INSTITUIES REGULATRIAS DO TRANSPORTE RODOVIRIO INTERMUNICIPAL DE PASSAGEIROS: O CASO DAS AGNCIAS REGULADORAS ESTADUAIS BRASILEIRAS Gontran Gifoni Neto

TESE SUBMETIDA AO CORPO DOCENTE DA COORDENAO DOS PROGRAMAS DE PS-GRADUAO DE ENGENHARIA DA UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO COMO PARTE DOS REQUISITOS NECESSRIOS PARA A OBTENO DO GRAU DE MESTRE EM CINCIAS EM ENGENHARIA DE TRANSPORTES. Aprovada por: _______________________________________ Prof. Carlos David Nassi, Ps-Doutor (Presidente)

_______________________________________ Prof. Carlos Felipe Grangeiro Loureiro, Ph.D.

_____________________________________ Prof. Rmulo Dante Orrico Filho, Dr. Ing

_____________________________________ Prof. Enilson Medeiros dos Santos, D. Sc.

ii

GIFONI NETO, GONTRAN Instituies Regulatrias do Transporte Rodovirio Intermunicipal de Passageiros: o Caso das Agncias Reguladoras Estaduais Brasileiras [Rio de Janeiro, 2002] x, 189 p. 29,7 cm (COPPE/UFRJ, M.Sc., Engenharia de Transportes, 2002) Tese Universidade Federal do Rio de Janeiro, COPPE 1. Regulao no Transporte Rodovirio Intermunicipal de Passageiros. 2. Agncias Reguladoras Estaduais. I. COPPE/UFRJ II. Ttulo (srie)

iii AGRADECIMENTOS Universidade Federal do Rio de Janeiro, Coordenao dos Programas de PsGraduao em Engenharia e Universidade Federal do Cear, ao Departamento de Transportes do Centro de Tecnologia, ao Programa de Engenharia de Transportes, pela realizao do curso de Mestrado Interinstitucional na rea de Planejamento de Transportes. Aos meus orientadores Carlos David Nassi e Carlos Felipe Grangeiro Loureiro pela valiosa contribuio e principalmente por acreditarem em minha capacidade, me incentivando nos momentos mais importantes. Aos colegas e professores do mestrado, pela experincia repassada dentro e fora de sala de aula. Aos meus colegas de trabalho Rinaldo, Filipe e Anneliete, pelas idias e incentivo. Ao meu chefe Lcio Correia Lima, M.Sc. em Engenharia de Transportes pela COPPE, que me orientou e incentivou, permitindo que no momento final eu me dedicasse quase que integralmente essa dissertao. Aos meus irmos Liana, Rgys e Markus, pela amizade, carinho e incentivo em todos os momentos. Aos meus pais, Dona Vera e Sr. Gifoni, fontes de inspirao, pelo estmulo e orientao de vida. Juliana, minha esposa, por sua fora, carinho e compreenso nas ausncias em momento to especial de nossas vidas. A Deus, por tudo.

iv Resumo da Dissertao apresentada COPPE/UFRJ como parte dos requisitos necessrios para obteno do grau de Mestre em Cincias (M. Sc.).

INSTITUIES REGULATRIAS DO TRANSPORTE RODOVIRIO INTERMUNICIPAL DE PASSAGEIROS: O CASO DAS AGNCIAS REGULADORAS ESTADUAIS BRASILEIRAS Gontran Gifoni Neto Maro, 2002 Orientadores: Prof. Carlos David Nassi e Prof. Carlos Felipe Grangeiro Loureiro Programa: Engenharia de Transportes As mudanas na poltica do Estado brasileiro, que tem abandonado seu papel de provedor de infraestruturas e prestador de servios pblicos para assumir uma nova postura regulatria, resultaram no surgimento de novos modelos de regulao do sistema de transporte rodovirio intermunicipal de passageiros de longa distncia, alternativos ao modelo implcito tradicional, representado pelo Modelo DER. Baseados na adoo da figura das agncias reguladoras independentes, identificam-se no pas outros dois modelos regulatrios implantados recentemente no setor: o Modelo AGERBA e o Modelo AGERGS. Embora apresentem caractersticas em comum, originrias da natureza jurdica do rgo regulador, esses dois modelos divergem em relao distribuio das responsabilidades polticas, de planejamento, regulatrias e operacionais entre as instituies pertencentes a cada sistema regulatrio. Uma constatao importante que os trs modelos preservam as funes do rgo gestor, reforando a tese de que este no poder, a curto prazo, ser completamente substitudo pela agncia reguladora, caracterizando assim a tutela estatal sobre o servio pblico. Na anlise desenvolvida constata-se que a figura das agncias reguladoras responde por importantes inovaes do setor, mas enfrenta dificuldades de adaptao realidade jurdica brasileira, alm dos desafios inerentes regulao do sistema de transporte rodovirio intermunicipal de passageiros.

v Abstract of Thesis presented to COPPE/UFRJ as partial fulfillment of the requirements for the degree of Master of Science (M.Sc.)

REGULATORY INSTITUTIONS OF PASSENGER REGIONAL ROAD TRANSPORT: THE BRAZILIAN STATE REGULATORY AGENCIES CASE Gontran Gifoni Neto 2002, March Thesis Supervisors: Prof. Carlos David Nassi e Prof. Carlos Felipe Grangeiro Loureiro Department: Transport Engineering The changes on brazilian policy, which has abandoned its infrastructure and public service provider role to take a new regulatory action, resulted on the appearance of new regulation models of long distance passenger regional road transport, in opposition to the traditional implicit model, represented by DER Model. Based on the adoption of independent regulatory agencies, two other regulation models are presently identified: AGERBA Model and AGERGS Model. Although they present some common characteristics, originated from the legal nature of regulatory entity, these two models diverge regarding the distribution of policy, planning, regulatory and operational responsibilities among the institutions of each regulatory system. An important observation is that all three models preserve the management functions in a specific public entity, supporting the idea that, in a short time, it may not be completely substituted by the regulatory agency, then illustrating the state action over the public service. This work identifies important innovations introduced in the sector by the regulatory agencies, even though they face challenges in their adaptation to the Brazilian legal reality, besides the inherent difficulties founded in the passenger regional road transport system regulation.

vi NDICE 1. INTRODUO.............................................................................................. 1.1. OBJETIVOS............................................................................................. 1.2. JUSTIFICATIVA..................................................................................... 1.3. ESTRUTURA DA DISSERTAO....................................................... 2. A TEORIA DA REGULAO.................................................................... 2.1. INTRODUO....................................................................................... 2.1.1. Do Estado Liberal ao Estado Social.............................................. 2.1.2. Do Estado Social ao Estado Essencial.......................................... 2.2. FUNDAMENTOS ECONMICOS DA TEORIA DA REGULAO 2.2.1. A Regulao Econmica............................................................... 2.2.2. A Teoria do Bem Estar.................................................................. 2.2.3. A Teoria dos Monoplios Naturais............................................... 2.2.4. A Teoria dos Mercados Contestveis............................................ 2.3. A REGULAO TRADICIONAL......................................................... 2.3.1. Regulao Tarifria....................................................................... 2.3.2. Regulao da Entrada no Mercado................................................ 2.3.3. Intervalos Regulatrios................................................................. 2.3.4. Contratos de Concesso................................................................ 2.4. RISCOS REGULATRIOS.................................................................... 2.4.1. A Teoria da Captura...................................................................... 2.4.2. Custo-Benefcio da Regulao Econmica................................... 2.5. A NOVA ABORDAGEM REGULATRIA.......................................... 2.5.1. Estabelecendo-se Novos Marcos Regulatrios............................. 2.5.2. Introduo de Mecanismos de Incentivo Competio................ 2.5.3. Regulao da Concorrncia........................................................... 2.6. AS AGNCIAS REGULADORAS INDEPENDENTES....................... 2.6.1. Objetivos e Atribuies das Agncias Reguladoras...................... 2.6.2. Natureza Jurdica das Agncias Reguladoras................................ 2.6.3. Independncia das Agncias Reguladoras.................................... 2.6.4. Formas de Controle sobre as Agncias Reguladoras.................... 2.6.5. Especializao das Agncias Reguladoras.................................... 1 3 3 4 6 6 6 8 14 17 20 22 24 26 28 31 33 34 36 39 41 43 43 49 54 58 59 61 62 65 67

vii 2.6.6. Competncia na Intermediao de Conflitos e Arbitragem.......... 3. O TRANSPORTE RODOVIRIO INTERMUNICIPAL DE PASSAGEIROS NO BRASIL...................................................................... 3.1. A RELEVNCIA DO SETOR................................................................ 3.1.1. A Cadeia Produtiva de Transportes............................................... 3.2. O PRODUTO TRANSPORTE RODOVIRIO INTERMUNICIPAL DE PASSAGEIROS.............................................................................. 3.2.1. A Linha como Unidade de Produo e Consumo do Servio....... 3.2.2. A Formao do Preo do Servio.................................................. 3.2.3. A Estrutura de Produo dos Servios de Transporte Pblico...... 3.3. O MERCADO DE TRANSPORTE RODOVIRIO INTERMUNICIPAL DE PASSAGEIROS............................................. 3.3.1. O Mercado de Transporte Intermunicipal de Passageiros segundo a Teoria do Monoplio Natural...................................... 3.3.2. O Mercado de Transporte Intermunicipal de Passageiros segundo a Teoria dos Mercados Contestveis ............................. 3.3.3. Foras Competitivas no Mercado de Transporte Intermunicipal de Passageiros............................................................................... 3.4. A CRISE DO SETOR.............................................................................. 3.4.1. A Exposio de uma Realidade: O Sistema de Transporte Intermunicipal de Passageiros do Estado do Cear....................... 3.5. O DEBATE REGULAMENTAO VERSUS DESREGULAMENTAO DOS TRANSPORTES PBLICOS NO BRASIL................................................................................................... 101 4. O CASO DAS AGNCIAS REGULADORAS ESTADUAIS................... 110 4.1. TRS MODELOS INSTITUCIONAIS DE REGULAO DO SETOR DE TRANSPORTE RODOVIRIO INTERMUNICIPAL DE PASSAGEIROS.............................................................................. 111 4.1.1. O Modelo DER.............................................................................. 112 4.1.2. O Modelo AGERBA..................................................................... 117 4.1.3. O Modelo AGERGS...................................................................... 127 4.2. UMA AVALIAO DOS MODELOS LUZ DA TEORIA DA REGULAO........................................................................................ 141 96 90 93 88 86 85 79 81 83 84 75 76 77 70

viii 4.2.1. Definio de Atribuies e Distribuio de Competncias........... 142 4.2.2. Em Relao Formalizao do Sistema Regulatrio................... 144 4.2.3. Em Relao aos Modelos Implcito e Explcito de Regulao..... 148 4.2.4. Em Relao Preservao da Figura do rgo Gestor e Capacidade de Proceder a Desregulamentao do Setor............... 149 4.2.5. Em Relao Independncia dos rgos Reguladores................ 151 4.2.6. Em Relao s Formas de Controle Social sobre as Atividades de Regulao................................................................................. 155 4.2.7. Em Relao Cooperao Institucional para as Atividades de Defesa da Concorrncia e do Direito do Consumidor................... 156 4.2.8. Em Relao Especializao dos rgos Reguladores................ 158 4.2.9. Em Relao Competncia para Intermediao de Conflitos, Efetivao do rgo Regulador como Instncia Recursal Administrativa e Previso de Arbitragem.................................. 159 4.3. AS INOVAES E ESTRATGIAS IMPLANTADAS NO SETOR PELAS AGNCIAS REGULADORAS................................................. 160 4.4. AS DIFICULDADES E DESAFIOS ENFRENTADOS PELAS AGNCIAS REGULADORAS ESTADUAIS NA PRTICA DA REGULAO DE TRANSPORTES..................................................... 166 5. CONCLUSES E RECOMENDAES................................................... 171 REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS.................................................................... 179

ix NDICE DE FIGURAS Figura 2.1: Tringulo da Regulao........................................................................... 65

Figura 3.1: Fluxograma do Processo do Desenho Regulatrio.................................. 109 Figura 4.1: Organograma do DERT........................................................................... 117 Figura 4.2: Organograma da AGERBA..................................................................... 121 Figura 4.3: Organograma do DAER........................................................................... 129 Figura 4.4: Organograma da AGERGS...................................................................... 136 Figura 4.5: Modelos Implcitos x Explcito de Regulao do Setor de Transporte Rodovirio Intermunicipal de Passageiros.............................................. 149 Figura 4.6: O Tringulo da Regulao e os Modelos DER, AGERBA e AGERGS.. 152

x NDICE DE TABELAS Tabela 2.1: Tabela 2.2: Tabela 3.1: Tabela 3.2: Tabela 3.3: Tabela 3.4: Tabela 3.5: Trade-off da descentralizao vertical dos modelos regulatrios........ Trade-off da descentralizao horizontal dos modelos regulatrios... Importncia estrutural dos transportes rodovirios no dispositivo brasileiro de 1995................................................................................. Demanda mensal dos sistemas de transporte de passageiros do Estado do Cear................................................................................... Oferta mensal dos sistemas de transporte de passageiros do Estado do Cear............................................................................................... Indicadores operacionais dos sistemas de transporte de passageiros do Estado do Cear.............................................................................. Demanda potencial mensal do transporte intermunicipal de passageiros do Estado do Cear por macrozona, por tipo de linha e por tipo de tecnologia veicular............................................................. Tabela 3.6: Tabela 3.7: Tabela 3.8: Tabela 4.1: Situao das linhas por macrozona...................................................... Indicadores operacionais do sistema de transporte intermunicipal de passageiros do Estado do Cear........................................................... Demanda de passageiros embarcados no terminal intermunicipal Engo Joo Thom................................................................................. 100 Matriz de Anlise................................................................................. 141 98 98 98 97 97 96 78 68 69

1 1. INTRODUO

O Estado brasileiro tem atravessado um perodo de profundas mudanas estruturais, intensificadas na ltima dcada com a implantao do Programa Nacional de Desestatizao (Lei no 8031, de 1990), tendo progressivamente abandonado seu papel de Estado provedor de infraestruturas e prestador de servios pblicos para assumir uma nova postura de regulao e fiscalizao.

Esse processo foi iniciado com a privatizao de empresas estatais em diversos setores produtivos como siderurgia, indstria petroqumica e minerao, e consolidou-se a partir da delegao da prestao de servios pblicos para empresas privadas em setores como energia, telecomunicaes, transportes, entre outros. Nele identificam-se claros objetivos macroeconmicos, entre os quais o ajuste fiscal, a retomada da capacidade de investimento do Estado, a reestruturao da mquina pblica e a abertura aos mercados internacionais de capitais.

Dentro da reestruturao administrativa proposta pelo governo, surge a figura da Agncia Reguladora de Servios Pblicos, ocupando espao importante na execuo de polticas setoriais e sendo, na qualidade de figuras centrais da regulao econmica e da fiscalizao, objeto de grande discusso nacional sobre sua funo, estrutura organizacional e eficcia na consecuo dos objetivos almejados pelo pas: melhoria da qualidade dos servios prestados, universalizao desses servios, aumento da produtividade a partir da competio entre os agentes e o repasse de parte dos ganhos econmicos setoriais para os usurios traduzido em tarifas adequadas s polticas formuladas.

Analisando-se o setor de transporte rodovirio de passageiros, definido constitucionalmente como servio pblico, observa-se que ele apresenta duas peculiaridades importantes que o distinguem parcialmente dos demais setores de infraestrutura: (i) no se pode definitivamente caracteriz-lo como monoplio natural e (ii) historicamente no Brasil, ao

2 contrrio da maioria dos pases, esses servios j eram prestados pela iniciativa privada atravs de delegaes, passando, teoricamente, por uma reestruturao menos radical. Por outro lado, este setor tem enfrentado uma grave crise institucional e clama pela sua modernizao, que passa obrigatoriamente pela redefinio do papel do Estado na sua gesto (ARAGO et al., 2000).

Apesar de j ser operado pela iniciativa privada desde seus primrdios, ocorreram, nos anos recentes, vrias mudanas no setor de transporte rodovirio de passageiros, comuns para todas as esferas de governo: a implantao de novos marcos regulatrios, o surgimento de agentes produtores margem de regulamentao, a extino de organismos tradicionais e a criao de agncias reguladoras (BRASILEIRO e ARAGO, 2000).

Neste contexto surgiu, no ano de 1997 no Estado do Rio Grande do Sul, a primeira Agncia Reguladora Estadual de Servios Pblicos Delegados do pas. A Agncia Estadual de Regulao dos Servios Pblicos Delegados do Rio Grande do Sul - AGERGS nascia com competncia para atuar, entre outros, no setor de transporte rodovirio intermunicipal de passageiros (KRAUSE, 2001). O exemplo foi logo seguido por outros estados, embora no generalizado. No mbito federal foi criada em 2001, a Agncia Nacional de Transportes Terrestres ANTT.

Na presente pesquisa de dissertao prope-se avaliar a atuao das agncias estaduais na regulao dos servios de transporte intermunicipal de passageiros, excluindo-se o transporte metropolitano, a partir da comparao das novas estruturas institucionais do setor com a anterior, apontando os entraves e desafios desses novos modelos nos campos administrativo, econmico e jurdico, identificando o potencial a ser desenvolvido e o que realmente de novo tem sido apresentado para o setor.

3 1.1. OBJETIVOS

O objetivo geral da dissertao identificar e qualificar as mudanas ocorridas no setor de transporte rodovirio intermunicipal de passageiros (excluindo-se o transporte metropolitano), a partir da implantao das agncias reguladoras estaduais, comparando-se as estruturas institucionais anterior e atuais do setor.

Dentro desse objetivo geral, so precisados os objetivos especficos da pesquisa: realizar uma reviso da Teoria da Regulao Econmica, ressaltando-se os conceitos aplicados ao setor de transporte rodovirio intermunicipal de passageiros;

caracterizar o setor de transporte rodovirio intermunicipal de passageiros no Brasil;

caracterizar e diferenciar os modelos de regulao aplicados atualmente ao setor de transporte rodovirio intermunicipal de passageiros no Brasil;

identificar as inovaes e as estratgias implantadas no setor pelas agncias reguladoras;

apresentar as dificuldades e os desafios enfrentados pelas agncias reguladoras estaduais na regulao do servio de transporte rodovirio intermunicipal de passageiros.

1.2. JUSTIFICATIVA

Em concordncia com a poltica macroeconmica adotada pelo Brasil, resultado de um novo ciclo econmico de prestao privada dos servios pblicos, em se retirando o Estado

4 da sua prestao direta, necessrio se faz fortalecer o seu perfil regulador. A soluo adotada na esfera federal e em diversos estados brasileiros reside na figura das agncias reguladoras independentes.

No mbito estadual, em termos do sistema de transporte intermunicipal de passageiros, a introduo da figura da agncia reguladora aparece como uma alternativa ao modelo de regulao tradicionalmente utilizado para o setor, suscitando debates sobre a possibilidade da substituio dos tradicionais rgos gestores setoriais.

Devido natureza recente do fenmeno, poucos estudos abordaram especificamente a questo da regulao do setor de transporte intermunicipal de passageiros, que apresenta particularidades em relao aos demais setores de infraestrutura. A importncia do estudo est em identificar e avaliar, sob a luz da teoria da regulao, os modelos organizacionais de regulao do setor j implantados no Brasil, ressaltando suas vantagens e desvantagens, contribuindo para a formao de uma cultura regulatria em nosso pas.

1.3. ESTRUTURA DA DISSERTAO

No captulo 2, realiza-se uma reviso sobre o tema da Teoria da Regulao, iniciando-se pela contextualizao do momento atual de redimensionamento do papel a ser desempenhado pelo Estado brasileiro na conduo da economia e, conseqentemente, na regulao dos servios pblicos em nosso pas. A seguir, so definidos os conceitos da Regulao Econmica, as prticas da Regulao Tradicional, os riscos da atividade de regulao e a nova abordagem regulatria, caracterizada pela introduo da competio e a (re)regulao de mercados anteriormente tidos como monoplios naturais. Ao final do captulo, como parte das inovaes regulatrias surgidas em nosso pas, discute-se a figura da Agncia Reguladora de Servios Pblicos delegados, caracterizando-se sua natureza jurdica, suas funes, atribuies e objetivos. A sua estrutura institucional apresentada no captulo 4.

O captulo 3 apresenta uma caracterizao do setor de transporte rodovirio intermunicipal de passageiros de longo curso no Brasil. Comenta-se a importncia do setor dentro da economia do pas, as propriedades do produto, as caractersticas do mercado, a estrutura de custos das empresas, alm de ser caracterizado o cenrio atual de crise pelo qual atravessa o setor. No final, so abordadas a experincia britnica de desregulamentao dos transportes pblicos interurbanos e a experincia chilena de desregulamentao de transportes pblicos urbanos, bem como o debate tcnico nacional sobre a viabilidade da desregulamentao do transporte pblico tambm em nosso pas.

O captulo 4 apresenta os trs modelos institucionais atualmente aplicados na regulao do setor de transporte rodovirio intermunicipal de passageiros no pas: o Modelo DER, o Modelo AGERBA e o Modelo AGERGS. Em seguida, apresenta-se a metodologia da anlise emprica desenvolvida, explicitando-se o quadro de anlise utilizado. Na seqncia, procede-se a avaliao propriamente dita, baseada na Teoria da Regulao e nas caractersticas do mercado em questo, da prtica regulatria em cada um dos modelos, identificando-se suas estratgias, vantagens e limitaes, finalmente identificando-se as inovaes ocorridas no setor com a implantao das agncias reguladoras e os desafios enfrentados na prtica da regulao pelas agncias.

O captulo 5 apresenta as concluses gerais e as recomendaes do trabalho em face de futuros desenvolvimentos da pesquisa terica e emprica relativa ao tema.

6 2. A TEORIA DA REGULAO 2.1. INTRODUO A questo da regulao indiscutivelmente um dos principais pontos da atual agenda de discusses das sociedades modernas. O entendimento do conceito e das funes a serem desempenhadas pela regulao passa, necessariamente, pela compreenso do papel do Estado na economia.

2.1.1. Do Estado Liberal ao Estado Social

O Estado moderno, como resultado de sua evoluo histrica, assume duas formas distintas de orientao: (i) a liberal (sculos XVIII e XIX e tendncia predominante da atualidade) e (ii) a social (final do sculo XIX at incio dos anos 1970). Como nos lembra ROTH (1996), ele se distingue do feudalismo em trs caractersticas bsicas: (1) diferenciao entre esfera pblica e privada, contemplando interesses pessoais; (2) dissociao entre poderio poltico e poderio militar; e (3) separao entre funes administrativas e polticas, tornando-se autnomo da sociedade civil. O Estado liberal caracteriza-se pelo apoio ordem capitalista, limitando as suas intervenes nos campos social e econmico, estimulando a auto-regulao da sociedade em suas diversas esferas. No Brasil do primeiro perodo de ciclo liberal, os grandes investimentos em infraestrutura tiveram a participao de capitais privados internacionais (CAMPOS, 1996): as ferrovias e portos foram construdos por capitais ingleses e franceses, a eletricidade e as telecomunicaes por capitais americanos e canadenses, o servio de gua e esgoto do Rio de Janeiro e So Paulo pertenceu originalmente a capitais ingleses. O Estado social, por outro lado, assume uma natureza intervencionista, voltada para a reduo dos desajustes scio-econmicos decorrentes dos momentos de crise do sistema capitalista. A regulao estatal emerge como medida preventiva contra os abusos de mercado, envolvendo a ao do poder executivo por meio de rgos pblicos orientadores e

7 restritivos da ao da livre iniciativa. As prticas prescritas por Keynes e adotadas pelo governo norte-americano poca da depresso econmica de 1929 foram consolidadas com a Segunda Grande Guerra. No perodo compreendido entre as dcadas de 30 e 80 (sculo XX), o governo brasileiro passou a atuar diretamente no processo de substituio de importaes, nos casos em que a iniciativa privada revelou-se desinteressada ou escassa, direcionado pelo temor da escassez de produtos durante a guerra e por entender que havia chegado a oportunidade de desenvolver setores estratgicos para expanso econmica do pas. Segundo BENJ (1999), a interveno estatal na economia consagrava-se como prerrogativa nica para a coexistncia com a economia de mercado. Considerava-se que o esforo de industrializao nica forma possvel, segundo o pensamento predominante, de conseguir o desenvolvimento seria realizado pelos particulares nacionais e estrangeiros. O Estado deveria, por sua vez, fornecer a infraestrutura fsica e financeira necessrias para a industrializao. As tendncias da economia mundial, entretanto, impediram que o Estado se limitasse a promover a prestao daqueles servios, uma vez que culminava o processo de retirada do capital estrangeiro da rea de prestao de servios pblicos. S o Estado podia efetivar o enorme investimento necessrio para manter e ampliar a infraestrutura fsica e fornecer o crdito necessrio para os novos empreendimentos industriais (SARAVIA, 2000a). No Brasil, tal manifestao estatal, protecionista e intervencionista, resulta na assuno, pelo Estado, de funes empresariais, notadamente nos setores de infraestrutura. Esse arranjo institucional justificava-se pela necessidade de se otimizar a alocao das poupanas nacionais por meio do planejamento estatal, dando-se em um contexto de forte centralizao poltica. Segundo BENJ (1999), eram caractersticas do perodo: a) crescimento das poupanas nacionais acumuladas em poder do Estado; b) transformao de poupana em investimentos pblicos (empresas pblicas ou sociedades de economia mista controladas pelo Estado); c) aumento da participao do Estado na funo empresarial; d)

8 concentrao, pelos ocupantes dos papis das estruturas sociais do Estado, do poder poltico inerente associado ao poder empresarial. Para DE PAOLI e GULLI (1995), os mltiplos objetivos colocados para as empresas estatais operadoras dos servios pblicos (eficincia econmica, objetivos scio-macroeconmicos e oferta universalizante) seriam contraditrios, determinando um resultado nulo das foras individuais, o que seria uma das explicaes para a crise do modelo estatal de fornecimento dos servios pblicos italianos do final dos anos 70. Em linhas gerais, a definio dos oramentos empresariais das estatais confundia-se com a poltica fiscal do governo. A falta de rentabilidade dos investimentos e a baixa produtividade eram compensadas com crescente participao tributria, penalizando o contribuinte e favorecendo o inchao do corporativismo estatal. Como conseqncia, a asfixia do setor privado reduzia a capacidade de crescimento econmico nacional. 2.1.2. Do Estado Social ao Estado Essencial Em mbito internacional, a primeira crise do petrleo, no incio de 1973, evidenciaria o esgotamento do modelo intervencionista. A partir da segunda crise do petrleo, em 1979, sucessivos fenmenos de recesso, dficit fiscal, incremento dos nveis de desemprego, transbordamento dos contextos tradicionais das polticas sociais e perda geral da competitividade internacional, provocaram a crise global do Estado do Bem-estar (PUCEIRO, 1996). Com a crise financeira internacional de 1982-83, assistiu-se ao colapso generalizado das economias da Amrica Latina. Os Estados viram-se, por um lado, como proprietrios de gigantescos empreendimentos produtivos, ineficientes e mal geridos e, por outro lado, como devedores inadimplentes. O Brasil conheceu substancial atraso no desenvolvimento econmico e mais de uma dcada de completa estagnao com perversos ciclos de inflao e desemprego elevados.

9 A reao ao Estado-empresrio onipotente comea a surgir. AMARAL FILHO (1996) destaca que as noes clssicas de desenvolvimento econmico conduzido em polticas pblicas, sustentado por crnicos dficits oramentrios e fiscais, foram condenadas. Ao mesmo tempo o protecionismo, postulado da doutrina nacional desenvolvimentista, passou a ser fortemente questionado. SOUZA (1995) defende que o Estado importante para viabilizar aqueles que produzem bens e servios, sendo elemento subsidirio ao processo produtivo, mas s deve atuar quando a empresa privada livremente no puder faz-lo. Para os autores, h servios de carter universal (educao bsica, sade, entre outros) que fazem parte da agenda do Estado e no podem ser negligenciados em favor de atividades produtivas.

A prtica da funo pblica conheceu, desde o comeo da dcada de 80, dois grandes desafios: a necessidade de reduzir o dficit oramentrio e, em geral, a despesa pblica e as polticas de diminuio da mquina estatal. Tudo isso se entrelaava s transformaes dos sistemas produtivos e conseqente mudana das formas de emprego (SARAVIA, 2000b). A ineficcia crescente do Estado mostrava a necessidade de introduzir modificaes na forma como prestava suas atividades. A exigncia de quadros eficientes e capacitados tornava necessrio implementar profundas reformas na mquina estatal. BRESSER PEREIRA (1993) sustenta que apenas a reduo da interveno do Estado e a estabilizao no so suficientes para a garantia da retomada do crescimento econmico dos pases da Amrica Latina, no podendo ser um fim em si mesmas. A restaurao da capacidade de investimento pblico deve fazer parte da meta a ser atingida com as reformas econmicas, permitindo a definio de um novo modelo de interveno estatal. O autor defende a exausto do modelo de industrializao baseado na substituio de importaes. Para CAMPOS (1996), a reinveno do Estado no significa apenas tornar aplicveis ao governo os critrios de produtividade do setor privado. Implica tambm em mudar a forma de ao do Estado por vrios meios. O autor destaca trs elementos fundamentais adequao estatal: o processo de desestatizao, a terceirizao visando flexibilizao

10 produtiva atravs do setor econmico e os contratos de gerenciamento da infraestrutura. Espera-se que tais medidas ajudem a melhorar a qualidade dos servios pblicos, a aumentar a responsabilidade no setor pblico e a reduzir a carga fiscal em todos os nveis de governo. A longo prazo, a descentralizao administrativa e poltica oferece a nica esperana de desenvolvimento de atividades que so melhor gerenciadas em nvel local. A curto prazo, no entanto, a descentralizao levou, freqentemente, ao declnio no desempenho do setor pblico (CARNEIRO e ROCHA, 2000). A necessidade de flexibilizar a funo pblica orienta a discusso contempornea sobre os sistemas de emprego do Estado. Segundo a OECD (1990), o conceito de flexibilizao compreende o conjunto dos meios destinados a melhorar a eficcia das organizaes e sua capacidade de adaptao s variaes do contexto em que elas trabalham. Implica no abandono de mtodos universalistas, regulamentadores e centralizadores, em prol de uma atividade orientada para resultados, utilizando-se de mtodos de gesto de recursos humanos e financeiros baseados na descentralizao das responsabilidades. A idia geral subjacente de que a eficcia do setor pblico poderia ser aumentada pela aplicao de tcnicas e valores do setor privado, entre elas: reduzir o peso de regras e procedimentos para permitir uma maior iniciativa, aumentar a responsabilidade dos escales subordinados e a influncia dos clientes (PETERS, 1994). O Programa Nacional de Desestatizao (PND), criado pela Lei n 8.031, de 12 de abril de 1990, surge como elemento-chave desse processo, objetivando associar resultados econmicos atravs da reforma do Estado e da integrao aos mercados internacionais. As polticas pblicas nacionais seguiram uma orientao liberalizante, assumindo: (i) a reduo da mquina estatal; (ii) a privatizao de companhias estatais e de concessionrias de servios de utilidade pblica; e (iii) a abertura aos mercados internacionais, visando integrao da economia nacional ao comrcio exterior (BENJ, 1999).

11 VELASCO JR. (1997) divide o processo de desestatizao em duas fases. A primeira delas, em Sarney, Collor e Itamar Franco, apresenta um perodo associado privatizao de empresas industriais. A segunda, no governo Fernando Henrique, associada privatizao dos servios pblicos. BRESSER PEREIRA et al. (1993) defendem que as reformas devem conter tambm uma promessa confivel de extenso da cidadania social e que a postura neoliberal seria equivocadamente tolerante em relao aos custos sociais das reformas econmicas, porque partiriam do pressuposto de que, uma vez desregulamentada a economia, os mercados surgiriam e seu funcionamento faria com que os recursos fossem realocados adequadamente entre os setores e atividades. No entendimento dos autores, os mercados no necessariamente surgem com a competio e, mesmo quando os principais mercados esto presentes, a realocao de recursos para tornar economias eficientes pode ser muito extensiva para acontecer sem um grande envolvimento do Estado. Desse processo de adequao a uma nova realidade, emerge o conceito de Estado Regulador. Sua fundamentao reside na premissa de que a sociedade tem condies de resolver por si, de forma mais eficiente, mais descentralizada e menos custosa, grande parte de seus problemas (BENJ, 1999). A noo de Estado regulador situa-se no centro do espectro que vai da doutrina do estatismo absoluto at a total liberalizao das foras de mercado. Comporta um vasto leque de opes quanto natureza da ao regulatria, com reflexos sobre as formas de control-la (CAMPOS et al., 2000). Neste sentido, busca-se alcanar o que FREITAS (1995) denominou de Estado Essencial, nem mnimo nem mximo, mas suficiente e eficiente na satisfao das necessidades coletivas pblicas. Na viso de SMITH (1993), o Estado tem, necessariamente, de desempenhar um papel forte nesses perodos de rpidas transformaes. Uma vez alcanado um novo equilbrio, o Estado ser mais forte, ou mais fraco, dependendo das questes especficas em pauta. De um lado, o Estado emergente certamente abandonar muitas de suas funes empresariais

12 tradicionais, relativas propriedade direta de empresas produtivas. De outro, ser preciso desenvolver uma nova modalidade de regulao estatal, na qual as autoridades exeram mais poder e tenham capacidade para fiscalizar a operao dos mercados privados, fomentar a modernizao tecnolgica e colocar em ao polticas sociais compensatrias. Segundo VELASCO JR. (1997), a discusso sobre a reforma do Estado no est associada a uma meta apenas indicativa de reduo do seu tamanho ou do escopo de suas atividades, mas natureza e ao nvel de sua interveno. Mesmo imaginando que a atividade de regulao dos servios tidos como pblicos seja um dos papis no questionados a ser desempenhado pelo Estado, a extenso e a forma de exercer este papel fornecem um campo seguro para divergncias, pois o cancelamento de regras existentes, e a instituio de novas regras, no so implementadas sem perdedores visveis e vencedores nem sempre to visveis. PUCEIRO (1996) defende a mudana da noo de setor pblico a partir da reestruturao da administrao pblica em torno da diferenciao entre administrao e poltica. Os objetivos das instituies corresponderiam poltica e, sua execuo, a uma burocracia tcnica especializada, treinada para o desenvolvimento de procedimentos objetivos e racionais. Segundo a autora, destacava-se poca: (i) a irrelevncia da distino entre administrao e poltica, (ii) o carter restritivo e relativo da racionalidade administrativa e (iii) os conflitos e bloqueios dos processos de deciso. A redefinio do papel do Estado, deixando de ser o responsvel direto pelo desenvolvimento econmico e social, pela via da produo de bens e servios, para fortalecer-se na funo de promotor e regulador desse desenvolvimento, consta explicitamente do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, aprovado pelo Presidente da Repblica em novembro de 1995. De outro lado, entende-se que, para tal, e este o objetivo do plano, necessrio reforar a governana a capacidade de governo do Estado atravs da transio programada de um tipo de administrao pblica burocrtica, rgida e ineficiente, voltada para si prpria e para o controle interno, para uma

13 administrao pblica gerencial, flexvel e eficiente, voltada para o atendimento do cidado. BRESSER PEREIRA (1996) enfatiza o carter social-democrata da proposta ao dizer que no se pretende retirar o Estado da economia, mas aumentar a governana do Estado, fornecendo os meios financeiros e administrativos para que possa intervir efetivamente, sempre que o mercado no tiver condio de coordenar adequadamente a economia. O novo papel do Estado o de facilitar para que a economia se torne internacionalmente competitiva. A regulao e a interveno continuam necessrias na educao, na sade, na cultura, no desenvolvimento tecnolgico e nos investimentos em infraestrutura. Para FRISCHTAK (1995) e VELASCO JR. (1997), alm do papel regulador, caber ao novo Estado desenvolvimentista outros dois importantes papis. Primeiro, o relacionado realizao de investimentos: (i) os que complementam e induzem os investimentos do setor privado; (ii) os que visam reas que apresentam grandes externalidades, onde o setor privado normalmente no investiria (educao e sade bsicas, outros segmentos de infraestrutura social); e (iii) os que visam produo de bens sociais que devam estar disponveis para todos os cidados, independente do seu nvel de renda. Segundo, a funo de prover um quadro macroeconmico estvel e previsvel, de forma a permitir que, em nvel microeconmico, os agentes, ao estarem suficientemente informados para tomar suas decises, possam contribuir para a estabilidade e eficincia dos diversos mercados. Uma hiptese que, na medida em que o Estado brasileiro consiga avanar nestes papis, estar em melhores condies de obter o aval da sociedade para o de regulador. E, neste sentido, estariam afastadas as preocupaes de que a mesma incapacidade do Estado em prover os servios pblicos ocorra no seu novo papel de regulador. Pode-se concluir desse pensamento que o sucesso do modelo das agncias reguladoras depender indiretamente dos resultados da poltica macroeconmica governamental de estabilizao e ajuste fiscal, reformas administrativa e previdenciria, fortalecimento do setor financeiro, e at da efetividade dos programas sociais.

14 Para NESTOR e MAHBOOBI (2000), a consecuo de objetivos no-comerciais foi considerada mais econmica, na maioria dos pases, atravs da propriedade do Estado do que por meio de regulaes distncia, avaliando-se com base nos custos transacionais/administrativos do controle, bem como nas assimetrias de informao entre o Estado e a empresa. As inovaes tecnolgicas ajudaram a inclinar a balana a favor da privatizao na medida em que os progressos da tecnologia de informao tornaram mais barata a transparncia do relacionamento distncia, justificando a poltica da regulao ao invs da prestao direta do servio pblico. Como as assimetrias de informao entre as empresas esto se tornando menos pronunciadas, o controle pelo mercado poderia ser mais eficaz. Segundo BENJ (1999), a evoluo tecnolgica e a ampliao dos mercados alteraram o papel da regulao na economia moderna, consistindo o desafio regulatrio atual, no domnio dos servios de utilidade pblica, em estabelecer o equilbrio entre a regulao independente daqueles servios que mantm a condio de monoplio natural e a gradual desregulamentao dos segmentos competitivos. A delegao de servios pblicos envolve um novo formato da atuao reguladora do Estado, compreendendo um complexo equilbrio de objetivos. Ao Estado cabe proteger, de forma institucionalizada, investidores e consumidores. Investidores desejam um sistema regulatrio estvel e previsvel para que o processo de acumulao de capital possa se materializar. J os consumidores, desejam ser protegidos da prtica de preos abusivos e receber servios universais e de qualidade. 2.2. FUNDAMENTOS ECONMICOS DA TEORIA DA REGULAO De uma forma abrangente, ORTIZ (1993) define regulao como atividade normativa pela qual o governo condiciona, corrige e altera os parmetros naturais e espontneos do mercado, impondo determinadas exigncias ou requisitos atuao dos agentes econmicos. O autor distingue duas formas de regulao: polcia econmica e regulao econmica. A primeira a regulao externa, que se refere s condies de segurana,

15 salubridade, proteo ao meio ambiente e localizao fsica em que se desenvolve a atividade econmica. J a regulao econmica diz respeito a setores submetidos a interveno, centrando-se fundamentalmente na entrada e sada da atividade e afetando as condies econmicas em que a atividade se desenvolve: o quantum de produo, as zonas ou mercados em que atua cada empresa, os preos ou retribuies que percebem em decorrncia da atividade e o negcio mesmo em que consiste a atividade. No sentido amplo, regulao pode ser concebida como toda forma de interveno do Estado na economia. Para uma interpretao menos abrangente, regulao equivale interveno estatal na economia que no se efetiva pela participao direta na atividade econmica (como agente), mas se concretiza mediante condicionamento, coordenao e disciplina da atividade econmica privada (SWANN, 1988). CARROL (1993) entende por regulao uma srie de expedientes que visam assegurar que o desempenho por agentes privados de atividades julgadas relevantes para a sociedade atenda a critrios globais de sustentabilidade econmica e social. Assim, a regulao visa a evitar que agentes econmicos atrados por tais reas de atividade se orientem exclusivamente pela estabilidade financeira, como seria natural a agentes privados atuando livremente no mercado. Restringindo-se prtica regulatria nas agncias reguladoras, KRAUSE (2001) define regulao como o somatrio de atos contnuos referentes prestao dos servios pblicos delegados que se suportam numa relao contratual entre delegante e delegatrio, bem como na aproximao de todas as partes envolvidas, buscando o conhecimento, a convivncia e a conciliao. Distanciando-se, porm, quando exaurida a mediao, para decidir com absoluta autonomia, iseno e eqidistncia. A regulao no to somente um ato econmico ou jurdico. Est no seu cerne o equilbrio dos contratos, a qualidade dos servios prestados e a conseqente satisfao dos usurios. Em termos formais, FIGUEIREDO (1999) define regulao de servio pblico como a atividade administrativa desempenhada por pessoa jurdica de direito pblico, consistente

16 no disciplinamento, na regulamentao, na fiscalizao e no controle do servio prestado por outro ente da Administrao Pblica ou por concessionrio, permissionrio ou autorizatrio do servio pblico, luz de poderes que lhe tenham sido, por lei, atribudos para a busca da adequao daquele servio, do respeito s regras fixadoras da poltica tarifria, da harmonizao, do equilbrio e da composio dos interesses de todos os envolvidos na prestao deste servio, bem como da aplicao de penalidades pela inobservncia das regras condutoras da sua execuo. Analisando-se pelo ngulo oposto, BILBO (1995) entende por desregulao ou desregulamentao o conjunto de medidas que tm por objeto a diminuio no somente do volume, mas tambm da importncia das normas jurdicas em uma determinada atividade. Segundo DROMI (1997), desregular no significa no regular, mas somente diminuir qualitativa e quantitativamente a regulao estatal, ampliando-se a liberdade de atuao dos particulares. Classicamente, A Economia da Regulao se subdivide em trs grandes temas, a saber: poltica antitruste, regulao econmica e regulao no-econmica (SWANN, 1988; HOLDEN e RAJAPATIRANA, 1995; VISCUSI et al., 1995; PROSSER, 1997). O primeiro tema lida com o controle do abuso do poder econmico por parte de empresas em ambiente de concorrncia imperfeita, abuso esse que traz grandes prejuzos para o consumidor, mas tambm para os demais setores produtivos. O segundo trata de situaes tpicas de monoplio natural, nos quais no apenas h ao predatria de grandes empresas, mas tambm caractersticas estruturais de determinados setores que impem limites concorrncia (por exemplo, presena de economias de escala e de rendimentos decrescentes). Em tal situao, o Estado interfere, entre outros aspectos, nas condies de entrada e sada do setor, na quantidade e qualidade da produo, assim como na formao do preo.

