Deo 2013 2017

Ministrio das Finanas
Documento de Estratgia Oramental

2013 2017
abril de 2013
MINISTRIO DAS FINANAS Av. Infante D. Henrique, 1 1149009 LISBOA Telefone: (+351) 218 816 820 Fax: (+351) 218 816 862 http://www.min-financas.pt (Texto escrito ao abrigo do novo acordo ortogrfico)
DOCUMENTO DE ESTRATGIA ORAMENTAL 2013-2017
ndice
INTRODUO ................................................................................................................................. I
I. Enquadramento Macroeconmico ..................................................................................................... 1 I.1. Enquadramento Internacional e Mercados Financeiros ............................................................... 1 I.1.1. Enquadramento Internacional .......................................................................................... 1 I.1.2. Mercados Financeiros em Portugal ................................................................................. 2 I.2. Principais Hipteses Externas ..................................................................................................... 4 I.3. Previses para a Economia Portuguesa e Riscos Inerentes ....................................................... 5 I.3.1. Previses ......................................................................................................................... 5 I.3.2. Riscos e Incertezas .......................................................................................................... 9 I.3.3. Anlise de Riscos do Cenrio Macroeconmico ............................................................ 10 I.3.3.1. Principais Riscos Internacionais com Impacto na Economia Portuguesa ........... 10 I.3.3.2. Riscos Relacionados com a Atividade Econmica Interna ................................. 13 II. Estratgia Oramental ....................................................................................................................... 17 II.1. Desenvolvimentos Recentes das Finanas Pblicas ................................................................. 17 II.2. Perspetivas de Mdio Prazo para as Finanas Pblicas 2013-2017 ......................................... 25 II.2.1. Novo Quadro de Referncia Estratgico Nacional para 2014-2020 .............................. 27 II.2.1.1. O processo de deciso comunitria .................................................................... 27 II.2.1.2. Os resultados do Conselho Europeu de fevereiro .............................................. 28 III. Riscos Oramentais .......................................................................................................................... 31 III.1. Riscos do Setor Empresarial do Estado .................................................................................... 31 III.2. Riscos de responsabilidades contingentes ................................................................................ 31 III.2.1.Garantias e contragarantias ........................................................................................... 31 III.2.2.Parcerias Pblico-Privadas ............................................................................................ 33 III.3. Estratgia de gesto da dvida pblica e o seu impacto na exposio ao risco ........................ 34 III.3.1.Risco de refinanciamento............................................................................................... 34 III.3.2.Risco de taxa de juro ..................................................................................................... 34 III.3.3.Risco de taxa de cmbio ................................................................................................ 35 IV. Sustentabilidade das Finanas Pblicas ......................................................................................... 37 IV.1. Anlise da Sustentabilidade de Longo Prazo das Finanas Pblicas ........................................ 37 IV.2. Dinmica da Dvida Pblica ....................................................................................................... 38 IV.2.1.Receitas de privatizaes .............................................................................................. 40 V. Qualidade das Finanas Pblicas .................................................................................................... 43 V.1. Reforma do Processo Oramental ............................................................................................. 43
V.1.1. Papel do Ministrio das Finanas .................................................................................. 43 V.1.2. Reforo do Controlo da Despesa e Compromissos ....................................................... 44 V.1.3. Execuo da Lei de Enquadramento Oramental .......................................................... 44 V.1.4. Procedimentos contabilsticos e prestao de contas ................................................... 45
ndice de quadros
Quadro I.1. Crescimento Econmico Mundial ............................................................................................1 Quadro I.2. Agregados de Crdito Bancrio em Portugal ..........................................................................3 Quadro I.3. Enquadramento Internacional Principais Hipteses .............................................................4 Quadro I.4. PIB e Importaes ...................................................................................................................4 Quadro I.5. Principais Indicadores ..............................................................................................................6 Quadro II.1. Conta das Administraes Pblicas .....................................................................................18 Quadro II.2. Saldo oramental e operaes de carcter pontual..............................................................19 Quadro II.3. Indicadores oramentais .......................................................................................................19 Quadro II.4. Saldo dos subsetores das Administraes Pblicas.............................................................21 Quadro II.5. Dinmica da Dvida Pblica 2010-2012 ................................................................................21 Quadro II.6. Contributos para a variao dos juros ..................................................................................23 Quadro II.7. Pases com procedimento por dfice excessivo em 2012 ....................................................23 Quadro II.8. Principais indicadores de finanas pblicas 2013 - 2017 .....................................................25 Quadro II.9. Previso para a Conta das Administraes Pblicas 2013-2017 .........................................26 Quadro II.10. Dinmica da Dvida Pblica ................................................................................................27 Quadro II.11. Quadro Financeiro Plurianual (UE-28) ................................................................................29 Quadro III.1. Garantias Concedidas s EPR ............................................................................................32 Quadro III.2. Garantias Concedidas s EP no Reclassificadas ..............................................................32 Quadro III.3. Execuo de Garantias .......................................................................................................33 Quadro III.4. Impacto de um aumento das taxas de juro em 1 ponto percentual .....................................35 Quadro IV.1. Despesas Relacionadas com o Envelhecimento da Populao ..........................................38
ndice de grficos
Grfico I.1. Taxas de Juro de Emprstimos................................................................................................3 Grfico I.2. Diferencial entre Taxas de Juro de Emprstimos a Soc. no-financ.. e Euribor 6 meses ........3
Grfico I.3. Exportaes e Procura Externa ...............................................................................................5 Grfico I.4. Diferenas Homlogas dos saldos da Balana de Pagamentos ..............................................7 Grfico I.5. Saldo das componentes da Balana de Pagamentos ..............................................................7 Grfico I.6. Posio de Investimento Internacional.....................................................................................8 Grfico I.7. Capacidade/Necessidades de Financiamento da Economia Portuguesa ................................8 Grfico I.8. Taxa de crescimento do PIB ....................................................................................................8 Grfico I.9. Taxa de Desemprego ...............................................................................................................8 Grfico I.10. Saldo da Balana Corrente ....................................................................................................9 Grfico I.11. Aumento do preo do petrleo em 20% ...............................................................................11 Grfico I.12. Anlise de sensibilidade ao aumento da taxa de juro de curto prazo em 1 p.p. ..................12 Grfico I.13. Anlise de sensibilidade diminuio da procura externa em 1 p.p. ...................................13 Grfico I.14. Anlise de sensibilidade diminuio do PIB em 1 p.p. ......................................................14 Grfico I.15. Anlise de sensibilidade ao aumento em 1 p.p. da taxa de desemprego ............................15 Grfico II.1. Contributos para a variao do saldo global .........................................................................20 Grfico II.2. Taxas de Juro dos BT ...........................................................................................................22 Grfico II.3. Saldo Oramental e Dvida das Administraes Pblicas na rea do euro em 2012............24 Grfico II.4. Dfice oramental, variao da dvida pblica e ajustamento dfice-dvida .........................24 Grfico II.5. Saldo Estrutural e Saldo Primrio Estrutural .........................................................................25 Grfico IV.1. Dvida pblica ......................................................................................................................39 Grfico IV.2. Projeo da Dvida pblica ..................................................................................................40 Grfico IV.3. Sensibilidade da Dvida Pblica Taxa de juro ...................................................................40 Grfico IV.4. Sensibilidade da Dvida Pblica ao crescimento nominal do PIB ........................................40
INTRODUO
Portugal adiou sucessivamente a alterao de regime econmico e financeiro necessria participao na rea do euro. A crise das dvidas soberanas exps os desequilbrios macroeconmicos e vulnerabilidades acumulados em alguns dos Estados participantes na rea do euro. Portugal foi um deles. Mas as causas ltimas da crise nacional residem na incapacidade de adaptao da sociedade portuguesa s realidades da vida econmica e financeira na rea do euro. As perspetivas de participao na Unio Monetria traduziram-se na maior facilidade de acesso ao financiamento. Criaram-se importantes oportunidades para o investimento e para o desenvolvimento. Estas circunstncias exigiam a considerao da poltica econmica num horizonte mais alargado e uma autodisciplina reforada. O facilitismo do presente poderia comprometer o futuro. Portugal ignorou este risco durante demasiado tempo. Optou pelo conforto do curto prazo, mantendo a iluso de um financiamento sem limites. Persistiu em comportamentos atvicos desenvolvidos durante anos de instabilidade oramental e financeira e controlo sobre os movimentos de capitais. De facto, os elementos da transformao institucional necessria estavam identificados aquando da adeso ao euro. Em primeiro lugar, era decisivo alterar regras e procedimentos para garantir a disciplina oramental. Em segundo lugar, era fundamental assegurar a estabilidade financeira no quadro da integrao europeia. Em terceiro lugar, era necessrio garantir flexibilidade no mercado de trabalho e nos mercados de produtos. Finalmente, era decisivo tornar a economia portuguesa mais concorrencial, mais competitiva, mais aberta ao exterior e menos dependente do Estado e de grupos de interesse particulares. O diagnstico foi feito atempadamente, mas Portugal adiou sucessivamente a sua concretizao. As consequncias foram graves: estagnao econmica, aumento de desemprego, aumento persistente e generalizado do endividamento. Durante mais de uma dcada, a procura interna excedeu sistematicamente a oferta interna, como ilustram os persistentes dfices externos. De meados da dcada de 90 at 2009, Portugal endividou-se num valor igual ao da totalidade do seu Produto Interno Bruto anual. Ao mesmo tempo, agravaram-se os elementos de rigidez estrutural da economia. Ocorreu uma acentuada transferncia de recursos para o setor dos bens e servios no transacionveis. A poltica oramental foi caracterizada por dfices persistentes. O crescimento da procura interna e o aumento do endividamento no conduziram ao crescimento econmico. Pelo contrrio, entre 1999 e 2013, a rea do euro ter crescido aproximadamente 20%, em termos acumulados, enquanto que Portugal ter crescido apenas 8,3%. Os desequilbrios e debilidades estruturais da economia portuguesa eram, assim, manifestos mesmo antes da crise financeira global. O perodo prolongado de estagnao econmica a prova inequvoca de que este regime no era sustentvel. No entanto, foi no contexto da crise das dvidas soberanas que esta impossibilidade se tornou clara e presente. O colapso do financiamento privado internacional tornou o pedido de assistncia financeira Unio Europeia e ao Fundo Monetrio Internacional inevitvel e inadivel. O adiamento sucessivo e a negao da realidade tornaram incontornvel um ajustamento abrupto. O pas encontrouse numa situao de emergncia e necessidade. O financiamento era condicional ao cumprimento de um Programa exigente.
ii
Desde abril de 2011, Portugal percorreu um caminho estreito e rduo. A primeira fase foi marcada pela urgncia do ajustamento financeiro. Para as Administraes Pblicas, as possibilidades de realizao de despesa estavam estritamente limitadas pelo financiamento oficial. Para o setor privado, as condies de financiamento deterioraram-se fortemente. Com o ajustamento simultneo do setor pblico e do setor privado, a despesa interna registou uma quebra sbita e forte. Iniciado o processo de consolidao oramental e lanadas as reformas estruturais, a segunda fase do ajustamento exigia a reconstruo gradual das condies de financiamento da economia portuguesa. Para isso, teria de se avanar simultaneamente em duas dimenses: na recuperao da capacidade de financiamento do Tesouro e na restaurao da estabilidade do sistema bancrio. No que respeita primeira dimenso, era fundamental manter o esforo de ajustamento e assegurar o cumprimento do Programa, de forma a acumular credibilidade e confiana junto dos mercados e dos parceiros internacionais. Era tambm necessrio desenhar uma estratgia que permitisse reconstruir a curva de rendimentos passo a passo. Este processo teve incio em abril de 2012, com a primeira emisso de dvida (a dezoito meses) no totalmente garantida pelo financiamento do Programa. O passo seguinte correspondeu operao de troca de dvida em outubro de 2012. Mais recentemente, em janeiro, a emisso de dvida a cinco anos marcou o regresso do Tesouro Portugus ao mercado de obrigaes. Por sua vez, a execuo bem-sucedida destas operaes contribuiu tambm para a reconstruo da imagem de Portugal no quadro internacional. Assim, em abril de 2013, com as perspetivas do acordo final relativamente extenso das maturidades dos emprstimos oficiais, e com as taxas de juro das Obrigaes do Tesouro no mercado secundrio em mnimos da primavera de 2010, abre-se o caminho para uma emisso de dvida a dez anos, que consolidar o processo de regresso aos mercados. A segunda dimenso de recuperao da estabilidade no sistema bancrio exigiu tambm um esforo determinado e persistente. Aps uma dcada de endividamento excessivo por parte dos vrios setores institucionais, a desalavancagem do setor bancrio era inevitvel. Num primeiro momento, era imprescindvel reforar a posio de capital dos bancos portugueses e melhorar o seu acesso a liquidez, criando as condies para a concesso continuada de crdito. No final de 2012, os resultados eram visveis. O rcio Core Tier 1 do sistema bancrio portugus excedia o requisito de 10% (valor previsto no Programa). Tambm o rcio de transformao do sistema bancrio nacional diminura consideravelmente. Para o conjunto dos oito maiores bancos, rondava j os 120%. ainda de referir que o volume de depsitos em Portugal cresceu comparativamente a 2010, refletindo assim a confiana dos depositantes. Estes fatores descrevem a maior estabilidade do sistema bancrio. Em particular, sugerem que capital e liquidez deixaram de ser restries ativas concesso de crdito bancrio economia e ao investimento produtivo. No contexto do processo de desalavancagem, importante salientar que, em 2012, a economia portuguesa passou de uma posio de fortes e persistentes necessidades de financiamento para uma posio de capacidade de financiamento. O saldo conjunto da balana corrente e de capital fixou-se em 0,4% do PIB e prev-se que continue a aumentar nos prximos anos. Em paralelo, o ritmo de contrao de despesa interna comeou a abrandar, aps um ajustamento abrupto. O alinhamento entre procura interna e oferta interna um resultado determinante desta segunda fase. Portugal pode assim dar incio terceira fase do processo de ajustamento. Os desafios persistem, mas os desequilbrios mais prementes foram corrigidos. tempo de considerar a poltica macroeconmica num horizonte mais alargado e preparar o perodo ps-Programa. Em 2013, beneficiando das novas bases estruturais da economia, da maior estabilidade do sistema financeiro, bem como da recuperao da confiana, chegou o momento de relanamento do investimento privado. o investimento
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produtivo que dar incio recuperao cclica e sustentar a criao durvel de emprego no futuro. Para este efeito, especialmente importante consolidar os resultados da fase de ajustamento anterior. Em particular, necessrio encurtar o desfasamento entre a melhoria das condies do Tesouro e das grandes empresas nos mercados internacionais e a generalizao da melhoria das condies de financiamento s empresas dependentes do crdito bancrio. A terceira fase abre o caminho ltima fase do processo de ajustamento o perodo de transio para o crescimento estvel e sustentvel. Esta quarta fase exige uma transformao estrutural profunda que garantir o sucesso da participao de Portugal na rea do euro. Em grande parte, a sua concretizao depende de um novo enquadramento institucional que permita assegurar a sustentabilidade das Finanas Pblicas e a estabilidade financeira. A situao de emergncia que Portugal enfrentou tornou claro que estas so condies necessrias ao crescimento e criao de emprego. Porm, no so condies suficientes. fundamental consolidar os progressos alcanados e tirar o benefcio mximo das reformas estruturais. A trajetria de crescimento econmico sustentado exige um esforo contnuo.
O Documento de Estratgia Oramental para 2013-2017 descreve o cenrio em que decorrero as duas ltimas fases do ajustamento. Ao criar o enquadramento macroeconmico e financeiro do perodo ps-Programa, adquire uma relevncia acrescida. Para alcanar um patamar de crescimento econmico sustentado e criador de emprego, a economia portuguesa tem necessariamente de se tornar mais competitiva. A agenda de transformao estrutural responde diretamente a este desafio. As reformas nos mercados de trabalho e de produto tm facilitado o redirecionamento dos recursos dos sectores no-transacionveis para os transacionveis, facilitando um dinamismo crescente ao setor exportador. Ao mesmo tempo, as reformas no sistema judicial, na concorrncia e na carga administrativa sobre as empresas tm tido tambm um papel decisivo. As iniciativas neste mbito visam criar um quadro mais simples, estvel, transparente e, como tal, mais atrativo ao investimento direto estrangeiro. Tambm o programa de privatizaes um marco fundamental no processo. Por um lado, atrai novas empresas para Portugal, abrindo a economia concorrncia internacional e desenvolvendo oportunidades de negcio fora do pas. Por outro, permite captar novas fontes de financiamento para a economia. No seu conjunto, estas iniciativas contribuem para a construo de uma economia cada vez mais aberta e moderna. Permitem, assim, perspetivar Portugal como uma boa localizao para investir e trabalhar. Esta transformao permite no s corrigir os desequilbrios do passado, mas sobretudo criar as bases para um desenvolvimento econmico sustentado no futuro. No obstante, o ajustamento s estar completo com uma verdadeira transformao das Administraes Pblicas. O Documento de Estratgia Oramental define o quadro em que decorrer esta transformao. Mais especificamente, define a restrio financeira que se impe s Administraes Pblicas e determina o esforo de consolidao necessrio para esta ser cumprida. A restrio financeira de mdio-prazo decorre, em primeiro lugar, do peso da dvida acumulada, mas tambm dos compromissos assumidos com os parceiros internacionais no Memorando de Entendimento e dos requisitos formais inerentes participao na Unio Europeia e na rea do euro, em particular nas obrigaes subjacentes ao Pacto Oramental. Mas mais importante ainda, depende diretamente da capacidade de obter financiamento externo.
iv
A restrio financeira assume assim uma importncia central, dado que um aumento adicional de impostos seria contraproducente para a economia portuguesa. A restrio financeira lana tambm as bases para o debate sobre a Reforma do Estado. Para garantir a sustentabilidade das Finanas Pblicas, o Estado ao servio dos Portugueses s poder ter a dimenso que os cidados estejam dispostos a pagar. Neste processo, o papel do Ministrio das Finanas explicitar a restrio financeira e desenvolver o trabalho tcnico de construo do cenrio macroeconmico esta responsabilidade cumprida com o Documento de Estratgia Oramental. Cabe tambm ao Ministrio das Finanas, como a todos os outros Ministrios, participar no esforo de transformao exigido para cumprir a referida restrio. Mas a especificao das medidas necessrias para alcanar esse esforo uma responsabilidade do Governo como um todo. Neste contexto, o presente documento preenche as exigncias do processo de deciso poltica a nvel nacional, bem como os requisitos formais estabelecidos no Memorando de Entendimento. Com efeito, nas linhas de orientao relativas ao contedo e forma dos Programas Nacionais de Reforma1, a Comisso Europeia esclarece que os Estados-Membros que beneficiam de assistncia financeira da Unio Europeia/Fundo Monetrio Internacional sujeitos a condicionalismos no mbito de um programa de ajustamento macroeconmico, no precisam de apresentar um Programa Nacional de Reformas e um Programa de Estabilidade e Crescimento, dado que os relatrios peridicos submetidos no contexto do programa satisfazem os requisitos relevantes em matria de apresentao de informaes aplicveis aos Programa Nacional de Reformas e Programa de Estabilidade e Crescimento. Portugal est assim dispensado de apresentar o PEC. Consequentemente, o artigo 12-B da Lei de Enquadramento Oramental deixa de se aplicar, incluindo o prazo definido para apresentao do Quadro Plurianual de Programao Oramental. De facto, tendo esse normativo como pressuposto a apresentao do PEC, a sua dispensa obriga a interpretar e aplicar esse preceito em conformidade com a derrogao estabelecida pela Comisso Europeia para os Estados-membros sob programa de assistncia financeira UE/FMI.
Aps junho de 2014, as exigncias sero muitas e os riscos sero ainda elevados. Em primeiro lugar, o ajustamento no perodo ps-Programa continuar marcado por um elevado grau de incerteza. A nvel internacional, o principal risco reside no comportamento das economias da rea do euro e no futuro do projeto europeu. No quadro nacional, a magnitude dos desafios que persistem ainda considervel. A sua superao depende da persistncia no ajustamento e da determinao dos Portugueses em colocar Portugal numa trajetria de crescimento sustentado. Em segundo lugar, a recuperao da estabilidade no sistema financeiro e a regularizao das condies de financiamento da economia manter-se-o como prioridades durante largos anos. Apesar da maior estabilidade do sistema bancrio portugus e dos sinais de melhoria das condies de financiamento das empresas, as repercusses da crise financeira global ainda se fazem sentir. Por ltimo, a persistncia no esforo de consolidao oramental incontornvel. O nvel de despesa pblica depende diretamente da capacidade de financiamento do Tesouro. Para garantir a sustentabilidade das Finanas Pblicas, imperativo alcanar e manter o equilbrio oramental. O ajustamento oramental para 4,0% em 2014, 2,5% em 2015 e 1,2% em 2016 implica, respetivamente, medidas com impacto oramental de 1,7% do PIB em 2014, 0,4% em 2015 e 0,7% em 2016. S assim ser possvel reduzir os nveis de dvida pblica para os limites acordados a nvel europeu. Esta uma
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Guidance on the content and format of the National Reform Programmes January 2013.
tarefa que perdurar durante uma gerao. Tomando por base as hipteses assumidas no Documento, a dvida pblica s atingir o limite de 60% do PIB definido no Pacto de Estabilidade e Crescimento em 2037.
A desconsiderao propositada da restrio de financiamento no passado tornou-a mais ativa no presente e condiciona as opes futuras. Numa primeira fase, a restrio revelou-se absolutamente incontornvel e atendendo aos compromissos assumidos a nvel europeu e necessidade de ajustamento da economia portuguesa, mantm uma fora significativa no mdio-prazo. Apesar dos resultados j conseguidos no contexto do Programa, a dimenso dos desequilbrios acumulados gerou uma crise de propores raras. As opes dos Portugueses so agora muito limitadas: Ou encaram com determinao a prossecuo do equilbrio oramental e a reduo efetiva da dvida pblica como objetivos permanentes, mantendo um empenho contnuo em torno do processo de ajustamento; Ou regressam ao atavismo de comportamentos ultrapassados, desconsiderando os sacrifcios realizados e os progressos j alcanados.
Ambas as opes so possveis, mas necessrio ter presente as suas consequncias. A primeira opo reflete um sentido de responsabilidade. Acima de tudo, resolve de forma definitiva os problemas estruturais que geraram instabilidade durante dcadas e a indisciplina oramental que esteve na origem da crise atual. Esta opo implica a transformao estrutural necessria estabilidade dentro da rea do euro. uma escolha que requer aceitar realidades financeiras e oramentais exigentes e encarar de frente decises difceis sobre como distribuir recursos financeiros e oramentais escassos. A alternativa de regressar a comportamentos passados implica, numa verso mais radical, a bancarrota e a sada do euro. Numa verso mais mitigada, essa alternativa envolve um percurso penoso dentro do euro, com soberania nacional reduzida por um largo perodo de tempo. A troika tornar-se-ia uma presena habitual e constante no nosso pas. Qualquer uma destas hipteses mingua e amesquinha o papel de Portugal na Europa e no mundo. Trata-se de desistir ou adiar a construo de um Portugal aberto e moderno.
Esta estratgia oramental de mdio-prazo opta inequivocamente por uma mudana de regime econmico e financeiro adaptada s exigncias da rea do euro. a opo que garante a sustentabilidade das finanas pblicas e a estabilidade financeira. S esta escolha cria as bases necessrias para o crescimento sustentado e criador de emprego, permitindo que Portugal participe ativamente no desenvolvimento da Europa. S esta escolha permite perspetivar Portugal num novo patamar de prosperidade, em que o pas beneficia do processo de integrao europeia e da globalizao. O caminho rduo e estreito. As opes so difceis. Mas Portugal tem todo o potencial para ser bemsucedido. Em 39 anos, desenvolveu uma democracia slida e participada. Construiu um Estado Social moderno e abrangente. Aumentou fortemente as qualificaes do seu capital humano. Acumulou riqueza como nunca em outro perodo da sua Histria. Portugal tem todos os motivos para acreditar que, com a necessria mudana de regime econmico e financeiro, ter todas as condies para crescer de forma sustentada e criar emprego.
Captulo
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I. ENQUADRAMENTO MACROECONMICO
I.1. Enquadramento Internacional e Mercados Financeiros
I.1.1. Enquadramento Internacional
As atuais projees para a economia mundial, recentemente apresentadas pelo FMI, apontam para uma ligeira melhoria do crescimento em 2013 e para um reforo gradual do crescimento a partir de 2014. Embora as projees denotem uma ligeira recuperao da atividade econmica mundial, elas reveem em baixa as perspetivas macroeconmicas apresentadas no incio do ano e caracterizam-se por uma elevada incerteza, especialmente para a rea do euro. Com efeito, a fraca robustez do sistema financeiro e a continuao da crise da dvida soberana da rea do euro podero ter ainda um impacto significativo nos custos de financiamento e nos nveis de confiana dos agentes econmicos.
Quadro I.1. Crescimento Econmico Mundial

