de seu lar ou de seu lugar de residncia habitual, especialmente em funo ou para evitar os efeitos de um conflito armado, de situaes de violncia generalizada, de violaes de direitos humanos ou de catstrofes naturais ou provocadas pelo ser humano, e que no tenham cruzado uma fronteira estatal internacionalmente reconhecida.395

So, assim, pessoas que, por foras alheias as suas vontades, tiveram que deixar seus lares, a fim de proteger suas vidas, e que buscam proteo396 em outra parte do territrio de seu prprio Estado.
_____________ 394 Para tanto seminrios internacionais restritos a convidados do ACNUR tm sido realizados anualmente. 395 Cf. anexo do representante do Secretrio Geral da ONU sobre Deslocados Internos (E/ CN. 4/1998/53/Add. 2 de 11.02.1998): A los efectos de estos principios, se entiende por desplazados internos las personas o grupos de personas que se han visto forzadas u obligadas a escapar o huir de su hogar o de seu lugar de residencia habitual, en particular como resultado o para evitar los efectos de un conflicto armado, de situaciones de violencia generalizada, de violaciones de los derechos humanos o de catstrofes naturales o provocadas por el ser humano y que no han cruzado una frontera estatal internacionalmente reconocida. 396 Por proteo entende-se: All activities aimed at obtaininig full respect for the rights of the individual in accordance with the letter and the spirit of the relevant bodies (human rights, humanitarian law, refuge law), cf. HICKEL, M. C. Protection of internally displaced persons affected by armed conflicts: concept and challenges in International Review of the Red Cross, v. 83, n. 843, p. 701, september 2001.

O FUTURO DA PROTEO INTERNACIONAL AOS REFUGIADOS

165

A necessidade dessa fuga pode ser fundada em inmeras situaes, que podem ser agrupadas em trs grandes grupos: (1) a generalizada violao de direitos humanos, (2) a existncia de um conflito interno e (3) a existncia de um conflito internacional. Em funo desta diviso se estabelece qual sistema de normas protetivas ser aplicado a esses indivduos: no primeiro caso aplicam-se as normas de Direito Internacional dos Direitos Humanos, no segundo caso normas de Direito Internacional dos Direitos Humanos e de Direito Internacional dos Conflitos Armados, especialmente o artigo 3. comum s quatro Convenes de Genebra,397 e no ltimo caso o Direito Internacional Humanitrio em sua plenitude. Apesar de a proteo dessas pessoas estar assegurada, a comunidade internacional verificou que ela no era suficiente, posto que a base na qual se funda facilmente violada nas situaes em que deve atuar. Isto , em caso de generalizada violao de direitos humanos torna-se difcil a proteo da pessoa humana por esse ramo do direito, e a proteo do Direito Internacional Humanitrio, apesar de ser considerada jus cogens por alguns doutrinadores
_____________ 397 Artigo 3. Em caso de conflito armado de carter no-internacional que ocorra em territrios de uma das Altas Partes Contratantes, cada uma das Partes em conflito dever aplicar, pelo menos, as seguintes disposies: 1) As pessoas que no tomarem parte diretamente nas hostilidades, incluindo os membros das foras armadas que tiverem deposto as armas e as pessoas que ficarem fora de combate por enfermidade, ferimento, deteno ou qualquer outra razo, devem em todas circunstncias ser tratadas com humanidade, sem qualquer discriminao desfavorvel baseada em raa, cor, religio ou crena, sexo, nascimento ou fortuna, ou qualquer outro critrio anlogo. Para esse efeito, so e continuam a ser proibidos, sempre e em toda parte, com relao s pessoas acima mencionadas: a) atentados vida e integridade fsica, particularmente homicdio sob todas as formas, mutilaes, tratamentos cruis, torturas e suplcios; b) tomadas de refns; c) ofensas dignidade das pessoas, especialmente os tratamentos humilhantes e degradantes; d) condenaes proferidas e execues efetuadas sem julgamento prvio realizado por um tribunal regularmente constitudo, que oferea todas as garantias judiciais reconhecidas como indispensveis pelos povos civilizados. 2) Os feridos e enfermos sero recolhidos e tratados. Um organismo humanitrio imparcial, tal como o Comit Internacional da Cruz Vermelha, poder oferecer seus servios s Partes em conflito. As Partes em conflito devero empenhar-se, por outro lado, em colocar em vigor por meio de acordos especiais todas ou parte das demais disposies da presente Conveno. A aplicao das disposies anteriores no afeta o estatuto jurdico das Partes em conflito. Disponvel em: <www.icrc.org/pr>. Acesso em: 23 nov. 2002.

166

O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS

e contar com sanes internacionais para sua violao, ainda depende da vontade dos Estados, e/ou das partes em conflito, em obedec-lo. At mesmo a semelhana da situao dos deslocados internos e dos refugiados, que poderia ensejar a incluso daqueles no sistema de proteo destes, no garante a necessria efetividade de salvaguarda dos deslocados internos. Isto porque pela anlise da definio jurdica de deslocados internos, verifica-se que ela se distingue da definio de refugiado em dois aspectos: (1) por no terem cruzado fronteiras internacionais398 e (2) pelo fato de as causas de sua necessidade de proteo serem mais abrangentes, incluindose motivos de refgio previstos somente em instrumentos regionais de proteo aos refugiados, tais como a possibilidade de catstrofes naturais. Apesar disso, o ACNUR vem ampliando o seu mandato original399 e tem assistido os deslocados internos, tentando, com isso, efetivar a proteo universal de pessoas em situao de emergncia que lhe foi incumbida. Tal ampliao ocorre desde 1972, quando o Conselho Econmico e Social da ONU solicitou ao ACNUR, ao tratar de questes relativas ao Sudo, que desse assistncia a pessoas deslocadas dentro do pas400-401 e vem sendo reafirmada por uma pletora de resolues tanto desse rgo quanto da Assemblia Geral. Para que possa atuar da melhor maneira possvel em relao aos deslocados internos o ACNUR estabeleceu quatro requisitos para sua ao: (1) deve haver consenso do Estado no qual eles se encontram, (2) deve existir uma solicitao por parte da Assemblia Geral, do Secretrio Geral ou de qualquer outro rgo competente da ONU, (3) o acesso s populaes nestas condies deve ser livre e (4) a opo de buscar refgio em outro Estado deve continuar existindo.402 Contudo, os doutrinadores apontam inmeros problemas na proteo assegurada pelo ACNUR aos deslocados internos, entre os quais se destacam: (1) a politizao da ajuda internacional, contrariando o princpio de no_____________ 398 A necessidade de no estar mais sob a proteo de seu Estado foi inserida na definio de refugiado em virtude da relevncia do princpio de no-interveno na ordem internacional ps-Segunda Guerra Mundial. 399 O ACNUR deve se reportar ao Conselho Econmico e Social e por meio deste Assemblia Geral da ONU a qual tem o poder de expandir o mandato do ACNUR tanto temporalmente (o que tem feito desde a sua criao, uma vez que ele foi estabelecido com um prazo limite de 5 anos para o exerccio de suas atividades) quanto materialmente. 400 ACNUR. The protection of internally displaced persons and the role of UNHCR. 27 February 2007. Disponvel em: <www.unhcr.ch>. Acesso em: 13 abr. 2007. 401 Ibidem: persons displaced within the country (traduo livre da autora). 402 ACNUR. International legal standards applicable to the protection of internally displaced persons: a Reference manual for UNHCR Staff. UNHCR: Geneva, 1996. p. 1

O FUTURO DA PROTEO INTERNACIONAL AOS REFUGIADOS

167

interveno consagrado na Carta da ONU,403 uma vez que o ACNUR, ao auxiliar pessoas ainda sob a jurisdio de seu Estado, estaria indiretamente apontando violaes de direitos por parte desse Estado, as quais ensejaram a necessidade de auxlio, e a comunidade internacional, por meio de um de seus rgos, estaria interferindo em assuntos domsticos de modo inadequado e (2) a falta de recursos, principalmente financeiros, para assegurar proteo efetiva aos refugiados e aos deslocados internos. Verificando-se, assim, a eficcia limitada da proteo assegurada pelas trs vertentes de proteo da pessoa humana aos deslocados internos, apontou-se a necessidade de se ampliar a proteo a eles, criando-se um sistema prprio de proteo404 que a comunidade internacional pudesse aplicar de modo independente e eficaz. O primeiro passo para a criao desse sistema foi a incluso do tema no mbito mais restrito da ONU,405 mais especificamente a criao de um grupo de trabalho da Comisso de Direitos Humanos do Conselho Econmico e Social sobre o tema.406 Em seguida, em 1992, a Comisso de Direitos Humanos da ONU solicitou ao Secretrio Geral a nomeao de um representante para elaborar marcos normativos sobre a matria, a serem adotados por governos, instituies governamentais e organizaes no-governamentais que atuem na proteo dos direitos humanos. Essa iniciativa resultou na elaborao, em 1998, de trinta princpios dirigentes sobre os deslocados internos, consagrados na resoluo E/CN.4/
_____________ 403 Cf. Artigo 2 (7) Nenhum dispositivo da presente Carta autorizar as Naes Unidas a intervirem em assuntos que dependam essencialmente da jurisdio de qualquer Estado ou obrigar os membros a submeterem tais assuntos a uma soluo, nos termos da presente Carta; este princpio, porm, no prejudicar a aplicao das medidas coercitivas constantes do Captulo VII. 404 A incluso deste sistema em uma das trs vertentes de proteo da pessoa humana ou a criao de um 4. sistema no aqui discutida, pois, como ele ainda no est totalmente estabelecido no se tem como avaliar o seu contedo e, com isso, posicion-lo adequadamente nos sistemas de proteo. 405 Como j mencionado, o tema j era discutido pela ONU por meio do ACNUR desde a dcada de 1960; ocorre que o ACNUR no um dos rgos principais da ONU, sendo um organismo auxiliar na efetivao de seu mandato. Os rgos principais da ONU so: o Conselho de Segurana, a Assemblia Geral, o Conselho Econmico e Social, o Secretariado, a Corte Internacional de Justia e o atualmente inoperante Conselho Tutelar. Assim, quando se faz referncia incluso do tema no mbito mais restrito da ONU refere-se sua incluso nos debates de seus rgos principais. 406 O grupo de trabalho temtico sobre deslocados internos foi estabelecido em 1992 e tem como representante at hoje o Sr. Francis M. Deng, do Sudo.

168

O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS

1998/53/Add.2 de 11.02.1998 da ONU,407 e dentre os quais se encontra a definio de deslocado interno supramencionada. Tal fato apresenta relevncia, pois a elaborao de tal conceito pelo Direito Internacional impede que a soberania estatal, base da Ordem Internacional de Vestflia, seja empecilho proteo de indivduos que no conseguiram transpor as fronteiras do pas. Esses princpios repetem muitos dos direitos assegurados pelo sistema universal de proteo aos direitos humanos, como os consagrados na Declarao Universal dos Direitos do Homem (1948) e nos Pactos Internacionais de Direitos Humanos (1966). Sua principal qualidade consiste na adaptao deles ao caso concreto dos deslocados internos. Ademais, eles tratam de situaes tpicas dos deslocados, como, por exemplo, a questo da assistncia humanitria. Apesar de ser um avano, a elaborao desses princpios ainda dependente de sua aplicao por outros entes, uma vez que no se criou um rgo encarregado de tratar especificamente do tema dos deslocados internos. Em face dessa lacuna institucional que pode levar a respostas menos efetivas, em 2005, a Assemblia Geral da ONU solicitou ao Inter-Agency Standing Committee [IASC] que elaborasse uma estratgia para a proteo dos deslocados internos. O IASC um comit que congrega os rgos da ONU que tratam de questes humanitrias e outras organizaes no-governamentais que tm mandatos similares (como a Cruz Vermelha e a Organizao Internacional de Migrao)408, a fim de proporcionar respostas mais coordenadas por parte da organizao. No que tange aos deslocados internos, o IASC conseguiu estabelecer o cluster approach, que distribui as competncias quanto proteo e assistncia a eles pelos rgos que o compem409-410 Coube ao ACNUR a responsabilidade no que tange a proteo, abrigo emergencial e coordenao de campos e gerenciamento de deslocados internos que esto nessa situao em funo da existncia de conflitos.
_____________ 407 Para texto integral dos princpios verificar <www.un.org>. 408 A Organizao Internacional de Migrao foi fundada em 1951 como uma organizao intergovernamental para reassentar deslocados internos na Europa; atualmente ela assiste a migrantes do mundo todo. Para maiores informaes a respeito verificar <www.iom.org>. 409 ACNUR. The protection of internally displaced persons and the role of UNHCR. Ob. cit. 410 As competncias foram distribudas da seguinte forma: Nutrio (UNICEF), Sade (OMS), gua/Saneamento (UNICEF), Abrigo emergencial (ACNUR para deslocados em funo de conflito e Cruz Vermelha para deslocados em funo de desastres), Gerenciamento de campos (ACNUR para deslocados em funo de conflito e OIM para deslocados em funo de desastres), Proteo (ACNUR para deslocados em funo de conflito e ACNUR/ACNUDH/ UNICEF para desastres e para civis afetados pelos deslocamentos), Recuperao Inicial (PNUD), Logstica (PMA), Telecomunicaes emergenciais (OCHA/UNICEF/PMA)

O FUTURO DA PROTEO INTERNACIONAL AOS REFUGIADOS

169

O papel de destaque do ACNUR411 pode ser explicado em face dos fatos de que (1) ele j possui programas de ao estabelecidos e (2) possui um extensivo know-how no que se refere proteo e (3) as semelhanas entre os refugiados e os deslocados internos so significativas, o que facilita a proteo destes por esse rgo. Na prtica o ACNUR j se ocupa dos deslocados internos h anos (elencando-os como pessoas de interesse do ACNUR como, por exemplo, os refugiados repatriados), e desde 2001 tem-se verificado o aumento constante do nmero de deslocados atendidos, o qual atualmente de 6,6 milhes, representando 31,5% da populao total atendida pelo ACNUR. Ainda relacionado com a temtica da ampliao do mandato de atuao do ACNUR e propugando por uma expanso na definio jurdica de refugiados, tem-se o tema dos Refugiados Ambientais. Refugiados ambientais so as pessoas que fugiram de suas casas por causa de mudanas ambientais que tornaram suas vidas ameaadas ou insustentveis.412 O termo refugiados ambientais foi cunhado em 1985,413 mas foi apenas recentemente, (sobretudo com a desertificao acentuada na frica, com o tsunami na sia, com um grave terremoto no Paquisto e o furaco Katrina nos Estados Unidos), que passou a existir presso para que essas pessoas sejam protegidas pelo sistema do Direito Internacional dos Refugiados. Para Karla Hatrick so cinco as principais causas de refugiados ambientais: (1) degradao da terra agriculturvel, (2) desastres ambientais, (3) destruio de ambientes pela guerra, (4) deslocamento involuntrio na forma de reassentamento e (5) mudanas climticas.414 Tais pessoas ficam assim no somente deslocadas, mas tambm desprovidas de proteo internacional especfica uma vez que no se enquadram na proteo concedida pelo Direito Internacional dos Refugiados, estando em situao similar dos migrantes forados por questes econmicas. A ampliao do mandato do ACNUR para abranger essas pessoas parece ser possvel somente de modo pontual e com base no carter humanitrio de seu trabalho, uma vez que elas muitas vezes seguem no interior de seu prprio Estado (assemelhando-se aos deslocados internos) e que, sobretudo, no so vtimas de perseguio.
_____________ 411 O ACNUR adotou os princpios dirigentes elaborados pela ONU e os compilou em um manual de procedimento entregue ao seu pessoal de campo. 412 DERANI, C. Refugiado ambiental. Dicionrio de Direitos Humanos. Disponvel em: <www.espmu.gov.br>. Acesso em: 12 abr. 2007. 413 Ibidem. 414 Ibidem.

170

O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS

Apesar de o enquadramento legal dessas pessoas como refugiados parecer difcil, os refugiados ambientais impem uma discusso relevante sobre a abrangncia do sistema internacional de proteo aos refugiados. Discusso essa que est apenas iniciando e que promete estar na agenda internacional pelos prximos anos, dado que a ONU aponta que at o ano 2050 existiro 150 milhes de pessoas nessa condio e que o nmero atual de refugiados ambientais j equivalente ao de refugiados.415

_____________ 415 Ibidem.

TTULO IV
A PROTEO NACIONAL AOS REFUGIADOS
Captulo 1
PANORAMA HISTRICO DO REFGIO NO BRASIL
O Brasil est comprometido com a normativa de proteo dos refugiados desde os primrdios da fase de universalizao deste instituto, no incio da dcada de 50 do sculo XX, uma vez que ratificou e recepcionou tanto a Conveno de 51416 quanto o Protocolo de 67,417 alm de fazer parte do Conselho Executivo do ACNUR desde 1958. Apesar disso, durante, aproximadamente, duas dcadas no houve manifestao de uma efetiva poltica de acolhida a refugiados em nosso territrio, sendo tal fato alterado somente no final da dcada de 1970.418 Em 1977419 o ACNUR celebrou um acordo com o Brasil para o estabelecimento de um escritrio ad hoc em seu territrio, mais precisamente no Rio de Janeiro, em funo da ruptura da democracia na Amrica Latina,
_____________ 416 A lei 9.474/1997, bem como as principais etapas de sua criao, so objetos de estudo da seo 2, do prximo captulo. 417 A Conveno de 51 foi recepcionada em nosso ordenamento pelo Decreto-legislativo 11, de 7 de julho de 1960, e promulgada pelo Decreto 50.215, de 28 de janeiro de 1961. J o Protocolo de 67 foi recepcionado pelo Decreto-legislativo 93, de 30 de novembro de 1971, e promulgado pelo Decreto 70.946, de 7 de agosto de 1972. Contudo, de acordo com Guido F. S. Soares, somente com o decreto 99.757, de 3 de dezembro de 1990, o Protocolo de 67 passou a ter validade efetiva, pois no decreto de promulgao anterior mantiveram-se as reservas que o Protocolo objetivava retirar, fato corrigido somente em 1990; cf. SOARES, G. F. S. Ob. cit., p. 398-399. 418 FISCHEL DE ANDRADE J. H. e MARCOLINI, A. Ob. cit., p. 168. Neste primeiro momento o Brasil dava aos refugiados no-europeus a condio de asilados, que como visto no traz obrigaes para o Estado concessor e no tem sua aplicao fiscalizada por um rgo internacional. 419 Existe controvrsia a respeito da data da abertura do Escritrio do ACNUR no Brasil. Alguns autores apontam o ano de 1982, quando a presena do ACNUR foi oficialmente reconhecida, mas o prprio ACNUR aponta o ano de 1977 como o ano de instalao, razo pela qual tambm aqui se aponta esta data.

172

O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS

que gerou perseguies aos opositores dos novos regimes e, conseqentemente, refugiados. Esse escritrio, no entanto, atuou principalmente realizando o reassentamento dos refugiados que ali chegavam, uma vez que, no acordo existente entre o ACNUR e o governo brasileiro, estabelecia-se que o Brasil manteria a limitao geogrfica da Conveno de 51, somente recebendo refugiados provenientes da Europa. E, alm disso, o Brasil, tambm vivendo sob uma ditadura militar, no queria dar guarida a pessoas que se opunham a regimes prximos ao seu, mas permitia o trnsito dessas em seu territrio para reassentamento em outro Estado. Durante essa fase, cerca de 20 mil argentinos, bolivianos, chilenos e uruguaios foram reassentados na Austrlia, Canad, Europa e Nova Zelndia.420 Nem mesmo a instalao do ACNUR em seu territrio fez com que a reserva geogrfica fosse denunciada pelo Brasil, muito porque, por esse mesmo acordo, o Brasil permitia a instalao do ACNUR, mas no reconhecia o seu mandato como rgo de uma organizao internacional. Durante esse perodo de atuao quase clandestina, o ACNUR contou com o apoio de rgos de atuao interna ligados aos direitos humanos para a proteo aos refugiados. Entre esses parceiros pode-se destacar a Critas Arquidiocesana do Rio de Janeiro, a Comisso Pontifcia Justia e Paz (comumente denominada Comisso Justia e Paz) e a Critas Arquidiocesana de So Paulo. A Critas uma organizao sem fins lucrativos da Igreja Catlica com atuao mundial em diversos projetos sociais. Foi estabelecida oficialmente em 1950, apesar de ter atuado embrionariamente auxiliando as vtimas da Segunda Guerra Mundial e de um terremoto no Japo em 1948. A funo da Critas atender s populaes nas suas grandes necessidades, ou seja, pode-se dizer que ela o brao social da Igreja Catlica. A Critas Internacional formada pelas Critas Nacionais, que se organizam em regies continentais para facilitar sua atuao. Atualmente a Critas atua em 154 Estados, sendo que 21 Critas Nacionais so parceiras implementadoras do ACNUR.421 Desde 1967 a Critas Internacional tem status de observadora junto ONU, mais precisamente no Conselho Econmico e Social, o que demonstra o reconhecimento da sua relevncia pela comunidade internacional.
_____________ 420 FISCHEL DE ANDRADE J. H. e MARCOLINI, A. Ob. cit., p. 169. 421 Cf. dados obtidos no site do ACNUR. Disponvel em: <www.unhcr.org>. Acesso em: 16 abr. 2007.

PANORAMA HISTRICO DO REFGIO NO BRASIL

173

No Brasil est ligada Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil [CNBB] e Pastoral Social, tendo sido criada em 1956. Est organizada em 140 dioceses, que juntas formam arquidioceses, entre as quais se destacam as Arquidioceses de So Paulo e Rio de Janeiro, que atuam, at hoje, na acolhida dos refugiados. J a Comisso Pontifcia Justia e Paz existia para legalizar o tratamento humanitrio que a Igreja Catlica dava aos refugiados, bem como a todos os temas de direitos humanos. Tais parcerias foram vitais para a atuao do ACNUR no Brasil, em face das citadas limitaes de sua competncia impostas pelo acordo com o governo brasileiro. Em funo delas, o ACNUR conseguiu que 150 refugiados vietnamitas,422 alguns refugiados cubanos423 e 50 famlias Bahai fossem recebidas, entre 1975 e 1980, e em 1986, respectivamente, como residentes estrangeiros,424 de modo a minimizar a aplicao da reserva geogrfica em nosso ordenamento.425 Esses refugiados foram recebidos pela Critas Arquidiocesana do Rio de Janeiro e pela Comisso Pontifcia Justia e Paz em So Paulo, sendo que nesta cidade o atendimento direto a essas pessoas foi sediado na Associao de Voluntrios para a Integrao do Migrante [AVIM].426 Sendo assim, em So Paulo, passaram a existir dois centros para auxlio aos refugiados, ambos dentro da Arquidiocese de So Paulo: (1) a Comisso
_____________ 422 Refugiados estes que foram resgatados em alto-mar por petroleiros brasileiros, em funo do que o governo brasileiro se tornou responsvel por eles. 423 Esses refugiados estavam no Brasil na supramencionada condio de asilados e viviam em Curitiba, onde foram auxiliados com dinheiro para integrao local. Os projetos a estabelecidos no lograram sucesso, e os refugiados foram transferidos para So Paulo, quando ento passaram a contar com apoio jurdico e apoio para questes de habitao e sade, mas no com dinheiro em espcie para projetos. 424 Note-se que no foi reconhecido formalmente o status de refugiados a essas pessoas, mas na prtica foram-lhes assegurados direitos e protees. 425 Apesar desse incio de proteo a presena do ACNUR no Brasil e, de modo geral, na Amrica Latina durante o perodo de ditadura militar criticado, por ter sido menor do que a necessria. Sem tentar justificar uma atuao menos forte do que a que se precisava pode-se apontar trs questes que auxiliam o entendimento de tal postura: (1) o princpio de no-interveno, durante esse perodo, era ainda muito forte nas relaes internacionais, dificultando a flexibilizao da soberania, necessria para a atuao do ACNUR; (2) a questo da efetivao dos direitos humanos tambm se encontravae minimizada em funo desse princpio; e (3) durante o perodo em tela a descolonizao e a independncia de Estados africanos e asiticos, realizadas em muitos casos por meio do recurso fora, geraram muitos refugiados, em nmero muito maior do que os produzidos pelas ditaduras na Amrica Latina, demandando maior atuao do ACNUR. 426 Da qual era diretor o Pe. Alberto Zambiasi, que se dedicou ao trabalho com refugiados desde o momento em que o AVIM passou a funcionar como posto de atendimento a esses.

174

O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS

Pontifcia Justia e Paz, que comeou a se dedicar com maior nfase aos refugiados latino-americanos, e (2) o AVIM, no qual era realizado o atendimento aos vietnamitas e aos cubanos. Vale ressaltar que toda a preocupao da Igreja Catlica de So Paulo com os refugiados tinha como base o ideal do Cardeal Emrito de So Paulo, Dom Paulo Evaristo Arns,427 que inclusive foi condecorado com a medalha Nansen428 prmio concedido pelo ACNUR a pessoas que atuam na proteo dos refugiados e homenageia em seu nome um dos percurssores da proteo internacional aos refugiados, Fridtjof Nansen pelos servios prestados aos refugiados. No Rio de Janeiro, todo o trabalho de apoio aos refugiados se concentrava na Critas Arquidiocesana do Rio de Janeiro. Nesses centros os refugiados contavam com assessoria jurdica e auxlio para habitao e sade. Os vietnamitas passaram, aps alguns anos, a participar de um projeto de microcrdito para o estabelecimento de oficinas de costura, fato que marca o incio do processo de integrao local dos refugiados na sociedade brasileira. Do ponto de vista normativo, a proteo se aperfeioou, em 1982, com o reconhecimento do ACNUR como rgo de uma organizao internacional. A partir de 1984, com a redemocratizao de alguns Estados da Amrica Latina, deu-se incio repatriao dos refugiados, auxiliada pela Critas Arquidiocesana do Rio de Janeiro e pela Comisso Pontifcia Justia e Paz em So Paulo. Aps essa data os refugiados
eram autorizados a ficar no Brasil por um perodo de tempo no condicionado a oportunidades de reassentamento e lhes eram concedidos documentos expedidos pelo ACNUR e endossados pela Polcia Federal. As autoridades nacionais indicavam seu entendimento de que os refugiados eram responsabilidade do ACNUR e no do Brasil. Em 1986, com o auxlio do ACNUR, 200 iranianos bahais, quase 50 famlias, foram reassentados no Brasil como migrantes.429

Em 1988, j sob um sistema democrtico no Brasil, o posto do AVIM deixou de existir e o trabalho com os refugiados em So Paulo passou a
_____________ 427 Que cedeu inclusive uma sala na Arquidiocese de So Paulo para o funcionamento da Comisso Pontifcia Justia e Paz. 428 Em 1985. 429 FISCHEL DE ANDRADE, J. H. e MARCOLINI, A. Brazils refugee act: model refugee law for Latin Amrica, Forced Migration Review, 12, p. 37-38, janeiro de 2002.

PANORAMA HISTRICO DO REFGIO NO BRASIL

175

ser concentrado, temporariamente, na sede da Comisso Pontifcia Justia e Paz, tornando-se objeto da Critas Arquidiocesana de So Paulo logo em seguida.430 Em 1989 ocorreu a transferncia do escritrio do ACNUR para Braslia e a denncia pelo Brasil da reserva geogrfica estabelecida pela Conveno de 51. Em 1990 as reservas aos artigos 15 e 17 deste diploma legal foram levantadas. Com a redemocratizao do Brasil, a Constituio Federal de 1988 e o crescente interesse pelos refugiados e pelos direitos humanos em geral, foi elaborada a Portaria Interministerial 394, de 1991, que amplia o elenco de direitos dos refugiados e estabelece procedimento especfico para a concesso de refgio envolvendo tanto o ACNUR que analisa os casos individuais quanto o governo brasileiro, que d a deciso final. Em linhas gerais o procedimento para a concesso de refgio ocorria da seguinte maneira: o ACNUR realizava uma entrevista com os solicitantes de refgio e com base nela elaborava um parecer recomendando ou no a concesso de refgio naquele caso. Esse parecer era encaminhado ao Ministrio das Relaes Exteriores, que se pronunciava a seu respeito e fazia sua remessa ao Ministrio da Justia, que proferia a deciso final.431 Tal deciso era publicada no Dirio Oficial da Unio e era enviado um ofcio do ACNUR para as Critas Arquidiocesanas de So Paulo e Rio de Janeiro, a partir do qual a Polcia Federal emitia documentao para o refugiado. Em 1992, com a chegada de aproximadamente 1200 angolanos que fugiam da guerra civil em seu pas, o Brasil passou a adotar uma postura mais flexvel em relao aos refugiados, no se limitando definio prevista na Conveno de 51 e no Protocolo de 67, mas sim ampliando-a para permitir a proteo dessas pessoas. Era o incio da utilizao da definio ampliada pelo Brasil, seguindo as diretrizes da Declarao de Cartagena (1984), e que seria positivada na lei nacional sobre refugiados. O prximo e derradeiro passo na histria nacional de proteo aos refugiados veio a ser a elaborao de um projeto de lei sobre o Estatuto Jurdico do Refugiado. Tal projeto foi aprovado, e a Lei 9.474, de 1997, foi promulgada, passando a ser a legislao nacional sobre o tema e servindo como marco da plenitude da proteo aos refugiados no Brasil.432
_____________ 430 Dom Paulo Evaristo Arns entendeu que, com o advento da Constituio Federal de 1988, todo o programa de apoio aos refugiados deveria sair da Comisso Justia e Paz. 431 Vale ressaltar que o Ministrio das Relaes Exteriores sempre decidiu em conformidade com o parecer do ACNUR. 432 A lei 9.474/1997, bem como as principais etapas de sua criao, so objetos de estudo da seo 2, do prximo captulo.