17 Por fim, o terceiro ramo da Economia de Regulao trata daquelas intervenes na produo com vistas a se reduzirem, prevenirem ou remediarem danos sociais, incluindo-se os danos sade e ao meio-ambiente decorrentes dos riscos produzidos na produo de determinados bens. 2.2.1 A Regulao Econmica A Teoria da Regulao Econmica est relacionada ao controle do funcionamento de determinados setores da atividade econmica considerados essenciais ou bsicos para a vida econmica e social nas sociedades e que, por outras caractersticas que sero discutidas mais adiante, fazem com que a relao entre produtor e usurio (ou consumidor) requeira alguma forma de interveno pblica. Segundo a Teoria Econmica, a interveno do Estado na economia teria por funo regular desequilbrios do mercado e promover o desenvolvimento econmico. As diretrizes dessa interveno seriam: a) a maximizao da utilidade coletiva, b) fomentar, mas tambm estabilizar, o crescimento econmico, c) redistribuir a renda. Assim agindo, o Estado visaria aperfeioar o mecanismo de livre mercado, mas tambm corrigir o desvio na alocao tima dos recursos e da maximizao da eficincia, que ocorrem quando o mercado se afasta do modelo de concorrncia perfeita (SANTOS e ORRICO FILHO, 1996a; BENJ, 1999). A interveno do Estado nas atividades econmicas em uma economia de mercado justifica-se pelo fato de esse mercado apresentar disfunes denominadas falhas de mercado, que o fazem se afastar dos paradigmas de eficincia produtiva e eficcia alocativa. BUTTON (1991) e BELLI (1997) apresentam como falhas clssicas: a) concorrncia imperfeita (monoplios, oligoplios e lucros rentistas): quando a misso do Estado seria a de impor barreiras aos agentes econmicos monopolizados ou oligopolizados, na sua tendncia de aumentarem os preos e reduzirem a produo, afastando-se do critrio de otimalidade de Pareto, e tambm de praticarem

18 discriminaes entre seus clientes. No caso especfico de lucro rentista, o Estado viria compensar eventuais injustias distributivas, quando um agente controla uma fonte de recursos mais barata do que as que dispem seus concorrentes, extraindo da situao um lucro extraordinrio. A soluo clssica utilizada durante muitos anos por diversos pases para evitar essa falha de mercado e mesmo uma regulamentao mais ativa foi a criao de monoplios pblicos nos setores de infraestrutura, da o aparecimento de empresas pblicas como Eletrobrs, Telebrs, Portobrs, entre outras (RODRIGUES, 1997); b) externalidades: em determinados setores, os custos sociais da produo no se refletem integralmente nos preos, gerando-se para seus consumidores benefcios (externalidades positivas, por exemplo para o usurio de transporte individual, que no paga o custo do investimento virio) e, para os demais membros da sociedade, custos (externalidades negativas, tais como a poluio e os engarrafamentos). A interveno estatal visa, aqui, a evitar desperdcios econmicos e compensar desequilbrios entre custos e benefcios sociais e privados; c) insatisfao da taxa de retorno e excesso de competio: trata-se, aqui, do caso dos monoplios naturais, onde a estrutura de custos (custo mdio decrescente) s permite a permanncia de um nmero reduzido de fornecedores. Se o Estado no impuser um controle na entrada de empresas no setor, os produtores a estabelecidos estaro sujeitos runa, sem que, contudo, ocorra a vitria do mais eficiente, e sim a do mais inescrupuloso. Uma vez o campo limpo de concorrentes, esse poder assumir posturas predatrias de monopolista. Assim sendo, apenas um ou poucos produtores so admitidos no setor, mas esto sujeitos a restries no que tange fixao dos preos e das quantidades; d) falhas de informao: o bom funcionamento de um mercado competitivo pressupe que os consumidores possuam informaes satisfatrias sobre os bens e servios a adquirir, o que freqentemente no ocorre quando o produtor teme os custos da produo das informaes devidas ou simplesmente no deseja esclarecer plenamente o consumidor. Novamente, a

19 interveno estatal tida como um meio para produzir as informaes necessrias, porm ausentes, ou para instar os produtores a produzirem-nas; e) outras razes: a literatura ainda enumera como outras falhas: 1) a escassez de determinados bens essenciais ou condies de produo (por exemplo, nas telecomunicaes as freqncias de transmisso), 2) situaes de desigualdade de poder de negociao (casos de monopsnios, mas tambm de poder geralmente inferior de negociao dos assalariados); 3) necessidades de racionalizao, quando essa dificilmente atingida pelos mecanismos de mercado; 4) situaes de risco moral, tipicamente presentes quando o comprador no se identifica com o pagador da compra (por exemplo, no caso de servios previdencirios, no qual o consumidor perde interesse em racionalizar o seu consumo, geralmente em grande parte pago pelo governo ou outros segurados); 5) razes de interesses estratgico-militares e 6) de poltica social (SANTOS e ORRICO FILHO, 1996a). Para o exerccio dessas suas funes, o Estado dispe de um arsenal vasto de instrumentos, que podem, conforme proposta de BUTTON (1992), ser classificados em: instrumentos fiscais: impostos e taxas, multas, incentivos fiscais, subsdios, poltica tarifria, controle e acompanhamento de custos, preos; instrumentos de comando e controle: controle de entrada e sada do mercado, controles da qualidade e quantidade da produo; no caso mais extremo, execuo direta de atividades econmicas com base na propriedade estatal dos meios de produo; demais instrumentos: legislao e medidas antitruste, disposio de informaes obrigatrias, regulamentao da responsabilidade civil e a criao de direitos negociveis de propriedade (os produtores adquirem o direito de produzir externalidades negativas desde que compensem ao governo ou aos diretamente afetados) . incluindo-se o tabelamento de

20

O enfoque analtico da Teoria do Bem Estar, Teoria do Monoplio Natural e Teoria dos Mercados Contestveis gerou a Economia da Regulao, que d um tratamento normativo ao comportamento dos agentes econmicos, visando coibir as prticas de monoplio e garantir o bem estar social, j que a presena de imperfeies impede que o mercado seja capaz de formar, por meio de preos e quantidades, o ajuste necessrio entre oferta e demanda. 2.2.2. A Teoria do Bem Estar Os princpios bsicos que nortearam as iniciativas no campo da regulao econmica at os anos 70 se fundamentaram na anlise tradicional do bem estar. a partir da que se tornou efetivamente possvel para a teoria econmica tratar de uma maneira formalizada a interveno do Estado na economia. Como sabido, uma das principais preocupaes de Adam Smith, alm das causas do crescimento econmico, era demonstrar que a busca do interesse individual atravs da atividade econmica, produzindo e trocando bens, conduziria necessariamente ao bem comum. Esta demonstrao, caso tivesse sucesso, fatalmente teria como corolrio o carter desnecessrio, e at mesmo nocivo, de qualquer interferncia nesta busca, pelos indivduos, de seu interesse privado na esfera econmica. Obviamente, a atividade regulatria do Estado, ao estabelecer preos, quantidades, padres de qualidade ou metas de investimento seria um exemplo tpico de uma interferncia intil ou nociva na busca do auto-interesse. Isto, a menos que existissem circunstncias especficas em que a busca do interesse privado no conduzisse, necessariamente, ao bem comum (falhas de mercado). Em termos gerais e de forma pouco rigorosa, pode-se afirmar que a anlise do bem estar busca definir sob que condies a busca do auto-interesse na atividade econmica conduz ao bem comum e sob quais condies ela no o faz. O Teorema Fundamental do Bem Estar Social afirma: a) se existir um nmero suficiente de mercados; b) se todos os consumidores e produtores se comportarem competitivamente; e

21 c) se existir um equilbrio, ento a alocao de recursos ser tima no sentido de Pareto (quando existe a otimizao dos excedentes do produtor e do consumidor, se tornando impossvel aumentar o bem-estar de um indivduo sem piorar a situao de qualquer outro) (ROSSETI, 1997). A existncia de mercados em nmero suficiente diz respeito diretamente ao problema das externalidades, verificado sempre que uma atividade de natureza econmica de um agente gerar um custo ou um benefcio, sem que o agente em questo tenha que arcar com este custo ou possa ser remunerado pelo benefcio. Assim, as externalidades surgem em funo da ausncia de um mercado que determine a alocao deste custo ou benefcio. Quando isto ocorre, custos e benefcios que poderiam ser minimizados ou maximizados socialmente deixam de s-lo, logo o mercado falha na tarefa de gerar um timo paretiano. A soluo advogada seria a interferncia econmica do Estado atravs de, por exemplo, impostos ou subsdios, de forma a promover um nvel superior de bem estar social. A condio b, referente ao comportamento competitivo dos agentes, encontra sua expresso mais convencional na anlise dos monoplios, especificamente os chamados monoplios naturais, aqueles em que, devido presena de retornos crescentes de escala, toda a demanda (ou sua quase totalidade) pode ser atendida, a um preo que cubra o custo de oportunidade, por um nico ofertante. Por fim, a condio c tambm no atendida porque, de forma bastante simplificada, nesta situao, caso a firma operasse no ponto de equilbrio timo de Pareto definido pela equao preo igual a custo marginal ela teria prejuzo, visto que o preo seria menor do que o custo mdio de longo prazo, uma vez que os retornos crescentes de escala determinam que o custo mdio de longo prazo seja maior do que o custo marginal. Nesta situao, a tarefa do regulador seria ento discriminar custos e arbitrar uma taxa de retorno adequada sobrevivncia da firma monopolista, minimizando suas possibilidades de extrao de renda econmica.

22 2.2.3. A Teoria dos Monoplios Naturais Os investimentos dos setores de infraestrutura possuem uma srie de caractersticas que justificaram, historicamente, a interveno do governo direta ou administrativa para assegurar a proviso destes servios: - primeiramente, a existncia de economias de escala e de escopo fez com que estes investimentos apresentassem a caracterstica de monoplio natural, quando uma nica firma capaz de prover o mercado a um menor custo do que qualquer outra estrutura de mercado, dado um determinado nvel de demanda (BELLI, 1997); - em segundo lugar, os investimentos apresentam elevada intensidade de capital, com grande prazo de maturao, o que envolve condies financeiras adequadas para mitigar riscos provocados pelo descasamento entre o prazo de maturao do investimento e o cronograma de pagamento do financiamento; - em terceiro lugar, trata-se de investimentos em ativos com elevado grau de especificidade e custos irrecuperveis (sunk costs). A especificidades dos ativos e a sua pouca flexibilidade para usos alternativos geram elevados custos de planejamento, adaptao e monitoramento das interaes entre agentes com limitada capacidade de coleta e processamento de informaes. Como nesse ambiente incerto e complexo podem proliferar aes oportunistas, a internalizao da produo passa a ser uma ao estratgica para minimizar os custos de transao na busca de valorizao de ativos pelas empresas (WILLIAMSON, 1985); - em quarto lugar, so investimentos em redes, cujas caractersticas tecnolgicas geram complementaridades que favorecem a coordenao das atividades em detrimento da competio. Da mesma forma, estas caractersticas tambm funcionam como incentivo para estruturas monoplicas visando a reduo de custos de transao e a mitigao de riscos de perdas de coordenao (KLEIN e GRAY, 1997);

23 - em quinto lugar, esto sujeitos obrigao jurdica de fornecimento, pelo fato de os servios serem considerados bsicos para as atividades econmicas e sociais. Por esta razo, esses servios so definidos como servios pblicos, embora este conceito tenha um forte carter histrico e cultural. Aqui prevalece a noo de servios cuja proviso deve ser garantida pelo Estado (MORAES, 1997; POSSAS et al., 1997). possvel identificar dois modelos conceituais bsicos, o francs e anglo-saxo. O modelo francs foi o mais normativo e explcito, tendo sido elencado, inclusive, em dispositivo constitucional. Por sua vez o modelo anglo-saxo mais pragmtico, estando associado ao suplementar do Estado para suprir eventual deficincia no fornecimento desses servios por parte do setor privado. com base nesses modelos que a evidncia emprica define um maior ou menor grau de regulao ou interveno direta estatal para a proviso de servios pblicos; - finalmente, estes investimentos incorrem em externalidades, que podem se manifestar pelo lado da oferta e pelo lado da demanda. Retendo-se aqui seus aspectos positivos, podem ocorrer em funo de o valor gerado pelos investimentos ser maior que aquele pago pelo usurio (consumidor). Vale registrar que o fato de o aumento do nmero de usurios levar a maior utilidade coletiva e individual das redes e dos servios, tem sido a justificativa para a garantia da universalizao dos servios, ou seja, a extenso ampla do acesso a esses servios com base em preos mdicos. Segundo CRAMPES e ESTACHE (1997), as circunstncias em que o monoplio pode ser mais eficiente do que a competio so bem conhecidas: operaes em que haja largas economias de escala e situaes em que se deseje internalizar externalidades. A conjugao das caractersticas analisadas anteriormente gerou a justificativa econmica para que, em geral, o Estado assumisse o papel de provedor direto de servios de infraestrutura. A constituio de monoplios legais foi uma resposta s incertezas do ambiente institucional e s particularidades dos ativos e da base tcnica. A esse respeito, importante detalhar a diferena entre monoplio natural e monoplio legal. Enquanto naquele, conforme analisado, a presena de uma nica firma a forma mais eficiente de organizao da indstria (custo menor de produo do que qualquer outra

24 situao), no monoplio legal, uma firma pode se tornar monopolista porque um rgo de governo franqueou-lhe uma parte do mercado. Em contrapartida, a firma se submete ao regulamento de sua conduta como controle de preos e qualidade dos produtos. Por um lado, a relao custo-benefcio privada por ser maior do que a social desencorajava os investimentos privados nessas infraestruturas. Por outro lado, o risco de desperdcio no caso do investimento em mais de uma rede, numa mesma rea geogrfica, e a necessidade de coordenao das diversas partes dos sistemas fortaleceram a concepo de que, em geral, uma estrutura monoplica verticalizada seria a mais eficiente para a organizao industrial da maior parte dos setores de infraestrutura. As elevadas incertezas inerentes operao desses setores, compostos por ativos com elevada especificidade e prazos de maturao, levou a uma conformao institucional, oriunda do Ps-Guerra, que permitiu superar os gaps de informao e a complexidade existente, ao promover coordenao econmica e ordenao comportamental. 2.2.4. A Teoria dos Mercados Contestveis Desenvolvida por BAUMOL et al. (1988) durante a dcada de 70, a Teoria dos Mercados Contestveis considera que o comportamento competitivo a melhor meta a se buscar com a regulao, quando esta for necessria. Segundo os autores, mesmo os monoplios naturais, considerados por diversos autores como o campo privilegiado para a regulao, podem encontrar-se em uma situao que leve as empresas a um comportamento competitivo. Segundo BAUMOL et al. (1988), os dois pontos bsicos da Teoria da Contestabilidade so os conceitos de mercado contestvel e sustentabilidade. O mercado contestvel aquele acessvel a entrantes potenciais, com as seguintes propriedades: (i) Os entrantes potenciais no se defrontam com barreiras entrada ou sada e podem, sem restrio, servir mesma demanda e utilizar as mesmas tcnicas produtivas das firmas sem incorrerem em custos no comuns quelas. (ii) Os entrantes potenciais avaliam a lucratividade da entrada com base nos preos das firmas atuantes e reconhecem que, embora uma expanso da produo da

25 indstria leve prtica de preos menores no mercado, esto dispostos a pratic-los e assumem que podero vender na quantidade demandada pelo mercado aos seus prprios preos e podero obter lucro. Para RAMOS (1997), a principal conseqncia terica deste conceito que um mercado com pequeno nmero de firmas ou mesmo um monoplio natural tender a adotar preos competitivos para evitar a entrada lucrativa de um novo empreendedor. Segundo esta Teoria, uma configurao industrial dita sustentvel quando h um vetor de preo e um conjunto de vetores de produtos, um para cada uma das firmas na configurao, com trs propriedades: (i) as quantidades demandadas pelo mercado, aos preos em questo, devem ser iguais soma dos produtos de todas as firmas na configurao; (2) os preos devem produzir para cada firma receitas no inferiores que o custo de produo dos produtos (incorporando ao custo uma taxa de lucro normal); (3) no h oportunidade de entrada que parea lucrativa para os entrantes potenciais que considerem os preos das firmas atuantes como fixo (BAUMOL et al., 1988). A idia bsica para RAMOS (1997) que no haja subsdios cruzados em um dado mercado, uma vez que estes implicam em que os produtos que subsidiam outros so fortes candidatos entrada competitiva de um novo produtor, concluindo que um setor onde atualmente exista subsdio cruzado s poder ser realmente sustentvel se as firmas atuantes forem obrigadas a atender a todas as faixas do mercado. Ora, essa obrigao s poder ser imposta se houver regulao. A Teoria dos Mercados Contestveis tem sido usada como base para muitas polticas de regulao por se aproximar mais da realidade que o ideal clssico da concorrncia perfeita e do monoplio. Entretanto, trata-se apenas de mais um modelo normativo e nem sempre encontra paralelo na realidade. Como destacaram SANTOS e ORRICO FILHO (1996b), a hiptese da contestabilidade abriu um flanco na teoria da regulao na medida em que os modelos de competio imperfeita, principalmente o monoplio natural, sempre constituram um adequado suporte

26 intelectual para a ao do Estado. Com o trabalho de Baumol e colaboradores, a reforma regulatria em curso nos ltimos anos, em vrios pases e setores econmicos, adquiriu um efetivo embasamento intelectual. Resta verificar se os resultados obtidos pela implantao dos novos paradigmas da interveno pblica, a mdio e longo prazo, e para distintas situaes, confirmaro as hipteses do iderio neoliberal agora dominante ou apontaro fortemente seus possveis equvocos. 2.3. A REGULAO TRADICIONAL Historicamente, a regulao assumiu diferentes feies, adequando-se s peculiaridades scio-culturais de cada espao nacional, tais como o nvel do desenvolvimento econmico e tecnolgico, a estrutura institucional (preceitos constitucionais, sistema legal e tradio de administrao pblica), as presses dos diferentes grupos de interesse (grandes usurios, empresas, consumidores residenciais) e a doutrina econmica dominante (VISCUSI et al., 1995). Em linhas gerais, verificou-se uma tendncia regulao implcita dos setores de infraestrutura, em razo de o rgo regulador inserir-se em autarquias ou mesmo empresas mistas e estatais (geralmente um rgo gestor ou at mesmo uma empresa operadora estatal). Nesse contexto, os planos de investimento e a poltica de preos das prestadoras desses servios foram utilizados como instrumentos de promoo de bem estar social e de universalizao dos servios. Nessa concepo, tais setores assumiram carter estratgico, sendo alvo de polticas industriais de interveno direta do Estado, viabilizando a constituio de monoplios pblicos que tinham reduzido grau de internacionalizao e operavam em mercados nacionais bem definidos. Essa forma de regulao implcita era fortemente influenciada pela tradio francesa, com sua noo multidimensional de servios pblicos: ideolgica, legal e instrumental (LAMORT, 1995). A noo ideolgica iguala a definio de servio pblico de interesse geral, identificada, pelo Estado, como atividade que satisfaz s necessidades dirias da populao e que tem uma funo social justificando, assim, a atuao estatal como

27 provedor direto desses servios. Por sua vez, a noo legal de servio pblico envolve a definio de aparatos constitucionais que estabelecem as prerrogativas estatais e regras legais especficas influenciadas pelo Direito Romano. Finalmente, a noo instrumental trata dos diferentes matizes em poder do Estado para intervir na vida econmica, envolvendo desde rgos administrativos tradicionais at atividades produtivas. Para maiores detalhes do modelo francs, ver BRASILEIRO (1995a). Mesmo em pases anglo-saxes, onde a interveno pblica vista de forma muito mais pragmtica, a regulao tambm ocorreu de forma implcita, como foi o caso do Reino Unido. No caso norte-americano, pas onde o Estado no assumiu diretamente a operao dos servios pblicos, as concessionrias eram identificadas como empresas fornecedoras de servios vitais para indivduos e negcios, sendo necessrio impor limites, por meio de um rgo regulador, para garantir quantidades adequadas e qualidade dos servios (DE PAOLI e GULLI, 1995). Por essa razo, pode-se verificar que a tradio norte-americana foi a que mais desenvolveu um arcabouo regulatrio explcito e institucional para o tratamento da questo dos monoplios de fornecimento de servios pblicos. Os Estados Unidos, com base em sua forte tradio liberal e federalista, instituram um detalhado arcabouo jurdico para combater trustes e cartis, consolidando diversas comisses reguladoras locais e uma ampla literatura emprica sobre o tema da regulao de servios pblicos (VISCUSI et al., 1995). A regulao tradicional constitui uma interveno voltada a no induzir maior concorrncia, mas a substitu-la por instrumentos e metas administradas publicamente em atividades econmicas caracterizadas pelas falhas de mercado (POSSAS et al., 1997). A seguir sero analisados os principais instrumentos adotados segundo a abordagem regulatria tradicional, que configura um padro de regulao ativa, por meio de rgido controle de entrada, tarifas e monitorao de contratos para assegurar metas de expanso dos servios e de universalizao do atendimento.

28 2.3.1. Regulao Tarifria

Um dos aspectos mais relevantes da regulao econmica a busca de um modelo tarifrio que preserve os interesses dos consumidores, garanta a rentabilidade dos investidores e estimule a eficincia setorial, tarefa das mais complexas tendo em vista o contexto de informao assimtrica (PIRES e PICCININI, 1998).

A escolha do critrio tarifrio inclui, entre outras coisas, a forma de controle e ajuste dos preos a serem cobrados, o grau de liberdade de variao destes preos de acordo com as diferentes categorias de consumidores e a estrutura de produtos e servio sobre a qual incidem (POSSAS et al., 1997). Os objetivos de uma poltica tarifria admitem a seguinte sistematizao (FARINA et al., 1997):

objetivo financeiro - eficincia produtiva: cobertura dos custos do servio, que devem ser os menores custos de produo possveis para a firma;

objetivo econmico - eficincia alocativa: aproximando o preo do custo marginal e incentivando a produtividade, a qualidade, a modernizao e a inovao em um nvel adequado de competio (VISCUSI et al., 1995);

objetivo social - eficincia distributiva: garantia de adequado acesso do servio pblico a todos, minimizando os efeitos distributivos adversos aos consumidores, decorrentes das vantagens de informao possudas pelas firmas.

POSSAS et al. (1997) e BURNS e ESTACHE (1998) apresentam tambm como objetivo a eficincia dinmica, conceito que considera o mercado como ambiente seletivo, ou seja, com capacidade de selecionar inovaes de produto e de processos que resultem em

29 reduo futura de custos e preos e em melhoria da qualidade dos produtos. Entre as modalidades mais utilizadas nos regimes tarifrios tradicionais esto: a) tarifao pelo custo marginal. Segundo BAUMOL e SIDAK (1994), a misso regulatria deve determinar regras de comportamento para a empresa monopolista como se esta estivesse operando sob livre mercado, pois, teoricamente, a eficincia econmica ocorre quando, sob concorrncia perfeita, os preos igualam-se aos custos marginais. Entretanto, a grande dificuldade de aplicao do princpio do custo marginal na tarifao dos setores de infraestrutura deve-se ao fato de que esses servios envolvem vultuosos investimentos em capital fixo e, em geral, apresentam retornos crescentes de escala (custos marginais decrescentes). Isto significa que a tarifao pura e simples pelos custos marginais geraria o risco de no remunerar nem mesmo a parcela de capital varivel utilizada para o atendimento ao consumidor. A literatura desenvolveu trs alternativas de second-best cobrana de preos iguais ao custo marginal. A primeira seria a cobrana de um mark-up uniforme de todos os consumidores para cobertura dos custos fixos. Entretanto, como as preferncias so diferenciadas e desconhecidas, esta interveno pode trazer ineficincias e inclusive excluir consumidores de baixa renda do mercado (ARMSTRONG et al., 1994); A segunda soluo de second-best para a distribuio dos custos fixos, mas tambm prejudicada pela assimetria de informaes, a adoo da Regra de Ramsey, que estabelece que esta distribuio deve ser feita na proporo inversa das elasticidades das demandas dos consumidores, visando evitar perdas econmicas para as concessionrias e de bem-estar para os consumidores (VISCUSI et al., 1995). No entanto, alm dos problemas tcnicos provocados pela assimetria de informaes, esse mtodo confronta-se com restries regulatrias relacionadas s caractersticas do servio pblico, tais como universalizao, razoabilidade e preos no-discriminatrios e geograficamente uniformes. De acordo com VISCUSI et al. (1995), a despeito de todos os esforos tericos, o critrio de tarifao pelo custo marginal traz uma srie de dificuldades para sua aplicao prtica,

30 cabendo destacar as seguintes: assimetrias informacionais; penalizao dos usurios de pico pelo acrscimo dos custos fixos; anlise de custo-benefcio para o desenvolvimento e a adoo de medidores adequados de consumo (digitais); e aquisio de expertise para modelagem de previso de elasticidade e de curvas de demanda. b) tarifao pela taxa de retorno. A terceira alternativa a cobrana de preos iguais aos custos mdios, soluo tradicionalmente adotada, permitindo a viabilizao concomitante da universalizao dos servios e da cobertura dos custos fixos, cabendo ao regulador a sua fiscalizao (KAHN, 1988). Consiste na adio aos custos de margem contendo uma taxa de retorno considerada adequada como custo de oportunidade. Entretanto, tal configurao implica na possibilidade de ocorrncia de preos de monoplio e entrada de firmas ineficientes, tornando necessria a atuao reguladora do Estado tanto no estabelecimento de barreiras institucionais entrada quanto na regulao de preos, de forma a evitar o repasse automtico dos custos e o sobreinvestimento e a garantir a proteo do consumidor (VICKERS e YARROW, 1991). Uma variante tarifao pelo custo mdio a tarifa definida em licitao, onde a taxa de retorno no fixada por regulamentao e sim definida pelo proponente. Na medida em que este tem de justificar sua proposta, o Poder Pblico pode reduzir a assimetria de informao da qual sofre, alm de induzir o operador a buscar eficincia. Em contrapartida, a garantia de qualidade pode ser prejudicada se as empresas no tiverem incentivo ao investimento, e toda a estratgia de reduo de preos pode ser anulada mediante conluio de preos (PIRES e PICCININI, 1998). Os principais problemas da tarifao pela taxa de retorno, tambm conhecido como mtodo do custo do servio, so (POSSAS et al., 1997): (i) a dificuldade de avaliar os custos, que servem de base para determinao do preo, especialmente devido assimetria de informaes; (ii) o carter controvertido da definio dos custos (histricos ou de reproduo); (iii) a indefinio a priori da taxa de retorno arbitrada.

31 No que tange reviso tarifria, devem-se decidir os seguintes aspectos (KERF et al., 1998): (i) seleo dos parmetros indexadores para os diversos fatores de custos; (ii) freqncia dos ajustes tarifrios; (iii) procedimentos para a reviso tarifria; (iv) proteo especial contra a variao de determinados custos; (v) preservao de incentivos eficincia; (vi) efeitos do processo de reajuste de preos no comportamento do operador.

2.3.2. Regulao da Entrada no Mercado As restries entrada so geralmente justificadas como medida para evitar duplicaes de infraestruturas antieconmicas, para viabilizar subsdios cruzados entre grupos sociais de diferente poder de compra mas com igual necessidade e direito de acesso ao servio essencial, ou at, com a mesma finalidade, instituir monoplios mltiplos que se definiram como apropriados (EHRHARDT e BURDON, 1999). Entretanto, h de se verificar, em cada caso concreto, at que ponto essas premissas se verificam. Para POSSAS et al. (1997), a discusso da presena e magnitude varivel das barreiras entrada em setores de infraestrutura exige uma investigao dos fatores que geram um determinado perfil e derivam de estudos da organizao industrial: (i) diferenciao de produtos, identificando a presena de elementos como marca, controle do design, da tecnologia e dos canais de distribuio, que venham a dificultar a entrada de um novo concorrente; (ii) vantagens absolutas de custo, com a exclusividade a recursos essenciais como tecnologia e fontes de matria prima; (iii) presena de economias de escala, com elevada escala mnima de viabilizao econmica da operao; (iv) presena de sunk costs que criem riscos elevados de perda ao sair do mercado antes da depreciao dos investimentos realizados. Segundo a regulao tradicional, a criao de barreiras institucionais entrada e sada do mercado, por meio de autorizao ou contratos de permisso/concesso, torna-se necessria para garantir a eficincia produtiva, situao na qual, como visto, uma firma monopolista pode explorar as economias de escala e produzir ao menor custo possvel. Ao mesmo tempo, esses contratos devem estipular prazos para a concesso e disciplinar a sada dos

32 investidores, criando mecanismos que evitem prejuzos aos consumidores com uma eventual desistncia operacional da firma monopolista. Em particular, a necessidade da constituio de barreiras institucionais entrada fica bem evidenciada a partir da argumentao da teoria dos mercados contestveis (BAUMOL et al., 1988). Segundo a teoria, se os bens produzidos no so homogneos, havendo a possibilidade de contestabilidade em segmentos de operao de uma firma sob regime de monoplio natural, a prtica de subsdios cruzados, por parte de uma firma multiproduto, pode resultar em uma situao de cream skimming, isto , na criao de oportunidade de entrada de uma nova firma que atuaria apenas na oferta dos servios mais rentveis do setor, a preos mais baixos que a empresa incumbente (empresa j estabelecida). Logo, no caso da impossibilidade poltica de eliminao de subsdios, a proibio legal de entrada de novas firmas torna-se necessria para a manuteno do monoplio natural. Experincias existem em diversas infraestruturas (por exemplo, no abastecimento de gua e no saneamento; mas poder-se-ia tambm verific-las no transporte pblico urbano e regional), nas quais certa liberalizao das condies de entrada permite que provedores alternativos possam suprir alguma parte das necessidades de servio, sem duplicar ruinosamente a capacidade da rede. Onde isso for possvel, a ao do Estado deve incentivar a integrao desses provedores alternativos com o sistema principal, aumentando a eficincia e eficcia das condies gerais de proviso. Nesse contexto, limitaes entrada s fazem sentido quando existe risco ambiental envolvido, ou quando a manuteno do monoplio geral seria um requisito essencial de incentivo ao investimento privado. Mas esses casos so bem raros (EHRHARDT e BURDON, 1999). A necessidade de criao de barreiras institucionais entrada prpria de um monoplio natural normativo (no sustentado), que se diferencia do monoplio natural positivo (ou sustentado) pelo fato de que nesta ltima situao o monoplio o resultado das aes desreguladas das firmas. As barreiras entrada so necessrias porque no monoplio natural normativo a incumbente (firma j estabelecida) incapaz de expulsar as entrantes,

33 que atuariam, caso no fossem impedidas legalmente, em nichos de mercado (WOGELSANG e MITCHELL, 1997). 2.3.3. Intervalos Regulatrios O perodo compreendido entre as revises de preos na prestao de servios pblicos conhecido como intervalo regulatrio, sendo caracterizado por incertezas tanto para as firmas como para os consumidores, pois as condies inicialmente estabelecidas podem alterar com o decorrer do tempo, resultando em benefcio ou em prejuzo para qualquer das partes. A definio do intervalo revisional feita no contrato inicial de concesso e est diretamente relacionada ao grau de averso ao risco dos agentes econmicos. Por exemplo, um menor intervalo desejvel no caso de uma grande averso ao risco, o que melhora a eficincia alocativa, uma vez que os preos estariam sempre prximos aos custos. Entretanto, isto significaria baixos incentivos eficincia produtiva, visto que a firma seria estimulada a reduzir custos devido ao curto intervalo de reviso tarifria (PIRES e PICCININI, 1998). De acordo com PIRES e PICCININI (1998), no caso da taxa interna de retorno, trs aspectos relevantes devem ser considerados na definio do intervalo regulatrio: (i) recomendvel um maior espaamento entre as revises, tendo em vista os elevados custos diretos incorridos em cada processo revisional (audincias, consultas); (ii) como os preos permanecem fixos durante o perodo, existe um incentivo potencial para que a concessionria se beneficie temporariamente da reduo de custos de produo do servio, at que esta reduo seja detectada pela agncia reguladora e, aps a reviso, repassada aos consumidores; (iii) a tentativa do regulador em reduzir lucros extraordinrios pode levar as firmas a subinvestirem no perodo final do intervalo regulatrio, para evitar o risco de holdup, quando o regulador modifica a taxa de retorno logo aps a firma ter feito o investimento.

34 No regime de tarifao pelo custo marginal, quanto maior for a averso ao risco da concessionria, maior ser seu esforo em repassar para os preos, durante os processos revisionais, um mark-up sobre os custos marginais, com o objetivo de minimizar os sunk costs incorridos ao longo do intervalo regulatrio. No mtodo tarifrio do price-cap, como veremos a seguir, o intervalo regulatrio no deve ser nem to curto, aumentando o risco regulatrio das firmas ao reduzir sua oportunidade de apropriar lucros extraordinrios, nem to extenso, de modo que inviabilize a apropriao, pelos consumidores, de uma reduo imprevista de custos. 2.3.4. Contratos de Concesso

Os contratos costumam apresentar grandes variaes entre si, pois seu contedo e forma dependem do objeto e da forma da delegao. Em setores onde existe um marco regulatrio bem detalhado, os textos podem ser mais simples, uma vez que boa parte das normas j se encontra pr-especificada nos diplomas legais (KERF et al, 1998). Podem apresentar diversos graus de flexibilidade, dependendo das caractersticas da atividade e do nvel de confiana entre as partes. Geralmente os contratos em setores que s recentemente passaram a praticar concesso tendem a ser mais rgidos e detalhados (KLEIN, 1998). So questes centrais do desenho de contratos de concesso (CRAMPES e ESTACHE, 1997; KERF et al., 1998):

(i) objeto do contrato: este resultar da poltica de estrutura do mercado, que poder optar por uma verticalizao, com vistas a se obter uma alocao tima dos recursos e at uma atratividade aos investidores; ou, ao contrrio, uma poltica de desverticalizao, com o objetivo de diversificar a estrutura de produo e instigar a competio; (ii) a perspectiva de lucratividade; (iii) alocao dos riscos. Aqui, a literatura distingue: a) riscos de especificao do

contrato, b) riscos construtivos, c) riscos de custos operacionais, d) riscos de receita, e)

35 riscos financeiros, f) riscos polticos, e g) riscos de fora maior (KERF at al., 1998); em princpio, os riscos devem ser assumidos por aquela parte que tiver melhores condies de faz-lo; (iv) os incentivos ao desempenho, a serem intimamente relacionados com a poltica de preos (KLEIN, 1998); (v) alocao de responsabilidades e atribuies: essencial que as responsabilidades sejam claramente distribudas; tal distribuio no deve, alm disso, obstruir a eficincia dos servios; (vi) programa de investimentos e respectivas fontes de financiamento; (vii) propriedade dos ativos.

Segundo MORAES (1997), trao marcante no contrato de concesso a prerrogativa do poder pblico de alterar unilateralmente as clusulas regulamentares ou de servio, desde que mantidas as clusulas econmicas, atinentes remunerao da concessionria ou do permissionrio, intangveis, por fora de garantias constitucionais, legais e contratuais. O poder de modificar unilateralmente o contrato administrativo irrenuncivel, mas no pode onerar o concessionrio, quebrando ou alterando a equao econmico-financeira.

Para CRAMPES e ESTACHE (1997), um contrato de concesso jamais poder ser completo, primeiro porque so muitas as contingncias associadas (tecnologia, preo dos insumos, ambiente regulatrio, entre outras) e muitas dessas so imprevisveis; segundo porque o custo de monitorao ou de aquisio das informaes bastante elevado. Se os prazos forem elevados, ter-se-ia uma terceira causa. O bom desenho de um contrato de concesso determinante para a eficcia da regulao, ao mesmo tempo em que contribui para a reduo de seus custos, na medida em que reduzem-se as renegociaes do contrato, dispendiosas e muito freqentes. GUASCH (2000) mostra que cerca de 65% de todas as concesses de infraestrutura so renegociadas

36 e cerca de 85% de todas as renegociaes ocorrem nos primeiros 4 anos da adjudicao, sendo o tempo mdio entre o incio do contrato e a primeira renegociao de 2,19 anos. Em relao ao mtodo de regulao tarifria, ESTACHE (2000) afirma que a probabilidade de renegociao, que de 9% no mtodo do custo do servio, aumenta para 56% no caso mtodo de price caps. J quanto ao tipo de regulao, a probabilidade de renegociao cai de 70% no caso de ser ativa, orientada pelos meios, como na tutela estatal, para o patamar de 18% no caso da regulao reativa, orientada por resultados. Adicionalmente, avaliando a probabilidade de renegociao a partir do critrio de julgamento da proposta vencedora na licitao, o autor estipula uma probabilidade de 92% de ocorrncia da renegociao quando escolhido o critrio de tarifa mnima, 29% para o critrio de maior pagamento nico pela outorga e 12% para o critrio de maior pagamento anual pela outorga. 2.4. RISCOS REGULATRIOS JONES (1994) destaca os trs principais problemas da regulao: (i) os custos da regulao serem maiores que os custos de oportunidade de uso de recursos pblicos; (ii) os reguladores podem no ser perfeitos e com alguma freqncia no alcanar os objetivos iniciais, introduzindo distores que levem a lucros extraordinrios ou subinvestimentos; (iii) a regulao pode ser campo frtil para a corrupo na medida em que os funcionrios encarregados da regulao sejam capturados pelos agentes. Abstraindo-se da discusso sobre custos da regulao e honestidade/capacidade dos reguladores, a principal causa dos problemas regulatrios relaciona-se com a assimetria de informaes. Segundo RESENDE (1997) e BELLI (1997), o fenmeno da informao assimtrica envolve duas dimenses principais: uma exgena, denominada de seleo adversa, provocada pelo fato de o regulador no ter o mesmo nvel de informaes que a firma regulada a respeito de fatores exgenos que afetam a eficincia da firma (parmetros tecnolgicos, comportamento da demanda); a outra endgena, conhecida como risco moral, provocado pelo fato de somente a firma ter conhecimento do resultado de determinados movimentos intrinsecamente endgenos (custos, resultados de medidas

37 administrativas), o que gera a possibilidade de manipulao do esforo pelas firmas, objetivando vantagens na reviso dos contratos ou na estipulao de metas regulatrias. Por isso, embora fundamental, a regulao normativa do governo no est imune imperfeio. O n grdio da ao regulatria reside, principalmente, nos conflitos de interesse entre firmas, governo e consumidores. Esses objetivos divergentes, aliados s assimetrias de informao existentes e as repetidas interaes administrativas entre regulador e regulado podem gerar riscos de captura do rgo regulador, que poderia assim, passar a confundir o interesse geral com o interesse da firma regulada (BERG e TSCHIRHART, 1988). Progressivamente, no apenas os limites do campo regulatrio comearam a ser questionados, como at mesmo o sentido da regulao foi objeto de reviso crtica. Neste processo houve um passo terico fundamental quando anlise das falhas de mercado: a teoria econmica veio acrescentar, a partir dos anos 70, a anlise das falhas de governo. Como a atuao do governo no orientada pela busca do lucro, novos conceitos teriam de ser criados ou incorporados discusso sobre os determinantes, restries e efeitos da atuao do governo na economia. Surgem dois conceitos que se tornariam fundamentais na anlise da regulao econmica: grupos de presso e rent seeking. Segundo OLSON (1965), os grupos de presso so caracterizados como associaes que visam promover o interesse comum de seus membros, cumprindo seu objetivo atravs da proviso de bens coletivos ou pblicos a seus membros. De acordo com a teoria, grupos de tamanhos diferentes, ainda que possuindo interesses comuns, tm probabilidades desiguais de se organizarem para uma ao coletiva, na ausncia de incentivos seletivos ou de coao. Grupos pequenos e com interesses homogneos tm maior pretenso a se comportarem como privilegiados, e a fugirem a um padro de no cooperao racional. A razo desse fato que nestes grupos a contribuio individual e os benefcios decorrentes so perceptveis para o grupo como um todo; de outra forma, sendo perceptvel o benefcio lquido a ser auferido pelos atores, a ao coletiva pode se dar de maneira voluntria.