(taxa de crescimento real, em %)
Estrutura 2012* (%) Economia Mundial Economias avanadas das quais: EUA rea do Euro, da qual : Alemanha Frana Itlia Espanha Reino Unido Japo Outras economias, das quais : China India Rssia Brasil Por memria UE-27 20,0** -0,2 0,0 1,3 14,9 5,6 3,0 2,8 7,8 4,0 3,4 0,9 8,0 5,7 3,4 3,0 8,2 6,2 3,8 4,0 18,9 13,7 3,8 2,7 2,2 1,7 2,8 5,6 2,2 -0,6 0,9 0,0 -2,4 -1,4 0,2 2,0 1,9 -0,3 0,6 -0,1 -1,5 -1,6 0,7 1,6 3,0 1,1 1,5 0,9 0,5 0,7 1,5 1,4 100,0 50,1 3,2 1,2 3,3 1,2 4,0 2,2 2012 2013P 2014P
Legenda: (*) com base no PIB avaliado em paridade de poder de compra. ** 2010. (P) Previso. Fonte: FMI, World Economic Outlook, abril de 2013.
Para os anos de 2013 e 2014, o FMI prev, para o conjunto das economias avanadas, um crescimento moderado (1,7%, em termos mdios nos dois anos). Contudo, enquanto para os EUA se espera que a procura interna privada mantenha um crescimento elevado, associado em parte esperada recuperao do mercado de habitao e a uma evoluo mais favorvel do mercado de trabalho, a economia da Unio Europeia deve continuar estagnada em 2013 e recuperar apenas ligeiramente no ano seguinte. Os pases emergentes e em desenvolvimento devero continuar com um crescimento robusto, devendo o PIB aumentar 5,5% em mdia, nestes dois anos (5,1% em 2012).
2 DOCUMENTO DE ESTRATGIA ORAMENTAL 2013-2017
O PIB da rea do euro deve continuar a apresentar uma variao negativa em 2013 (aps a contrao verificada em 2012) e, em 2014, a atividade econmica na rea do euro dever recuperar, estando previsto um crescimento do PIB de 1,1% em mdia anual, refletindo quer a interrupo da quebra da procura interna quer o maior crescimento esperado para as exportaes. De salientar, contudo, os progressos alcanados, na rea do euro, em termos da construo da unio bancria europeia e do anncio do programa OMT por parte do BCE. Adicionalmente, foram acordados o programa de ajustamento financeiro espanhol e o segundo programa grego. Estes desenvolvimentos contriburam para afastar o risco de fragmentao da rea do euro e traduziram-se na melhoria das condies dos mercados financeiros internacionais, na diminuio dos prmios de risco, na apreciao da taxa de cmbio do euro face ao dlar e no aumento da confiana ainda no totalmente repercutida na economia real dos diferentes pases da rea do euro. Com efeito, a melhoria das condies de financiamento dos pases perifricos da rea do euro mais atingidos pela crise de dvida soberana, embora tenha vindo a contribuir para a reduo do diferencial de rendibilidade das taxas de juro de longo prazo desses pases face Alemanha, ainda no se transmitiu s empresas e famlias. A persistncia da situao de fragilidade dos bancos, apresentando ainda baixas rendibilidades, propiciam a manuteno de condies restritivas de concesso de crdito s famlias e empresas. Associado debilidade da atividade econmica, o mercado de trabalho deve deteriorar-se na rea do euro, estando prevista uma diminuio do emprego em 0,8% para 2013 (-0,7% em 2012). Refletindo esta evoluo, a taxa de desemprego dever aumentar para 12,3% em 2013 (11,4% em 2012). O preo do petrleo dever, em 2013 e 2014, situar-se, em mdia, em cerca de 100 USD/bbl (76 /bbl), invertendo a tendncia ascendente registada nos ltimos trs anos. No caso dos preos das matriasprimas no energticas, as projees do FMI preveem uma quebra de quase 1% em 2013, a qual se configura menos acentuada do que a registada em 2012, devido acelerao dos preos dos produtos agrcolas e dos metais. Esta acelerao encontra-se associada forte procura proveniente dos pases emergentes e em desenvolvimento, especialmente asiticos. Quanto inflao, as previses do FMI apontam para uma diminuio na generalidade das economias avanadas, para se situar em nveis prximos de 1,7% em 2013 (2,0% em 2012), enquanto para os pases emergentes deve manter-se em 5,9%, com destaque para a continuao de taxas elevadas em alguns pases da Amrica Latina. Para a rea do euro, a taxa de inflao mdia deve diminuir para 1,7% em 2013 (2,5% em 2012). Para os EUA, as projees apontam para uma taxa de inflao de 1,8% em 2013 (2,1% em 2012). No seguimento da evoluo registada nos ltimos anos, os desequilbrios externos globais entre as regies devero continuar a reduzir-se, dada a tendncia de um crescimento mais fraco do consumo, em particular por parte da generalidade das economias avanadas que se encontram mais endividadas (casos dos EUA e de alguns pases da rea do euro), enquanto a procura interna nas economias de mercado emergentes tender a acelerar, destacando-se, entre os pases asiticos, a China.
I.1.2. Mercados Financeiros em Portugal

Em linha com as exigncias da superviso para os rcios de solvabilidade e de transformao dos bancos e com a necessidade de ajustamento dos balanos das empresas no financeiras e famlias, o crdito concedido ao sector privado continuou a registar variaes negativas em todos os segmentos.
Quadro I.2. Agregados de Crdito Bancrio em Portugal

(variao anual homloga, em %, saldos em fim de perodo)
Jan-12 Emprstimos ao sector privado no financeiro Sociedades no financeiras Particulares para habitao para consumo -2,7 -2,9 -2,6 -1,9 -7,0 Fev-12 -2,9 -3,0 -2,9 -2,2 -7,4 Mar-12 -3,7 -4,6 -3,1 -2,4 -7,4 Abr-12 -4,2 -5,2 -3,4 -2,7 -8,2 Mai-12 -4,5 -5,5 -3,6 -2,9 -8,6 Jun-12 -4,5 -5,5 -3,8 -3,0 -9,0 Jul-12 -4,7 -5,8 -3,9 -3,1 -9,1 Ago-12 -5,0 -6,2 -4,0 -3,2 -9,2 Set-12 -5,2 -6,6 -4,1 -3,3 -9,5 Out-12 -5,5 -7,2 -4,2 -3,4 -9,7 Nov-12 -5,6 -7,4 -4,2 -3,5 -8,8 Dez-12 -5,3 -6,5 -4,3 -3,6 -9,4 Jan-13 -5,0 -6,0 -4,3 -3,6 -9,5 Fev-13 -5,1 -6,2 -4,3 -3,6 -9,2
Nota: Variao anual, ajustada de operaes de titularizao. Fonte: Banco de Portugal.
De facto, tem-se vindo a assistir a uma reduo dos emprstimos bancrios concedidos ao sector privado no financeiro, cuja taxa de variao anual diminuiu para -5,1% em termos homlogos, no conjunto dos meses de janeiro e fevereiro de 2013 (-4,5%, em mdia, em 2012). Esta tendncia foi comum quer s sociedades no financeiras quer aos particulares, destacando-se para o ltimo caso uma quebra mais pronunciada no crdito ao consumo. Contudo, no caso das sociedades no financeiras, nos ltimos trs meses tem-se assistido a um abrandamento na contrao do crdito obtido por este segmento, com exceo das Pequenas e Mdias Empresas (PME). Prosseguindo a evoluo registada em 2012, as taxas de juro do crdito tm vindo a evoluir no sentido descendente, tendncia particularmente acentuada para o crdito habitao, cuja taxa de juro mdia desceu para 1,5% em fevereiro de 2013, representando um recuo de 114 pontos base face ao mesmo ms de 2012. Relativamente ao crdito concedido a empresas no financeiras, a taxa de juro tambm tem diminudo, mas os riscos na concesso do crdito mantiveram-se elevados, repercutindo-se no spread significativo deste tipo de crdito, especialmente para as PMEs, devido s restries de balano dos bancos e perceo de um maior risco empresarial.
Grfico I.1. Taxas de Juro de Emprstimos

(valores mdios, fim de perodo, em %)
Grfico I.2. Diferencial entre Taxas de Juro de Emprstimos a Soc. no-financ.. e Euribor 6 meses
(Em pontos percentuais (p.p.))
4,3 4,13
9,0 8,0 7,0 6,0 5,0 4,0
3,8 3,3 2,8
3,0 2,0 1,0
2,3
Jun-09 Jun-10 Jun-11 Fev-09 Fev-10 Fev-11 Fev-12 Jun-12 Fev-13 Out-09 Out-10 Out-11 Out-12
Jun -09
Jun -10
Jun -11
Fev-09
Fev-10
Fev-11
Fev-12
Jun -12
Consumo e outros fins
Empresas
Habitao
Fonte: Banco de Portugal.
No mercado de capitais, o ndice PSI-20 tem acompanhado a tendncia de recuperao evidenciada pelos mercados acionistas internacionais registada desde o segundo semestre de 2012 e nos primeiros meses de 2013.
Fev-13
1,8
Out-09
Out-10
Out-11
Out-12
I.2. Principais Hipteses Externas