176

O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS

Este diploma legal, muito em funo de ser bem posterior s convenes internacionais sobre o tema, adotou oficialmente a definio mais ampla de refugiado, j utilizada na prtica desde 1992, acolhendo tambm por meio deste instituto pessoas que fogem de graves e generalizadas violaes de direitos humanos. Est inclusive servindo como base para a adoo de uma legislao uniforme sobre o tema no mbito do Cone Sul.433-434 A partir dessa data, o Brasil se consolidou como um Estado acolhedor de refugiados (atualmente435 o segundo maior receptor de refugiados da Amrica Latina,436 estando atrs somente do Mxico, e um dos nicos que um pas de reassentamento), e passou a integrar formalmente o grupo de Estados que no apenas se preocupam, mas efetivam o Direito Internacional dos Direitos Humanos, pelo menos no que tange ao Direito Internacional dos Refugiados. Aps a aprovao da Lei 9.474/1997 e do estabelecimento de um rgo administrativo encarregado da anlise das solicitaes de refgio, o ACNUR, em 30 de dezembro de 1998, retirou a sua misso do Brasil em funo de reformas internas e diminuio de pessoal e de escritrios e devido, tambm, ao nmero reduzido de refugiados no Brasil. Entre 1999 e 2004, a atuao do ACNUR no Brasil se deu por meio da assessoria da equipe do escritrio Regional para o Sul da Amrica do Sul do ACNUR (com sede em Buenos Aires) nas reas tcnica, administrativa e de projetos, apoiando o trabalho de assistncia e integrao local dos refugiados. Um assessor jurdico representava o ACNUR nas reunies do CONARE. A fim de fortalecer a legitimidade do trabalho de proteo aos refugiados alm dos convnios entre a CASP e a CARJ com o ACNUR, foram assinados convnios tripartites para assistncia Jurdica e Entrevistas para Refugiados e Solicitantes de Refgio, entre o ACNUR, as Critas e a Ordem dos Advogados do Brasil [OAB],437 seces So Paulo e Rio de Janeiro,438 por meio das Comisses de Direitos Humanos.
_____________ 433 Desde o final da dcada de 80 o ACNUR objetiva harmonizar as legislaes dos pases do Cone Sul sobre refugiados. 434 Para maiores detalhes sobre a adequao da lei brasileira enquanto modelo para o ConeSul, vide JUBILUT, L. L. International Refugee Law in Brazil. Refugee Law and Protection in Brazil: a model in South America? Journal of Refugee Studies, v. 19, n. 1, Oxford, p. 22-44, 2006. 435 O procedimento atual para a concesso de refgio ser detalhado no item 2.2, da seo 2 do prximo captulo. 436 Vide APNDICE B para nmeros de refugiados e solicitantes de refgio em So Paulo e no Rio de Janeiro (organizados por pas). 437 Doravante referida pela sigla. 438 Esses convnios foram celebrados pelos presidentes das seccionais supramencionadas (j que a realizao das atividades previstas neles se daria nos Estados de So Paulo e do

PANORAMA HISTRICO DO REFGIO NO BRASIL

177

Por esse acordo, a OAB indicava advogados, contratados pelas Critas, que se ocupavam das questes relativas ao processo de reconhecimento do status de refugiado e das demais questes jurdicas relativas aos refugiados e aos solicitantes de refgio. O treinamento dos advogados era respaldado pelo ACNUR, o qual fornecia, inclusive, guias de procedimentos em entrevistas e manuais prticos sobre casos especficos439 para a elaborao de pareceres de elegibilidade.440 J as Critas Arquidiocesanas de So Paulo e do Rio de Janeiro eram (e so) responsveis pelos Centros de Acolhida para Refugiados, no qual se realizam estas consultas, e davam (e continuando dando) todo o aporte tcnico-administrativo e o servio de assistentes sociais, que buscam auxiliar os refugiados em seu processo de integrao local e em suas necessidades bsicas. Em 2004 o ACNUR retornou ao Brasil com um escritrio subordinado ao escritrio de Buenos Aires. Situao essa que se manteve at 2005, quando o escritrio do ACNUR no Brasil se tornou autnomo, tendo um representante oficial, e passou a coordenar os programas de assistncia, integrao e proteo, bem como os recursos financeiros utilizados no atendimento aos refugiados no Brasil, e os contatos e negociaes com o governo e participando das reunes do CONARE, como membro efetivo, sem voto.
_____________ Rio de Janeiro), os quais tambm so os presidentes das Comisses de Direitos Humanos e que de acordo com o artigo 49 da Lei 8.906/1994 (Estatuto da OAB) so competentes para representar legalmente a entidade , e aprovados pelos Conselhos de ambas. A assinatura desses convnios vai ao encontro das finalidades da OAB, conforme se depreende do artigo 44, I e II, da citada lei e a possibilidade de assinatura deles pelas seccionais decorre do artigo 54, I a XVIII do mesmo diploma legal, o qual estabelece que a competncia para tal no exclusiva do Conselho Federal desta entidade. 439 Cumpre aqui ressaltar que todas as diretrizes do mencionado Manual de Procedimentos e Critrios a Aplicar para Determinar o Estatuto de Refugiado de acordo com a Conveno de 1951 e o Protocolo de 1967 relativos ao Estatuto dos Refugiados eram respeitadas pelo procedimento de reconhecimento do status de refugiado no Brasil. 440 Esses pareceres eram compostos de trs partes principais: (1) o resumo do questionrio e da entrevista, apontando-se aspectos pessoais do solicitante (nome, idade, nacionalidade e filiao, por exemplo), e aspectos relativos ao seu pedido de refgio (por que razo deixou seu pas de origem e/ou residncia habitual e por que est solicitando refgio no Brasil); (2) a descrio da situao objetiva do pas de origem e/ou de residncia habitual, que traz informaes atualizadas acerca do Estado de onde veio o solicitante, a fim de se trazer elementos concretos que corroborem a histria relatada; e (3) a recomendao ou no do reconhecimento do solicitante como refugiado. Verifica-se que as duas primeiras partes funcionam como justificativa para a deciso apontada na parte final. Esta deciso baseia-se na adequao da histria relatada e das condies pessoais do solicitante aos diplomas legais (que no caso brasileiro so a Lei 9.474/1997, a Conveno de 51 e o Protocolo de 67), que trazem as situaes nas quais se reconhece o direito de ser reconhecido como refugiado.

Captulo 2
BASES LEGAIS DE PROTEO AOS REFUGIADOS
A proteo do refugiado pelo ordenamento jurdico brasileiro conta com dois pilares bsicos, que so a Constituio Federal de 1988 e a Lei 9.474/ 1997, alm dos documentos internacionais com os quais o Brasil se comprometeu. Seo 1 A Constituio Federal de 1988 A anlise da temtica dos refugiados na Constituio Federal de 1998 deve ser feita a partir de uma dupla perspectiva: devem-se analisar, de um lado, as suas disposies internas, ou seja, os princpios e regras nela contidos referentes proteo dos refugiados, e, de outro lado, as disposies que lhe so exteriores, mas que so reguladas por ela, as quais, no caso em questo, vm expressas em tratados internacionais, ou seja, tem-se que entender como essas regras internacionais se coadunam com as regras constitucionais. Esta necessidade decorre do fato de que:
a Constituio concebida como unidade que expressa sobretudo valores permanentes da comunidade nacional, que se sobrepe a outros meramente conjunturais, por vezes dissociados daqueles [...] No Brasil, tal unidade encontra-se nas disposies sobre os direitos e garantias fundamentais e nos princpios que governam o Estado brasileiro.441
_____________ 441 MAGALHES, J. C. O Supremo Tribunal Federal e o direito internacional uma anlise crtica. Porto Alegre: Livraria do Advogado Editora, 2000. p. 38.

180

O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS

1.1 Os fundamentos constitucionais do Refgio A Constituio Federal de 1988 traz em seu ttulo I, que trata dos princpios fundamentais, um elenco de princpios que devem orientar as aes do Brasil, entre as quais as de escopo internacional, como a prtica do refgio. Por princpios entende-se as linhas gerais que devem ser adotadas pelo governo brasileiro no exerccio de suas atividades. Trata-se de regras jurdicas que, ao mesmo tempo em que fundamentam as demais regras jurdicas, apontam os objetivos a serem alcanados por essas, tendo assim papel de destaque nos ordenamentos jurdicos. A Constituio Federal de 1988 elenca em seu artigo 1. os seus fundamentos,442 entre os quais se destaca a dignidade da pessoa humana, que vai pautar toda a proteo dos direitos humanos no Brasil. Ademais, no artigo 3., que se encontra dentro do ttulo dos princpios fundamentais, estabelece seus objetivos fundamentais,443 e, com isso, inova a prtica constitucional brasileira, posto que ao deixar claro quais os objetivos que pretende atingir obriga a todos (Estado, sociedade civil e indivduos) a se comprometer com a sua realizao. Constituem, ainda, princpios elencados pela Constituio Federal de 1988 os relativos s relaes internacionais, presentes no artigo 4.,444 conforme ensina Jos Afonso da Silva: Os princpios relativos comunidade internacional so definies precisas de comportamento do Brasil como pessoa jurdica de Direito Internacional.445 Entre esses princpios destaca_____________ 442 Artigo 1. A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrtico de Direito e tem como fundamentos: I a soberania, II a cidadania, III a dignidade da pessoa humana, IV os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa, V pluralismo poltico. 443 Artigo 3. Constituem objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil: I construir uma sociedade livre, justa e solidria, II garantir o desenvolvimento nacional, III erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e regionais e IV promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raa, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminao. 444 Artigo 4. A Repblica Federativa do Brasil rege-se nas suas relaes internacionais pelos seguintes princpios: I independncia nacional, II prevalncia dos direitos humanos, III autodeterminao dos povos, IV no-interveno, V igualdade entre os Estados, VI defesa da paz, VII Soluo pacfica dos conflitos, VIII repdio ao terrorismo e ao racismo, IX cooperao entre os povos para o progresso da humanidade, X Concesso de asilo poltico. Pargrafo nico A Repblica Federativa do Brasil buscar a integrao econmica, poltica e social e cultural dos povos da Amrica Latina, visando formao de uma comunidade latino-americana de naes. 445 Curso de Direito constitucional positivado. 5. ed. So Paulo: RT, 1989, p. 84 apud DALLARI, P. B. Constituio e relaes exteriores. So Paulo: Saraiva, 1994. p. 152.

BASES LEGAIS DE PROTEO AOS REFUGIADOS

181

se, para o estudo em tela, a prevalncia dos direitos humanos, prevista no inciso II do supracitado artigo e a concesso de asilo poltico,446 estipulada no inciso X447 do mesmo diploma legal. Com base nesses princpios,448 pode-se afirmar que os alicerces da concesso do refgio, vertente dos direitos humanos e espcie do direito de asilo,449 so expressamente assegurados pela Constituio Federal de 1988, sendo ainda elevados categoria de princpios de nossa ordem jurdica. Sendo assim, a Constituio Federal de 1988 estabelece, ainda que indiretamente, os fundamentos legais para a aplicao do instituto do refgio pelo ordenamento jurdico brasileiro.
_____________ 446 O asilo poltico tem longa histria nas constituies brasileiras: ele surge na Constituio de 34, em seu Captulo II, artigo 113, pargrafo 31; suprimido pela Constituio de 37 e volta ao texto constitucional em 1946, por meio do artigo 141, pargrafo 33. Na Constituio de 67 aparece no artigo 150, pargrafo 19, no sendo alterado pela Emenda Constitucional 1/1969. Interessante notar que o texto sempre mencionou a expresso asilo poltico (e no apenas asilo) e que at a Constituio de 88 estava tal instituto ligado ao pedido de extradio; de acordo com GEREMBERG, A. L. W. A evoluo constitucional brasileira do direito de asilo. In: ALMEIDA, G. A. e ARAJO, N. Ob. cit., p. 291-301. 447 As Constituies modernas, em geral, desempenham uma dupla funo: de um lado traam limites ao poder (pacto poltico) e de outro declaram direitos fundamentais que devem ser respeitados (pacto social). A Constituio Federal de 1988 no foge a esta regra, a qual pode ser notada claramente no que tange temtica dos refugiados, vez que o inciso X do artigo 4., ao mesmo tempo em que limita o poder em sua atuao internacional, declara a existncia de direitos para os indivduos. 448 Parte da doutrina entende que a base constitucional do reconhecimento do status de refugiado o inciso sobre asilo poltico e outra parte que a prevalncia dos direitos humanos. Em face desta controvrsia preferiu-se apontar os dois incisos como bases do refgio. Tal problema no existiria se o texto constitucional tivesse adotado a proposta da Comisso de Soberania e dos Direitos e Garantias do Homem e da Mulher, pela qual o dispositivo do direito de asilo leria: Conceder-se- asilo a estrangeiros perseguidos em razo de raa, nacionalidade e convices polticas, filosficas ou religiosas, ou em razo de defesa dos direitos e liberdades fundamentais da pessoa humana, ou a proposta da Comisso de Sistematizao pela qual o asilo estaria consagrado da seguinte maneira: Conceder-se- asilo poltico aos perseguidos em razo de defesa dos direitos e liberdades fundamentais da pessoa humana (POGREBINSCHI, T. O direito de asilo e a Constituinte de 1987-88. In: ALMEIDA, G. A. e ARAJO, N. Ob. cit., p. 319-342); em ambos os textos verifica-se que a expresso asilo poltico usada equivocadamente querendo designar o direito de asilo, isto porque se estabelecem hipteses de refgio, gnero de asilo e no somente de asilo poltico. 449 Apesar de a Constituio Federal utilizar a expresso asilo poltico, entende-se que ela est se referindo ao direito de asilo em sua totalidade, isto porque, como j referido, outros instrumentos legais, tais como o artigo 23 da Declarao e Programa de Ao de Viena, de 1993, e o prembulo da Conveno de 51, tambm contm esta impreciso terminolgica, usando-se a espcie em lugar do gnero.

182

O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS

Ademais, este diploma legal estabelece em seu artigo 5., caput, que:
Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pas a inviolabilidade do direito vida, liberdade, igualdade, segurana e propriedade, nos termos seguintes.

Dessa forma, alm de obrigar o Brasil a zelar pelo respeito aos direitos humanos e a conceder asilo, assegurando mediatamente o refgio, a Constituio Federal de 1988 estipula a igualdade de direitos entre os brasileiros e os estrangeiros incluindo-se os solicitantes de refgio e os refugiados do que se depreende que, salvo as excees nele previstas, este documento coloca o ordenamento jurdico nacional, com todas as suas garantias e obrigaes, disposio dos estrangeiros que vm buscar refgio no Brasil. Desta feita, a Constituio Federal de 1988 traz as bases legais para a efetivao do instituto do refgio no Brasil, bem como dispe sobre o tratamento jurdico a ser dispensado aos solicitantes de refgio e refugiados enquanto estrangeiros no Brasil, mostrando-se consciente da importncia do tema no atual momento da comunidade internacional. 1.2 Os instrumentos internacionais e a Constituio Os tratados internacionais apresentam fases em sua elaborao, as quais so diferentes caso se trate de um tratado bi ou multilateral. Para os fins do presente estudo sobre refugiados so esses ltimos que de perto interessam. Um tratado multilateral, tal qual a Conveno de 51, apresenta no mximo quatro fases de criao, de acordo com Joo Grandino Rodas: (1) a negociao, em que so estabelecidos os deveres e obrigaes que decorreram do tratado, (2) a assinatura, em que um representante do Estado qualificado para tal, ou por sua funo ou por possuir autorizao formal para tal, consubstanciada em uma Carta de Plenos Poderes, autentica o texto convencionado com sua assinatura, (3) a aprovao legislativa do tratado pelos Estados que objetivam se tornar parte deles e (4) a ratificao.450 Quanto s duas primeiras (negociao e assinatura) e ltima fase no existe controvrsia que merea ateno no trabalho em curso. Contudo, no que concerne terceira fase, a aprovao legislativa do tratado, devem-se destacar alguns pontos relevantes. A necessidade de aprovao legislativa dos tratados, adotada em alguns Estados, tem origem na Revoluo Francesa, com o intuito de um maior
_____________ 450 Tratados internacionais. So Paulo: RT, 1991. p. 14 e ss.

BASES LEGAIS DE PROTEO AOS REFUGIADOS

183

controle entre os Poderes do Estado: uma vez que quem assina o tratado o Poder Executivo, busca-se limitar sua discricionariedade ao obrigar o Estado internacionalmente por meio da aprovao daquele pelo Legislativo. A necessidade de aprovao e, conseqentemente, de transposio de uma norma internacional para o ordenamento nacional, ou a ausncia dela levou ao aparecimento de duas teorias sobre o relacionamento do direito interno com o Direito Internacional: a teoria monista e a teoria dualista.451 A teoria monista entende que a ordem interna e a ordem internacional formam um todo, e que o Direito uno, no havendo a necessidade de uma norma internacional ser internalizada para que tenha efeitos na ordem interna dos Estados. Ela estipula que existe uma interpenetrao dos dois sistemas, os quais se originam de uma nica norma, e tem em Hans Kelsen seu principal formulador. O principal ponto de divergncia entre os adeptos do monismo a prevalncia de uma norma sobre a outra, em caso de conflito. De um lado, h os que apontam a primazia do direito interno sobre o Direito Internacional.452 A maioria dos Estados adeptos deste posicionamento explica sua posio por meio do recurso histria, afirmando que uma norma recente de Direito Internacional no pode alterar regras internas que datam de tempos imemoriais. Em geral, trata-se de Estados tradicionalistas e religiosos, entre os quais se pode citar o Ir. De outro lado, os adeptos da primazia do Direito Internacional sobre o direito interno453 oferecem como principal justificativa o fato de o Direito Internacional ser fruto da atuao de uma sociedade de Estados, que no pode submeter-se vontade de um de seus membros. A jurisprudncia internacional tende, h muito tempo, a acatar esta segunda tese, como mostra o parecer da Corte Permanente de Justia Internacional de 1930,454 citado por Hidelbrando Accioly, que afirma que:
_____________ 451 Alguns autores entendem que esta problemtica decorrncia direta da no-codificao do Direito Internacional, fato este que possibilita o aparecimento de dvidas em relao aplicao e hierarquia de suas normas nos ordenamentos internos dos Estados. 452 Denominada por alguns estudiosos de doutrina do constitucionalismo nacionalista, cf. BOSON, G. B. Direito internacional pblico. Belo Horizonte: Del Rey, 1994, p. 142. 453 Alguns estudiosos se referem a esta doutrina como a do internacionalismo, cf. BOSON, G. B. Ob. Cit., p. 149. 454 So ainda exemplos de manifestaes da jurisprudncia internacional neste sentido a deciso do Tribunal Arbitral de Genebra no caso Alabama de 1871, Protocolos Venezuelanos de 1903, o parecer da Corte Permanente de Arbitragem de Haia nos casos da Companhia de Navegao Orenoco de 1910, da Companhia de Navegao Norueguesa de 1922, e do caso Shufeldt-Guatemala de 1930, e as decises da Corte Permanente de Justia Internacional no caso da Alta Silsia de 1926, e das Zonas Francas de 1923; cf. BOSON, G. B. Ob. cit., p. 155-156.

184

O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS

princpio geralmente reconhecido do direito internacional que, nas relaes entre potncias contratantes de um tratado, as disposies de uma lei interna no podem prevalecer sobre as do tratado,455 ou, ainda, o parecer da Corte Internacional de Justia, de 26.04.1988, no caso da aplicabilidade da obrigao de arbitragem em virtude da seo 21 do acordo de 26.06.1947 relativa sede da ONU que determina: O princpio fundamental em direito internacional d proeminncia deste direito sobre o direito interno.456 Alm disso, a Conveno de Viena sobre Direito dos Tratados, de 1969, demonstrando tambm a adoo desta doutrina, estipula em seu artigo 27 que: Uma parte no pode invocar as disposies de seu direito interno para justificar o descumprimento de um tratado. Esta regra no prejudica o art. 46.457 Assim, se o direito interno e o Direito Internacional formam um todo nico, no h que se falar em transformao de uma norma internacional em interna, pois se pressupe a sua validade sem tal formalismo. J a doutrina dualista entende que a ordem interna e a ordem internacional constituem esferas distintas, independentes e separadas, e que, portanto, no se inter-relacionam. A justificativa para a adoo desta tese o fato de os direitos internos e internacional terem sujeitos (indivduos e Estados), objetos (relaes internas e relaes internacionais) e origem (um Estado e a comunidade de Estados) distintos. Desta sorte, no haveria que se falar em prevalncia de normas de uma esfera sobre normas da outra. Estando diante de dois universos diferenciados, somente h aproximao entre as normas de cada esfera no que tange responsabilidade internacional (no caso de uma norma internacional aceita pelo Estado no ser aplicada internamente). Para o dualismo, o ingresso de uma norma internacional no ordenamento interno dos Estados demandaria um procedimento formal, denominado recepo. Em geral, a exigncia de tal procedimento vem expressa na Constituio dos Estados e denota a adoo do j mencionado iderio da Revoluo Francesa. Como ensina Joo Grandino Rodas:
corolrio da teoria dualista a necessidade de, atravs de alguma
_____________ 455 Ob. cit., p. 60. 456 DINH, N.Q., DAILLIER, P., PELLET. A. Ob. cit., p. 88. 457 Artigo 46, (1) Um Estado no pode invocar o fato de seu consentimento em obrigarse por um tratado ter sido manifestado em violao de uma disposio de seu direito interno sobre competncia para concluir tratados, como causa de nulidade de seu consentimento, a no ser que essa violao seja manifesta e diga respeito a uma regra de seu direito interno de importncia fundamental. (2) Uma violao manifesta se for objetivamente evidente para qualquer Estado que proceda, na matria, na conformidade da prtica normal e da boa-f.

BASES LEGAIS DE PROTEO AOS REFUGIADOS

185

formalidade, transportar o contedo normativo dos tratados para o Direito interno, para que estes, embora j existentes no plano internacional, possam ter validade e executoriedade no territrio nacional.458

A maioria dos doutrinadores, em tese que parece ser a mais adequada nossa realidade, entende que o Brasil aderiu teoria dualista, tanto em decorrncia de julgados do Supremo Tribunal Federal como pelas exigncias expressas na Constituio que estipula:
Art. 84 Compete exclusivamente ao Presidente da Repblica: [...] VIII celebrar tratados, convenes e atos internacionais sujeitos a referendo do Congresso Nacional, Art. 21 Compete Unio: I manter relaes com Estados estrangeiros e participar de organizaes internacionais, e Art. 49 da competncia exclusiva do Congresso Nacional: I resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais que acarretam encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional [...],459

Os principais julgados do Supremo Tribunal Federal que tratam da matria so: (1) o Recurso Extraordinrio 80.004, no qual a necessidade de um procedimento formal para a recepo de um instrumento de Direito Internacional pelo ordenamento jurdico brasileiro ressaltada em vrias ocasies, como, por exemplo, em passagem do voto do Ministro Cordeiro Guerra, que diz que a promulgao d ao tratado fora de lei, e em trecho do voto do Ministro Leito de Abreu, que atesta a aplicabilidade imediata dos tratados-leis, aprovados e regularmente promulgados; (2) a Carta Rogatria 8.279 Repblica Argentina, na qual o relator Ministro Celso de Mello justifica seu voto da seguinte maneira:
No obstante a controvrsia entre o monismo e o dualismo tenha sido qualificada por Charles Rousseau (Droit International Public Approfondi, p. 3-16, 1958, Dalloz, Paris) no plano do direito internacional pblico, como mera discussion dcole460 torna-se necessrio reconhecer que o mecanismo
_____________ 458 Ob. Cit., p. 17. 459 Cf. Joo Grandino Rodas tal tendncia se vislumbra em todas as Constituies brasileiras, com exceo da Constituio de 1937 (ob. cit., p. 28), e cumpre ressaltar que nenhuma delas trouxe norma expressa sobre a adoo da teoria monista ou dualista, cabendo aos intrpretes a soluo da questo (ob. cit., p. 51). 460 Esta postura tambm adotada por Jos Carlos de Magalhes, que afirma que perdeu sentido a antiga polmica sobre dualismo e monismo, que opunha, de um lado, seguidores de Triepel e Anzilloti que apregoavam a existncia de duas ordens jurdicas no concntricas, a internacional e a nacional, devendo esta, mediante norma interna, recepcionar a internacional e, de outro, os que adotavam as idias de Kelsen e Verdross

186

O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS

de recepo, tal como disciplinado pela Carta Poltica brasileira, constitui a mais eloqente atestao de que a norma internacional no dispe, por autoridade prpria, de exeqibilidade e de operacionalidade imediata no mbito interno, pois, para tornar-se eficaz e aplicvel na esfera domstica do Estado brasileiro, depende, essencialmente, de um processo de integrao normativa que se acha delineado, seus aspectos bsicos, na prpria Constituio da Repblica;461

e (3) a deciso sobre a Ao Direta de Inconstitucionalidade 14903, na qual o relator sustenta que:
Sob tal perspectiva o sistema constitucional brasileiro que no exige a edio de lei para efeito de incorporao do ato internacional ao direito interno (viso dualista extremada) satisfaz-se para efeito de executoriedade domstica dos tratados internacionais, que a adoo de iter procedimental que compreende a aprovao congressional e a promulgao executiva do texto convencional (viso dualista moderada).462

Em face disso, h a necessidade de processo de recepo para que um tratado possa vigorar no Brasil. Assim, cumpre tecer-se breves notas sobre o procedimento de recepo que um tratado, aps ter sido negociado e assinado, deve seguir para ser incorporado pelo ordenamento jurdico interno brasileiro.463 Tal ratificao se inicia com a aprovao de um Decreto Legislativo pelo Congresso Nacional, do qual usualmente consta o texto do tratado traduzido para a lngua portuguesa.
_____________ que sustentavam serem ambas as ordens integradas em uma s, no necessitando dessa recepo. Tal polmica, na verdade, pode-se considerar ultrapassada, uma vez que a questo se cinge ao exame da Constituio do pas e dos mecanismos por ela adotados para a celebrao e ratificao dos tratados (ob. cit., p. 18). 461 MAGALHES, J. C. Ob. cit., p. 72. 462 MAGALHES, J. C. Ob. cit., p. 74. 463 Tal procedimento no vem descrito na Constituio Federal, mas aparece, por exemplo, na ementa do acrdo AGRCR-8279 / AT, de 17.06.1998, do Supremo Tribunal Federal, que diz: A recepo dos tratados internacionais em geral e dos acordos celebrados pelo Brasil no mbito do MERCOSUL depende, para efeito de sua ulterior execuo no plano interno, de uma sucesso causal e ordenada de atos revestidos de carter poltico-jurdico, assim definidos: (a) aprovao, pelo Congresso Nacional, mediante decreto legislativo, de tais convenes; (b) ratificao desses atos internacionais, pelo Chefe de Estado, mediante depsito do respectivo instrumento; (c) promulgao de tais acordos ou tratados, pelo Presidente da Repblica, mediante decreto, em ordem a viabilizar a produo dos seguintes efeitos bsicos, essenciais sua vigncia domstica: (1) publicao oficial do texto do tratado e (2) executoriedade do ato de direito internacional pblico, que passa, ento e somente ento a vincular e a obrigar no plano do direito positivo interno.