38 Segundo OLSON (1982), os bens pblicos ou coletivos esto sujeitos ao dos grupos organizados, os quais se beneficiam diferenciadamente destes bens e repartem os custos com a coletividade, caracterizando-se coalizes distributivas, que reduzem a eficincia e a renda agregada da sociedade, ao tempo em que reduzem sua capacidade de se adaptar a novas circunstncias, atravs de novas tecnologias e da realocao de recursos. Os grupos de presso objetivam a busca de rendas no econmicas - rent-seeking. A definio convencional de renda econmica a do retorno obtido alm do custo de oportunidade de um recurso econmico. As rendas podem ser obtidas pela operao do sistema de preos, quando tendem a gerar aumento do produto social, traduzindo-se em busca de lucro na produo, ou por fatores alheios ao sistema de preos relativos (por exemplo regulamentao governamental), sendo uma busca artificial, uma vez que no estimula a produo. A perda de bem estar social decorrente da criao de monoplio onde antes vigorava a concorrncia perfeita no se limita reduo do excedente do consumidor (medido pelo peso morto do monoplio), mas tambm ao custo do monopolista para a obteno do direito de exclusividade da produo naquele mercado e ao custo dos recursos empregados pelo grupo de interesse dos consumidores para impedir o sucesso do virtual monopolista, na medida em que estes recursos poderiam estar sendo utilizados produtivamente. Em situaes concretas, dificilmente a atividade regulatria ir se defrontar com apenas dois grupos de interesse. As prticas de rent-seeking, e o conseqente montante de recursos desperdiados, sero determinadas pela atuao do agente regulador. Caso sua atuao seja esperada e idnea, nenhum dos grupos de interesse tomar iniciativas no sentido de buscas no econmicas (rent seeking). Com o surgimento dos dois conceitos, grupos de interesse e rent-seeking, o Estado deixou de ser visto, no papel de agente regulador, como entidade cuja atuao econmica estava fundamentalmente voltada para o bem pblico, podendo tanto os legisladores encarregados pelas normas que orientam a atividade regulatria, quanto os burocratas responsveis pela implementao e fiscalizao, estarem sujeitos a cooptao por parte dos grupos de

39 interesse e envolvidos em atividades de rent-seeking, com prejuzos ao bem estar social. Essas abordagens do processo regulatrio ficaram conhecidas como Teoria da Captura, pois discutem as formas e conseqncias da captura das instituies reguladoras do Estado por interesses privados. 2.4.1. A Teoria da Captura As primeiras verses da Teoria da Captura apresentavam a deficincia de simetria em relao ao regulador benevolente. Se antes o agente regulador era visto como essencialmente voltado para o bem estar social, agora ele passava a ser visto como rgo que apenas sancionava passivamente os interesses privados das empresas reguladas. STIGLER (1971) apresentou um avano analtico ao especificar uma funo-objetivo do agente regulador em que sua utilidade deriva de sua remunerao e dos votos dos eleitores, mas foi PELTZMAN (1976) que estabeleceu parmetros mais sofisticados de anlise, criando uma funo-objetivo do regulador em funo de apoio poltico M, sendo definida como M(P,r), onde P o nvel da tarifa do agente regulado e r sua taxa de lucro. A hiptese de PELTZMAN (1976) que o agente regulador procura conquistar o mximo de apoio possvel de ambos os grupos: dos consumidores mantendo a tarifa to baixa quanto puder, da indstria garantindo a maior taxa de lucro vivel. Supe-se uma taxa marginal de substituio decrescente entre P e r, isto , existe um limite nas possibilidades que o regulador pode variar uma maior tarifa por um retorno maior, ou um retorno menor por uma tarifa menor, e permanecer com o mesmo nvel de apoio que antes. A primeira concluso que pode ser extrada do modelo de Peltzman que o agente regulador no ir estabelecer a tarifa nem ao nvel equivalente ao que vigoraria se a indstria fosse competitiva, nem ao nvel monopolista, mas intermedirio entre os dois. Uma concluso interessante diz respeito a quais indstrias seriam reguladas. Com efeito, dados os formatos de M(P,r) e da funo r(P), no poderiam ser reguladas indstrias em

40 que o regulador estabelecesse como tarifa que maximiza sua funo de apoio, P*, um valor prximo da eqidistncia dos valores em vigor caso a indstria fosse monopolista ou concorrencial, porque qualquer um dos dois grupos (consumidores ou produtores) teria pouco a ganhar da imposio da regulao, quer em termos de reduo da tarifa, quer em termos do aumento da taxa de retorno. BECKER (1983) estabeleceu um modelo em que o agente regulador apenas responde ao volume de presso exercido pelos grupos de interesse, o qual depende: a) inversamente do nmero de seus membros; b) diretamente dos recursos utilizados. O volume de riqueza transferido de um grupo a outro dependeria positivamente da presso do grupo que exerce o rent-seeking e negativamente do volume de presso por parte do grupo que sofre a transferncia de sua renda. O autor inova ao inserir uma perda de bem estar originada da prpria atividade regulatria (X), determinando que o ganho do grupo vitorioso seja inferior renda transferida do grupo perdedor. Segue-se da, que este peso da atividade regulatria acaba por servir como uma limitao s atividades regulatrias ineficientes, ocorrendo que o crescimento marginal de X leva a uma crescente resistncia dos grupos perdedores a maiores transferncias ao grupo vitorioso, o que acaba desestimulando o esforo destes ltimos por maiores valores de rendas no econmicas. Os trs modelos deslocam o eixo do debate sobre regulao para um ponto muito distante da correo de falhas de mercado, tornando-se a questo regulatria um objeto de estudo em si mesma, onde a caracterizao de grupos de interesse em uma dada indstria, que se formam visando rent-seeking passou a ser uma etapa fundamental do processo de compreenso das caractersticas da atividade de regulao econmica. Segundo CRAMPES e ESTACHE (1997), a partir de ento, tanto o governo quanto as firmas, e mesmo os consumidores, passaram a ser encarados como entidades complexas usando suas informaes privadas de acordo com interesses prprios.

41 HART (1995) apresenta outra contribuio importante para a compreenso do problema da captura, a teoria do agente-principal, cuja abordagem est relacionada com as questes relativas tanto assimetria de informaes quanto quelas relacionadas aos direitos de propriedade envolvendo o relacionamento entre dois atores econmicos: a firma regulada (agente) e a agncia reguladora (principal). Segundo o autor, tendo em vista que o primeiro detm as informaes necessrias para que o segundo exera a atividade regulatria com eficcia, o principal busca estabelecer um sistema de compensao (contrato) que motive o agente a agir de acordo com seus interesses. 2.4.2. Custo-Benefcio da Regulao Econmica Qualquer regulao implica na montagem de um aparelho administrativo capaz de garantir o cumprimento e a racionalidade dos regulamentos, o que de maneira alguma deixar de repercutir no bolso do contribuinte. Isso exige, pois, dispndios na elaborao de leis, na montagem de organismos gerenciadores, na organizao de procedimentos de outorga, em pagamento de salrio a tcnicos qualificados, no custeamento de operaes de controle, na aquisio e operao de sistemas de informao, e muitos, muitos mais outros investimentos e desembolsos (VISCUSI et al. 1995). Ao analisarem o custo-benefcio de cada tipo de regulao - regulao antitruste, social, econmica - GUASCH e HAHN (1997) concluem que nos dois primeiros casos no se pode questionar economicamente a viabilidade da regulao uma vez que os benefcios decorrentes sempre superariam os custos do aparato regulatrio. Entretanto, em relao especificamente regulao econmica, os autores avaliaram que esta regulao no totalmente indesejvel, mas pode trazer conseqncias econmicas indesejveis, j que em vrios casos estudados os benefcios auferidos so, em muito, inferiores aos custos da regulao. Dessa forma, GUASCH e HAHN (1997) defendem a remoo da poltica regulatria em setores onde no exista clara razo econmica para sustent-la e o planejamento de estratgias regulatrias conforme fatores como expertise burocrtica, disponibilidade de

42 recursos, restries polticas e, principalmente, da avaliao preliminar dos impactos econmicos. BELLI (1997) defende que no caso do governo ter que intervir em um setor, deve levantar preliminarmente os custos e benefcios dessa atuao e garantir que os benefcios sero superiores. Para JONES (1994), a regulao apropriada deve maximizar os benefcios de remover as falhas de mercado existentes em relao aos custos da interveno governamental, devendo haver um balano entre os custos de se regulamentar ou desregulamentar um setor. Dessa forma, sem desprezar a necessidade da regulao para os casos onde ela se revela como necessria, urge que o ato regulatrio seja feito com o extremo cuidado, garantindose a mxima efetividade para com os fins ltimos e minimizando-se os custos administrativos e econmicos resultantes. Esse princpio leva ao corolrio que o desenho da regulao requer um planejamento minucioso, que considere as necessidades e os objetivos concretos de interveno, otimize os meios para alcan-los, assim como dimensione adequadamente os instrumentos organizacionais (ARAGO et al, 2000). Abordando o custo das agncias estaduais, CAPELETTO (2000) informa ser comum, em rgos reguladores multissetoriais de pases desenvolvidos, estabelecer-se como dispndio mximo aceitvel um dlar por habitante/ano. Ressaltando-se que a preocupao com a qualidade dos servios um aspecto praticamente superado na maioria daqueles, seria razovel que, ao se considerar os custos da fiscalizao obrigatria e de outras providncias regulatrias para se garantir a qualidade, se estabelecesse como meta que as agncias estaduais brasileiras no custassem mais do que aquele patamar. De acordo com CAPELLETTO (2000), a experincia prtica da agncia gacha, da qual conselheiro, permite antever ser possvel se fazer boa regulao dos servios pblicos concedidos com dispndio mximo de um real por habitante/ano. preciso, entretanto, no esquecer que as realidades so desiguais, mesmo dentro do Brasil, variando-se o nmero de delegatrios e servios delegados, a rea geogrfica e a populao.

43 2.5. A NOVA ABORDAGEM REGULATRIA As revolues tecnolgicas, polticas e sociais, que contriburam para a reduo da escala mnima necessria ao fornecimento de diversos servios de infraestrutura e para a presso de demanda por maior customizao de servios fizeram com que as economias de diversificao, em certos casos, passassem a ser mais significativas do que as economias de escala, viabilizando a entrada de novos agentes. Alm disso, a existncia de ineficincias regulatrias no controle de empresas privadas, especialmente nos Estados Unidos, incentivou movimentos de reformulao das prticas regulatrias, que envolviam pesados custos oramentrios, com rigidez e atraso nas decises e aumento do risco de captura das agncias reguladoras pelas firmas (SCHWARTZ, 1997). Neste ambiente de transio, verifica-se um ponto de inflexo nas polticas regulatrias, que assumem duas vertentes concomitantes. A primeira a reforma dos instrumentos regulatrios tradicionais, que passam a ser complementados por mecanismos de incentivos eficincia produtiva. A segunda a introduo de uma nova forma de interveno regulatria nos setores de infraestrutura, configurando um padro de regulao reativa, caracterizado por uma ao destinada preveno e represso de condutas anticompetitivas (antitruste), de acionamento mais eventual (POSSAS et al., 1997). 2.5.1. Estabelecendo-se Novos Marcos Regulatrios O processo de regulao da infraestrutura est condicionado a uma ampla reestruturao dos setores, conduzindo ao desmonte de situaes de monoplio natural, separando determinadas atividades de outras e regulando diferentemente os segmentos potencialmente competitivos. Nessa diretriz, alguns servios deixam de ostentar a configurao de servio pblico, no sentido tradicional da expresso (MORAES, 1997).

44 CASSAGNE (1994) define marcos regulatrios como o conjunto de normas aplicveis a um determinado setor. Atendendo s caractersticas especficas de determinado servio pblico e s repercusses econmicas da sua prestao, o regramento da delegao adotar diferentes normas e condies, em que sero ponderados os diversos elementos: prazo, tarifas, direitos e obrigaes da concessionria, indicaes de investimento, etc., de forma a prover adequada prestao do servio pblico concedido. Para CRAMPES e ESTACHE (1997), ao se projetar um regime regulatrio para a concesso de servios pblicos iniciativa privada, o governo dever responder trs questes importantes: (i) quanto a firma regulada dever pagar pelos direitos de concesso; (ii) quanto dever receber a firma regulada para cobertura de seus custos de proviso do servio (incluindo o lucro justo); (iii) como dever ser arrecadado esse valor, se do mercado ou atravs de algum subsdio pblico. Ao longo do tempo, com a transformao por que passa a estrutura de mercado nas diversas indstrias, as autoridades reguladoras podem concluir que a melhor poltica seja a de desregulamentao parcial ou total, para estimular o aumento da competitividade (MORAES, 1997). No caso brasileiro, quando a tendncia de privatizao das empresas estatais alcana os servios de utilidade pblica, diversos autores reconhecem a necessidade de se revisar o Direito Administrativo. AMARAL FILHO (1996) alerta que preciso repensar com urgncia no s o Estado, como o sistema jurdico que lhe d validade, construdo sombra da crescente e ininterrupta interveno estatal das ltimas dcadas. WALD et al. (1996) concordam e acrescentam que a colaborao entre empresa privada e a Administrao, direta ou indireta, decorre da necessidade de ser dada ao contrato administrativo maior flexibilidade, que se torna indispensvel para a realizao da obra pblica, em virtude das prprias clusulas exorbitantes existentes no contrato e do atendimento imperativo do interesse pblico.

45 Em relao ao ritmo em que se processa a implantao dos marcos regulatrios, FARINA et al. (1997) identificam um trade-off entre flexibilidade e estabilidade. Segundo os autores, a flexibilidade apresenta dois benefcios: (i) como o desenho das regras ser concebido em um ambiente de indubitvel incerteza, limitaes informacionais e cognitivas, espera-se que o exerccio da atividade regulatria traga novos elementos para o desenho mais adequado das regras do jogo a flexibilidade permitiria a correo das regras inicialmente formuladas; (ii) a flexibilidade possibilitaria a identificao das tcnicas de regulao mais eficientes, baseadas na experincia adquirida e nos resultados alcanados. Embora a estabilidade significasse a renncia do processo de aprendizado, ela o mecanismo fundamental da reduo de riscos. Nesse sentido, MORAES (1997) prope a definio de marcos regulatrios consubstanciados em regulamentos contendo normas genricas aplicveis a cada segmento, que orientariam os contratos de concesso. Estes detalhariam tais normas gerais em cada especfica concesso. Assim, cada setor de atividade cuida de editar seus prprios regulamentos, atento s prprias peculiaridades, sendo importante o perfeito entrelaamento entre as normas regulamentares e as normas contratuais, de forma a que sejam evitados e prevenidos os conflitos interpretativos, sempre nocivos ao fiel atendimento das diretrizes que regem a concesso e prejudiciais prestao regular e adequada do servio pblico. Segundo MORAES (1997), a flexibilidade regulatria e contratual permitir a coexistncia dos elementos necessrios ao atingimento das principais finalidades da concesso de servios pblicos: o atendimento aos direitos do consumidor, a eficincia da concessionria e a prestao adequada dos servios, em relao qualidade, regularidade e modernidade, segurana e proteo ambiental. Um dos aspectos relevantes na definio de novos marcos regulatrios a definio das competncias do poder concedente. Considera-se Poder Concedente, nos estritos termos do art. 2o da Lei de Concesses, a Unio, o Estado, o Distrito Federal, ou o Municpio, em cuja competncia se encontre o servio pblico, precedido ou no da execuo de obra

46 pblica, objeto de concesso ou permisso. Suas obrigaes esto definidas nos arts. 29 e 30 do mesmo diploma legal: a) o controle e a fiscalizao dos servios pblicos e das obrigaes da concessionria; b) a homologao de reajustes e revises; c) o zelo que a Administrao deve ter para assegurar a prestao de servio adequado e o atendimento aos direitos dos usurios; d) as providncias do poder pblico, necessrias execuo do servio ou obra pblica (desapropriaes e constituio de servides); e, e) a implementao de estmulos qualidade, produtividade, preservao do meio ambiente, competitividade e formao de associao de usurios. Segundo MORAES (1997), tais competncias caracterizam autntica delegao de poderes, os quais sero exercidos tanto no mbito normativo, como em sede executiva, com a adoo de procedimentos e prticas administrativas destinadas a alcanar essas finalidades. Delegando a prestao de servio de sua competncia ( empresa privada ou pblica), compete ao poder concedente criar um rgo para o desempenho das funes reguladoras, de controle e de fiscalizao dos servios delegados, dado que so indelegveis as competncias e responsabilidades do poder concedente relacionadas com a prestao desses servios pblicos. O poder concedente o titular da obrigao do servio pblico e, portanto, o responsvel por dimensionar, planejar e decidir sobre a poltica de oferta do servio e a estratgia para atend-la. A deciso de conceder, e sob que condies faz-lo, est indissoluvelmente ligada poltica e planejamento setoriais e busca de eficincia na prestao do servio. A relao do poder regulador com os servios pblicos tambm a de um poder de Estado, mas a sua natureza no deriva das obrigaes de prestao do servio pelo Estado, mas da

47 sua obrigao de zelar pelas regras estabelecidas setorialmente para prestao destes servios por atores autnomos (SILVA, 1997). Em relao cooperao entre as diversas esferas do poder pblico, particularmente no sentido de um ente poltico delegar a uma entidade regulatria criada por outro ente poltico o exerccio das funes reguladoras e fiscalizadoras da atividade de sua competncia, MORAES (1997) esclarece que o convnio configura-se como o mecanismo adequado, uma vez que este no implica a renncia de uma competncia constitucional ligada concesso de servios pblicos. Para LEVY e SPILLER (1994), o sucesso de um sistema de regulao depende de quo bem ele se adapta s instituies j existentes em um pas. Se um pas no apresenta as instituies necessrias ou impe um aparato regulatrio que incompatvel com seu ambiente institucional, ento esforos de privatizao podem terminar em frustrao, recriminao e no surgimento de demandas pelo retorno estatizao. Na viso de ABRANCHES (1996), uma poltica regulatria no-estatista, orientada para o mercado, deve se basear em uma estratgia minimalista e incrementalista, a qual se ope quela que se caracteriza por ser minuciosa a priori. Trata-se de no procurar antecipar, nos mnimos detalhes, eventos futuros, de forma a enquadr-los na legislao. A regulao prvia detalhada tende a basear-se no antigo quadro regulatrio, que se pretende reformar. Mas os conhecimentos do passado no fornecem as informaes suficientes para se antever o novo ambiente. O resultado desta opo seria a inflexibilidade, burocratismo, excesso de interveno, ineficincia e ineficcia. De forma similar, PINHEIRO (1997) entende como equivocada a viso de que cabe s agncias reguladoras planejar o seu setor, ao tempo em que se superestima a importncia da regulao de detalhe vis--vis o desenvolvimento de uma boa regulao bsica. O autor defende que uma das formas de se dar transparncia ao aparato regulatrio separar as atividades de regulao, comercializao e desenho de polticas setoriais. As atividades comerciais devem ficar por conta das empresas a serem privatizadas e as polticas setoriais

48 por parte da respectiva secretaria (ministrio no mbito federal) setorial. A regulao, por seu turno, deveria ser conduzida por uma agncia independente e com reduzida amplitude regulatria. Em termos de formalizao do sistema regulatrio, ERGAS (1994) e LEVY e SPILLER (1994) registram a necessidade de observar os seguintes elementos, que emergem da experincia dos pases da OCDE: (i) a separao de responsabilidades poltica, regulatria e operacional, acompanhada por uma tentativa de esclarecer os objetivos a serem perseguidos; (ii) restries substantivas autonomia do rgo gestor na concepo do sistema regulatrio; (iii) restries formais ou informais nos procedimentos de mudana de poltica do sistema regulatrio; (iv) (v) instituies que garantam estas restries substantivas e de procedimentos; o reconhecimento que um dos objetivos da regulamentao a promoo da competio e do comportamento competitivo; (vi) nfase em conceber instrumentos que preservem os incentivos s empresas reguladas para a eficincia e que no requeiram procedimentos de monitorao complexos que sejam vulnerveis a informaes imprecisas e ao poder de barganha. No Brasil, em relao ao processo de regulao e de reestruturao dos servios pblicos, no se pretendeu contrapor a um caminho virtuoso, no qual as privatizaes deveriam ser precedidas da regulao do setor e esta da sua reestruturao. Foi dessa forma que as privatizaes de ferrovias e rodovias ocorreram bem antes da conformao da poltica

49 regulatria. A insuficincia do planejamento pode explicar por que a maioria dos integrantes dos rgos reguladores, mesmo nos cargos de chefia, constituda por antigos funcionrios das Empresas Estatais (PINHEIRO e GIAMBIAGI, 2000). 2.5.2. Introduo de Mecanismos de Incentivo Competio Os mecanismos de incentivo competio passaram a ser destacados como complementares indispensveis ao moderno conceito de regulao econmica. Atuam principalmente na regulao tarifria, competio pelo mercado e competio no mercado. Regulao tarifria: em relao aos incentivos apresentados na prtica tarifria, as crticas quanto ao mtodo tarifrio de regulao pela taxa de retorno levaram introduo de inovaes a partir dos anos 80, em especial o sliding scale plane de origem norteamericana, o price-cap de origem britnica, a yardstick competition e a chamada quasepermanncia da reduo de preos. O mtodo do sliding scale plane, criado por JOSKOW e SCHMALENSEE (1985), constitue-se em uma nova verso para a tarifao pelo custo do servio, acrescentando um parmetro que socializa, entre produtores e consumidores, a diferena entre a taxa de retorno desejada, definida pelo regulador, e aquela observada na prtica, visando criar mecanismos eficincia produtiva das firmas, pelo exerccio de um sistema inovador de reviso tarifria pelo regulador. O mecanismo de tarifao conhecido como price-cap constitui-se na definio de um preo-teto para os preos mdios da firma, corrigido de acordo com a evoluo de um ndice de preos, usualmente ao consumidor, mas no estritamente necessrio (RPI), menos um percentual equivalente a um fator X de produtividade, para um perodo prefixado de anos. Esse mecanismo pode envolver, tambm um fator Y de repasse de custos para os consumidores, objetivando a absoro de aumentos ou redues imprevistas, formando a seguinte equao: RPI X + Y (PIRES e GIAMBIAGI, 2000).

50 As desvantagens usualmente atribudas a esse mecanismo consistem (POSSAS et al., 1997): (i) na dificuldade em lidar com situaes de multiproduto, para as quais uma soluo consistiria em estabelecer diferentes preos-teto; (ii) na dificuldade em aferir as reais melhorias de qualidade eventualmente alegadas, o que no raro est presente tambm em outros mtodos; (iii) na definio inicial do preo bsico do qual se parte para reajustes peridicos a partir da frmula. Segundo PIRES (1999), a experincia britnica demonstrou que a aplicao de price-caps no garante o aprimoramento do atendimento ao consumidor, ao contrrio, faz com que a firma apresente uma tendncia ao subinvestimento em qualidade, j que esse esforo representaria uma elevao do seu nvel de custos. Uma outra inovao regulatria, que pode ser complementar a qualquer outro mtodo, a yardstick competition, uma forma de regulao atravs de incentivos, tambm conhecida como regulao de desempenho, adotada nos casos de distribuio regional dos servios. O desempenho da firma regulada aferido pela comparao com uma referncia mdia, um benchmark, que induza o acompanhamento de aumentos de produtividade (POSSAS et al., 1997). Este instrumento procura introduzir estmulo reduo de custos entre as empresas, reduzir as assimetrias de informao existentes e estimular maior eficincia econmica (ARMSTRONG et al., 1994). Outro mecanismo vem de uma estratgia variante na teoria dos mercados contestveis, denominado por BAUMOL et al. (1988) como quase-permanncia da reduo de preos. Nesta alternativa, as firmas estabelecidas so deixadas livres para adotar os preos que protejam seus interesses, mas no so permitidas a reajustarem estes preos em resposta a movimentos posteriores, pelos entrantes ou aps a sada do entrante. Assim a tendncia que as firmas pratiquem preos competitivos uma vez que se resolverem baixar os preos como reao entrada tero de permanecer neles. Competio pelo mercado: na competio para entrada no mercado o regulador estabelece um processo de licitao para explorao dos servios, no qual a firma vencedora ser

51 aquela que propuser a menor tarifa pela prestao do servio, podendo ser regulada, posteriormente, por qualquer um dos mtodos tarifrios disponveis na literatura. A licitao pela menor tarifa vista, teoricamente, como um substituto para a regulao em monoplio natural em razo dos seus reduzidos custos regulatrios, que estariam limitados queles decorrentes da organizao das licitaes, dispensando os complexos acompanhamentos de custos e de previso de demanda, incorridos pela regulao tradicional. Entretanto, a complexidade, a instabilidade e a variabilidade das condies econmicas dos servios pblicos demonstram, empiricamente, que o processo de licitao no pode prescindir de um acompanhamento regulatrio. O mecanismo de tarifao pelo preo definido em licitao pode trazer problemas alm de rent-seeking: (i) como o regulador tem poucos instrumentos para resolver o trade-off entre preo e qualidade, a concessionria poder sentir-se estimulada a reduzir seus custos para apropriar-se de lucros extraordinrios em detrimento de melhorias na qualidade do servio; (ii) estimuladas pela existncia de contingenciamento nos contratos e aproveitando-se de assimetrias informacionais, estas poderiam oferecer preos reduzidos para vencer a concorrncia e solicitar revises futuras alegando modificaes das condies iniciais do contrato. Alm disso, ao se evitar nova licitao, estas clusulas de contigncia beneficiariam as empresas j estabelecidas (VISCUSI et al., 1995); (iii) a firma poderia reduzir suas inverses de longo prazo, frente ao risco de a delegao no ser renovada. O risco de subinvestimento elevado em razo da complexidade do clculo das indenizaes devidas s firmas, por conta dos investimentos realizados, no caso de o contrato de concesso no ser renovado (VISCUSI et al., 1995); (iv) numa clara vantagem s firmas j estabelecidas, vantagens informacionais sobre a demanda, o mercado, os custos e acesso privilegiado a ativos intangveis, como recursos humanos, constituem-se em assimetrias no processo de renovao das licitaes (LAFFONT e TIROLE, 1993). De uma maneira geral, a adoo exclusiva das licitaes, alm de exigir uma tarefa contnua de monitoramento, enforcement e renegociao dos contratos, tem baixa eficcia para reproduzir condies competitivas em mercados com sunk costs elevados e pequeno

52 nmero de concorrentes potenciais. A tarifao pelo preo em processos de licitao pode ser um instrumento til para setores de menor intensidade de capital ou segmentos de algumas indstrias de infraestrutura, nos quais os problemas de subinvestimento e informao assimtrica so menos relevantes (ARMSTRONG et al., 1994). Outra forma de incentivo competio, aliando-se regulao tarifria e competio pelo mercado, a endogenizao do prazo das concesses. A experincia internacional e brasileira tem demonstrado as dificuldades dos contratos de concesso garantirem a adequada distribuio de riscos, devido sua imprevisibilidade. Em decorrncia disto, dentre as diversas imperfeies regulatrias, pode-se verificar a possibilidade da ocorrncia da maldio do vencedor, quando a firma que ganha a concesso no a mais eficiente, mas sim aquela que realiza a projeo mais otimista de alguma varivel incerta. Por conseqncia, a tendncia que ocorram renegociaes para evitar riscos de quebra, em condies menos transparentes do que na licitao e, portanto, com maiores custos regulatrios. Alm do mais, uma empresa que tenha maior facilidade ou especializao em negociaes, poder estar sendo vitoriosa por critrios que no o de maior eficincia produtiva (PIRES e GIAMBIAGI, 2000). A busca de alternativas, tais como o Estado reduzindo o risco da concessionria por meio da outorga de garantias mnimas de receitas para que as firmas possam encontrar financiamento para projetos, no tem sido satisfatria. O modelo de endogenizao foi proposto por ENGEL et al. (1996) e vem sendo adotado pioneiramente na concesso de rodovias no Chile. A principal diferena para os mecanismos tradicionais consiste em que o prazo de concesso varivel. O mecanismo de licitao o seguinte: a) o regulador fixa o preo mximo do pedgio; b) ganha a concesso a empresa que solicita o menor valor presente de receitas com pedgio; c) a concesso termina quando o valor presente da receita por pedgio igual soma solicitada pelo licitante ganhador. As vantagens deste modelo, conforme PIRES e GIAMBIAGI (2000), so: (i) reduo da necessidade de garantias financeiras por parte do Estado; (ii) possibilidade de o usurio se beneficiar de uma reduo da tarifa antes do prazo final da concesso; (iii) reduo do risco

53 de demanda do empresrio; (iv) reduo da probabilidade da renegociao do contrato; (v) flexibilizao de resposta a situaes imprevistas, em razo da possibilidade de ajuste do prazo de concesso; (vi) reduo dos custos regulatrios com o fim da necessidade de acompanhamento dos efetivos custos da concessionria . Segundo PIRES e GIAMBIAGI (2000), poder-se-ia argumentar que a proposta de endogenizao aumenta os custos financeiros da concessionria, em virtude da variabilidade do prazo da concesso, e no contribui para a reduo do risco da concessionria, uma vez que a concesso continua tendo um prazo finito. Ressaltam os autores que o novo modelo poderia limitar a rentabilidade mxima da concessionria pelo ajuste do prazo de trmino da concesso, o que seria um incentivo ineficincia. Com relao ao possvel aumento de custos financeiros, defende-se que estes poderiam ser neutralizados com o recurso de instrumentos financeiros de prazos variveis e com a possibilidade de securitizao, mercado que precisa ser desenvolvido no Brasil. J no que se refere a um possvel desincentivo eficincia produtiva, como o controle regulatrio ocorrer pelo lado da demanda, os autores avaliam que esse desincentivo s se aplica a esforos que impactem positivamente na demanda (no caso de estradas a melhoria da qualidade do pavimento e da coleta de pedgio). Como soluo prope-se o estabelecimento de mecanismos complementares de controle de qualidade dos servios nos contratos de concesso (PIRES e GIAMBIAGI, 2000). Para ENGEL et al. (2000), a proposta de endogenizao, em tese, aplica-se para qualquer setor de infraestrutura. No entanto, o modelo mais adequado para os setores que se caracterizam por serem estritamente monoplios naturais, como no caso das rodovias. Este modelo no adequado para setores nos quais a concessionria controla diversos pontos da cadeia produtiva, competitivos e no competitivos, fornecendo servios de acesso a eventuais concorrentes, como o caso do setor porturio. Neste caso especfico, a concessionria poder, inclusive, reduzir a demanda para eliminar concorrentes, pois a elasticidade do prazo protege de eventuais prejuzos com a reduo de demanda.

54 Competio no mercado: a competio no mercado deve ser incentivada atravs da segmentao e diversificao da oferta, aproveitando-se dos avanos tecnolgicos para criao de novas opes de servio, que passem a funcionar como produtos substitutos, aumentando a contestabilidade do mercado (ORRICO FILHO e SANTOS, 1995). 2.5.3. Regulao da Concorrncia A regulao tem papel importante no perodo de transio de um ambiente monopolista para outro competitivo, devido s fortes assimetrias entre as empresas incumbentes e as entrantes. As polticas regulatrias a serem traadas neste perodo devem incluir aspectos relacionados defesa da concorrncia e ao estmulo a um ambiente competitivo. Neste contexto, a prtica deliberada, pelo regulador, de assimetrias regulatrias, pode ser decisiva para a promoo de um ambiente mais competitivo. As assimetrias regulatrias podem ser definidas como a existncia de um conjunto de direitos e deveres que diferem de um prestador de servio para outro, mesmo quando ambos fornecem servios equivalentes e atuam em um mesmo mercado geogrfico. A adoo de um padro regulatrio assimtrico, no entanto, no significa penalizar o equilbrio econmico-financeiro das incumbentes nem dar um incentivo indefinido para a entrada de empresas ineficientes no mercado. Tal poltica regulatria bastante complexa e requer um detalhado acompanhamento da evoluo da dinmica de mercado para avaliao do timing ideal de manuteno das polticas assimtricas, de forma a evitar efeitos indesejveis do ponto de vista da eficincia setorial. Por sua vez, neste contexto de transio para um ambiente competitivo, o regulador deve avaliar cuidadosamente a oportunidade de flexibilizao dos controles de preos, para que o mesmo no ocorra antes do tempo necessrio ao desenvolvimento de um ambiente competitivo, vindo, assim, a penalizar os consumidores. A remoo de barreiras legais entrada condio necessria, mas no suficiente para a constituio de um ambiente competitivo. A presena de vantagens competitivas pr-

55 incumbentes (tais como o controle de acesso rede) pode tornar a simples desregulamentao, se no vier acompanhada de salvaguardas competitivas, insuficiente para reduzir o poder de mercado desses agentes, atrasando, na prtica, a competio e gerando ineficincias tpicas de monoplio, tais como preos abusivos. Estas prticas podem ainda ser mais acentuadas, caso os segmentos de atuao da firma sejam inter-relacionados e os preos praticados no mercado regulado estejam sujeitos tarifao pelo custo de servio (ou taxa de retorno). Por exemplo, a firma pode utilizar a prtica de subsdios cruzados para financiar os preos cobrados no mercado competitivo ou mesmo discriminar contra competidores no acesso aos elementos da rede local necessrios para a interconexo com os usurios (consumidores) finais. Teoricamente, os incentivos prtica de subsdios cruzados podem ser evitados substituindo-se o mtodo de regulao tarifria baseado no custo do servio por outros mecanismos, tal como a adoo de sub-caps. Todavia, esses limites de preos para cada um dos produtos ofertados pela firma, na prtica, apenas minimizam os incentivos de transferncia de custos de um segmento para outro, tendo em vista que a empresa pode beneficiar-se do intervalo revisional para discriminar custos entre os setores regulados e desregulados. Num ambiente de competio crescente e de entrada de novos atores nos setores de infraestrutura, existem duas questes-chave para a regulao, a saber: (i) a regulao do acesso e (ii) o controle e acompanhamento do processo de concentrao de mercado (fuses e aquisies). A regulao do acesso requisito essencial para todos os competidores, tendo em vista a existncia de bottleneck, isto , o controle exclusivo do acesso aos consumidores (usurios finais), por parte da(s) firma(s) incumbente(s). O tratamento da questo do acesso inspirado na teoria do monopoly leveraging, segundo a qual uma firma pode alavancar seu poder de monoplio de um mercado para outro, na qual esteja sujeita competio, para impedir a entrada ou eliminar concorrentes (VOGELSANG e MITCHELL, 1977).

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A existncia desta vantagem competitiva das firmas incumbentes nas indstrias de rede levou ao desenvolvimento de trs linhas bsicas da ao regulatria, que devem ser encaminhadas de forma inter-relacionada, objetivando incentivar a competio e reduzir a discriminao do acesso contra entrantes, a saber (KLEIN e GRAY, 1997): garantia de igualdade de acesso, desagregao estrutural (unbundling) e regulamentao do preo da interconexo. Para garantir a igualdade de acesso, o regulador deve dispor de instrumentos adequados para evitar prticas discriminatrias contra os entrantes por meio de preos ou de outras formas no pecunirias (m qualidade da interconexo, por exemplo). A nfase, neste caso, na conduta do monopolista e no impacta diretamente a estrutura de mercado. A firma que possui o controle monopolista do acesso tem este preo regulado, deve fornec-lo com qualidade e sem discriminao, e pode participar do segmento competitivo do mercado.

A separao estrutural entre os segmentos competitivos e monopolistas das empresas incumbentes objetiva eliminar as prticas de subsdios cruzados e a discriminao do acesso por parte do monopolista. As maiores crticas quanto a essa abordagem so as perdas de economia de escala e escopo entre os segmentos inter-relacionados, perda de sinergias internas firma e dificuldade da arbitragem sobre as distintas linhas de negcios que sero franqueadas.

Entretanto, como as companhias integradas possuem uma vantagem decisiva no segmento local (mercado varejista) e dominam o segmento de acesso (ou mercado atacadista), a regulao administrativa de acesso rede pode no ser suficiente, requerendo uma poltica de separao de atividades para incentivar a competio, mesmo que, no curto prazo, esta deciso possa trazer perdas de eficincia produtiva. A aposta dos reguladores e isto foi feito em diversas reformas dos setores de telecomunicaes e energia eltrica que os efeitos benficos da entrada de novos agentes, com a esperada reduo de custos e diversidade tecnolgica, traro maior eficincia dinmica no mdio ou longo prazo.

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Alm disso, a limitao expressa integrao vertical pode funcionar em perodos limitados de tempo, em especial na transio para um ambiente mais competitivo, aumentando a contestabilidade do mercado, aps o qual podem ser readimitidos graus de integrao vertical, desde que os benefcios sejam distribudos eqitativamente entre os participantes do mercado e consumidores, tais como os ganhos de produtividade e melhoria na qualidade do servio.

A definio de tarifas de interconexo s redes um dos temas mais complexos da nova abordagem regulatria, pois deve, de forma concomitante, emitir sinais econmicos eficientes para orientar as decises de investimento e de uso do sistema, remunerar os proprietrios das redes sem inviabilizar as transaes econmicas e, por fim, viabilizar o uso transparente e no discriminatrio da rede (KLEIN e GRAY, 1997).

necessrio que o poder de arbitragem do rgo regulador seja exercido sempre que houver litgio entre as partes interessadas no estabelecimento de acordos de interconexo. Estes preos impositivos devem seguir o princpio do custo efetivamente incorrido para a prestao do servio de rede por parte da incumbente (com base nos custos marginais), evitando-se a penalizao das empresas entrantes com a incluso de custos histricos no relacionados diretamente ao servio.

Nos setores de rede, a correta sinalizao de preos importante, em particular, para permitir a identificao das restries dos sistemas por meio de regras comerciais, orientando, assim, tanto as decises dos agentes produtores em relao a investimentos na adio de capacidade, quanto as decises dos grandes consumidores no que se refere localizao dos seus centros de consumo.

Em relao ao controle e acompanhamento do processo de concentrao de mercado (fuses e aquisies), o novo ambiente de mercado da maioria dos setores de infraestrutura,

58 com a entrada de novos agentes e o aumento da competio, exige a incorporao de modernos instrumentos regulatrios de defesa da concorrncia e controle de poder de mercado, aliados aos mecanismos regulatrios tradicionais. Esses desafios requerem a articulao entre os rgos reguladores e entidades de regulao antitruste para o adequado acompanhamento e fiscalizao de acordos de mercado, aquisies acionrias e de eventuais abusos de poder de monoplio.