A elaborao do cenrio macroeconmico tem subjacente um conjunto de hipteses sobre o comportamento de algumas variveis macroeconmicas externas, as quais condicionam a evoluo da economia portuguesa no horizonte de projeo. Estas hipteses refletem a informao disponvel at meados de abril de 2013 e encontram-se no quadro seguinte. Quadro I.3. Enquadramento Internacional Principais Hipteses
Fonte Crescimento da procura externa relevante (%) Preo do petrleo Brent (US$/bbl) Taxa de juro de curto prazo (mdia anual, %) Taxa de cmbio do EUR/USD (mdia anual)
(b) (a) (b)
2012 -0,2 111,6 0,6 1,28
2013(p) -0,4 113,7 0,2 1,33
2014(p) 4,2 106,4 0,4 1,32
2015(p) 4,7 98,1 0,4 1,32
2016(p) 4,7 94,3 0,4 1,32
2017(p) 4,7 96,2 0,4 1,32
MF/PAEF NYMEX FMI FMI
Legenda: (p) previso. (a) Euribor a 3 meses. (b) dados do WEO do FMI de Abril de 2013 para os anos de 2013 e 2014, assumindo-se constante para o restante perodo de projeo.
Para 2013, a procura externa relevante para Portugal apresenta uma diminuio, consistente com a ltima informao disponvel que aponta para um fraco crescimento das economias avanadas e a manuteno de uma quebra do PIB da rea do euro, onde se encontram os principais parceiros da economia portuguesa (Espanha, Alemanha e Frana). De facto, prev-se a continuao de uma recesso em Espanha, alguma contrao em Frana e um fraco crescimento do PIB na Alemanha. Adicionalmente, perspetiva-se uma melhoria da situao econmica do Reino Unido, Pases Baixos e Itlia, embora os dois ltimos continuem em recesso. Com efeito, para 2013, espera-se uma quebra das importaes em Espanha e Itlia, de 4,7%, 2,5%, respetivamente (que compara com -5,0% e de -7,7%, no ano de 2012) e um crescimento em Frana, de 0,4% (-0,3% em 2012). Quadro I.4. PIB e Importaes
(variao homloga real, em %)
PIB 2011 4 T rea do Euro Espanha Alemanha Frana Itlia Reino Unido 0,6 0,0 1,9 1,2 -0,5 0,9 1 T -0,1 -0,7 1,2 0,3 -1,6 0,3 2 T -0,5 -1,4 1,0 0,1 -2,6 -0,2 2012 3 T -0,7 -1,6 0,9 0,1 -2,6 0,2 4 T -0,9 -1,9 0,4 -0,3 -2,8 0,3 2013 -0,3 -1,6 0,6 -0,1 -1,5 0,7
P
Importaes 2014 1,1 0,7 1,5 0,9 0,5 1,5

P
2011 4 T 0,6 -4,9 5,9 1,3 -6,8 -1,6 1 T -1,1 -5,9 2,7 -2,1 -9,0 1,9
2012 2 T -0,5 -5,2 2,8 0,6 -7,5 3,9 3 T -0,9 -3,4 1,8 0,3 -8,0 3,7 4 T -0,6 -5,4 1,5 0,0 -6,6 1,2
2013P 0,2 -4,7 2,0 0,4 -2,5 2,0
2014P 2,8 1,5 3,9 2,6 1,6 3,0
Legenda: (P) Previso Fontes: Eurostat, Institutos de estatsticas nacionais e FMI, World Economic Outlook, abril de 2013.
Para 2014 e anos seguintes, prev-se uma recuperao significativa das importaes na generalidade dos principais parceiros comerciais de Portugal. As hipteses para o preo do petrleo refletem a informao implcita no mercado de futuros do Brent transacionados em meados de abril. De acordo com esta informao, prev-se que o preo do petrleo, aps o aumento esperado para 2013, diminua gradualmente a partir da, invertendo esta tendncia em 2017. Em relao taxa de juro de curto prazo e taxa de cmbio, consideraram-se as hipteses usadas pelo FMI, para 2013 e 2014, e assumiu-se a manuteno do ltimo valor para horizonte de projeo.
I.3. Previses para a Economia Portuguesa e Riscos Inerentes

I.3.1.Previses
As previses apresentadas nesta seco tm por base as hipteses anteriormente referidas bem como a informao mais recente relativa aos desenvolvimentos da atividade econmica, tanto nacional como internacional. Assim, antev-se, para 2013, uma contrao do PIB de 2,3% em termos reais, explicada por fatores externos e internos. Com efeito, esta evoluo est associada ao enfraquecimento da procura externa e diminuio do consumo privado, do consumo pblico, bem como do investimento. Parte desta contrao compensada pelo contributo positivo esperado das exportaes uma vez que, no obstante o ambiente desfavorvel na procura externa, as exportaes tm evidenciado um comportamento mais dinmico do que a procura externa relevante (Grfico I.3).
Grfico I.3. Exportaes e Procura Externa

30,0% 20,0% 10,0% 0,0% 40,0 10,0% 20,0% 30,0% 50,0 60,0 70,0 0,0 10,0 20,0 30,0
Abr09
Abr10
Abr11
Abr12
Jul 09
Jul 10
Jul 11
Out 09
Out 10
Out 11
Jul 12
Out 12
Jan 09
Jan 10
Jan 11
Jan 12
ExportaesVH,Nominal,mm3 ProcuraExterna(SREVCS)(eixodto.)IndstriaTransformadora
Fonte: INE.
Aps a contrao esperada para 2013, prev-se que a atividade econmica venha a registar um crescimento positivo de 0,6% em 2014 e a acelerar progressivamente ao longo do horizonte de projeo. Para esta evoluo ser determinante o contributo menos negativo da procura interna, designadamente do consumo privado e do investimento, mantendo-se positivo o contributo da procura externa lquida em todo o horizonte de projeo.
Jan 13
Quadro I.5. Principais Indicadores

(taxa de variao, %)
2012 PIB e Com ponentes da Despesa (em termos reais) PIB Consumo Privado Consumo Pblico Investimento (FBCF) Exportaes de Bens e Servios Importaes de Bens e Servios Evoluo dos Preos Deflator do PIB IPC Evoluo do Mercado de Trabalho Emprego Taxa de Desemprego (%) Produtividade aparente do trabalho Saldo das Balanas Corrente e de Capital (em % do PIB) Necessidades lquidas de financiamento face ao exterior - Saldo da Balana Corrente da qual Saldo da Balana de Bens - Saldo da Balana de Capital -4,2 15,7 1,1 0,4 -1,9 -4,6 2,3 -3,9 18,2 1,7 1,4 -0,3 -3,1 1,7 -0,6 18,5 1,1 2,0 0,5 -2,5 1,4 0,4 18,1 1,1 2,2 0,8 -2,2 1,4 0,7 17,5 1,0 2,4 1,1 -1,8 1,3 2,3 16,7 -0,1 2,6 1,3 -1,6 1,3 -0,1 2,8 1,8 0,7 1,3 1,0 1,2 1,5 1,7 1,5 1,5 1,5 -3,2 -5,6 -4,4 -14,5 3,3 -6,9 -2,3 -3,2 -4,2 -7,6 0,8 -3,9 0,6 0,1 -3,1 2,5 4,5 3,0 1,5 0,9 -1,9 5,5 4,8 4,0 1,8 1,0 -2,0 6,1 5,0 4,2 2,2 1,2 -0,9 6,5 5,0 4,4 2013(p) 2014(p) 2015(p) 2016(p) 2017(p)
Legenda: (p) previso; Fontes: INE e Ministrio das Finanas.
Relativamente ao consumo privado, reflexo da deteriorao do rendimento disponvel das famlias e da evoluo menos favorvel do mercado de trabalho, espera-se uma quebra de 3,2% em 2013. Para 2014, este agregado dever registar uma significativa recuperao, alcanando um patamar positivo (0,1%). A partir de 2014, o consumo privado manter-se- com taxas de crescimento relativamente baixas (prximo de 1%) por fora do reajustamento esperado por parte das famlias num contexto de moderado crescimento do rendimento disponvel. Por sua vez, estima-se que o consumo pblico registe uma contrao de cerca de 4,2% em 2013 e 3,1% em 2014. Atendendo s metas oramentais estabelecidas, manter-se- negativo em todo o horizonte de projeo. Prev-se, igualmente, uma quebra de 7,6% na formao bruta de capital fixo em 2013 (-14,5% no ano transato), refletindo a manuteno de condies restritivas de financiamento do sector privado e a diminuio do investimento pblico. Para o perodo de 2014 a 2017 estima-se uma acelerao dos nveis de investimento, sendo j positivo no ano de 2014 em 2,5% e atingindo os 6,1% e 6,5% em 2016 e 2017, respetivamente. Esta melhoria coincidente com o progresso expectvel no que respeita ao amenizar das restries de financiamento da economia portuguesa. As exportaes de bens e servios devero continuar a apresentar um comportamento favorvel com um crescimento de 0,8% em 2013, valor que representa um abrandamento face aos nveis de 2012, mas em linha com a contrao da procura externa. Para 2014, estima-se um crescimento de 4,5%, beneficiando da evoluo prevista para a procura externa dirigida economia portuguesa, em especial por parte dos pases emergentes, a qual compensar parte da desacelerao sentida desde meados de 2012 na procura de pases da rea do euro. A continuao do bom desempenho das exportaes associada ao crescimento moderado das importaes, esperado a partir de 2014, deixa antever uma evoluo favorvel para a capacidade de
financiamento da economia portuguesa, consolidando o seu perfil excedentrio. Projeta-se, assim, para 2013, um excedente deste saldo de 1,4% do PIB e, acima de 2%, a partir de 2014. A melhoria do saldo da balana corrente e de capital traduz um dos principais ajustamentos ocorridos na economia portuguesa na sequncia do programa de ajustamento iniciado em 2011. De salientar que o saldo conjunto destas balanas, historicamente negativo, espera-se que se torne excedentrio (e de forma consolidada) permitindo assim diminuir o elevado nvel de endividamento externo.
Grfico I.4. Diferenas Homlogas dos saldos da Balana de Pagamentos

(em % do PIB)
6,0 5,0 4,0 3,0 2,0 1,0 0,0 1,0 2,0 3,0 6,0 5,0 4,0 3,0 2,0 1,0 0,0 1,0 2,0 3,0
Grfico I.5. Saldo das componentes da Balana de Pagamentos

(em % do PIB)
4 2 0 2 4 6 8 10 12 14 16
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
6 4 2 0 2 4 6 8 10 12 14 16
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Balana de Bens e Servios Bal.Rendimentos Balana Corrente
Balana Transferncias Correntes Balana Capital
Bal.Bense Servios Bal.Transf.Correntes Bal.Corrente
Bal.Rendimentos Balanade Capital
Fonte: INE.
Fonte: INE.
Desde 2010, a economia portuguesa evoluiu de uma necessidade de financiamento de 9% para uma capacidade de financiamento de 0,4% do PIB em 2012. tambm importante salientar que, excluindo o saldo dos bens energticos, a economia portuguesa passou de uma necessidade de financiamento de 5,6% do PIB, para uma capacidade de 5,1%, no mesmo perodo (Grfico I.67). Para este resultado concorreu, em 2012, uma melhoria do saldo de todas as balanas, destacando-se a forte correo do saldo conjunto da balana de bens e servios que reduziu o dfice de 7,7% do PIB, em 2010, para 0,5%, em 2012. Portugal acumulou um endividamento externo lquido (medido pela Posio de Investimento Internacional) que atingiu 117% do PIB em 2012. A reduo do dfice da balana corrente, permitiu, contudo, contribuir para uma relativa estabilizao desse endividamento, o qual variou entre os 111% e os 117% do PIB entre 2009 e 2012 (por memria, a PII aumentou de 10% do PIB em 1996 para 111% em 2009).
Grfico I.6. Posio de Investimento Internacional

(em % do PIB)
0,0% 20,0% 40,0% 60,0% 80,0% 100,0% 120,0% 140,0%
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Grfico I.7. Capacidade/Necessidades de Financiamento da Economia Portuguesa

(em % do PIB)
4,0 2,0 0,0 2,0 4,0 6,0 8,0 10,0 12,0 14,0 4,0 2,0 0,0 2,0 4,0 6,0 8,0 10,0 12,0 14,0
SomatriodosSaldosdaBalanaCorrente* PII * desde 1995
Fontes: INE e BdP.
Fontes: INE e MF.
Por outro lado, o desemprego tem evoludo de forma desfavorvel, na sequncia da contrao da atividade econmica e forte contrao da procura interna. Assim, a evoluo recente da economia portuguesa caracteriza-se, em larga medida, pelo forte aumento do desemprego, atingindo valores historicamente elevados. Como se pode verificar nos grficos seguintes, todos os pases com programas de ajustamento registaram quedas do produto nos ltimos anos, ainda que estas tenham tido magnitudes diferentes. J no que respeita aos saldos externos, todos apresentaram melhorias, sendo que Portugal foi, desde 2010, o que apresentou uma maior diminuio do dfice em pontos percentuais face ao PIB, prevendo-se que, em 2013, se aproxime do equilbrio. A evoluo do desemprego, ainda que negativa face aos valores registados no passado, est em linha com o que aconteceu nos outros pases, exceo feita Irlanda.
Grfico I.8. Taxa de crescimento do PIB

(em %)
4.0 2.0 0.0 -2.0 -4.0 -6.0 -8.0 2010 Irlanda 2011 Grcia 2012 Espanha 2013 (p) Portugal 30.0 25.0 20.0 15.0 10.0 5.0 0.0
Grfico I.9. Taxa de Desemprego

(em %)
2010 Irlanda
Fontes: AMECO, INE e MF.
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
BalanaCorrente ede Capital Balanade Bens
2011 Grcia 2012 Espanha 2013 (p) Portugal
Grfico I.10. Saldo da Balana Corrente

(em % do PIB)
6.0 4.0 2.0 0.0 -2.0 -4.0 -6.0 -8.0 -10.0 -12.0 -14.0 2010 Irlanda 2011 Grcia 2012 Espanha 2013 (p) Portugal
Fontes: AMECO, INE e MF.
I.3.2.Riscos e Incertezas
Num contexto de elevada incerteza, tanto a nvel interno como a nvel internacional, existem riscos para as previses para 2013 bem como para os anos seguintes. Em termos internacionais, os principais riscos prendem-se essencialmente com a possibilidade de um desempenho mais negativo da economia da rea do euro, especialmente dos principais parceiros comerciais de Portugal e de uma desacelerao mais acentuada da economia dos EUA. Ambos os fatores contribuem para um ambiente mais desfavorvel da procura externa, com consequncias no crescimento econmico pela via das exportaes portuguesas.
Para a economia portuguesa os principais riscos no horizonte de projeo so: 1. A intensificao da crise da dvida soberana e aumento da incerteza quanto sua resoluo, fatores que contribuem para uma deteriorao dos nveis de confiana dos agentes econmicos e para um aumento dos custos de financiamento. A concretizao deste risco implica um menor dinamismo da procura interna na rea do euro e favorece uma depreciao do euro em termos efetivos. 2. A intensificao dos efeitos adversos relacionados com a qualidade dos ativos dos bancos (stress bancrio) a nvel da rea do euro, sobretudo num contexto de baixo crescimento e de necessidade de reforo dos balanos dos bancos. 3. A possibilidade de aumentos adicionais do preo do petrleo, em resultado do agravamento das tenses geopolticas. 4. A instabilidade dos mercados obrigacionistas e cambiais a nvel global associada manuteno de elevados dfices oramentais e nveis da dvida pblica no Japo e nos EUA; 5. A nvel interno, o processo de desalavancagem do setor bancrio, se demasiado abruto, implica repercusses no sector real da economia atravs da falta de financiamento destinado s empresas e s famlias com consequncias no crescimento da economia e do emprego. A este respeito, o PAE prev que o ritmo de desalavancagem possa ser ajustado para que o processo de ajustamento seja gradual e ordeiro. 6. A mdio prazo existem riscos internos positivos devido materializao dos efeito das reformas estruturais, uma vez que os potenciais efeitos sobre o produto daqui resultantes no foram incorporados nas atuais projees.
No mdio/longo prazo, podem ser considerados outros fatores de risco. Em primeiro lugar, a possvel estagnao da rea do euro por um perodo mais longo do que o previsto, a qual teria efeitos diretos sobre a recuperao da economia portuguesa, nesta altura fortemente sustentada pela procura externa. As polticas oramentais dos Estados Unidos e do Japo podem tambm comportar alguns riscos. Ainda que ambos tenham condies de financiarem os seus dfices e dvidas e haja uma averso ao risco que sustenta a procura por ttulos de ambos os pases, pequenas alteraes no prmio de risco, ou mesmo na taxa de juro podem ter um efeito considervel na economia mundial. Em terceiro lugar, h riscos decorrentes do facto de as taxas de juro estarem muito prximas de zero, nomeadamente os de alavancagem financeira, ou aumento do crdito de risco. Finalmente, as perspetivas de crescimento dos pases emergentes tm sido sucessivamente revistas em baixa, o que revela alguns problemas estruturais que podem levar a um abrandamento da economia mundial.
I.3.3.Anlise de Riscos do Cenrio Macroeconmico

I.3.3.1. Principais Riscos Internacionais com Impacto na Economia Portuguesa
Em termos internacionais, os principais riscos relevantes para a economia portuguesa esto associados intensificao da crise da dvida soberana na rea do euro e elevada incerteza quanto sua resoluo. Para alm do efeito via expectativas dos agentes econmicos, poder ainda considerar-se um cenrio de taxas de juro de curto prazo mais elevadas do que as definidas pelas hipteses externas. A possibilidade de subida do preo das matrias-primas, nomeadamente do petrleo (associado, por exemplo, ao agravamento de tenses geopolticas no Mdio Oriente) e dos produtos alimentares, constitui igualmente um fator de risco acrescido tendo em conta o seu impacto sobre a taxa de inflao e, consequentemente, sobre o rendimento disponvel real das famlias. tambm de referir o risco de sobreavaliao da recuperao da procura externa relevante, nomeadamente da dinmica das economias fora da rea do euro, com implicaes na atividade econmica interna. Consideraram-se, individualmente, trs tipos de choques exgenos, face ao cenrio base: um aumento de 20% no preo do petrleo, uma trajetria de taxa de juro de curto prazo mais elevada em 1 p.p. e uma diminuio da procura externa em 1 p.p.. No primeiro caso, a simulao revela uma quebra mais acentuada do PIB real no ano do choque. Adicionalmente, assiste-se a uma variao em alta dos preos no consumidor, face ao cenrio base, dado o impacto inflacionrio do aumento do preo do petrleo. Esta subida tambm tem um impacto significativo no deflator das importaes e, por essa via, implica uma reduo do PIB nominal (face ao cenrio base). Tendo em conta o peso das importaes de combustveis no dfice da balana de bens, esta acelerao do preo dos bens energticos importados traduz-se num impacto negativo no saldo da balana corrente. No que se refere ao impacto na taxa de desemprego, este ser reduzido devido aos efeitos desfasados da atividade econmica no emprego e no considerando implicaes adicionais sobre as condies financeiras da economia2.
2
Nesse caso, a deteriorao dos saldos correntes implicaria uma perceo mais elevada ao risco ao financiamento economia portuguesa levando a reduzir o crdito concedido s empresas e, por essa via, poderia aumentar a taxa de desemprego.
11
A ligeira melhoria no saldo das Administraes Pblicas no primeiro ano explicada pelo efeito da inflao na variao nominal das receitas, que se reverte nos anos posteriores devido contrao da atividade econmica. O rcio da dvida pblica aumentaria por via da deteriorao dos saldos das AP e tambm pela reduo do PIB nominal.
Grfico I.11. Aumento do preo do petrleo em 20%