BASES LEGAIS DE PROTEO AOS REFUGIADOS

187

Em seguida, tal decreto enviado para o Poder Executivo, representado pelo Presidente da Repblica, para que este d continuidade ao procedimento de recepo por meio do Decreto de Promulgao, o qual no necessariamente deve ser imediatamente posterior ao Decreto Legislativo, ou seja, h a possibilidade de discricionariedade por parte do Executivo quanto melhor poca para a publicao do Decreto de Promulgao. Por fim, cabe ainda ao Presidente da Repblica fazer a ratificao internacional do tratado por meio da notificao da sua aceitao464 pelo ordenamento jurdico interno. Tal fato independente da ratificao interna, o que pode implicar a figura da responsabilidade internacional do Estado, caso o tratado seja ratificado internacionalmente e, portanto, vlido e vinculante na ordem internacional, mas no seja aplicado (ou aplicvel) na ordem interna. Em adotando tal procedimento, o Brasil mantm-se arraigado noo de soberania clssica, a qual, ao menos no que tange aos direitos humanos, j foi flexibilizada. Desta feita, temos uma postura retrgrada do Brasil em matria to relevante do Direito Internacional, uma vez que os tratados so, ainda hoje, as principais fontes normativas dessa esfera jurdica. A questo da aplicao dos tratados pelo ordenamento interno brasileiro traz ainda outros dois problemas: (1) a questo da hierarquia entre eles e as leis internas e (2) o momento no qual eles passam a vigorar em nosso ordenamento jurdico. A primeira questo a da hierarquia foi aparentemente solucionada por decises do Supremo Tribunal Federal que equiparam os tratados em geral s leis ordinrias e pela Emenda Constitucional 45 de dezembro de 2004, que determina que os tratados de direitos humanos que forem aprovados, tanto pelo Senado quanto pela Cmara Federal, com um qurum igual ou superior a 3/5, tero status constitucional. Apesar disso, a controvrsia segue existindo em relao aos trados de direitos humanos j assinados e em vigor no Brasil. Alguns estudiosos entendem que, em relao aos direitos humanos, em funo do expresso na Constituio Federal em seu artigo 4., II (a j citada prevalncia dos direitos humanos) e em seu artigo 5., 2., que estipula que os direitos e garantias expressos nesta Constituio no excluem outros decorrentes do regime e dos princpios por ela adotados, ou dos tratados internacionais em que a Repblica Federativa do Brasil seja parte, os tratados
_____________ 464 Esta notificao pode apresentar vrias formas, dependendo se o tratado bi ou multilateral. Nos tratados multilaterais, que so o que mais de perto interessam ao presente estudo, a forma tradicional vem a ser o depsito do instrumento convencional no rgo indicado para tal no prprio texto do tratado.

188

O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS

de direitos humanos teriam o mesmo nvel hierrquico das normas constitucionais, desde que mais protetivos do que essas; sendo o que os constitucionalistas denominam normas constitucionais no escritas, ou seja, normas que, apesar de no virem expressas na Constituio, so dotadas de fora constitucional. Entre os adeptos desta teoria encontra-se Flvia Piovesan, que afirma:
A teoria da paridade entre o tratado internacional e a legislao federal no se aplica aos tratados internacionais de direitos humanos, tendo em vista que a Constituio Federal de 1988 assegura a estes garantias de privilgio hierrquico, atribuindo-lhes natureza de norma constitucional. Este tratamento jurdico diferenciado, conferido pelo art. 5., 2., da Carta de 1988, justificase na medida em que os tratados internacionais de direitos humanos apresentam um carter especial, distinguindo-os dos tratados internacionais comuns. Enquanto estes buscam o equilbrio e a reciprocidade entre Estados partes, aqueles transcendem os meros compromissos recprocos entre os Estados pactuantes. Os tratados de direitos humanos objetivam a salvaguarda dos direitos do ser humano e no das prerrogativas dos Estados.465

Outros estudiosos apontam, ainda, a superioridade das normas de Direito Internacional dos Direitos Humanos sobre qualquer legislao interna,466 mais uma vez desde que mais protetivos, apontando que aquelas seriam um exemplo da flexibilizao da noo de soberania estatal, uma vez que a dignidade da pessoa humana, bem que se dispem a proteger, seria superior a essa.467 Apesar de louvveis, tais posturas so minoritrias, especialmente no Brasil, o que se d, sobretudo, em funo das citadas decises do Supremo Tribunal Federal, fato lamentvel em funo da disposio do Brasil de se integrar cada vez mais na ordem internacional e de ser um defensor dos direitos humanos. A segunda questo que se deve ressaltar a relativa ao momento em que o tratado est definitivamente incorporado em nosso ordenamento, isto porque, apesar de a maioria dos doutrinadores entender que isso ocorre com
_____________ 465 PIOVESAN, F. Direitos humanos e o direito constitucional internacional. So Paulo: Max Limonad, 1996. p. 87-88. 466 Como, por exemplo, Fbio Konder Comparato, A afirmao histrica dos direitos humanos, ob. cit., p. 59. 467 Entre esses autores encontra-se HATHAWAY, J. The law of refugee status. Ob. cit, p. 132, que claramente afirma: ...there is now a superior international standard, established by commom consent, which may be used for judging the domestic laws and the actual conduct of soverign States whitin their own territories and in the exercise of their internal jurisdictions, and may therefore be regarded as ranking in the hierarchy of laws even above national constitutions.

BASES LEGAIS DE PROTEO AOS REFUGIADOS

189

o Decreto de Promulgao, alguns estudiosos, entre os quais se encontra Jos Carlos de Magalhes,468 entende que esse seria desnecessrio, em especial no que tange s normas de direitos humanos. Isso porque o texto do tratado negociado pelo Executivo e o Decreto de Promulgao tambm provm desse rgo, ou seja, haveria um verdadeiro bis in idem. Apesar desse posicionamento, ainda impera a viso de que a partir do Decreto de Promulgao que o tratado passa a vigorar no Brasil. Cumpre, ainda, salientar dentro do tema dos tratados, que, no que tange aos refugiados, esta temtica apresentava maior relevncia at 1997, quando foi editada a lei nacional sobre o tema, que passou a conviver com os tratados j ratificados pelo Brasil, os quais asseguravam os patamares mnimos da proteo internacional para aqueles. Apesar disso, ressalta-se que, at 1997, a questo era de extrema relevncia. Especialmente durante a ditadura militar, quando a prevalncia dos direitos humanos no vigia como um dos princpios do Estado brasileiro, e no havia legislao nacional sobre o tema dos refugiados. Ademais, tal temtica pode ressurgir caso um novo tratado internacional sobre refugiados entre em vigor (o que uma possibilidade real em face da mencionada iniciativa da Convention Plus), quando ento ter-se- a controvrsia entre a necessidade de recepcion-lo, como estipula o Supremo Tribunal Federal, e a sua aplicao imediata por se tratar de um tratado de direitos humanos. Tal questo fundamental, uma vez que os direitos, em especial os sociais, econmicos e culturais, assegurados aos refugiados pela lei nacional derivam diretamente dos diplomas internacionais, no sendo declarados diretamente pela lei nacional. Dessa feita, caso os diplomas internacionais se alterem os direitos garantidos aos refugiados tambm sofrero mudanas, razo pela qual a temtica da recepo dos tratados internacionais pelo ordenamento jurdico brasileiro , ainda, relevante. Seo 2 A Lei 9.474/1997
469

2.1 Aspectos da Lei 9.474/1997 Como j mencionado, a proteo aos refugiados, apesar de garantida internacionalmente, realiza-se efetivamente no interior dos Estados. Por isso,
_____________ 468 MAGALHES, J. C. Ob. cit., p. 74. 469 Conforme previamente mencionado, o texto da Lei 9.474/1997 encontra-se no anexo da presente obra.

190

O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS

os instrumentos internacionais que tratam da matria facultaram a esses a elaborao de regras mais benficas e mais adequadas s suas realidades.470 Em face disso, o Brasil estipulou, em 1997, uma lei especfica para refugiados: a Lei 9.474, de 22 de julho, que estabeleceu os critrios de reconhecimento do status de refugiado e determinou o procedimento para esse reconhecimento, criando, inclusive, um rgo administrativo competente para tratar do tema, o Comit Nacional para Refugiados [CONARE].471 A Lei 9.474/1997 resultou do Programa Nacional de Direitos Humanos de 1996 e foi elaborada em conjunto por representantes do ACNUR e do governo brasileiro. O projeto de lei que se transformou neste diploma legal foi enviado ao Congresso Nacional no final do ano de 1996 e passou pelas Comisses de Direitos Humanos, de Constituio e Justia e de Relaes Exteriores. Durante as discusses nessas comisses, decidiu-se adotar o esprito de Cartagena, em uma referncia definio ampliada de refugiados constante da Declarao de Cartagena de 1984. No texto legal final, contudo, se amplia a definio como prevista na Conveno de 51 e no Protocolo de 67, mas no tanto quanto na Declarao de Cartagena, para se reconhecerem como refugiados pessoas que fogem de graves e generalizadas violaes de direitos humanos. A Lei 9.474/1997 extremamente bem estruturada do ponto de vista formal: ela traz em seu Ttulo I os aspectos caracterizadores dos refugiados; o Ttulo II trata do ingresso no territrio nacional e do pedido de refgio; o Ttulo III institui e estabelece as competncias do CONARE (que, como j mencionado, vem a ser o rgo responsvel pelo reconhecimento do status de refugiado); o Ttulo IV traz as regras do Processo de Refgio; o Ttulo V trata das possibilidades de expulso e extradio; o Ttulo VI se ocupa da cessao e da perda da condio de refugiado; o Ttulo VII relaciona as solues durveis; e o Ttulo VIII cuida das disposies finais. Na parte dos aspectos caracterizadores, verifica-se que a lei brasileira adota em vrias passagens os mesmos critrios da Conveno de 51, como, por exemplo, os motivos caracterizadores do refgio, que aparecem no artigo 1., I e II da referida lei, as hipteses de excluso da condio de refugiados,472 as hipteses de cessao da condio de refugiado473 e a extenso do benefcio ao grupo familiar.474
_____________ 470 Cf. artigo 5. da Conveno de 51 e artigo 3. do Protocolo de 67. 471 Doravante referido pela sigla. 472 Ver nota de rodap 172. 473 Ver nota de rodap 172. 474 Cf. Artigo 2..

BASES LEGAIS DE PROTEO AOS REFUGIADOS

191

Contudo, no inciso III do artigo 1., o ordenamento jurdico brasileiro, como citado, vai alm e adota uma definio ampliada, para entender a grave e generalizada violao de direitos humanos como fator de reconhecimento do status de refugiado. Este fato constitui o maior mrito da lei nacional sobre refugiados, pois, por meio dele, vislumbra-se a vontade poltica de proteger as pessoas vtimas de desrespeitos aos seus direitos mais fundamentais, de forma a denotar uma solidariedade para com os demais seres humanos e uma conscincia da responsabilidade internacional do Brasil.475 A lei brasileira tambm amplia as possibilidades de excluso ao agregar como clusula de excluso o cometimento de trfico de drogas e/ou terrorismo. Tal ampliao pode ser vista como uma limitao indevida da Conveno de 51, uma vez que o Brasil no adotou reservas sobre o tema quando da ratificao desse documento, mas pode ser vista como uma adaptao e atualizao do texto aos novos problemas do cenrio internacional, problemas que caracterizam atos contrrios aos princpios da ONU e poderiam ser entendidos como j englobados na Conveno de 51.476 Nota-se, ademais, outro aspecto relevante de sua existncia: a promulgao de um diploma legal exclusivo sobre o tema dos refugiados, fato no to comum caso se verifique o direito comparado. Analisando a lista de Estados signatrios da Conveno de 51 e/ou do Protocolo de 67 verificase que a maioria deles conta com legislao interna sobre a matria,477 ou por meio de dispositivos constitucionais ou por legislao infraconstitucional.478 Ocorre que a maioria dessas leis trata a questo dos refugiados dentro da legislao sobre imigrao ou sobre o direito de asilo, como, por exemplo, nos Estados Unidos e no Japo, no havendo lei especfica. Residindo na elaborao dessa a relevncia da legislao nacional brasileira, posto que tal fato permite uma maior adequao do texto legal s necessidades dos refugiados. No ttulo que trata da entrada do refugiado no Brasil encontra-se, no artigo 7., caput, a possibilidade de exprimir o desejo de pedir refgio a
_____________ 475 interessante notar que o Brasil foi o primeiro Estado da Amrica Latina a adotar a grave e generalizada violao de direitos humanos como motivo de reconhecimento do status de refugiado em uma lei domstica. Cf. JUBILUT, L. L. International Refugee Law in Brazil. Refugee Law and Protection in Brazil: a model in South America?, ob. cit., p. 31. 476 Idem, ibidem. 477 Verifica-se, ainda, que alguns Estados no signatrios dos tratados internacionais sobre refugiados e que, muitas vezes, parecem caminhar na contramo da comunidade internacional, tais como Ir, Iraque, Sria e Lbia, apresentam disposies em suas legislaes internas sobre o tema. 478 Cf. Apndice C.

192

O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS

qualquer autoridade imigratria a qualquer tempo (fato este no verificado em outros Estados, como, por exemplo, no Peru, que impem prazos para a solicitao)479 e, no 1. desse mesmo artigo, a impossibilidade da deportao de quem solicitar refgio, ou seja, a adoo do princpio do nonrefoulement, caracterstico do Direito Internacional dos Refugiados. Ressalte-se, tambm, o fato de a entrada irregular no obstar a possibilidade de solicitao de refgio, conforme artigo 8.. Fato este essencial para a efetiva proteo dos refugiados, uma vez que, caso se exigisse a sua entrada legal no territrio de refgio estar-se-ia praticamente impedindo sua vinda, j que, na maioria das vezes, a obteno de um visto e/ou um passaporte impossvel, em virtude da situao no pas de origem. Deve-se, ainda, destacar que os procedimentos criminal e administrativo decorrentes de entrada ilegal ou irregular, que poderiam ensejar a deportao ou a expulso do solicitante de refgio, em funo das determinaes do Estatuto do Estrangeiro (Lei 6.815/1980), ficam suspensos at a concluso do pedido de refgio, conforme artigo 10, caput, e pargrafos 1. e 2.. Na seo relativa ao CONARE, verifica-se a instaurao do mesmo, a determinao de que ser presidido pelo representante do Ministrio da Justia e vice-presidido pelo representante do Ministrio das Relaes Exteriores, bem como a determinao de sua competncia para estabelecer, em primeira instncia, o reconhecimento ou no do status de refugiado e a sua composio multifacetada, com representantes de vrios rgos governamentais, de organizaes no-governamentais e do ACNUR.480 No que tange as suas competncias relevante notar que na realizao de suas atividades o CONARE expede Resolues Normativas com o escopo de regulamentar questes prticas relativas aos refugiados, como, por exemplo, a Resoluo Normativa 1, que traz em seu anexo o modelo do termo de declarao que deve ser preenchido pelo refugiado quando de sua solicitao de refgio.481
_____________ 479 JUBILUT, L. L. International Refugee Law in Brazil. Refugee Law and Protection in Brazil: a model in South America?, ob. cit., p. 32. 480 O CONARE formado por um representante de cada um dos seguintes rgos: dos Ministrios da Justia, Relaes Exteriores, Trabalho e Emprego, Sade, Educao e do Desporto (ressalte-se que os nomes dos ministrios citados na lei correspondem aos do Presidente Fernando Henrique Cardoso 1995-2002 e no aos do Presidente Lus Incio Lula da Silva), do Departamento de Polcia Federal, e de uma organizao nogovernamental que se dedique ao atendimento dos refugiados. O ACNUR membro convidado, no tendo, portanto, direito a voto. 481 Atualmente h 13 resolues normativas em vigor, que tratam dos seguintes temas: Resoluo normativa 1 modelo do termo de declarao a ser preenchido na Polcia Federal; Resoluo normativa 2 modelo do questionrio a ser preenchido nos Centros

BASES LEGAIS DE PROTEO AOS REFUGIADOS

193

Em relao composio, ela tem como elemento positivo o fato de se estar difundindo a temtica para todos os rgos governamentais que tero, posteriormente, reflexo na vida do refugiado. Ainda quanto composio do CONARE dois pontos merecem destaque. O primeiro relaciona-se presena de uma entidade da sociedade civil que trabalha com refugiados (a Critas) no rgo que trata da elegibilidade dos solicitantes de refgio, fato este que no encontra paralelo em outros Estados da Amrica do Sul.482 O segundo ponto se refere ao fato de que, ao contrrio do que acontece na maioria dos Estados da Amrica do Sul, no h no CONARE representante oficial do rgo nacional encarregado de decises sobre migrao, mesmo sendo o representante do Ministrio do Trabalho, membro e at presidente do Conselho Nacional de Imigrao [CNI], e oferecendo todo apoio e trabalhando de forma integrada com o CONARE, como denota a possibilidade de aquisio de permanncia do refugiado aps ter residido no Brasil com tal status por 6 anos. Outro exemplo dessa integrao a Resoluo Recomendada 8 do CNI, de dezembro de 2006, que foi acatada pelo CONARE, em maro de 2007, e que prope que o CONARE encaminhe ao CNI casos em que o reconhecimento do status de refugiado no pode ser feito, mas que, por questes humanitrias, seria adequada a concesso de autorizao para permanncia legal no Brasil. O estabelecimento do CONARE, ou seja, de um rgo encarregado exclusivamente da temtica dos refugiados, e que atua de modo adequado, apontado por alguns estudiosos como a maior inovao da Lei 9.474/1997.483 interessante lembrar que os representantes e organismos que compem o CONARE j se reuniam informalmente desde 1994, trabalhando na questo da integrao local dos refugiados e na elaborao da lei brasileira sobre o tema.484
_____________ de Acolhida para Refugiados; Resoluo normativa 3 modelo do termo de responsabilidade do refugiado; Resoluo Normativa 4 solicitao de reunio familiar; Resoluo normativa 5 autorizao para viagem internacional; Resoluo normativa 6 concesso do protocolo provisrio; Resoluo normativa 7 adoo de prazos e atendimento a convocaes; Resoluo normativa 8 notificao de indeferimento da solicitao de refgio; Resoluo normativa 9 local para preenchimento de questionrio; Resoluo normativa 10 refugiados com permanncia definitiva no Brasil; Resoluo normativa 11 publicao da notificao; Resoluo normativa 12 viagens internacionais e perda do status de refugiado e Resoluo normativa 13 Resoluo Recomendada CNI 8. 482 JUBILUT, L. L. International Refugee Law in Brazil. Refugee Law and Protection in Brazil: a model in South America?, ob. cit., p. 32. 483 Como, por exemplo, Guilherme Assis de Almeida. Ob. cit., p. 229. 484 A primeira reunio oficial do CONARE, com apreciao de solicitaes de refgio, ocorreu em 27 de outubro de 1998.

194

O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS

A lei nacional, em seu Ttulo V, veda a extradio do refugiado e do solicitante de refgio enquanto o processo para a concesso do refgio estiver em curso. Estipula, ainda, que s excepcionalmente, ou seja, nos casos de segurana nacional ou ameaa ordem pblica, que ser efetuada a expulso do refugiado do territrio nacional, e nesse caso ela no se dar para Estado no qual a vida, a liberdade ou a integridade fsica do refugiado corra perigo. Esse diploma legal traz, ademais, em seus artigos 38 e 39, as hipteses de cessao e de perda da condio de refugiado, sendo a diferena entre estes o fato de que, naquela, a condio de refugiado no mais necessria, pois o indivduo passou novamente a contar com a proteo de seu Estado de origem e/ou de residncia habitual (por exemplo, se o motivo do refgio foi uma guerra civil e ela acabou), e essa ter um carter punitivo, ou seja, o Brasil por algum ato do refugiado (por exemplo, a prtica de ato contrrio segurana nacional) no quer mais oferecer a sua proteo a ele. A possibilidade legal das clusulas de cessao decorre do fato de o reconhecimento do status de refugiado ocorrer a partir da situao objetiva do Estado de origem ou residncia habitual do refugiado, e que, havendo alterao para melhor, a qual implique o trmino das causas que ensejaram o refgio, a proteo por um terceiro Estado torna-se desnecessria. Do mesmo modo que quanto ao reconhecimento do status de refugiado, a deciso acerca da perda ou a cessao da condio de refugiado passvel de recurso ao Ministro da Justia, de acordo com o disposto no artigo 40. Em ambos os casos o prazo para apelao de 15 dias a contar da data da notificao da deciso ao solicitante de refgio. Caso a condio de refugiado cesse, ou seja, perdida definitivamente, o indivduo passa a ser enquadrado no regime geral de permanncia de estrangeiros no territrio nacional (o citado Estatuto do Estrangeiro), conforme pargrafo nico do artigo 39. No ttulo referente s solues durveis, no existe inovao na lei nacional, sendo elas repatriao, integrao local, reassentamento previstas pelo sistema internacional. Em seu ltimo ttulo, a Lei 9.474/1997 estipula que o processo de pedido de refgio gratuito e tem carter urgente, e que os dispositivos nela contidos devem ser interpretados harmoniosamente com os preceitos da Declarao Universal dos Direitos do Homem (1948), da Conveno de 51 e do Protocolo de 67, mas no impe prazos para as decises, o que pode levar demora em casos pontuais.485
_____________ 485 JUBILUT, L. L. International Refugee Law in Brazil. Refugee Law and Protection in Brazil: a model in South America?, ob. cit., p. 34.

BASES LEGAIS DE PROTEO AOS REFUGIADOS

195

Pelo exposto, verifica-se que a lei nacional uma evoluo do sistema internacional de proteo aos refugiados, inovando no estabelecimento de um procedimento claro e sistematizado, por meio da criao do CONARE, de anlise de solicitaes de refgio, que combina as necessidades do governo e dos refugiados e expandindo as hipteses de concesso de refgio. Apesar disso, tem-se que, como mencionado, os direitos econmicos, sociais e culturais dos refugiados no esto expressos diretamente na lei, havendo somente referncia aos direitos assegurados pela Conveno de 51 e ao fato de os refugiados terem os mesmos direitos dos estrangeiros no Brasil.486 Tal fato pode ser visto como um aspecto negativo da Lei 9.474/ 1997, uma vez que, caso haja reforma nos diplomas legais internacionais, da qual resulte a perda de validade da Conveno de 51, e no havendo previso expressa desses direitos em nossa lei interna, os refugiados ficariam, durante o lapso de tempo necessrio para a recepo da nova normativa internacional, sem a proteo complementar que to essencial para a reconstruo de suas vidas quanto a proteo primria que lhes assegura sua vida, liberdade e segurana. Outro aspecto negativo da lei nacional a ausncia de previso de possibilidade de acesso ao Poder Judicirio no que tange elegibilidade da solicitao de refgio. Tal ausncia justificada pelo fato de que o recurso ao Poder Judicirio previsto no ordenamento jurdico brasileiro como um todo (artigo 5, XXXV da Constituio Federal de 1988), no sendo, portanto, necessria previso expressa. Contudo, em face de refugiados e solicitantes de refgio no estarem familiarizados com o sistema nacional a garantia especfica de acesso ao Poder Judicirio parece ser relevante como um aspecto do direito a remdios adequados em caso de violaes de direitos humanos.487 Ademais, tal previso poderia significar um aumento de casos referentes ao reconhecimento do status de refugiado que chegam ao Poder Judicirio, fato este que poderia remediar a mencionada escassez de decises judicirias no Brasil acerca do tema e auxiliar na correo dos problemas nas poucas decises existentes.488 Pelo exposto, pode-se dizer que o Brasil passou, com o advento desse diploma legal, a ter um sistema lgico, justo e atual de concesso de refgio, razo pela qual tem sido apontado como paradigma para a uniformizao
_____________ 486 Cf. Artigo 5.. 487 Ibidem, p. 36. 488 Vide item sobre decises judicirias para maiores detalhes sobre as decises envolvendo o tema do refgio no Brasil.

196

O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS

da prtica do refgio na Amrica do Sul, apesar de sempre haver espao para melhoras e aperfeioamento. 2.2 A realidade do procedimento de concesso de Refgio no Brasil Com o advento da lei interna, foi reforada a parceria entre o ACNUR e as Critas Arquidiocesanas das cidades de So Paulo e Rio de Janeiro489 entidades no-governamentais ligadas Igreja Catlica em ambas as cidades, nas quais os refugiados e os solicitantes de refgio contam com apoio, nos Centros de Acolhidas para os Refugiados, dentro das trs linhas de atuao do ACNUR (proteo, assistncia e integrao local), desde a sua chegada at aps o seu reconhecimento.490 Essa parceria funda-se em um convnio estabelecido entre as entidades ainda antes do advento da Lei 9.474/1997. Tal documento traz (1) as diretrizes que as Critas Arquidiocesanas de So Paulo e Rio de Janeiro devem seguir no atendimento aos refugiados, (2) estipula os deveres de ambas as partes, entre os quais se pode citar da parte do ACNUR o dever de enviar os fundos para o exerccio da proteo e da parte das Critas o dever de prestar contas ao ACNUR, e (3) estabelece as responsabilidades dos funcionrios que realizam tal atendimento, sendo a Critas a entidade legal que responde por qualquer incidente. Este acordo renovado anualmente, vigindo do dia 1. de janeiro ao dia 31 de dezembro de cada ano. Assim, as Critas Arquidiocesanas de So Paulo e do Rio de Janeiro exercem a funo do ACNUR, em um exemplo de competncia delegada (como dito, o ACNUR estabelece as regras e critrios para a ajuda, bem como fornece as verbas para tal, cabendo a elas a funo de colocar essas diretrizes em prtica). Elas atuam tanto nos aspectos sociais (como, por exemplo, habitao, alimentao, cursos de portugus, medicamentos, etc.) quando contam com a participao da sociedade civil brasileira491-492 quanto nas questes jurdicas.
_____________ 489 A Critas Arquidiocesana de So Paulo atende aos refugiados que chegam pelas regies Sul, Sudeste (com exceo do Rio de Janeiro) e Centro-Oeste, e a Critas Arquidiocesana do Rio de Janeiro atende aos que chegam pelas regies Norte, Nordeste e do Rio de Janeiro. 490 Que pode culminar com a repatriao do refugiado. 491 Esta participao se d por meio de acordos e/ou parcerias com vrias entidades, entre a quais podemos destacar, em So Paulo: SENAI, SESI, SENAC, SESC, Arsenal da Esperana, Instituto de Psiquiatria do Hospital das Clnicas, Centro Universitrio das Faculdades Metropolitanas Unidas, Universidade Federal de Minas Gerais, Cruz Vermelha Brasileira, Comunidade Bahai, Centro Arquidiocesano do Trabalhador, Feira de quem Faz, Ncleo de Atendimento para Refugiados e Solicitantes de Santos, Instituto para

BASES LEGAIS DE PROTEO AOS REFUGIADOS

197

O procedimento para reconhecimento do status de refugiado iniciase com a entrada do solicitante no Brasil e o pedido de refgio perante um funcionrio da Polcia Federal. Este rgo lavra, ento, um Termo de Declarao. Esse termo traz as razes pelas quais se est solicitando refgio e as circunstncias da entrada do solicitante no Brasil,493 alm dos dados pessoais bsicos dos solicitantes, tais como sua qualificao civil, e a existncia ou no de cnjuge e descendentes. Serve ele de documentao para o solicitante at a emisso de um Protocolo Provisrio pelo governo brasileiro. Conforme o artigo 21 da Lei 9.474/1997, o protocolo provisrio ser expedido pela Polcia Federal e servir de base legal para a estada do solicitante no Brasil at a deciso de sua solicitao, e permitir a expedio de Carteira de Trabalho e Previdncia Social [CTPS] provisria. Em seguida, o solicitante de refgio encaminhado para os Centros de Acolhida aos Refugiados dos Convnios Critas/ACNUR, local em que ter incio a anlise do pedido de refgio494 no Brasil. Isso porque, como mencionado, um solicitante pode ser reconhecido como refugiado pela ONU e no o ser pelo governo brasileiro, quando ento essa organizao passa a ser responsvel por sua proteo, ou vice-versa, quando ento o refugiado pode viver legalmente no Brasil. Essa etapa ocorre na sede dos convnios, que vem a ser as sedes das Critas Arquidiocesanas de So Paulo e Rio de Janeiro, e se inicia com o preenchimento de um questionrio pelo refugiado, seguindo-se uma entrevista com os advogados. Neste momento elaborado um Parecer de Elegibilidade. Esse parecer baseia-se tanto no questionrio de solicitao de refgio preenchido no momento da chegada do solicitante quanto na entrevista realizada por eles com os refugiados e tem por funo estabelecer a posio das Critas em relao solicitao.
_____________ Migrao e Direitos Humanos de Braslia, Universidade Estadual de Campinas, Associao Paulista de Cirurgies Dentistas e a rede de hospitais e albergues pblicos; e no Rio de Janeiro: SENAI, SESI, SENAC, SESC, Universidade Estadual do Rio de Janeiro, GPF Informtica, Santa Casa de Misericrdia, hospitais pblicos, Laboratrio Noel Nutels, Casas de Acolhida, UFMG, Lojas Americanas e Universidade Metodista. 492 Para maiores detalhes sobre a participao da sociedade civil na acolhida aos refugiados no Brasil vide JUBILUT, L. L. A Acolhida da Populao Refugiada em So Paulo: a sociedade civil e a proteo aos refugiados, in Csar Augusto S. da Silva; Viviane Mozine Rodrigues (org.) Refugiados, Vila Velha/Esprito Santo: NUARES Centro Universitrio Vila Velha; ACNUR; IMDH. p. 95-129, 2005. 493 Para que sejam suspensos os processos criminal e administrativo, como mencionado anteriormente, a existncia do Termo de Declarao imprescindvel. 494 Na prtica, na maioria das vezes, esta etapa antecede a ida Polcia Federal, sendo a equipe da Critas o primeiro contato do refugiado no Brasil.