2.6. AS AGNCIAS REGULADORAS INDEPENDENTES Ao mesmo tempo em que so estabelecidos novos marcos regulatrios, reunindo normas e os critrios ordenadores de cada atividade delegada ao empresrio privado, surgem as Agncias Reguladoras, organismos constitudos pelo Poder Pblico, para regulamentar cada atividade especfica e aplicar tais normas regulamentares, alm de intermediar os conflitos entre as empresas concessionrias e os usurios. A origem desses entes ou agncias regulatrias atribuda ao direito norte-americano, em que aparecem como pessoas administrativas, com competncia especial e personalidade jurdica prpria, as Comisses Estaduais de Regulamentao, sem prejuzo do exerccio, pela administrao, dos poderes de tutela, das faculdades inerentes ao poder de polcia e, ainda, dos direitos derivados da sua condio de parte no vnculo que as une ao prestador de servio pblico, que, no caso norte-americano, se d atravs da license ou permit para o exerccio da atividade inerente a determinado servio de utilidade pblica (public utilities) (MORAES, 1997; CULLAR, 2001). Segundo CULLAR (2001), no Brasil, no h lei definindo o que seja agncia reguladora, no existindo parmetros normativos genricos, prefixados de forma clara e precisa, a conceituar o que uma agncia reguladora. Esta novidade legislativa vem se configurando aos poucos e de forma desconexa, na medida em que vo surgindo as prprias agncias. Dessa forma, na ausncia de lei genrica que defina o que uma agncia reguladora, necessrio se faz o estudo de seu perfil.

59 2.6.1 Objetivos e Atribuies das Agncias Reguladoras Embora no Brasil as agncias reguladoras destinem-se em sua maioria a regular servios pblicos delegados a particulares, imperioso destacar que a funo desempenhada por agncias reguladoras pode ter por objeto outras atividades econmicas, como ocorre com os rgos norte-americanos e franceses encarregados de velar pela liberdade da concorrncia e reprimir condutas abusivas que importem restrio livre concorrncia. Mesmo em nosso pas, verifica-se que o mbito de atuao das agncias reguladoras no se restringe aos servios pblicos. A Agncia Nacional de Petrleo, a Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria e a Agncia Nacional de Sade Suplementar, por exemplo, possuem objeto diverso, pois no regulam, controlam ou fiscalizam um servio pblico, mas se referem a uma atividade economicamente relevante. Segundo CULLAR (2001), os objetivos imediatos das agncias reguladoras esto diretamente relacionados com a prpria criao destes entes e decorrem da instituio de um novo modelo de Estado. No tocante ao servio pblico, as agncias so criadas para que a transferncia da titularidade para prestao desses servios, atravs de privatizaes, no inclua o controle das atividades. Ao mesmo tempo em que o Estado pretende franquear aos particulares o exerccio de servios pblicos, o que se pretende manter a estabilidade e segurana no exerccio de atividades essenciais populao. Visam a promoo da eficincia na prestao do servio pblico, justa e razovel fixao de tarifas, mas tambm a defesa do mercado e das liberdades econmicas das pessoas vinculadas prestao de atividades que at h algum tempo eram servios pblicos. No intuito de cumprir estes escopos, as agncias reguladoras possuem competncia para dirigir, regular e fiscalizar o servio pblico (ou atividade econmica em sentido estrito). No que tange s atividades econmicas em sentido estrito que se submetem fiscalizao dos entes regulados, saliente-se que a misso das agncias regular, normatizar, controlar e fiscalizar as atividades desenvolvidas por particulares, tendo em vista o interesse pblico (desenvolvimento de aes de proteo sade, no caso da Agncia Nacional de Sade

60 Complementar e da Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria) e a defesa dos interesses dos consumidores, almejando a manuteno da qualidade dos servios e produtos ofertados, os preos justos, o respeito aos menos privilegiados e s minorias, entre outros. Apesar das peculiaridades intrnsecas natureza de cada atividade objeto de regulao, os objetivos mediatos principais que podem ser atribudos aos entes reguladores so (CULLAR, 2001): regulao da atividade sob sua tutela (normatizao, aplicao das normas legais, regulamentares e contratuais); realizao de licitao para escolha do concessionrio, permissionrio ou autorizatrio e celebrao de contrato de concesso ou permisso ou prtica de ato unilateral de outorga da autorizao (nas hipteses que envolvam servios pblicos); fiscalizao de contratos e da execuo do servio, mediante a adoo de medidas para controle das tarifas, manuteno de servios adequados, universalizao do servio, fomento ao aumento da competitividade; fiscalizao da atividade econmica em questo e adoo de medidas para controle da qualidade dos servios e/ou bens ofertados e monitorao dos preos exigidos; arbitragem de conflitos; aplicao de sanes; exerccio de papel de ouvidor das reclamaes e denncias dos usurios; proteo dos direitos dos usurios ou consumidores.

Segundo MORAES (1997), os entes regulatrios no tm competncia para atuar fora das normas que definem as suas atribuies, baseadas geralmente e principalmente na especialidade, conferidas em razo do segmento especfico em que atuem. Assim, no Brasil, em face de uma situao de violao de dispositivos legais, regulamentares e contratuais atinentes delegao, mas que configure, igualmente, infrao disciplina de abuso do poder econmico, cabe agncia reguladora encaminhar ao Conselho Administrativo de Defesa Econmica CADE, o conhecimento de tal situao para os

61 procedimentos repressivos e sancionadores cabveis. No que confere delegao para o exerccio de funes normativas, ela encontra sua limitao em sede legislativa, que define as atribuies delegadas. Para CULLAR (2001), mais importante do que a estrutura jurdica originria e o objetivo visado em sua criao, as agncias reguladoras caracterizam-se por sua feio tcnica, sendo rgos cuja estrutura tcnico-cientfica e corpo de agentes esto direcionados especificamente ao servio pblico (ou atividade econmica) posto sua guarda. 2.6.2. Natureza Jurdica das Agncias Reguladoras Tendo em vista o elenco de funes das agncias, CULLAR (2001) apresenta as seguintes concluses primrias quanto sua natureza jurdica: a) so entes reguladores, ou seja, atribui-se-lhes uma gama de competncias que tornam as agncias aptas a definir o regime legal especfico de determinado feixe de atividades. Tal se d de forma imediata (atravs da positivao de regras) e mediata (atravs da aplicao de regras preexistentes); b) so entes que promovem e firmam as contrataes administrativas pertinentes sua atividade. Ou seja, detm competncia administrativa para outorgar (mediante licitaes e contratos) o exerccio de atividades (servios pblicos) a terceiros; c) so entes fiscalizadores, no sentido de que controlam o cumprimento dos contratos administrativos e a execuo dos servios cuja execuo foi outorgada a terceiros ou de atividades econmicas em sentido estrito; d) so entes com competncia sancionatria, pois podem punir, aplicando sanes queles que descumprirem as normas vinculadas aos servios ou atividades econmicas;

62 e) so entes que mantm contato direto com o usurio dos servios (ou atividade econmica) a eles vinculados, exercendo papel de ouvidor de reclamaes e denncias, proporcionando a arbitragem de conflitos, bem como possibilitando a participao dos usurios ou consumidores a audincias pblicas. As Agncias Reguladoras institudas no Brasil so pessoas jurdicas de Direito Pblico, com estrutura formal autrquica especial e competncia para regulamentar, contratar, fiscalizar, aplicar sanes e atender aos reclamos dos usurios/consumidores de determinado servio pblico ou atividade econmica (CULLAR, 2001). O artigo 5o, I, do Decreto-lei no 200/67, concebeu autarquia como servio autnomo, criado por lei, com personalidade jurdica, patrimnio e receita prprios para executar atividades tpicas da Administrao Pblica, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gesto administrativa e financeira descentralizada. Conforme define MEIRELLES (1993), autarquia especial toda aquela que a lei instituidora conferir privilgios especficos e aumentar sua autonomia comparativamente com as autarquias comuns, sem infringir os preceitos constitucionais pertinentes a essas entidades de personalidade pblica. A especialidade de cada agncia est traada na lei que a cria e decorre das previses legais especiais que a adornam. Segundo CULLAR (2001), as principais diferenas entre a agncia reguladora enquanto autarquia sob regime especial e a autarquia clssica esto representadas nos privilgios conferidos quela, de molde a ampliar sua autonomia: independncia administrativa, ausncia de subordinao hierrquica, previso de mandato fixo e estabilidade de seus dirigentes e autonomia financeira. 2.6.3. Independncia das Agncias Reguladoras Segundo MANNHEIMER (1998), a premissa bsica para a prpria existncia e aceitao de um rgo regulador a sua independncia. Esta independncia est circunscrita

63 autonomia tcnica e operacional concernente ao exerccio de sua competncia regulatria. Assim, aps a definio, pelo Executivo, das polticas de fiscalizao, incentivo e planejamento aprovadas, mediante lei, pelo Legislativo, caber ao rgo regulador o implemento prtico das diretrizes adotadas na rea de sua competncia. A autonomia da agncia nessa situao traduz-se na delegao normativa atinente a questes tcnicas e na discricionariedade, tambm tcnica, de suas decises (NETO, 1999; CULLAR, 2001). O poder discricionrio da administrao pblica refere-se relativa margem de liberdade que o administrador possui para tomar determinadas decises de acordo com a convenincia e oportunidade da medida, estando, no entanto, essa flexibilidade subordinada ao princpio da legalidade. Essa independncia necessria porque, com o aumento da complexidade da indstria e da entrada da iniciativa privada, as aes da agncia devero ser pautadas com base nas especificidades setoriais, resistentes s influncias de grupos de presso e afastadas das implicaes macroeconmicas. Isto possibilita, entre outras coisas, dois efeitos importantes: reduzir os riscos dos investidores e reunir os pressupostos bsicos para o efetivo cumprimento da misso regulatria na promoo da eficincia econmica e do bem-estar social. Ao se ponderar acerca da convenincia e oportunidade de previso de recursos hierrquicos das decises das Agncias, MORAES (1997) defende que a melhor soluo para reviso decisria seria a de estabelecer, no seio da prpria entidade reguladora, um mecanismo revisional para as decises, por meio de recurso a um plenrio especial, dotado de poderes para tal. Para CULLAR (2001) a autonomia das agncias reguladoras brasileiras advm, dentre outros fatores, da impossibilidade de interposio de recursos para outra autoridade administrativa. Um importante pressuposto para o efetivo cumprimento da misso regulatria na promoo da eficincia econmica e do bem-estar social a efetiva autoridade das decises da agncia na mediao e no arbitramento de eventuais conflitos entre consumidores, empresas e governo nas reas de sua competncia, sem correr riscos de

64 questionamentos junto a outras instncias dos Poderes constitudos, salvo por manifesta ilegalidade. Segundo ESTACHE (2000), a independncia dos modelos regulatrios aumenta no seguinte sentido: modelo ministerial, uma unidade destacada do ministrio, regulador autnomo com poder de assessoramento, regulador autnomo com poder decisrio. Os dois primeiros so modelos clssicos da regulao implcita, com a diferena de ser realizado no nvel da Administrao Direta ou Indireta. J os outros dois modelos diferem pela definio do rgo regulador como ltima instncia recursal administrativa e quanto concentrao do poder de homologar os reajustes de tarifas. Segundo MORAES (1997), h quatro dimenses que caracterizam a agncia reguladora: a independncia decisria, que consiste na capacidade da agncia de resistir s presses de grupos de interesse no curto prazo. Procedimentos para a nomeao e demisso de dirigentes, associados com a fixao de mandatos longos, escalonados e no coincidentes com o ciclo eleitoral so arranjos que procuram isolar a direo da agncia de interferncias indesejveis, tanto por parte do governo, quanto da indstria regulada. A impossibilidade da demisso ad nutum e fixao das formas de exonerao, estabelecimento de um regime de incompatibilidades e de um perodo de quarentena, alm de previso de poderes decisrios e normativos em lei so mecanismos utilizados com freqncia; a independncia de objetivos compreende a escolha de objetivos que no conflitam com a busca prioritria do bem-estar do consumidor. Uma agncia com um nmero pequeno de objetivos bem definidos e no conflitantes tende a ser mais eficiente que uma outra com objetivos numerosos, imprecisos e conflitantes; a independncia de instrumentos a capacidade da agncia escolher os instrumentos de regulao - tarifas, por exemplo de modo a alcanar os seus objetivos da forma mais eficiente possvel;

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a independncia financeira refere-se disponibilidade de recursos materiais e humanos suficientes para a execuo das atividades de regulao. Alm das dotaes oramentrias gerais, outras fontes de receitas prprias so previstas (CULLAR, 2001): arrecadao de taxas de fiscalizao sobre os servios ou atividades econmicas reguladas; produtos de multas, emolumentos e retribuio de servios prestados a terceiros; rendimentos de operaes financeiras; recursos provenientes de convnios, acordos ou contratos celebrados; doaes, legados, dentre outros recursos que lhe forem destinados; valores apurados na venda ou aluguel de bens mveis ou imveis de propriedade das agncias.

A Figura 2.1 apresenta a clssica caracterizao do modelo de regulao independente, com o rgo regulador no centro de um tringulo eqiltero, balanceando os interesses dos usurios, poder concedente e delegatrios (BERG, 1999; GODOY, 1999; PECI e CAVALCANTI, 2000). Em reconhecimento ao fato das mudanas institucionais dependerem da representatividade legal do governo, este ocupa o vrtice superior.

Poder Concedente

rgo Regulador

Delegatrios

Usurios

Figura 2.1: Tringulo da Regulao 2.6.4. Formas de Controle sobre as Agncias Reguladoras Ressalte-se que a independncia dos entes reguladores no absoluta. CULLAR (2001) destaca trs tipos de controle sobre a Agncia Reguladora: administrativo, judicial e social.

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As Agncias Reguladoras sujeitam-se a algumas formas de controle previstas para as autarquias em geral, quais sejam: poltico (atravs da nomeao dos seus dirigentes pelo chefe do Poder Executivo) e financeiro (uma vez que a execuo oramentria submetida aos Tribunais de Contas). Por outro lado, os atos praticados pelas agncias reguladoras podero ser revistos pelo Poder Judicirio, que exercer, ento, um controle externo sobre seus membros. Os atos esto sujeitos ao mesmo regime dos atos administrativos em geral, podendo ser objeto de impetrao de mandado de segurana, individual ou coletivo, ao civil pblica e ao popular, alm das aes ordinrias e cautelares (MORAES, 1997). Dentre as garantias de controle social, merecem destaque, conforme CULLAR (2001): a instituio de Ouvidorias, s quais compete receber e analisar as reclamaes e sugestes formuladas por agentes regulados e usurios ou consumidores, bem como propor medidas para atend-las; a previso de audincias pblicas, mecanismo utilizado para coleta de subsdios e informaes, bem como para propiciar que os particulares se manifestem, e dar publicidade da ao regulatria das agncias; a instituio de contrato de gesto relativo administrao da agncia, considerado tambm instrumento de controle da atuao administrativa da autarquia e da avaliao de seu desempenho; a instituio de Conselho Consultivo, rgo opinativo, em que h representao e participao da sociedade. MORAES (1997) sugere ainda a criao de comits de usurios, compostos de representantes das associaes e instituies registradas na agncia, com as atribuies de

67 contribuir para a avaliao dos servios prestados e trazer a opinio dos usurios sobre questes relativas aos investimentos, s condies de exerccio dos servios, e s decises estratgicas a serem tomadas no quadro do desenvolvimento de determinado setor de atividades. 2.6.5. Especializao das Agncias Reguladoras Dois aspectos relevantes no modelo de regulao adotado dizem respeito descentralizao vertical e horizontal dos rgos reguladores. Em termos de descentralizao vertical, as agncias diferenciam-se quanto ao fato de centralizarem-se em uma nica agncia setorial em todo o pas ou descentralizarem suas atividades entre diversas agncias. KERF et al. (1998) e ESTACHE (2000) estabelecem como vantagens do modelo centralizado: a consistncia das polticas regulatrias implantadas, favorece o aprendizado entre jurisdies diferentes, uso de economia de escala, permite aos tomadores de deciso tomar em conta os efeitos de polticas locais em outras jurisdies, facilita a noo de como decises polticas concernentes s concesses afetam o comrcio entre jurisdies (por exemplo, subsdios), maior capacidade para tratar com provedores de escala nacional. De outra forma, consideram vantagens do modelo descentralizado: maior adaptabilidade s condies, prioridades e preferncias locais, melhores condies de combater o problema das assimetrias de informao, maior responsabilidade regulatria (accountability), maior flexibilidade para abordagens regulatrias diferentes, favorece o desenvolvimento de knowhow especfico para as condies locais. A Tabela 2.1 apresenta o trade-off da descentralizao vertical (nico rgo nacional x vrios rgos regionais).

68 Tabela 2.1: Trade-off da descentralizao vertical dos modelos regulatrios

Critrios Consistncia das polticas regulatrias implantadas Aprendizado entre jurisdies diferentes Uso de economia de escala Facilidade de se tomar em conta os efeitos locais em outras jurisdies Facilita a noo de como decises polticas concernentes s concesses afetam o comrcio entre jurisdies Capacidade para tratar com provedores de escala nacional Adaptabilidade s condies, prioridades e preferncias locais Condio de combate ao problema das assimetrias de informao Responsabilidade regulatria (accountability) Flexibilidade para abordagens regulatrias diferentes Desenvolvimento de know-how especfico para as condies locais Fonte: KERF et al. (1998); ESTACHE (2000) Abordagem Abordagem centralizada descentralizada + + + + + + + + + + +

J na plataforma horizontal, opta-se pela criao de vrias agncias, sendo uma para cada atividade, ou a criao de um nico rgo para a regulao e fiscalizao de todos os servios pblicos delegados, dividindo-se em seus departamentos especficos a regulao de cada um dos setores. KERF et al. (1998) e ESTACHE (2000) estabelecem como vantagens das agncias multissetoriais: maior autonomia com respeito s empresas reguladas e empresas; reduz o risco de distoro envolvendo abordagens diferentes para assuntos comuns; favorece o aprendizado entre os setores e, portanto, o desenvolvimento do conhecimento regulatrio geral; permite o uso de economias de escala; aumenta a capacidade de regulao sobre as firmas multisetoriais. Por outro lado, como vantagens do modelo unissetorial, apontam: foco nas especificidades setoriais favorece o desenvolvimento do know-how regulatrio intrasetorial; facilidade de coordenao entre os agentes setoriais; favorece a experimentao de abordagens regulatrias diferentes dos demais setores; reduz o risco da transferncia inapropriada de precedentes de um setor para outro; minimiza o impacto de polticas setoriais no rgo regulador. A Tabela 2.2 resume o trade-off da descentralizao horizontal dos modelos regulatrios (Multissetorial x Unissetorial).

69 Tabela 2.2: Trade-off da descentralizao horizontal dos modelos regulatrios

Critrios Autonomia com respeito s empresas reguladas e empresas Risco de distoro envolvendo abordagens diferentes para assuntos comuns Desenvolvimento do conhecimento regulatrio geral Uso de economias de escala Capacidade de regulao de firmas multissetoriais Foco nas especificidades setoriais Facilidade de coordenao entre os agentes setoriais Facilidade de experimentao de abordagens regulatrias diferentes Risco de transferncia inapropriada de precedentes de um setor para outro Impacto de polticas regulatrias setoriais no rgo regulador Fonte: KERF et al. (1998); ESTACHE (2000) Multissetorial Unissetorial + + + + + + + + + + -

Em outros pases constata-se a tendncia a uma abordagem verticalmente centralizada do ente regulador. No Brasil, a especializao tem sido adotada no mbito federal devido ao volume expressivo das atividades, dadas as dimenses geogrficas do pas. J no mbito dos Estados, a tendncia observada a de criao de agncias multissetoriais, atuando em reas como energia eltrica (convnio com a Agncia Nacional de Energia Eltrica ANEEL), transporte intermunicipal de passageiros, concesses de rodovias, saneamento, aeroportos, gs canalizado, inspeo de segurana veicular, portos (tambm delegao) e at mesmo telefonia, esta de forma supletiva, pois a lei de criao da Agncia Nacional de Telecomunicaes ANATEL no prev delegao direta a entes federados (KRAUSE, 2001). Este modelo satisfaz as exigncias de maior aproximao com os operadores privados, maior participao da cidadania no controle e fiscalizao dos servios, economia de recursos, facilidades de aprendizado e reduo de risco de influncia da empresa regulada sobre a agncia reguladora. Em relao implantao de agncias unisetoriais, GUASCH e HAHN (1997) identificam o que denominaram viso de tnel dos agentes, uma tendncia natural de se sobrevalorizar os benefcios e subestimar os custos de seus programas. A soluo seria cobrar das agncias maior detalhamento dos custos de suas propostas regulatrias. Identificaram tambm os autores uma tendncia dos reguladores em estabelecer regras de

70 difcil compreenso, as quais concentram poder nas suas mos e nas mos de advogados, impossibilitando a real compreenso dos objetivos da regulao pela sociedade. Outra abordagem da especializao da agncia reguladora diz respeito sua profissionalizao, no s em relao estrutura funcional, mas na flexibilizao voltada para o mercado, atravs de uma dinmica de atualizao tcnica, revisando-se mtodos e procedimentos, com a introduo de mecanismos tecnologicamente atualizados, tendo por base um exame detalhado das misses a cumprir e das habilitaes pessoais requeridas, sobretudo dando ateno ao treinamento e valorizao pessoal (BENJ, 1999). PIRES (1999), ao analisar a experincia britnica na regulao do setor eltrico, defende a necessidade de capacitao tcnica e aperfeioamento constante do regulador, objetivando maior eficcia no acompanhamento das estratgias, da qualidade na prestao dos servios e da evoluo dos custos das empresas. 2.6.6. Competncia na Intermediao de Conflitos e Arbitragem As transformaes da economia mundial, fruto dos avanos tecnolgicos, imprimem um ritmo cada vez mais acelerado para as tomadas de decises e solues de controvrsias, ao mesmo tempo em que aumentam as exigncias de especializao sobre uma quantidade crescente de novos temas que precisam ser abordados por parte de quem solucionar o conflito. Diante dessa realidade, conforme observa REALE (1999), tornam cada vez mais inseguros os julgamentos proferidos por juizes togados, por mais que estes, com a maior responsabilidade tica e cultural, procurem se inteirar dos valores tcnicos em jogo. neste contexto que a atividade de arbitragem desempenha um papel crucial para dar agilidade, eficcia e dinamismo ao das agncias reguladoras.

Segundo MORAES (1997), para situaes de conflito entre pares de um contrato, a soluo, em nvel extrajudicial, deve estar entregue a um ente julgador, eqidistante das partes, por estas previamente escolhido, segundo regras j conhecidas e neutras, em moldes a conferir a justa deciso s situaes conflituosas, trazendo equilbrio, confiabilidade e

71 segurana execuo do contrato. Nesse sentido, tem sido cogitada a introduo do juzo arbitral, como meio eficaz de composio de divergncias do contrato de concesso. Para KERF et al. (1998), as vantagens usualmente atribudas arbitragem so: (i) confidenciabilidade em segredos comerciais; (ii) possibilidade da escolha pelas partes de rbitros tecnicamente conhecedores do assunto em disputa; (iii) velocidade de deciso; (iv) neutralidade; (v) integridade. Embora o princpio da arbitragem constitua uma velha tradio no Brasil, constando expressamente do artigo 160 da Constituio de 1824, sua utilizao foi inexistente devido forma em que era concebido na lei processual. Somente em setembro de 1996, o Congresso Nacional aprovou a Lei 9.307, instituindo, definitivamente, o sistema da arbitragem no Brasil, destinado a permitir a resoluo de litgios contratuais relativos a direitos patrimoniais disponveis, por meio da justia privada, renunciando via judicial. Ainda assim, a prtica desse sistema ficou emperrada por cinco anos, esperando uma deciso do Supremo Tribunal Federal, sendo sua constitucionalidade definitivamente declarada apenas recentemente, em janeiro de 2002.

Em relao s controvrsias que possam surgir entre os agentes setoriais, a legislao brasileira prev a competncia das agncias para dirimi-las. Encontram-se no rol de suas atribuies regulatrias tanto a conciliao e a mediao, quanto a soluo das divergncias que surjam entre os agentes, inclusive as dvidas na interpretao e aplicao da legislao setorial. Como no Brasil vigora o princpio da jurisdio una, o problema saber se tais decises possuem fora vinculativa para as partes, isto , se a deciso proferida pela agncia reguladora sobre o conflito entre as partes irrecorrvel at mesmo ao Judicirio, nos moldes da deciso arbitral prevista na Lei de Arbitragem. A possibilidade de recurso ao judicirio em decises da agncia reguladora pode ser analisada sob dois ngulos diferentes. O primeiro, relacionado s querelas exclusivamente envolvendo entes privados.

72 Quando uma agncia reguladora atua no papel de mediador, rbitro ou conciliador de conflitos entre agentes setoriais, o faz com prerrogativas previstas em lei e nos regulamentos. Contudo, nesse tipo de atuao, a agncia exerce uma funo da administrao pblica idntica do julgador nos processos administrativos, a qual, em geral, no afasta o recurso ao Judicirio da parte que se sentiu prejudicada com a deciso. Dessa forma, se no houver compromisso arbitral, a deciso proferida pela agncia pode ser submetida apreciao judicial caso a parte assim o desejar (ARAJO e PIRES, 2000). Para dar efetividade s suas decises, importante que a agncia, quando for solicitada para fazer a mediao, promova um compromisso arbitral, no qual sejam observados os dispositivos e princpios da Lei de Arbitragem. Caso a controvrsia gire em torno de questes contratuais entre agentes setoriais privados e, nesses contratos, exista clusula compromissria, bastar que os interessados elejam a agncia como rbitro ou, ainda, que faam constar essa condio na hora em que pactuarem o contrato inicial (ARAJO e PIRES, 2000). Nesses casos deciso da agncia no caberia recurso ao judicirio, garantindo a eficcia da ao regulatria. O segundo aspecto diz respeito arbitragem de contratos de concesso, assinados pelo poder concedente com entes privados. Segundo MEIRELLES (1993), existem direitos que no podem ser objeto de arbitragem: os no patrimoniais e os patrimoniais indisponveis. Portanto, o problema atinente aplicao da Lei de Arbitragem nos contratos administrativos, dos quais o contrato de concesso uma espcie, diz respeito ao fato da indisponibilidade do bem pblico, questionando-se a possibilidade de a administrao pblica abrir mo de um poder ou ceder em parte um direito para compor um conflito que surgiu dentro do contrato de concesso firmado com o particular (ARAJO e PIRES, 2000).

Ainda segundo ARAJO e PIRES (2000), o entendimento corrente que, nesses casos, a atuao da administrao pblica fica sujeita prvia autorizao legal para transigir, conforme previsto no art. 2o da Lei no 9.784/99, que regula o processo administrativo no mbito da administrao pblica federal. Nesses casos, a Lei de Concesses prev a eleio

73 de foro para dirimir as questes oriundas do contrato, se possvel de forma amigvel, mas no expressa quanto ao uso da arbitragem. Para o instituto funcionar adequadamente, torna-se necessria a definio sobre os seguintes pontos: (i) possibilidade de a agncia reguladora transigir nos contratos de concesso; (ii) quais matrias so passiveis de arbitragem; (iii) quais direitos so passveis de transao. Ao analisarem os pases da Amrica Latina e Caribe, ARAJO e PIRES (2000) observaram que, em maior ou menor grau, franqueado ao Estado e s suas entidades descentralizadas a utilizao da arbitragem como forma de composio dos conflitos surgidos por esses entes polticos com os particulares, havendo clusula expressa nesse sentido na maioria das legislaes apreciadas. A exemplo desses pases, a melhor soluo seria se a prpria Lei de Arbitragem trouxesse no seu corpo a autorizao expressa para que os entes do direito pblico pudessem ser partes legtimas nos processos de arbitragem ou, no caso de ser vedada esta participao, fossem explicitados os limites do impedimento. Como a Lei de Arbitragem brasileira no adotou essas posies, as controvrsias que surgirem sobre a matria devero, em princpio, encontrar solues casusticas at que a doutrina e a jurisprudncia cristalizem uma opinio sobre o assunto, sem embargo de o legislador, a qualquer tempo, vir a promulgar lei nesse sentido e colocar, assim, um ponto final no problema. Parte da doutrina administrativa entende que, em relao s clusulas contratuais (por exemplo, as clusulas financeiras), no haveria, em principio, impedimento para a adoo do juzo arbitral como forma de composio de eventuais controvrsias que surjam por ocasio de sua execuo, desde que, claro, as partes envolvidas manifestem esta inteno e cumpram todos os pressupostos contidos na Lei de Arbitragem. De acordo com KERF et al. (1998), a arbitragem internacional vista pelos investidores como um mecanismo de segurana ao capital, no caso das relaes com o governo azedarem, forando-o o pagamento de compensaes. Isto explica o fato de grandes contratos de concesso de infraestrutura, envolvendo capitais internacionais, inclurem clusulas neste sentido. J em relao arbitragem domstica, se esta for permitida por lei,

74 importante nos casos em que a concesso no envolve dimenses internacionais ou quando o governo recusa a submeter-se arbitragem internacional.

75 3. O TRANSPORTE RODOVIRIO INTERMUNICIPAL DE PASSAGEIROS NO BRASIL

Focalizando-se nos servios brasileiros de transporte rodovirio intermunicipal de passageiros, novos questionamentos se apresentam e se iniciam com a prpria caracterizao, em termos da teoria econmica, da produo dos servios e das estruturas de indstria aqui presentes. necessrio compreender as especificidades do quadro jurdico brasileiro, o processo de acumulao de lucros monopolistas por parte das operadoras como decorrncia do regime de regulamentao e distores embutidas no controle econmico dos servios por parte do Poder Pblico (ORRICO FILHO et al, 1996).

Os transportes encontram-se entre os setores da atividade econmica que registram mais intensa e continuadamente a presena do Estado. Enquanto suporte ao desenvolvimento econmico e integrao nacional, a infraestrutura de transportes sempre teve no Estado um importante provedor, freqentemente o nico. Face ao papel que podem desempenhar nas polticas sociais, econmicas e ambientais, os servios de transporte constituem um campo preferencial para a atuao antitruste e as aes distributivas do Poder Pblico. Alm disso, mercados de transporte sempre foram considerados propensos a apresentarem falhas. Como conseqncia, o setor foi sempre objeto de uma regulamentao complexa e subsetorialmente diversificada (SANTOS e ORRICO FILHO, 1996a).

BUTTON (1992) destaca os impactos do setor de transportes na vida econmica: a gerao de acessibilidades, a estruturao espacial, o uso de recursos energticos, os congestionamentos, a poluio, assim como os acidentes. A esta lista adicionar-se-ia a importncia do setor enquanto atividade econmica, empregando direta e indiretamente uma parte considervel da populao ativa, o fato de alimentar toda uma complexa cadeia de fornecedores, alm do que, em ser os transportes uma atividade meio, potencializar os demais setores da economia.

76 Como subsdio a uma anlise da regulao do sistema de transporte intermunicipal de passageiros devem-se considerar aspectos que envolvam no apenas a sua importncia para o desenvolvimento scio-econmico, mas as caractersticas do seu produto, as especificidades da produo no setor e o enquadramento desse mercado no mbito da teoria microeconmica.

3.1. A RELEVNCIA DO SETOR

O transporte tem pelo menos cinco funes essenciais para a economia e a sociedade, cujo cumprimento nem sempre pode ser garantido por simples regras de mercado (ANTP, 2000): (i) ele garantidor fundamental do direito de ir e vir, sobre o qual foi fundado o Estado Moderno; (ii) ele um indutor poderoso de desenvolvimento; (iii) ele um insumo econmico essencial para as atividades produtivas e de distribuio, comrcio e circulao, e at mesmo de consumo, sem o qual os modos econmicos de produo vigentes no sobrevivem; (iv) ele integrador de tudo e de todos, j que sem o transporte no se pode apropriar do territrio, criando-se a conscincia de identidade, de pertencer a um mesmo local, e no se forma, assim, nenhuma amlgama poltica, cultural e econmica, necessrias para unir as comunidades e a prpria sociedade; (v) ele uma atividade-meio sine qua non, que interliga todas as demais e sem a qual nenhuma delas tem condies de se realizar plenamente (sade, educao, cultura, lazer, moradia, trabalho etc.). Enquanto esta funo age como um hfen, a anterior amarra o conjunto da sociedade.

Segundo ARAGO e SANTOS (2000), a eficincia e a eficcia do transporte so aceleradores das fases de produo e circulao de mercadorias, determinando, assim, a rapidez do processo de acumulao e, portanto, a produtividade de todo o sistema econmico, alm do que o transporte gera padres diferenciados de acessibilidade, pelo que estruturas espaciais polarizadas e hierarquizadas so cristalizadas, gerando at desigualdades e disparidades regionais.

77 3.1.1. A Cadeia Produtiva de Transportes

Da cadeia produtiva do transporte fazem parte essencial, pelo menos, cinco atores: (i) os fornecedores de insumos e matrias-primas; (ii) os empregados em geral; (iii) os usurios, produtores do servio, passageiros ou clientes; (iv) os demais beneficirios dos servios e (v) os demais cidados, tomadores de deciso, autoridades, mdia, etc (ANTP, 2000).

Ao mesmo tempo em que consenso geral de que o setor de transportes constitui uma grande fonte de riqueza e de emprego no Brasil atual, infelizmente ainda so raros os estudos que procuram detalhar economicamente a conta transporte em nosso pas, analisando separadamente cada segmento, entre eles especificamente o setor de transporte rodovirio intermunicipal de passageiros.

De acordo com BRASILEIRO e HENRY (1999), em estudo sobre a importncia estrutural dos transportes rodovirios no dispositivo brasileiro, no limiar de 1995 o cadastro econmico mostrava que a atividade de transportes coletivos, com todos os modais confundidos, respondia por 3,5% da receita bruta do pas, produzida em 33.700 empresas e empregando diretamente 1.115.000 pessoas, 7,1% da populao ocupada e cifra equivalente quinta parte dos assalariados industriais registrados naquele cadastro. Segundo os autores, o transporte rodovirio interurbano de passageiros apresentava um cadastro de 1.500 empresas e 14 mil funcionrios empregados diretamente.

A Tabela 3.1, adaptao do estudo de BRASILEIRO e HENRY (1999), apresenta uma avaliao da importncia do setor rodovirio de transportes em nosso pas, avaliando suas implicaes diretas e indiretas na cadeia produtiva nacional.

78 Tabela 3.1: Importncia estrutural dos transportes rodovirios no dispositivo brasileiro de 1995
Subsetor Transpore Urbano de Passageiros Transporte Interurbano de Passageiros Transporte no regular de passageiros Transporte de cargas/mudanas Atividades auxiliares aos transportes terrestres Fabricao autos, camionetas e utilitrios Fabricao de caminhes e nibus Fabricao de carrocerias, cabines e reboques Fabricao de peas e acessrios Manuteno e reparao de veculos e motores Comrcio de peas e acessrios Comrcio de veculos automotores Comrcio e manuteno de motocicletas Comrcio a varejo de combustveis
Fonte: BRASILEIRO e HENRY (1999)

Receita anual Empresas (milho R$) 3.730 2.269 1.671 1.552 394 2.763 8.542 26.249 1.325 3.416 12.674 2.948 1.145 6.273 1.541 8.981 19.641 435 12.354 45 17 1.282 1.338 47.333 46.621 11.503 5.184 20.470

Pessoal 12/1994 359.670 139.090 26.120 339.320 22.030 91.490 21.410 38.300 155.290 144.150 218.930 192.900 14.190 180.660

Mdia salarial (sal.mn./ms) 4.9 4.6 4.7 3.4 6.7 14.1 9.6 6.4 11.1 3.1 3.8 6.1 2.7 3.4

Dentro do subsetor de transporte interurbano de passageiros, com relao ao transporte interestadual de passageiros, 176 empresas privadas so responsveis pela circulao de 12.883 nibus, transportando mais de 95% da quantidade total dos passageiros interestaduais (GEIPOT, 2000). Pode ser observada uma concentrao neste ramo da indstria: no alto da pirmide da concentrao, duas companhias (Gontijo e Itapemirim) possuem, respectivamente, 1.135 e 1.101 veculos. Mais da metade da frota total est concentrada em um pequeno nmero de 16 empresas, quatro delas com mais de 500 nibus cada; as 12 restantes possuem uma frota de 200 a 500 veculos. O grupo formado pelas quatro maiores companhias possui mais de 30% da frota total (BRASILEIRO et al., 2001).

Em relao frota total de nibus do pas, tambm uma concentrao geogrfica pode ser observada: em torno de 60% da frota tem sua base operacional na regio Sudeste, a parte

79 mais industrializada do pas e onde as trs maiores cidades brasileiras esto localizadas (BRASILEIRO e HENRY, 1999).

Em relao ao transporte rodovirio intermunicipal de passageiros (excetuando-se o transporte metropolitano), no h disponibilidade de dados agregados para todo o pas. Alm do mais, sua relevncia e natureza est determinada a condicionantes regionais como grau de desenvolvimento econmico, renda, densidade populacional, infraestrutura rodoviria, integrao e distncia entre cidades plos, polarizao econmica da capital, entre outras. Dessa forma, as caractersticas do mercado de transporte rodovirio intermunicipal de passageiros do Estado do Amazonas so bastante distintas das apresentadas no Estado do Rio de Janeiro, por exemplo.

3.2.

PRODUTO

TRANSPORTE

RODOVIRIO

INTERMUNICIPAL

DE

PASSAGEIROS

O produto de transporte uma operao de servio, que segundo FITZSIMMONS e SULLIVAN (1982) apud FONTES LIMA e GUALDA (1995), um processo de transformao que converte entradas (consumidores) em sadas desejadas (consumidores satisfeitos) atravs da aplicao apropriada de recursos (instalaes, materiais, trabalho, informao e o consumidor). Os transportes podem ser encarados tambm como um pacote de benefcios, implcitos (por exemplo status de viajar de avio) e explcitos (deslocamento em si), desenvolvidos em instalaes de apoio (terminais) e utilizando bens facilitadores (veculos).

Os servios de transporte apresentam algumas caractersticas especficas que devem ser consideradas em anlises setoriais (FONTES LIMA e GUALDA, 1995):

(i) produtos e processos heterogneos: os transportes pblicos de passageiros no podem ser considerados indstrias de produto nico. Considerando-se uma viagem de transporte

80 rodovirio intermunicipal, as mesmas se diferenciaro pelo menos em termos de origem e destino, horrios e dias em que ocorrem, modos de transporte utilizados e rotas escolhidas. Conclui-se que cada viagem um produto nico e diferenciado, embora possa ser agregado em conjuntos com caractersticas comuns. Outro aspecto que o resultado da viagem surge a partir de um conjunto encadeado de decises, que podem at se alterar durante os processos;

(ii) satisfao com o resultado e com o processo: o passageiro almeja chegar ao destino no local e horrio programado, mas deseja que isto ocorra com segurana e razovel conforto;

(iii) interao com o meio ambiente: as atividades so realizadas em ambientes no controlados (rodovias, cidades, terminais), alm de contribuir com externalidades negativas (poluio, acidentes, etc);

(iv) redes de processos e parcerias: sendo o transporte um meio para a realizao de muitas atividades, ele se torna participante e dependente de uma rede de relacionamentos entre empresas e/ou atividades, bem como suas demandas so derivadas de outras demandas, alm de requererem infraestrutura especfica e veculos, cujo conjunto no so necessariamente operados pelos mesmos agentes;

(v) diferenas tecnolgicas: o modo de transporte utilizado determinante. Em adio, dentro do mesmo modo h condicionantes extras de conforto (por exemplo ar condicionado, nibus leito versus convencional) e controle (linha expressa versus linha paradora);

(vi) mercados regulamentados: muitas vezes a qualidade no considerada como fator estratgico na prestao do servio, pois a demanda tratada como cativa e dependente daquele transporte;

81

(vii) produto intangvel e inestocvel: fato que leva impossibilidade de posse e de revenda, inviabiliza a proteo por patentes e dificulta a comercializao, pois os mesmos no podem ser apresentados ao consumidor no ato da compra. Os servios so vendidos para depois serem produzidos e consumidos, importando o desempenho obtido e no a posse. Transportar produzir valor agregado ao tempo, ao espao e ao estado das pessoas e coisas;

(viii) produo e consumo simultneos: a inseparabilidade entre a produo e o consumo, caracterstica tpica dos servios, envolve os consumidores no processo, dificulta produes centralizadas, traz variabilidades aos processos e cria a necessidade de monitorao em tempo real. O fato de o cliente participar da produo do servio exige responsividade na soluo de problemas por parte dos operadores;

(ix) grandes oscilaes de demanda: apresentam flutuaes temporais em termos de intensidade e freqncia, alm de variaes espaciais (sentido da viagem) que afetam a forma e a necessidade de alocao de recursos;

(x) indivisibilidade de oferta: as infraestruturas e os equipamentos necessrios para a produo de transportes normalmente demandam grandes investimentos e obras que levam tempo para ser realizadas, apresentando indivisibilidade em relao demanda, ou seja, operando em princpio com ociosidade, mas tendendo ao congestionamento com o crescimento da demanda (por exemplo terminal, rodovia);

3.2.1. A Linha como Unidade de Produo e Consumo do Servio

Conseqncia da caracterstica de produtos e processos heterogneos, detalhando-se inicialmente as diferenciaes entre os grupos de passageiros, a demanda se apresenta

82 multiplamente segmentada, seja pelos diversos pares de origem e destino, pelos horrios e pela freqncia das viagens, pelos motivos das mesmas, bem como pelas exigncias quanto qualidade e preo. Apesar dessa diferenciao, os diversos segmentos so agrupados para fins da produo do transporte coletivo, gerando massas consolidadas de deslocamento, que apresentam variaes temporais e especiais; mas que, por outro lado, exigem o atendimento freqente e regular, independentemente de os veculos encontrarem, toda vez, o nmero de passageiros necessrio para cobrir os custos de cada viagem. A produo do servio, ento, ocorre na dimenso de uma linha (SANTOS, 2000).