PIB real
0.2 0.1 0.1 0.0
Diferencial (p.p.) Taxa de variao (%)
PIB nominal
3.0 3,0 2,5 2,0 6 5 4 3 2 1 0,0 -0,3 2013 -0,7 2014 -0,3 2015 2016 2017 0,0 0 2.0 1.0 0.0 -0.1 0.0 -1.0 -2.0
-0.1
-0.1 -0.2 -0.3 -0.3 -0.4 2013 2014 2015
Diferencial (p.p.)
1,5 1,0 0,5 0,0 -0,5 -1,0
-1 -2
-3.0 2016 2017
Diferencial
Cenrio base
Petrleo 20% mais caro
Diferencial
Cenrio base
Saldo das administraes pblicas

1.0 0 -1
Dvida pblica
1.8 1.6 1.5 1.1 1.4 1.2 1.0 0.8 0.6 0.4 0.2 0.0 2013
Diferencial
1.6
1.6
130 125
Diferencial (p.p.)
% do PIB
0.1 -4 0.0 -0.1 -0.5 2013 2014 2015 2016 2017 Diferencial Petrleo 20% mais caro Cenrio base -0.1 -0.1 -0.1 -5 -6 -7
115 0.2 110 105 2014 2015 2016 2017
Cenrio base
Taxa de desemprego
1.0 0.5 0.01 0.0 -0.05 -0.5 -1.0 2013
Diferencial
Saldo da balana corrente e de capital

21 19 17 15 13 11 9 7 5 3 1
2 5 3
Diferencial (p.p.)
Diferencial (p.p.)
0.02
0.03
0 -0.6 -0.9 -1.1 2016 -1.1 2017
-1 -3 -5 -7 2013 2014 2015

Cenrio base
-0.01
-1
-0.8
-2
2014
2015
Cenrio base
2016
2017
Diferencial
Fonte: Ministrio das Finanas.
Em resposta a um cenrio de taxa de juro de curto prazo mais elevada, espera-se uma contrao da atividade econmica por via dos maiores custos de financiamento que se traduz numa quebra no produto real de 0,1 p.p. De igual forma, assiste-se a uma deteriorao do saldo da balana corrente e de capital por via de um nvel maior de pagamento de juros ao exterior, bem como uma ligeira deteriorao do saldo das administraes pblicas, e um aumento do rcio da dvida pblica.
% do PIB
% do PIB
-3
Diferencial (p.p.)
0.5
-2
120
Taxa de variao (%)
Grfico I.12. Anlise de sensibilidade ao aumento da taxa de juro de curto prazo em 1 p.p.
PIB real
0.00 -0.04
Diferencial (p.p.)
PIB nominal
3.0
Taxa de variao (%)
0.04 0.00
Diferencial (p.p.)
0.02 0.01 0.00
0.02
2.0 1.0 0.0
-0.08 -0.12 -0.16 -0.20 2013 2014 2015 2016 2017
-0.04 -0.08 -0.12 -0.16 -0.20 -0.24 2013
-1.0 -2.0 -3.0
-3 2014 2015 2016 2017
Diferencial
Cenrio base
Taxa de Juro 1% mais alto
Diferencial
Cenrio base

0.5 0
Dvida pblica
1,0 130
Diferencial (p.p.)
-2
Diferencial (p.p.)
120
% do PIB
0.0 -0.03
-0.03 -0.03 -0.03 -0.02 -4
% do PIB
110 0,1 0,1 0,2 0,1 0,1 100 2013

Diferencial
-0.5 2013
Diferencial
-6 2014 2015
Cenrio base
0,0 2014 2015 2016 2017

Cenrio base
2016
2017

2 6 4
Diferencial (p.p.)
1 2 0 -0.3 -0.4 -1 -0.5 0 -0.5 -2 -4 -2 2013

Diferencial
-6 2014 2015
Cenrio base
2016
2017
Por ltimo, num cenrio de procura externa mais reduzida, dever registar-se uma contrao da atividade econmica, por via de menores exportaes que se traduz numa quebra no produto real de 0,2 p.p. De igual forma, e pela mesma ordem de razo, assiste-se a uma deteriorao do saldo da balana corrente e de capital. A contrao da atividade econmica (por via de uma menor procura externa) resulta, tambm, numa deteriorao do saldo oramental, designadamente a partir de 2015. O rcio da dvida pblica tambm regista uma evoluo menos positiva devido, quer pior performance do saldo oramental, quer devido reduo do PIB nominal.
% do PIB
Taxa de variao (%)
13
Grfico I.13. Anlise de sensibilidade diminuio da procura externa em 1 p.p.

PIB real
1.5 1.0 3.0 2.0
PIB nominal
0.0 -0.1
Taxa de variao (%)
6 5 -0.1
Taxa de variao (%)
% do PIB
4 3 -0.2 2 1 -0.4 -0.4 -0.5 0 -1 -2 2017
Diferencial (p.p.)
0.5 0.0 0.0 -0.2 -0.5 -1.0 2013 Diferencial 2014 2015 2016 2017 -0.3 -0.4 -0.4 -0.3 -1.0 -2.0 -3.0
Diferencial (p.p.)
1.0
-0.2 -0.3 -0.4 -0.5 -0.6 2013 Diferencial 2014 2015 2016
Cenrio base
Proc. externa 1p.p. menor
Cenrio base

1.0 0
Dvida pblica
6,0 5,0 130
Diferencial (p.p.)
Diferencial (p.p.)
0.5 0.0 0.0
-2
% do PIB
4,0 3,0 2,0 1,0 0,1 0,0 2013 2014 2015 2016 2017 0,9 0,4 1,7 2,3
120
0.0 -0.1 -0.2 2016 -0.2
-4
110
-0.5 2013 2014 2015 2017
-6
100
Diferencial
Cenrio base
Diferencial
Cenrio base

4 6 4
Diferencial (p.p.)
2 2 0 -0.1 -2 -0.3 -0.5 -0.9 0 -2 -1.1 -4 -4 2013 2014 2015

Cenrio base
-6 2016 2017
Diferencial
I.3.3.2. Riscos Relacionados com a Atividade Econmica Interna

Nesta seco consideram-se dois cenrios alternativos: um primeiro, com uma quebra do PIB mais acentuada do que a admitida no cenrio central e, um segundo, onde se admite uma taxa de desemprego mais elevada. Em ambos os casos, analisam-se os efeitos ceteris paribus no saldo oramental e na dvida pblica.
Diminuio do PIB real em 1 p.p.
Neste cenrio considerou-se exclusivamente que a contrao do PIB tinha como origem uma diminuio na procura interna, mais especificamente uma diminuio no consumo privado.
% do PIB
Grfico I.14. Anlise de sensibilidade diminuio do PIB em 1 p.p.

PIB real
0.00 -0.20
Diferencial (p.p.)

3.0 2.0
Taxa de variao (%)
2 1.3 1.0
Diferencial (p.p.)
6 1.4 4 2
% do PIB
-0.40 -0.60 -0.4 -0.80 -1.00 -1.20 2013 2014 2015 2016 2017 -0.5 -0.4 -0.6
1.0 0.0 -1.0 -2.0 -3.0 -4.0
1 0.7
0 -2
-1 -4 -2 2013 2014 2015

Cenrio base
-6 2016 2017
Diferencial
Cenrio base
Diferencial

0.5 0
8.0 7.0
Dvida pblica
130 6.7 5.1 3.8 2.6 1.5 110
Diferencial (p.p.)
Diferencial (p.p.)
0.0
-2
% do PIB
6.0 5.0 4.0 3.0 2.0 1.0 0.0 -1.0 2013

Diferencial
120
% do PIB
-0.5
-0.33 -0.55 -0.71 -0.88 -1.04
-4
-1.0
-6
-1.5 2013
Diferencial
-8 2014 2015 2016 2017

Cenrio base Taxa de Juro 1% mais alto
100 2014 2015 2016 2017

Cenrio base Taxa de Juro 1% mais alto
O menor crescimento do PIB em 1 p.p. tem como efeito a diminuio do saldo das administraes pblicas em 0,3 p.p. no mesmo ano. Para este efeito concorre no s o impacto direto da diminuio das receitas fiscais (devido diminuio do consumo privado) mas tambm o efeito de um maior desemprego (e menor emprego), o que implica menores contribuies sociais e coleta de IRS, bem como um aumento das prestaes sociais para o subsdio de desemprego. O rcio da dvida pblica em termos do PIB teria um acrscimo estimado em cerca de 1,5 p.p., quer por via do aumento do dfice oramental, quer por via da diminuio do PIB nominal.
Aumento da Taxa de Desemprego em 1 p.p.
Neste caso, considerou-se que o aumento da taxa de desemprego deriva de uma diminuio do emprego total em 1,3 p.p. e da populao ativa em 0,1 p.p. face ao cenrio base. Por hiptese, consideraram-se os efeitos sobre a massa salarial e, consequentemente, no rendimento disponvel dos particulares e na receita fiscal e contributiva3.
Por simplificao, no se contemplaram os efeitos (previsveis) que o aumento da taxa de desemprego teria na conteno salarial e, consequentemente, nos preos.
15
Grfico I.15. Anlise de sensibilidade ao aumento em 1 p.p. da taxa de desemprego

PIB real
0.2 0.1 0.0
Diferencial (p.p.)

3.0 2.0
Taxa de variao (%)
2 1.0
Diferencial (p.p.)
-0.55
5 3
% do PIB
% do PIB
-0.1 -0.2 -0.3 -0.4 -0.5 -0.6 2013 2014 2015 2016 2017 -0.30 -0.45 -0.17 -0.11
1.0 0.0 -1.0 -2.0 -3.0
1 0.0 0 0.2
0.8
0.7
1 -1 -3 -5
-1
-2 2013 2014 2015

Cenrio base
-7 2016 2017
Diferencial
Cenrio base
Diferencial

1.0 0 -1
Diferencial (p.p.)
2.4 2.2 2.0 1.8 1.6 1.4 1.2 1.0 0.8 0.6 0.4 0.2 0.0
Dvida pblica
2.2 130 125 120 115 0.4 0.1 105 2013
Diferencial
0.5
% do PIB
-3 -4 0.0 -0.1 -0.2 -0.5 2013 2014 2015 Diferencial Petrleo 20% mais caro -0.2 -0.3 2016 -0.4 2017 -5 -6 -7
Diferencial (p.p.)
-2
1.1
0.3
110
2014
2015
2016
2017
Cenrio base
Cenrio base Petrleo 20% mais caro
O aumento da taxa de desemprego em 1 p.p. tem como consequncia a diminuio do saldo das administraes pblicas em 0,2 p.p.. Para este efeito concorre, em primeiro lugar, o impacto direto de um maior desemprego (e menor emprego) em termos de menores contribuies sociais e coleta de IRS e maior despesa em prestaes sociais (em particular, subsdio de desemprego). Acresce o efeito que o aumento do desemprego tem na diminuio do consumo privado, e, desta forma, na menor coleta dos impostos indiretos. O efeito esperado no rcio da dvida pblica essencialmente resultado do maior dfice oramental.
Captulo
2
II. ESTRATGIA ORAMENTAL
II.1. Desenvolvimentos Recentes das Finanas Pblicas
A evoluo das finanas pblicas portuguesas nos ltimos anos tem sido condicionada pelo Programa de Ajustamento Econmico (PAE) acordado em maio de 2011 com a Comisso Europeia (CE), o Fundo Monetrio Internacional (FMI) e o Banco Central Europeu (BCE), o qual sujeito a avaliaes trimestrais. Os desenvolvimentos recentes da economia portuguesa, nomeadamente no que se refere correo mais acentuada dos desequilbrios externos do que inicialmente prevista, assim como evoluo da economia europeia, contriburam para impor sobre o processo de consolidao oramental uma presso superior inicialmente considerada. De facto, na sequncia da reviso em baixa do crescimento econmico e do reconhecimento dos resultados j alcanados, foi acordado prolongar por mais um ano o prazo concedido a Portugal para a correo da situao de dfice excessivo tendo em conta os custos econmicos e sociais que poderiam resultar da necessidade de medidas adicionais de consolidao oramental. Assim, em outubro de 2012, o Conselho Ecofin e o Eurogrupo aprovaram uma primeira alterao aos limites do dfice oramental definidos no Programa (para 5,0% do PIB em 2012, 4,5% em 2013 e 2,5% em 2014) e dever pronunciar-se, brevemente, sobre a proposta de alterao para os limites do dfice oramental, negociada entre o Governo portugus e a Troika na ltima misso realizada em maro, a qual considera os limites de 5,5% em 2013, 4,0% em 2014 e 2,5% em 2015. Apesar destas revises, a estratgia de consolidao oramental levada a cabo tem, gradual mas continuamente, reconduzido as finanas pblicas a uma trajetria sustentvel e permitindo a melhoria das condies de financiamento. De facto, aps a operao de troca de Obrigaes de Tesouro entre a OT 5,45% setembro 2013 e a OT 3,35% outubro 2014, no montante de 3757 milhes de euros, ocorrida em outubro de 2012, em janeiro de 2013, Portugal regressou, com xito, ao mercado de dvida de longo prazo com a emisso sindicada no montante de 2,5 mil milhes de euros da OT 4,35% 16 de outubro de 2017. Estas operaes, a par da previsvel extenso do prazo mdio de pagamento (em 7 anos) dos emprstimos concedidos no mbito do PAE, constituem passos importantes para a normalizao do financiamento de Portugal nos mercados internacionais de dvida soberana. Em 2012, o dfice das Administraes Pblicas (AP), na tica da contabilidade nacional, atingiu 6,4% do PIB, mais 2 p.p. que em 2011. Contudo, considerando o mesmo tratamento estatstico das operaes que o subjacente ao acordado no mbito do Programa, o saldo oramental, em 2012, foi de -4,7% do PIB. Foi, deste modo, respeitado o limite definido no PAE (-5% do PIB). As diferenas no tratamento das operaes prendem-se com a receita da venda da concesso aeroporturia ANA Aeroportos de Portugal, SA, (em 0,7% do PIB), o aumento de capital na Caixa Geral de Depsitos por aes ordinrias (0,5% do PIB), a converso de suprimentos concedidos pela Parpblica, Participaes Pblicas (SGPS) em aumento de capital na Sagestamo Sociedade Gestora de Participaes Sociais Imobilirias, SA (0,5% do PIB) e as imparidades associadas transferncia de ativos do BPN para as empresas Parvalorem S.A. e Parups S.A. (0,1% do PIB).
Quadro II.1. Conta das Administraes Pblicas

(tica de contabilidade nacional)
Milhes de euros 2010 1. Receitas Fiscais Impostos s/Produo e Importao Impostos s/Rendimento e Patrimnio 2. Contribuies Sociais Das quais: Contribuies Sociais Efectivas 3. Outras Receitas Correntes 4. Total Receitas Correntes (1+2+3) 5. Consumo Intermdio 6. Despesas com Pessoal 7. Prestaes Sociais Das quais: Prestaes que no em Espcie 8. Juros (PDE) 9. Subsdios 10. Outras Despesas Correntes 11. Total Despesa Corrente (5+6+7+8+9+10) Da qual: Despesa Corrente Primria (11-8) 12. Poupana Bruta (4-11) 13. Receitas de Capital 14. Formao Bruta de Capital Fixo 15. Outras Despesas de Capital 16. Total Despesas de Capital (14+15) 17. Total Receitas (4+13) 18. Total Despesa (11+16) Da qual: Total Despesa Primria 19. Cap. (+)/ Nec. (-) Financiam ento Lquido (17-18) 38.261,8 23.039,5 15.222,3 21.269,8 15.725,5 7.547,7 67.079,3 8.942,3 21.157,3 37.949,4 29.552,9 4.849,9 1.282,6 4.888,8 79.070,3 74.220,5 -11.991,0 4.911,9 6.496,5 3.405,9 9.902,4 71.991,2 88.972,7 84.122,8 -16.981,5 2011 40.352,3 23.389,8 16.962,6 20.928,6 15.965,0 8.012,0 69.292,9 8.039,2 19.438,4 37.624,9 29.645,4 6.937,8 1.187,6 4.412,5 77.640,3 70.702,6 -8.347,4 7.641,0 4.435,5 2.400,9 6.836,5 76.934,0 84.476,8 77.539,0 -7.542,8 2012 37.813,7 22.522,4 15.291,3 19.230,4 14.981,5 8.580,1 65.624,2 7.535,7 16.308,9 37.355,2 29.788,7 7.265,4 1.038,8 3.840,6 73.344,5 66.079,1 -7.720,3 2.170,0 3.056,7 1.989,1 5.045,8 67.794,2 78.390,2 71.124,8 -10.596,0 2010 22,1 13,3 8,8 12,3 9,1 4,4 38,8 5,2 12,2 22,0 17,1 2,8 0,7 2,8 45,7 42,9 -6,9 2,8 3,8 2,0 5,7 41,6 51,5 48,7 -9,8 Em % do PIB 2011 23,6 13,7 9,9 12,2 9,3 4,7 40,5 4,7 11,4 22,0 17,3 4,1 0,7 2,6 45,4 41,3 -4,9 4,5 2,6 1,4 4,0 45,0 49,4 45,3 -4,4 2012 22,9 13,6 9,2 11,6 9,1 5,2 39,7 4,6 9,9 22,6 18,0 4,4 0,6 2,3 44,3 39,9 -4,7 1,3 1,8 1,2 3,1 41,0 47,4 43,0 -6,4
Fonte: INE.
Em 2012, tal como em 2011, o saldo oramental foi influenciado por um conjunto de operaes pontuais, sem as quais o dfice seria de 5,8% do PIB, o que representa uma melhoria de 1,6 p.p. do PIB face aos 7.4% registados em 2011. A tabela seguinte apresenta o conjunto de medidas oramentais de natureza pontual consideradas em 2012.
19
Quadro II.2. Saldo oramental e operaes de carcter pontual