198

O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS

Em funo da competncia exclusiva do governo brasileiro para conceder refgio em seu territrio, o solicitante de refgio se submete, ento, a uma nova entrevista, desta vez com um representante do rgo estabelecido como competente para tal pelo artigo 12495 da Lei 9.474/1997 (o CONARE), buscando-se verificar a legitimidade da solicitao diante desse diploma legal. Cumpre ressaltar que todo o procedimento de reconhecimento do status de refugiado, bem como as informaes obtidas em seu curso, tem carter sigiloso, de acordo com a Lei 9.474/1997. Aps essa segunda entrevista, o representante do CONARE relata a entrevista a um grupo de estudos prvios, formado por representantes do CONARE, do Ministrio das Relaes Exteriores, do ACNUR e da sociedade civil (atualmente representada pelo Instituto de Migraes e Direitos Humanos [IMDH], que em funo de um convnio com a CASP estabeleceu um ncleo de apoio a refugiados em Braslia). Os representantes do ACNUR e da sociedade civil baseiam seu posicionamento no parecer elaborado pelos advogados que atuam no convnio Critas/ACNUR. Esse grupo elabora um parecer recomendando ou no a aceitao da solicitao de refgio. O parecer , ento, encaminhado ao plenrio do CONARE,496 quando ser discutido e ter o seu mrito apreciado. Caso a deciso seja positiva, o solicitante se registra na Polcia Federal e recebe a documentao como refugiado, ou seja, o seu Registro Nacional de Estrangeiros [RNE]. Se a deciso for negativa, o solicitante tem, como mencionado, 15 dias aps a sua notificao497 para se retirar do Brasil ou para entrar com um recurso498 junto ao Ministro da Justia, a quem caber a deciso final. importante ressaltar que, enquanto o seu pedido no for analisado, a permanncia do refugiado no Brasil legal, e que em caso de dvida quanto procedncia do pedido de refgio deve-se conced-lo.499 Como se verifica pelo breve resumo sobre o procedimento de concesso de refgio no Brasil, trata-se de um processo administrativo que parece combinar a necessidade do governo de um pedido bem instrudo, destinado a evitar fraudes quanto s hipteses previstas em lei, com as necessidades do refugiado de obter proteo e rapidez em sua integrao local.
_____________ 495 Cf. Artigo 12. 496 Cf. Artigo 23. 497 Notificao esta que, diferentemente do que ocorria antes do advento da Lei 9.474/1997, no feita somente por meio de publicao no Dirio Oficial da Unio, mas sim pessoalmente ao notificado (normalmente pela Polcia Federal). 498 Recurso este que no conta com maiores formalidades, a no ser o prazo para interposio, podendo ser escrito pelo prprio refugiado. 499 ACNUR. Manual de procedimentos e critrios a aplicar para determinar o estatuto de refugiado. Genebra, 1992. p. 51.

Captulo 3
O FUTURO DA PROTEO NACIONAL DOS REFUGIADOS: REASSENTAMENTO, NOVAS PARCERIAS COM O GOVERNO, NOVOS POSTOS DE ATENDIMENTO, CTEDRAS SRGIO VIEIRA DE MELLO E CONSELHO BRASILEIRO SOBRE REFUGIADOS

Assim como a proteo internacional aos refugiados, a proteo brasileira tambm tem iniciativas pioneiras que visam tanto a aumentar as garantias de proteo e dos direitos dos refugiados quanto difundir a temtica no Brasil. A primeira dessas iniciativas trata da implementao de uma das solues durveis para refugiados, prevista tanto pela Conveno de 51 quanto pela Lei 9.474/1997: o Reassentamento. O reassentamento consiste, modernamente, como j explanado, na prtica de um Estado acolher, em seu territrio, refugiados j reconhecidos como tais, pelo ACNUR e/ou por outro Estado, mas que no tiveram toda a proteo necessria fornecida pelo pas que lhes deu acolhida (seja por necessidade de proteo jurdica e fsica, seja pela necessidade de cuidados mdicos especficos, seja por uma condio especial como a de crianas e adolescentes, de idosos, de mulheres em situao de risco ou de famlias separadas) ou por total falta de integrao local. Os pases de reassentamento seriam, assim, uma espcie de segundo pas de acolhida para refugiados que no conseguiram ou no puderam permanecer no pas que primeiro os acolheu, sendo, portanto, o terceiro pas do refugiado (aps o seu pas de origem e/ou de residncia habitual e o pas de acolhida).

200

O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS

Com esta prtica, o ACNUR tem por fim aumentar as perspectivas de refgio e de proteo para os refugiados, considerando as peculiaridades culturais de cada indivduo, que podem dificultar, ou at mesmo impedir, uma adaptao no pas de acolhida.500 Tanto que a seo de Reassentamento do ACNUR, localizada em Genebra, prioriza, no momento a consolidao e o apoio aos programas lanados nos pases escolhidos pela organizao para serem os novos centros de reassentamento: Argentina, Brasil, Chile, Benin, Burkina Fasso, Irlanda, Islndia e Espanha.501 O reassentamento, diferentemente da proteo, no constitui um direito do indivduo, apesar de estar presente nos diplomas legais acerca da temtica dos refugiados, mas sim uma tentativa, quando possvel, de oferecer uma nova oportunidade de integrao. Outra importante caracterstica do reassentamento vem a ser seu carter necessariamente voluntrio, ou seja, o refugiado deve concordar em mudar de pas de proteo. Isto decorre indiretamente do princpio do non-refoulement, pois, caso se realizasse a troca de pases sem que o refugiado assim o desejasse, poder-se-ia estar encobrindo a sua devoluo para um pas no qual sua vida fosse ameaada. Desde 1999, o ACNUR vinha aventando a possibilidade de contar com o apoio do Brasil para que este se tornasse um pas de reassentamento. Nessa data foi assinado o Acordo Marco para o Reassentamento de Refugiados estabelecido entre o Governo da Repblica Federativa do Brasil e o ACNUR, com fundamento no artigo 46 da Lei 9.474/1997. Ficou, assim, estabelecida a possibilidade jurdica de uma parceria entre ambas as entidades para reassentar refugiados no Brasil, uma vez que tal documento define os critrios e os meios pelos quais essa soluo durvel seria implementada em territrio brasileiro. Para efetivar essa poltica, no final do ano de 2000 foram retomadas as negociaes, pois o Brasil precisaria estabelecer uma poltica pblica especfica para os reassentados, contando com o apoio de governos locais que estivessem dispostos a receber refugiados e de entidades da sociedade civil que auxiliassem na sua integrao. Firmou-se, ento, um compromisso inicial502 para o reassentamento de 30 famlias e comeou-se uma pesquisa para verificar a exeqibilidade desta
_____________ 500 Os principais pases de reassentamento atualmente so Estados Unidos (53.800), Austrlia (11.700), Canad (10.400), Sucia (1.300), Finlndia (770) e Noruega (750), cf. dados obtidos em: <www.unhcr.org/statistics/STATISTICS/4486ceb12.pdf>, acesso em: 15 abr. 2007. 501 FISCHEL DE ANDRADE, J. H. e MARCOLINI, A. A poltica brasileira de proteo e de reassentamento de refugiados breves comentrios sobre suas principais caractersticas. Ob. cit., p. 173. 502 Este acordo o que se enquadra nos denominados acordos especiais do ACNUR, sendo previstos no citado artigo 8., b do Estatuto do ACNUR. Para maiores detalhes ver ZIECK, M. Ob. cit., p. 171-187.

O FUTURO DA PROTEO NACIONAL DOS REFUGIADOS

201

possibilidade, assim como para buscar cidades que sassem do eixo de proteo Rio So Paulo, j saturado. Os resultados dessa pesquisa foram apresentados em um seminrio fechado no Rio de Janeiro no ms de setembro de 2001. Este encontro objetivava consolidar acordos definitivos, pelos quais as cidades de Mogi das Cruzes (SP), Natal (RN), Porto Alegre503 (RS) e Santa Maria Madalena (RJ) passariam a ser cidades-refgio,504 ao reassentar afegos e africanos. Ocorre que, devido aos atentados contra os Estados Unidos, no dia 11 de setembro de 2001, e conseqente instabilidade poltica na regio de onde viriam os refugiados, tais acordos foram suspensos temporariamente, e em maro de 2001 Mogi das Cruzes se retirou do convnio, pois a entidade assistencial que auxiliaria os reassentados demonstrou a sua vontade de no mais participar do projeto. Apesar disso, no dia 12 de abril de 2002, Porto Alegre505 recebeu 10 reassentados afegos, que gozavam de refgio no Ir, e no dia 26 de abril de 2002 chegaram 13 reassentados afegos provenientes da ndia, dando incio ao reassentamento no Brasil. A acolhida desses reassentados foi feita pela Central de Orientao e Encaminhamento [CENOE], mas o trabalho com os reassentados logo foi transferido para a Associao Antnio Vieira [ASAV], que segue realizandoo at hoje. Todos os reassentados em Porto Alegre so refugiados cadastrados pelo ACNUR e aceitos pelo CONARE, no que o trabalho se difere do realizado em So Paulo e no Rio de Janeiro, posto que nestes so os Centros de Acolhidas para Refugiados que realizam o primeiro atendimento, e em Porto Alegre este feito pelo CONARE, para ento a sociedade civil passar a atuar.
_____________ 503 Cidade esta que j havia elaborado um projeto de lei, em 1999, concernente ao recebimento de refugiados. 504 Cumpre ressaltar que a cidade de Passo Fundo, no Rio Grande do Sul, aceitou em 1998 um autor cubano refugiado, tornando-se com isso a primeira cidade brasileira a participar de projetos de reassentamento e a primeira cidade americana a entrar na Rede de Cidades para Refugiados, criada pelo Parlamento Internacional de Escritores para proteger escritores perseguidos, cf. FISCHEL DE ANDRADE, J. H e MARCOLINI, A. A poltica brasileira de proteo e de reassentamento de refugiados breves comentrios sobre suas principais caractersticas. Ob. cit., p. 172. 505 Porto Alegre tem uma lei municipal (8.593/2000) que faz parte do Projeto Porto Alegre Cidade Refgio e permite a celebrao de convnios pelo Poder Executivo Municipal a fim de receber pessoas perseguidas, alm de ter estabelecido um Comit de Proteo aos Refugiados ligado Comisso de Direitos Humanos da Prefeitura, que est em fase de estruturao.

202

O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS

Dos 23 reassentados originais, aps um ano no Brasil, 13 solicitaram suas repatriaes, tendo retornado ao Afeganisto no dia 20 de maio de 2003.506 Em 2004, em funo do vigsimo aniversrio da Declarao de Cartagena, foi aprovada a Declarao e Plano de Ao do Mxico para Fortalecer a Proteo Internacional dos Refugiados na Amrica Latina, no qual foi contemplada a idia proposta pelo Brasil de Reassentamento Solidrio. Por meio do reassentamento solidrio, Estados da Amrica do Sul se comprometeram a auxiliar os Estados que apresentam maiores dificuldades na proteo aos refugiados, sobretudo aqueles que recebem refugiados colombianos, como o Equador, a Costa Rica e a Venezuela. Em funo da adoo da idia de reassentamento solidrio, desde 2004 a maioria dos refugiados reassentados no Brasil composta por colombianos. Apesar disso, reassentados de outros Estados continuam sendo acolhidos. No marco do reassentamento solidrio, o Brasil passou a adotar dois procedimentos para a acolhida de reassentados: o procedimento padro e o procedimento por fast track, que se aplica em situaes emergenciais de necessidade urgente de proteo. Atualmente o Brasil acolhe 198 reassentados recebidos pelo procedimento padro e 43 recebidos pelo fast track.507 Em funo do aumento do nmero de reassentados, houve tambm o aumento de cidades e organizaes no-governamentais recebendo-os. Atualmente o ACNUR tem como parceiros de reassentamento a Critas Brasileira Regional So Paulo, o Centro de Direitos Humanos e Memria Popular em Natal, e os mencionados IMDH em Braslia e ASAV em Porto Alegre. O trabalho com reassentados consiste em auxili-los na integrao local, no que tange insero no mercado de trabalho, acesso educao, sade e moradia, e o ensino de noes de cultura brasileira. Ao adotar o reassentamento solidrio em sua prtica de proteo aos refugiados o Brasil mostra-se preocupado em resgatar a solidariedade como base da proteo humanitria internacional. Uma segunda iniciativa inovadora no que tange garantia dos direitos dos refugiados est relacionada com o estabelecimento de Novas Parcerias
_____________ Alguns fatores so apontados como as principais causas para o retorno: (1) a inteno desde o incio de regressar ao Afeganisto quando a situao desse melhorasse, (2) o fato de a ajuda financeira concedida pelo ACNUR ter terminado em abril, (3) a falta de informaes adequadas sobre o Brasil especialmente no que tange aos aspectos econmicos e (4) a falta de adaptao cultura e aos problemas econmicos brasileiros. 507 Dados atualizados at 31 de dezembro de 2006.
506

O FUTURO DA PROTEO NACIONAL DOS REFUGIADOS

203

pelos Centros de Acolhidas para Refugiados da CASP e da CARJ com o governo brasileiro. A CASP logrou em 2004 o estabelecimento de um convnio com a Secretaria Especial de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica pelo qual houve o fortalecimento da equipe no Centro de Acolhida para Refugiados da CASP a fim de ampliar a divulgao do tema dos refugiados junto sociedade civil e de aprimorar a divulgao junto aos refugiados e solicitantes de refgio de seus direitos e de defesa da sua cidadania. Por esse mesmo convnio a CASP passou a coordenar equipes com esta mesma misso sediadas na CARJ, no IMDH e em um novo posto de atendimento estabelecido em Santos junto Critas Diocesana de Santos. Em paralelo a esse convnio, tanto a CASP quanto a CARJ celebraram convnios com o CONARE pelo qual novas frentes de recursos foram obtidas e se possibilitou a instaurao de uma Casa de Acolhida para Refugiados no Rio de Janeiro e de um programa de Sade Mental na CASP. Ambos os convnios denotam tanto o maior envolvimento do governo no que tange temtica dos refugiados quanto a relevncia do papel da sociedade civil na implementao da proteo da populao refugiada no Brasil. A terceira, e ltima, iniciativa referente ao fortalecimento da proteo aos refugiados no Brasil e que est atualmente em fase de implementao vem a ser o estabelecimento de Novos Postos de Atendimento populao refugiada na Amaznia, em Manaus e Tabatinga. A idia surgiu da verificao de um elevado nmero (entre 14 e 17 mil) pessoas que necessitam de proteo internacional por meio do refgio nessa regio em funo do conflito colombiano, o qual tem feito que populaes indgenas que antigamente transitavam livremente entre as fronteiras tenha se estabelecido no Brasil. Atualmente, essa iniciativa est fazendo o levantamento do nmero real de refugiados/solicitantes de refgio por meio de uma parceria do ACNUR com a Federao das Organizaes Indgenas do Rio Negro. Caso essa iniciativa venha a se concretizar os postos de atendimento na Amaznia podem se somar CASP e CARJ na condio de agncias implementadoras de integrao local do ACNUR. J no que tange divulgao da temtica dos refugiados, duas so as iniciativas principais. A primeira data de 2003, quando a proteo aos refugiados no Brasil ainda estava sob o mandato do Escritrio Regional para o Sul da Amrica do Sul do ACNUR, que, como mencionado, tem sede em Buenos Aires, e vem a ser o estabelecimento de Ctedras Srgio Vieira de Mello. Essa iniciativa visa a difundir a temtica dos refugiados junto a universidades por meio de incluso do tema nos currculos, palestras e pesquisa. Atualmente trs instituies possuem a Ctedra Srgio Vieira de

204

O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS

Mello no Brasil:508 a Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo, a Universidade de Vila Velha e a UNIEURO, em Braslia.509 Alm das universidades brasileiras integrantes da Associacin de Universidades Grupo Montevideo510 que tem convnio firmado com o ACNUR de Buenos Aires. A segunda iniciatia deriva de uma proposta da CASP que foi acatada pelo ACNUR e est em fase de implementao. Trata-se da criao de uma organizao (denominada provisoriamente de Conselho Brasileiro sobre Refugiados) que congregue as entidadades da sociedade civil que trabalham com refugiados a fim de fortalecer o intercmbio, aprimorar os esforos para criao de polticas pblicas, fortalecer a busca de recursos e ampliar a difuso do tema junto sociedade civil. Tal proposta se inspira em iniciativas existentes em outros Estados e, sendo implementada, pode fortalecer sobremaneira a proteo populao refugiada no Brasil.

_____________ 508 interessante notar que h outras universidades e instituies acadmicas que apiam a causa dos refugiados ou facilitam seu ingreso e/ou continuao de estudos (como a Universidade Estadual de Campinas, a Universidade Federal Fluminense, a Universidade Federal de Minas Gerais, a Universidade Federal de Juiz de Fora, a Universidade Metodista do Rio de Janeiro e a Universidade de Braslia) ou apoiam o trabalho do ACNUR com dados geopoliticos como o Instituto Brasileiro de Relaes Internacionais. 509 Existem ctedras em formao na UNISANTOS e na Universidade Federal do Amazonas. 510 Universidade Estadual Paulista, Universidade Estadual de Campinas, Universidade Federal de Minas Gerais, Universidade Federal do Paran, Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Universidade Federal de Santa Maria, Universidade Federal de Santa Catarina e Universidade Federal de So Carlos.

CONCLUSO

Pelo exposto, verifica-se que o Direito Internacional dos Refugiados, apesar de ter surgido no incio do sculo XX e de somente ter sido positivado internacionalmente na dcada de 50 do mesmo sculo, um dos ramos do Direito Internacional que mais se desenvolveu recentemente, demonstrando no somente a sua relevncia, mas tambm a conscincia dessa pela comunidade internacional. Esse fato pode ser justificado em funo de ele ser uma vertente do Direito Internacional dos Direitos Humanos, que vem ganhando relevncia na agenda internacional, especialmente nas ltimas dcadas, quando se percebeu a importncia do seu objeto: o ser humano. Apesar de bem desenvolvida, a temtica dos refugiados ainda extremamente dependente da vontade poltica dos Estados, posto que no mbito desses que ocorrer a efetivao da proteo, razo pela qual a participao deles, por meio da ratificao dos documentos internacionais relativos ao tema e da elaborao de leis nacionais, imprescindvel. Nesse sentido, a postura do Brasil pode ser vista como exemplar, pois tanto a Conveno de 51 quanto o Protocolo de 67 foram recepcionados por nosso ordenamento, o qual ainda promulgou uma lei especfica para refugiados, inserindo em seu elenco de polticas pblicas a proteo de seres humanos com bem fundado temor de perseguio. Um dos grandes problemas atuais do Direito Internacional dos Direitos Humanos e do Direito Internacional dos Refugiados, como j mencionado, vem a ser a sua efetivao posto que, ela depende da vontade dos Estados. Tal dependncia traz consigo limitaes tanto internacional quanto internamente, uma vez que demanda, alm de uma conscientizao internacional,

206

O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS

a educao interna para a acolhida de refugiados, sendo que muitas vezes os nacionais dos pases de acolhida vem os refugiados como uma ameaa garantia de seus prprios direitos, em especial de seus direitos sociais, pressionando os Estados a evitar ou a limitar o reconhecimento do status de refugiado.511 Isso ocorre porque os nacionais enxergam o refugiado como um migrante, e imediatamente associam a sua incluso na ordem interna com a perda de empregos e benefcios, fenmeno comum no mundo globalizado. Tal postura vem a ser o que Robert Alexy denomina colises de direitos fundamentais idnticos de titulares diferentes,512 a qual somente pode ser resolvida por meio da escolha do princpio da ponderao, que levaria flexibilidade dos direitos envolvidos para que ambos sejam protegidos. Ocorre que, com os problemas sociais enfrentados pelos Estados atualmente, agravados pelo fenmeno da globalizao, raro encontrar pessoas dispostas a flexibilizar os seus direitos para contemplar uma maior gama de titulares, residindo nesse fato um dos grandes entraves difuso do Direito Internacional dos Refugiados, no que concerne sua integrao nos pases de acolhida. A isso se soma a falta de informao sobre a temtica, o que impossibilita o entendimento da necessidade de assistncia aos refugiados, como, por exemplo, no caso do Brasil, que possui um bom sistema de acolhida, mas cuja sociedade em geral ainda no tem a compreenso adequada dos problemas desses. Neste sentido, encontra-se a preocupao de James Hathaway com o esvaziamento do j enfraquecido Direito Internacional dos Refugiados uma vez que dependente da vontade poltica dos Estados , pois a conciliao entre governos com uma esfera de preocupao cada vez menor e o aumento do nmero de pessoas que necessitam fugir em funo da incapacidade de seus governos de lhes garantir as protees mais bsicas por um ramo do direito baseado em um frgil consenso poltico cada
_____________ 511 Por isso, cada vez mais solues para evitar a produo de refugiados esto sendo estudadas. Como coloca Flvia Piovesan: fundamental entender que cada solicitante de refgio ou asilo conseqncia de um padro de violao de direitos humanos. Da a necessidade de fortalecer a dimenso preventiva relacionada ao asilo, de forma a prevenir as violaes de direitos humanos, para que pessoas no tenham que abandonar suas casas em busca de um lugar seguro. Ob. cit., p. 30-31. 512 ALEXY, R. Coliso de direitos fundamentais e realizao de direitos fundamentais no estado de direito democrtico. Revista de Direito Administrativo, v. 217, julho/setembro, p. 67-79, 1999.

CONCLUSO

207

vez mais preocupante, e pode-se questionar se a concesso de maiores protees aos refugiados ser possvel.513 em face de tal situao que o ACNUR e a ONU tm tentado difundir ao mximo a temtica dos refugiados, com o intuito de diminuir a rejeio sua acolhida por meio da conscientizao da situao dramtica pela qual eles passam e da adoo de novos meios de assegurao da proteo internacional. Com isso, mantm-se o sistema de proteo mnimo aos refugiados em constante aprimoramento para evitar que ele perca a sua eficcia e que todo o progresso at ento conseguido na proteo do ser humano perseguido em seu Estado de origem tenha sido em vo. Desse modo, verifica-se que os sistemas nacionais e internacionais de proteo dos refugiados esto em constante evoluo, o que se faz sobremaneira necessrio. Apesar disso, nota-se que, para a efetiva assegurao dos direitos dos refugiados, enquanto vertente do Direito Internacional dos Direitos Humanos, somente a preocupao com a garantia da proteo aps uma violao inicial, ou seja, como um sistema de emergncia, no a soluo mais adequada. Cumpre-se, por isso, manter o sistema de proteo aos refugiados em evoluo e efetivamente praticvel, mas o desafio maior fortalecer o sistema internacional de proteo aos direitos humanos, como meio de evitar as causas que produzem os refugiados. Tem-se, assim, que propugnar pela efetivao dos padres mnimos de direitos humanos acordados internacionalmente, para que a proteo dignidade dos seres humanos seja constante e no um simples paliativo, em situaes em que a violao to grave que faz com que o indivduo perca o que, nas palavras de Hannah Arendt, o torna humano: a sua comunidade.
_____________ 513 HATHAWAY, J. The law of refugee status. Ob. cit., cap. 7: There is, of course, no guarantee that even a humane interpretation of those of the Conventions core precepts which remain relevant today can sustain indefinitely the fragile political consensus upon which refugee law is premised. The current system faces potentially irreconcilable challenges from governments with an ever-narrowing sphere of concern, and from increasing numbers of persons coerced to flight by the failure of states to meet even their most essential duties of protection. This collision of interests seems destined to result in the reconsideration of the mechanism of protection, and may require the equation of refugee status with something less that even the current limited notion of asylum if the needs of a more broadly defined class of involuntary migrants are to be met. Because refugee law is, after all, the creation of largely self-interested nation states, it may ultimately prove impossible to define access to asylum more generously than as we know it today (grifo da autora).

POSFCIO
A CRITAS, A SOCIEDADE E OS REFUGIADOS
O estudo da Dra. LILIANA L. JUBILUT sobre os REFUGIADOS resultado de uma pesquisa abrangente, com slidos fundamentos acadmicos, jurdicos e de comunicao. tambm fruto de anos de convivncia com o problema e do atendimento direto aos refugiados, como advogada da CRITAS, que a organizao no-governamental que em nome da sociedade brasileira acolhe e integra socialmente os refugiados, devolvendo-lhes a cidadania e os direitos fundamentais da pessoa humana. A Representao do ACNUR no Brasil vem apoiando estudos como este, e outros debates e discusses, publicando textos sobre temas que nos motivam e rios movem em defesa do Estado de Direito, dos direitos humanos e da proteo internacional (Luis Varese). 1. Atuao da critas A Critas Arquidiocesana de So Paulo a entidade humanitria nogovernamental que atua em parceria com o ACNUR Alto Comissariado das Naes Unidas para os Refugiados e com o CONARE Comit Nacional para os Refugiados do Governo Brasileiro. Ela acolhe os refugiados oferecendo proteo, assistncia e solidariedade, envolvendo setores da sociedade e do poder pblico no apoio de todos aqueles que chegam como vtimas de violncia, guerras, perseguies, injustias e de discriminao social e religiosa. Em So Paulo, a Critas acolhe atualmente mais de 1800 refugiados, de 65 pases diferentes, da frica (Angola, Libria, Ruanda, Congo, Serra Leoa, Somlia, Sudo), do Oriente Mdio, da sia (Ir, Iraque, Afeganisto, Paquisto), do Leste Europeu (Iugoslvia, Srvia, Bsnia, Kosovo, Macednia) e da Amrica Latina (Colmbia, Cuba, Peru e Haiti).

210

O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS

A Critas, como organismo da Igreja Catlica, no mundo inteiro defende a criao de condies favorveis de acolhida, proteo e integrao social para refugiados. Com o apoio tcnico e financeiro do ACNUR, e agora tambm do governo brasileiro atravs do CONARE, a Critas responsvel pelo programa de apoio aos refugiados:
acolhe e cuida da proteo e documentao; oferece assistncia e ajuda na alimentao, moradia e medicamentos; promove a integrao do refugiado na comunidade para torn-lo autosuficiente economicamente.

2. Por que a Critas cuida dos refugiados? A responsabilidade dos refugiados competncia das Naes Unidas, dos pases responsveis pelo financiamento das guerras e dos confrontos polticos em muitos pases. funo do ACNUR em colaborao com os pases que acolhem os refugiados. O Governo Brasileiro o primeiro responsvel pelo programa de proteo, assistncia e integrao social dos refugiados. A Critas atua em nome da Igreja e como organismo da CNBB Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil e da Arquidiocese de So Paulo, no servio direto aos refugiados. O drama dos refugiados no s um fato poltico e social, mas um problema profundamente humano que nos envolve a todos. A Critas quer ser a expresso e a presena concreta de cada um de ns, como cristo e como ser humano, na soluo dos problemas que afligem a humanidade, lutando incessantemente pelos direitos humanos, defendendo os perseguidos e injustiados e buscando uma convivncia humana com mais justia, liberdade e solidariedade. A dor, a angstia e o desespero de tantas pessoas que buscam refgio em nosso pas, e no mundo, continuam revelando a maior tragdia do sculo, como a chamou Joo Paulo II. Alerta a conscincia da sociedade contempornea denunciando a existncia de milhes de refugiados em guerras, as calamidades, as perseguies e discriminaes de todo tipo fizeram com que perdessem a casa, o trabalho, a famlia e a ptria. A tragdia destas multides se reflete no rosto marcado dos homens, mulheres e crianas que, num mundo dividido e inspito, no conseguem encontrar um lar.