Ao refletir sobre a natureza da mercadoria transporte pblico, se seria a linha ou a rede de servios, ARAGO (1995a) entende que na cidade a competio se faz entre redes, enquanto que, fora dela, a mercadoria transporte adquire caractersticas de linha. No primeiro caso os custos de entrada e sada para o operador so obviamente mais baixos, e o nvel esperado de contestabilidade do mercado resulta maior, em comparao ao segundo.

A caracterizao do consumo vai ter implicaes sobre as condies bsicas da oferta e da correspondente estruturao do mercado. Se a oferta de viagens ou linhas isoladas no exige, a rigor, grandes investimentos em capital (constituem, assim, mercados no mnimo contestveis), o mesmo no pode ser dito se ao operador, individual ou inserido em um conjunto regulado e protegido, imposta a oferta de toda uma rede. Assim oferta da rede corresponde mais o modelo de monoplio ou oligoplio natural, o que alis costuma ser levado em considerao pelo Poder Pblico, ao definir as tarifas pelo custo mdio (SANTOS, 2000).

No servio urbano o usurio exige uma rede de servios que atenda a seus deslocamentos diversificados, mesmo que, no seu deslocamento pendular dirio, ele apresente poucas alteraes de roteiro e tempo. No caso, ele procura um sistema de servios que garanta a melhor acessibilidade geral. J no caso do transporte de mdia e longa distncia, e a se inclui o intermunicipal, os deslocamentos tendem a apresentar, por indivduo, um padro mais uniforme, em termos de itinerrio, e, principalmente, uma rarefao de seus

83 deslocamentos. Na hora da deciso da viagem para um local, viagem essa com maior caracterstica de unicidade, estar ele mais propenso a comparar as opes de servios para a ligao. Ele tambm no se dispe a arcar com os custos de viagens colocadas sua disposio mas no efetivamente consumidas (ARAGO, 1995a).

3.2.2. A Formao do Preo do Servio

A metodologia adotada para definio da tarifa do sistema de transporte intermunicipal de passageiros segue o modelo do custo mdio (cost plus). Calcula-se o custo mdio do servio em unidade monetria por quilmetro, incluindo-se impostos e taxas, multiplicando-se em seguida pelo percurso da linha e dividindo-se pela demanda mdia pagante de uma viagem (estima-se a lotao mdia por viagem).

Ao consumir uma linha, o usurio est comprando um servio que se caracteriza por sua regularidade, pelo que ele adquire o conjunto de viagens operadas, mesmo no consumidas por ele (isso , ele no costuma consumir o total do percurso da linha, nem todos os horrios operados). Isso se reflete no preo que ele paga, pois o total dos custos incorridos na operao de todos os horrios, e ao longo de todo o percurso, so distribudos pelos passageiros de forma relativamente eqitativa (SANTOS, 2000).

Alm de limitaes tcnicas relacionadas coleta de informaes sobre os custos das empresas, outro problema da alimentao da planilha tarifria encontra-se no conhecimento da demanda de cada linha. Caso a demanda mdia considerada na planilha tarifria seja inferior realidade, s empresas resultar uma receita menor que a esperada, reduzindo-se a lucratividade do negcio. Como no h reposio do equilbrio por parte do poder pblico sob a forma de subsdios, tal fato implica diretamente na escalada para diminuio dos custos por parte das empresas, no primeiro momento afetando a qualidade do servio prestado, mas a mdio prazo decretando o fim da oferta da linha.

84 No transporte intermunicipal no h subsdio cruzado entre as empresas operadoras (pelo menos de forma regulada pelo poder pblico), de uma linha para outra, como ocorre nas redes urbanas. De onde se concluiria que todas as linhas intermunicipais operadas por empresas privadas seriam viveis financeiramente, no havendo obrigao para as operadoras da oferta de servio em linhas deficitrias. Na prtica, entretanto, algumas empresas continuam operando linhas deficitrias por questes estratgicas, ou por aceitar uma taxa de retorno inferior estipulada na planilha tarifria, ou para no perder a permisso da linha, temendo s vezes concorrncia em sua rea de atuao geogrfica, na qual possuem tambm linhas superavitrias.

3.2.3. A Estrutura de Produo dos Servios de Transporte Pblico

Para caracterizao da estrutura de produo dos servios de transporte pblico necessrio se avaliar como se comportam, nesse setor, os seguintes condicionantes (BERECHMAN, 1993): (i) presena de economias de escala, densidade, escopo e rede; (ii) tamanho timo da firma; (iii) demanda de insumos e substituibilidade dos fatores; (iv) tecnologia subjacente de produo.

Analisando-se o setor de transporte intermunicipal de passageiros, utilizando a mesma metodologia com que BERECHMAN (1993) analisou o sistema urbano, poder-se-ia chegar s seguintes concluses:

a) as empresas trabalham com um considervel excesso de capacidade, o qual excede o nvel timo para atender o output observado; assim, elas pem mostra uma grande economia de escala a curto prazo. Esse fenmeno se explica pela flutuao da demanda, mas tambm por uma tendncia ao excesso de investimento, especialmente se esto presentes subsdios para tal (efeito Averch-Johnson);

85 b) presenciam-se igualmente economias de escopo; aumentando a cobertura espacial ou diversificando-se os tipos de servio produzidos, os custos totais no crescero proporcionalmente. Embora tal fato seja verificvel mais facilmente em sistemas urbanos e metropolitanos, pode tambm ser constatado no transporte entre municpios de uma mesma regio e na razo direta da menor distncia da ligao rodoviria entre si;

c) h uma relativa rigidez na composio dos fatores de produo, especialmente na proporo entre frota, mo-de-obra operacional e outros insumos correntes;

d) a demanda por mo-de-obra intensiva e relativamente inelstica, especialmente se os sindicatos conseguem limitar o nvel de explorao de mo-de-obra; nico espao de economia desse fator possibilitado pelo aperfeioamento da programao de escala e pelo desenho da rede de linhas.

3.3. O MERCADO DE TRANSPORTE RODOVIRIO INTERMUNICIPAL DE PASSAGEIROS

O planejamento de transporte rodovirio intermunicipal de passageiros apresenta dois grandes desafios (CREIGHTON, 1982; WHITE, 1995): (i) a oferta de servio em reas rurais, pequenos centros urbanos e regies de baixa densidade de demanda; (ii) o aumento da atratividade e da eficincia do sistema.

Em muitos pases, como Estados Unidos e Inglaterra, a oferta de servio rural ocorre mediante a implantao de subsdios pblicos. No Brasil, no caso dos nibus, a oferta desse servio foi possvel devido estruturao das empresas em termos de economia de escala e prticas de subsdios cruzados entre suas prprias linhas. No caso dos transportes no regulamentados, por muitas dcadas, antes da exploso do transporte informal, os pequenos transportadores urbanos exerceram um papel essencial em garantir servio bsico para locais de difcil acesso (BRASILEIRO, 1995b, BALASSIANO e BRAGA, 1999). Hoje,

86 eles continuam a prestar servios inestimveis populao rural, precariamente servida por linhas regionais.

O mercado de transporte rodovirio intermunicipal de passageiros apresenta caractersticas distintas dos demais modos rodovirios de transporte pblico de passageiros, situando-se entre o servio interestadual e o servio urbano, porm mais prximo do primeiro (longo/mdio curso). Ao mesmo tempo em que se reduzem as semelhanas com as caractersticas das economias de redes (KLEIN e GRAY, 1997), h uma tendncia a uma maior contestabilidade do que no mercado de transporte pblico urbano e metropolitano. Por outro lado, o mercado de mdio curso apresenta uma contestabilidade superior ao transporte de longo curso (a tecnologia de veculos de pequeno porte no apresenta a mesma competitividade frente aos nibus em longas distncias quanto em distncias menores).

3.3.1. O Mercado de Transporte Rodovirio Intermunicipal de Passageiros segundo a Teoria do Monoplio Natural

Os fatores tecnolgicos que, no caso do transporte rodovirio intermunicipal de passageiros, justificariam seu tratamento como um monoplio natural, so (BRASILEIRO, 1995a; SANTOS e ORRICO FILHO, 1996a): (i) a indivisibilidade do processo de produo; (ii) a existncia de custos fixos comuns a todos os produtores, como a utilizao da infraestrutura viria; (iii) a possibilidade, embora reduzida, de deslocamento de insumos para setores distintos da produo como no caso de condutores ou veculos a servio de linhas distintas (caracterstica multiproduto dos transportes);

Caso funcionasse em regime de livre competio, o mercado de transporte intermunicipal de passageiros apresentaria disfunes que comprometeriam a eficincia econmica da produo e da alocao de recursos. Do estudo sobre o mercado de nibus urbano realizado

87 por SANTOS e ORRICO FILHO (1996a) podem-se extrair algumas caractersticas comuns ao mercado intermunicipal, que igualmente motivariam a interveno estatal no setor:

(i) potenciais economias de escala e escopo, assim como exclusividade da informao, seriam elementos presentes no mercado de nibus intermunicipal, com o que se estabeleceriam barreiras imigrao de capitais.

(ii) a existncia de externalidades no mercado. Os custos de produo e, conseqentemente, os preos no refletem a depreciao da infraestrutura viria, meio escasso mas essencial da produo. A operao de transporte produz impactos negativos sobre o bem-estar de terceiros (contaminao atmosfrica, rudo), e h condies de ambiente produtivo (sistema virio, concentraes espaciais da demanda), diferenciadas entre os fornecedores, agindo no sentido de reforar tendncias concentrao espacial do servio, com efeitos negativos ou positivos sobre a acessibilidade regional e a valorizao imobiliria.

(iii) por outro lado, o consumidor ser, em geral, incapaz de perceber e computar de forma satisfatria os riscos de uma deciso, tendo em vista as incertezas sobre a viagem, tais como nveis de congestionamento, ocupao veicular jusante da rota, possveis acidentes de trfego envolvendo o veculo ou o comportamento do condutor. Especialmente as questes relacionadas com a segurana veicular e circulatria constituram-se historicamente como fortes motivos para regulamentao.

(iv) a rea geogrfica de cobertura do servio de transporte intermunicipal apresenta grande variao espacial da demanda. H reas em que a rarefao da demanda resulta na inviabilidade financeira de uma linha, a menos que houvesse a presena de subsdios ou de subvenes por parte do poder pblico tutelador. Como no esse o caso do transporte intermunicipal, h reas remotas cuja escassez de demanda resulta na falta de oferta de servio regular, sendo a demanda servida por operadores no regulamentados.

88 (v) decises polticas de investimento na infraestrutura de uma ou outra regio refletiro de maneira desigual nas distintas funes de custo dos produtores em competio, favorecendo uma linha em detrimento de outras.

(vi) a demanda ser conformada dinamicamente em funo de decises de investimentos em setores como indstria e turismo, exigindo contnua reestruturao das condies espaciais da produo.

Segundo ARAGO (1995a), a crtica antiestatal discorda da tese de monoplio natural, sustentando a plena contestabilidade do mercado, ainda mais porque inexistiriam no setor, elevadas economias de escala. No haveria de se esperar a desestabilizao de preos se as medidas no sentido da flexibilizao do mercado fossem introduzidas planejada e paulatinamente. Onde a integrao dos servios e de suas tarifas constitusse um elemento fundamental, s sendo possvel a sua garantia mediante a permanncia do planejamento estatal dos servios, a alternativa da contratao competitiva dos operadores para a execuo dos servios j pr-determinados pode ser recomendvel.

3.3.2. O Mercado de Transporte Rodovirio Intermunicipal de Passageiros segundo a Teoria dos Mercados Contestveis

Adaptando-se a metodologia de anlise desenvolvida por SANTOS e ORRICO FILHO (1996b) para os transportes urbanos realidade do transporte de mdio e longo curso, a hiptese de que os servios de transporte rodovirio intermunicipal de passageiros, particularmente, constituem um mercado contestvel poderia ser alicerada nas seguintes observaes:

- os custos irrecuperveis (sunk costs) so baixos, uma vez que os veculos so baratos, especialmente quando adquiridos em mercado de usados, e podem ser disponibilizados por instituies financeiras atravs de leasing operacional, alm do que as garagens e servios

89 de manuteno e limpeza seriam terceirizados. Desta forma esses itens deixariam de ser classificados como investimento e passariam a ser contabilizados como custo operacional;

- no existiriam economias significativas de escala, uma vez que as infraestruturas virias e tambm os terminais j estariam financiados pelo poder pblico;

- a princpio inexiste monoplio tecnolgico, podendo haver uma perturbao da contestabilidade caso as empresas sejam proprietrias de terminais de localizao favorvel;

- a possibilidade de competio predatria tipo hit-and-run, prejudicial ao equilbrio sustentvel do mercado, poderia ser restringida por meio de estabelecimento de prazos mnimos de aviso prvio antes da inaugurao, alterao ou cancelamento de qualquer servio, assegurando uma certa estabilidade da prestao dos servios (COX e LOVE, 1989);

- haveria livre entrada e sada do mercado. Tanto os incumbentes e entrantes teriam condies de disputar de igual para igual a mesma demanda;

- as empresas incumbentes no teriam possibilidade de alterar subitamente seus servios e preos, sob risco de perder sua confiabilidade ou de ferir contratos j celebrados;

A experincia internacional demonstra, por exemplo, que o transporte interurbano , de maneira geral, contestvel, especialmente se o acesso aos terminais rodovirios permanecer regulamentado (BERECHMAN, 1993).

90 3.3.3. Foras Competitivas no Mercado de Transporte Intermunicipal de Passageiros As foras competitivas agem continuadamente no intuito de reduzir a taxa de lucratividade do setor e tendem a encaminhar a produo e o preo de venda para os nveis da concorrncia perfeita. Em mercados regulamentados, essas foras so contidas por dispositivos legais, mas no necessariamente eliminadas.

Segundo PORTER (1986) apud ORRICO FILHO e SANTOS (1995), so cinco as foras que dirigem e intensificam a concorrncia em uma indstria:

(i) ameaa de novos entrantes. O poder que representa a ameaa da entrada em uma indstria depende da existncia e da magnitude das barreiras de entrada e sada. Existem sete fontes principais de barreiras de entrada (ORRICO FILHO e SANTOS, 1995): poltica governamental, necessidade de capital, economias de escala, custos de mudanas, acesso canais de distribuio, diferenciao do produto e outras vantagens de custo independentes da escala de produo.

A poltica governamental a de maior importncia para o caso brasileiro e caracteriza-se particularmente pela obrigatoriedade de licena de funcionamento. No caso dos transportes coletivos brasileiros, o mtodo de licenas por linha aliado s elevadas exigncias tcnicas e econmicas nas licitaes, termina por consolidar mercados estanques. Algumas evidncias, entretanto, demonstram que existe uma ameaa potencial de novos entrantes no setor: o transporte informal no regulamentado, reduo de barreiras econmicas com a nova legislao de licitaes e concesses.

Em complementao s barreiras de entrada, existem as barreiras de sada, que no caso de transportes, evitam que empresas, mesmo em face de baixa rentabilidade, abandonem o mercado. Esto associadas existncia de custos trabalhistas, dificuldades de se desfazer de ativos e, principalmente, a sanes legais (declaraes de inidoneidade, por exemplo);

91

(ii) ameaa de substituio do produto. Classicamente, um produto pode sofrer a concorrncia e mesmo ser eliminado por outro que o substitua com vantagens. No transporte rodovirio intermunicipal de passageiros, tradicionalmente regulamentado e realizado por nibus, avanos tecnolgicos e mudanas na realidade scio-econmica potencializaram a concorrncia dos veculos de pequeno porte, seja em relao ao transporte individual, seja o fenmeno da exploso das vans. Alm das duas formas, existe a competio do transporte interestadual, no caso deste realizar seccionamentos em mais de uma cidade de um mesmo Estado;

(iii) poder de negociao dos compradores. Em um mercado livre o poder de negociao dos compradores atua no sentido de reduzir o preo do produto e baixar a rentabilidade do mercado. O poder do comprador aumentado quando este concentra grande parte do volume de produo ou tem conhecimento dos custos do produtor. No caso dos transportes pblicos poder-se-ia identificar como compradores os usurios e o poder pblico. Os primeiros esto geralmente pulverizados e com pequenas condies de presso em torno de preos e quantidades. Quanto ao poder pblico, sua capacidade de presso deriva diretamente do modelo regulatrio (independncia, eficincia e eficcia).

(iv) poder de negociao dos fornecedores. Os fornecedores exercem influncia em mercado, na medida em que podem subir os preos dos insumos ou ameacem fornecer o mesmo servio/produto de seu ento comprador.

Conforme ORRICO FILHO e SANTOS (1995), existem duas singularidades no mercado de transporte pblico que merecem destaque: o pequeno nmero de insumos (veculos, combustvel e lubrificantes, peas e acessrios, pneus e mo-de-obra), concentrando-se os trs primeiros em pequeno nmero de fornecedores, constitudos de indstrias de elevada capacidade produtiva, mercados oligopolizados e plantas que servem ao mercado nacional. Os operadores, por sua vez, servem, no caso do transporte intermunicipal, a mercados

92 regionais; a diferena estrutural entre os fornecedores de bens de produo e os operadores de servios, que ao contrrio de ameaa, possibilita a pactuao de acordos, incluindo operaes de joint ventures para atividades de interface (revenda de veculos, por exemplo) ou conexas (transporte de combustveis, por exemplo), podendo, como constatado, pertencer ao mesmo grupo empresarial. Para os autores, dados o processo de formao de preo (planilha tarifria) e o princpio do equilbrio-financeiro do contrato, as vinculaes entre operadoras e fornecedoras de insumos atuam no sentido de elevar as margens do setor.

(v) rivalidade entre os atuais concorrentes. Em mercado livre esta pode ser uma das mais importantes foras que dirigem e intensificam a concorrncia. O setor de transporte intermunicipal de passageiros apresenta dois tipos de competio: pelas plantas de produo, atravs das licitaes para concesso de linhas; e a competio pelo usurio que, embora existisse anteriormente (entre empresas intermunicipais, interestaduais e o veculo particular), apenas recentemente tem sido intensificada, com a emergncia dos veculos de pequeno porte (micronibus e vans, representando reduo da menor unidade de oferta do servio e maior segmentao da oferta), que tm acirrado a competio no s entre operadores, mas tambm entre servios.

Ao analisar os mercados internacionais de nibus urbanos em relao a sua regulamentao e contestabilidade, SANTOS e ORRICO FILHO (1996b) alertam que a grande empresa de transporte pblico tende dadas a mobilidade do capital rodante, a disponibilidade de mode-obra operacional semi-qualificada e a similaridade tecnolgica da produo ao largo do territrio nacional a expandir seus negcios alm dos mercados locais, constituindo-se como holding com atuao nacional (e at internacional) tanto em nibus urbano, interurbanos e excurso. Para SANTOS (2000) tal possibilidade, decerto, abre espao para maior concentrao empresarial em um espao econmico que transcende a capacidade regulatria dos poderes locais e, em conseqncia, requer que polticas antitruste para a indstria sejam concebidas e postas em prtica em nvel nacional, sob pena de oligopolizao dos mercados de contratos de operao.

93 3.4. A CRISE DO SETOR

A crise setorial do transporte rodovirio intermunicipal de passageiros pode ser contextualizada em duas vertentes: (i) uma crise econmica, caracterizada, por um lado, pela exploso dos custos e da ineficincia e, de outro, pela mudana tecnolgica, comprovada pelo crescimento do transporte feito por veculos de pequeno porte. Se, de um lado, ele combatido pelas empresas de nibus e em certos momentos tambm pelos rgos gestores, de outro, a populao tem adotado uma postura pragmtica e positiva diante do fenmeno (BRASILEIRO, 1995b); (ii) uma crise poltica, acompanhada por uma mudana institucional, de ambiente ideolgico e poltico.

Conforme identificado por GUASCH e HAHN (1997), onde a regulao transparente e ineficiente, as empresas detentoras de novas tecnologias cobram uma reduo da regulamentao, enquanto usurios geralmente procuram modos de consumir servios por preos menores, optando por mercados desregulados. As duas vertentes da crise no ocorrem isoladamente, na verdade chegam a ser complementares, estabelecendo um crculo vicioso que pode ser verificado no caso da exploso dos transportes no regulamentados no pas.

Em muitos estados brasileiros adotou-se, no sistema de transporte intermunicipal de passageiros, metodologia semelhante da planilha criada pelo GEIPOT para determinao de tarifa de transportes urbanos, realizadas algumas adaptaes (BRASILEIRO e HENRY, 1999). Essa metodologia, baseada na regulao tarifria pelo custo do servio (cost-plus), resulta em ineficincia produtiva, sobreinvestimento em renovao da frota e baixa competio (ORRICO FILHO e SANTOS, 1996a).

Em relao ao sobreinvestimento em renovao da frota, ORRICO FILHO e SANTOS (1996b), em estudo sobre depreciao e remunerao de capital no clculo de custos das empresas de nibus urbanos, concluem que mais do que configurar uma melhoria de

94 qualidade do sistema, significam uma estratgia para acelerar a acumulao e concentrao de capital no setor. Com efeito, essa concluso valer tambm para os transportes pblicos intermunicipais na medida em que as planilhas tarifrias daquele sistema sigam a metodologia do modelo urbano.

Em relao baixa competitividade e ineficincia produtiva no setor, espera-se que o quadro mude com a aplicao da legislao de Licitaes e Concesses. A partir da definio de tarifa pela proposta vencedora, as planilhas tarifrias passam a ter uma funo apenas de balizamento dos custos operacionais para fins de avaliao de novas propostas e determinao de ndices de reviso (ARAGO, 1996).

Como conseqncia verificou-se, semelhante ao acontecido nas cidades, a formao de poderosos cartis, compostos de um conjunto de empresas dominantes (e at relativamente modernizadas) acompanhadas de um nmero maior de empresas tradicionais e porte inferior. A sobre-existncia de pequenas empresas interessa s empresas modernas pois contribuem para elevao do custo mdio do servio considerado na equao tarifria. Dessa forma as modernas empresas se beneficiam exclusivamente de suas vantagens econmicas, sem repassar ganhos de produtividade para o usurio (ARAGO, 1996).

BRASILEIRO (1995b) destaca que as polticas pblicas de transportes orientaram-se historicamente segundo duas ticas articuladas: ignorando os transportes informais nos documentos oficiais e, na prtica, adotando posturas repressivas para coibi-los. O autor questiona se a questo central seria mesmo a oposio transporte informal versus formal e se esta anlise dual contribuiria para a busca de melhorias da qualidade do servio oferecido populao, sugerindo a anlise dos transportes informais como um modo complementar e integrante de um sistema em que coexistissem veculos de diversas capacidades, atendendo a uma demanda diversificada e carente de servios tambm diversificados.

95 No transporte informal, a propriedade dos veculos atomizada, disseminada entre numerosos proprietrios que, em geral, so os prprios operadores, embora h notcias de que vem crescendo a formao de pequenas frotas por um nico proprietrio. Oferecem um servio porta-a-porta e param nos lugares mais convenientes para o usurio. As tarifas so definidas em funo das fixadas para o nibus. No h controle ou acompanhamento dos insumos de produo dos servios e isso dificulta a discusso sobre a rentabilidade dos proprietrios individuais ou do segmento da oferta como um todo. Nestes ltimos anos, vm demonstrando um surpreendente nvel de organizao (cooperativas, associaes, sindicatos), seja em nvel local, regional ou nacional (BRASILEIRO, 1995b).

Na medida em que, evadindo os impostos, no so submetidos a custos de mo-de-obra na mesma proporo que os imputados aos nibus regulamentados, os transportadores artesanais trabalham com altos ndices de rentabilidade. Isso tem tornado o servio atraente e, devido inexistncia de barreiras entrada nesse mercado, um nmero crescente de operadores individuais tem passado a operar entre as cidades (BRASILEIRO, 1995b). Isso, a curto prazo, tender a provocar uma superoferta, sobretudo nas linhas radiais s capitais e em direo a centros urbanos de destaque regional, afetando a rentabilidade deste setor.

Para BRASILEIRO (1995b), a questo toda reside em definir o que deve ser regulamentado (tarifas, itinerrios, paradas, intervalos, tecnologia do veculo, tipo de servio a ser prestado) e esta no uma tarefa simples em se tratando de um servio pblico que questiona a experincia brasileira de operao por nibus.

bem verdade que esses problemas no ocorrem de maneira uniforme em todo o pas. Os mercados apresentam peculiaridades regionais, as estratgias dos Estados so diferentes e a intensidade da crise tambm. No se duvida, entretanto, da necessidade de se reorganizar o setor.

96 3.4.1. A Exposio de uma Realidade: O Sistema de Transporte Intermunicipal de Passageiros do Estado do Cear

Como no objetivo deste trabalho a caracterizao de cada mercado de transporte rodovirio intermunicipal de passageiros, diante da dificuldade de obteno de dados setoriais, so apresentados a seguir dados do sistema de transporte rodovirio de passageiros do Estados do Cear, estabelecendo-se uma comparao entre as demandas dos sistemas intermunicipais, as demandas dos sistemas metropolitano e urbano da capital, Fortaleza.

Segundo informaes do Departamento de Edificaes, Rodovias e Transportes do Estado do Cear DERT, o sistema de transporte rodovirio intermunicipal era operado, em abril de 2.000, por 48 empresas permissionrias, havendo 291 linhas intermunicipais, das quais 222 estavam em operao (211 com permisso e 11 irregulares) e 69 paralisadas (18 linhas radiais e 51 linhas regionais). A frota operante era de 574 veculos, com idade mdia de 6,63 anos. As Tabelas 3.2 e 3.3, a seguir apresentam respectivamente a demanda e a oferta mensais de cada sistema de transporte de passageiros do Estado do Cear. A Tabela 3.4 apresenta os principais indicadores operacionais calculados para cada sistema.

Tabela 3.2: Demanda mensal dos sistemas de transporte de passageiros do Estado do Cear
SISTEMA Transporte Urbano de Fortaleza1 Transporte Rodovirio Metropolitano2 Transporte Rodovirio Intermunicipal3 Transporte Ferrovirio Metropolitano4 DEMANDA 22.048.682 2.931.550 1.254.473 683.057 TOTAL 26.917.762 % 81,9 10,9 4,7 2,5 100,0

Fonte: 1ETTUSA (Abril/2000), 2DERT (Abril/2000), 3ETIP (1997) e 4CBTU (Abril/2000).

97 Tabela 3.3: Oferta mensal dos sistemas de transporte de passageiros do Estado do Cear
SISTEMA Transporte Urbano de Fortaleza1 Transporte Rodovirio Metropolitano2 Transporte Rodovirio Intermunicipal3 Transporte Ferrovirio Metropolitano4 TOTAL FROTA 1.529 326 574 08* 2.437 VIAGENS 505.354 86.378 43.407 2.595 637.734 KM 10.579.453 2.138.289 4.700.499 60.941 17.479.182

Fonte: 1ETTUSA(Abril/2000), 2DERT(Abril/2000), 3ETIP(2000) e 4CBTU(Abril/2000). * no de composies.

Tabela 3.4: Indicadores operacionais dos sistemas de transporte de passageiros do Estado do Cear
SISTEMA Transporte Urbano de Fortaleza Transporte Rodovirio Metropolitano Transporte Rodovirio Intermunicipal Transporte Ferrovirio Metropolitano
Fonte: ETIP (2000)

PMM (km) 6.919 6.559 8.189 7.618

IPK 2,08 1,37 0,41 11,21

Pass/viagem 43,6 33,9 44,3 263,2

No Estudo do Transporte Intermunicipal de Passageiros ETIP, contratado pelo DERT e concludo em 2.000, estimou-se a demanda potencial mensal do transporte intermunicipal de passageiros do Estado do Cear (excluindo-se o transporte metropolitano), segmentada espacialmente em sete macrozonas, pelo tipo de linha (radiais ou regionais), e pelo tipo de tecnologia do veculo (servio comum ou executivo). A Tabela 3.5 apresenta a demanda potencial mensal do transporte intermunicipal de passageiros do Estado do Cear, por macrozona, por tipo de linha e por tipo de tecnologia veicular. A Tabela 3.6 apresenta a situao das linhas por macrozona, enquanto a Tabela 3.7 apresenta os indicadores operacionais do Sistema de Transporte Intermunicipal de Passageiros.

98 Tabela 3.5: Demanda potencial mensal do transporte intermunicipal de passageiros do Estado do Cear por macrozona, por tipo de linha e por tipo de tecnologia veicular
Macrozona I Pacajus II Itapipoca III Sobral IV Crates V Quixad VI Iguatu VII Crato Total Linhas Radiais 204.438 174.465 54.115 20.064 140.429 100.040 15.716 709.267 Linhas Regionais 34.365 120.533 130.360 57.332 137.686 83.782 594.804 1.158.862 Servio Executivo* 11.377 24.480 4.361 8.160 7.140 1.020 20.681 Total 250.180 319.478 184.475 81.757 286.275 190.962 611.540 1.924.667

Fonte: ETIP (2000). *O servio executivo ofertado em linhas radiais

Tabela 3.6: Situao das linhas por macrozona

Macrozona I II III IV V VI VII Total Fonte: ETIP (2000) Linhas p/ Fortaleza Em operao paralisadas 32 43 01 10 03 12 02 26 02 22 08 06 02 151 18 Linhas entre Municpios Em operao Paralisadas 04 03 07 02 13 10 07 15 09 07 10 08 21 06 71 51 Total 39 53 36 36 44 48 35 291

Tabela 3.7: Indicadores operacionais do sistema de transporte intermunicipal de passageiros do Estado do Cear
Situao Regular Irregular Paralisadas Subtotal Situao Regular Irregular Paralisadas Subtotal Total Linhas para Fortaleza No de Ext. rede Viagens Demanda Km/ms linhas (km) / ms mensal 145 32098 19229 646034 3622062 5 1680 364 11462 123220 19 6576 169 40354 19593 657496 3745282 Linhas Regionais No de Ext. rede Viagens Demanda Km/ms linhas (km) / ms mensal 65 6961 23380 582262 884287 6 1556 434 14715 70930 51 6828 122 15345 23814 596977 955217 291 55699 43407 1254473 4700499 Pass./ viagem 34 31 34 Pass./ viagem 25 34 25 29 Pass. Eq. 17 12 15 Pass. Eq. 14 14 14 15 No de sees 6081 281 6362 No de sees 1128 354 1484 7844

Fonte: ETIP (2000)

99 Alterando-se a demanda mensal do Transporte Rodovirio Intermunicipal constante na Tabela 3.2 (1.254.473), passando para o resultado do ETIP (1.924.667), a demanda total do transporte de passageiros no Estado do Cear passaria a totalizar 27.587.956 passageiros transportados por ms. Observa-se que cerca de 95,8% (26.429.094) do total de passageiros transportados no Estado do Cear realizam viagens que se originam ou destinam Regio Metropolitana de Fortaleza. Dos restantes 4,2% (1.179.543), 50,5% esto localizados na macrozona VII (2,2% do total do Estado). Ou seja, apenas 2,0% da demanda total do Estado so viagens intermunicipais no vinculados Regio Metropolitana de Fortaleza ou Regio do Cariri (macrozona VII).

Dentro do ETIP realizou-se tambm uma contagem de veculos clandestinos atuando no mercado intermunicipal cearense de passageiros, alcanando, no ano 2.000, o total de 3.363 veculos e atendendo uma demanda mensal estimada de um milho de passageiros. Uma caracterstica importante na regio: apesar da comum associao do veculo no regulamentado a vans, verificou-se na regio um percentual de 53% de veculos tipo picapes, veculos mistos os quais alm de pessoas transportam-se tambm cargas.

O Sistema de Transporte Intermunicipal de Passageiros do Estado do Cear contava, em abril de 2.000, com 57 terminais rodovirios de passageiros distribudos ao longo de todo o seu territrio, sendo apenas 2 na cidade de Fortaleza. No caso dos terminais da capital, o Estado mantm, atravs do DERT, um contrato de concesso para sua explorao pela iniciativa privada. No caso dos demais terminais, situados no interior do Estado ou na Regio Metropolitana de Fortaleza, o DERT mantm convnio com as prefeituras municipais.

A Tabela 3.8 apresenta a demanda de passageiros embarcados no Terminal Intermunicipal Engo Joo Thom, em Fortaleza. As informaes mostram que, ao passo em que a populao do Estado do Cear cresceu, segundo o IBGE, 8,93% entre os anos de 1996 e 2.000, a demanda de passageiros embarcada no principal terminal de nibus intermunicipal do Estado do Cear sofreu uma retrao da ordem de 32%.

100 Tabela 3.8: Demanda de passageiros embarcados no terminal intermunicipal Engo Joo Thom
Ano 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
FONTE: DERT

Passageiros Embarcados 2.428.546 3.170.729 2.718.631 2.506.299 1.996.305 1.661.316 1.653.482

Progresso Anual 30,6% -14,3% -7,8% -20,3% -16,8% -0,5%

Relao com ano de 1994 30,6% 11,9% 3,2% -17,8% -31,6% -31,9%

A realidade cearense apresenta alguns dos graves sintomas da crise pela qual atravessa o setor de transporte intermunicipal de passageiros no pas: o crescimento do transporte no regulamentado, o grande nmero de linhas paralisadas, a falta de polticas pblicas, o dficit de financiamento, a queda de receita das empresas regulamentadas, a queda na arrecadao de impostos.

Ao se analisar o caso cearense importante destacar que, apesar da crise, as empresas procuraram, diante da ameaa da competio, investir em modernizao. Houve aquisies de empresas por parte de outras operadoras e vrias linhas do sistema intermunicipal apresentaram maior diferenciao do servio: maior oferta de linhas tipo executivo, nibus com ar-condicionado ou micro-nibus. Tudo conforme previu BRASILEIRO (1995b): para fazer frente ao crescimento do servio por veculos de pequeno porte, as empresas privadas de nibus comeam a mudar de ttica. Passam, progressivamente, da simples postura de presso sobre os poderes pblicos, para que estes inibam ou probam, para o uso de estratgias diversificadas para enfrentar o problema. Tais estratgias vo da publicidade em jornais e televiso sobre os riscos da viagem em veculo de pequeno porte aquisio de veculos similares para concorrer com os alternativos.

O Estudo do ETIP, em suas concluses, enumera algumas das causas da crise pelo qual passa o setor de transporte intermunicipal de passageiros no Estado do Cear: escassez de

101 demanda, concorrncia ruinosa com o transporte no regulamentado, superoferta em corredores de ligao capital. Acrescente-se a todas estas causas o enfraquecimento do poder pblico e a falta de polticas pblicas e planejamento do setor, j que o DERT vem sofrendo nos ltimos anos um esvaziamento de sua diretoria de transportes e enxugamento de seu quadro de pessoal, resultando na reduo da fiscalizao setorial, enquanto no se consolida o processo de transio de parte de suas obrigaes para a agncia reguladora cearense.

3.5. O DEBATE REGULAMENTAO VERSUS DESREGULAMENTAO DOS TRANSPORTES PBLICOS NO BRASIL

O debate terico-poltico acerca do papel da interveno estatal nos servios de transporte coletivo irrigado pela compreenso das experincias internacionais de regulamentao econmica desses servios, especialmente as experincias chilena e britnica de desregulamentao, em contraste com a experincia francesa de contratao de operadoras de transporte coletivo (ORRICO FILHO et al, 1996).

Duas so as correntes da crtica antiestatal: uma que defende um tratamento do transporte por nibus amparado pela teoria da concorrncia perfeita; outra que se vincula aos pressupostos da plena contestabilidade desse mercado. O papel do Estado seria o de monitorao poltica e administrao do mercado, visando sobretudo assegurar a competio (ao invs de control-la e restringi-la), corrigir eventuais distores e garantir a segurana dos servios. Os casos da desregulamentao do mercado de nibus urbano em Santiago nos anos 80 e em Lima mais recentemente so exemplos de uma atuao pblica que tem por base a concepo de livre mercado em transporte urbano por nibus. J a experincia britnica est lastreada no conceito de contestabilidade do mercado. Em uma e outra o estilo de regulamentao o que HIBBS (1985) denominou arbitracional, onde o poder pblico atua como rbitro na deciso de conflitos referentes a direitos de operao sem maior preocupao em determinar a estrutura do servio (SANTOS e ORRICO FILHO, 1996a).

102

Segundo FIGUEROA (1990) apud SANTOS e ORRICO FILHO (1996b), os maus resultados de Santiago, baseado na Teoria da Concorrncia Perfeita, foram: (a) o descaso com as externalidades, especialmente os congestionamentos e a contaminao ambiental; (b) ao fato de que, ausentes os controles pblicos, os cartis gremiais passaram a regular o setor, adotando prticas restritivas entrada no mercado e livre competio.

No caso da estratgia britnica para desregulamentao do setor de transporte, o respaldo terico adotado se associou teoria baumoliana dos mercados contestveis, mas com a cautelosa proposio de que o Poder Pblico (ARAGO, 1995b apud SANTOS e ORRICO FILHO, 1996b): (i) introduzisse os novos ditames para o setor de forma paulatina, inclusive com o uso de reas-teste; (ii) assegurasse o controle de idoneidade e capacidade gerencial dos pretendentes a operador; (iii) garantisse monitorao sistemtica e efetiva da operao com a finalidade de minimizar os efeitos negativos sobre o meioambiente urbano e a segurana e fluidez do trfego; (iv) estabelecesse prazos mnimos para as alteraes operacionais, a entrada e a sada do mercado, o aviso de 42 dias; (v) complementasse a rede de servios comerciais, atravs da implantao de rotas planejadas e subsidiadas por organismo pblico e operadas por empresas vencedoras em licitaes; e (vi) buscasse dar sustentabilidade competio no setor, atravs do uso da poltica antitruste e da difuso de informaes relativas a custos de produo.

Ao analisar os impactos advindos da edio da Lei dos Transportes de 1980, que liberou o transporte interurbano por nibus na Gr-Bretanha, observaram-se as seguintes mudanas (KILVINGTON e CROSS, 1986 apud ARAGO, 1995):

- criao de um consrcio de empresas privadas (BBC), principalmente para fazer face ao domnio da NBC, empresa pblica anteriormente monopolista, ento no privatizada;

103 - uso mais intenso de auto-estradas, com maior oferta de linhas diretas entre as cidades, com menor nmero de paradas e maior freqncia;

- oferta intensa em linhas radiais a partir de Londres;

- resultado diferenciado no campo tarifrio, com reduo do preo do servio em algumas linhas em detrimento do aumento de outras. Contudo, passou-se a oferecer descontos para as viagens de retorno;

- competio acirrada com a NBC, a qual, entretanto, se reestruturou, levando o consrcio concorrente falncia. O que sobrou da concorrncia foi um grande nmero de pequenas empresas que se refugiavam em servios diferenciados, para as quais a especializao era a palavra-chave da sobrevivncia;

- avaliao positiva do pblico, onde o fim dos subsdios era quesito fundamental, embora houvesse crticas contra a falta de segurana, falta de controle pblico e falta de informaes, pois uma empresa se recusava a passar os horrios de suas concorrentes aos usurios;

Segundo ARAGO (1995), as pesquisas no confirmam a tese da contestabilidade do mercado britnico, embora se verifique que a ameaa de concorrncia pode, pelo menos em parte, ter encorajado a busca de maior eficincia e a reduo do custo. L os servios continuam ainda basicamente monopolizados, no sentindo os incumbentes ameaas srias ao seu predomnio: em casos de desafio eles mantm a postura de permanecer no mercado a qualquer preo, dispondo de uma rede mais vasta de servios onde podem praticar vastamente o subsdio cruzado entre suas linhas.