(percentagem do PIB)
Saldooramentalde 2012
(1)
6,4
Operaes de carcterpontual Leilodos direitos de utilizaode frequncias da 4 geraode comunicaes mveis Transferncia doFundode Penses doBPN Sobretaxa extraordinria emsede de IRS Receita RERTIII ReembolsoIVA Contribuiofinanceira extraordinria para a UnioEuropeia Aumentode capital na CGD Conversode suprimentos concedidos pela Parpblica emaumento de capital na Sagestamo,SGPS,SA Imparidades associadas transferncia de ativos doBPN
(2) (3) (4) (5) (6) (7) (8) (9) (10) (9)=(1)(2)(3)(4) (5)+(6)...+(10)
0,2 0,1 0,1 0,2 0,1 0,1 0,5 0,5 0,1
Saldooramental,excluindooperaesde carcterpontual
5,8
Contudo, a melhor forma de aferir a amplitude da consolidao oramental dever ser atravs do comportamento dos saldos estruturais, nomeadamente do saldo primrio estrutural, o qual registou uma significativa melhoria de 6,2 p.p. do PIB entre 2010 e 2012. ainda de salientar que, em 2012, este indicador registou um valor marginalmente positivo.
Quadro II.3. Indicadores oramentais

(em percentagem do PIB e do PIB potencial)
2010 Saldo global Saldo global excl. med. pontuais Saldo primrio Saldo primrio excl. med. pontuais Saldo estrutural Saldo primrio estrutural Receita estrutural Despesa primria estrutural
Fontes: INE e Ministrio das Finanas.
2011 -4.4 -7.4 -0.4 -3.4 -6.6 -2.5 45.0 44.5
2012 -6.4 -5.8 -2.0 -1.4 -4.2 0.2 41.1 41.5
-9.8 -9.2 -7.0 -6.4 -8.8 -6.0 41.7 48.3
Apesar dos efeitos econmicos adversos que se fizeram sentir nos ltimos dois anos, medidos pelo contributo da componente cclica para a variao do saldo oramental (Grfico II.1.), o ajustamento oramental levado a cabo tem sido substancial. Este facto pode ser comprovado pela melhoria observada no saldo primrio estrutural entre 2010 e 2012, que passou de um dfice de 6% do PIB potencial em 2010 para um excedente de 0,2% em 2012. A despesa pblica e, em particular, a despesa corrente primria tm tido um contributo importante. A despesa corrente primria excluindo medidas pontuais
passou de 42,8% do PIB em 2010 para 39,9% do PIB em 2012, enquanto a despesa total excluindo as medidas pontuais se reduziu em 2,6 p.p. do PIB no mesmo perodo.
Grfico II.1. Contributos para a variao do saldo global

(em pontos percentuais do PIB)
10,0 8,0 6,0 4,0 2,0 0,0 2,0 4,0 6,0 2010 2011 2012
Saldoprimrioestrutural Componente cclica Saldoglobal

Juros Medidaspontuais
Para a melhoria significativa registada no saldo estrutural contribuiu a adoo de um conjunto muito exigente de medidas de consolidao oramental com um impacto inicialmente estimado em 4,9% do PIB em 2011 e 5,8% do PIB em 2012, face ao ano anterior. O efeito destas medidas fez-se sentir mais do lado da despesa, com um peso mdio de 65% no total, onde se salienta, com impacto da despesa com pessoal, a reduo do nmero de funcionrios das Administraes Pblicas e a reduo salarial. Em 2012 foi ainda relevante a suspenso do subsdio de frias e de Natal aos funcionrios pblicos e pensionistas. de destacar tambm o esforo de racionalizao da despesa pblica com sade e a reduo da despesa de capital. Do lado da receita, de referir o aumento em 2 p.p. da taxa normal de IVA em 2011 e, em 2012, a racionalizao da estrutura de taxas do IVA, incluindo a alterao sobre os produtos energticos, e a reviso e limitao dos benefcios e dedues fiscais em sede de IRS e IRC. Analisando a evoluo das finanas pblicas por subsetor, de referir a melhoria do saldo de todos os subsetores com exceo da Segurana Social, cujo excedente passou de 0,5% do PIB em 2010 para 0,2% em 2012 devido essencialmente ao comportamento do subsdio de desemprego e das contribuies em 2012, em resultado do funcionamento dos estabilizadores automticos. Quanto Regio Autnoma da Madeira (RAM), de mencionar a reduo do seu dfice em 0,6 p.p. do PIB, entre 2010 e 2012, cumprindo o limite do saldo oramental para 2012 estipulado no Programa de Ajustamento assinado entre o Governo da RAM e o Governo da Repblica. A Regio Autnoma dos Aores diminuiu o dfice oramental para metade, facto que vai ao encontro do compromisso assumido pelo Governo desta Regio de adotar uma situao prxima do equilbrio.
21
Quadro II.4. Saldo dos subsetores das Administraes Pblicas

(tica de contabilidade nacional, milhes de euros)
Administrao Central % do PIB Administrao Local % do PIB Regio Autnoma da Madeira % do PIB Regio Autnoma dos Aores % do PIB Segurana Social % do PIB
Fonte: INE.
2010 -16326,6 -9,4 -197,9 -0,1 -1191,5 -0,7 -50,1 -0,03 784,7 0,5
2011 -7319,8 -4,3 496,3 0,3 -1126,1 -0,7 -31,7 -0,02 438,4 0,3
2012 -11724,2 -7,1 965,1 0,6 -102,4 -0,1 -15,8 -0,01 281,2 0,2
A evoluo da dvida pblica resulta, principalmente, do diferencial de crescimento da taxa de juro implcita na dvida e o crescimento nominal do PIB, o designado efeito dinmico (8,1 p.p.), e dos outros ajustamentos dfice-dvida (estimados em 4,6 p.p.). A aquisio lquida de ativos financeiros, nomeadamente a subscrio pelo Estado de CoCos no mbito das operaes de recapitalizao e o aumento de depsitos, e a reduo das dvidas a fornecedores, principalmente da sade, explicam o comportamento dos outros ajustamentos.
Quadro II.5. Dinmica da Dvida Pblica 2010-2012

2010 Dvida pblica consolidada (% PIB) Variao em p.p. do PIB Efeito saldo primrio Efeito dinmico Efeito juros Efeito PIB Outros 94.0 10.3 7.0 0.7 2.8 -2.1 2.6 2011 108.3 14.3 0.4 5.0 4.1 1.0 8.9 2012 123.0 14.7 2.0 8.1 4.4 3.7 4.6
Fontes: INE, Banco de Portugal e Ministrio das Finanas. Nota: Os valores relativos a 2012 correspondem estimativa apurada aquando do 7 exame regular do PAE.
O aumento dos juros da dvida (em 0,3 p.p. do PIB), em 2012, deveu-se ao aumento do stock da dvida, que foi parcialmente compensado pela evoluo favorvel das taxas de juro (efeito preo). Para tal contribuiu a evoluo das taxas de colocao dos Bilhetes do Tesouro (BT), que apresentaram um perfil inverso ao observado no ano anterior.
Grfico II.2. Taxas de Juro dos BT

6.0 5.0 4.0 3.0 2.0 1.0 0.0
2.169 1.506 1.394 0.743
3 meses
6 meses
12 meses
18 meses
Fonte: IGCP, E.P.E.
Com efeito, ao longo dos ltimos trs anos, os fatores explicativos para a evoluo da despesa com juros tm sido distintos. Em 2010, no obstante a subida das taxas de juro de curto prazo, dadas as condies de financiamento do Tesouro, a despesa pblica com juros apenas subiu ligeiramente e por efeito de aumento do stock de dvida, constitudo maioritariamente por instrumentos de longo prazo. O efeito de reduo da taxa de juro implcita na dvida compensou quase integralmente o efeito de aumento do stock, assistindo-se a uma quase estabilizao da despesa com juros. No incio de 2011, com o agravamento da crise da dvida soberana e a deteriorao das condies econmicas e financeiras, assistiu-se a uma subida muito significativa das taxas de colocao de dvida pblica em todos os prazos, refletindo prmios de risco sucessivamente mais elevados, evoluo que culminou com a interrupo do financiamento de mercado Repblica Portuguesa e o pedido de assistncia econmica e financeira internacional. As necessidades de financiamento do ano foram cobertas essencialmente pelos emprstimos obtidos no mbito do PAE e pela emisso de dvida de curto prazo. Note-se que as taxas de colocao dos BT a 3 e 6 meses permaneceram em nveis historicamente elevados at ao final do ano, enquanto a emisso de BT a 12 meses esteve suspensa at ao incio de 2012. Neste contexto, o efeito de subida das taxas de juro (em 0.8 p.p. na taxa implcita) foi determinante para o acrscimo de despesa com juros registado em 2012, o qual continuou a refletir tambm o aumento do stock de dvida. Os resultados positivos que o PAE tem vindo a apresentar, quer ao nvel da correo dos desequilbrios macroeconmicos - externo e de finanas pblicas - quer ao nvel das reformas estruturais levadas a cabo, tm permitindo a melhoria gradual das condies de financiamento. A partir do incio de 2012 visvel a tendncia descendente das taxas de colocao dos BT em todos os prazos, tendo sido retomadas as emisses a 12 meses e, pela primeira vez, a 18 meses. Recorde-se que em outubro 2012 teve ainda lugar a operao de troca de Obrigaes de Tesouro entre a OT 5,45% setembro 2013 e a OT 3,35% outubro 2014. Em 2012 verificou-se assim uma descida da taxa de juro implcita em 0.3 p.p., de 4,0% para 3,7%,efeito que permitiu compensar em mais de metade a subida da despesa com juros que decorreria do aumento do stock de dvida pblica.
23
Quadro II.6. Contributos para a variao dos juros

(milhes de euros)
Stock de dvida Stock m dio pblica em de dvida fim de pblica perodo (1) 2010 2011 2012 162473.3 185240.7 203423.0 151764.2 173857.0 194331.9 4849.9 6937.8 7265.4 Taxa juro Var. dos im plcita juros (%) (2) 3.2 4.0 3.7 (3) 24.7 2178.4 304.8
Juros
Efeito stock
Efeito preo
Efeito cruzado
(4) 708.3 706.0 817.0
(5) -593.5 1291.4 -466.5
(6) -90.1 181.0 -45.8
(1) =(Stockt+Stockt-1)/2 (2) =Jurot/Stock mdiot (3) =(4)+(5)+(6) (4) =Taxa de juro implcitat-1*(Stock mdiot-Stock mdiot-1) (5) =Stock-1*(Taxa de juro implcitat-Taxa de juro implcitat-1) (6) =(Stock mdiot-Stock mdiot-1)*(Taxa de juro implcitat-Taxa de juro implcitat-1)
Fontes: INE, Banco de Portugal e Ministrio das Finanas. Nota: O valor da dvida para 2012 corresponde estimativa apurada aquando do 7 exame regular do PAE.
No contexto europeu, o dfice oramental de Portugal em 2012 situou-se acima da mdia da rea do euro (de 3,7% do PIB), apresentado o quarto maior valor dos pases da rea do euro, sendo que 11 daqueles 17 pases apresentam dfices superiores a 3% do PIB. Note-se que, em 2012, dos 124 pases da rea do euro com um procedimento aberto por dfice excessivo (Quadro II.7), quatro (Irlanda, Grcia, Espanha e Portugal) encontravam-se sob programas de assistncia financeira.
Quadro II.7. Pases com procedimento por dfice excessivo em 2012

Pas Deciso do Conselho sobre a existncia de dfice excessivo 13-jul-10 2-dez-09 2-dez-09 2-dez-09 2-dez-09 2-dez-09 2-dez-09 2-dez-09 27-abr-09 27-abr-09 27-abr-09 27-abr-09 Prazo lim ite para a correo 2012 2013 2012 2012 2013 2014 2013 2013 2013 2015 2016 2014
Chipre ustria Blgica Itlia Holanda Portugal Eslovnia Eslovquia Frana Irlanda Grcia Espanha
Fonte: Comisso Europeia.
Nota: No caso de Portugal, encontra-se em processo de aprovao o adiamento do prazo limite para a correo do dfice excessivo para 2015.
Incluindo a ustria, que em 2012 registou um dfice inferior a 3% do PIB, tal como em 2011.
Quanto dvida pblica, em 2012, Portugal encontra-se igualmente acima da mdia da rea do euro.
Grfico II.3. Saldo Oramental e Dvida das Administraes Pblicas na rea do euro em 2012
(em percentagem do PIB)
12,0 10,0 8,0 6,0 4,0 2,0 0,0 2,0 DE EE LU FI AT IT MT BE SI NL SK FR CY PT IE EL ES
saldo saldo AE
160,0 140,0 120,0 100,0 80,0 60,0 40,0 20,0 0,0 EE LU SK FI SI NL MT AT DE ES CY FR BE IE PT IT EL dvida dvida AE
Fonte: Eurostat, "News release - euroindicators", 64/2013, 22 de abril de 2013.
Em Portugal, a parcela da variao da dvida no explicada pelo dfice registado (o designado ajustamento dfice-dvida), foi particularmente elevada nos ltimos dois anos (cerca de 9% do PIB em 2011, tendo este valor se reduzido em cerca de metade em 2012). Estes valores esto notoriamente acima dos verificados para a mdia da rea do euro (0,5% em 2011 e 1,5% em 2012). Este resultado determinado, em larga medida, pelos elevados depsitos acumulados pelas Administraes Pblicas e pelas operaes de reforo de capital do sistema bancrio, com recurso a capitais pblicos.
Grfico II.4. Dfice oramental, variao da dvida pblica e ajustamento dfice-dvida5

10
Em percentagem do PIB
0 -10 -20 -30 -40
AE17
Fonte: Eurostat, Stock-flow adjustment (SFA) for the Member States, the Euro area and the EU27 for the period 2009-2012, as reported in the April 2013 EDP notification, 22 de abril de 2013.
Este ajustamento corresponde diferena entre (i) variao nominal da dvida pblica no ano t em percentagem do PIB t e (ii) dfice relativo ao mesmo ano t.
2011 2012 2011 2012 2011 2012 2011 2012 2011 2012 2011 2012 2011 2012 2011 2012 2011 2012 2011 2012 2011 2012 2011 2012 2011 2012 2011 2012 2011 2012 2011 2012 2011 2012 2011 2012
EL BE AT MT FR NL IT SI LU DE ES FI EE PT SK IE CY Var. Dvida Dfice Ajust. dfice-dvida
25
II.2.Perspetivas de Mdio Prazo para as Finanas Pblicas 2013-2017