POSFCIO

211

3. Polticas pblicas e solues duradouras A Critas, com a sua atuao em favor dos refugiados, quer alertar a sociedade sobre a existncia do problema, cada vez mais grave e dramtico, lembrando os milhes de refugiados no mundo inteiro e os milhares que buscam proteo no Brasil. necessrio e urgente reverter a tendncia de muitos pases que, em nome da defesa dos direitos humanos, implementam polticas e legislaes cada vez mais restritivas, considerando o refugiado uma ameaa, um potencial terrorista. A Critas apia e colabora com a misso do ACNUR no Brasil e com o governo e integrando o CONARE, que responsvel pelas polticas pblicas em favor dos refugiados. poltica prioritria o envolvimento do governo e dos Ministrios membros do CONARE na integrao scio-econmica do refugiado. Alm da acolhida, proteo e documentao, urgente e indispensvel um programa especfico na rea social que beneficie o refugiado. Estabelecer parcerias com a sociedade civil e com o governo foi o caminho escolhido pela Critas para conseguir uma participao e uma integrao modelo. Tal integrao supe um conjunto de polticas de proteo e integrao dos refugiados fruto da cooperao entre o governo, seus organismos competentes (como o CONARE) e as foras vivas e atuantes da sociedade como a FIESP, o SENAI, SESI, SENAC, SESC, OAB, Universidades, Procuradoria do Estado e outras que j responderam com generosidade e eficincia, e todos os empresrios, as organizaes profissionais e as entidades de classe. A experincia de So Paulo e do Brasil na acolhida de refugiados, solicitantes de refgio e reassentados em outras cinco cidades do Estado, leva a vrios questionamentos que exigem solues duradouras. Entre eles 60% do total de solicitantes no so aceitos, tornando-se, portanto, migrantes clandestinos num contexto de migrao forada causada pela insegurana e pela total ausncia de perspectiva de vida e de sobrevivncia digna. A soluo duradoura e definitiva ser poltica, econmica e tica, envolvendo toda a comunidade internacional e comunidade local. Os pases, as multinacionais e os grupos econmicos e de poder, que esto envolvidos no fenmeno do refgio e nas causas que o produzem, como as guerras e os conflitos armados para defender interesses econmicos e de dominao poltica, devem participar de forma mais eficaz na busca de solues definitivas.

212

O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS

Os governos locais, que acolhem e protegem os refugiados, deveriam tambm facilitar-lhes o acesso aos programas sociais e de assistncia j existentes, principalmente na rea de moradia, alimentao, capacitao profissional e insero no mercado de trabalho. 4. Motivaes e perspectivas Vivemos tempos novos, iniciamos um novo milnio, presenciamos novas guerras e novas formas de opresso e de injustia. Precisamos de uma nova humanidade, de novos lderes. Neste contexto mundial, a atuao da sociedade e das Universidades, as palavras, os estudos e o compromisso de cada um com a causa dos refugiados ser como um grito, um alerta, um desafio e uma ordem, pela sua autoridade moral e porque fala em nome da humanidade. No s a Critas, mas todos queremos lamentar e denunciar injustias, a opresso e os massacres de nossos irmos, expulsos de suas terras, arrancados de suas razes, de suas famlias e de sua prpria ptria. Queremos tambm que o grito dos oprimidos e as vozes dos refugiados penetrem na conscincia e no corao de muitos, principalmente daqueles que so a causa ou esto na origem do sofrimento desta parcela da humanidade, sem dvida a mais sofrida, porque perseguidos e injustiados, vtimas da violncia, da guerra, das ditaduras e da discriminao racial e religiosa. No basta lastimar e lamentar, denunciar ou acusar, preciso exigir uma mudana, uma converso de quem tem ou se arroga o poder de vida e morte. preciso, em nome da vida humana, impor o fim da guerra e de todo tipo de dominao, explorao e opresso. Marcadas pela dor, pela angstia e pelo desespero, muitas pessoas buscam refgio em nosso pas esperando encontrar um pouco de justia e de liberdade, atravs da nossa acolhida e compreenso. O Brasil, o governo e todos ns cidados precisamos oferecer-lhes condies de sobrevivncia e integr-los na sociedade, para que possam reconstruir a sua vida e a de sua famlia neste pas que generosamente os acolheu. Continuemos com o corao aberto e as mos estendidas, indo ao encontro daqueles que continuam buscando com dignidade aquilo que outros homens tiraram deles: a ptria, a famlia, a paz. Ubaldo Steri
Diretor da Critas Arquidiocesana de So Paulo e Membro do CONARE

ANEXOS
CONVENO DE 1951 RELATIVA AO ESTATUTO DOS REFUGIADOS514 Prembulo As Altas Partes Contratantes, Considerando que a Carta das Naes Unidas e a Declarao Universal dos Direitos Humanos aprovada em 10 de dezembro de 1948 pela Assemblia Geral afirmaram o princpio de que os seres humanos, sem distino, devem gozar dos Direitos Humanos e das Liberdades Fundamentais. Considerando que a Organizao das Naes Unidas tem repetidamente manifestados a sua profunda preocupao pelos refugiados e que ela tem se esforado por assegurar a estes o exerccio mais amplo possvel dos direitos humanos e das liberdades fundamentais. Considerando que desejvel rever e codificar os acordos internacionais anteriores relativos ao estatuto dos refugiados e estender a aplicao desses instrumentos e a proteo que eles oferecem por meio de um novo acordo. Considerando que da concesso do direito de asilo podem resultar encargos indevidamente pesados para certos pases e que a soluo satisfatria dos problemas cujo alcance e natureza internacionais a Organizao das Naes Unidas reconheceu, no pode, portanto, ser obtida sem cooperao internacional. Exprimindo o desejo de que todos os Estados, reconhecendo o carter social e humanitrio do problema dos refugiados, faam tudo o que esteja ao seu alcance para evitar que esse problema se torne causa de tenso entre os Estados. Notando que o Alto Comissrio das Naes Unidas para os Refugiados tem a incumbncia de zelar pela aplicao das convenes internacionais que assegurem a proteo dos refugiados, e reconhecendo que a coordenao efetiva das medidas tomadas para resolver este problema depender da cooperao dos Estados com o Alto Comissrio. Convencionaram as seguintes disposies:
_____________ 514 Adotada em 28 de julho de 1951 pela Conferncia das Naes Unidas de Plenipotencirios sobre o Estatuto dos Refugiados e Aptridas, convocada pela Resoluo n. 429 (V) da Assemblia Geral das Naes Unidas, de 14 de dezembro de 1950. Entrou em vigor em 22 de abril de 1954, de acordo com o artigo 43. Srie Tratados da ONU, n. 2545, v. 189, p. 137.

214

O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS

Captulo I Disposies Gerais Artigo 1 Definio do termo refugiado: 1. Para os fins da presente Conveno, o termo refugiado se aplicar a qualquer pessoa: a) Que foi considerada refugiada nos termos dos Ajustes de 12 de maio de 1926 e de 30 de junho de 1928, ou das Convenes de 28 de outubro de 1933 e de 10 de fevereiro de 1938 e do Protocolo de 14 de setembro de 1939, ou ainda da Constituio da Organizao Internacional dos Refugiados. b) As decises de inabilitao tomadas pela Organizao Internacional dos Refugiados durante o perodo do seu mandato no constituem obstculo a que a qualidade de refugiados seja reconhecida a pessoas que preencham as condies previstas no 2 da presente seo. c) Que, em conseqncia dos acontecimentos ocorridos antes de 1. de janeiro de 1951 e temendo ser perseguida por motivos de raa, religio, nacionalidade, grupo social ou opinies polticas, se encontra fora do pas de sua nacionalidade e que no pode ou, em virtude desse temor, no quer valer-se da proteo desse pas, ou que, se no tem nacionalidade e se encontra fora do pas no qual tinha sua residncia habitual em conseqncia de tais acontecimentos, no pode ou, devido ao referido temor, no quer voltar a ele. d) No caso de uma pessoa que tem mais de uma nacionalidade, a expresso do pas de sua nacionalidade se refere a cada um dos pases dos quais ela nacional. Uma pessoa que, sem razo vlida fundada sobre um temos justificado, no se houver valido da proteo de um dos pases de que nacional, no ser considerada privada da proteo do pas de sua nacionalidade. 2. Para os fins da presente Conveno, as palavras acontecimentos ocorridos antes de 1. de janeiro de 1951, do artigo 1., seo A, podero ser compreendidas no sentido de ou a) Acontecimentos ocorridos antes de 1. de janeiro de 1951 na Europa. b) Acontecimentos ocorridos antes de 1. de janeiro de 1951 na Europa ou alhures. E cada Estado Membro far, no momento da assinatura, da ratificao ou da adeso, uma declarao precisando o alcance que pretende dar a essa expresso, do ponto de vista das obrigaes assumidas por ele em virtude da presente Conveno. Qualquer Estado Membro que adotou a frmula 1) poder em qualquer momento estender as suas obrigaes adotando a frmula 2) por meio de uma notificao dirigida ao Secretrio Geral das Naes Unidas. 3. Esta Conveno cessar, nos casos abaixo, de ser aplicvel a qualquer pessoa compreendida nos termos do 1, acima:

ANEXOS

215

a) Se ela voltou a valer-se da proteo do pas de que nacional. b) Se havendo perdido a nacionalidade, ela a recuperou voluntariamente. c) Se adquiriu nova nacionalidade e goza da proteo do pas cuja nacionalidade adquiriu. d) Se se estabeleceu de novo, voluntariamente, no pas que abandonou ou fora do qual permaneceu por medo de ser perseguido. e) Se, por terem deixado de existir as circunstncias em conseqncia das quais foi reconhecida como refugiada, ela no pode mais continuar a recusar valer-se da proteo do pas de que nacional. Contanto, porm, que as disposies do presente pargrafo no se apliquem a um refugiado includo nos termos do 1 da seo A do presente artigo que pode invocar, para recusar valer-se da proteo do pas de que nacional, razes imperiosas resultantes de perseguies anteriores;tratando-se de pessoa que no tem nacionalidade, se, por terem deixado de existir as circunstncias em conseqncia das quais foi reconhecida como refugiada, ela est em condies de voltar ao pas no qual tinha sua residncia habitual. Contanto, porm, que as disposies do presente pargrafo no se apliquem a um refugiado includo nos termos do 1 da seo A do presente artigo que pode invocar, para recusar voltar ao pas no qual tinha sua residncia habitual, razes imperiosas resultantes de perseguies anteriores. 4. Esta Conveno no ser aplicvel s pessoas que atualmente se beneficiam de uma proteo ou assistncia da parte de um organismo ou de uma instituio das Naes Unidas que no o Alto Comissrio das Naes Unidas para refugiados. Quando esta proteo ou assistncia houver cessado, por qualquer razo, sem que a sorte dessas pessoas tenha sido definitivamente resolvida, de acordo com as resolues a ela relativas, adotadas pela Assemblia Geral das Naes Unidas, essas pessoas se beneficiaro de pleno direito do regime desta Conveno. 5. Esta Conveno no ser aplicvel a uma pessoa, considerada pelas autoridades competentes do pas no qual esta pessoa instalou sua residncia, como tendo os direitos e as obrigaes relacionados com a posse da nacionalidade desse pas. 6. As disposies desta Conveno no sero aplicveis s pessoas a respeito das quais houver razes srias para pensar que: a) Elas cometeram um crime contra a paz, um crime de guerra ou um crime contra a humanidade, no sentido dos instrumentos internacionais elaborados para prever tais crimes. b) Elas cometeram um crime grave de direito comum fora do pas de refgio antes de serem nele admitidas como refugiados. c) Elas se tornaram culpadas de atos contrrios aos fins e princpios das Naes Unidas. Artigo 2 Obrigaes gerais Todo refugiado tem deveres para com o pas em que se encontra, os quais compreendem notadamente a obrigao de se conformar s leis e regulamentos, assim como s medidas tomadas para a manuteno da ordem pblica.

216

O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS

Artigo 3 No discriminao Os Estados Membros aplicaro as disposies desta Conveno aos refugiados sem discriminao quanto raa, religio ou ao pas de origem. Artigo 4 Religio Os Estados Membros proporcionaro aos refugiados em seu territrio um tratamento ao menos to favorvel quanto o que proporcionado aos nacionais, no que concerne liberdade de praticar a sua religio e no que concerne liberdade de instruo religiosa dos seus filhos. Artigo 5 Direitos conferidos independentemente desta Conveno Nenhuma disposio desta Conveno prejudicar os outros direitos e vantagens concedidos aos refugiados, independentemente desta Conveno. Artigo 6 A expresso nas mesmas circunstncias Para os fins desta Conveno, os termos nas mesmas circunstncias implicam que todas as condies (e notadamente as que se referem durao e s condies de permanncia ou de residncia) que o interessado teria de preencher, para poder exercer o direito em causa, se ele no fosse refugiado, devem ser preenchidas por ele, com exceo das condies que, em razo da sua natureza, no podem ser preenchidas por um refugiado. Artigo 7 Dispensa de reciprocidade a) Ressalvadas as disposies mais favorveis previstas por esta Conveno, um Estadocontratante conceder aos refugiados o regime que concede aos estrangeiros em geral. b) Aps um prazo de residncia de trs anos, todos os refugiados se beneficiaro, no territrio dos Estados Membros, da dispensa de reciprocidade legislativa. c) Cada Estado-contratante continuar a conceder aos refugiados os direitos e vantagens de que j gozavam, na ausncia de reciprocidade, na data de entrada em vigor desta Conveno para o referido Estado. d) Os Estados Membros consideraro com benevolncia a possibilidade de conceder aos refugiados, na ausncia de reciprocidade, direitos e vantagens alm dos de que eles gozam em virtude dos 2 e 3, assim como a possibilidade de fazer beneficiar-se da dispensa de reciprocidade refugiados que no preencham as condies previstas nos 2 e 3. e) As disposies dos 2 e 3 acima aplicam-se assim s vantagens mencionadas nos artigos 13, 18, 19, 21 e 22 desta Conveno, como aos direitos e vantagens que no so por ela previstos.

ANEXOS

217

Artigo 8 Dispensa de medidas excepcionais No que concerne s medidas excepcionais que podem ser tomadas contra a pessoa, os bens ou os interesses dos nacionais de um Estado, os Estados Membros no aplicaro tais medidas a um refugiado que seja formalmente nacional do referido Estado, unicamente em razo da sua nacionalidade. Os Estados Membros que, pela sua legislao, no podem aplicar o princpio geral consagrado neste artigo concedero, nos casos apropriados, dispensa em favor de tais refugiados. Artigo 9 Medidas provisrias Nenhuma das disposies da presente Conveno tem por efeito impedir um Estado Membro, em tempo de guerra ou em outras circunstncias graves e excepcionais, de tomar provisoriamente, a propsito de uma pessoa determinada, as medidas que este Estado julga indispensveis segurana nacional, at que o referido Estado determine que essa pessoa efetivamente um refugiado e que a continuao de tais medidas necessria a seu propsito, no interesse da segurana nacional. Artigo 10 Continuidade de residncia a) No caso de um refugiado que foi deportado no curso da Segunda Guerra Mundial, transportado para o territrio de um dos Estados Membros e a resida, a durao dessa permanncia forada ser considerada residncia regular nesse territrio. b) No caso de um refugiado que foi deportado do territrio de um Estado Membro, no curso da Segunda Guerra Mundial, e para ele voltou antes da entrada em vigor desta Conveno para a estabelecer sua residncia, o perodo que precede e o que segue a essa deportao sero considerados, para todos os fins para os quais necessria uma residncia ininterrupta, como constituindo apenas um perodo ininterrupto. Artigo 11 Martimos refugiados No caso de refugiados regularmente empregados como membros da equipagem a bordo de um navio que hasteie pavilho de um Estado Membro, este Estado examinar com benevolncia a possibilidade de autorizar os referidos refugiados a se estabelecerem no seu territrio e entregar-lhes documentos de viagem ou de os admitir a ttulo temporrio no seu territrio, a fim, notadamente, de facilitar a sua fixao em outro pas. Captulo II Situao Jurdica Artigo 12 Estatuto pessoal a) O estatuto pessoal de um refugiado ser regido pela lei do pas de seu domiclio, ou, na falta de domiclio, pela lei dos pas de sua residncia.

218

O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS

b) Os direitos adquiridos anteriormente pelo refugiado e decorrentes do estatuto pessoal, e notadamente os que resultam do casamento, sero respeitados por um Estado Membro, ressalvado, sendo o caso, o cumprimento das formalidades previstas pela legislao do referido Estado, entendendo-se, todavia, que o direito em causa deve ser dos que seriam reconhecidos pela legislao do referido Estado, se o interessado no se houvesse tornado refugiado. Artigo 13 Propriedade mvel e imvel Os Estados Membros concedero a um refugiado um tratamento to favorvel quanto possvel, e de qualquer maneira um tratamento que no seja desfavorvel do que o que concedido, nas mesmas circunstncias, aos estrangeiros em geral, no que concerne aquisio de propriedade mvel ou imvel e a outros direitos a ela referentes, ao aluguel e aos outros contratos relativos a propriedade mvel ou imvel. Artigo 14 Propriedade intelectual e industrial Em matria de proteo da propriedade industrial, notadamente de invenes, desenhos, modelos, marcas de fbrica, nome comercial, e em matria de proteo da propriedade literria, artstica e cientfica, um refugiado se beneficiar, no pas em que tem sua residncia habitual, da proteo que conferida aos nacionais do referido aps. No territrio de qualquer um dos outros Estados Membros, ele se beneficiar da proteo dada no referido territrio aos nacionais do pas no qual tem sua residncia habitual. Artigo 15 Direitos de associao Os Estados Membros concedero aos refugiados que residem regularmente em seu territrio, no que concerne s associaes sem fins polticos nem lucrativos e aos sindicatos profissionais, o tratamento mais favorvel concedido aos nacionais de um pas estrangeiro, nas mesmas circunstncias. Artigo 16 Direito de sustentar ao em juzo a) Qualquer refugiado ter, no territrio dos Estados Membros, livre e fcil acesso aos tribunais. b) No Estado-contratante em que tem sua residncia habitual, qualquer refugiado gozar do mesmo tratamento que um nacional, no que concerne ao acesso aos tribunais, inclusive a assistncia judiciria e na iseno da cautio judicatum solvi. c)Nos Estados Membros outros que no o que tem sua residncia habitual, e no que concerne s questes mencionadas no pargrafo 2., qualquer refugiado gozar do mesmo tratamento que um nacional do pas no qual tem sua residncia habitual.

ANEXOS

219

Captulo III Empregos Remunerados Artigo 17 Profisses assalariadas a) Os Estados Membros daro a todo refugiado que resida regularmente no seu territrio o tratamento mais favorvel dado, nas mesmas circunstncias, aos nacionais de um pas estrangeiro, no que concerne ao exerccio de uma atividade profissional assalariada. b) Em qualquer caso, as medidas restritivas impostas aos estrangeiros, ou ao emprego de estrangeiros para a proteo do mercado nacional do trabalho, no sero aplicveis aos refugiados que j estavam dispensados, na data da entrada em vigor desta Conveno pelo Estado-contratante interessado, ou que preencham uma das seguintes condies: I) Ter trs anos da residncia no pas. II) Ter por cnjuge uma pessoa que possua a nacionalidade do pas de residncia. Um refugiado no poder invocar o benefcio desta disposio no caso de haver abandonado o cnjuge. III) Ter um ou vrios filhos que possuam a nacionalidade do pas de residncia. IV) Os Estados Membros consideraro com benevolncia a adoo de medidas tendentes a assimilar os direitos de todos os refugiados, no que concerne ao exerccio das profisses assalariadas aos dos seus nacionais, e em particular para os refugiados que entraram no seu territrio em virtude de um programa de recrutamento de mo-de-obra ou de um plano de imigrao. Artigo 18 Profisses no assalariadas Os Estados Membros daro aos refugiados que se encontrarem regularmente no seu territrio tratamento to favorvel quanto possvel e, em todo caso, tratamento no menos favorvel do que o que dado, nas mesmas circunstncias, aos estrangeiros em geral, no que concerne ao exerccio de uma profisso no assalariada na agricultura, na indstria, no artesanato e no comrcio, bem como instalao de firmas comerciais e industriais. Artigo 19 Profisses liberais 1. Cada Estado dar aos refugiados que residam regularmente no seu territrio e sejam titulares de diplomas reconhecidos pelas autoridades competentes do referido Estado e que desejam exercer uma profisso liberal, tratamento to favorvel quanto possvel e, em todo caso, tratamento no menos favorvel do que dado, nas mesmas circunstncias, aos estrangeiros em geral. 2. Os Estados Membros faro tudo o que estiver ao seu alcance, conforme as suas leis e constituies, para assegurar a instalao de tais refugiados nos territrios outros que no o territrio metropolitano, de cujas relaes internacionais sejam responsveis.

220

O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS

Captulo IV Bem-estar Artigo 20 Racionamento No caso de existir um sistema de racionamento ao qual esteja submetido o conjunto da populao e que regularmente a repartio geral dos produtos que h escassez, os refugiados sero tratados como os nacionais. Artigo 21 Alojamento No que concerne ao alojamento, os Estados Membros daro, na medida em que esta questo seja regulada por leis ou regulamentos, ou seja submetida ao controle das autoridades pblicas, aos refugiados que residam regularmente no seu territrio, tratamento to favorvel quanto possvel e, em todo caso, tratamento no menos favorvel do que o que dado, nas mesmas circunstncias, aos estrangeiros em geral. Artigo 22 Educao pblica 1. Os Estados Membros daro aos refugiados o mesmo tratamento que aos nacionais, no que concerne ao ensino primrio. 2. Os Estados Membros daro aos refugiados um tratamento to favorvel quanto possvel, e em todo caso no menos favorvel do que o que dado aos estrangeiros em geral, nas mesmas circunstncias, atuando aos graus de ensino alm do primrio e notadamente no que concerne ao acesso aos estudos, ao reconhecimento de certificados de estudos, de diplomas e ttulos universitrios estrangeiros, iseno de direitos e taxas e concesso de bolsas de estudo. Artigo 23 Assistncia pblica Os Estados Membros daro aos refugiados que residam regularmente no seu territrio o mesmo tratamento em matria de assistncia e de socorros pblicos que dado aos seus nacionais. Artigo 24 Legislao do trabalho e previdncia social 1. Os Estados Membros daro aos refugiados que residam regularmente no seu territrio o mesmo tratamento dados aos nacionais, no que concerne aos seguintes pontos. 2. Na medida em que estas questes so regulamentadas pela legislao ou dependem das autoridades administrativas; a remunerao, inclusive adicionais de famlia quando estes adicionais fazem parte da remunerao, a durao do trabalho, as horas suplementares, as frias pagas, as restries ao trabalho domstico, a idade mnima para o emprego, o aprendizado e a formao profissional, o trabalho das mulheres e dos adolescentes e o gozo de vantagens proporcionais pelas convenes coletivas.

ANEXOS

221

3. A previdncia social (as disposies legais relativas aos acidentes do trabalho, s molstias profissionais, maternidade, doena, invalidez, velhice e ao falecimento, ao desemprego, aos encargos de famlia, bem como a qualquer outro risco que, conforme a legislao nacional, esteja previsto em um sistema de previdncia social), observadas as seguintes limitaes: a) Pode haver medidas apropriadas visando manuteno dos direitos adquiridos e dos direitos em curso de aquisio. b) Disposies particulares prescritas pela legislao nacional do pas de residncia e concernentes aos benefcios ou fraes de benefcios pagveis exclusivamente dos fundos pblicos, bem como s penses pagas s pessoas que no preenchem as condies de contribuio exigidas para a concesso de uma penso normal. 4. Os direitos a um benefcio pela morte de um refugiado, em virtude de um acidente de trabalho ou de uma doena profissional, no sero afetados pelo fato de o beneficirio residir fora do territrio do Estado Membros. 5. Os Estados Membros estendero aos refugiados o benefcio dos acordos que concluram ou vierem a concluir entre si, relativamente manuteno dos direitos adquiridos ou em curso de aquisio em matria de previdncia social, contanto que os refugiados preencham as condies previstas para os nacionais dos pases signatrios dos acordos em questo. 6. Os Estados Membros examinaro com benevolncia a possibilidade es estender, na medida do possvel, aos refugiados, o benefcio de acordos semelhantes que esto ou estaro em vigor entre esses Estados Membros e Estados no membros. Captulo V Medidas Administrativas Artigo 25 Assistncia Administrativa 1. Quando o exerccio de um direito por um refugiado normalmente exigir a assistncia de autoridades estrangeiras s quais no pode recorrer, os Estados Membros em cujo territrio reside providenciaro para que essa assistncia lhe seja dada, quer pelas suas prprias autoridades, quer por uma autoridade internacional. 2. As autoridades mencionadas no 1 entregaro ou faro entregar, sob seu controle, aos refugiados, os documentos ou certificados que normalmente seriam entregues a um estrangeiro pelas suas autoridades nacionais ou por seu intermdio. 3. Os documentos ou certificados assim entregues substituiro os atos oficiais entregues a estrangeiros pelas suas autoridades nacionais ou por seu intermdio, e faro f at prova em contrrio. 4. Ressalvada as excees que possam ser admitida em favor dos indigentes, os servios mencionados no presente artigo podero ser retribudos; mas estas retribuies sero moderadas e de acordo com o que se cobra dos nacionais por servios anlogos. 5. As disposies deste artigo em nada afetaro os artigos 27 e 28.

222

O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS

Artigo 26 Liberdade de movimento Cada Estado-contratante dar aos refugiados que se encontrem no seu territrio o direito de nele escolher o local de sua residncia e de nele circular, livremente, com as reservas institudas pela regulamentao aplicvel aos estrangeiros em geral, nas mesmas circunstncias. Artigo 27 Papis de identidade Os Estados Membros entregaro documentos de identidade a qualquer refugiado que se encontre no seu territrio e que no possua documento de viagem vlido. Artigo 28 Documentos de viagem 1. Os Estados Membros entregaro aos refugiados que residam regularmente no seu territrio documentos de viagem destinados a permitir-lhes viajar fora desse territrio, a menos que a isto se oponham razes imperiosas de segurana nacional ou de ordem pblica; as disposies do Anexo a esta Conveno se aplicaro a esses documentos. Os Estados Membros podero entregar tal documento de viagem qualquer outro refugiado que se encontre no seu territrio; do ateno especial aos casos de refugiados que se encontre em eu territrio e que no estejam em condies de obter um documento d viagem do pas de sua residncia regular. 2. Os documentos de viagem, entregues nos termos de acordos internacionais anteriores, pelas Partes nesses acordos, sero reconhecidos pelos Estados Membros e tratados como se houvessem sido entregues aos refugiados em virtude do presente artigo. Artigo 29 Despesas fiscais 1. Os Estados Membros no submetero os refugiados a direitos, taxas, impostos, de qualquer espcie, alm ou mais elevados do que os que so ou sero dos seus nacionais em situao anlogas. 2. As disposies do pargrafo anterior no se opem aplicao aos refugiados das disposies das leis e regulamentos concernentes s taxas relativas expedio aos estrangeiros de documentos administrativos, inclusive papis de identidade. Artigo 30 Transferncia de bens 1. Cada Estado-contratante permitir aos refugiados, conforme as leis e regulamentos do seu pas, transferir os bens que trouxeram para o seu territrio, para o territrio de outro pas no qual foram admitidos, a fim de nele se reinstalarem. 2. Cada Estado-contratante considerar com benevolncia os pedidos apresentados pelos refugiados que desejarem obter a autorizao de transferir todos os outros bens necessrios sua reinstalao em outro pas onde foram admitidos, a fim de se reinstalarem.

ANEXOS

223

Artigo 31 Refugiados em situao irregular no pas de refgio 1. Os Estados Membros no aplicaro sanes penais em virtude da sua entrada ou permanncia irregulares, aos refugiados que, chegando diretamente do territrio no qual sua vida ou sua liberdade estava ameaada no sentido previsto pelo artigo 1., cheguem ou se encontrem no seu territrio sem autorizao, contanto que se apresentem sem demora s autoridades e lhes exponham razes aceitveis para a sua entrada ou presena irregulares. 2. Os Estados Membros no aplicaro aos deslocamentos de tais refugiados outras restries que no as necessrias; essas restries sero aplicadas somente enquanto o estatuto desses refugiados no pas de refgio no houver sido regularizado ou eles no houverem obtido admisso, em outro pas. vista desta ltima admisso, os Estados Membros concedero a esses refugiados um prazo razovel, assim como todas as facilidades necessrias. Artigo 32 Expulso 1. Os Estados Membros no expulsaro um refugiado que se encontre regularmente no seu territrio, seno por motivos de segurana nacional ou de ordem pblica. 2. A expulso desse refugiado somente ocorrer em virtude de deciso proferida conforme o processo previsto por lei. A no ser que a isso se oponham razes imperiosas de segurana nacional, o refugiado dever ter permisso de fornecer provas que o justifiquem, de apresentar recurso e de se fazer representar, para esse fim, perante uma autoridade competente ou perante uma ou vrias pessoas especialmente designadas pela autoridade competente. 3. Os Estados Membros concedero a tal refugiado um prazo razovel para procurar obter admisso legal em outro pas. Os Estados Membros podem aplicar, durante esse prazo, a medida de ordem interna que julgarem oportuna. Artigo 33 Proibio de expulsar ou repelir 1. Nenhum dos Estados Membros expulsar ou rechaar, de maneira alguma, um refugiado para as fronteiras dos territrios em que a sua vida ou a sua liberdade seja ameaada m virtude da sua raa, da sua religio, da sua nacionalidade, do grupo social a que pertence ou das suas opinies polticas. 2. O benefcio da presente disposio no poder, todavia, ser invocado por um refugiado que, por motivos srios, seja considerado um perigo para a segurana do pas no qual ele se encontre ou que, tendo sido condenado definitivamente por crime ou delito particularmente grave, constitui ameaa para a comunidade do referido pas. Artigo 34 Naturalizao Os Estados Membros facilitaro, na medida do possvel, a assimilao e a naturalizao dos refugiados. Esforar-se-o notadamente para acelerar o processo de naturalizao e reduzir, na medida do possvel, as taxas e despesas desse processo.