104 A situao na Gr-Bretanha era e continuou a ser, bem diferente do caso brasileiro. No caso do transporte regional pela prtica intensa de subsdios e devido ao fato da operao historicamente ser prestada pelo poder pblico, eis que foi pequeno o nmero de entrantes privados no subsetor, mesmo a partir da abertura de 1980. Caracterizado por sua demanda dispersa espacial e temporalmente, a desregulamentao no resultou em grandes mudanas para o subsetor, que trata-se, segundo BELL e CLOKE (1990) apud ARAGO (1995), de uma situao de equilbrio instvel em um mercado pobre, sustentado basicamente pelo governo. No caso do transporte interurbano, a concluso do autor de constituir-se um monoplio natural teve como fator decisivo a posse de terminais privilegiados por parte da NBC e a falta de melhor regulao antitruste.

WHITE (1995) e HIBBS (1985) propem as seguintes categorias de interveno estatal nos servios de transporte pblico: a) controle de quantidade; b) controle tarifrio; e c) controle da qualidade. Na verdade a desregulamentao s abrangeria os dois primeiros. Em compensao o controle estatal da qualidade seria aprofundado. No Brasil, assistiu-se o Estado interferir nos seguintes elementos: administrao tarifria, estabelecimento e controle de obrigaes de servio (itinerrios e freqncias), mediante vrios nveis de propriedade pblica ou privada, investimentos, taxao e disciplinamento (ECMT, 1983 apud SANTOS e ORRICO FILHO, 1995).

O poder pblico historicamente seguiu um estilo de atuao no setor de transporte intermunicipal de passageiros que HIBBS (1985) denominou de franchising servios espacialmente, qualitativamente e quantitativamente definidos e controlados, com proteo econmica e financeira s operadoras franqueadas, nveis e estruturas tarifrias fixados. As justificativas da interveno, utilizadas nas polticas governamentais, tm sido muito mais a relevncia social, regional e ambiental do setor, do que a justificativa econmica de se tratar de um mercado de concorrncia imperfeita, estando pois, o rationale econmico implcito na ao governamental, e no explcito (BERECHMAN, 1993).

105 Observe-se o setor de transporte urbano: mais do que devido aos custos fixos ou da mode-obra, para os defensores da regulamentao, a elevao dos custos de produo funo das condies adversas de circulao e da alta concentrao temporal da demanda, fato que dificultaria a alegada contestabilidade do mercado do transporte pblico, resultando na interveno pblica. A regulao e o subsdio visariam maximizar o bem-estar e diminuir os custos para os usurios, sobretudo mediante a integrao operacional e tarifria dos servios e o subsdio cruzado entre passageiros de diversas reas e perodos. Por outro lado, essa interveno tem sido alvo de crticas cidas, eis que se cria freqentemente uma cultura de acomodao, falta de competio e de utilizao ineficiente dos recursos (agravado com a poltica de subsdios). Especialmente a tradio da fixao da tarifa pelo custo mdio deve ser responsabilizada pela escalada dos custos e pelo desencorajamento da qualidade e produtividade. A desregulamentao possibilitaria o aperfeioamento das linhas rentveis e, em contrapartida, as linhas no rentveis deveriam ser diretamente subsidiadas pelo Poder Pblico (BERECHMAN, 1993).

Para BERECHMAN (1993), o debate acerca da regulao dos servios de transporte pblico se concentra no enfrentamento entre as duas linhas de raciocnio: (i) a regulao e o planejamento centralizado garantiriam a eficincia (ao explorar economias), a eqidade (mediante o subsdio cruzado) e a minimizao de externalidades (reduo de poluio e acidentes virios) e, por outro lado, a desregulamentao de maneira nenhuma traria uma competio sustentvel no sistema, eis que as economias de rede, escopo e densidade produziriam, ao longo do tempo, a concentrao do setor e sua conseqente monopolizao; (ii) a regulamentao no seria capaz de criar um sistema de servios economicamente timo que conseguisse produzir todos esses benefcios, mas inflacionaria, ao contrrio, os custos do sistema, ao mesmo tempo em que o setor apresentaria custos enterrados (sunk costs) baixos e, portanto, uma alta contestabilidade.

Assim, no transporte pblico, trs estratgias devem ser consideradas como alternativas diante da crise que atravessa o setor: (i) desregulamentao completa: fim das imposies administrativas no tocante a operaes, investimentos, tarifas e entrada, mantendo-se,

106 quando muito, regras referentes segurana e conforto; (ii) desregulamentao parcial: afrouxamento de algumas regras (por exemplo, poltica de investimento) para todo o mercado e/ou afrouxamento de todas as regras para alguma parcela do mercado (por exemplo, transporte interurbano); (iii) manuteno da regulamentao, mas com a introduo de competio para a entrada no mercado por meio de licitaes competitivas.

De acordo com ARAGO et al. (2000) o transporte pblico urbano e metropolitano, executado no Brasil basicamente pela iniciativa privada, deve permanecer regulamentado, sendo que o processo competitivo dar-se- pela instaurao de licitaes competitivas, complementadas com outros mecanismos incentivadores de eficincia. Outra situao se d no ambiente no urbano e interurbano, onde ho de ser pensadas novas estratgias regulatrias menos rgidas, que j permitam competio na via e um espao decisrio mais amplo para as empresas, desde que sejam resguardados os interesses e direitos dos consumidores, especialmente daqueles que dependem do transporte pblico terrestre para seus deslocamentos no urbanos. Uma desregulamentao completa poderia deixar usurios cativos, que ainda formam uma grande parcela nesses deslocamentos, sem a devida defesa.

Em relatrio acerca do servio de transporte regular interurbano de nibus na Europa, a ECMT (1999) afirma que o impacto da desregulamentao do setor de transporte de longa distncia por nibus foi benfico nos pases que a adotaram, como a Sucia e Inglaterra. Conforme destacado, os usurios desse servio so muito sensveis ao preo, o principal atributo na deciso de viajar de nibus, seguido pela freqncia e pela possibilidade de transporte porta-a-porta. Como o tipo de servio similar ao ofertado pelos trens, mas de custo 30% inferior, estes foram forados a se acomodarem s novas tarifas, favorecendo o usurio.

Para a ECMT (1999), a liberalizao dos servios regulares de nibus propiciou um ganho substancial aos passageiros, tanto em nvel de preo quanto da freqncia e variedade da oferta, defendendo que a desregulamentao positiva em relao a viagens de mdia e

107 longa distncia, as quais apresentam maiores elasticidades de preo, enquanto constataramse algumas falhas em sua adoo para servios locais, onde os preos subiram e a freqncia do servio caiu.

BERECHMAN (1993) apresentou as seguintes recomendaes em relao ao papel do poder pblico, considerando os diversos contextos do transporte pblico de passageiros:

a) transporte urbano em grandes centros: a literatura internacional recomenda o regime de operao pblica com eventual licitao de servios auxiliares; ou o regime regulamentado com aplicao de licitao (mais aplicvel para o caso brasileiro);

b) transporte intermunicipal metropolitano, transporte urbano em pequenas cidades e transporte rural: regulamentao com algum afrouxamento das imposies regulatrias ou desregulamentao com licitao de linhas sociais subsidiadas;

c) transporte

interurbano

no-metropolitano:

desregulamentao.

Segundo

BRASILEIRO et al. (2001), a competio tem mais fora no transporte interestadual de passageiros, que pode se beneficiar de medidas de desregulamentao diretas, porque o carter do monoplio natural no pode claramente ser demonstrado nesta indstria. Aqui o regulamento governamental se focalizar preferivelmente na confiabilidade, na segurana e na qualidade dos servios. As barreiras entrada devem ser reduzidas a um mnimo, abrindo a porta a uma competio benfica nos preos das passagens, freqncias, qualidade, inovao e diversificao dos servios prestados populao e sociedade em geral. Na medida em que a legislao nacional ainda sustenta o carter de servio pblico do transporte de passageiros a mdia e longa distncia, faz-se mister que a regulamentao a estruturada se revista de um carter francamente pr-competitivo.

108 Ao analisar a experincia britnica de desregulamentao em transportes, iniciada no incio da dcada de 80, ARAGO (1995) defende quatro pontos de vista importantes:

(i) ao invs de se pensar em um modelo nico, dever-se-ia buscar combinaes de diversos tipos de regimes regulatrios. A busca de um modelo haveria de se transformar, portanto, na procura de portiflios de solues apropriadas para cada rea, sendo que cada regio apresentaria um conjunto prprio de regulamentaes diferenciadas para os diversos tipos e subtipos de servios. Dependendo concretamente de cada regio, poder-se-ia, ento, antever uma mistura entre operao por empresa pblica, operao regulamentada e publicamente controlada por empresas privadas e uma operao desregulamentada de uma srie de outros servios;

(ii) os desafios para construo desses portiflios consistiriam, de um lado, em encontrar um equilbrio entre os diversos regimes, garantindo, at certo grau, a concorrncia e uma maior opo para o consumidor, mas tambm se evitando destruies mtuas. De outro, partindo da experincia de que nenhum modelo eterno pois as situaes se alteram e as solues se esgotam, o complexo de solues teria de ser permanentemente monitorado e readaptado, freqentemente, at novamente revolucionado. Neste sentido, a Figura 3.1, proposta por ARAGO et al. (2000), apresenta um fluxograma do processo de desenho regulatrio.

(iii) A experincia britnica demonstra que a retirada do Estado da operao mais retrica do que real. A poltica da regulao em transportes prega que o Estado se retire do controle da quantidade e preo, mas permanea com maior vigor na qualidade. Na verdade, a Administrao Pblica no pode se subtrair dos dois outros controles pois a sociedade continuar a exigir dela um servio prestado nos moldes de servio pblico (generalidade, acessibilidade, regularidade, alm do controle das externalidades). Quando o mercado falhar, ela ser chamada a intervir. Planejar o transporte pblico deixaria de ser projetar os servios, embora essa tarefa permaneceria a ttulo complementar, mas sim projetar o mercado de operadores.

109

estudo das condies econmicas bsicas do mercado

objetivos e diretrizes da regulamentao

estratgia e dimenses da interveno regulatria

avaliao de custos e benefcios

processo de implantao e respectiva organizao

transformaes das condies de mercado e obsolescncia da regulao

Figura 3.1: Fluxograma do Processo do Desenho Regulatrio

(iv) finalmente, os problemas da sociedade vo ganhando progressivamente em complexidade ao passo em que se diminui a capacidade do Estado em controlar e comandar os processos da sociedade sem cooperao de uma gama variada de atores. No transporte pblico, alm de se dar oportunidade participao de representantes de movimentos sociais na elaborao e execuo da poltica de transportes, h espao para que o mercado, com sua criatividade inata, complemente as necessidades sempre alternantes da sociedade, criando novos servios. Em suma, ao mercado dever caber sempre um lugar, compatvel com outros tipos de regimes, no portiflio de solues institucionais para o transporte pblico.

110 4. O CASO DAS AGNCIAS REGULADORAS ESTADUAIS

Os servios de transporte intermunicipal de passageiros diferem dos demais servios pblicos em pauta de regulao pelas agncias reguladoras estaduais. Primeiramente, devido ao histrico brasileiro de prestao privada daquele servio pblico, em oposio aos demais, como energia, infraestrutura rodo-ferroviria, telefonia, entre outros, nos quais se incumbiu o Estado brasileiro diretamente da sua prestao, e somente agora esto sendo repassados iniciativa privada, seguindo a poltica macroeconmica adotada (BRASILEIRO e ARAGO, 2000).

Em segundo lugar, devido s caractersticas peculiares do produto transporte rodovirio de passageiros. Sua natureza multiproduto, a interao com o meio-ambiente, a simultaneidade entre a produo e o consumo, a necessidade de satisfao do usurio tambm com o processo, alm do resultado, o fato de ser uma atividade-meio e de sua demanda depender da demanda de outras atividades, oscilando sazonal e geograficamente, tudo configura estruturas de produo e mercado diferentes das encontradas nas conhecidas economias de redes fixas.

Essas caractersticas do produto, aliadas existncia das falhas de mercado, em especial de significativas externalidades negativas, como os acidentes e a poluio, determinaram a forte regulao do poder pblico sobre o setor, respaldada por regulamentao rgida, tradicionalmente executada pelos rgos gestores setoriais, em qualquer das esferas de governo. De acordo com MELO e LIMA NETO (1999), com a gesto buscava-se garantir a oferta, em quantidade e qualidade compatveis com as condies de cada caso mas tambm sempre procurando viabilizar a acessibilidade ao servio por parte de diferentes segmentos sociais. Abrange a gesto, desde o planejamento e fixao de objetivos, prioridades, diretrizes, padres e preos, at a operao enquanto objeto de fiscalizao da prestao do servio e de sua aceitao em qualidade e preo, segundo os parmetros e caractersticas por ela estipuladas, sempre procurando garantir que o servio fosse prestado em obedincia Constituio e ao interesse pblico primordialmente.

111

No que concerne regulao dos servios de transporte rodovirio intermunicipal de passageiros, o modelo institucional dos rgos gestores assumindo implicitamente as funes reguladoras era nico no pas at o final do ano de 1996. Embora ainda seja o modelo adotado na maioria dos estados brasileiros, as mudanas conjunturais que levaram substituio no Brasil do Estado Provedor pelo Estado Regulador resultaram na criao, a partir de janeiro de 1997, de agncias reguladoras estaduais com competncia para atuar, entre outros, no servio de transporte rodovirio intermunicipal de passageiros. A adoo da figura das agncias reguladoras significou o surgimento de novos modelos institucionais para o setor, que rapidamente vm ganhando a adeso de novos Estados.

4.1. TRS MODELOS INSTITUCIONAIS DE REGULAO DO SETOR DE TRANSPORTE RODOVIRIO INTERMUNICIPAL DE PASSAGEIROS

Entre os estados brasileiros que criaram agncias reguladoras para atuao no setor de transporte rodovirio intermunicipal de passageiros, entre outros, at a data de 31 de dezembro de 2001, esto: Amazonas, Bahia, Cear, Esprito Santo, Gois, Mato Grosso, Minas Gerais, Par, Rio Grande do Sul, Santa Catarina e Sergipe (KRAUSE, 2001). Alguns estados criaram agncias reguladoras sem a competncia para regulao do setor (p. ex, Rio de Janeiro, So Paulo, Rio Grande do Norte) e em outros j existem projetos de lei em tramitao nas assemblias legislativas propondo a sua criao (por exemplo, So Paulo e Paran).

A seguir so descritos detalhadamente trs modelos de regulao atualmente em prtica no Brasil para o setor de transporte rodovirio intermunicipal de passageiros: o Modelo DER, o Modelo AGERBA e o Modelo AGERGS.

112 4.1.1. O Modelo DER O modelo institucional tradicional de regulao do setor de transporte rodovirio intermunicipal de passageiros o modelo implcito, havendo trs hierarquias: (i) a Secretaria Estadual de Transportes, rgo da Administrao Direta; (ii) o Departamento Estadual de Estradas e Rodagem - DER, autarquia vinculada Secretaria de Transportes. O terceiro nvel, sob tutela dos demais, ocupado pelas empresas privadas operadoras do servio.

O campo de ao da Secretaria de Estado dos Transportes compreende a definio da poltica estadual de transportes, a implantao, ampliao, melhoria e integrao da respectiva infraestrutura e a compatibilizao de suas iniciativas aos programas de desenvolvimento do estado.

Para fins de contextualizao do Modelo DER, analisar-se- a estrutura funcional e organizacional do Departamento de Edificaes, Rodovias e Transportes DERT, enquanto rgo gestor do Sistema de Transporte Rodovirio Intermunicipal de Passageiros do Estado do Cear. Assume-se que os demais DERs de todo o pas seguem, para efeitos de gesto do setor de transporte rodovirio intermunicipal de passageiros, modelo semelhante. Uma variao destacvel consiste na possibilidade de haver, em alguns estados, a separao entre as competncias relativas ao Transporte Intermunicipal de Passageiros e Engenharia Rodoviria. o caso do Estado do Rio de Janeiro, por exemplo, onde as competncias relativas ao gerenciamento do Transporte Intermunicipal de Passageiros esto atribudas ao Departamento de Transportes Rodovirios DETRO, e no ao DER estadual, ao qual competem as atividades pertinentes Engenharia Rodoviria. Para efeito desta anlise, assume-se que o DETRO segue o Modelo DER de regulao, assim como os demais departamentos estaduais que atuam simultaneamente enquanto rgo gestor e regulador do setor de transporte rodovirio intermunicipal de passageiros.

113 O DERT foi criado pelo Decreto - Lei no 1.847, de 19 de outubro de 1946, com a denominao de DER Departamento de Estradas de Rodagem do Cear. Com a Lei no 120, de 06 de fevereiro de 1948, passou a ter a denominao de DAER Departamento Autnomo de Estradas de Rodagem. Com a incorporao da Superintendncia de Transportes Intermunicipais e Terminais Rodovirios do Estado do Cear - SUTERCE, atravs da Lei no 11.731/90 de 14 de setembro de 1990, assumiu a poltica de transportes rodovirios de passageiros na Regio Metropolitana de Fortaleza e no interior, passando a ter a denominao de DERT Departamento de Estradas de Rodagem e Transportes. A Lei no 12.694 de 20 de maio de 1997, agregou o DERT Secretaria de Obras do Estado do Cear, passando aquele a se chamar Departamento de Edificaes, Rodovias e Transportes, ento vinculado Secretaria dos Transportes, Energia, Comunicaes e Obras - SETECO, hoje Secretaria da Infraestrutura - SEINFRA.

So objetivos do Departamento de Edificaes, Rodovias e Transportes DERT, entre outros:

a) elaborar o Plano Rodovirio, construir e manter as estradas de rodagem estaduais; b) estudar, projetar, construir, ampliar, remodelar e recuperar prdios pblicos estaduais e edificaes de interesse social, bem como avaliar prdios e terrenos para fins de desapropriao ou alienao pelo Estado; c) criar, delegar e modificar as linhas de transporte rodovirio intermunicipal de passageiros do Estado do Cear, disciplinando, regulamentando, fiscalizando e controlando os servios de transporte rodovirio de passageiros do Estado do Cear; d) construir, manter, explorar, administrar e conservar, aeroportos e campos de pouso, bem como terminais rodovirios do sistema de transporte rodovirio intermunicipal de passageiros do Estado do Cear;

O Conselho Deliberativo do DERT, rgo de orientao e deliberao superior, formado pelo Superintendente, Superintendente Adjunto, Coordenador da Procuradoria Jurdica,

114 Coordenador da Coordenadoria de Engenharia, Coordenador da Coordenadoria de

Articulao do Sistema e Gesto de Transportes, Coordenador da Coordenadoria de Polticas, Planejamento e Monitoramento, Coordenador da Coordenadoria de Suporte Tcnico e Administrativo-Financeiro, alm de dois representantes eleitos dos Distritos Operacionais. Entre outras funes, compete-lhe:

a) propor Secretaria de Infraestrutura, para a devida aprovao do Governador do Estado os projetos de modificaes de legislao institucional do DERT ou Leis e Decretos que versem sobre transporte coletivo de passageiros e as modificaes dos Regulamentos dos servios de Transporte Rodovirio Intermunicipal de Passageiros do Estado do Cear;

b) aprovar e submeter ratificao da Secretaria de Infraestrutura a criao, extino, prolongamento ou quaisquer modificaes das linhas de transporte rodovirio intermunicipal de passageiros do Estado do Cear, a fixao dos valores das tarifas das passagens nas linhas de Transporte Rodovirio Intermunicipal de Passageiros do Estado do Cear, bem como os percentuais de seus reajustes e a cassao de permisso ou concesso das linhas de transporte rodovirio intermunicipal de passageiros do Estado do Cear;

c) deliberar em carter final, sobre o julgamento, em grau de recurso, das questes interpostas, quanto s decises da Superintendncia do DERT, decorrentes de infraes, bem como sobre os atos, normas e instrues do Regulamento dos Servios de Transporte Rodovirio Intermunicipal de Passageiros do Estado do Cear, dirimindo as dvidas decorrentes da interpretao do mesmo.

Superintendncia cabe a administrao do DERT e a palavra final sobre planejamento e organizao, direo, orientao e controle de todas as atividades do rgo na rea de

115 transportes. J Superintendncia Adjunta compete a coordenao das atividades de apoio administrativo, alm do acompanhamento das Coordenadorias e Assessorias do DERT.

Coordenadoria de Articulao do Sistema e Gesto de Transportes - CAS compete, entre outras funes, articular a integrao dos Distritos Operacionais no desenvolvimento de suas aes, articular os servios de atendimento das demandas do cidado usurio e gerenciar o Sistema de Transporte Intermunicipal de Passageiros do Estado do Cear.

Ao Ncleo de Gesto de Transportes - NUTRA, vinculado CAS, compete:

a) coordenar, fiscalizar, vistoriar, controlar e executar a poltica de Transporte Rodovirio Intermunicipal de Passageiros do Estado do Cear;

b) supervisionar a elaborao de especificaes e instrues pertinentes ao Sistema de Transporte Rodovirio Intermunicipal de Passageiros do Estado do Cear;

c) realizar estudos com vistas criao, extino e alterao dos servios de Transporte Rodovirio Intermunicipal de Passageiros do Estado do Cear;

d) realizar a programao operacional do Sistema de Transporte Rodovirio Intermunicipal de Passageiros do Estado do Cear;

e) supervisionar a expedio de licena para fretamento e turismo, e autorizao para o trfego de veculos nos servios de Transporte Rodovirio Intermunicipal de Passageiros do Estado do Cear;

116 f) manter atualizado cadastro dos agentes do sistema de transportes, no que se refere a transportadoras, linhas regulares, frotas, itinerrios, quadro de horrios, seccionamentos, terminais, pontos de parada, contatos de fretamentos, concesses, permisses;

g) estudar, calcular e propor a fixao de tarifas dos Servios de Transportes Rodovirios Intermunicipais de Passageiros do Estado do Cear;

h) supervisionar a expedio dos certificados de autorizaes, permisses e concesses de transportes rodovirio intermunicipal de passageiros do Estado do Cear;

i) executar operaes especiais de fiscalizao no Sistema de Transporte Rodovirio Intermunicipal de Passageiros do Estado do Cear.

A Figura 4.1 apresenta o organograma do Departamento de Edificaes, Rodovias e Transporte do Estado do Cear DERT.

117

rgo de Deliberao Superior Conselho Deliberativo

rgo de Direo Superior Superintendncia rgo de Ao Gerencial Superintendncia Adjunta

rgo de Execuo Instrumental

rgo de Representao Judicial e Assessoramento

rgo de Execuo Programtica

Coordenadoria de Polticas, Planejamento e Monitoramento

Procuradoria Jurdica

Coordenadoria de Engenharia

Ncleo de Anlise de Sistemas, Programao e Suporte Ncleo de Planejamento, Estudos e Projetos Especiais Ncleo de Polticas, Normatizao e Controle Coordenadoria de Suporte Tcnico e Administrativo Financeira

Auditoria Interna

Ncleo de Gerenciamento de Obras e Projetos Rodovirios Ncleo de Gerenciamento de Obras e Projetos de Edificaes Ncleo de Conservao e Manuteno Rodoviria Coordenadoria de Articulao do Sistema e Gesto de Transportes

Assessoria de Comunicao e Marketing

Ncleo de Recursos Humanos

Ncleo de Gesto de Transportes

Ncleo de Suporte Administrativo e Logstico Ncleo de Suporte Contbil e Financeiro Ncleo de Oficinas e Transportes

Ncleo de Articulao Institucional Ncleo de Articulao dos Distritos Operacionais Distritos Operacionais

Figura 4.1: Organograma do DERT

4.1.2. O Modelo AGERBA

O Modelo AGERBA tambm apresenta trs nveis institucionais: (i) a Secretaria Estadual de Infraestrutura, rgo da Administrao Direta; (ii) a Agncia Estadual de Regulao de Servios Pblicos de Energia, Transportes e Comunicaes da Bahia - AGERBA, autarquia especial vinculada Secretaria de Infraestrutura. O terceiro nvel ocupado pelas empresas prestadoras do servio.

A AGERBA foi criada pela Lei Estadual No 7.314 de 19 de Maio de 1998 e regulamentada pelo Decreto Estadual No 7.426 de 31 de Agosto de 1998, na forma de uma autarquia

118 especial vinculada ento Secretaria de Energia, Transportes e Comunicaes, atualmente Secretaria de Infraestrutura.

A Lei de criao da AGERBA extinguiu o Departamento de Transportes e Terminais DTT, rgo em Regime Especial de Administrao Direta, vinculado Secretaria de Energia, Transportes e Comunicaes, atual Secretaria de Infraestrutura, sendo todo o seu patrimnio, direitos e obrigaes transferidos AGERBA. Extinguiu tambm a Companhia de Navegao Bahiana CNB, Sociedade de Economia Mista, na mesma Secretaria.

O pessoal do antigo DTT foi remanejado para a AGERBA, que tambm dele recebeu a competncia para as atividades de fiscalizao de transportes e terminais rodovirios, hidrovirios e aerovirios delegados iniciativa privada. J as atividades relativas construo de terminais rodovirios, hidrovirios e aerovirios, assim como a manuteno, conservao e administrao dos terminais no delegados passaram responsabilidade do Departamento de Estradas de Rodagem da Bahia, atual Departamento da Infraestrutura de Transportes da Bahia DERBA, autarquia vinculada Secretaria de Infraestrutura.

Segundo a Lei Estadual no 7.314, o objetivo da AGERBA regular, controlar e fiscalizar a qualidade dos servios pblicos concedidos, permissionados e autorizados, nos segmentos de energia, transportes e comunicaes. Competem AGERBA:

a) atuar, mediante disposio legal ou pactuada, em especial nas reas de energia eltrica, gs natural, petrleo e seus derivados, lcool combustvel, rodovias, hidrovias, terminais aeroporturios, hidrovirios e rodovirios, transportes intermunicipais de passageiros e comunicaes;

b) promover e zelar pela eficincia econmica e tcnica dos servios pblicos delegados submetidos sua competncia regulatria, propiciando condies de

119 qualidade, regularidade, continuidade, segurana, atualidade, universalidade e modicidade das tarifas;

c) proteger os usurios contra o abuso de poder econmico que vise dominao dos mercados, eliminao da concorrncia e ao aumento arbitrrio dos lucros;

d) elaborar propostas em relao ao estabelecimento, reviso, ajuste e aprovao de tarifas que permitam a manuteno do equilbrio econmico-financeiro dos contratos de concesses e termos de permisses de servios pblicos, observando a competncia prpria das Agncias Nacionais;

e) atender, atravs das entidades reguladas, as solicitaes de servios indispensveis satisfao das necessidades dos usurios;

f) promover a estabilidade nas relaes entre o poder concedente, entidades reguladas e usurios;

g) estimular a expanso e a modernizao dos servios delegados de modo a buscar a sua universalizao e a melhoria dos padres de qualidade, ressalvada a competncia do Estado quanto definio das polticas de investimento;

h) promover a livre, ampla e justa competio entre as entidades reguladas, bem como corrigir os efeitos da competio imperfeita;

i) fiscalizar os aspectos tcnico, econmico, contbil, financeiro, operacional e jurdico dos contratos de concesso e termos de permisso de servios pblicos, aplicando, se for o caso, diretamente as sanes cabveis;

120

j) dirimir, como instncia administrativa definitiva, conflitos envolvendo o poder concedente, os delegatrios de servios pblicos e os respectivos usurios;

k) licitar e contratar as concesses e permisses no mbito dos servios de energia, transportes e comunicaes;

l) elaborar, aprovar e controlar o cumprimento das normas regulamentares e disciplinadoras dos servios pblicos regulados;

A AGERBA tem sua estrutura organizacional bsica formada pelo Conselho Consultivo e pela Diretoria Executiva, conforme apresentado na Figura 4.2.

O Conselho Consultivo, formado por sete conselheiros, rgo superior de representao e participao da sociedade na AGERBA, tendo a seguinte composio:

a) um representante da Assemblia Legislativa; b) um representante do Ministrio Pblico - Promotoria de Defesa do Consumidor; c) um representante do Poder Executivo; d) um representante das entidades representativas das concessionrias dos servios pblicos delegados; e) um representante das entidades representativas das permissionrias dos servios pblicos delegados; f) um representante da Coordenao de Defesa do Consumidor; g) um representante de entidades representativas da sociedade civil.

121

Conselho Consultivo

Diretoria Executiva Procuradoria Jurdica Ouvidoria Assessoria Planejamento Estratgico Gabinete Diretor Executivo

Assessoria de Comunicao Social

Departamento Qualidade do Servio

Departamento Tarifas e Pesquisas Scio-econmicas

Coordenao de Gesto Administrativo-Financeira

Diretoria de Fiscalizao

Diretoria de Pesquisas Scio-econmicas Diretoria Tarifas

Coordenao Recursos Humanos Coordenao Contbil e Financeira Coordenao de Material e Patrimnio Coordenao de Servios Auxiliares

Gerncia Regio Metropolitana de Salvador Gerncia Interior Diretoria Planejamento Operacional

Gerncia Energia Gerncia Comunicaes Gerncia Transportes

Figura 4.2: Organograma da AGERBA

Os Conselheiros, obrigatoriamente brasileiros, residentes no Estado, possuidores de reputao ilibada e insuspeita idoneidade moral, so nomeados pelo Governador do Estado. O Presidente do Conselho Consultivo, eleito pelos demais conselheiros, tem mandato de quatro anos, sem direito a reconduo. A participao no Conselho no remunerada, sendo considerada servio pblico relevante.

122 A Diretoria Executiva, composta pelo conjunto de rgos de planejamento, assessoramento, execuo, avaliao, fiscalizao e controle da AGERBA, tem a seguinte organizao:

1. Gabinete do Diretor Executivo;

2. Ouvidoria;

3. Procuradoria Jurdica;

4. Assessoria de Planejamento Estratgico;

5. Coordenao de Gesto Administrativo-Financeira: a. Coordenao de Recursos Humanos; b. Coordenao de Material e Patrimnio; c. Coordenao de Servios Auxiliares; d. Coordenao Contbil e Financeira.

6. Departamento de Qualidade dos Servios: a. Diretoria de Fiscalizao: i. Gerncia da Regio Metropolitana de Salvador; ii. Gerncia do Interior.

b. Diretoria de Planejamento Operacional: i. Gerncia de Energia; ii. Gerncia de Transportes;

123 iii. Gerncia de Comunicaes.

7. Departamento de Tarifas e Pesquisas Scio-econmicas: a. Diretoria de Tarifas; b. Diretoria de Pesquisas Scio-Econmicas.

O Conselho Consultivo tem acesso a todos os assuntos relativos AGERBA, competindolhe: (i) manifestar-se sobre o plano geral de metas para universalizao dos servios prestados pelas entidades reguladas, bem como as polticas dos diferentes segmentos dos servios regulados pela AGERBA, antes do seu encaminhamento ao Secretrio de Infraestrutura; (ii) manifestar-se sobre o programa anual de atividades da AGERBA; (iii) opinar quanto instituio ou eliminao da prestao de servio; (iv) apreciar os relatrios anuais da AGERBA; (v) acompanhar, conjuntamente com a Diretoria Executiva, o cumprimento do Contrato de Gesto celebrado entre a AGERBA e a Secretaria de Infraestrutura; (vi) participar das audincias pblicas convocadas pela Diretoria; (vii) tornar acessvel ao pblico em geral os atos normativos e as decises da AGERBA.

A Diretoria Executiva da AGERBA, em regime de colegiado, constituda pelo Diretor Executivo e dois Diretores Gerais, competindo-lhe analisar, discutir e decidir, em instncia superior, as matrias de competncia da Autarquia, dando cumprimento ao Contrato de Gesto firmado com a Secretaria de Infraestrutura. O Contrato de Gesto constitui instrumento de controle da atuao administrativa da Autarquia e do seu desempenho, a ser feito por meio de avaliaes peridicas, definidas no respectivo instrumento.

A Ouvidoria recebe, processa e d provimento s reclamaes dos usurios relacionados com a prestao de servios pblicos regulados. Prope estudos no sentido de viabilizar a criao de novos servios, a realizao de pesquisas de opinio no sentido de avaliar a

124 qualidade e desempenho dos servios prestados, alm da realizao de audincias pblicas para a exposio de assuntos de interesse da sociedade.

O Departamento de Qualidade dos Servios coordena, controla e fiscaliza a qualidade dos servios pblicos delegados, atuando atravs da Diretoria de Fiscalizao e da Diretoria de Planejamento Operacional.

Diretoria de Fiscalizao cabe coordenar e dirigir a fiscalizao dos servios regulados no que se refere ao cumprimento e obedincia s normas aplicveis, divulgando-as aos agentes interessados, alm de elaborar relatrios sistemticos sobre a qualidade dos servios regulados. Entre seus objetivos est o desenvolvimento de instrumentos regulamentares e normativos eficientes e transparentes, inclusive quanto aos critrios de aplicao de penalidades.

A Diretoria de Planejamento Operacional planeja as aes a serem desenvolvidas para o bom andamento dos servios pblicos delegados. Dentro de sua estrutura, compete Gerncia de Transportes da AGERBA:

a) elaborar normas legais, regulamentares e pactuadas relativas ao setor de transportes, e em especial dos contratos de concesso, termos de permisso e autorizao;

b) fornecer subsdios Diretoria Executiva na fixao, reajuste e reviso das tarifas e estruturas tarifrias dos servios pblicos regulados relativos ao setor de transportes;

c) definir padres de qualidade para os servios pblicos regulados relativos ao setor de transportes, bem como o desempenho tcnico e financeiro das respectivas entidades reguladas;

125

d) promover a eficincia dos servios pblicos regulados relativos ao setor de transportes, e estimular a expanso dos respectivos sistemas de modo a atender as necessidades emergentes;

e) promover a interao da AGERBA com rgo pblicos e privados em assuntos de natureza tcnica relativos ao setor de transportes;

f) contribuir para a formulao das polticas sobre o setor de transportes;

g) fornecer subsdios Diretoria Executiva para a deciso sobre investimentos no setor a serem realizados por entidade regulada, em funo do servio pblico delegado, nos termos do contrato de concesso, termo de permisso e autorizao;

h) fornecer subsdios Diretoria Executiva para deciso sobre a outorga de concesses e permisses de servios pblicos referentes ao setor de transportes;

i) desenvolver normas e procedimentos para regulao econmica e tcnica do setor de transportes;

j) coletar, armazenar e tratar dados sobre o setor de transportes, com vistas ao fornecimento de subsdios para o desempenho eficiente das atividades de regulao;

k) incentivar a competio nos servios pblicos regulados relativos ao setor de transportes, inclusive em mbito intermodal, e em especial nos transportes de passageiros intermunicipais;

126 l) avaliar a qualidade dos servios pblicos regulados relativos ao setor, e, em especial, do transporte de passageiros intermunicipais;

m) avaliar as condies dos terminais, estradas, sinalizaes e pedgios sob a competncia regulatria da AGERBA.

O Departamento de Tarifas e Pesquisas Scio-Econmicas, atravs da Diretoria de Tarifas, prope e elabora estudos tarifrios, parmetros para reviso das tarifas dos servios pblicos delegados, e atravs da Diretoria de Pesquisas Scio-Econmicas realiza pesquisas junto aos usurios buscando sua opinio quanto satisfao e a qualidade dos servios pblicos regulados.

A Agncia baiana possui autonomia financeira, estando previsto em suas fontes de receitas, entre outras: (i) um percentual sobre o faturamento obtido pela delegatria de servios pblicos regulados; (ii) recursos de dotaes oramentrias estaduais e consignados em oramentos municipais e federal; (iii) recursos de convnios; (iv) receitas de Agncias Reguladoras Nacionais; (v) receitas oriundas da outorga de concesses e permisses; (vi) receitas de aplicaes de multas; (vii) emolumentos e taxas em decorrncia do exerccio de fiscalizao.

Em relao estabilidade dos Diretores da AGERBA, tanto o Diretor Executivo quanto os demais Diretores Gerais so nomeados pelo Governador do Estado, devendo ser brasileiros de reputao ilibada, formao universitria e elevado conceito no campo de sua especialidade, possuindo mais de cinco anos no exerccio de funo ou atividade profissional relevante para os fins da AGERBA. O Perodo de seus mandatos est atrelado ao Contrato de Gesto, assinado pelo Diretor Executivo junto Secretaria de Infraestrutura.

127 A AGERBA dispe de quadro prprio de pessoal, constitudo de cargos de provimento permanente, providos atravs de Concurso Pblico e pelos servidores oriundos de outros rgos, e cargos de provimento temporrio. Quanto aos cargos de provimento temporrio, definidos no Anexo I da Lei 7.314, entre os quais os de diretoria, assessoria, gerncia e coordenadoria, estes so nomeados e exonerados mediante ato do Diretor Executivo. A nica restrio que 20% (vinte por cento) desses cargos so privativos dos servidores da Agncia.

4.1.3. O Modelo AGERGS

O modelo institucional de regulao em transportes do Estado do Rio Grande do Sul apresenta a AGERGS como autarquia especial sem vinculao hierrquica e responsvel estritamente pelas funes de regulao econmica dos Servios de Transporte Rodovirio de Passageiros.

Atualmente, as linhas de transporte intermunicipal esto divididas em metropolitano e longo curso. A Lei n 11.127 de 09/02/98 instituiu o subsistema metropolitano, tendo como poder concedente a Secretaria de Planejamento e como rgo de gerncia a Fundao de Planejamento Metropolitano e Regional - METROPLAN.

O subsistema de longo curso teve algumas normas disciplinadas pela Lei 11.090 de 22/01/98, que manteve o Departamento Autnomo de Estradas e Rodagem DAER como poder concedente e responsvel pelo gerenciamento do Transporte Rodovirio Intermunicipal de Passageiros de longo curso, alterando a composio do Conselho de Trfego, o qual continua regulado pela lei 3.080/56.

O DAER est vinculado Secretaria Estadual de Transportes, rgo da Administrao Direta responsvel pela elaborao das polticas setoriais. Embora o sistema tenha sido

128 dividido em metropolitano e longo curso, as atribuies de poder concedente das Estaes Rodovirias permanecem com o DAER.

Como o objeto de estudo refere-se ao transporte rodovirio intermunicipal de passageiros de longo curso, a anlise institucional ser restrita ao conjunto Secretaria de Transportes, DAER e AGERGS.

So reas de competncia do Departamento Autnomo de Estradas de Rodagem - DAER, criado pela Lei Estadual n 750 de 11 de agosto de 1937 como autarquia estadual responsvel pela gesto do transporte rodovirio do Estado do Rio Grande do Sul, vinculada Secretaria dos Transportes:

a) planejamento

rodovirio,

realizando

estudos

projetos,

promovendo

desenvolvimento tecnolgico rodovirio; b) expedio de normas rodovirias; c) construo, operao e conservao rodovirias, bem como administrao das faixas de domnio pblico; d) concesso, permisso e autorizao, gerncia e planejamento e fiscalizao do transporte coletivo intermunicipal e de rodovias, observado o disposto na Lei n 10.931, de 09 de janeiro de 1997 (Lei da AGERGS); e) controle e otimizao do transporte de carga; f) planejamento e implantao de pedgios em rodovias; g) policiamento de trnsito rodovirio.

O DAER foi reestruturado pela Lei Estadual no 11.090 de 22 de janeiro de 1998, regulamentada atravs do Decreto no 38.868 de 14 de setembro de 1998, apresentando atualmente a configurao funcional da Figura 4.3: rgos Deliberativos (Conselho

129 Rodovirio e Conselho de Trfego), rgo Fiscal (Comisso de Controle) e rgo de Administrao Superior (Direo Executiva).

Ao Conselho de Trfego do DAER compete apreciar todos os assuntos referentes ao trfego intermunicipal e aos servios das agncias e estaes rodovirias, entre os quais: (i) apreciar a qualidade dos servios prestados (ii) aprovar a reviso de tarifas e o valor das comisses a serem pagas pela venda de passagens, despachos de bagagens e encomendas; (iv) aprovar o estabelecimento de novas linhas e novos horrios para o transporte coletivo intermunicipal; (v) decidir sobre a prorrogao das concesses de sua rea de competncia e sobre a retomada dos servios; (vi) decidir recursos administrativos sobre a aplicao de penalidade legais e contratuais, em sua rea de competncia.