As finanas pblicas portuguesas tm refletido, desde 2011, a estratgia de consolidao oramental levada a cabo pelo Governo, a qual permitiu reduzir o dfice estrutural de 8,8% do PIB, em 2010, para 4,2%, em 2012. Grfico II.5. Saldo Estrutural e Saldo Primrio Estrutural
2,0 0,0 2,0 4,0 6,0 8,0 10,0 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Saldoestrutural
Saldoprimrioestrutural
Apesar destes resultados, a consolidao das contas pblicas portuguesas tem de prosseguir de modo a corrigir a ainda situao de dfice excessivo at 2015, e a inverter a trajetria crescente da dvida pblica, que se prev atinja um mximo de 123,7%, em 2014 (Quadro II.8). A mdio prazo ser necessrio garantir o equilbrio oramental. Quadro II.8. Principais indicadores de finanas pblicas 2013 - 2017
(percentagem do PIB)
2013 (p) Saldo global Saldo primrio Saldo estrutural (a) Var. saldo estrutural Saldo primrio estrutural (a) Dvida Pblica
2014 (p) -4.0 0.3 -2.1 1.4 2.2 123.7
2015 (p) -2.5 1.8 -1.6 0.5 2.7 122.5
2016 (p) -1.2 3.1 -1.0 0.6 3.4 119.3
2017 (p) -0.2 4.2 -0.5 0.5 3.9 115.0
-5.5 -1.1 -3.6 0.7 0.8 122.3
De acordo com as disposies europeias, mais concretamente com a assinatura e ratificao do Pacto Oramental, Portugal comprometeu-se a atingir, a mdio prazo, uma situao oramental das administraes pblicas equilibrada ou excendentria. Esta situao requer, no mdio prazo, um saldo estrutural anual que respeite o limite de -0,5% do PIB. Adicionalmente, em termos de dvida pblica, no deve ser excedido o valor de referncia de 60% do rcio da dvida pblica em percentagem do PIB, ou, caso tal se verifique, o valor em excesso deve ser reduzido a uma taxa mdia de um vigsimo por ano,
em mdia de 3 anos. Estas disposies esto, alis, incorporadas no quadro legislativo nacional atravs da reviso da Lei de Enquadramento Oramental6. Neste contexto, objetivo da poltica oramental alcanar um saldo oramental, corrigido dos efeitos cclicos e das medidas temporrias, de -0,5% do PIB em 2017. Durante o perodo de ajustamento, necessrio a reduo do dfice estrutural em, pelo menos, 0,5 p.p. ao ano. Para o efeito, tendo em conta o modesto crescimento econmico previsto e o ainda elevado dfice oramental registado em 2012, so necessrias medidas de consolidao oramental para o ano corrente e seguintes. Neste contexto, o Oramento do Estado para 2013 (OE 2013) previa j a concretizao de medidas de consolidao oramental no montante de 3,2% do PIB, as quais foram complementadas durante o 7 exame regular com medidas adicionais de 0,3% do PIB7, essencialmente devido deteriorao do cenrio macroeconmico. Nesta avaliao regular, o limite para o dfice oramental foi revisto em alta para 5,5% do PIB, permitindo um alisamento do perfil do ajustamento oramental ao longo dos prximos quatro anos. A deciso anunciada pelo Tribunal Constitucional em 5 de abril, veio condicionar o leque de opes em matria de medidas. De acordo com esta deciso foram consideradas inconstitucionais a suspenso do pagamento de um subsdio de frias aos funcionrios pblicos e aos contratados para atividades de docncia e de investigao, e de 90% do referido subsdio aos pensionistas e aposentados, bem como a contribuio social sobre prestaes de doena e de desemprego tal como prevista no OE2013. Esta deciso tem um impacto oramental lquido de cerca de 0,8% do PIB. , assim, necessrio especificar medidas substitutivas de valor equivalente. Quadro II.9. Previso para a Conta das Administraes Pblicas 2013-2017
Em % do PIB 2013 (p) 1. Receitas Fiscais Impostos s/Produo e Importao Impostos s/Rendimento e Patrimnio 2. Contribuies Sociais Das quais: Contribuies Sociais Efectivas 3. Outras Receitas Correntes 4. Total Receitas Correntes (1+2+3) 5. Consumo Intermdio 6. Despesas com Pessoal 7. Prestaes Sociais Das quais: Prestaes que no em Espcie 8. Juros (PDE) 9. Outra Despesa Corrente (incluindo Subsdios) 10. Total Despesa Corrente (5+6+7+8+9) Da qual: Despesa Corrente Primria (10-8) 11. Poupana Bruta (4-10) 12. Receitas de Capital 13. Formao Bruta de Capital Fixo 14. Outras Despesas de Capital 15. Total Despesas de Capital (13+14) 16. Total Receitas (4+12) 17. Total Despesa (10+15) Da qual: Total Despesa Primria 18. Cap. (+)/ Nec. (-) Financiam ento Lquido (16-17) 19. Saldo prim rio (18+8) 24,1 13,2 10,9 12,0 9,3 5,3 41,5 4,4 10,6 23,9 19,1 4,4 2,9 46,1 41,8 -4,7 1,1 1,9 0,0 1,9 42,6 48,1 43,7 -5,5 -1,1 2014 (p) 24,1 13,3 10,8 11,9 9,2 5,2 41,3 4,4 9,9 22,7 18,2 4,4 2,8 44,2 39,9 -3,0 0,9 1,8 0,2 2,0 42,2 46,2 41,8 -4,0 0,3 2015 (p) 24,2 13,5 10,7 11,4 9,1 5,2 40,8 4,1 9,1 22,1 17,7 4,3 2,6 42,3 38,0 -1,5 0,9 1,7 0,2 1,9 41,7 44,2 39,9 -2,5 1,8 2016 (p) 24,4 13,7 10,7 11,1 9,0 5,2 40,7 4,0 8,7 21,7 17,4 4,4 2,4 41,1 36,8 -0,4 0,9 1,6 0,1 1,7 41,6 42,9 38,5 -1,2 3,1 2017 (p) 24,7 13,9 10,8 11,1 9,1 5,0 40,8 3,9 8,4 21,3 17,1 4,4 2,4 40,3 35,9 0,6 0,9 1,5 0,1 1,7 41,7 41,9 37,6 -0,2 4,2 2014/13 0,0 0,1 -0,2 -0,1 -0,1 -0,1 -0,2 0,0 -0,7 -1,1 -0,9 0,0 -0,1 -1,9 -1,9 1,7 -0,2 -0,1 0,2 0,0 -0,4 -1,9 -1,9 1,4 1,4 2015/14 0,1 0,2 -0,1 -0,6 -0,1 0,0 -0,5 -0,2 -0,8 -0,6 -0,5 0,0 -0,2 -1,9 -1,9 1,5 0,0 -0,1 0,1 -0,1 -0,5 -2,0 -2,0 1,5 1,5 Var. p.p. 2016/15 0,1 0,2 0,0 -0,2 -0,1 0,0 -0,1 -0,1 -0,5 -0,4 -0,3 0,0 -0,2 -1,2 -1,2 1,1 0,0 -0,1 -0,1 -0,2 -0,1 -1,3 -1,4 1,2 1,3 2017/16 0,3 0,2 0,1 0,0 0,0 -0,1 0,1 -0,1 -0,3 -0,4 -0,3 0,0 0,0 -0,9 -0,9 1,0 0,0 -0,1 0,0 -0,1 0,1 -0,9 -0,9 1,1 1,0 2017-2012 1,8 0,2 1,6 -0,5 0,0 -0,1 1,2 -0,6 -1,5 -1,3 -0,9 0,0 -0,6 -4,1 -4,1 5,2 -0,4 -0,3 -1,1 -1,4 0,8 -5,5 -5,4 6,2 6,2
Fonte: Ministrio das Finanas. Nota: Os valores apresentados no tm em conta a composio exata das medidas que possam vir a ser adotadas pelo Governo para concretizar o necessrio ajustamento oramental.
6 7
Sobre este ponto, ver seco V.1.3. No considerando o custo one-off das indeminizaes pagas no mbito das rescises por acordo mtuo previstas ento para 2013.
27
Nos anos seguintes, a trajetria prevista do saldo oramental requer ainda a execuo de medidas nos montantes de 1,7% do PIB, em 2014, de 0,4% do PIB em 2015 e de 0,7% do PIB em 2016. Com este esforo estima-se que seja possvel alcanar uma melhoria do saldo estrutural de, pelo menos 0,5 p.p. do PIB, em 2016 e 2017, tal como previsto no enquadramento europeu ao qual Portugal se vinculou. Com esta trajetria, o saldo primrio estrutural dever apresentar uma subida de quase 10 p.p. do PIB. entre 2011 e 2017, passando de um dfice de 6,0% do PIB em 2010 para um excedente de 3,9% em 2017. Note-se que o ajustamento foi particularmente pronunciado nos dois primeiros anos do PAE, tendose alcanado j quase dois teros deste ajustamento (o saldo primrio estrutural subiu 6,2 p.p. entre 2010 e 2012). Para 2013 e anos seguintes prev-se um perfil mais gradual mas persistente, condio imprescindvel sustentabilidade das finanas pblicas e ao cumprimento das disposies acordadas ao nvel europeu. Os efeitos desta trajetria para as finanas pblicas so visveis na dinmica da dvida pblica, cujo peso no PIB dever reduzir-se a partir de 2014, em virtude, essencialmente do efeito dos excedentes primrios (Quadro II.10). Saliente-se que se estima que, a partir de 2014, o saldo primrio seja positivo contribuindo por essa via para a reduo do rcio da dvida pblica no PIB. Quadro II.10. Dinmica da Dvida Pblica
2013 (p) Dvida pblica consolidada (% PIB) Variao em p.p. do PIB Efeito saldo primrio Efeito dinmico Efeito juros Efeito PIB Outros
2014 (p) 123.7 1.4 -0.3 2.1 4.4 -2.2 -0.4
2015 (p) 122.5 -1.2 -1.8 1.1 4.3 -3.3 -0.4
2016 (p) 119.3 -3.2 -3.1 0.2 4.4 -4.2 -0.3
2017 (p) 115.0 -4.3 -4.2 0.1 4.4 -4.2 -0.3
122.3 -0.7 1.1 5.1 4.4 0.7 -6.9
Neste cenrio, aps a correo da situao de dfice excessivo em 2015, o valor em excesso do rcio da dvida pblica no PIB face ao limite de 60% reduzido a uma taxa superior a 3 p.p. ao ano, cumprindo assim o disposto no Pacto Oramental.
II.2.1.Novo Quadro de Referncia Estratgico Nacional para 2014-2020

II.2.1.1. O processo de deciso comunitria
O Quadro Financeiro Plurianual (QFP) estabelece as prioridades de despesa e os montantes mximos anuais que a Unio Europeia pode gastar em diferentes campos polticos ao longo de um determinado perodo. O QFP abrange tambm as fontes de receita para o oramento da UE, bem como os mecanismos de correo para o perodo financeiro a que se refere. O QFP 2014-2020 em negociao representar cerca de 1% do Rendimento Nacional Bruto da Unio e compreender seis rubricas de despesa: a) Crescimento inteligente e inclusivo subdividido em competitividade e coeso;
b) c) d) e) f)
Crescimento sustentvel - Recursos naturais: agricultura, desenvolvimento rural, ambiente e pesca; Segurana e Cidadania; Europa Global: A Unio Europeia como interveniente mundial; Administrao; Compensaes.
Fora do Quadro Financeiro Plurianual existem ainda outras rubricas cujo peso no RNB europeu de cerca de 0,03% tais como: o Instrumento de flexibilidade, o Fundo de solidariedade, o Fundo europeu de ajustamento da Globalizao, a Reserva para ajudas de emergncia e o Fundo Europeu de Desenvolvimento. Aps o acordo poltico ao nvel do Conselho Europeu, alcanado no Conselho de 7 e 8 de fevereiro, necessrio transpor esse acordo para um ato legislativo (Regulamento QFP) a adotar por processo legislativo especial. Ser ainda necessria a aprovao do Parlamento Europeu, sendo que o processo termina aps o legislador adotar todos os atos legais relevantes: atos legislativos relativos aos recursos prprios da Unio e diversos atos legislativos setoriais, relativos s vrias polticas da Unio e aos respetivos fundos. Assim, o Regulamento que estabelece o Quadro Financeiro Plurianual ser adotado, de acordo com o disposto no artigo 312. Tratado de Financiamento da Unio Europeia, por um processo legislativo especial que prev o envolvimento: i) da Comisso, que apresenta a proposta legislativa, com base no acordo alcanado no Conselho Europeu; ii) do Parlamento Europeu, que aprova a proposta legislativa, por maioria dos membros que o compem; e iii) do Conselho, que adota o regulamento, deliberando por unanimidade. O Parlamento Europeu no tem poderes de jure para introduzir alteraes proposta da Comisso apenas para aprov-la ou rejeit-la mas haver um trlogo negocial entre as trs instituies. O processo de negociao encontra-se precisamente nesta fase dos trlogos negociais.
II.2.1.2.
Os resultados do Conselho Europeu de fevereiro
O Pr-acordo poltico obtido no Conselho Europeu de 7 e 8 de fevereiro estabeleceu, para o conjunto da Unio Europeia, os seguintes montantes de compromissos e pagamentos (Quadro II.12):
29
Quadro II.11. Quadro Financeiro Plurianual (UE-28)

(milhes de euros, preos de 2011)
Dotaes para compromissos 1. Crescim ento Inteligente e Inclusivo 1a: Competitividade para o Crescimento e Emprego 1b: Coeso Econmica, social e Territorial 2. Crescim ento sustentvel do qual: Despesas de Mercado e Pagamentos Diretos 3. Segurana e Cidadania 4. Europa Global 5. Adm inistrao do qual: Despesas Administrativas das Instituies 6. Com pensaes Total de dotaes para com prom issos em % do RNB Total de dotaes para pagam entos em % do RNB 2014 60 283 15 605 44 678 55 883 41 585 2 053 7 854 8 218 6 649 27 134 318 1.03% 128 030 0.98% 2015 61 725 16 321 45 404 55 060 40 989 2 075 8 083 8 385 6 791 0 135 328 1.02% 131 095 0.98% 2016 62 771 16 726 46 045 54 261 40 421 2 154 8 281 8 589 6 955 0 136 056 1.00% 131 046 0.97% 2017 64 238 17 693 46 545 53 448 39 837 2 232 8 375 8 807 7 110 0 137 100 1.00% 126 777 0.92% 2018 65 528 18 490 47 038 52 466 39 079 2 312 8 553 9 007 7 278 0 137 866 0.99% 129 778 0.93% 2019 67 214 19 700 47 514 51 503 38 335 2 391 8 764 9 206 7 425 0 139 078 0.98% 130 893 0.93% 2020 69 004 21 079 47 925 50 558 37 605 2 469 8 794 9 417 7 590 0 140 242 0.98% 130 781 0.91% Total 2014-2020 450 763 125 614 325 149 373 179 277 851 15 686 58 704 61 629 49 798 27 959 988 1.00% 908 400 0.95%
Fonte: Concluses do Conselho Europeu de 7 e 8 de fevereiro (EUCO 37/13)
O resultado obtido traduziu o equilbrio possvel entre a necessidade de moderao e a manuteno de uma agenda de crescimento, entre interesses nacionais e ambies europeias, traduzindo desta forma um equilbrio que obteve o acordo de todos os Estados-Membros. Para Portugal, este acordo traduziu-se na manuteno de um nvel significativo de financiamento nas duas Polticas mais relevantes Poltica de Coeso e Poltica Agrcola Comum (PAC). No conjunto destas duas rubricas, Portugal obteve um valor de 27,8 mil milhes de euros (mil M) 19,6 mil M para a Coeso e 8,1 mil M para a PAC. Portugal beneficiar igualmente da iniciativa Emprego jovem, estimando-se um apoio adicional na ordem de 150 M. No que respeita s condies de utilizao destes fundos foi possvel obter importantes garantias no Acordo do Conselho, como sejam; a existncia de um envelope adicional de 500 M para o Desenvolvimento Rural que ser isento de co-financiamento at 2016; manter o atual nvel mximo de co-financiamento da Poltica de Coeso em 85% para as regies menos desenvolvidas, RUP e Fundo de Coeso; extenso do regime especial de taxas de cofinanciamento mais favorveis, conhecido como Top up, pelo menos at 2016 para a Coeso e para o Desenvolvimento Rural; nvel de pr-financiamento em condies mais favorveis para Portugal, devido a estar sob assistncia financeira (num total de 4% nos primeiros trs anos); manter a elegibilidade do IVA no reembolsado, tendo esta possibilidade sido alargada aos projetos de infraestruturas; e consagrar a regra de anulaes automticas para os financiamentos da Coeso e Desenvolvimento Rural em N+3 durante todo o perodo. Ficou, ainda, estabelecida uma clusula de reviso que prev, tendo em conta a situao dos pases afetados pela crise, a reviso dos envelopes de todos os Estados-membros a ttulo da Poltica de Coeso em 2016, com base nos dados mais recentes ento disponveis. A Comisso ajustar os totais sempre que se verificar uma divergncia superior a +/- 5%. O efeito total lquido no poder exceder 4 000 milhes euros. No mbito das regras para aumentar a eficincia e eficcia da despesa estrutural financiada pelo QFP, foi ainda acordado o universo dos Fundos estruturais e de Coeso, bem como dos fundos do Desenvolvimento Rural (FEADER) e das pescas e assuntos do Mar (FEAMP) o estabelecimento da condicionalidade macroeconmica, bem como de uma reserva de desempenho (7%), que procura reforar a orientao para os resultados na aplicao destes fundos.
Captulo
3
III. RISCOS ORAMENTAIS
III.1. Riscos do Setor Empresarial do Estado
A dimenso do Sector Empresarial do Estado (SEE) em termos do volume de responsabilidades efetivas, nomeadamente endividamento, ou contingentes, representa um risco significativo para os objetivos de consolidao das finanas pblicas. O Governo continua empenhado em reforar a disciplina no SEE. A modificao dos critrios para reclassificao em contas nacionais, segundo o Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais resultante da entrada em vigor de atualizao do SEC (SEC2010), implica a reclassificao adicional de outras empresas pblicas, com todas as consequncias no saldo oramental e no nvel da dvida pblica. As consequncias sero particularmente gravosas dados os elevados montantes de dvida acumulados no passado. As necessidades previsionais de financiamento para 2013, estimadas em 11.130 M, colocam uma presso adicional sobre as Empresas Pblicas No Reclassificadas (EPNR) e, indiretamente, sobre o Estado no que respeita o financiamento das Empresas Pblicas Reclassificadas (EPR), dadas as atuais condies pouco favorveis dos mercados financeiros. Por ltimo, o cenrio macroeconmico, marcado pela incerteza e perspetivas de um tnue desempenho da economia europeia, poder contribuir por via da contrao da procura para um desempenho operacional menos favorvel, contrariando em parte o efeito das medidas de reestruturao que tm vindo a ser aplicadas ao SEE.
III.2. Riscos de responsabilidades contingentes

III.2.1.Garantias e contragarantias
Garantias concedidas ao Sector Bancrio

No se preveem em 2013 amortizaes de capital dos emprstimos garantidos pelo Estado que foram concedidos banca no mbito da Iniciativa para o Reforo da Estabilidade Financeira (IREF).
Tambm relativamente aos juros a pagar pelos emprstimos, no montante de cerca de 1.573M, admitese tambm que o Estado no ser chamado a executar as garantias. Com efeito, reduzido o risco de incumprimento das operaes garantidas pelo Estado at porque a legislao vigente permite aos Bancos reestruturar a dvida garantida, prorrogando o seu vencimento de trs para cinco anos.
Garantias concedidas ao SEE

As responsabilidades do Estado perante operaes de EPR concentram-se nas empresas abaixo discriminadas, e os respetivos vencimentos, do ano de 2013, ascendem a cerca de 392,36M.
Quadro III.1. Garantias Concedidas s EPR