224

O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS

Captulo VI Disposies Executrias e Transitrias Artigo 35 Cooperao das autoridades nacionais com as Naes Unidas 1. Os Estados Membros se comprometem a cooperar como Alto Comissariado das Naes Unidas para os refugiados, ou qualquer outra instituio das Naes Unidas que lhe suceda, no exerccio das suas funes e, em particular, para facilitar sua tarefa de supervisionar a aplicao das disposies desta Conveno. 2. A fim de permitir ao Alto Comissariado, ou a qualquer outra instituio das Naes Unidas que lhe suceda, apresentar relatrio aos rgos competentes das Naes Unidas, os Estados Membros se comprometem a fornecer-lhes, pela forma apropriada, as informaes e dados estatsticos pedidos relativos: a) Ao estatuto dos refugiados, b) execuo desta Conveno. c) s leis, regulamentos e decretos que esto ou entraro em vigor que concerne aos refugiados. Artigo 36 Informaes sobre as leis e regulamentos nacionais Os Estados Membros comunicaro aos Secretrio Geral das Naes Unidas o texto das leis e dos regulamentos que promulguem para assegurar a aplicao desta Conveno. Artigo 37 Relaes com as Convenes anteriores Sem prejuzo das disposies do pargrafo 2. do artigo 28, esta Conveno substitui, entre as Partes na Conveno, os acordos de 5 de julho de 1922, de 31 e maio de 1924, de 12 de maio de 1926, de 30 de julho de 1928 e de 30 de julho de 1935, bem como as Convenes de 28 de outubro de 1933, de 10 de fevereiro de 1938, o Protocolo de 14 de setembro de 1939 e o acordo de 15 de outubro de 1946.

Captulo VII Clusulas Finais Artigo 38 Soluo de litgios Qualquer controvrsia entre as Partes nesta Conveno relativa sua interpretao ou sua aplicao, que no possa ser resolvida por outros meios, ser submetida Corte Internacional de Justia, a pedido de uma das Partes na controvrsia.

ANEXOS

225

Artigo 39 Assinatura, ratificao e adeso 1. Esta Conveno ficar aberta assinatura em Genebra em 28 de julho de 1951 e, aps esta data, depositada em poder do Secretrio Geral das Naes Unidas. Ficar aberta assinatura no Escritrio Europeu das Naes Unidas de 28 de julho a 31 de agosto de 1951, e depois ser reaberta assinatura na Sede da Organizao das Naes Unidas, de 17 de setembro de 1951 a 31 de dezembro de 1952. 2. Esta Conveno ficar aberta assinatura de todos os Estados-membros da Organizao das Naes Unidas, bem como de qualquer outro Estado no-membro convidado para a Conferncia de Plenipotencirios sobre o Estatuto dos Refugiados e dos Aptridas ou que qualquer Estado ao qual assemblia Geral haja dirigido convite para assinar. Dever ser ratificada e os instrumentos de ratificao ficaro depositados em poder do Secretrio Geral das Naes Unidas. 3. Os Estados mencionados no 2 do presente artigo podero aderir a esta Conveno a partir de 28 de julho de 1951. A adeso ser feita pelo depsito de um instrumento de adeso, em poder do Secretrio Geral das Naes Unidas. Artigo 40 Clusula de aplicao territorial 1. Qualquer Estado poder, no momento da assinatura, ratificao ou adeso, declarar que esta Conveno se estender ao conjunto dos territrios que representa no plano internacional, ou a um vrios dentre eles. Tal declarao produzir efeitos no momento da entrada em vigor da Conveno para o referido Estado. 2. A qualquer momento anterior, esta extenso ser feita por notificao dirigida ao Secretrio Geral das Naes Unidas e produzir efeitos a partir do nonagsimo dia a seguir , data na qual o Secretrio Geral da Naes Unidas houver recebido a notificao, ou na data de entrada em vigor da Conveno ara o referido Estado, se esta ltima for posterior. 3. No que concerne aos territrios aos quais esta Conveno no se aplique na data da assinatura, ratificao ou adeso, cada Estado interessado examinar a possibilidade de tomar, logo que possvel, todas as medidas necessrias a fim de estender a aplicao desta Conveno aos referidos territrios, ressalvado, sendo necessrio por motivos circunstanciais, o consentimento do governo de tais territrios. Artigo 41 Clusula federal No caso de um Estado federal no unitrio, aplicar-se-o as seguintes disposies: 1. No que concerne aos artigos desta Conveno, cuja execuo dependa da ao legislativa do Poder Legislativo federal, as obrigaes do governo federal sero, nesta medida, as mesmas que as das Partes que no so Estados federais. 2. No que concerne aos artigos desta Conveno, cuja aplicao depende da ao legislativa de cada um dos Estados, provncias ou cantes constitutivos, que no so, em virtude do sistema constitucional da federao, obrigados a tomar medidas legislativas, o governo federal levar, o mais cedo possvel, e com o seu parecer favorvel, os referidos artigos ao conhecimento das autoridades competentes Estados, provncias ou cantes.

226

O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS

3. Um Estado federal nesta Conveno fornecer, a pedido de qualquer outro Estadocontratante que lhe haja sido transmitido pelo Secretrio Geral das Naes Unidas, uma exposio sobre a legislao e as prticas e, vigor na Federao e suas unidades constitutivas, no que concerne a qualquer disposio da Conveno, indicando a medida em que, por uma ao legislativa ou outra, se deu efeito referida disposio. Artigo 42 Reservas 1. No momento da assinatura, da ratificao ou de adeso, qualquer Estado poder formular reservas aos artigos da Conveno, outros que no os artigos 1., 3., 4., 16 (I), 33, 36 a 46 inclusive. 2. Qualquer Estado Membro que haja formulado uma reserva conforme o 1 deste artigo, poder retir-la a qualquer momento por uma comunicao para esse fim, dirigida ao Secretrio Geral das Naes Unidas. Artigo 43 Entrada em vigor 1. Esta Conveno entrar em vigor no nonagsimo dia seguinte data do depsito dos sexto instrumento de ratificao ou de adeso. 2. Para cada um dos Estados que ratificarem a Conveno ou a ela aderirem depois do depsito do sexto instrumento de ratificao ou de adeso, ela entrar em vigor no nonagsimo dia seguinte data do depsito, por esse Estado, do seu instrumento de ratificao ou de adeso. Artigo 44 Denncia 1. Qualquer Estado Membro poder denunciar a Conveno a qualquer momento, por notificao dirigida o Secretrio Geral da Naes Unidas. 2. A denncia entrar em vigor, para o Estado interessado, um ano depois da data na qual houver sido recebida pelo Secretrio Geral das Naes Unidas. 3. Qualquer Estado que houver feito uma declarao ou notificao conforme o artigo 40, poder notificar ulteriormente ao Secretrio Geral das Naes Unidas, que a Conveno cessar de se aplicar a todo o territrio designado na notificao. A Conveno cessar, ento, de se aplicar ao territrio em questo, um ano depois da data na qual o Secretrio Geral houver recebido essa notificao. Artigo 45 Reviso 1. Qualquer Estado Membros poder, a qualquer tempo, por uma notificao dirigida ao Secretrio Geral das Naes Unidas, pedir a reviso desta Conveno. 2. A Assemblia Geral das Naes Unidas recomendar as medidas a serem tomadas, se for o caso, a propsito de tal pedido.

ANEXOS

227

Artigo 46 Notificaes pelo Secretrio Geral das Naes Unidas O Secretrio Geral das Naes Unidas notificar a todos os Estados membros das Naes Unidas e aos Estados no-membros mencionados no artigo 39: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. As declaraes e as notificaes mencionadas na 2 do artigo 1.. As assinaturas, ratificaes e adeses, mencionadas no artigo 39. As declaraes e as notificaes, mencionadas no artigo 40. As reservas formuladas ou retiradas, mencionadas no artigo 42. A data na qual esta Conveno entrar em vigor, de acordo com artigo 43. As denncias e as notificaes, mencionadas no artigo 44. Os pedidos de reviso, mencionados no artigo 45.

Em f do que, os abaixo-assinados, devidamente autorizados, assinaram, em nome de seus respectivos Governos, a presente Conveno. Feita em Genebra, aos 28 de julho de mil novecentos e cinqenta e um, em um nico exemplar, cujos textos em ingls e francs fazem igualmente f, e que ser depositada nos arquivos da Organizao das Naes Unidas e cujas cpias autnticas sero remetidas a todos os Estados Membros das Naes Unidas e aos Estados no-membros mencionados no artigo 39.

PROTOCOLO DE 1967 RELATIVO AO ESTATUTO DOS REFUGIADOS515 Os Estados Partes no presente Protocolo, Considerando que a Conveno relativa ao Estatuto dos Refugiados assinada em Genebra, em 28 de julho de 1951 (daqui em diante referida como a Conveno), s se aplica s pessoas que se tornaram refugiados em decorrncia dos acontecimentos ocorridos antes de 1. de janeiro de 1951, Considerando que, desde que a Conveno foi adotada, surgiram novas categorias de refugiados e que os refugiados em causa podem no cair no mbito da Conveno, Considerando que desejvel que todos os refugiados abrangidos na definio da Conveno, independentemente do prazo de 1 de Janeiro de 1951, possam gozar de igual estatuto, Convencionaram o seguinte: Artigo 1 Disposies Gerais 1. Os Estados Membros no presente Protocolo comprometer-se-o a aplicar os artigos 2 a 34, inclusive, da Conveno aos refugiados, definidos a seguir. 2. Para os fins do presente Protocolo, o termo refugiado, salvo no que diz respeito aplicao do 3 do presente artigo, significa qualquer pessoa que se enquadre na definio dada no artigo primeiro da Conveno, como se as palavras em decorrncia dos acontecimentos ocorridos antes de 1. de janeiro de 1951 e... e as palavras ...como conseqncia de tais acontecimentos no figurassem do 2 da seo A do artigo primeiro. O presente Protocolo ser aplicado pelos Estados Membros sem nenhuma limitao geogrfica; entretanto, as declaraes j feitas em virtude da alnea a do 1 da seo B do artigo 1 da Conveno aplicar-se-o, tambm, no regime do presente Protocolo, a menos que as obrigaes do Estado declarante tenham sido ampliadas de conformidade com o 2 da seo B do artigo 1 da Conveno.
_____________ 515 Convocado pela Resoluo 1186 (XLI) de 18 de novembro de 1966 do Conselho Econmico e Social (ECOSOC) e pela Resoluo 2198 (XXI) da Assemblia Geral das Naes Unidas, de 16 de dezembro de 1966. Na mesma Resoluo, o Assemblia Geral pediu ao Secretrio-geral que trasmitisse o texto do Protocolo aos Estados mencionados no artigo 5, para que pudessem aderir a ele. Assinado em Nova Iorque em 31 de janeiro de 1967. Entrou em vigor em 4 de outubro de 1967, de acordo com o artigo 8. Srie Tratados da ONU N. 8791, v. 606, p. 267

230

O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS

Artigo 2 Cooperao das autoridades nacionais com as Naes Unidas 1. Os Estados Membros no presente Protocolo, comprometem-se a cooperar com o Alto Comissrio das Naes Unidas para os Refugiados ou qualquer outra instituio das Naes Unidas que lhe suceder, no exerccio de suas funes e, especialmente, a facilitar seu trabalho de observar a aplicao das disposies do presente Protocolo. 2. A fim de permitir ao Alto Comissariado, ou a toda outra instituio das Naes Unidas que lhe suceder, apresentar relatrios aos rgos competentes das Naes Unidas, os Estados Membros no presente Protocolo comprometem-se a fornece-lhe, na forma apropriada, as informaes e os dados estatsticos solicitados sobre: a) O estatuto dos refugiados. b) A execuo do presente Protocolo. c) As leis, os regulamentos e os decretos que esto ou entraro em vigor, no que concerne aos refugiados. Artigo 3 Informaes relativas s leis e regulamentos nacionais Os Estados Membros no presente Protocolo comunicaro ao Secretrio Geral da Organizao das Naes Unidas o texto das leis e dos regulamentos que promulgarem para assegurar a aplicao do presente Protocolo. Artigo 4 Soluo das controvrsias Toda controvrsia entre as Partes no presente Protocolo, relativa sua interpretao e sua aplicao, que no for resolvida por outros meios, ser submetida Corte Internacional da Justia, a pedido de uma das Partes na controvrsia. Artigo 5 Adeso O presente Protocolo ficar aberto adeso de todos os Estados Membros na Conveno e qualquer outro Estado Membro da Organizao das Naes Unidas ou membro de uma de suas Agncias Especializadas ou de outro Estado ao qual a Assemblia Geral enderear um convite para aderir ao Protocolo. A adeso far-se- pelo depsito de um instrumento de adeso junto ao Secretrio Geral da Organizao das Naes Unidas. Artigo 6 Clusula federal No caso de um Estado Federal ou no-unitrio, as seguintes disposies sero aplicadas: 1. No que diz respeito aos artigos da Conveno que devam ser aplicados de conformidade com o 1 do artigo 1 do presente Protocolo e cuja execuo depender da ao legislativa do poder legislativo federal, as obrigaes do governo federal sero, nesta medida, as mesmas que aquelas dos Estados Membros que no forem Estados federais.

ANEXOS

231

2. No que diz respeito aos artigos da Conveno que devam ser aplicados de conformidade com o 1 do artigo 1 do presente Protocolo e aplicao depender da ao legislativa de cada um dos Estados, provncias, ou municpios constitutivos, que no forem, por causa do sistema constitucional da federao, obrigados a adotar medidas legislativas, o governo federal levar, o mais cedo possvel e com a sua opinio favorvel, os referidos artigos ao conhecimento das autoridades competentes dos Estados, provncias ou municpios. 3. Um Estado federal Membro no presente Protocolo comunicar, a pedido de qualquer outro Estado Membro no presente Protocolo, que lhe for transmitido pelo Secretrio Geral da Organizao das Naes Unidas, uma exposio de sua legislao e as prticas em vigor na federao e suas unidade constitutivas, no que diz respeito a qualquer disposio da Conveno a ser aplicada de conformidade com o disposto no 1 do artigo 1 do presente Protocolo, indicando em que medida, por ao legislativa ou de outra espcie, foi efetiva tal disposio. Artigo 7 Reservas e declaraes 1. No momento de sua adeso, todo Estado poder formular reservas ao artigo 4 do presente Protocolo e a respeito da aplicao, em virtude do artigo primeiro do presente Protocolo, de quaisquer disposies da Conveno, com exceo dos artigos 1, 3, 4, 16 (I) e 33, desde que, no caso de um Estado Membro na Conveno, as reservas feitas, em virtude do presente artigo, no se estendam aos refugiados aos quais se aplica a Conveno. 2. As reservas feitas por Estados Membros na Conveno, de conformidade com o artigo 42 da referida Conveno, aplicar-se-o, a no ser que sejam retiradas, s suas obrigaes decorrentes do presente Protocolo. 3. Todo Estado que formular uma reserva, em virtude do 1 do presente artigo, poder retir-la a qualquer momento, por uma comunicao endereada com este objetivo ao Secretrio Geral da Organizao das Naes Unidas. 4. As declaraes feitas em virtude dos 1 e 2 do artigo 40 da Conveno, por um Estado Membro nesta Conveno, e que aderir aos presente protocolo, sero consideradas aplicveis a este Protocolo, a menos que no momento da adeso uma notificao contrria for endereada ao Secretrio Geral da Organizao das Naes Unidas. As disposies dos 2 e 3 do artigo 40 e do 3 do artigo 44 da Conveno sero consideradas aplicveis mutatis mutantis ao presente Protocolo. Artigo 8 Entrada em vigor 1. O presente Protocolo entrar em vigor na data do depsito do sexto instrumento de adeso. 2. Para cada um dos Estados que aderir ao Protocolo aps o depsito do sexto instrumento de adeso, o Protocolo entrar em vigor na data em que esses Estado depositar seu instrumento de adeso. Artigo 9 Denncia 1. Todo Estado Membro no presente Protocolo poder denunci-lo, a qualquer momento, mediante uma notificao endereada ao Secretrio Geral da Organizao das

232

O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS

Naes Unidas. A denncia surtir efeito, para o Estado Membro em questo, um ano aps a data em que for recebida pelo Secretrio Geral da Organizao das Naes Unidas. Artigo 10 Notificaes pelo Secretrio Geral da Organizao das Naes Unidas O Secretrio Geral da Organizao das Naes Unidas notificar a todos os Estados referido no artigo 5 as datas da entrada em vigor, de adeso, de depsito e de retirada de reservas, de denncia e de declaraes e notificaes pertinentes a este Protocolo. Artigo 11 Depsito do Protocolo nos Arquivos do Secretariado da Organizao das Naes Unidas. Um exemplar do presente Protocolo, cujos textos em lngua chinesa, espanhola, francesa, inglesa e russa fazem igualmente f, assinado pelo Presidente da Assemblia Geral e pelo Secretrio Geral da Organizao das Naes Unidas, ser depositado nos arquivos do Secretariado da Organizao. O Secretrio Geral remeter cpias autenticadas do Protocolo a tos os Estados membros da Organizao das Naes Unidas e aos outros Estados referidos no artigo 5 acima.

LEI N. 9.474, DE 22 DE JULHO DE 1997


Dirio Oficial da Unio n. 139 Seo I p. 15822-15824 23 de julho de 1997

Define mecanismos para a implementao do Estatuto dos Refugiados de 1951, e determina outras providncias.

O PRESIDENTE DA REPBLICA Fao saber que o Congresso Nacional decreta e eu sanciono a seguinte Lei:

TTULO I DOS ASPECTOS CARACTERIZADORES Captulo I Do Conceito, da Extenso e da Excluso

SEO I Do Conceito Art. 1. Ser reconhecido como refugiado todo indivduo que: I devido a fundados temores de perseguio por motivos de raa, religio, nacionalidade, grupo social ou opinies polticas encontre-se fora de seu pas de nacionalidade e no possa ou no queira acolher-se proteo de tal pas; II no tendo nacionalidade e estando fora do pas onde antes teve sua residncia habitual, no possa ou no queira regressar a ele, em funo das circunstncias descritas no inciso anterior; III devido a grave e generalizada violao de direitos humanos, obrigado a deixar seu pas de nacionalidade para buscar refgio em outro pas.

234

O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS

SEO II Da Extenso Art. 2. Os efeitos da condio dos refugiados sero extensivos ao cnjuge, aos ascendentes e descendentes, assim como aos demais membros do grupo familiar que do refugiado dependerem economicamente, desde que se encontrem em territrio nacional. SEO III Da Excluso Art. 3. No se beneficiaro da condio de refugiado os indivduos que: I j desfrutem de proteo ou assistncia por parte de organismos ou instituio das Naes Unidas que no o Alto Comissariado das Naes Unidas para os Refugiados ACNUR; II sejam residentes no territrio nacional e tenham direitos e obrigaes relacionados com a condio de nacional brasileiro; III tenham cometido crime contra a paz, crime de guerra, crime contra a humanidade, crime hediondo, participado de atos terroristas ou trfico de drogas; IV sejam considerados culpados de atos contrrios aos fins e princpios das Naes Unidas. Captulo II Da Condio Jurdica de Refugiado Art. 4. O reconhecimento da condio de refugiado, nos termos das definies anteriores, sujeitar seu beneficirio ao preceituado nesta Lei, sem prejuzo do disposto em instrumentos internacionais de que o Governo brasileiro seja parte, ratifique ou venha a aderir. Art. 5. O refugiado gozar de direitos e estar sujeito aos deveres dos estrangeiros no Brasil, ao disposto nesta Lei, na Conveno sobre o Estatuto dos Refugiados de 1951e no Protocolo sobre o Estatuto dos Refugiados de 1967, cabendo-lhe a obrigao de acatar as leis, regulamentos e providncias destinados manuteno da ordem pblica. Art 6. O refugiado ter direito, nos termos da Conveno sobre o Estatuto dos Refugiados de 1951, a cdula de identidade comprobatria de sua condio jurdica, carteira de trabalho e documento de viagem.

TTULO II DO INGRESSO NO TERRITRIO NACIONAL E DO PEDIDO DE REFGIO Art. 7. O estrangeiro que chegar ao territrio nacional poder expressar sua vontade de solicitar reconhecimento como refugiado a qualquer autoridade migratria que se encontre na fronteira, a qual lhe proporcionar as informaes necessrias quanto ao procedimento cabvel. 1. Em hiptese alguma ser efetuada sua deportao para fronteira de territrio em que sua vida ou liberdade esteja ameaada, em virtude de raa, religio, nacionalidade, grupo social ou opinio poltica.

ANEXOS

235

2. O benefcio previsto neste artigo no poder ser invocado por refugiado considerado perigoso para a segurana do Brasil. Art. 8. O ingresso irregular no territrio nacional no constitui impedimento para o estrangeiro solicitar refgio s autoridades competentes. Art. 9. A autoridade a quem for apresentada a solicitao dever ouvir o interessado e preparar termo de declarao, que dever conter as circunstncias relativas entrada no Brasil e s razes que o fizeram deixar o pas de origem. Art. 10. A solicitao, apresentada nas condies previstas nos artigos anteriores, suspender qualquer procedimento administrativo ou criminal pela entrada irregular, instaurado contra o peticionrio e pessoas de seu grupo familiar que o acompanhem. 1. Se a condio de refugiado for reconhecida, o procedimento ser arquivado, desde que demonstrado que a infrao correspondente foi determinada pelos mesmos fatos que justificaram o dito reconhecimento. 2. Para efeito do disposto no pargrafo anterior, a solicitao de refgio e a deciso sobre a mesma devero ser comunicadas Polcia Federal, que as transmitir ao rgo onde tramitar o procedimento administrativo ou criminal.

TTULO III DO CONARE Art. 11. Fica criado o Comit Nacional para os Refugiados CONARE, rgo de deliberao coletiva, no mbito do Ministrio da Justia. Captulo I Da Competncia Art. 12. Compete ao CONARE, em consonncia com a Conveno sobre o Estatuto dos Refugiados de 1951, com o Protocolo sobre o Estatuto dos Refugiados de 1967 e com as demais fontes de direito internacional dos refugiados: I analisar o pedido e declarar o reconhecimento, em primeira instncia, da condio de refugiado; II decidir a cessao, em primeira instncia, ex officio ou mediante requerimento das autoridades competentes, da condio de refugiado; III determinar a perda, em primeira instncia, da condio de refugiado; IV orientar e coordenar as aes necessrias eficcia da proteo, assistncia e apoio jurdico aos refugiados; V aprovar instrues normativas esclarecedoras execuo desta Lei. Art. 13. O regimento interno do CONARE ser aprovado pelo Ministro de Estado da Justia. Pargrafo nico. O regimento interno determinar a periodicidade das reunies do CONARE.

236

O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS

Captulo II Da Estrutura e do Funcionamento Art. 14. O CONARE ser constitudo por: I um representante do Ministrio da Justia, que o presidir; II um representante do Ministrio das Relaes Exteriores; III um representante do Ministrio do Trabalho; IV um representante do Ministrio da Sade; V um representante do Ministrio da Educao e do Desporto; VI um representante Departamento de Polcia Federal; VII um representante de organizao no-governamental, que se dedique a atividades de assistncia e proteo de refugiados no Pas. 1. O Alto Comissariado das Naes Unidas para Refugiados ACNUR ser sempre membro convidado para as reunies do CONARE, com direito a voz, sem voto. 2. Os membros do CONARE sero designados pelo Presidente da Repblica, mediante indicaes dos rgos e da entidade que o compem. 3. O CONARE ter um Coordenador-Geral, com a atribuio de preparar os processos de requerimento de refgio e a pauta de reunio. Art. 15. A participao no CONARE ser considerada servio relevante e no implicar remunerao de qualquer natureza ou espcie. Art. 16. O CONARE reunir-se- com quorum de quatro membros com direito a voto, deliberando por maioria simples. Pargrafo nico. Em caso de empate, ser considerado voto decisivo o do Presidente do CONARE. TTULO IV DO PROCESSO DE REFGIO Captulo I Do Procedimento Art. 17. O estrangeiro dever apresentar-se autoridade competente e externar vontade de solicitar o reconhecimento da condio de refugiado. Art. 18. A autoridade competente notificar o solicitante para prestar declaraes, ato que marcar a data de abertura dos procedimentos. Pargrafo nico. A autoridade competente informar o Alto Comissariado das Naes Unidas para Refugiados ACNUR sobre a existncia do processo de solicitao de refgio e facultar a esse organismo a possibilidade de oferecer sugestes que facilitem seu andamento. Art. 19. Alm das declaraes, prestadas se necessrio com ajuda de intrprete, dever o estrangeiro preencher a solicitao de reconhecimento como refugiado, a qual dever conter identificao completa, qualificao profissional, grau de escolaridade do solicitante e membros do seu grupo familiar, bem como relato das circunstncias e fatos que fundamentem o pedido de refgio, indicando os elementos de prova pertinentes.

ANEXOS

237

Art. 20. O registro de declarao e a superviso do preenchimento da solicitao do refgio devem ser efetuados por funcionrios qualificados e em condies que garantam o sigilo das informaes. Captulo II Da Autorizao de Residncia Provisria Art. 21. Recebida a solicitao de refgio, o Departamento de Polcia Federal emitir protocolo em favor do solicitante e de seu grupo familiar que se encontre no territrio nacional, o qual autorizar a estada at a deciso final do processo. 1. O protocolo permitir ao Ministrio do Trabalho expedir a carteira de trabalho provisria, para o exerccio de atividades remuneradas no Pas. 2. No protocolo do solicitante de refgio sero mencionados, por averbamento, os menores de quatorze anos. Art. 22. Enquanto estiver pendente o processo relativo solicitao de refgio, ao peticionrio ser aplicvel a legislao sobre estrangeiros, respeitadas as disposies especficas contidas nesta Lei. Captulo III Da Instruo e do Relatrio Art. 23. A autoridade competente proceder a eventuais diligncias requeridas pelo CONARE devendo averiguar todos os fatos cujo conhecimento seja conveniente para uma justa e rpida deciso, respeitando sempre o princpio da confidencialidade. Art. 24. Finda a instruo, a autoridade competente elaborar, de imediato, relatrio, que ser enviado ao Secretrio do CONARE, para incluso na pauta da prxima reunio daquele Colegiado. Art. 25. Os intervenientes nos processos relativos s solicitaes de refgio devero guardar segredo profissional quanto s informaes a que tero acesso no exerccio de suas funes. Captulo IV Da Deciso, da Comunicao e do Registro Art. 26. A deciso pelo reconhecimento da condio de refugiado ser considerada ato declaratrio e dever estar devidamente fundamentada. Art. 27. Proferida a deciso, o CONARE notificar o solicitante e o Departamento de Polcia Federal, para as medidas administrativas cabveis. Art. 28. No caso de deciso positiva, o refugiado ser registrado junto ao Departamento de Polcia Federal, devendo assinar termo de responsabilidade e solicitar cdula de identidade pertinente. Captulo V Do Recurso Art. 29. No caso de deciso negativa, esta dever ser fundamentada na notificao ao solicitante, cabendo direito de recurso ao Ministro de Estado da Justia, no prazo de quinze dias, contados do recebimento da notificao.

