Capitolul I: Administraia Public Central

Noiuni generale privind administraia public central. NOIUNEA ADMINISTRAIEI PUBLICE Dreptul administrativ i stiina administraiei sunt strns legate de noiunea administraiei publice. n sens larg noiunea administraiei desemneaz o activitatea a cuiva care ajut la ceva i la indeplinirea ordinelor cuiva. Termenul de administraie vine de la cuvntul latinesc minister care nseamn servitor i este in legtur cu termenul magister care inseamna stpn. Administraia public este un gen de administraie distinct ns de administraia particular. Cele 2 genuri de aministraie public i particular au mai multe specii iar ntre ele exist criterii de deosebire. ntre aceste criterii cel mai important este faptul administrativ. n faptul administrativ este un fapt social,ceea ce nsemna c el nu poate exista dect n cadrul unei grupri sociale stabile. Ca activitate, faptul administrativ este generat de diviziunea social a muncii sau de unele evenimente care pot sa apar n existenta colectivitaii date si ale cror urmri trebuie ndeprtate. Caracterul gruprii sociale n legtur cu care exista faptul administrativ determina caracterul administratiei respective. TRSTURI : a) Dac gruparea social are caracter particular i are ca scop urmrirea unor interese particulare atunci, administraia respectiv este o administraie particular iar oamenii care realizeaz aceast administraie sunt funcionari particulari. b) Dac gruparea sociala se constituie dup criterii politice si urmreste realizarea unui interes general atunci, administraia va avea un caracter public iar funcionarii vor fi functionari publici.

Capitolul I: Administraia Public Central

c) Faptul administrativ slujete unele interese care nu-i aparin,iar aceste interese pot fi formulate de autoriti superioare sistemului prin care se realizeaz faptul administrativ. d) Faptul administrativ are o activitate organizatoare i el se realizeaz prin combinarea unor mijloace materiale i finanaciare n vederea obinerii unor scopuri sau interese pe care administraia le slujete. CONCLUZIE: n cadrul administraiei publice autoritatea pe care se sprijin aciunea de organizare a realizrii interesului general este de natur politic i se exprim n lege. 1.1 Controlul administrativ al activitii administraiei publice Activitatea administraiei publice presupune nu numai respectarea legilor, ci i a actelor normative emise de organele administrative, n limitele competenei lor. Asigurarea legalitii presupune un control exterior obiectiv, dar i existena unor forme de control n cadrul organelor administrative nsi.1 Astfel, Guvernul exercit conducerea general a administraiei publice2(art.102 alin.1 teza ultim din Constituie), ceea ce implicit presupune un drept de control asupra actelor organelor subordonate ierarhic.Tot aa, primul ministru conduce Guvernul i coordoneaya activitatea membrilor acestuia, respectnd atribuiile ce le revin3(art.107 din Constituie). La fel, prefectul, numit de Guvern, vegheaz, n teritoriu, la respectarea legalitii actelor eemise de consiliul judeean, consiliul local sau primar. Specificitatea acestui control const n faptul c este nfptuit n cadrul structurii i ierarhiei administrative. n spectrul sistemului nostru constituional este de remarcat c acest gen de control administrativ nu mai are aceeai importan ca n reglementarea anterioar
1 2

anului

1989,

caracterizat

printr-o

centralizare

A se vedea Antonie Iorgovan, op.cit, vol.I,pag.373 Constituia Romniei; Art.102, Alin.1 3 Constituia Romniei; Art.107

Capitolul I: Administraia Public Central

excesiv.Implementarea n activitatea administraiei publice centrale i locale a principiilor descentralizrii i deconcentrrii, a autonomiei administrative, a fcut s sporeasc independena diferitelor organe administrative, iar competena lor sa nu mai fie supus unei subordonri fr frontiere. Aa cum am mai artat, dup natura autoritii care l nfptuiete, controlul administrativ poate fi svrit, fie de autoritile administrative publice, fie de anumite structuri din sistemul acestora.Controlul administrativ exercitat n propriile structuri poate fi un control intern sau un control extern.4 1.1.1 Controlul intern se exercit din interiorul organului administrativ, de conductorul acestuia sau de funcionarii desemnai de acesta, fie la cerere, fie din oficiu, fie la sesizare.n Legea nr.84/2003 pentru modificarea i completarea O.G. nr. 119/1999 privind controlul intern i controlul financiar preventiv.5 la art.2 lit.b este definit controlul intern ca fiind ansamblul formelor de control exercitat la nivelul autoritii publice, inclusiv auditul intern, stabilite de conducere n concordan cu obiectivele acesteia i cu reglementrile legale, n vederea asigurrii administrrii fondurilor n mod economic, eficient i eficace; acesta include, de asemenea, structurile organizatorice, metodele i procedurile.n legislaia de specialitate, chiar s-a formulat conceptul de control financiar public intern, ce are ca obiect ntregul sistem de control intern, din sectorul public, format din sistemele de control ale autoritilor publice, ale altor structuri abilitate de Guvern i dintr-o unitate central, care este responsabil de armonizarea i implementarea principiilor i standardelor de control i audit6.