(milhes de euros)
BENEFICIRIO DA GARANTIA MONTANTE GARANTIDO PREVISO DE AMORTIZAES
Estradas de Portugal, SA Metro do Porto, SA Metropolitano de Lisboa, EPE Parque Escolar, EPE PARUPS, SA PARVALOREM, SA Rede Ferroviria Nacional - REFER, EPE TOTAL
Fonte: Direo-Geral do Tesouro e Finanas
300.00 1 002.38 2 918.10 1 150.00 727.85 3 318.00 2 711.88 12 128.21
0.00 72.63 94.68 0.00 36.39 115.90 72.76 392.36
Admite-se que o risco de execuo destas garantias seja reduzido, dado que o OE 2013 consagra uma despesa (sob a forma de autorizao para a concesso de emprstimos) que financiar o servio da dvida dessas empresas a vencer em 2013. Assim, retirando as EPR, o risco do Estado por garantias prestadas s restantes empresas do SEE ascenderia, no limite, a cerca de 170 M, concentrado nas empresas pblicas apresentadas o quadro seguinte. Quadro III.2. Garantias Concedidas s EP no Reclassificadas
(milhes de euros)
BENEFICIRIO DA GARANTIA MONTANTE GARANTIDO PREVISO DE AMORTIZAES
CP - Comboios de Portugal, EPE AdP - guas de Portugal, SA ANAM APA CARRIS, SA EDIA EGF EPAL EUROPARQUES GIL - Gare Intermodal de Lisboa, SA IHRU LIPOR MARL PARPARTICIPADAS PARQUE EXPO'98 SIMDOURO Valorsul TOTAL Fonte: Direo-Geral do Tesouro e Finanas
856.81 1 486.67 149.74 20.36 385.40 551.86 126.86 83.72 12.68 49.65 204.26 87.82 37.50 54.15 24.60 12.25 23.49 4 167.82
44.68 15.54 3.74 1.19 44.40 6.68 11.39 1.67 4.81 10.19 1.01 4.90 2.78 2.71 4.92 0.88 8.58 170.05
Ressalve-se que, mesmo nestes casos, possvel refinanciar a dvida atravs da manuteno da garantia do Estado. Uma anlise caso a caso apontaria assim para um nvel de risco, associado ao exerccio de 2013, muito reduzido, para no dizer praticamente nulo. Outra abordagem seria a de calcular, para o passado, os custos com garantias concedidas em percentagem do montante das garantias concedidas e vlidas em cada ano.
33
Quadro III.3. Execuo de Garantias

(milhes de euros)
Anos
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Stock das Responsabilidades Pagamentos % efectivas por em execuo (execues/stock garantias de garantia resp. efectivas) concedidas 4461.02 1.62 0.036% 5195.36 0.15 0.003% 4543.08 0.10 0.002% 4670.70 1.01 0.022% 5702.46 0.91 0.016% 6634.67 5.51 0.083% 7267.19 14.96 0.206% 8324.44 16.98 0.204% 8066.68 17.19 0.213% 9077.43 22.13 0.244% 9596.24 10.88 0.113% 9589.29 7.32 0.076% 9600.09 6.09 0.063% 9616.01 456.63 4.749% 11435.73 164.17 1.436% 11150.86 61.39 0.550%
Fonte: Direo-Geral do Tesouro e Finanas
Esta percentagem relativamente baixa ao longo dos ltimos 15 anos, tendo registado em 2010, o valor mais elevado em resultado do pagamento excecional em execuo de garantia de um emprstimo antecipadamente vencido do Banco Privado Portugus, em consequncia da insolvncia deste Banco resultante da deliberao do Banco de Portugal aquando da revogao da autorizao para o exerccio da atividade pelo BPN. No se prev que em 2013 possa ocorrer situao semelhante.
III.2.2.Parcerias Pblico-Privadas
No que concerne s PPP, podem identificar-se riscos oramentais e/ou responsabilidades contingentes decorrentes dos concursos suspensos e da execuo ou modificao dos atuais contratos. No se estimam encargos financeiros adicionais, com repercusses no exerccio oramental de 2013, relativos a pedidos de indemnizao no mbito de concursos cancelados ou suspensos e a pedidos de reposio do equilbrio econmico-financeiro de contratos j celebrados. Cumpre salientar que existem diversos pedidos de indemnizao/reposio do equilbrio financeiro dos contratos que foram apresentados por algumas Concessionrias, mas que no mereceram acolhimento por parte do Concedente, por se ter concludo que os factos invocados no so suscetveis de fundamentar o pagamento de compensaes/indemnizaes. Face posio do Concedente, algumas Concessionrias interpuseram, ou manifestaram inteno de interpor, aes em sede de Tribunal Arbitral, desconhecendo-se, naturalmente, qual o desfecho destes processos. No expectvel, contudo, que venha a ocorrer qualquer deciso com impacto na execuo oramental de 2013.
Importa igualmente destacar que esto a decorrer renegociaes com diversas concessionrias do sector rodovirio, tendo em vista a reduo substancial dos encargos suportados pelo parceiro pblico, tendo sido assumido o objetivo de reduo permanente dos encargos, para 2013, no montante de 300 milhes de euros (dos quais 250 milhes de euros j estavam previstos no Oramento do Estado para 2013). Estas negociaes abrangem as seguintes concesses:

Concesses ex-SCUTs Norte Litoral, Grande Porto, Interior Norte, Costa de Prata, Beiras Litoral e Alta, Beira Interior e Algarve; Concesso Norte e Concesso Grande Lisboa; Subconcesses: Transmontana, Baixo Tejo, Baixo Alentejo, Litoral Oeste, Pinhal Interior, Douro Interior e Algarve Litoral.
III.3. Estratgia de gesto da dvida pblica e o seu impacto na exposio ao risco

A emisso e gesto da dvida pblica est subordinada aos princpios definidos na Lei Quadro da Dvida (Lei n. 7/98, de 3 de Fevereiro), assegurando o financiamento requerido pela execuo oramental e prosseguindo os objetivos de minimizao de custos diretos e indiretos numa perspetiva de longo prazo e a sua distribuio equilibrada pelos vrios oramentos anuais, prevenindo, tambm, uma excessiva concentrao temporal das amortizaes e a no exposio a riscos excessivos.
III.3.1.Risco de refinanciamento
Um dos indicadores levados em considerao na gesto da carteira de dvida pblica o perfil de refinanciamento, com o objetivo de acautelar a eventualidade de um agravamento do custo de financiamento da carteira, decorrente de uma excessiva concentrao das amortizaes num curto espao de tempo. Neste sentido, existe uma monitorizao regular da percentagem de dvida a vencer num prazo de 1, 2 e 3 anos. No final de maro de 2013, a percentagem de dvida a refinanciar no prazo de 1 ano era de aproximadamente 14%, o que compara favoravelmente com o limite de 25% definido nas Normas Orientadoras para a Gesto da Dvida Pblica. Numa perspetiva de mdio e longo prazo, assume particular relevncia neste campo o acordo poltico dos Ministros das Finanas da Unio Europeia e da rea do euro de alongar em 7 anos a maturidade mdia dos emprstimos concedidos pelas instituies europeias no mbito do PAE (que totalizam EUR 52 mil milhes, ou cerca de 25% do stock de dvida), o que permitir, a ser formalmente aprovado, reduzir substancialmente a concentrao de necessidades de refinanciamento entre os anos 2016 e 2021, facilitando desde j a emisso de obrigaes a mdio e longo prazo nos mercados internacionais.
III.3.2.Risco de taxa de juro

No final de maro de 2013, a dvida a refinanciar ou com taxa de juro a refixar nos 12 meses seguintes correspondia a cerca de 36% do valor total da dvida, um aumento significativo face ao valor observado no passado recente, que reflete o maior peso de instrumentos de dvida com taxa de juro varivel no
stock de dvida atual, nomeadamente os emprstimos concedidos pelo FMI e pelo Fundo Europeu de
Estabilidade Financeira (FEEF). No entanto, o risco de refixing associado aos emprstimos do FEEF substancialmente inferior do que o risco associado um emprstimo de taxa de juro varivel tradicional, i.e.
35
indexado a uma taxa de curto prazo do mercado interbancrio, uma vez que a taxa de juro cobrada pelo FEEF est indexada ao custo da sua pool de financiamento, que incorpora maioritariamente emisses de mdio e longo prazo de taxa fixa. Desta forma, o eventual aumento do custo de financiamento do FEEF ter um impacto apenas gradual na taxa de juro a pagar pela Repblica Portuguesa por estes emprstimos. Para avaliar o impacto de alteraes das taxas de juro de mercado, face ao cenrio de evoluo incorporado no cenrio central, conduziram-se dois exerccios de anlise de sensibilidade da rubrica de juros a um aumento de 1 ponto percentual ao longo de toda a curva de rendimentos, primeiro apenas para instrumentos de mercado (BT/OT) e em segundo lugar incluindo tambm os emprstimos do PAE. Os exerccios permitem concluir que um aumento significativo das taxas de juro de mercado tem um impacto relativamente limitado em 2014 (cerca de 0,2pp do PIB em contas nacionais), aumentando de forma gradual at um mximo de 0,5 p.p. do PIB em 2017. Se for incorporado tambm um aumento das taxas de juro dos emprstimos do PAE a emitir com taxa de juro varivel, o impacto sobre os juros em contas nacionais poder atingir 0,5 p.p. do PIB em 2014, subindo at um mximo de 0,8 p.p. em 2017.
Quadro III.4. Impacto de um aumento das taxas de juro em 1 ponto percentual
ImpactodesubidadetaxasdejurodeBT/OTem100pb 2014 Juros do Es ta do em EUR mi l hes Conta s Pbli ca s % PIB Juros do Es ta do em EUR mi l hes Conta s Na ciona is % PIB 117 0,1% 257 0,2% 2015 370 0,2% 476 0,3% 2016 586 0,3% 716 0,4% 2017 846 0,5% 945 0,5%
Impactodesubidadetaxasdejuroem100pb(incluindoemprstimosPAEF) 2014 Juros do Es ta do em EUR mi l hes Conta s Pbl i ca s %PIB Juros do Es ta do em EUR mi l hes Conta s Na ci ona i s %PIB 562 0,3% 758 0,5% 2015 908 0,5% 1.045 0,6% 2016 1.163 0,7% 1.306 0,7% 2017 1.426 0,8% 1.536 0,8%
Fonte:Agnci a de Ges t o da Tes oura ri a e da Dvi da Pbl i ca IGCP,E.P.E.
Estes impactos esperados no dfice e na dvida pblica destes cenrios alternativos tm por base os seguintes pressupostos: (i) movimento paralelo das curvas de rendimentos dos diferentes instrumentos de dvida e; (ii) no existe qualquer correlao entre as taxas de juro e outras variveis oramentais ou macroeconmicas.
III.3.3.Risco de taxa de cmbio

O risco de taxa de cmbio tambm monitorizado continuamente e a exposio cambial lquida da carteira de dvida no poder exceder o limite de 15%, tal como definido no OE 2013. Em maro de 2013 a exposio cambial lquida situava-se em aproximadamente 5%, um valor que tem vindo a subir em resultado dos desembolsos da Extended Fund Facility do FMI, que denominada em DSE (direitos de
saque especiais). Para diminuir a exposio cambial, o IGCP tem vindo a realizar operaes financeiras prudenciais.
Captulo
4
IV. SUSTENTABILIDADE DAS FINANAS PBLICAS
IV.1. Anlise da Sustentabilidade de Longo Prazo das Finanas Pblicas
Um dos principais desafios que tem vindo a ser colocado sustentabilidade das finanas pblicas resulta das alteraes demogrficas, quer atravs da variao da populao quer por via das alteraes na sua estrutura. Neste mbito, a Comisso Europeia, mandatada pelo Comit de Poltica Econmica, produz de trs em trs anos um relatrio com projees de longo prazo para as despesas pblicas relacionadas com a evoluo demogrfica - Relatrio sobre o Envelhecimento da Populao (Ageing Report AgR)8. O relatrio sobre a sustentabilidade das finanas pblicas, produzido igualmente pela Comisso Europeia a cada trs anos, utiliza as projees obtidas no AgR. O ltimo relatrio foi produzido em 20129 mas no incluiu a anlise sobre os pases com programas de ajustamento, nomeadamente Portugal, Grcia e Irlanda, sendo apenas considerados no captulo sobre as repercusses econmicas e oramentais do envelhecimento. Estes pases esto sujeitos a avaliaes mais frequentes das perspetivas macroeconmicas e oramentais, sendo que as respetivas previses tm um horizonte temporal diferente e assumem a plena implementao dos respetivos programas de ajustamento. De acordo com as projees divulgadas no AgR de 201210, que incorporam as projees demogrficas do EUROSTAT EUROPOP2010, Portugal dever ver reduzida a sua populao entre 2010 e 2060. Este resultado, conjugado com a hiptese de um aumento da esperana de vida, levar a uma alterao significativa da estrutura da populao traduzida no aumento do rcio de dependncia11, que passar de menos de 30 por cento em 2010 para 62 por cento em 2060. Assim, de acordo com as projees para Portugal, as quais tm subjacentes as hipteses macroeconmicas definidas e aprovadas pelo Grupo de Trabalho sobre Envelhecimento (Ageing Working
Group AWG), os custos relacionados com o envelhecimento incluindo o desemprego aumentam de
26,0% do PIB em 2010 para 26,1% em 2060.
O ultimo relatrio foi produzido em 2012 - The 2012 Ageing Report, Economic and budgetary projections for the 27 Member States (2010-2060), European Economy 2/2012, e est disponvel em http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/european_economy/2012/pdf/ee-2012-2_en.pdf. disponvel em
The 2012 Fiscal Sustainability Report, European Economy 8/2012, est http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/european_economy/2012/pdf/ee-2012-8_en.pdf.
10
Estes dados foram j apresentados no anterior Documento de Estratgia Oramental - ver ponto IV.1 Anlise da Sustentabilidade de Longo Prazo das Finanas Pblicas do Documento de Estratgia Oramental 2012-2016, de Abril 2012, disponvel em http://www.portugal.gov.pt/media/579836/20120430_deo.pdf. 11 Rcio entre a populao com mais de 65 anos e a populao com idade entre 20 e 64 anos.
Quadro IV.1. Despesas Relacionadas com o Envelhecimento da Populao

(em percentagem e pontos percentuais do PIB)
2010 Penses Despesas de sade Cuidados continuados Educao Desemprego Total sem desemprego 12,5 7,2 0,3 4,7 1,2 24,8 2060 12,7 8,3 0,6 3,7 0,8 25,3 Var. 2010-60 0,2 1,1 0,3 -1,1 -0,4 0,5 0,1
Total 26,0 26,1 Fonte: The 2012 Ageing Report, European Economy 2/2012.
Estas projees foram elaboradas tendo por base a informao estatstica referente ao ano de 2010 e, no caso das penses, as medidas legisladas at agosto de 2011. Isto significa que foram incorporadas as medidas decorrentes do Oramento do Estado para 2011 bem como as medidas especificadas no Programa de Ajustamento Econmico assinado em maio de 2011. Em particular, incluiu-se o corte mdio de 5% no salrio dos funcionrios pblicos e a suspenso em 2012 e 2013 da regra de indexao da atualizao anual das penses, com exceo das penses mais baixas. Assumiu-se adicionalmente, relativamente s restantes despesas, o impacto que o corte nos subsdios de frias e de Natal em 2012 teria sobre a evoluo futura das respetivas despesas. O impacto estimado destas medidas, face a um cenrio de polticas invariantes, resulta na reduo da despesa pblica em 1,2 p.p. do PIB em 2060. de salientar que as medidas tomadas desde 2011, principalmente nas reas da sade, da segurana social e da educao, para alm dos impactos positivos em termos de custo/eficcia, devero ter repercusses substanciais na sustentabilidade de longo prazo. Os efeitos destas medidas mais recentes sero aferidos aquando da elaborao das prximas projees que devero ser divulgadas em 2015 pela Comisso Europeia.
IV.2.Dinmica da Dvida Pblica

Na sequncia da acumulao, nas ltimas dcadas, de desequilbrios das finanas pblicas portuguesas, o rcio da dvida pblica tem vindo a evidenciar uma tendncia crescente, a qual se acentuou a partir de 2008, atingindo, em 2012, o valor de 123,0% do PIB (Grfico IV.1). de referir que, para este resultado, contriburam tambm, em especial nos ltimos dois anos, as operaes financeiras das Administraes Pblicas, nomeadamente a recapitalizao do sistema bancrio e a acumulao de disponibilidades lquidas.
39
Grfico IV.1. Dvida pblica

120.0
13.5 11.9 15.1
100.0
80.0
6.8 7.5
8.7
60.0
107.9 94.8
40.0
50.7 53.8 56.8 59.4 61.9 67.7 69.4 61.6 64.2
75.0
82.1
20.0
0.0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
DvidapblicaexcluindoEPnofinanceiras(*) Dvidatotal dasAP Empresaspblicasnofinanceirasincludasnopermetro
Fontes: INE, Banco de Portugal e Ministrio das Finanas.. Nota: (*) Antes de 2007 inclui as empresas pblicas no financeiras includas no permetro at ento. Os valores relativos a 2012 correspondem estimativa apurada aquando do 7 exame regular do PAE.
Como se pode observar no grfico anterior, as empresas pblicas no financeiras includas no permetro das Administraes Pblicas tm vindo a contribuir para este aumento da dvida pblica, tendo o peso da sua dvida no PIB passado de 6,8%, em 2007, para 15,1%, em 2012. O processo de ajustamento das finanas pblicas, iniciado em 2011, permite antever a inverso da tendncia crescente da dvida pblica, a partir de 2014, ao criar condies para que sejam gerados excedentes primrios que coloquem a dvida numa trajetria sustentvel12 Assumindo, para o horizonte a partir de 2017, as hipteses de um excedente primrio de 3,5% do PIB, um crescimento nominal do PIB em torno de 3,5% e uma taxa de juro nominal de 4,3%, a dvida pblica em percentagem do PIB manter a trajetria descendente que se espera iniciar a partir de 2015, atingindo os 60% do PIB em 2037.
12
Esta projeo considera a atual definio do permetro das AP.
Grfico IV.2. Projeo da Dvida pblica