238

O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS

Art. 30. Durante a avaliao do recurso, ser permitido ao solicitante de refgio e aos seus familiares permanecer no territrio nacional, sendo observado o disposto nos 1. e 2. do art. 21 desta Lei. Art. 31. A deciso do Ministro de Estado da Justia no ser passvel de recurso, devendo ser notificada ao CONARE, para cincia do solicitante, e ao Departamento de Polcia Federal, para as providncias devidas. Art. 32. No caso de recusa definitiva de refgio, ficar o solicitante sujeito legislao de estrangeiros, no devendo ocorrer sua transferncia para o seu pas de nacionalidade ou de residncia habitual, enquanto permanecerem as circunstncias que pem em risco sua vida, integridade fsica e liberdade, salvo nas situaes determinadas nos incisos III e IV do art. 3. desta Lei. TTULO V DOS EFEITOS DO ESTATUTO DE REFUGIADOS SOBRE A EXTRADIO E A EXPULSO Captulo I Da Extradio Art. 33. O reconhecimento da condio de refugiado obstar o seguimento de qualquer pedido de extradio baseado nos fatos que fundamentaram a concesso de refgio. Art. 34. A solicitao de refgio suspender, at deciso definitiva, qualquer processo de extradio pendente, em fase administrativa ou judicial, baseado nos fatos que fundamentaram a concesso de refgio. Art. 35. Para efeito do cumprimento do disposto nos arts. 33 e 34 desta Lei, a solicitao de reconhecimento como refugiado ser comunicada ao rgo onde tramitar o processo de extradio. Captulo II Da Expulso Art. 36. No ser expulso do territrio nacional o refugiado que esteja regularmente registrado, salvo por motivos de segurana nacional ou de ordem pblica. Art. 37. A expulso de refugiado do territrio nacional no resultar em sua retirada para pas onde sua vida, liberdade ou integridade fsica possam estar em risco, e apenas ser efetivada quando da certeza de sua admisso em pas onde no haja riscos de perseguio. TTULO VI DA CESSAO E DA PERDA DA CONDIO DE REFUGIADO Captulo I Da Cessao da Condio de Refugiado Art. 38. Cessar a condio de refugiado nas hipteses em que o estrangeiro: I voltar a valer-se da proteo do pas de que nacional;

ANEXOS

239

II recuperar voluntariamente a nacionalidade outrora perdida; III adquirir nova nacionalidade e gozar da proteo do pas cuja nacionalidade adquiriu; IV estabelecer-se novamente, de maneira voluntria, no pas que abandonou ou fora do qual permaneceu por medo de ser perseguido; V no puder mais continuar a recusar a proteo do pas de que nacional por terem deixado de existir as circunstncias em conseqncia das quais foi reconhecido como refugiado; VI sendo aptrida, estiver em condies de voltar ao pas no qual tinha sua residncia habitual, uma vez que tenham deixado de existir as circunstncias em conseqncia das quais foi reconhecido como refugiado. Captulo II Da Perda da Condio de Refugiado Art. 39. Implicar perda da condio de refugiado: I a renncia; II a prova da falsidade dos fundamentos invocados para o reconhecimento da condio de refugiado ou a existncia de fatos que, se fossem conhecidos quando do reconhecimento, teriam ensejado uma deciso negativa; III o exerccio de atividades contrrias segurana nacional ou ordem pblica; IV a sada do territrio nacional sem prvia autorizao do Governo brasileiro. Pargrafo nico. Os refugiados que perderem essa condio com fundamento nos incisos I e IV deste artigo sero enquadrados no regime geral de permanncia de estrangeiros no territrio nacional, e os que a perderem com fundamento nos incisos II e III estaro sujeitos s medidas compulsrias previstas na Lei n. 6.815, de 19 de agosto de 1980. Captulo III Da Autoridade Competente e do Recurso Art. 40. Compete ao CONARE decidir em primeira instncia sobre cessao ou perda da condio de refugiado, cabendo, dessa deciso, recurso ao Ministro de Estado da Justia, no prazo de quinze dias, contados do recebimento da notificao. 1. A notificao conter breve relato dos fatos e fundamentos que ensejaram a deciso e cientificar o refugiado do prazo para interposio do recurso. 2. No sendo localizado o estrangeiro para a notificao prevista neste artigo, a deciso ser publicada no Dirio Oficial da Unio, para fins de contagem do prazo de interposio de recurso. Art. 41. A deciso do Ministro de Estado da Justia irrecorrvel e dever ser notificada ao CONARE, que a informar ao estrangeiro e ao Departamento de Polcia Federal, para as providncias cabveis.

240

O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS

TTULO VII DAS SOLUES DURVEIS Captulo I Da Repatriao Art. 42. A repatriao de refugiados aos seus pases de origem deve ser caracterizada pelo carter voluntrio do retorno, salvo nos casos em que no possam recusar a proteo do pas de que so nacionais, por no mais subsistirem as circunstncias que determinaram o refgio. Captulo II Da Integrao Local Art. 43. No exerccio de seus direitos e deveres, a condio atpica dos refugiados dever ser considerada quando da necessidade da apresentao de documentos emitidos por seus pases de origem ou por suas representaes diplomticas e consulares. Art. 44. O reconhecimento de certificados e diplomas, os requisitos para a obteno da condio de residente e o ingresso em instituies acadmicas de todos os nveis devero ser facilitados, levando-se em considerao a situao desfavorvel vivenciada pelos refugiados. Captulo III Do Reassentamento Art. 45. O reassentamento de refugiados em outros pases deve ser caracterizado, sempre que possvel, pelo carter voluntrio. Art. 46. O reassentamento de refugiados no Brasil se efetuar de forma planificada e com a participao coordenada dos rgos estatais e, quando possvel, de organizaes nogovernamentais, identificando reas de cooperao e de determinao de responsabilidades. TTULO VIII DAS DISPOSIES FINAIS Art. 47. Os processos de reconhecimento da condio de refugiado sero gratuitos e tero carter urgente. Art. 48. Os preceitos desta Lei devero ser interpretados em harmonia com a Declarao Universal dos Direitos do Homem de 1948, com a Conveno sobre o Estatuto dos Refugiados de 1951, com o Protocolo sobre o Estatuto dos Refugiados de 1967 e com todo dispositivo pertinente de instrumento internacional de proteo de direitos humanos com o qual o Governo brasileiro estiver comprometido. Art. 49. Esta Lei entra em vigor na data de sua publicao. Braslia, 22 de julho de 1997; 176. da Independncia e 109. da Repblica.

FERNANDO HENRIQUE CARDOSO


Presidente

APNDICE A

ESTADOS SIGNATRIOS516 DA CONVENO DE 51517 E/OU DO PROTOCOLO DE 67518

Conveno de 51 Afeganisto frica do Sul519 Albnia Alemanha Angola Arglia Antgua e Barbuda Argentina Armnia Austrlia ustria Azerbaidjo Bahamas Belarus Blgica Belize Benin Bolvia Bsnia Herzegvina Botsuana Brasil Bulgaria Burkina Fasso Burundi Camboja X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X

Protocolo de 67 X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X

_____________ 516 Dados atualizados at 1 de dezembro de 2006, conforme pesquisa ao site do ACNUR em 16 de abril de 2007. At esta data 141 Estados eram parte tanto da Conveno de 51 quanto do Protocolo de 67. 517 144 Estados so parte da Conveno de 51. 518 144 Estados so parte do Protocolo de 67. 519 A grafia do nome dos Estados em todo o trabalho se baseou nos dados do Almanaque Abril Mundo 2003. So Paulo: Ed. Abril, 2003, p. 131-480.

242

O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS

Conveno de 51
Camares Canad Cabo Verde Cazaquisto Chade Chile China Chipre Colmbia Congo Coria do Sul Costa Rica Costa do Marfim Crocia Dinamarca Djibuti Dominica Egito El Salvador Equador Eslovquia Eslovnia Espanha Estados Unidos Estnia Etipia Federao Russa Fiji Filipinas Finlndia Frana Gabo Gmbia Gana Gergia Grcia Guatemala Guin Guin-Bissau Guin Equatorial Haiti Holanda Honduras Hungria Imen Ilhas Salomo Ir Irlanda Islndia Israel Itlia X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X

Protocolo de 67
X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X

APNDICE

243

Conveno de 51
Jamaica Japo Lesoto Letnia Libria Liechtenstein
Litunia Luxemburgo Macednia Madagscar Malau Mali Malta Marrocos Mauritnia Mxico Moambique Moldvia Mnaco Montenegro Nambia Nicargua Nger Nigria Noruega Nova Zelndia Panam Papua Nova Guin Paraguai Peru Polnia Portugal Qunia Quirguisto Reino Unido Repblica Centro Africana Repblica Democrtica do Congo Repblica Dominicana Repblica Tcheca Romnia Ruanda Samoa So Cristvo e Nvis So Tom e Prncipe So Vicente e Granadinas Senegal Seicheles Serra Leoa Srvia Somlia Suazilndia Sudo

Protocolo de 67
X X X X X
X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X

X X X X X X X
X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X

244

O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS

Conveno de 51
Sucia Sua Suriname Tadjiquisto Tanznia Timor-Leste Togo Trinidad e Tobago Tunsia Turquia Turcomenisto Tuvalu Ucrnia Uganda Uruguai Vaticano Venezuela Zmbia Zimbbue X X X X X X X X X X X X X X X X X X

Protocolo de 67
X X X X X X X X X X X X X X X X X X X

APNDICE B

NMERO DE REFUGIADOS E SOLICITANTES DE REFGIO NO BRASIL 1- Quadro da populao atendida no Centro de Acolhida para Refugiados da CASP
Pas Refugiados520 Solicitantes de Refgio em 31 de Dezembro de 2006521 1 8 2 1 1 1 38 13 9 39 4 Total

Afeganisto frica do Sul Angola Aptridas Arglia Argentina Armnia Bolvia Bsnia- Herzegvina Bulgria Burkina Fasso Burundi Camares Chade China Colmbia Congo Congo- Braziville Costa do Marfim Croacia Cuba Egito El Salvador Eritria

3 1 349 1 6 9 3 1 1 31 2 1 106 3 9 5 80 4 2 1

3 2 357 1 6 9 3 2 1 1 1 31 3 1 1 144 3 13 18 5 119 4 2 5

_____________ 520 Os nmeros de refugiados so os reconhecidos pelo CONARE at 31 de dezembro de 2006 e que excluem os naturalizados, falecidos ou que perderam o status de refugiado. 521 Como ao longo do ano alguns casos foram analisados pelo CONARE interessante apontar que o Centro de Acolhida para Refugiados da CASP atendeu 684 novos solicitantes de refgio ao longo do ano de 2006.

246

O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS

Pas

Refugiados

Solicitantes de Refgio em 31 de Dezembro de 2006


9 1 3 11 2 1 3 9 1 97 2 1 2 1 1 9 10 1 1 1

Total

Etipia Faixa de Gaza522 (Palestina) Federao Russa Gmbia Gana Gergia Guin-Bissau Guin Conacri Haiti Hungria ndia Ir Iraque Iugoslvia523 Jamaica Kosovo Lbano Libria Macednia Mali Marrocos Mauritnia Moambique Nepal Nigria Paraguai Peru Polnia Repblica Centro Africana Repblica Democrtica do Congo Repblica Dominicana Romnia Ruanda Senegal Serra Leoa Srvia e Montenegro Sria

15 5 7 1 1 2 4 1 2 1 20 96 6 1 15 136 5 4 2 1 1 20 6 34 1 2 91 2 13 121 40 5

24 5 7 2 4 2 15 3 3 1 3 20 105 6 1 1 112 138 5 1 6 2 2 1 21 6 43 1 2 91 2 10 13 1 121 41 6

_____________ 522 Embora a Faixa de Gaza no seja um Estado como os demais listados, o ACNUR solicita que os refugiados provenientes desta regio sejam computados separadamente. 523 Apesar de no mais existir como um Estado, a Iugoslvia produziu refugiados acolhidos pelo Brasil.

APNDICE

247

Pas

Refugiados

Solicitantes de Refgio em 31 de Dezembro de 2006


1 2 3 1 289

Total

Sria Somlia Sri Lanka Sudo Tanznia Ucrnia Vietn Zimbbue Total Geral

5 18 2 20 4 1 2 1 1327

6 20 2 23 5 1 2 1 1616

2-Quadro da populao atendida no Centro de Acolhida para Refugiados da CARJ


Pas Refugiados Solicitantes de Refgio em 31 de Dezembro de 2006524 1 31 32 4 2 3 Total

frica do Sul Albnia Angola Arglia Argentina Bsnia- Herzegvina Burundi Cabo Verde Camares Chile Colmbia Costa do Marfim Congo Congo Brazaville Cuba El Salvador Equador Eritria Eslovnia Etipia Estados Unidos Faixa de Gaza (Palestina) Federao Russa Gana

2 1 1335 1 2 3 1 1 4 21 121 3 15 3 23 1 5 1 4 1 10 2 5

2 1 1336 1 2 3 1 1 4 21 152 3 47 3 27 1 2 5 1 7 1 10 2 5

_____________ 524 O Centro de Acolhida para Refugiados da CARJ atendeu 201 novos solicitantes de refgio ao longo do ano de 2006.

248

O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS

Pas

Refugiados

Solicitantes de Refgio em 31 de Dezembro de 2006


1 2 7 1 5 1 90

Total

Gergia Guin-Bissau Ir Iraque Kuwait Lbano Libria Lbia Mali Macednia Mauritnia Nicargua Nigria Paquisto Paraguai Peru Polnia Repblica Democrtica do Congo Romnia Ruanda Serra Leoa Srvia e Montenegro Somlia Sri Lanka Sudo Tanznia Uruguai Vietn Total Geral

8 5 7 19 1 13 122 2 1 1 1 1 6 7 1 4 1 152 1 4 16 28 10 1 8 1 1 2 1989

8 5 8 21 1 13 122 2 1 1 1 1 6 7 1 11 1 152 1 4 16 29 15 1 8 2 1 2 2079

APNDICE

249

3- Quadro da populao reassentada no Brasil

Pas Afeganisto Colmbia Congo Equador Palestina Total Geral

Reassentados525 9 199 1 8 1 218

4- Quadro da populao refugiada no Brasil526

Refugiados Solicitantes de Refgio Reassentados Total

3316 379 218 3913

_____________ 525 At 31 de dezembro de 2006. 526 At 31 de dezembro de 2006.

APNDICE C

ESTADOS COM LEGISLAO INTERNA SOBRE REFUGIADOS527


Constituio e Emendas Constitucionais frica do Sul Albnia Alemanha Arglia Andorra Angola Argentina Armnia Austrlia ustria Azerbaidjo Barein Belarus Blgica Belize Benin Bolvia Bsnia Herzegvina Botsuana Brasil528 Bulgaria Burkina Fasso Camboja Camares Canad Cabo Verde Cazaquisto Chile China Chipre X X X X X X X Legislao Infraconstitucional X X X X


X X X X


X X X


X X X X X X X X X X X

X X

X X X

_____________ 527 De acordo com LAUTERPACHT, E; BETHLEHEM, D. The scope and the content of the principle of Non-refoulement, anex I, UNHCR Global Consultations Briefing Paper, 20th june 2001. 528 No estudo utilizado como base para esta tabela o Brasil aparece apenas como possuidor de legislao infraconstitucional sobre refugiados, mas como na Constituio Federal de 1988 existem disposies sobre asilo optou-se por incluir no presente grfico a existncia de legislao constitucional sobre o tema.

252

O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS

Constituio e Emendas Constitucionais


Colmbia Congo Costa Rica Crocia Dinamarca Djibuti El Salvador Equador Eslovquia Eslovnia Espanha Estados Unidos Estnia Etipia Federao Russa Fiji Filipinas Finlndia Frana Gabo Gana Gergia Grcia Guatemala Guin Equatorial Haiti Holanda Honduras Hungria Imen Indonsia Ir Iraque Irlanda Itlia Iugoslvia (Srvia e Montenegro) Japo Lesoto Letnia Lbano Libria Lbia Liechtenstein Litunia Macednia Madagscar Malau Mali Marrocos Mauritnia X X

Legislao Infraconstitucional
X X X X X X

X X X X X X

X X X


X X

X
X X X

X X X X X X X X


X X

X
X X X


X X X X X X


X X


X X X X X


X X


X X X X

APNDICE

253

Constituio e Emendas Constitucionais


Mxico Moambique Moldvia Monglia Nambia Nepal Nicargua Nigria Noruega Nova Zelndia Panam Paraguai Peru Polnia Portugal Quirguisto Reino Unido Repblica Centro Africana Repblica Democrtica do Congo Repblica Dominicana Repblica Tcheca Romnia Ruanda Senegal Serra Leoa Sria Somlia Suazilndia Sudo Sucia Sua Suriname Tadjiquisto Tanznia Togo Tunsia Turquia Turcomenisto Ucrnia Uganda Uruguai Uzbequisto Venezuela Vietnam Zmbia Zimbbue

Legislao Infraconstitucional
X X X


X X

X X

X X X X X X X X X X


X X X X

X X X X X X X X X X X X X X X X


X X X


X X X X


X X


X X X

BIBLIOGRAFIA
I FONTES LEGISLATIVAS:529 CONSELHO DA EUROPA. Conveno Europia para a Proteo dos Direitos Humanos. 1950. OEA. Assemblia Geral. Declarao Americana dos Direitos e Deveres do Homem. 1948. OEA. Assemblia Geral. Conveno Americana sobre Direitos Humanos. 1969. ONU. Carta das Naes Unidas. 1946. ONU. Assemblia Geral. Declarao Universal dos Direitos do Homem. 1948. ONU. Assemblia Geral. Estatuto do Alto Comissariado das Naes Unidas para Refugiados. 1950. (Resoluo 428 [V] de 14 de dezembro de 1950). ONU. Assemblia Geral. Pacto Internacional dos Direitos Civis e Polticos. 1966. ONU. Assemblia Geral. Pacto Internacional dos Direitos Econmicos Sociais e Culturais. 1966. ONU. ACNUR. Conveno Relativa ao Estatuto dos Refugiados. 1951. ONU. ACNUR. Protocolo Relativo ao Estatuto dos Refugiados. 1967. ONU. PNUD. Relatrio sobre Desenvolvimento Humano. 2000. ONU. UNHCR. International Legal Standards Applicable to the Protection of Internally Displaced Persons: a Reference Manual for UNHCR Staff, Genebra, 1996. OUA. Conveno Relativa aos Aspectos Especficos dos Refugiados Africanos. 1969. Brasil. Constituio Federal. 1988.
_____________ 529 As fontes legislativas foram retiradas das seguintes obras: ALVES, J. A. L. Os direitos humanos como tema global. So Paulo: Perspectiva; Braslia: Fundao Alexandre de Gusmo, 1994; CENTER FOR THE STUDY OF HUMAN RIGHTS (Columbia University). 25+ human rights documents. New York: Columbia University Press, 2001; Convnio Critas/ACNUR. Resoluo 428 de 1950, Estatuto do ACNUR, Conveno de 1951, Protocolo de 1967; SARAIVA MAROTTA Rangel, V. Direito e relaes internacionais. 7. ed. revista, atualizada e ampliada. So Paulo: Revista dos Tribunais; MINISTRIO DA JUSTIA; SECRETARIA NACIONAL DE JUSTIA, CONARE. Lei n. 9474, de 22 de julho de 1997 e Resolues do CONARE; SARAIVA. Constituio da Repblica Federativa do Brasil, 2002.

256

O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS

Brasil. Lei n. 6.815 de 19 de agosto de 1980 (Estatuto do Estrangeiro). Brasil. Lei n. 9.474 de 22 de julho de 1997 (Lei Nacional sobre Refugiados). Brasil. CONARE. Resolues Normativas do Comit Nacional para Refugiados. Outros Tratados de Direitos Humanos. II FONTES DOUTRINRIAS: A) Monografias e Partes de Monografias: A.1) Refugiados: ACNUR. Compilacin de Instrumentos Jurdicos Internacionales: Principios y Criterios Relativos a Refugiados y Derechos Humanos. Genebra, 1992. _______. Manual de Procedimentos e Critrios a Aplicar para Determinar o Estatuto de Refugiado de acordo com a Conveno de 1951 e o Protocolo de 1967 relativos ao Estatuto dos Refugiados. Genebra, 1992. _______. International legal standards applicable to the protection of internally displaced persons: a reference manual for UNHCR Staff. UNHCR: Geneva. 1996. _______. Situao dos Refugiados no Mundo 1995 em busca de solues. Genebra, 1995. _______. Situao dos Refugiados no Mundo 1997/1998 um programa humanitrio. Genebra, 1997. _______. The protection of internally displaced persons and the role of UNHCR. 27 February 2007. Disponvel em www.unhcr.ch. Acessado em 13 de abril de 2007. ARAJO, N.; ALMEIDA, G. A. (Coord.). O Direito Internacional dos Refugiados. Rio de Janeiro: Renovar, 2001. CANADO TRINDADE, A. A.; PEYTRIGNET, G. e SANTIAGO, J. R. de. As trs vertentes da proteo internacional da pessoa humana: Direitos Humanos, Direito Humanitrio e Direito dos Refugiados. So Jos da Costa Rica, Braslia: IIDH, Comit Internacional da Cruz Vermelha e ACNUR, 1996. DIALLO, I. B. Y. Les Rfugis en Afrique: Cadre Rgional et International de Rglement. Genve, 1974. FISCHEL DE ANDRADE, J. H. Direito Internacional dos Refugiados Evoluo Histrica (1921-1952). Rio de Janeiro: Renovar, 1996. FONTENELE, L. C. Asilo Poltico Liberdades Individuais e Direito de Revoluo. Braslia: Centro Grfico do Senado Federal, 1994. GOODWIN-GILL, G. S. The Refugee in International Law. Oxford: Claredon Press, 1983.

BIBLIOGRAFIA

257

HATHAWAY, J. C. The Law of Refugee Status. Canad: Butterworths, 1991. _______. The Rights of Refugees Under International Law. Cambridge: Cambridge University Press, 2005. HOLBORN, L. Refugees: A problem of our times, 1951-1972, Metuchen. New Jersey: Scarecrow Press, 1975. HYNDMAN, J. Managing Displacement Refugees and the Politics of Humanitarianism. United States: University of Minnesota Press, 2000. JOYNER, C. C. The United Nations and International Law. Cambridge: Cambridge University Press, 1998. JUBILUT, L. L. Migraes e Desenvolvimento in Alberto do Amaral Jr. (org). Direito Internacional e Desenvolvimento. So Paulo: Manole, 2005. p. 123154. MAYOTTE, J. Disposable People? The Plight of Refugees, Masyknoll. New York: Orbis Books, 1992. MILESI, R. (org.). Refugiados realidades e perspectivas. So Paulo: Loyola; Braslia: CSEM/JMDH, 2004. RICHMOND, A. H. Global Apartheid: Refugees, Racism, and the New World Order. Canada: Oxford University Press, 1994. ZARJEVSKI, Y. A Future Preserved International Assistance to Refugees. Great Britain: Pergamon Press, 1988. A.2) Direitos Humanos ALVES, J. A. L. Os direitos humanos como tema global. So Paulo: Perspectiva; Braslia: Fundao Alexandre de Gusmo, 1994. AMARAL JR., A. O Direito de Assistncia Humanitria. Tese de Livre docncia apresentada ao Departamento de Direito Internacional da Faculdade de Direito do Largo de So Francisco da Universidade de So Paulo, 2001. AMARAL JR., A; PERRONE MOISS, C. (Org.). O Cinqentenrio da Declarao Universal dos Direitos do Homem. So Paulo: EDUSP, 1999. ARENDT, H. Origens do Totalitarismo Anti-semitismo, Imperialismo, Totalitarismo. 3. reimpresso. So Paulo: Companhia das Letras, 1998. BOBBIO, N. A era dos Direitos. 10. ed. Rio de Janeiro: Campus, 1992. BOCAULT, C. E. A.; ARAJO, N. (Org.). Os Direitos Humanos e o Direito Internacional. Rio de Janeiro: Renovar, 1999. BRANDO, A. Os direitos humanos antologia de textos histricos. So Paulo: Landy, 2001. BURGENTHAL, T. International Human Rights in a Nutshell, 2.ed. 1995. CANADO TRINDADE, A. A. Tratado de Direito Internacional dos Direitos Humanos. v. 1 e 2. Porto Alegre: Srgio A. Fabris Editor, 1997.

258

O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS

CAVARZERE, T. T. Direito Internacional da Pessoa Humana: a Circulao Internacional de Pessoas. Rio de Janeiro: Renovar, 1991. COMPARATO, F. K. A afirmao histrica dos Direitos Humanos. 2. ed. revista e ampliada. So Paulo: Saraiva, 2001. DONNELLY, J. International Human Rights. 2. ed. United States: Westview Press, 1998. LAFER, C. A Reconstruo dos Direitos Humanos Um Dilogo com o Pensamento de Hannah Arendt. 3. ed. So Paulo: Companhia das Letras, 1999. LEWANDOWSKI, E. R. Proteo dos Direitos Humanos na ordem interna e internacional. Rio de Janeiro: Forense, 1984. PIOVESAN, F. Direitos Humanos e o Direito Constitucional Internacional. So Paulo: Max Limonad, 1996. _______. Temas de Direitos Humanos. So Paulo: Max Limonad, 1998. A.3) Direito Internacional Pblico ACCIOLY, H. Manual de Direito Internacional Pblico. 12. ed. So Paulo: Saraiva, 1996. BOSON, G. de B. M. Direito Internacional Pblico O Estado em Direito das Gentes. Belo Horizonte: Del Rey, 1994. BROWLIE, I. Principles of Public International Law. 3. ed. Oxford: Claredon Press, 1979. p. 1-32. CANADO TRINDADE, A. A. Direito das Organizaes Internacionais. Braslia: Escopo, 1990. CARREAU, D. Droit Internacional. 2. ed. n. 1. Paris: Pedone, 1998. DALLARI, P. A. B. A recepo do tratado internacional no Direito Brasileiro: uma proposta de sistema integrador. Tese de doutorado apresentado ao Departamento de Direito Internacional da Faculdade de Direito do Largo de So Francisco da Universidade de So Paulo, 1999. DINH, N. Q.; DAILLIER P., e PELLET, A. Direito Internacional Pblico. 4. ed., Fundao Calouste Gulbenkian, 1992. MAGALHES, J. C. O Supremo Tribunal Federal e o Direito Internacional uma anlise crtica. Porto Alegre: Livraria do Advogado Editora, 2000. MELLO, C. A. de A. Curso de Direito Internacional Pblico. 9. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 1992. RANGEL, V. M. Direito e Relaes Internacionais. 5. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1997.

BIBLIOGRAFIA

259

REZEK, J. F. Direito Internacional Pblico: curso elementar. So Paulo: Saraiva, 1991. RODAS, J. G. Tratados Internacionais. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1991. ROUSSEAU, C. Droit International Public, 5. ed. Paris: Librairie du Recueil Sirey, 1953. p. 15-71. _______. Droit International Public, Tome I Introduction et sources. Paris: Librairie du Recueil Sirey, 1970. p. 36-48, 398-443. _______. Droit International Public, Tome II Les subjects de droit. Paris: Librairie du Recueil Sirey, 1974. p. 17-35. SHAW, M. International Law. 3. ed. Cambridge, United Kingdom: Cambridge University Press, 1995. p. 58-100. SOARES, G. F. S. Curso de Direito Internacional Pblico. So Paulo: Atlas, 2002. SORENSEN, M. Manual of Public International Law. New York: St. Martins Press, 1968. A.4) Poltica ARENDT, H. O que poltica? Fragmentos das obras pstumas compilados por Ursula Ludz. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 1998. BOBBIO, N. Estado, governo e sociedade para uma teoria geral da poltica. 8. ed. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 2000. _______. Teoria geral da poltica a filosofia poltica e a lio dos clssicos. 3. tiragem. Rio de Janeiro: Campus, 2000. HOBBES, T. Leviat ou a matria, forma e poder de um Estado eclesistico e civil. Coleo Fundamentos do Direito. So Paulo: cone, 2000. LOCKE, J. Segundo Tratado sobre o Governo Civil e outros escritos. Clssicos do Pensamento Poltico. 2. ed. Petrpolis: Vozes, 1999. RICUR, P. Em torno ao poltico. Coleo Leituras 1. trad. Marcelo Perine. So Paulo: Loyola, 1995. A.5) Diversos Temas ALMEIDA, G. A. No violncia: Princpio do Direito Internacional dos Direitos Humanos. So Paulo: Atlas, 2001. ARENDT. H. O que liberdade? in Entre o Passado e o Futuro. 5. ed. 1. reimpresso. So Paulo: Perspectiva, 2001. p. 188-220. BOUCAULT, C. E. A; MALATIAN, T. Polticas Migratrias Fronteiras dos Direitos Humanos no sculo XXI. Rio de Janeiro: Renovar, 2003.