Conselho Rodovirio
Comisso de Controle

Conselho de Trfego

Direo Executiva
Coordenadoria Programas Especiais Coordenadoria de Estudos Projetos e Normatizao

Inspetoria de Obras

Gabinete da Direo Executiva

Assessoria Jurdica

Assessoria Tcnica

Assessoria de Comunicao Social

Diretoria de Obras

Diretoria de Administrao e Planejamento Diviso de Contabilidade e Finanas Diviso de Recursos Humanos Diviso de Planejamento Diviso de Sistemas e Servios

Diretoria de Operaes e Concesses

Distritos Operacionais

Diviso de Obras Contratadas Diviso de Manuteno da Rede

Diviso de Operao da Via e Concesses Diviso de Transportes

Figura 4.3: Organograma do DAER

130 O Conselho de Trfego do DAER constitudo por onze membros designados por ato do Chefe do Poder Executivo para mandato de 2 (dois) anos, permitida a reconduo. Tem a seguinte representao:

a) 1 (um) diretor do DAER, indicado pela Direo Executiva, que ser seu Presidente; b) 6 (seis) representantes do Poder Executivo; c) 1 (um) representante indicado por entidades comunitrias de defesa e proteo do consumidor; d) 2 (dois) representantes de entidades que congregam as empresas do setor privado no Estado, indicados, respectivamente, pela representao das empresas de transporte rodovirio coletivo e das agncias e estaes rodovirias; e) 1 (um) representante de entidade que congrega os trabalhadores em transporte rodovirio.

O Governador poder destituir livremente aqueles conselheiros relacionados no item b e escolher cada membro referido nos itens c a e, a partir de listas sxtuplas apresentadas por suas respectivas entidades representativas junto ao Secretrio de Estado dos Transportes.

A Comisso de Controle realiza a fiscalizao interna da administrao econmicofinanceira do DAER e das contas dos agentes responsveis pela movimentao ou guarda do dinheiro, valores e outros bens.

A Direo Executiva rgo de Administrao Superior, sendo composta pelo DiretorGeral, a quem compete presidir a Autarquia, e pelos Diretores de Administrao e Planejamento, de Obras e de Operao e Concesses, todos profissionais com titulao de nvel superior, de reconhecida competncia e notrio saber na rea rodoviria, indicados

131 pelo Secretrio de Estado dos Transportes e livremente nomeados e exonerados pelo Chefe do Poder Executivo.

Dos rgos ligados Direo Executiva, alguns tm relao com a rea de transporte intermunicipal de passageiros. Coordenadoria Tcnica do Meio Ambiente compete, entre outras coisas, orientar e fiscalizar a operao das rodovias estaduais e federais delegadas referente emisso de gases por parte dos veculos particulares, transporte de carga e transporte coletivo.

Diretoria de Operao e Concesses compete planejar, organizar e dirigir as atividades relativas operao das rodovias sob a jurisdio do DAER, bem como a delegao, gerncia e planejamento do transporte coletivo intermunicipal e de rodovias, observado o disposto na Lei n 10.931, de 09 de janeiro de 1997.

Diviso de Transportes, vinculada Diretoria de Operao e Concesses, compete:

a) planejar e gerenciar o transporte coletivo de passageiros nas ligaes rodovirias intermunicipais sujeitas ao controle do DAER;

b) organizar, orientar, coordenar e controlar as atividades relativas delegao e fiscalizao do transporte coletivo intermunicipal e das estaes rodovirias;

c) promover o registro e controle de linhas, itinerrios, operadores, frota de nibus, ndice de passageiros, tarifas e estaes rodovirias e demais elementos de gesto;

d) promover os estudos e levantamentos tcnico-econmicos auxiliares determinao e reviso de tarifas;

132

e) zelar pela qualidade dos servios e regularidade dos procedimentos relativos gesto do transporte coletivo intermunicipal de passageiros e das estaes rodovirias;

f) promover medidas, visando ao controle e otimizao do sistema de transporte rodovirio de cargas, maximizao dos investimentos no setor e ao apoio de fiscalizao e arrecadao de tributos;

A Agncia Estadual de Regulao dos Servios Pblicos Delegados do Rio Grande do Sul AGERGS foi criada atravs da Lei Estadual no 10.931 de 09 de janeiro de 1997 e teve seu quadro de pessoal definido pela Lei Estadual no 10.942 de 26 de maro de 1997, ambas atualizadas com as alteraes dadas pela Lei n. 11.292 de 23 de dezembro de 1998. Constituem objetivos da AGERGS:

a) assegurar a prestao de servios adequados, assim entendidos aqueles que satisfazem as condies de regularidade, continuidade, eficincia, segurana, atualidade, generalidade, cortesia na sua prestao e modicidade nas suas tarifas;

b) garantir a harmonia entre os interesses dos usurios, concessionrios, permissionrios e autorizatrios de servios pblicos;

c) zelar pelo equilbrio econmico-financeiro dos servios pblicos delegados;

d) controlar e fiscalizar, bem como normatizar, padronizar, conceder e fixar tarifas dos servios pblicos delegados, em decorrncia de norma legal ou regulamentar, disposio convenial ou contratual, ou por ato administrativo, ao Estado do Rio Grande do Sul, suas autarquias, fundaes pblicas ou entidades paraestatais, em especial nas reas de:

133 saneamento, energia eltrica, rodovias, telecomunicaes, portos e hidrovias, irrigao, transportes intermunicipais de passageiros, inclusive suas estaes, aeroportos, distribuio de gs canalizado e inspeo de segurana veicular;

e) padronizar a qualidade dos servios pblicos delegados.

De acordo com a Lei Estadual no 10.931 de 09/01/97 atualizada pela Lei n. 11.292 de 23/11/98 e o Regimento Interno (Decreto Estadual no 39.061, complementado pelas resolues no 88 e 89 do Conselho Superior), so competncias da AGERGS:

a) garantir a aplicao do princpio da isonomia no acesso e uso dos servios pblicos por ela regulados;

b) buscar a modicidade das tarifas e o justo retorno dos investimentos;

c) cumprir e fazer cumprir, no Estado do Rio Grande do Sul, a legislao especfica relacionada aos servios pblicos delegados;

d) homologar os contratos e demais instrumentos celebrados, assim como seus aditamentos ou extines, nas reas sob sua regulao;

e) fixar, reajustar, revisar, homologar ou encaminhar ao ente delegante, tarifas, seus valores e estruturas;

f) orientar a confeco dos editais de licitao e homolog-los, aps, submet-los ao responsvel pelo exerccio do poder concedente, objetivando a delegao de servios

134 pblicos no Estado do Rio Grande do Sul, podendo, ainda, promover o respectivo procedimento;

g) propor novas delegaes de servios pblicos no Estado do Rio Grande do Sul, bem como o aditamento ou a extino dos contratos em vigor;

h) requisitar Administrao, aos entes delegantes ou aos prestadores de servios pblicos delegados, as informaes convenientes e necessrias ao exerccio de sua funo regulatria;

i) moderar, dirimir ou arbitrar conflitos de interesse, no limite das atribuies previstas na Lei Estadual n 10.931, de 09 de janeiro de 1997, relativos aos objetos das concesses, permisses e autorizaes;

j) permitir o amplo acesso s informaes sobre a prestao dos servios pblicos delegados e as suas prprias atividades;

k) fiscalizar, por meio de indicadores e procedimentos amostrais, a qualidade dos servios;

l) promover o princpio da livre concorrncia na prestao de servios pblicos delegados no Estado;

m) promover programas de educao e informao aos usurios dos servios regulados;

n) aplicar sanes decorrentes da inobservncia da legislao vigente ou por descumprimento dos contratos de concesso ou permisso ou de atos de autorizao do servio pblico;

135

A AGERGS tem a seguinte estrutura bsica, apresentada na Figura 4.4:

I - rgo de Direo Superior: a) Conselho Superior: 1 - Plenrio b) Presidncia;

II - rgos de Assistncia e Assessoramento Direto e Imediato: a) Gabinete da Presidncia; b) Assessoria de Comunicao Social; c) Secretaria Executiva.

III - rgo de Execuo: a) Diretoria Executiva: 1 - Diretoria-Geral: 1.1 - Departamento de Qualidade dos Servios; 1.2 - Departamento de Tarifas e Estudos Econmico-Financeiros; 1.3 - Departamento de Assuntos Jurdicos.

b) Gerncias de Projetos e Processos Operacionais: 1 - Gerncia de Saneamento; 2 - Gerncia de Energia Eltrica e Gs Canalizado; 3 - Gerncia de Rodovias;

136 4 - Gerncia de Telecomunicaes; 5 - Gerncia de Portos, Hidrovias e Aeroportos; 6 - Gerncia de Irrigao; 7 - Gerncia de Transportes Intermunicipais de Passageiros; 8 - Gerncia de Inspeo Veicular; 9 - Ouvidoria.

Figura 4.4: Organograma da AGERGS

IV - rgo de Apoio Administrativo: a) Gabinete Administrativo: 1 - Ncleo Setorial de Administrao;

137 2 - Ncleo Setorial de Finanas; 3 - Ncleo Setorial de Recursos Humanos; 4 - Ncleo Setorial de Informtica.

O Conselho Superior, a quem compete a direo superior da AGERGS, composto de 7 (sete) membros. O Conselheiro tem mandato de 4 (quatro) anos, sendo nomeado e empossado somente aps aprovao de seu nome pela Assemblia Legislativa do Estado, devendo satisfazer, simultaneamente, as condies de ser brasileiro maior de idade, ter habilitao profissional de nvel superior, ter reputao ilibada e idoneidade moral, alm de possuir mais de 5 (cinco) anos no exerccio de funo ou atividade profissional relevante para os fins da AGERGS. O Conselheiro s poder ser destitudo, no curso de seu mandato, por deciso da Assemblia Legislativa. A composio do Conselho Superior a seguinte:

a) 3 (trs) membros de livre indicao do Governador do Estado;

b) 1 (um) representante do quadro funcional da AGERGS, indicado pelo Governador do Estado, a partir de listas trplices elaboradas atravs de eleio secreta realizada entre os servidores efetivos;

c) 2 (dois) representantes dos consumidores, indicados, respectivamente, pelo rgo gestor do Sistema Estadual de Proteo ao Consumidor, e pelos Conselhos de Consumidores dos concessionrios, permissionrios e autorizatrios de servios pblicos, no Estado do Rio Grande do Sul;

d) 1(um) representante dos concessionrios, permissionrios e autorizatrios de servios pblicos, no Estado do Rio Grande do Sul.

138 O Presidente do Conselho, ao qual atribu-se o voto de qualidade, eleito dentre seus membros, com mandato de 2 (dois) anos. Os membros do Conselho Superior possuem atividade remunerada e sofrem as mesmas restries e limitaes impostas aos servidores pblicos em geral.

Diretoria-Geral compete a gesto executiva da AGERGS, em obedincia s diretrizes e deliberaes do Conselho Superior. O titular da Diretoria Geral escolhido livremente pelo Conselho Superior da AGERGS. J os diretores dos departamentos executivos so escolhidos pelo Conselho Superior dentre os servidores efetivos da AGERGS.

Ao Departamento de Qualidade dos Servios compete o acompanhamento da evoluo tecnolgica, o exame sistmico dos indicadores de qualidade e de suas metas, o desenvolvimento de metodologias de fiscalizao por amostragem e a anlise da consistncia das informaes dos prestadores de servios. Cabe-lhe executar as pesquisas de opinio pblica, de carter cientfico, incorporando, no processo de avaliao dos prestadores de servio, a opinio dos usurios.

Ao Departamento de Tarifas e Estudos Econmico-Financeiros compete o desenvolvimento de modelos de controle do equilbrio econmico-financeiro buscando a modicidade das tarifas e o justo retorno dos investimentos, o acompanhamento da evoluo tarifria e dos ndices econmicos, o exame da consistncia das informaes dos prestadores de servios, em relao aos custos dos servios e demanda de usurios. Cabe-lhe estudar modelos de competio na prestao dos servios pblicos delegados e desenvolver e aperfeioar planos de contas para os diversos setores.

s Gerncias compete o acompanhamento da legislao especfica e a fiscalizao da empresa prestadora de servio pblico, no que se refere qualidade dos servios oferecidos populao. Cabe-lhe efetuar auditorias tcnicas e econmico-financeiras nas empresas delegatrias, elaborando relatrios da evoluo da qualidade dos servios pblicos e

139 correlacionando os resultados com a opinio dos usurios, o levantamento da demanda e de outros dados necessrios anlise dos modelos tarifrios, planejando e monitorando equipamentos de controle da qualidade dos servios em pontos estratgicos;

Ouvidoria compete a atuao junto aos usurios, prestadores de servios delegados e Governo, com o propsito de dirimir dvidas e intermediar solues nas divergncias entre delegatrios e consumidores, nas etapas iniciais. Cabe-lhe registrar reclamaes e sugestes da populao sobre os servios pblicos regulados, encaminhando-as, especialmente em relao qualidade e tarifa, aos respectivos rgos competentes e acompanhando a soluo do problema. Cabe-lhe tambm estimular a criao e a organizao de associaes de usurios e Conselhos de Consumidores.

O quadro de pessoal da AGERGS conta com cargos efetivos e com cargos e funes de confiana, entre os quais os Conselheiros e o Diretor-Geral. O Quadro de Cargos Efetivos, constitudo de nveis superior e mdio, em carreira, e por cargos isolados de nveis mdio e elementar, foi preenchido por concurso pblico. J o Quadro de Cargos em Comisso e Funes Gratificadas limitado por Lei, sendo que as funes gratificadas devero ser, preferencialmente, exercidas por servidores do plano de carreira de cargos efetivos da Autarquia (exceo para os Conselheiros).

A AGERGS apresenta um Cdigo de tica prprio, complementar ao Estatuto dos Servidores Pblicos Civis do Estado do Rio Grande do Sul, prescrevendo procedimentos e atitudes que devem pautar o comportamento dos conselheiros, diretores e demais servidores.

A AGERGS obriga-se a publicar relatrio anual de suas atividades incluindo-se a avaliao dos indicadores de qualidade dos servios, o resultado de pesquisa de opinio pblica sobre a prestao dos servios pblicos sob sua regulao e demonstrativo de origem e aplicao

140 de seus recursos, realizando em seguida a esta publicao uma audincia pblica, cujo teor e resultados so remetidos Assemblia Legislativa.

As despesas da AGERGS so custeadas pelas receitas das taxas e multas de legislao vinculada, de transferncias de recursos pelos titulares do Poder Concedente (a ttulo de fiscalizao dos servios pblicos descentralizados), e outras receitas, tais como as resultantes da aplicao de bens e valores patrimoniais, operaes de crdito, legados e doaes. H uma ressalva para que a receita de multas seja preferencialmente aplicada no custeio no programa de capacitao dos servidores, bem como nos esclarecimentos aos prestadores de servios e seus usurios.

141 4.2. UMA AVALIAO DOS MODELOS LUZ DA TEORIA DA REGULAO

A metodologia da anlise desenvolvida sobre os modelos organizacionais de regulao abordados no item precedente obedece a estrutura definida pela matriz da Tabela 4.1. Os critrios de avaliao utilizados respeitam os preceitos definidos pela Teoria da Regulao apresentados no captulo 2.

Tabela 4.1: Matriz de Anlise

Definio de Atribuies e Distribuio de Competncias: - Formulao das Polticas Pblicas Setoriais, bem como Deciso pela Concesso e pela Forma de Faz-la; - Assinatura dos Contratos de Outorga do Servio Pblico ou da Posse da Obrigao da Prestao desse Servio; - Planejamento e Gerenciamento Operacional; - Fiscalizao Direta e Ativa; - Fiscalizao Indireta e Reativa; - Normatizao e Poder de Polcia; - Regulao Tarifria; - Licitao dos Servios; - Atendimento ao Usurio; Formalizao do Sistema Regulatrio: - Quanto Separao de Responsabilidades Polticas, Regulatrias e Operacionais; - Quanto Clareza dos Objetivos a Serem Perseguidos e ao Reconhecimento de que um dos Objetivos da Regulamentao a Promoo da Competio e do Comportamento Competitivo; - Quanto s Restries Autonomia do rgo Gestor na Concepo do Sistema Regulatrio e s Restries nos Procedimentos de Mudana de Poltica do Sistema Regulatrio; - Quanto nfase em Conceber Instrumentos que Preservem os Incentivos s Empresas Reguladas para a Eficincia e que no Requeiram Procedimentos de Monitorao Complexos que Sejam Vulnerveis a Informaes Imprecisas e ao Poder de Barganha; Modelos Implcitos x Explcitos de Regulao; Preservao da Figura do rgo Gestor e Capacidade de Promoo da Desregulamentao do Setor; Independncia dos rgos Reguladores; - Decisria e de Objetivos - De Instrumentos e Financeira Formas de Controle Social sobre as Atividades de Regulao; Cooperao Institucional para a Defesa da Concorrncia e Direito do Consumidor; Especializao dos rgos Reguladores; Competncia para Intermediao de Conflitos, Efetivao do rgo Regulador como Instncia Recursal Administrativa Mxima e Previso de Arbitragem;

142 4.2.1. Definio de Atribuies e Distribuio de Competncias

Para se avaliar os modelos de regulao do setor mister se faz, preliminarmente, analis-los em relao definio de atribuies e distribuio de competncias entre as instituies, parte fundamental do processo de estabelecimento dos marcos regulatrios. A seguir analisam-se os trs modelos expostos com base nas atribuies pertinentes s atividades do setor de transporte intermunicipal de passageiros:

(i) a competncia de se formular as polticas pblicas setoriais, bem como decidir pela concesso e pela forma de faz-la. Estas esto, nos trs casos, concentradas no nvel de Governo, nas Secretarias de Estado;

(ii) a competncia de assinar os contratos de outorga do servio pblico ou da posse da obrigao da prestao desse servio. Nos modelos implcitos (DER e AGERBA) esta atribuio delegada ao rgo gestor, que tambm o ente regulador. No modelo AGERGS esta atribuio no restou com a agncia reguladora mas com o rgo gestor, o DAER;

(iii) a atribuio de realizar o planejamento e gerenciamento operacional. Cobrindo aspectos quantitativos e qualitativos, compreendendo as tarefas de definio da oferta e dos padres de qualidade relacionados aos veculos, linhas, terminais e ao prprio servio, so competncias tradicionais do rgo gestor, conforme a ordem dos modelos descritos, o DER, a AGERBA e o DAER;

(iv) a atribuio da fiscalizao direta e ativa. Aqui se entendendo como a fiscalizao censitria, intensiva e regular nos terminais e estradas, competncia do rgo gestor, respectivamente DER, AGERBA e DAER. Essa atribuio poderia ser repassada agncia reguladora sem ferir a sua autonomia decisria nem mesmo superpor atribuies entre os rgos, entretanto, violaria a premissa de que esta seja formada de poucos e especializados

143 tcnicos. A contradio est definida principalmente devido grande demanda de recursos humanos e materiais para sua execuo adequada;

(v) a fiscalizao indireta e reativa. Aqui se entendendo como a fiscalizao amostral e espordica, baseada em blitzes, seguindo as denncias de usurios e informaes da fiscalizao direta. Este conceito passa a estar claro quando da separao institucional entre rgo gestor e agncia reguladora, como no caso do Modelo AGERGS. Nos modelos do DER e da AGERBA esse tipo de fiscalizao deixado de lado em detrimento da fiscalizao direta;

(vi) a competncia da normatizao e do poder de polcia. O Poder Legislativo, nas esferas federal ou estadual, o responsvel pela formulao da legislao bsica. Respeitando-se sempre o princpio da legalidade e partindo-se da premissa de que a atribuio de normatizao pode ser complementada pelas autarquias estaduais, e no caso dos Modelos DER e AGERBA, como o rgo gestor tambm o regulador do sistema, no h dificuldade de se reconhecer que essas competncias lhe so delegadas. J no Modelo AGERGS estas duas atribuies so divididas entre os vrios rgos - Poder Legislativo, Secretaria de Estado dos Transportes, DAER e AGERGS - dependendo de suas competncias. Dessa forma no h como se definir que a competncia normativa restar com o DAER se tambm a AGERGS poder criar resolues a partir de seu conselho, de forma a complementar o marco regulatrio setorial gacho. Conclui-se assim, que cada instituio possui competncia para normatizar e aplicar sanes em um determinado nvel, proporcional a suas competncias. Como a separao dessas competncias no sempre clara, medidas devem ser tomadas para que no haja superposio de atribuies ou se resulte na falta de assuno de alguma atribuio pelo rgo competente;

(vii) a competncia da regulao tarifria. Compreendendo as funes de gesto dos contratos de delegao de servio pblico, zelando pelo seu equilbrio econmicofinanceiro, de acompanhamento dos ndices econmicos e planilhas de custos, da fiscalizao contbil, da coleta de informaes sobre a receita e demanda do servio, entre

144 outras tarefas correlatas, bem como da homologao de reajustes tarifrios, esta a principal competncia do ente regulador, que nos modelos DER e AGERBA, tambm est concentrada no rgo gestor. O Modelo AGERGS apresenta uma alternativa de separao dessas atribuies, estabelecendo-as como competncia de uma agncia reguladora independente, assim como sugerem a Teoria da Regulao e a melhor prtica das agncias reguladoras internacionais;

(viii) a atribuio da licitao dos servios pblicos delegados. Esta tarefa pode ser executada no nvel da Secretaria de Estado, DER, Agncia Reguladora, Procuradoria Geral do Estado ou mesmo atravs de uma Comisso especialmente nomeada, de acordo com a estratgia do Poder Concedente. fato que nos diplomas legais de criao das agncias reguladoras esto previstas as competncias de homologao dos editais de licitao e contratos de delegao do servio pblico, podendo estas, caso assim entenda o Poder Concedente, promover o certame;

(ix) a atribuio de atendimento ao usurio. Essa atribuio tambm dividida entre os rgos setoriais, incluindo-se o prprio prestador do servio. Enquanto o rgo gestor deve disponibilizar todas informaes sobre o sistema, e o operador receber crticas e sugestes dos usurios, a agncia reguladora com competncia para tal poder, no caso do descumprimento dos direitos do usurio, agir coercitivamente junto ao delegatrio do servio pblico, exigindo a prestao do servio adequado, devendo aplicar sanes quando no seguidas as normas do servio.

4.2.2. Em Relao Formalizao do Sistema Regulatrio

Quanto separao de responsabilidades polticas, regulatrias e operacionais

No Modelo DER, embora a responsabilidade poltica esteja nas mos da Secretaria Estadual de Transportes, esta geralmente foi dividida com o DER, que alm de responder

145 pela sua implantao, historicamente se envolveu na prpria formulao dessas polticas, resultado da difcil separao de competncias entre os nveis estratgico e tticooperacional do Estado Provedor. As atribuies operacionais e regulatrias concentram-se no DER. Enquanto rgo gestor tradicional, cabe-lhe as misses de planejar a rede, delegar e controlar os servios, alm de estabelecer as tarifas.

No Modelo AGERBA, as polticas setoriais esto concentradas na Secretaria de Estado e so repassadas AGERBA atravs de um Contrato de Gesto. Em relao separao de responsabilidades operacionais e regulatrias, esta no ocorre. A AGERBA o rgo gestor setorial competindo-lhe as mesmas misses que ao DER, alm das atribuies advindas da prpria figura jurdica das agncias, como mediao de conflitos e defesa da concorrncia e dos consumidores.

Tambm no Modelo AGERGS as polticas setoriais so competncia da Secretaria Estadual de Transportes. O DAER recebeu as atribuies operacionais, sendo o rgo gestor do sistema estadual de longo curso. A AGERGS recebeu apenas a responsabilidade regulatria.

Quanto clareza dos objetivos a serem perseguidos e ao reconhecimento de que um dos objetivos da regulamentao a promoo da competio e do comportamento competitivo

Em qualquer um dos trs modelos analisados os objetivos a serem seguidos encontram-se atrelados definio constitucional brasileira de que os transportes intermunicipais de passageiros so um servio pblico de competncia estadual. Entretanto, h diferenas quanto clareza desses objetivos.

146 Enquanto no Modelo do DER esses objetivos no esto claros, devendo ser buscados na prpria definio de servio pblico, no caso da AGERBA e da AGERGS eles esto claramente definidos nos seus diplomas legais.

No caso das agncias reguladoras, acrescente-se exigncia constitucional da prestao de um servio pblico adequado (qualidade, regularidade, continuidade, segurana, atualidade, universalidade e modicidade de tarifas), objetivos claros de promoo da competio entre os prestadores de servio e da estabilidade entre os entes regulados, bem como da proteo do consumidor.

Quanto s restries autonomia do rgo gestor na concepo do sistema regulatrio e s restries nos procedimentos de mudana de poltica do sistema regulatrio

Os Modelos DER e AGERBA, por insistirem na regulao implcita, obviamente no atendem condio de autonomia do rgo gestor na concepo do sistema regulatrio, ao contrrio do Modelo AGERGS. Em relao s restries nos procedimentos de mudana poltica do sistema regulatrio, o seu alcance depende diretamente da independncia do modelo de regulao, conforme ser avaliado adiante.

Quanto nfase em conceber instrumentos que preservem os incentivos s empresas reguladas para a eficincia e que no requeiram procedimentos de monitorao complexos que sejam vulnerveis a informaes imprecisas e ao poder de barganha

Essas recomendaes buscam a melhoria da relao custo-benefcio da regulao econmica e viabilizar o repasse sociedade de parte dos ganhos de produtividade das empresas reguladas. O seu alcance, entretanto, depende muito menos do modelo de regulao adotado do que dos instrumentos escolhidos e da vontade poltica de faz-lo.

147 Os instrumentos de incentivo eficincia conhecidos na Teoria da Regulao podero ser utilizados em qualquer dos modelos e estes podero alcanar resultados similares (BRASILEIRO et al., 2001).

O problema da assimetria de informaes inerente ao processo de regulao do setor, bem como a prtica de rent-seeking pelo grupo de interesse dos operadores. Informaes essenciais para a regulao como as receitas e a demanda transportada sempre foram repassadas aos rgos gestores pelos prprios operadores, havendo grande dificuldade para sua obteno direta, principalmente devido ao alto custo.

Enquanto estiveram concentradas as funes de definio do servio e regulao tarifria, os operadores utilizaram-se de sua vantagem informacional para, atravs de presses polticas, capturar o rgo gestor.

A grande arma dos reguladores estar na obteno dessas informaes de uma maneira indireta, utilizando-se dos avanos tecnolgicos desenvolvidos nas ltimas dcadas. Muito ainda haver de ser desenvolvido, em termos de tecnologia da informao, para se garantir a confiabilidade das informaes coletadas e se reduzir o poder de barganha dos entes regulados, especialmente os prestadores de servio, contribuindo para a reduo do custo da regulao e aumento de sua eficcia.

Essa empreitada exigir muita criatividade, independendo do modelo de regulao adotado, embora sua eficcia, conforme prescrito pela Teoria da Regulao, dependa diretamente da independncia dos rgos reguladores. Segundo esta teoria o Modelo AGERGS, por ser explcito e autnomo, permitiria uma maior flexibilidade na busca desses objetivos.

148 4.2.3. Em Relao aos Modelos Implcito e Explcito de Regulao

No caso do Modelo do DER os regulamentos esto baseados na prtica da regulao tradicional, historicamente influenciado pela noo francesa de servios pblicos, pautados na utilizao de instrumentos e metas administradas publicamente, caracterizando-se na forte tutela estabelecida sobre o setor de transportes.

O surgimento das agncias reguladoras estaduais trouxe novidades institucionais ao modelo de regulao do setor de transportes intermunicipais, na medida que introduz conceitos provenientes da legislao anglo-americana. Neste contexto, o Modelo AGERGS representa, dentro da recente experincia brasileira, o caso mais prximo do conceito anglosaxo de regulao de utilidades pblicas, baseado prioritariamente em agncias reguladoras independentes.

Embora a separao das funes regulatrias e operacionais apresentadas no Modelo AGERGS no signifique o fim da tutela estatal sobre os transportes intermunicipais (as funes de rgo gestor ainda permanecem no DAER), ao reservar agncia reguladora estritamente as atividades inerentes regulao e dot-la de autonomia, introduzindo objetivos de estmulo concorrncia e defesa do consumidor, este modelo aproxima-se dos modelos norte-americanos de regulao explcita.

O Modelo da AGERBA representa um estgio intermedirio na escala formada entre os outros dois modelos, tendo o Modelo implcito do DER no plo mais prximo do conceito francs de gesto de servios pblicos e o modelo explcito da AGERGS no plo mais prximo do conceito anglo-saxo de regulao de utilidades pblicas.

Desta forma, os modelos institucionais de regulao do servio de transporte rodovirio intermunicipal de passageiros oscilam entre o direito administrativo brasileiro, inspirado no modelo francs de gesto de servios pblicos, modelo preconizado pelo DER, em uma

149 ponta, e o modelo explcito, inspirado no conceito anglo-saxo de regulao de utilidades pblicas, representado pelo Modelo AGERGS, da outra, conforme Figura 4.5.

Experincia Francesa de Gesto de Servios Pblicos

Experincia Anglo-saxnica de Regulao de Utilidades Pblicas

DER

AGERBA

AGERGS EXPLCITO

IMPLCITOS

Limite: Definio Constitucional de Servio Pblico Figura 4.5: Modelos Implcitos x Explcito de Regulao do Setor de Transporte Rodovirio Intermunicipal de Passageiros no Brasil

4.2.4. Em Relao Preservao da Figura do rgo Gestor e Capacidade de Proceder a Desregulamentao do Setor

Das observaes feitas anteriormente poder-se-ia concluir que o limite de aproximao dos modelos institucionais brasileiros com o modelo explcito norte-americano, basicamente reativo, est estabelecido, no nosso caso, pela definio dos transportes intermunicipais como um servio pblico estadual. Este limite torna-se mais importante e efetivo na medida em que, ao se estudar os modelos institucionais brasileiros baseados em agncias reguladoras, observa-se, para todos os casos, a preservao das funes de rgo gestor, implicitamente assumidas pelas prprias agncias ou mesmo mantidas com os DERs.

Esta constatao concorda com o previsto por MELO e LIMA NETO (1999), para os quais as agncias reguladoras brasileiras no podero, no caso do transporte pblico de passageiros, substituir completamente o rgo gestor.

150

Mas no caso especfico do transporte rodovirio intermunicipal de passageiros, onde j ocorreram experincias internacionais e existem correntes nacionais em defesa da desregulamentao do setor, poderia um modelo institucional baseado em agncia reguladora responder pelo fim do rgo gestor?

Enquanto nos demais setores de infraestrutura (por exemplo, setores eltrico e de telecomunicaes) a regulao esteve a cargo das empresas mistas ou estatais, operadoras pblicas dos sistemas, concentrando em si todas as funes (polticas, regulatrias e operacionais), no setor de transportes pblicos a operao, embora planejada e gerenciada por autarquias (rgos gestores), esteve tradicionalmente nas mos de prestadores privados.

Essa diferena estrutural histrica do setor brasileiro de transportes, aliada dinmica da produo e oferta dos seus servios, praticamente determina a presena dos rgos gestores setoriais, mesmo diante de modelos institucionais de regulao explcita. Ao passo em que no setor eltrico, por exemplo, seja previsvel a colocao das metas de universalizao e dos padres de qualidade dos servios dentro dos contratos de concesso, podendo a fiscalizao ser realizada apenas de maneira amostral e indireta, com a maioria das informaes podendo ser repassadas pelas prprias empresas concessionrias ou atravs de recursos eletrnicos de monitorao, cabendo ao ente regulador apenas sua checagem, no setor de transportes pouco provvel que se possa prescindir da fiscalizao direta, ativa, e da monitorao operacional.

Por um lado, mesmo supondo-se que o planejamento operacional pudesse ser repassado s empresas operadoras e que a fiscalizao direta, atravs de uma quebra de paradigma, passasse a ser realizada de uma forma amostral e indireta (a partir da imposio de multas mais pesadas), prticas como o cancelamento de viagens (ou autorizao de viagens extras), administrao de terminais no delegados iniciativa privada ou conveniados com outras entidades pblicas, o recolhimento de veculos por no cumprirem os padres tcnicos ou

151 de segurana mnimos especificados para o servio, entre outras diretamente relacionadas com a operao do servio, ainda exigem a presena do rgo gestor nos sistemas de transporte rodovirio de passageiros.

Por outro lado, os modelos baseados nas agncias reguladoras, por conterem claros dispositivos de defesa da concorrncia e dos direitos do consumidor, alm de maior flexibilidade administrativa e independncia decisria, estariam mais aptos a procederem a desregulamentao do setor. imprescindvel se destacar que esta seria uma deciso poltica a ser tomada em nvel nacional, com grandes impactos no setor, fugindo das atribuies de qualquer ente regulador do sistema tom-la. Foge aos objetivos deste trabalho analisar se esta seria a melhor soluo para o caso brasileiro.

4.2.5. Em Relao Independncia dos rgos Reguladores

A anlise da independncia dos entes reguladores poder ser realizada com o auxlio da Teoria da Captura e do Tringulo da Regulao.

Tanto no Modelo DER quanto no Modelo AGERBA, o rgo regulador est recebendo funes de poder concedente, portanto, ao mesmo tempo em que regula o sistema, o responsvel pela obrigao da prestao do servio, definindo os padres de qualidade e quantidade a serem ofertados pelos operadores privados. Dessa forma o rgo regulador perde sua condio de eqidistncia aos entes regulados assumindo tambm um dos vrtices do tringulo da regulao.

Especificamente no caso do Modelo DER, conforme descrito no Captulo 3, observou-se ao longo do tempo um processo de captura do ente regulador pelos permissionrios de linhas de transporte rodovirio intermunicipal de passageiros na medida em que se restringiu a competio no setor, viabilizando-se a concentrao de mercado e a acumulao de capital por parte de grupos de empresrios. Neste caso o rgo regulador aproxima-se tambm do

152 segundo vrtice do tringulo da regulao, resultando na exposio do vrtice mais fraco do modelo: os usurios do servio.

J no Modelo AGERGS, a eqidistncia do rgo regulador para cada um dos entes regulados foi respeitada. A agncia gacha reservou-se s atividades inerentes regulao, evitando as responsabilidades de poder concedente e rgo gestor. A Figura 4.6 apresenta a conformao dos trs modelos analisados em relao figura clssica do Tringulo da Regulao.

Poder Concedente

rgo Regulador

Delegatrios Modelo DER Poder Concedente

Usurios Poder Concedente

rgo Regulador

rgo Regulador

Delegatrios Modelo AGERBA

Usurios

Delegatrios Modelo AGERGS

Usurios

Figura 4.6: O Tringulo da Regulao e os Modelos DER, AGERBA e AGERGS

Segundo MORAES (1997), a independncia poderia ser analisada sob quatro perspectivas diferentes:

153 Independncia decisria e de objetivos

No Modelo DER, o ente regulador, Departamento Estadual de Estradas e Rodagem, no apresenta independncia decisria na medida em que os seus dirigentes podem ser demitidos e nomeados livremente e a qualquer tempo pelo Governador e Superintendente da Autarquia.

O Modelo AGERBA apresenta mecanismos que viabilizam uma maior independncia decisria. Os Conselheiros so nomeados pelo Governador entre representantes da sociedade para mandato de quatro anos, devendo apresentar reputao ilibada e idoneidade moral. Os Diretores da AGERBA, tambm nomeados pelo Governador do Estado a partir de critrios previamente estabelecidos, tm o perodo de seus mandatos atrelado ao Contrato de Gesto assinado pelo Diretor Executivo junto Secretaria de Infraestrutura. Os Diretores de Departamento so nomeados pelo Diretor Executivo, havendo quarentena de um ano para todos os diretores aps deixarem seus cargos na AGERBA.

No Modelo AGERGS, por sua vez, os Conselheiros so nomeados pelo Governador e empossados aps aprovao de seu nome Assemblia Legislativa. Da mesma forma, s podem ser destitudos mediante ato daquela casa. Os critrios esto bem definidos, sendo que o mandato de quatro anos no coincide com o do chefe do executivo. O presidente do conselho eleito pelos seus membros para mandato de dois anos. O Diretor Geral escolhido pelo Conselho Consultivo, assim como os Diretores de Departamentos, s que estes dentro do quadro funcional da AGERGS. No h previso de quarentena para os Conselheiros e Diretores aps deixarem seus cargos.

Enquanto nos Modelos DER e AGERBA os rgos reguladores apresentam ligao hierrquica Secretaria de Estado de Transporte ou Infraestrutura, no Modelo AGERGS a agncia reguladora no possui vinculao hierrquica.

154 Em termos da independncia de objetivos, o Modelo AGERGS apresenta pequeno nmero de objetivos no conflituosos, ao passo que nos Modelos DER e AGERBA, em recebendo os entes reguladores as atribuies de poder concedente, alm do aumento do nmero e da abrangncia de seus objetivos, se estabeleceram conflitos entre estes.

Independncia de instrumentos e financeira

Em cada um dos trs modelos os entes reguladores podem escolher livremente os instrumentos de regulao mais apropriados aos seus objetivos, respeitando as competncias legais.

No caso da independncia financeira, esta depende da previso de fontes de receita prprias dos entes reguladores, alm das dotaes oramentrias, o que ocorre em todos os casos. A independncia financeira efetiva, entretanto, s ocorrer quando os entes reguladores tornarem-se auto-suficientes, independentes de recursos oramentrios e podendo dispor dos recursos arrecadados sem autorizao prvia das secretarias estaduais da fazenda.

Na prtica, ela depender do nmero de objetivos do ente regulador. Nos Modelos do DER e AGERBA, embora apresentem mltiplos objetivos, so arrecadadas receitas referentes ao gerenciamento do sistema, receitas discriminadas geralmente em legislaes remotas, anteriores constituio de 1988 e j consolidadas. Mesmo no caso da AGERBA no se pretendeu implantar a cobrana de uma taxa de regulao, adotando-se as mesmas taxas arrecadadas anteriormente pelo Departamento de Transportes e Terminais.

No caso da AGERGS, que tenta instituir uma nova legislao para cobrana de taxa de regulao de 0,5% sobre o faturamento bruto das empresas delegatrias, esta enfrenta ao de inconstitucionalidade no Supremo Tribunal Federal (ADIN 1948-1).

155 A efetiva arrecadao e a correta aplicao das receitas das taxas de regulao dever representar a independncia financeira das agncias reguladoras que sigam este modelo. O percentual da taxa de regulao dever, entretanto, estar proporcional ao escopo das atividades da agncia reguladora, ou seja, caso se decida pela atribuio de fiscalizao direta agncia reguladora, deve-se, pelo fato desta ser muito onerosa, aumentar proporcionalmente o percentual da taxa de regulao, diminuindo-se as taxas de gerenciamento do sistema.

importante destacar a necessidade de uma gesto eficiente dos recursos arrecadados entre os diversos setores de uma agncia reguladora multissetorial, caso da AGERBA e AGERGS. Dessa forma, afora o rateio das despesas de custeio e investimento dos setores com interface a todas as reas da atuao da agncia, as receitas de cada setor devero ser aplicadas em suas respectivas atividades de regulao. Essa preocupao maior no caso de convnios assinados com agncias nacionais, unissetoriais, que direcionam a utilizao dos recursos somente para o seu setor, no podendo ser utilizadas em outras reas.

4.2.6. Em Relao s Formas de Controle Social sobre as Atividades de Regulao

Ao contrrio do Modelo DER, que apresenta apenas um Conselho Deliberativo formado pelos prprios diretores daquela autarquia, os Modelos AGERBA e AGERGS, baseados em agncias reguladoras, apresentam outras formas de controle social sobre os rgos reguladores.

Tanto a AGERBA quanto a AGERGS apresentam uma Ouvidoria Pblica com funes de receber, processar e dar provimento s reclamaes dos usurios de transporte intermunicipal de passageiros. Em ambas agncias existe a obrigao da realizao de audincias pblicas para prestao de contas sociedade de suas atividades.

156 A AGERBA apresenta uma estrutura colegiada de consulta (Conselho Consultivo), formada por representantes de diversos setores da sociedade, nomeados pelo Governador, mas sem atribuies decisrias e remunerao pelo cargo.

Ocorre tambm na AGERBA a figura do Contrato de Gesto, instrumento de controle da atuao administrativa da autarquia e de avaliao de seu desempenho por parte do executivo estadual.

J a AGERGS apresenta uma estrutura colegiada de deciso (Conselho Superior), formado por representantes do governo, dos usurios e dos delegatrios, nomeados pelo Governador e aprovados pela Assemblia Legislativa, quem compete a direo superior da agncia. Os cargos so remunerados.

A AGERGS apresenta tambm a promoo da formao de conselhos de consumidores, os chamados Cadastros de Usurios Voluntrios dos Servios Pblicos. A Lei Estadual 11.075/98 obriga a agncia a estimular a participao dos usurios na fiscalizao dos servios pblicos delegados do Rio Grande do Sul, respondendo s pesquisas de qualidade e trocando informaes valiosas ao andamento das atividades da agncia.