130% 120% 110% 100% 90% 80% 70% 60% 50%
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030 2031 2032 2033 2034 2035 2036 2037 2038 2039 2040
Fontes: INE, Banco de Portugal e Ministrio das Finanas.
Dada a sensibilidade desta projeo s hipteses assumidas, efetuaram-se simulaes considerando um desvio de 1 e 2 p.p. na taxa de juro e de 0,75 e 1,5 p.p. na taxa de crescimento do PIB (grficos 3 e 4).
Grfico IV.3. Sensibilidade da Dvida Pblica Taxa de juro

140%
Grfico IV.4. Sensibilidade da Dvida Pblica ao crescimento nominal do PIB

140% 120% 100% 80% 60%
120%
100%
80%
60%
CenrioBase +/ 1 p.p. taxa Juro

40%
40% 20% 0%
CenrioBase+/ 0,75p.p.PIB CenrioBase+/ 1,5p.p.PIB CenrioBase(CrescimentoPIB=3,5%)
CenrioBase +/ 2 p.p. taxa Juro

20%
CenrioBase (Taxa de Juro=4,3%)
2007
2009
2011
2013
2015
2017
2019
2021
2023
2025
2027
2029
2031
2033
2035
2037
Na generalidade dos cenrios, a dvida pblica mantm uma trajetria descendente. No entanto, nos cenrios de menor crescimento do PIB ou de taxas de juro superiores sero necessrios excedentes primrios mais elevados de modo a cumprir as regras de reduo da dvida estabelecidas no Pacto Oramental.
IV.2.1.Receitas de privatizaes
A privatizao de empresas pblicas um tema estratgico para a sustentabilidade das finanas pblicas, e constitui um vetor decisivo para a consolidao oramental exigida e necessria a Portugal conforme o programa do XIX Governo.
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030 2031 2032 2033 2034 2035 2036 2037 2038 2039 2040
2039
0%
41
A concretizao do programa de privatizaes assume um papel determinante para a atrao de investimento e para a captao de novas fontes de financiamento, e contribui desta forma para um dinamismo acrescido do sector empresarial portugus, permitindo enfrentar as necessidades e exigncias que se colocam economia nacional. As privatizaes permitem diversificar as fontes de financiamento, reforar os capitais prprios, promover a competitividade da economia e realizar programas de expanso internacional mais consolidados nas empresas privatizadas. Estes benefcios so particularmente relevantes num momento em que o acesso s fontes tradicionais de financiamento ainda limitado. Acresce que os novos mtodos produtivos e de gesto proporcionados pelos novos investidores nas empresas privatizadas se traduzem igualmente em ganhos de eficincia e um ambiente mais concorrencial, assegurando a sustentabilidade das empresas em particular. Na verdade, a perda de competitividade registada nos ltimos anos , a par do excessivo endividamento, um dos desequilbrios econmicos a corrigir. Cabe ainda referir as externalidades positivas importantes para as PME que interagem com as empresas privatizadas, e para as quais se abre acesso a novos clientes e mercados diversificados. No entanto, o programa de privatizaes tem mritos mais abrangentes, que vo alm da perspetiva economicista. Permite igualmente aliviar os contribuintes da obrigao de financiamento pblico destas empresas, libertando desta forma fundos importantes para o financiamento das funes sociais do Estado sem o correspondente aumento da dvida pblica. As operaes j concretizadas demonstram a atratividade da economia portuguesa para um grupo diverso de investidores, nacionais e internacionais. De facto, este Governo j finalizou os processos de privatizao da EDP, REN e Caixa Sade, tendo com estas privatizaes obtido um encaixe financeiro de cerca de 3,3 mil milhes de euros. Com o encerramento do processo de privatizao da ANA, que dever ocorrer no primeiro semestre do corrente ano, o Estado arrecadar cerca de 2,3 mil milhes de euros, perfazendo assim uma receita global de 5,6 mil milhes de euros, ultrapassando o montante de 5 mil milhes de euros, inicialmente previsto no Programa de Assistncia Econmica e Financeira. Atualmente, e conforme planeado, esto em fase de lanamento novos processos de privatizao/concesso, destacando-se a Caixa Seguros, os CTT e a unidade de processamento de resduos do grupo AdP. O calendrio das privatizaes conteve uma alterao no que concerne a TAP, encontrando-se o Governo j a proceder a uma anlise dos cenrios que permitam o relanamento de novo processo de reprivatizao, e o ligeiro adiamento da privatizao/concesso da CP Carga, do segundo trimestre para o segundo semestre de 2013. Est em preparao a concesso da operao dos transportes urbanos de Lisboa e do Porto, a cargo das empresas pblicas Carris, Metropolitano de Lisboa, Metro do Porto e STCP. A privatizao de empresas pblicas continuar a ser um vetor estratgico no mbito do processo de consolidao oramental e de sustentabilidade das finanas pblicas, pelo que o Governo prosseguir a anlise e identificao das entidades que renam condies para serem includas no programa de privatizaes.
O Governo ir assim dar continuidade ao programa de privatizaes nos termos acordados no Memorando de Entendimento sobre as Condicionalidades de Poltica Econmica e de acordo com o enquadramento legislativo em vigor.
Captulo
V. QUALIDADE DAS FINANAS PBLICAS

V.1.Reforma do Processo Oramental
A reforma do processo oramental abrange as vrias fases do processo oramental: a elaborao, aprovao, execuo oramental, controle da execuo e a prestao de contas. Os objetivos estratgicos da reforma, que enquadram o conjunto de iniciativas que tm vindo a ser desenvolvidas e que esto delineadas para o curto e mdio prazo, so: Garantir a Convergncia entre os Universos da Contabilidade Pblica e da Contabilidade Nacional; Reorientar o controlo oramental para o controlo dos compromissos; Reforar a Oramentao por Programas Setoriais; Reforar a Regulao e Superviso e a responsabilizao dos Ministrios Setoriais; Reduzir a fragmentao orgnica; Melhorar a qualidade da informao contabilstica; Simplificar a elaborao do oramento e a gesto oramental.
V.1.1.Papel do Ministrio das Finanas

Considerando a reforma do processo oramental em curso, em que se verifica uma descentralizao de competncias nos coordenadores dos programas oramentais, como seja a competncia para autorizar os ajustamentos nas dotaes oramentais (alteraes oramentais), e em que a responsabilizao pelo cumprimento dos objetivos de poltica oramental partilhada pelo Ministrio das Finanas e pelos Ministrios Setoriais, torna-se cada vez mais necessrio focar o papel do Ministrio das Finanas ao nvel do enquadramento estratgico, da superviso e da regulao, com traduo, designadamente: Na preparao do Programa de Estabilidade e Crescimento; Na definio do Quadro Plurianual de Programao Oramental; No controle de execuo oramental em termos de grandes agregados, analisando tendncias, desvios face programao, a evoluo dos pagamentos em atraso e na antecipao de riscos. Tambm as medidas de poltica com impacto oramental, bem como o relacionamento entre recursos e resultados devero ser objeto de acompanhamento; Na coordenao dos exerccios de reavaliao regular da despesa pblica, reunindo a informao necessria para traar cenrios. Assim, o processo de transformao do Ministrio das Finanas contempla uma atuao sobre vrias vertentes: legislativa e processual; capacitao institucional e organizao e gesto do setor pblico, as quais so complementares, e que tem que ser prosseguidas de forma articulada. A redefinio do papel do Ministrio das Finanas acompanhada pelo reforo do papel dos Ministrios Setoriais e dos respetivos Coordenadores de Programa Oramental na gesto oramental. Decorre deste
processo uma maior responsabilizao dos Ministrios Setoriais no controlo da despesa, cabendo-lhes, designadamente, a responsabilidade de corrigir eventuais desvios. Desde o incio de 2012 que funciona um modelo de acompanhamento da execuo oramental, ao nvel tcnico e poltico, envolvendo o Ministrio das Finanas e os Ministrios Setoriais, o qual suporta um reporte mensal do Ministro das Finanas ao Conselho de Ministros sobre a execuo oramental.
V.1.2.Reforo do Controlo da Despesa e Compromissos

Com a entrada em vigor da Lei dos Compromissos e Pagamentos em Atraso (LCPA) foram implementados procedimentos com vista a que a assuno de compromissos passe a estar limitada pelos fundos disponveis e a que execuo oramental no se traduza em pagamentos em atraso. Em 2013, e anos seguintes, prev-se a continuao do reforo dos mecanismos de controlo da despesa pblica, designadamente, com o controlo da assuno de compromissos por parte das entidades. Para o efeito, o artigo 6. do Decreto-Lei de execuo oramental de 2013 (n. 36/2013, de 11 de maro) determina que a componente dos fundos disponveis financiada por receitas gerais, pode, com vista ao cumprimento das metas oramentais e caso a execuo oramental o justifique, ser objeto de reduo nas condies a determinar pelo Ministro das Finanas. Neste contexto, a gesto da tesouraria do Estado apresenta-se cada vez mais como um fator decisivo para uma boa gesto dos recursos pblicos, sendo para o efeito essencial que as funcionalidades para a gesto de tesouraria passem a integrar os sistemas contabilsticos locais das entidades que integram o permetro previsto no n. 2 da Lei de Enquadramento Oramental (LEO). Este desenvolvimento garante uma maior eficcia e eficincia da LCPA, permitindo que aqueles sistemas de informao passem a constituir a fonte de informao dos sistemas centrais da responsabilidade do Ministrio das Finanas, substituindo-se assim, o envio de informao numa base declarativa ao Ministrio das Finanas. A integrao da informao relevante nos sistemas contabilsticos um fator crtico para a qualidade da informao oramental. A disponibilizao atempada de dados oramentais fiveis essencial para um acompanhamento adequado e oportuno da execuo oramental, o qual, por sua vez, permitir uma ao imediata em caso de acontecimentos inesperados do ponto de vista oramental. A adoo do princpio anteriormente referido, alm de assegurar maior fiabilidade da informao obtida, traduzir-se- numa maior responsabilizao dos dirigentes pela gesto dos recursos pblicos. Esta evoluo permite tambm reduzir a carga administrativa sobre as entidades que executam o oramento, constituindo um fator de simplificao da gesto oramental.
V.1.3.Execuo da Lei de Enquadramento Oramental

Conforme a estratgia de implementao definida para a aplicao da Lei de Enquadramento Oramental (Lei n. 64-C/2011, de 30 de dezembro), foi submetido Assembleia da Repblica, a 30 de abril de 2012, o Documento de Estratgia Oramental 2013-2016, incluindo limites plurianuais de despesa por rea de poltica. Foi, igualmente, apresentado Assembleia da Repblica (AR), pela primeira vez em 2013, um relatrio de execuo dos programas oramentais, explicitando os resultados obtidos e os recursos utilizados. Por seu turno, concretizou-se em janeiro de 2013 o incio da implementao do novo modelo organizacional do Ministrio das Finanas.
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Refere-se ainda que, conforme previsto no mbito do Memorando de Entendimento, o Governo apresentou AR uma proposta de reviso da LEO que tem como finalidade transpor para a ordem jurdica interna a nova arquitetura europeia, em termos de regras e de procedimentos oramentais, a qual j se encontra aprovada no mbito da AR, tendo sido enviada para promulgao. Em consonncia com o compromisso vertido no memorando de entendimento (MOU 3.7), no sentido do Governo apresentar, at dezembro de 2013, uma reviso atual LEO, devendo incorporar a reviso de procedimentos e princpios visando reforar a responsabilizao, transparncia e simplificao, encontrase no Relatrio do Oramento do Estado para 2013 - Plano Estratgico relativo Criao das bases Institucionais para a Sustentabilidade das Finanas Pblicas (2013-2015) uma primeira abordagem s boas prticas de acordo com o Fundo Monetrio Internacional no mbito da estrutura das Leis de Enquadramento Oramental. Assim, so apresentadas como sendo as sees principais: Funes e responsabilidades; Poltica Oramental; Oramento do Estado; Gesto de Tesouraria; Contabilidade e Auditoria e Superviso. As matrias que materializam aquelas sees esto a ser analisadas, com vista a que sejam identificadas as situaes a serem revistas e ou criadas com a reviso da LEO, tendo em conta tambm as recomendaes a nvel europeu.
V.1.4. Procedimentos contabilsticos e prestao de contas

Em 2013, com a disseminao do GERFIP de forma praticamente universal, esto criadas as bases comuns para dispor de melhor informao contabilstica e para a respetiva apropriao para fins estatsticos e para os processos de deciso, quer de polticas setoriais, quer na esfera da gesto oramental. Tem-se verificado um esforo de melhoria da qualidade da informao contabilstica; todavia, a mesma s ser efetiva quando a contabilidade de base de acrscimo for utilizada por todas as Entidades do Sector Pblico, sendo a partir dos sistemas contabilsticos locais que dever assentar a base de informao a ser integrada na contabilidade pblica e na contabilidade nacional, estando espelhada nos sistemas centrais do Ministrio das Finanas, procurando-se eliminar as fontes de informao de base declarativa, atingindo-se a consistncia contabilstica. Neste contexto, ser possvel efetuar uma prestao de contas em que o enfoque passe de uma informao sobre execuo oramental baseada numa tica de caixa, para uma tica de acrscimo, obtendo-se as contas consolidadas das Administraes Pblicas, por setores e nos vrios nveis de hierarquia, sendo possvel vir a divulgar: um balano consolidado; uma demonstrao consolidada dos resultados e os fluxos de caixa, ou seja, informaes sobre as despesas realizadas, as receitas arrecadadas, os rendimentos (proveitos), os gastos (custos) e os ativos e os passivos, por referncia a uma determinada data. Torna-se igualmente importante encontrar solues que respondam s necessidades de programao intra-anual e plurianual e de reporte. Os sistemas de informao devem integrar para alm da informao financeira, informao relevante sobre os resultados atingidos no mbito dos vrios Programa e Medidas que os integram. Estes indicadores constituem informao til no mbito do processo de deciso, em particular no mbito dos processos de Reavaliao Peridica da Despesa Pblica. Por outro lado, os indicadores de resultados so tambm teis para a prestao de contas, constituindo uma forma privilegiada de comunicao entre o Governo, a Assembleia da Repblica, os Parceiros Sociais e os Cidados.

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DOCUMENTO DE ESTRATGIA ORAMENTAL 2013-2017

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DOCUMENTO DE ESTRATGIA ORAMENTAL 2013-2017

Quadro I.1. Crescimento Econmico Mundial

2 DOCUMENTO DE ESTRATGIA ORAMENTAL 2013-2017

I.1.2. Mercados Financeiros em Portugal

DOCUMENTO DE ESTRATGIA ORAMENTAL 2013-2017

Quadro I.2. Agregados de Crdito Bancrio em Portugal

Nota: Variao anual, ajustada de operaes de titularizao. Fonte: Banco de Portugal.

Grfico I.1. Taxas de Juro de Emprstimos

9,0 8,0 7,0 6,0 5,0 4,0

3,8 3,3 2,8

3,0 2,0 1,0

Consumo e outros fins

Fonte: Banco de Portugal.

4 DOCUMENTO DE ESTRATGIA ORAMENTAL 2013-2017

I.2. Principais Hipteses Externas

2012 -0,2 111,6 0,6 1,28

2013(p) -0,4 113,7 0,2 1,33

2014(p) 4,2 106,4 0,4 1,32

2015(p) 4,7 98,1 0,4 1,32

2016(p) 4,7 94,3 0,4 1,32

2017(p) 4,7 96,2 0,4 1,32

MF/PAEF NYMEX FMI FMI

Importaes 2014 1,1 0,7 1,5 0,9 0,5 1,5

2013P 0,2 -4,7 2,0 0,4 -2,5 2,0

2014P 2,8 1,5 3,9 2,6 1,6 3,0

DOCUMENTO DE ESTRATGIA ORAMENTAL 2013-2017

I.3. Previses para a Economia Portuguesa e Riscos Inerentes

Grfico I.3. Exportaes e Procura Externa

6 DOCUMENTO DE ESTRATGIA ORAMENTAL 2013-2017

Quadro I.5. Principais Indicadores

Legenda: (p) previso; Fontes: INE e Ministrio das Finanas.

DOCUMENTO DE ESTRATGIA ORAMENTAL 2013-2017

Grfico I.4. Diferenas Homlogas dos saldos da Balana de Pagamentos

Grfico I.5. Saldo das componentes da Balana de Pagamentos

Balana de Bens e Servios Bal.Rendimentos Balana Corrente

Balana Transferncias Correntes Balana Capital

Bal.Bense Servios Bal.Transf.Correntes Bal.Corrente

Bal.Rendimentos Balanade Capital

8 DOCUMENTO DE ESTRATGIA ORAMENTAL 2013-2017

Grfico I.6. Posio de Investimento Internacional

Grfico I.7. Capacidade/Necessidades de Financiamento da Economia Portuguesa

SomatriodosSaldosdaBalanaCorrente* PII * desde 1995

Fontes: INE e BdP.

Fontes: INE e MF.

Grfico I.8. Taxa de crescimento do PIB

Grfico I.9. Taxa de Desemprego

Fontes: AMECO, INE e MF.

DOCUMENTO DE ESTRATGIA ORAMENTAL 2013-2017

Grfico I.10. Saldo da Balana Corrente

Fontes: AMECO, INE e MF.

10 DOCUMENTO DE ESTRATGIA ORAMENTAL 2013-2017

I.3.3.Anlise de Riscos do Cenrio Macroeconmico

DOCUMENTO DE ESTRATGIA ORAMENTAL 2013-2017

Grfico I.11. Aumento do preo do petrleo em 20%