260

O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS

BULL, H. The Anarchical Society A Study of Order in World Politics. London: MacMillan Education Ltd., 1990. CAHALI, Y. S. Estatuto do Estrangeiro. So Paulo: Saraiva, 1983. CHEREM, M. T. C. S. Direito Internacional Humanitrio. Curitiba: Juru, 2002, Biblioteca de Direito Internacional. DALLARI, D. Elementos de Teoria Geral do Estado. 21. ed., atualizada. So Paulo: Saraiva, 2000. DALLARI, P. A. B. Constituio e Relaes Exteriores. So Paulo: Saraiva, 1994. DOLINGER, J. Direito Internacional Privado (Parte Geral). 5. ed. ampliada e atualizada. Rio de Janeiro: Renovar, 1997. p. 135-180, 211-213. FARIAS, J. F. de C. A origem do Direito de Solidariedade. Rio de Janeiro: Renovar, 1998. GLENDOM, M. A. A world made new Eleanor Roosevelt and the Universal Declaration of Human Rights. New York: Random House, 2001. GRAU, E. R. A ordem econmica na Constituio de 1988. 3. ed. So Paulo: Malheiros, 1997. GUMPERT, M. Histria da Cruz Vermelha. trad. Cludio de Arajo Lima. Rio de Janeiro: Ocidente, 1944. HOBSBAWN, E. Era dos extremos o breve sculo XX 1914 1991. 2. ed. 18. reimpresso. So Paulo: Companhia das Letras, 1995. p. 29-60. _______. Naes e Nacionalismo desde 1780 programa, mito e realidade. Trad. Maria C. Paoli e Ana M. Quirinio. 2. ed. So Paulo: Paz e Terra, 1998. KANT, I. Fundamentao da Metafsica dos Costumes. Trad. Paulo Quintela. Lisboa: Edies 70. _______. A Paz perptua e outros opsculos. Trad. Artur Mouro. Lisboa: Edies 70. p. 119-171. LAFER, C.; FONSECA JNIOR, G. Questes para a diplomacia no contexto internacional das polaridades indefinidas (notas analticas e algumas sugestes), Temas de Poltica Externa Brasileira II, v. 1, p. 49-77. MATTEUCCI, N. Racismo, in BOBBIO, N.; MATTEUCCI, N. e PASQUINO, G. Dicionrio de Poltica, 5. ed. Braslia: Ed. UNB, So Paulo: Imprensa Oficial, 2000. p. 1059-1062. MELLO, C. A. B. Curso de Direito Administrativo Moderno. 8. ed. So Paulo: Malheiros, 1996.

BIBLIOGRAFIA

261

_______. Direito Constitucional Internacional uma introduo. 2. ed. revista. Rio de Janeiro: Renovar, 2000. MIRANDOLA, G. P. Discurso sobre a dignidade do homem. Edio Bilnge. Trad. Maria de Lurdes Sirgado Ganho. Textos Filosficos. Lisboa: Edies 70, 1998. OLIVEIRA, O. M. Relaes Internacionais estudos de introduo. Curitiba: Juru, 2003. PEREZ, J. G. La dignidad de la persona. Madrid: Editorial Civitas, 1986. REALE, M. Lies Preliminares de Direito. 22. ed. So Paulo: Saraiva, 1995. RICCI, C. (coord.) El origen de la religion. Buenos Aires: Imprenta de la Universidad, 1939. p. 31. SEITENFUS, R. Manual das Organizaes Internacionais. 2. ed. revista e ampliada. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2000. SWINARSKI, C. Introduo ao Direito Internacional Humanitrio. Braslia: Comit Internacional da Cruz Vermelha e Instituto Interamericano de Direitos Humanos, 1996. _______. A norma e a guerra. Porto Alegre: Srgio A. Fabris Editor, 1991. TOYNBEE, A. A religio e a histria. Rio de janeiro: Fundo de Cultura, 1961. p. 324-354. UNESCO. Raa e Cincia I. So Paulo: Perspectivas, 1970. WACH, J. Sociologie de la religion. Paris: Payot, 1955, p. 28-39, 256-272. WALZER, M. Da tolerncia. Trad. Almiro Pisetta. So Paulo: Martins Fontes, 1999. A.6) Dicionrios e Almanaques Almanaque Abril Mundo. 29. ed. So Paulo: Abril, 2003. BOBBIO, N. Poltica, in BOBBIO, N.; MATTEUCCI, N. e PASQUINO, G. Dicionrio de Poltica. 5. ed. Braslia: Ed. UNB, So Paulo: Imprensa Oficial, 2000. p. 954-962, 1059, 1060, 1247-1248. Dicionrio de Direitos Humanos. Disponvel em www.espmu.gov.br. Acessado em 12 de abril de 2007. Dicionrio Universal de Lngua Portuguesa no documento eletrnico: www.priberam.pt/DLPO Novo Dicionrio Aurlio. 1. ed. 12. reimpresso. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, p. 578.

262

O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS

Novo Dicionrio Aurlio. 1. ed. 15. reimpresso. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, p. 772. The Oxford Companion to Law. Oxford: Claredon Press, 1980. p. 1182. A.7) Metodologia LEITE, J. A. A. Metodologia de Elaborao de Teses. So Paulo: McGrawHill, 1978. TRIVINOS, A. N. S. Introduo Pesquisa em Cincias Sociais. So Paulo: Atlas, 1992.

B) Artigos de Peridicos e Partes de Monografias ALEDO, L. A. La parte du statut de refugie en droit international public. Revue Generale de Droit International Public. Paris, v. 95, n. 2, 1991, p. 371404. ALEXY, R. Coliso de direitos fundamentais e realizao de direitos fundamentais no estado de direito democrtico. Revista de Direito Administrativo, v. 217, p. 67-79, julho/setembro 1999. BAPTISTA, L. O. Mundializao, Comrcio Internacional e Direitos Humanos, Seminrio Direitos Humanos no Sculo XXI, 10 e 11 de setembro de 1998, Rio de Janeiro: Instituto de Pesquisa de Relaes Internacionais. Disponvel em: www.relnet.com.br BARRETO, L. P. T. Das diferenas entre os institutos jurdicos, asilos e refgio. Disponvel em <www.mj.gov.br/sns/artigo_refugiado.htm> acessado em 25/ 05/2007. BONNOT, F. Les Principes Generaux du Droit Applicables aux Refugies et le Principe de LUnite de Famille. Revue de Droit Public et de la Science Politique en France et a LEtranger, n. 1, p. 179-224, 1998. BRAUMAN, R. Rfugis, Go Home! Politique Internationale, 47, p. 309-314, 1990. CANADO TRINDADE, A. A. As aproximaes ou convergncias entre o Direito Internacional Humanitrio e o Direito Internacional dos Direitos Humanos. Arquivos do Ministrio da Justia, ano 49, n. 187, p. 59-90, jan./jul. 1996. CASELLA, P. B. Refugiados. Revista da Faculdade de Direito das Faculdades Metropolitanas Unidas, So Paulo, v. 2, n. 2, p. 830-892, 1988. _______. Regionalizao e Harmonizao da Definio e dos Procedimentos para a Determinao da Condio de Refugiados no mbito do Mercosul.

BIBLIOGRAFIA

263

Mercosul: Integrao, regionalizao e globalizao. Rio de Janeiro: Renovar, 2000. p. 63-98. COHEN, R.; DENG, F. M. Exodus within Borders. Foreign Affairs, v. 77, n. 4, p. 6-12, 1998. COMPARATO, F. K. Fundamento dos direitos humanos: a noo jurdica de fundamento e sua importncia em matria de direitos humanos, in Revista Consulex, ano IV, n. 48, p. 52-61, dez. 2000. _______. A humanidade no sculo XXI: a grande opo. Revista da Psgraduao da Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo, v. 2, p. 21-34, 2000. CRAWFORD, J.; HYDMAN, P. Three Heresies in the Application of the Refugee Convention. International Journal of Refugee Law, Oxford. v. 1, n. 2, p. 155-179, 1989. CUNHA, G. L. da. Os Refugiados Internos, o Lado da Migrao Humana. Boletim IBCCrim, So Paulo, ano 8, n. 89, 2000. ERGEC, R. Le Conseil de LEurope et les Refugies. Revue Belge de Droit International, Brussels. v. XXII, n. 1, p. 122-131, 1989. FISCHEL de ANDRADE, J. H. O Brasil e a Proteo Internacional dos Direitos Humanos. Pensando o Brasil, So Paulo, n. 2, 1993. _______. O Treaty-Making Power das Organizaes Internacionais, Revista de Informao Legislativa, n. 128, p. 95-106, out./dez. 1995. _______. A Proteo Internacional dos Refugiados no Limiar do Sculo XXI, Travessia Revista do Migrante/Centro de Estudos Migratrios (SP), IX, n. 25, p. 39-42, maio/ago. 1996. _______. Determinacin de la condicin de refugiado. J. Irigoin Barrene (compilador). Derecho de Refugiados en el sur de Amrica Latina: armonizacin legislativa y de procedimientos. Seminrio ACNUR/ Instituto de Estudios Internacionales/Universidad de Chile, Coleccin Estudios Internacionales, p. 70-80, 1996. _______. O refugiado luz do direito internacional e do direito brasileiro. Advogado: desafios e perspectivas no contexto das relaes internacionais. 1. ed. Braslia: Conselho Federal de Braslia, 1997. p. 149-163. _______. Proteccin de Refugiados y la Nueva Ley sobre Refugiados de Brasil, Refugee Participation Network/Red de Comunicacin sobre Refugiados, Refugee Studies Programme, Oxford/Universidad del Pas Vasco, Bilbao, n. 24, p. 15, set. 1997. _______. Refugiados y repatriacin voluntaria, XXII Curso de Derecho Internacional del Comit Jurdico Internacional, Organizacin de Estados Americanos, Rio de Janeiro, VIII, 95, p. 219-249, 1997.

264

O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS

_______. Regional Policy Approaches and Harmonization: a Latin American Perspective. International Journal of Refugee Law, v. 10, n. 3, p. 389-409, 1998. _______. La Proteccin de Refugiados en Brasil y la Ley 9.474/1997. XXV Curso de Derecho Internacional Organizado por el Comit Jurdico Interamericano (Rio de Janeiro, VIII.97), Washington, Organizacin de los Estados Americanos/Secretaria General, p. 385-391, 1999. FISCHEL DE ANDRADE, H. H.; MARCOLINI, A. A poltica brasileira de proteo e reassentamento de refugiados breves comentrios sobre suas principais caractersticas. Revista Brasileira de Poltica Internacional, 45, n. 1, p. 168-176, 2002. _______. Brazils Refugee Act: model refugee law for Latin America?, Forced Migration review, 12, p. 37-39, january, 2002. FITZPATRICK, J. Flight from asylum: Trends Towards Temporary refugee and local responses to forced migration. Virginia Journal of International Law, Virginia, v. 35, n. 1, p. 13-70, 1994. _______. Temporary Protection of Refugees: Elements of a Formalized Regime. American Journal of International Law, United States, v. 94, n. 2, 2000. GAZIT, S. Solving the Refugee Problem: A prerequisite for peace. Palestine Israel Journal, v. II, n. 4, p. 65-70, 1995. GOODWIN-GILL, G. S. The Language of Protection. International Journal of Refugee Law, Oxford. v. 1, n. 1, p. 6-19, 1989. HAILBRONNER, K. The concept of Safe Country and Expeditious Asylum Procedures a Western European Perspective, International Journal of Refugee Law 5 (1), p. 31-65, 1993. HATHAWAY, J. C. A Reconsideration of the underlying Premise of Refugee Law. Harvard International Law Journal, Boston, v. 31, n. 1, p. 129-183, 1990. HICKEL, M. C. Protection of internally displaced persons affected by armed conflicts: concept and challenges in International Review of the Red Cross, v. 83, n. 843, p. 699-712, sept. 2001. HOWLAND, T. A Comparative analysis of the changing definition of a refugee. New York Law School Journal of Human Rights, New York, v. V, p. 3370, fall 1987. KAUFFER M. Refugiados y Fronteras: las ambigedades de una relacin imprescindible. Foro Internacional, v. 37, n. 4, p. 734-758, 1997. KREHBIEL, S. Bienvenida tropical a los refugiados afeganos en Brasil, Refugiados, 115, p. 4-5, 2002. JAEGER, G. Les Nations Unies et les Rfugis. Revue Belge de Droit International, Brussels, v. XXII, 1, p. 18-119, 1989.

BIBLIOGRAFIA

265

JOLY, D. Le Droit DAsile dans la Communaut Europenne. International Journal of Refugee Law, Oxford, v. 1, n. 3, p. 365-377, 1989. JUBILUT, L. L. A Acolhida da Populao Refugiada em So Paulo: a sociedade civil e a proteo aos refugiados, in Csar Augusto S. da Silva; Viviane Mozine Rodrigues (org.) Refugiados, Vila Velha/ Esprito Santo: NUARES Centro Universitrio Vila Velha; ACNUR; IMDH. p. 95-129, 2005 _______. International Refugee Law in Brazil. Refugee Law and Protection in Brazil: a model in South America? Journal of Refugee Studies, v. 19, n. 1, Oxford, p. 22-44, 2006. KALIN, W. Troubled Communication: Cross cultural misunderstandings in the asylum hearing. International Migration Revue, XX (2), p. 230-241. LANDGREN, K. Safe zones and International Protection: a dark grey area. International Journal of Refugee Law, 7(3), 1995, p. 436-458. LEE, L. T. The Right to Compensation: Refugees and countries of asylum. American Journal of International Law, United States, v. 80, n 3, p. 532567, July 1986. _______. Toward a world without refugees: the United Nations Group of Governmental Experts on International Co-operation to Avert New Flows of Refugees. The British Yearbook of International Law, Oxford, p. 317336, 1986. LENTINI, E. J. The definition of refugee in International Law: Proposals for the Future. Boston College 3. World Law Journal, Boston, v. V, n. 2, p. 183-198, June 1985. MARTIN, S. M. Non-refoulement of refugees: United States Compliance with International Obligations. Harvard International Law Journal, Cambridge, United States, v. 23, n. 2, p. 357-380, 1983. MIRANDA, C. O. Toward a Broader definition of refugee: 20th Century Development Trends. California Western International Law Journal, United States, v. 20, n. 2, p. 315-327, 1989-1990. NEWLAND, K. Refugees: The New International Politics of Displacement. Worldwatch Paper, Washington, DC, 43, p. 5-35, March 1981. OTHMAN CHANDE, M. The emerging international law norms for refugee repatriation. Revue Hellenique de Droit International, n. 46, p. 103-126, 1993. PEREIRA, L. C. R. A Deportao do Estrangeiro e seu Processo no Brasil. Revista dos Tribunais, v. 84, n. 717, p. 351-358, 1995. PEYTRIGNET, G. Proteo da Pessoa Humana nos Conflitos Armados e nas Situaes de Violncia, e Papel do Comit Internacional da Cruz Vermelha. Arquivos do Ministrio da Justia, v. 46, n. 182, p. 55-70, 1993.

266

O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS

POPOVIC, E. C. Impossvel asilo. Revista da USP, So Paulo, n. 9, p. 3744, 1991. RECHTER, M. M. La Question de Refugies: LEchec du Retour. Revue des Affairs Europeennes, v. 7, n. 4, p. 442-444, 1997. RUIZ de SANTIAGO, J. Os Direitos Humanos dos Refugiados no Brasil. Arquivos do Ministrio da Justia, v. 46, n. 182, p. 71-83, 1993. SCHAKNOVE, A. Who is a refugee?, Ethics, 95, p. 274-284, 1985. _______. From Asylum to Containment. International Journal of Refugee Law 5 (4), p. 516-555, 1993. SILVA, F. F. A proteo do refugiado no ordenamento jurdico brasileiro: o fundamento constitucional e as medidas legislativas aplicveis. Revista Trimestral de Direito Pblico, So Paulo, n. 29, p. 180-192, 2002. SMYSER, W. R. Refugees: a never-ending story. Foreign Affairs 64, n. 1, p. 154-168, 1985. STRAW, J. An effective protection regime for the 21st century. London, Institute for Public Policy Research, 6, February 2001. SUHRKE, A. Burden-sharing during refugee emergencies: the logic of collective versus national action. Journal of Refugee Studies, 11 (4), p. 397-415, 1998. TRMEAUD, H. Les rfugis sous mandat du Haut-Comissaire de LONU. Revue Gnrale de Droit International Public, 63, p. 479-506, 1959. VERWEY, A.; ZERBINI, R. e SILVA, A. A percepo brasileira dos refugiados. Revista Brasileira de Poltica Internacional, 43, n. 1, p. 183-185, 2000. VILLANUEVA, P. G. L. El Derecho Convencional En America Latina respecto a los Derechos Humanos de los Refugiados y la Moral Internacional. Relaciones Internacionales, Mxico, 46, v. XI, p. 6-15, sep.-dic.1989. ZIECK, M. UNHCRS special agreements. Essays on the Law of Treaties a collection of essays in honour of Bert Vierdag, Martinus Nijhoff Publishers, p. 171-187, 1998. ZOLBERG, A. The formation of New States as a Refugee-generating process. Annais of the American Academy of Political & Social Science; 467, p. 2438, 1938. C) Artigos de Jornais e Revistas C.1) Artigos Assinados ACNUR. Jovens refugiados: uma prioridade do Alto Comissariado da ONU, Unews, ano 3, 15, maio/junho 2003, p. 6-7.

BIBLIOGRAFIA

267

AGNCIA LUSA. Mais 25 mil refugiados devem voltar ao Timor Leste, O Estado de S. Paulo, 27.04.2002. AGOSTINHO, V. e Bernardes, B. ONU Quer que Brasil Aceite 5 Mil Refugiados, Folha de S. Paulo, 06.08.1995. _______. Poltica Externa Prev a Vinda de Refugiados, Folha de So Paulo, 06.08.1995. AMARAL Jr., A. A paz em tempos sombrios, O Estado de S. Paulo, 21.09.2001. ANTONIO, D. Brasil Acolhe Refugiados, Revista Sem Fronteiras, agosto, 1994, Solidariedade Internacional, p. 17-19. ANSA. Kofi Annan pede portas abertas para refugiados, O Estado de S. Paulo, 19.06.2002. ASSOCIATED PRESS. Mais 6.500 afegos chegam a campo do Ir, O Estado de S. Paulo, 05.11.2001. _______. Refugiados no Afeganisto correm perigo, O Estado de S. Paulo, 06.11.2001. _______. Populao em campo de refugiados chega a 300.000, O Estado de S. Paulo, 08.01.2002. _______. Governo britnico planeja dificultar asilo poltico, O Estado de S. Paulo, 11.06.2002. ASSOCIATED PRESS, REUTERS e EFE. Apesar de presses, Austrlia rejeita refugiados, O Estado de S. Paulo, 31.08.2001, Internacional. _______. Refugiados que estavam a bordo de cargueiro seguem para o asilo, O Estado de S. Paulo, 04.09.2001. BARRETO, A. Guerra em Angola faz 3 milhes de refugiados, O Estado de S. Paulo, 10.12.2000. BURCKHARDT, E. O Nufrago, Playboy, maro/2001, p. 114-119. CAPITELLI, M. espera dos refugiados do Afeganisto, Jornal da Tarde, 16.09.2001, Esperando a guerra, p. 4. CARVALHO, C. Convnio em SP vai atender refugiados, Folha de S. Paulo, 01.08.1995. CHADE, J. Naes Unidas: ONU v pior crise humanitria dos ltimos anos, O Estado de S. Paulo, 08.10.2001. _______. ONU teme que lei antiterror prejudique os 22 milhes de refugiados, O Estado de S. Paulo, 23.10.2001. DAILLEUX, D. In the beginning there were the holy books, Newsweek, fevereiro/2002, p. 45-51. FISCHEL DE ANDRADE, J. H. A Lei Brasileira de Proteo aos Refugiados, Caderno Direito & Justia Correio Braziliense, 02.09.1997, p. 01.

268

O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS

GALLUCCI, M. e SILVA, S. C. Gregori decide que Oviedo no refugiado, O Estado de S. Paulo, 04.10.2001. JOHN, L. A devastao das guerras, O Estado de S. Paulo, 07.12.2001, Cincia. KIFNER, J. Acordo sobre retorno de refugiados o mais difcil, O Estado de S. Paulo, 02.01.2001, Internacional. KRAUSE, F. Oviedo entra com mandado contra deciso de Gregori, O Estado de S. Paulo, 09.10.2001. LAPOUGE, G. Xenofobia alimenta drama dos boat people, O Estado de S. Paulo, 31.08.2001, Internacional. LEIRA, A. Pedidos de Asilo Dobram em Relao ao Ano Passado, Dirio Popular, 27.06.2000, Cidade. LOPES, I. O Drama dos Refugiados no Brasil, Jornal da Tarde, 07.07.1996, Domingo, p. 8-d. LUIZ, E. Gloria Trevi perde ao para ficar no Brasil, O Estado de S. Paulo, 30.11.2001. _______ e GALLUCCI, M. Gloria Trevi deve apelar para os direitos humanos, O Estado de S. Paulo, 01.12.2001. MAKLOUF, L. Estranhos no Ninho, Revista Marie Claire, fevereiro/1999, p. 65-69. MENDES, D. Brasil no ir receber refugiados, Folha de S. Paulo, 15.09.2001, Especial Guerra na Amrica. MIRANDA, U. A. Oviedo reconhecido como refugiado poltico, O Estado de S. Paulo, 10.10.2001. MOREIRA, J. Critas Arquidiocesana orienta estrangeiros que pedem refgio, O So Paulo, 21.08.2002, p. 11. MOURA E SOUZA, M. de. Refugiados chegam sexta ao Brasil, O Estado de S. Paulo, Internacional, 09.04.2002. OGLIARI, E. Refugiados afegos entram na rotina brasileira, O Estado de S. Paulo, 16.04.2002. _______. Afegos tentam adaptar-se vida no Brasil, O Estado de S. Paulo, 22.06.2002. _______. Refugiados desistem do Brasil e voltam para o Afeganisto, O Estado de S. Paulo, 31.03.2003. _______. Famlias de refugiados afegos deixam o Brasil, O Estado de S. Paulo, 20.05.2003. OGLIARI, E.; MONTEIRO, T. Audincia tenta esclarecer problemas de refugiados afegos no Brasil, O Estado de S. Paulo, 21.08.2002. RIBEIRO, M. Em busca de refgio, Gazeta Mercantil, 19.05.2002. SAROKIN, W. A haven for refugees, The New York Times, 30.11.2001.

BIBLIOGRAFIA

269

SAVINI, M. De Guerra em Guerra Eles fugiram da morte, chegaram ao Brasil e, agora, batalham por empregos, Correio Braziliense, 22.05.2000. _______. Refugiado Tem Pouco Apoio no Brasil Apesar de contar com uma das leis mais modernas do mundo, o governo pouco pode fazer por eles, Correio Braziliense, 22.05.2000. SENS, R. Refugiados do Ir adotam o Brasil como nova ptria, Dirio Popular, Mundo, p. 13. SILVA, M. I. da. Verba para refugiados no Brasil tem aumento de 15% neste ano, O So Paulo, 1994, Entrevista/ Christian Koch. SOUZA, M. de M. Vinda de refugiados para o Brasil adiada, O Estado de S. Paulo, 15.01.2002. _______. Entidade de Mogi no dever receber afegos, O Estado de S. Paulo, 17.01.2002. TOM, C. Da guerra de Angola para a violncia no Rio, O Estado de S. Paulo, 15.06.2003. _______. Estrangeiros tm salrio mnimo e vaga na UFRJ sem vestibular, O Estado de S. Paulo, 15.06.2003. VILLAMA, L. Vozes Dfrica, Revista Isto, n. 1604, 28.06.2000, p. 102104. VILLAM A.; MELLO, R. A Saga dos Sem Ptria, Revista Isto, n. 1463, 15.10.1997, p. 62-65. WACK, W. Stalin e nazistas j faziam limpeza tnica, O Estado de S. Paulo, 22.08.2002. C.2) Artigos No Assinados Cardeal Arns assina convnio para beneficiar refugiados, O So Paulo, 15.11.1995, p. 9. Convnio abre SENAC e SESC para Refugiado, Dirio Popular, 22.11.1995, p. 2. Refugiados tero aulas de portugus e de CLT, Jornal do Brasil, 22.11.1995. Convnio Beneficiar Refugiados em So Paulo, Jornal do Brasil, 22.11.1995. Lugar ao Sol, Jornal do Advogado, maio/1998. Causa Nobre, Jornal do Advogado, maio/1998. Convnio d assistncia a refugiados em SP, O Estado de S. Paulo, 27.06.2000, Geral. H 50 anos a ONU ampara os refugiados, O Estado de S. Paulo, 10.12.2000, Internacional. Volta dos deslocados na Bsnia cria tenso, O Estado de S. Paulo, 10.12.2000, Internacional.

270

O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS

Jovem sobreviveu ao mar Rapaz se escondeu em navio achando que iria para os EUA, Jornal do Brasil, 17.08.2001, Brasil. Brasil escolhe famlia de refugiados Programa das Naes Unidas prev reassentamento de uma centena de nambios, iranianos e afegos a partir de outubro, Jornal do Brasil, 17.08.2001, Brasil. Africanos so maioria, Jornal do Brasil, 17.08.2001, Brasil. Aumenta o nmero de refugiados angolanos no Congo, O Estado de S. Paulo, 02.10.2001. ONU consegue US$ 600 milhes para ajudar afegos, O Estado de S. Paulo, 06.10.2001. Cruz Vermelha prev incio de pesadelo, O Estado de S. Paulo, 07.10.2001. Agncia da ONU para refugiados se prepara para o pior cenrio, O Estado de S. Paulo, 18.10.2001. ONU prepara campos de refugiados no Paquisto, O Estado de S. Paulo, 24.10.2001. Talebans tomam escritrio da ONU no Afeganisto, O Estado de S. Paulo, 31.10.2001. ONU denuncia precrias condies de sade em campos de refugiados, O Estado de S. Paulo, 31.10.2001. Paquisto e Ir no recebero mais refugiados, O Estado de S. Paulo, 02.11.2001. Brasil receber refugiados afegos, O Estado de S. Paulo, 01.12.2001. Frana intercepta 550 refugiados em tnel do Eurostar, O Estado de S. Paulo, 26.12.2001. Refugiados tentam cruzar canal, O Estado de S. Paulo, 27.12.2001. D) Outras Publicaes ACNUR. Vinte anos de Trabalho Humanitrio no Brasil (1977-1997) O Mandato do ACNUR (Folheto explicativo). ACNUR. Protegendo Refugiados Perguntas e Respostas (Folheto Explicativo). ACNUR Revista Refugiados (publicao sem periodicidade definida). ACNUR General Information Paper, 1982. ACNUR Information Paper, 1994. AGA KHAN, S. Legal Problems Relative to Refugees and Displaced Persons, Lectures given at The Hague, Academy of International Law, 1976. BAPTISTA, L. O. Mundializao, Comrcio Internacional e Direitos Humanos, Seminrio Direitos Humanos no Sculo XXI, 10 e 11 de setembro de 1998,

BIBLIOGRAFIA

271

Rio de Janeiro: Instituto de Pesquisa de Relaes Internacionais. Disponvel em: www.relnet.com.br CRITAS ARQUIDIOCESANA DO RIO DE JANEIRO. Folder sobre as atividades. CRITAS ARQUIDIOCESANA DE SO PAULO. Folder sobre as atividades. JAEGER, G. Status of International Protection of Refugees, International Institute of Human Rights, 9th session, 1978. LAUTERPACHT, E.; BETHLEHEM, D. The scope and content of the principle of non-refoulement, UNHCR Global Consultation Briefing Paper, 20 June 2001. MELLO, C. A. Direito Internacional Humanitrio e Conflito Armado No Internacional. Instituto Interamericano de Derechos Humanos, Seminrio de Braslia, p. 105-120, 1991. ONU. Economic Council Refugee protection and migration control: perspectives from UNHCR and IOM (EC/GC/01/11, 31 MAY 2001). PEYTRIGNET, G. O Comit Internacional da Cruz Vermelha e o Direito Humanitrio no Brasil. Instituto Interamericano de Derechos Humanos, Seminrio de Braslia, p. 23-24, 1991. III) FONTES APLICADAS Casos atendidos pelo Convnio sobre Assistncia Jurdica e Entrevistas a Refugiados e Solicitantes de Refgio celebrado entre o Alto Comissariado das Naes Unidas para Refugiados, a Critas Arquidiocesana de So Paulo e a Ordem dos Advogados do Brasil seo So Paulo. Declarao de Cartagena de 1984. Entrevistas com representantes da Critas Arquidiocesana de So Paulo, da Critas Arquidiocesana do Rio de Janeiro e da CENOE. UNHCR. Practioner Commentaires on the EU Acquis on Asylum. IV) SITES: www.echr.coe.int (Conselho Europeu) www.oea.org (OEA) www.un.org (ONU) www.unhcr.ch (ACNUR)

Produo Grfica Mtodo editorao eletrnica e editora Ltda.


Rua Conselheiro Ramalho, 692/694 Tel.: (11) 3215-8350 Fax: (11) 3262-4729 01325-000 Bela Vista So Paulo SP metodo@editorametodo.com.br

Você também pode gostar