4.2.7. Em Relao Cooperao Institucional para as Atividades de Defesa da Concorrncia e do Direito do Consumidor

No Modelo do DER, a regulao antitruste, historicamente, no vem sendo praticada, resultando na concentrao de mercado, da mesma forma que inexiste cooperao com os rgos de defesa dos direitos do consumidor para acompanhamento das relaes de consumo dentro do mercado de transporte intermunicipal de passageiros.

157 J os outros dois modelos de regulao, AGERBA e AGERGS, baseados nas agncias reguladoras, apresentam em seus diplomas legais de criao objetivos no sentido de proteger os usurios contra o abuso do poder econmico que vise dominao dos mercados, eliminao da concorrncia e ao aumento dos lucros.

No caso da AGERBA, o novo Regulamento do Transporte Coletivo Rodovirio Intermunicipal de Passageiros do Estado da Bahia, consolidado atravs da Resoluo AGERBA no 27 de 27/12/01, alm de prever o disposto no Cdigo de Defesa do Consumidor (Lei Federal n 8.078 de 11/09/90), estabelece os procedimentos a serem seguidos pela Ouvidoria da agncia no sentido de dar provimento s reclamaes dos usurios e obriga as transportadoras a responder s denncias ou reclamaes encaminhadas pela AGERBA dentro de prazo hbil, sob pena da aplicao das penalidades previstas. O Regulamento, entretanto, no prev qualquer mecanismo de defesa da concorrncia, como concentrao mxima de mercado ou ausncia de exclusividade nas linhas.

Na AGERGS, a Ouvidoria atua da mesma forma que na AGERBA. Entretanto, sua prtica em relao aos transportes ainda no foi totalmente regulamentada pois o novo regulamento do transporte rodovirio intermunicipal gacho de longo alcance ainda est em discusso. Da mesma forma no se pode prever quais os mecanismos de defesa da concorrncia sero introduzidos no marco regulatrio gacho.

Quanto ao objetivo de defesa da concorrncia explicitado nas leis de criao da AGERBA e AGERGS, a princpio no se verifica a regulamentao de seus instrumentos, a no ser pela utilizao das leis federais de licitaes e de concesses. A competncia para faz-lo, entretanto, j est determinada.

158 4.2.8. Em Relao Especializao dos rgos Reguladores

No Modelo DER, alm de atuarem como rgos gestores e reguladores do sistema de transporte intermunicipal, estas autarquias caracterizaram-se principalmente como rgos executivos de infraestrutura rodoviria, especializando-se em engenharia de construo, manuteno e conservao, desempenhando um papel fundamental dentro da histria nacional de rodoviarismo iniciada no perodo ps Segunda Grande Guerra. Em relao ao servio de transporte intermunicipal, seu quadro de pessoal extenso, ocupado em maior parte por tcnicos de nvel mdio, principalmente nas atividades de fiscalizao direta e gerenciamento operacional (cadastro, administrao de terminais, vistorias, confeco de quadros de horrio). As funes de planejamento so exercidas por reduzido quadro tcnico de nvel superior.

O Modelo AGERBA, embora se assemelhe ao anterior quanto demanda de recursos humanos, para esse efeito, difere um pouco do Modelo DER: primeiramente em separar as atividades de construo, conservao e manuteno rodoviria (com o DERBA) das atividades relacionadas com o gerenciamento e regulao dos transportes coletivos intermunicipais, fato que j ocorria anteriormente, com o DTT; segundo pois, ao adotar a figura da agncia reguladora multissetorial, atuando sobre outras reas, optou por realizar concurso pblico (nvel de terceiro grau) para contratao dos tcnicos relacionados s atividades de grande complexidade envolvendo as funes de execuo, regulao, controle e fiscalizao.

O Modelo AGERGS tambm optou pela configurao multissetorial. Por se reservar a um pequeno nmero de objetivos e receber apenas as atribuies de regulao econmica e fiscalizao indireta, pode contar com um quadro de tcnicos reduzido e especializado.

159 4.2.9. Em Relao Competncia para Intermediao de Conflitos, Efetivao do rgo Regulador como Instncia Recursal Administrativa Mxima e Previso de Arbitragem

No Modelo DER, o Conselho Deliberativo daquela autarquia possui competncia para deliberar em carter final os recursos decorrentes de infraes e instrues do Regulamento de Transporte, sem prever a competncia para intermediao de conflitos, tampouco havendo previso de arbitragem.

No Modelo AGERBA, o Decreto Estadual n 7.426 de 31/08/98 estabelece a competncia da agncia para dirimir, como instncia administrativa definitiva, conflitos envolvendo o poder concedente, os delegatrios de servios pblicos e os respectivos usurios.

No Modelo AGERGS, o Decreto Estadual n 39.230 de 29/09/98 estabelece a expressa presena da AGERGS como rgo regulador da relao contratual que exaurir a instncia administrativa nas reas de sua competncia e como ente competente para examinar e homologar o reajuste e reviso de tarifas, de maneira a harmonizar os interesses dos usurios e das partes envolvidas, a fim de preservar o equilbrio econmico-financeiro dos servios delegados.

Embora o Modelo AGERBA adote a figura jurdica da agncia reguladora, trazendo consigo os objetivos da promoo da defesa da concorrncia e dos consumidores, no optou pela separao das atribuies regulatrias e operacionais, o que segundo a Teoria da Regulao compromete a independncia decisria da agncia e sua competncia para mediao de conflitos entre os entes regulados, j que a prpria AGERBA teria responsabilidade na definio do servio e a posse da obrigao de sua prestao enquanto servio pblico estadual, no reservando a devida eqidistncia das partes mediadas.

A qualquer deciso administrativa das agncias reguladoras, em termos de mediao de conflitos entre os entes regulados, cabem recursos ao poder judicirio. Quanto efetivao

160 das agncias reguladoras como instncia de deciso arbitral, impossibilitando assim recursos ao poder judicirio, esta depender da adoo prvia dos preceitos da Lei da Arbitragem, sendo perfeitamente aplicvel por ocasio de conflitos exclusivamente entre entes regulados privados, se assim estes o declararem previamente, firmando compromisso arbitral e nomeando a agncia como rbitro. Em termos da aplicabilidade de arbitragem sobre contratos de concesso, no qual o poder pblico um dos entes regulados (na forma de poder concedente), a Lei de Arbitragem no esclarece definitivamente esta possibilidade, resultando em controvrsias que s sero sanadas com a consolidao de uma jurisprudncia clara e favorvel utilizao nos contratos de concesso assinados no pas.

4.3. AS INOVAES E ESTRATGIAS IMPLANTADAS NO SETOR PELAS AGNCIAS REGULADORAS

Analisando-se os modelos de regulao descritos anteriormente, identificam-se algumas inovaes trazidas ao setor de transporte intermunicipal de passageiros a partir da implantao das agncias reguladoras.

De acordo com MORAES (1997), os principais objetivos microeconmicos da concesso de servios pblicos a serem perseguidos pela regulao so a eficincia da concessionria, a prestao adequada dos servios populao e o atendimento dos direitos do consumidor.

Em relao busca da eficincia produtiva, esta est diretamente relacionada aos incentivos de competio pelo mercado e no mercado, e pela adoo de modelos tarifrios alternativos ao mtodo do custo do servio. Nesse sentido, o mecanismo utilizado pelas agncias reguladoras no setor de transporte rodovirio intermunicipal de passageiros est na segmentao da oferta e diferenciao do produto a partir de novas tecnologias veiculares, incluindo-se a regulamentao de veculos tipo vans em alguns estados (por exemplo, Par

161 e Cear), na introduo da competio dentro da linha (o novo regulamento cearense prev a criao de empresas-espelho), e na prtica de licitaes competitivas pelo direito de acesso ao mercado complementado pela determinao de tarifas a partir das propostas selecionadas. Esses mecanismos, entretanto, independem do modelo de regulao adotado, no se constituindo em uma novidade das agncias reguladoras.

Outro instrumento implantado na regulao econmica mas que no depende exclusivamente do modelo adotado o Plano de Contas das Empresas de Transporte Rodovirio Intermunicipal de Passageiros. Este Plano, em fase de implantao em vrios estados, pretende padronizar a coleta de informaes contbeis pelos rgos reguladores junto aos operadores, melhorando a eficincia da regulao. Ser fundamental a futura cooperao entre as diversas agncias estaduais para fins de benchmarking e a possvel implantao de yardstick competition.

A inovao apresentada pelas agncias reguladoras no sentido da eficincia das operadoras est na promoo da regulao antitruste. Entre os seus objetivos encontra-se a defesa da concorrncia, realizada atravs do combate ao abuso do poder econmico e ao aumento arbitrrio dos lucros. Embora nas agncias reguladoras federais j se possa identificar estratgias claras de cooperao para este tipo de regulao, casos da ANATEL com o Conselho Administrativo de Defesa Econmica CADE e a Comisso de Valores Mobilirios - CVM, da ANEEL com a Secretaria de Defesa Econmica SDE e da ANP com o CADE (PIRES e PICCININI, 1999), as estratgias das agncias reguladoras estaduais no sentido da cooperao para a regulao antitruste no setor de transporte ainda no esto definidas.

A prestao adequada do servio populao depende basicamente da eficcia da regulao tcnica pois a busca de condies de regularidade, continuidade, segurana, atualidade, generalidade e cortesia esto mais ligadas ao planejamento, gerenciamento e fiscalizao direta do servio, tradicionalmente atividades atribudas aos rgos gestores, podendo, obviamente, ser complementada por uma fiscalizao amostral, proposta pelas

162 agncias reguladoras independentes. Entretanto, mesmo no caso do modelo explcito de regulao, s agncias reguladoras foi determinado o objetivo de assegurar a prestao adequada dos servios pblicos delegados.

A eficcia da regulao tcnica executada pelas agncias reguladoras depende do estabelecimento de critrios objetivos de monitorao dos servios de transporte intermunicipal de passageiros. Neste sentido o marco regulatrio gacho introduziu o Cdigo Estadual de Qualidade dos Servios Pblicos (Lei Estadual n 11.075 de 06/01/98), estabelecendo os indicadores a serem avaliados e reservando AGERGS a competncia para formular as metas a serem cumpridas para cada um deles, desde que aprovadas pela Assemblia Legislativa.

O mesmo dispositivo estabelece o Cadastro de Usurios Voluntrios, facultando a todo cidado residente no Estado e maior de idade a participar dos assuntos relacionados ao controle de qualidade dos servios de transporte rodovirio intermunicipal de passageiros, votando nos ndices e metas propostas pela AGERGS em pesquisas de opinio. O Cdigo prev premiaes s melhores prestadoras de servio, bem como estabelece que as sanes sero estabelecidas em lei especfica, ainda no criada. A AGERGS obriga-se a efetuar uma audincia pblica anual para explicar aos interessados a evoluo dos servios.

Em mecanismo semelhante, o novo Regulamento de Transporte Intermunicipal de Passageiros do Estado do Cear (Decreto Estadual no 26.103 de 12/01/2001) prev a implantao do ndice de Desempenho Operacional IDO, estabelecendo os indicadores e metas a serem alcanadas pelas operadoras, bem como as sanes passveis de aplicao pela agncia reguladora cearense (PEREIRA NETO, 2001).

Outra contribuio est na configurao de um pequeno quadro tcnico especializado para exerccio da complexa tarefa da regulao tarifria. Garantida a sua eqidistncia em relao aos entes regulados, a agncia possui melhores condies de obter o justo preo

163 para os servios de transporte intermunicipal de passageiros, pautando suas decises em critrios transparentes, consistentes e previsveis, reduzindo a perda de bem estar social decorrente da prtica de rent-seeking. Esta, entretanto, jamais ser uma tarefa fcil, devendo a sociedade, atravs de suas representaes polticas, avaliar permanentemente o custo-benefcio de um modelo regulatrio.

Contudo, em termos de inovaes advindas da figura das agncias reguladoras em sua atuao no setor de transportes, as mais importantes ocorrem na direo da defesa do consumidor. Vrtice mais fraco do tringulo da regulao, historicamente tratado como usurio cativo, o consumidor dever ser um dos maiores beneficiados da regulao baseada em agncias reguladoras independentes. As agncias reguladoras respondem pela maior publicidade da regulao econmica dos servios de transporte intermunicipal de passageiros, devendo tomar medidas que equilibrem as foras entre os entes regulados.

Entre as medidas implantadas, as principais so as ouvidorias pblicas e os conselhos consultivos, estruturas comuns a todas as agncias reguladoras, embora com algumas pequenas diferenas no segundo caso. Destaca-se tambm a obrigao da prestao de contas anual e das audincias pblicas em ocasies de interesse pela sociedade.

A vantagem determinante da ouvidoria em relao aos servios de atendimento ao usurio tradicionais no setor de transporte est na sua competncia coercitiva sobre as empresas prestadoras de servio, cabendo-lhe dar provimento s reclamaes dos usurios as quais, confirmadas, resultaro em sanes aos operadores. Essa condio obrigar as empresas a adotar uma nova postura perante os usurios, primando pela qualidade, assumindo efetivamente a responsividade que a prestao do servio pblico requer.

A figura da Ouvidoria representa um instrumento poderoso no processo de regulao econmica, sua abrangncia permite a participao na divulgao dos direitos de deveres do usurio, na conduo de audincia pblicas, na cooperao com rgos de defesa da

164 concorrncia, como o CADE, ou com os rgos de defesa do consumidor, como os PROCONS.

Sua flexibilidade contribui tanto para a regulao tcnica, na medida em que cadastra e processa as reclamaes e sugestes dos usurios, gerando informaes importantes tanto para o monitoramento da qualidade do servio, quanto para a regulao econmica, na medida em que viabilizam a instrumentao de processos contra operadores infratores, aumentando a abrangncia da fiscalizao para toda a populao usuria do servio, facilitando assim a execuo da poltica regulatria.

As agncias reguladoras tm trabalhado na promoo de programas envolvendo as escolas estaduais para divulgar os direitos e deveres dos usurios de transporte intermunicipal (Projeto Crescendo: Regulao e Cidadania Ativa, por exemplo, na Bahia), bem como na confeco de cartilhas (por exemplo, Par e Rio Grande do Sul), tudo para consolidar sua figura como canal de defesa dos direitos dos usurios.

O Cadastro de Usurios Voluntrios do Rio Grande do Sul, mencionado anteriormente, funciona como um grande conselho de consumidores. A promoo deste tipo de organizao contribuir para o equilbrio de foras entre os entes regulados, na medida em que os usurios obtero aumento do poder de barganha.

Quanto aos conselhos consultivos, formados por representantes da sociedade e dos agentes regulados, nomeados pelos chefes do executivo segundo critrios definidos e homologados pelas assemblias legislativas, estes constituem a ltima instncia recursiva administrativa para os atos relacionados aos servios regulados, competindo-lhes analisar e manifestar-se sobre todas as aes da agncia reguladora e tornar acessvel ao pblico em geral os atos normativos e as decises da agncia.

165 As reunies do conselho consultivo so abertas ao pblico interessado, funcionando como importante frum de discusso, no qual todos podem expressar suas opinies, contribuindo para a eficincia distributiva das atividades da agncia.

Em alguns casos, como os das agncias gacha e paraense, esses conselhos tambm concentram poderes decisrios e no meramente consultivos. Nestes casos, o conselho toma decises importantes tais como a proposta de oramento, a estrutura e as atribuies dos departamentos, cabendo-lhe paralelamente examinar propostas de delegao de servios, moderar, dirimir ou arbitrar conflitos de interesse, alm de homologar reajustes tarifrios, questes fundamentais para o funcionamento do rgo regulador.

Instrumentos democrticos, as audincias pblicas e a prestao de contas anual foram adotadas pelas agncias para reforar o seu carter de independncia, transparncia e publicidade perante a sociedade, ouvindo as opinies dos agentes interessados antes de decidir, de forma isenta, sobre questes de impacto ao sistema. Esses mecanismos, entretanto, tambm no se constituem em exclusividade das agncias reguladoras, podendo ser adotados em qualquer modelo de regulao.

Outro objetivo implantado ao setor de transportes pelas agncias reguladoras est na sua competncia para mediar e arbitrar conflitos entre os entes regulados. Designada a gerir o contrato de outorga do servio de transporte (concesso ou permisso) e manter seu equilbrio econmico-financeiro, s agncias tambm cabe a mediao dos conflitos e deciso final em instncia administrativa sobre todos os servios regulados.

Esse mecanismo garante agilidade ao processo de deciso. A estabilidade das relaes entre poder concedente, usurios e delegatrios, fundamental para o aumento dos benefcios da regulao, entretanto, depender da reputao da agncia, proporcional consistncia tcnica de suas decises, que devero estar baseadas em critrios claros e previsveis. No

166 nvel internacional, esta uma das principais exigncias para atrao de investimentos para qualquer setor.

4.4. AS DIFICULDADES E DESAFIOS ENFRENTADOS PELAS AGNCIAS REGULADORAS ESTADUAIS NA PRTICA DA REGULAO DE TRANSPORTES

A primeira dificuldade apresentada pelas agncias reguladoras estaduais em relao ao setor de transportes est na prpria definio de suas atribuies e competncias.

Da mesma forma que identificado por BRASILEIRO et al. (2001), ao analisarem o modelo de regulao da Agncia Nacional de Transportes Terrestres, o problema coloca-se quando os conceitos francs e anglo-saxo so misturados sem nenhuma noo mais clara de seus diferentes arcabouos jurdicos. No caso das agncias reguladoras estaduais, verifica-se que diversos estados esto adotando modelos hbridos entre o implcito tradicional, baseado no direito francs, e o explcito, baseado na experincia anglo-saxnica de regulao de utilidades pblicas.

O desafio, que no depende das prprias agncias mas basicamente da poltica regulatria adotada pelo poder concedente, estaria em clarear a regulao, distribuindo corretamente as competncias entre os rgos setoriais de forma em que estas no se superponham nem enfraqueam o poder regulador do estado perante os delegatrios. Neste sentido, dever haver uma separao das polticas e diretrizes formuladas pelo poder concedente e os deveres das agncias em termos de garantir a competio e o cumprimento integral dos contratos.

A introduo das agncias reguladoras no dever ser procedida sem o devido reforo das polticas governamentais de transporte, definindo claramente as regras de competio (pelo e no mercado) e a forma de se controlar o transporte ilegal, inclusive com relao regulamentao ou no do transporte atravs de veculos de pequeno porte. s agncias

167 reguladoras no devero recair essas atribuies, recebendo o poder poltico e a responsabilidade de planejar o sistema, sob o risco de no apenas ser capturada a regulao, mas toda a poltica e planejamento setorial. Da mesma forma o combate aos transportes ilegais no deve ser tarefa das agncias reguladoras mas do rgo gestor. A agncia deve restringir-se aos servios delegados iniciativa privada atravs de contratos assinados com o poder concedente, instrumentos nos quais ela pode atuar de forma efetiva.

Outro desafio das agncias reguladoras est na real implantao das licitaes como estratgia de competio, fomentando a produtividade e permitindo o repasse de ganhos aos usurios. Em um primeiro momento, as agncias encontram dificuldades nesse sentido, devido ao prolongamento do prazo das antigas permisses, que retardou o incio da utilizao desse instrumento para meados dessa dcada.

O poder de presso dos operadores privados forte e tenta resistir a qualquer tentativa de introduo de competio no setor. Regulamentos de transporte intermunicipal de passageiros recentemente desenvolvidos, como o do Estado da Bahia, alm de estarem completamente baseados nos anteriores, alheios a inovaes no sentido da promoo da competio, estabelecem prazos de concesso muito extensos (no caso baiano de dez anos, renovveis por outros dez, bastando um requerimento da empresa em dia com sua obrigaes). Prazos elevados inviabilizam a utilizao de licitaes competitivas freqentes como instrumento de repasse dos ganhos de produtividade da indstria aos consumidores e de reduo das assimetrias de informao, favorecendo a acumulao de capital por parte de empresas incumbentes.

Diante desta realidade, a experincia do Estado do Rio Grande do Sul, o qual somente agora, cinco anos aps a implantao de sua agncia reguladora, se prope a discusso de um novo regulamento de transporte intermunicipal de longo alcance, parece recomendvel.

168 As agncias reguladoras tm enfrentado dificuldades na efetivao de sua independncia. Primeiramente em relao autonomia decisria, caso em que a AGERGS enfrentou duas Aes Diretas de Incontitucionalidade movidas pelo governo recm-empossado, uma questionando a necessidade de aprovao do nome do conselheiro e sua impossibilidade de demisso, salvo atravs da Assemblia Legislativa (ADIN 1949-0), e outra questionando a competncia da AGERGS, na rea de saneamento, para homologao de tarifas, editais e contratos de concesso (ADIN 2095-0). A Agncia carioca, ASEP, embora no atue sobre os transportes, enfrentou problemas de mesma natureza por ocasio da mudana do governo, quando alguns conselheiros foram exonerados. A experincia vitoriosa da AGERGS, entretanto, abriu caminho para a consolidao da autonomia das agncias reguladoras.

Em segundo lugar, em relao independncia financeira. As agncias que criaram taxas de regulao incidentes sobre o faturamento das empresas delegatrias enfrentam Ao Direta de Inconstitucionalidade no Supremo Tribunal Federal, impetrada pela Confederao Nacional de Transportes CNT (ADIN 1948-1). A viabilizao da cobrana da taxa fundamental para o alcance da autonomia financeira das agncias, que deixaro de depender dos oramentos estaduais, passando a dispor inclusive de maior independncia poltica, uma vez que no necessitaro mais barganhar recursos junto ao poder concedente, reduzindo assim seu risco de captura.

Outra dificuldade enfrentada pelas agncias reguladoras est no dimensionamento de sua estrutura proporcionalmente s atribuies recebidas. Este no o caso da AGERBA, uma vez que aquela agncia disps de todos os recursos do antigo Departamento de Transportes e Terminais DTT, assumindo no s as suas atribuies mas tambm os recursos, nem tampouco o caso da AGERGS, que preservou sua independncia das responsabilidades operacionais e polticas, reduzindo o tamanho de seu oramento, podendo contar com um quadro de poucos profissionais, enxuto e especializado, com custos passveis de cobertura pela taxa de regulao. O problema surge quando o Estado prope uma agncia multissetorial, com poucos funcionrios especializados, desenhando para o setor de

169 transportes uma estrutura semelhante aos demais servios de infraestrutura, em seguida repassando agncia atividades como o gerenciamento operacional e a fiscalizao direta, demandando intensivamente por recursos financeiros e materiais.

Neste caso, a agncia reguladora sofre uma desproporcionalidade (o setor de transporte passa a ser muito maior que o restante da agncia), demandando um espao maior das estruturas administrativas de apoio, confundindo a direo da agncia (nem sempre formada por tcnicos da rea de transportes), j que exercem atividades distintas e conflitantes com as de regulao. O resultado poder ser desastroso para a agncia, pois caso as atribuies no sejam realizadas a contento na rea de transportes, todo o conjunto da agncia reguladora e sua reputao estaro prejudicados.

Outra limitao que precisa ser resolvida est na Lei de Arbitragem. Enquanto em outros pases as arbitragens realizadas sobre contratos de concesso, por agncias reguladoras, so consideradas como instncia judicial, no Brasil ainda no se pode confirmar essa possibilidade, dependendo da formao de jurisprudncia favorvel nesse sentido, j que a lei no clara a esse respeito.

As atividades de regulao desempenhadas pelas agncias reguladoras exigem a presena de profissionais qualificados e atualizados nas mais diversas reas do conhecimento (engenharia de transporte, economia, direito, administrao, entre outras), preparados para acompanhar os servios delegados em p de igualdade tecnolgica com os operadores privados e reduzir as assimetrias de informaes, desenvolvendo procedimentos tcnicos consistentes que sustentem as decises da agncia reguladora perante a sociedade e os entes regulados. Em adio, os mercados no so fixos, acompanham os avanos tecnolgicos e as mudanas scio-econmicas conjunturais, exigindo estratgias dinmicas. O processo de regulao jamais ser esttico e exige um continuado esforo de atualizao e aprendizado por parte dos reguladores. A carreira de analista de regulao bastante nova em nosso pas e as universidades devero ser estimuladas a preparar esse novo perfil de profissional, promovendo cursos de ps-graduao direcionados especificamente ao tema da regulao

170 econmica, atendendo aos cargos que esto sendo ofertados nas agncias recm-criadas e garantindo a contnua atualizao dos reguladores.

As agncias e os reguladores devem buscar que a lei lhes assegure a inviolabilidade, por expresses, palavras e atos praticados na apreciao dos feitos que lhes sejam submetidos a exame. O tema da imunidade dos reguladores se torna importante na medida em que permissionrios do servio de transporte coletivo de passageiros do Rio Grande do Sul ingressaram com queixa-crime no mbito penal contra conselheiros da AGERGS, numa tentativa de intimidao pessoal, logo aps a agncia ter negado pedido de homologao de reajuste tarifrio (ABREU, 2000).

Sobre o assunto, o Cdigo Penal, em seu artigo 142, dota os funcionrios pblicos da excludente de criminalidade pelo conceito desfavorvel em apreciao ou informao que preste no cumprimento de dever ou de ofcio, o que garantiu, no caso da AGERGS, que no houvesse maiores problemas, j que a Lei de sua criao equipara os conselheiros a funcionrios pblicos. J no caso de membros de conselhos meramente consultivos, sem remunerao, como na maioria das agncias reguladoras do pas, esta prtica poder intimidar a atuao de conselheiros e reguladores.

Enfim, como se no bastassem os desafios intrnsecos ao setor de transporte rodovirio intermunicipal de passageiros (promover a competio e a segmentao da oferta, combater os cartis e o transporte ilegal, garantir a prestao adequada do servio, defender os direitos dos consumidores, viabilizar a eficincia distributiva, repassando parte dos ganhos de eficincia aos usurios, entre outros), as agncias reguladoras enfrentam dificuldades relacionadas ao novo paradigma da regulao, incipiente experincia nacional no planejamento de um sistema regulatrio explcito e melhor adaptao ao quadro jurdico brasileiro.

171 5. CONCLUSES E RECOMENDAES

A anlise realizada neste estudo permite a formulao de vrias concluses, algumas pertinentes aos captulos de reviso bibliogrfica, outras relativas ao captulo de exposio e avaliao dos modelos institucionais de regulao do setor de transporte rodovirio intermunicipal de passageiros, todas descritas abaixo, embora algumas apenas relembradas por j terem sido includas anteriormente no texto.

No que concerne aos aspectos conceituais, abordados na reviso bibliogrfica realizada nos captulos 2 e 3, a sua anlise permite concluir que:

(a) o fato de o Estado responder historicamente pela prestao direta da maior parte dos servios de infraestrutura, adotando a condio de monoplio natural pblico, resultou na incipiente cultura nacional de formulao de polticas, planejamento e implantao de sistemas regulatrios. Essa limitao da experincia evidenciada no momento de substituio do Estado Provedor pelo Estado Regulador, quando surge a necessidade de se planejar diferentes modelos regulatrios para acompanhamento da prestao privada dos servios pblicos. A adoo da figura da agncia reguladora no significa que o Estado dever se retirar de suas atribuies de formulao de polticas e planejamento setoriais. Pelo contrrio, o momento de transio exige o fortalecimento da postura poltica do Estado, definindo claramente quais so as regras do jogo e quais os objetivos a serem seguidos pela agncia reguladora. O fechamento de rgos setoriais de formulao de polticas e planejamento, com o automtico repasse de suas atribuies s agncias reguladoras, pode, alm de diminuir a independncia das agncias, atrelando-as aos interesses do governo, prejudicar a produtividade das mesmas com o acmulo de misses e, no caso de falta de definio de polticas estatais, prejudicar as mesmas em crises polticas, como aconteceu com o fornecimento de energia eltrica. Uma considerao a se fazer que com a privatizao e reduo da maquina estatal no pas, o espao de manobra poltica se reduziu, uma vez que os polticos j no podem mais

172 nomear pessoas prximas em cargos de comando de empresas estatais. Por outro lado, o esforo poltico cresce em importncia na medida em que o papel do Estado se torna menos o de produzir e mais o de formular polticas setoriais. Definitivamente, com o crescimento das variveis envolvidas no processo, o Estado no pode se ausentar da discusso poltica.

(b) a atividade regulatria envolve custos elevados e inevitveis imperfeies, em razo das assimetrias de informaes entre o regulador e a firma regulada, que podem ser atenuadas, mas no eliminadas. Adicionalmente, num contexto de diversidade de agentes, a nova ao do Estado, para ser bem sucedida, requer o aprimoramento e a propagao de uma cultura regulatria que deve envolver desde os governantes (na indicao de quadros tcnicos preparados para o exerccio de suas funes frente das autarquias especiais) at os usurios (na afirmao de seus direitos de consumidores previstos na legislao e nos contratos de concesso).

(c) o surgimento da figura das agncias reguladoras independentes est alinhado poltica macroeconmica adotada pelo pas. Sua implantao coincide com o momento histrico no qual se critica o modelo de regulao tradicional, voltado exclusivamente universalizao dos servios e garantia do bem estar social. A comunidade tcnica sustenta a necessidade de adoo de uma nova abordagem regulatria, baseada em estmulo competio, melhoria da qualidade e incentivo maior produtividade, objetivando-se repassar aos usurios uma parte dos ganhos alcanados com o desenvolvimento tecnolgico do setor.

(d) no mesmo sentido, baseando-se em estudos microeconmicos acerca do produto do transporte rodovirio intermunicipal de passageiros, dos fatores de produo e do mercado setorial, defende-se uma postura mais flexvel do poder pblico em relao sua regulamentao, tendendo, paulatinamente, desregulamentao econmica do setor, defendendo-se a condio de contestabilidade do mercado, advogando-se maiores benefcios sociais ao conjunto da sociedade, desde que mantidas a regulao tcnicaambiental e antitruste.

173 (e) j que o aparato regulatrio tradicional do setor de transporte pblico est capturado pelos empresrios, pode-se inferir que com a mudana institucional e a implantao das agncias reguladoras independentes para regular o sistema de transporte rodovirio intermunicipal de passageiros, o Estado tem uma oportunidade de retomar o seu poder de regulador econmico.

(f) o setor de transporte rodovirio intermunicipal de passageiros atravessa uma grave crise, caracterizada pela queda na demanda transportada e arrecadao de impostos, o aumento dos custos, o grande nmero de linhas paralisadas, o crescimento do transporte no regulamentado, a falta de polticas pblicas, a falta de atendimento regular em alguns locais e o dficit de financiamento.

(g) como o sucesso de qualquer programa de concesso depende da implantao de boas polticas de financiamento, sem o qual os setores de infraestrutura no podero se modernizar e desenvolver, no se pode ignorar o capital privado espalhado pelas poupanas de diversas pessoas fsicas que hoje praticam o transporte informal e esto dispostas a correr os riscos do negcio transporte pblico. Com a abertura do mercado a esses atores, o setor receber esses investimentos e o usurio ser beneficiado. Entretanto, o papel do rgo regulador ser o de garantir a competio pelo mercado e fiscalizar, complementarmente ao rgo gestor, para que a informalidade no continue a ser uma pratica to comum no setor.

(h) o sucesso do modelo das agncias reguladoras depender indiretamente dos resultados da poltica macroeconmica governamental de estabilizao e ajuste fiscal, reformas administrativa e previdenciria, fortalecimento do setor financeiro, e at da efetividade dos programas sociais, pois na medida em que o Estado brasileiro consiga avanar nos papis de provedor de um quadro macroeconmico estvel e previsvel, bem como de promotor do bem estar social, estar em melhores condies de obter o aval da sociedade para o de regulador.

174

Em relao avaliao dos modelos institucionais de regulao do setor de transporte rodovirio intermunicipal de passageiros e da anlise do caso das agncias reguladoras conclui-se que:

(a) no setor de transporte pblico, os impactos esperados da mudana do Estado Provedor ao Estado Regulador so teoricamente menores, haja vista a caracterstica histrica da prestao privada desse servio pblico no Brasil. Como este foi um dos ltimos setores de infraestrutura a adotar a figura da agncia reguladora nacional no caso a ANTT, criada em 2001 - conclui-se que a passagem da atribuio de regulao econmica sobre o servio de transporte rodovirio intermunicipal de passageiros para as agncias reguladoras veio a reboque das transformaes ocorridas nos demais setores de infraestrutura, notadamente o setor eltrico, pioneiro no pas em adotar a figura da agncia reguladora. Embora a competncia para atuao no setor de transporte intermunicipal seja originria das leis de criao das agncias estaduais, a maioria destas comeou suas atividades atuando no setor eltrico, que descentralizado e permite a delegao de competncias da ANEEL para as agncias estaduais.

(b) ao se analisarem os modelos de regulao do setor de transporte intermunicipal de passageiros, observa-se a impossibilidade atual de substituio da figura do rgo gestor. No Modelo AGERBA, a agncia reguladora criada assumiu completamente as funes do rgo gestor tradicional, resultando em um novo modelo implcito, com a diferena de, por ser uma figura jurdica distinta, apresentar inovaes no sentido de defesa dos direitos do consumidor, maior independncia poltica e disponibilizar mecanismos de controle de sua atuao pela sociedade. Mesmo no Modelo AGERGS, o mais inovador dos modelos implantados devido a sua natureza explcita, separando as atribuies do ente regulador, o rgo gestor continua existindo na figura do DAER, para o caso do transporte rodovirio intermunicipal de longa distncia.

175 (c) ao se analisarem as agncias reguladoras estaduais quanto sua atuao no setor de transportes verifica-se que as mesmas no apresentam modelo institucional uniforme, e embora tenham caractersticas em comum (regulao tcnica, econmica, fiscalizao e normatizao do setor), apresentam diferenas estruturais significativas, variando de acordo com o Estado. Elas divergem quanto ao recebimento de atribuies de poder concedente e rgo gestor, portanto quanto a seus objetivos, quanto estrutura funcional, ao grau de independncia, aos mecanismos adotados de controle social e de cooperao institucional para defesa da concorrncia e dos consumidores, e eficcia na composio de conflitos entre os agentes interessados. Deste modo, ao mencionar-se a figura das agncias reguladoras atuantes no setor de transporte intermunicipal de passageiros deve-se ter em mente o modelo institucional adotado.

(d) avaliando-se os modelos adotados exclusivamente segundo a melhor prtica da teoria da regulao, o Modelo da AGERGS o que se coloca em melhores condies de alcanar os objetivos propostos, da eficincia produtiva, prestao adequada do servio pblico, defesa dos direitos dos usurios e, ainda, a futura desregulamentao do setor, por separar claramente as competncias polticas, de planejamento, operacionais e regulatrias. A agncia reguladora , entretanto, apenas um dos elos da corrente que poder modernizar o setor, necessitando de outras medidas polticas que devero ser tomadas para que aumentem sua probabilidade de sucesso.

Disto resulta que o fato de estar mais alinhado s prescries da melhor prtica regulatria no garante que o Modelo AGERGS ter maior sucesso no alcance dos objetivos a ele estabelecidos. H um grande conjunto de fatores polticos, econmicos, financeiros e sociais que devero interferir diferentemente em cada modelo proposto. Apenas o tempo poder definir as melhores estratgias e o melhor modelo para cada caso, sem esquecer de que a natureza da regulao dinmica e permite que os reguladores aprendam com os erros e corrijam rumos, devendo estar atentos aos problemas ocorridos e s solues adotadas em outras regies, para que estas no se repitam em sua jurisdio.

176 (e) entre os benefcios advindos da implantao de agncias reguladoras esto a transparncia nos processos regulatrios, o controle social de suas atividades, a mediao e arbitragem de conflitos, a defesa dos direitos dos usurios, o combate a prticas abusivas ao princpio da livre concorrncia no mercado. Muitos dos mecanismos utilizados na prtica da regulao econmica pelas agncias reguladoras podem perfeitamente ser adotados pelos tradicionais rgos gestores, os DERs. Entretanto, a independncia decisria e financeira das agncias reguladoras, em maior ou menor grau, favorece a sua atuao na defesa dos direitos dos consumidores e na mediao de conflitos entre os entes regulados. Nesse sentido, o instrumento da Ouvidoria Pblica, presente em todas as agncias reguladoras, constitui-se em uma poderosa arma de promoo da regulao tcnica e econmica, incentivando a participao do usurio na fiscalizao e exigindo dos prestadores melhores servios e maior responsividade.

(f) a transio do modelo implcito de regulao para o modelo explcito acompanhada pela alterao do conceito de servio pblico em nosso pas. Segundo MEIRELLES (1993), Servio Pblico todo aquele prestado pela Administrao ou por seus delegados, sob normas e controles estatais, para satisfazer necessidades essenciais ou secundrias da coletividade, ou simples convenincias do Estado. O conceito de servio pblico, entretanto, h de ser essencialmente evolutivo, condicionado pela poca e pelo meio social, devendo ser flexvel, dinmico e atender realidade econmica. nesse sentido que o servio pblico brasileiro, inspirado no modelo francs, est, a partir das reformas neoliberais em nosso pas, assumindo caractersticas do conceito anglo-saxo de utilidades pblicas, restringindo sua conotao poltica e social, e aumentando a importncia dos atributos econmicos.

(g) os modelos institucionais baseados em agncias reguladoras vm preencher um papel prescrito pelos tcnicos da rea de transporte no que cabe promoo da concorrncia e defesa do consumidor. Em seus primeiros anos de implantao, entretanto, alm dos desafios inerentes ao setor de transporte pblico, as agncias tm enfrentado dificuldades de adaptao ao quadro jurdico brasileiro, bem como embargos legais como o

177 prolongamento dos prazos dos antigos termos de permisso, impedindo que os efeitos benficos da maior competio e eficincia logo alcanasse esse setor.

(h) embora continuem as tarefas pblicas de gesto do setor, longe de serem modernizadas a curto prazo, a mdio prazo j se pode visualizar o repasse do planejamento e gerenciamento do sistema iniciativa privada, desde que sejam tomadas as devidas providncias: mudana do paradigma da fiscalizao, passando a ser reativa, indireta e com multas mais pesadas, como prescreve o modelo anglo-saxo, reforo do poder regulatrio das agncias, articuladas com os rgo de defesa do consumidor, e das polticas setoriais.

(i) a diversidade de modelos adotados no pas constitui um grande laboratrio de pesquisa sobre o melhor mtodo de regulao a ser desenvolvido sobre o setor de transporte intermunicipal de passageiros, respeitadas as particularidades regionais. fundamental a cooperao entre as agncias para fins de benchmarking e yardstick competition, mas principalmente a implantao da postura inovadora nos processos de estmulo a concorrncia e desregulamentao do setor, que dever acontecer gradualmente.

(j) O Modelo AGERGS de regulao do setor de transporte intermunicipal de passageiros esclarece perfeitamente as dvidas que tm sido suscitadas em debates no meio acadmico sobre o verdadeiro perfil das agncias reguladoras de transportes, se haveria diferenas entre aquelas e os tradicionais rgos gestores. Este modelo separa claramente os objetivos e atribuies do rgo gestor e da agncia reguladora, definindo as funes de um e de outro.

As concluses deste trabalho permitem que se estabeleam algumas sugestes para pesquisas futuras, a saber:

178 seguir avaliando os modelos institucionais de regulao do setor de transporte intermunicipal de passageiros, ao mesmo tempo em que se analise a viabilidade de implantao de modelos similares na esfera municipal;

o estudo das estratgias a serem adotadas no sentido da implantao da desregulamentao do setor, bem como da previso dos impactos econmicos sobre cada um dos entes regulados;

o estudo de avaliao do custo-benefcio de cada um dos modelos regulatrios apresentados no setor de transporte pblico de passageiros;

a avaliao da atuao das agncias reguladoras estaduais na regulao dos sistemas de transporte metropolitanos de passageiros, de natureza bastante distinta do transporte de longo curso, podendo-se comparar as estratgias adotadas para os dois sistemas;

o estudo de viabilidade econmica de se regulamentar e licitar um sistema de transporte de passageiros em veculos de pequeno porte, tipo vans, estabelecendo-se os parmetros de competio no mercado e o market-share entre as tecnologias empregadas, determinando-se as escalas mnimas de produo para cada segmento se tornar rentvel;

o estudo da viabilidade da extino do rgo gestor setorial. No caso, algumas tarefas de rgo gestor passariam iniciativa privada, e outras deveriam ser absorvidas pela prpria agncia reguladora, como a fiscalizao, desde que no comprometessem a eqidistncia da agncia reguladora em relao aos entes regulados.

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