Controlul intern general se caracterizeaz prin urmtoarele: este o consecin a subordonrii ierarhice; se exercit asupra actelor i faptelor subordonailor;

4 5

A se vedea Ilie Iovna, op.cit.,pag.108-109 Publicat n M.Of. nr. 195 din 26 martie 2003 6 Art.2 lit.c din Legea nr.672/2002 privind auditul public intern, publicat n M.Of. nr.953 din 24 decembrie 2002.

Capitolul I: Administraia Public Central

controlul se efectueaz att din punct de vedere al legalitii ct i al oportunitii activitii7; funcionarii ce efectueaz controlul pot lua urmtoarele msuri: anularea sau suspendarea actelor funcionarilor subordonai sau se pot substitui acestora: emiterea de dispoziii obligatorii; aplicarea de sanciuni disciplinare. Potrivit art.43
8

alin1.1 din

Legea

188/1999

privind

Statutul

funcionarilor publici , conductoul unitii sau al compartimentului, poate da dispoziii obligatorii subordonailor.Funcionarii publici subordonai au obligaia s se conformeze dispoziiilor date de funcionarii publici cu funcii de conducere, cu excepia cazurilor n care doar dispoziia scris a superiorului l mai poate obliga pe subordonat n executarea unei msuri. Un particular, persoan fizic sau juridic, poate determina efectuarea acestui control n interiorul organului administrativ pe calea recursului graios, care nu este altceva dect plngerea adresat autoritii administrative care a emis actul administrativ i prin care se solicit revocarea, modificarea sau revenirea asupra acestuia9. Autoritile publice au dreptul de a reveni i retracta actele administrative dac acestea au fost date cu nclcarea dispoziiilor legale ori nu mai corespund intereselor sociale care au stat la baza emiterii lor.10 Controlul intern specializat.n doctrin i legislaie acest control a fost structurat pe un control preventiv, auditul intern i pe un control de gestiune.11

A se vedea Mihai T. Oroveanu, Tratat de drept administrativ, Bucureti, 1994, pag.142;Antonie Iorgovan Tratat de drept administrativ,vol.II, ediia a III-a, Editura All Beck,Bucureti,2002,pag.456. 8 Publicat n M.Of. nr. 696 din 27 decembrie 2000,modificat i completat prin Legea nr. 161/2003, publicat n M.Of. nr.279 din 21 aprilie 2003 9 A se vedea Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Editura Cordial-Lex, Cluj Napoca,2001,pag.312 10 A se vedea Constantin G. Rarincescu, Contencios administrativ romn,Editura Universal Alkalay & Co,Bucureti,1937, pag.109. 11 Credem c n mod greit titlul O.G. nr. 119 /1999 las s se neleag c exist un control intern i separat un control preventiv financiar, controlul financiar preventiv propriu,ca i auditul intern,face parte din controlul intern.

Capitolul I: Administraia Public Central

1.1.2 Controlul financiar preventiv propriu controlul financiar preventiv l gsim n cadrul prevzut de art.23 din Legea Nr. 500/2002 privind finanele publice12 i presupune ca angajarea i efectuarea asigurrilor sociale de stat, bugetul asigurrilor de omaj13 sau bugetele fondurilor speciale, s se aprobe de ordonatorul de credite i s se efectueze numai cu viza prealabil de control financiar preventiv intern dat de conducatorul compartimentului financiar-contabil sau de ctre alte persoane cu atribuii financiar-contabile, mputernicite de acesta.Acest control specializat implic verificarea i analiza activitii economice i financiare a agenilor economici i instituiilor publice, sub aspectul legalitii, oportunitii, necesitii i economicitii actelor i operaiunilor, a utilizrii cu eficien a fondurilor materiale i bneti, precum i pentru asigurarea integritii acestora14.Ordonatorii principali de credite sunt conductorii autorititilor publice, minitrii, conductorii celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale, conductorii altor autoriti publice i a instituiilor publice autonome.Ordonatorii secundari sau teriari de credite sunt conductorii instituiilor publice cu personalitate juridic din subordinea ordonatorilor principali de credite15. Prin definiia legii dat n art.2 lit.c din O.G. nr. 119/1999 privind controlul intern i controlul financiar preventiv16, controlul financiar preventiv const n activitatea prin care se verific legalitatea i regularitatea operaiunilor efectuate pe seama fondurilor publice sau a patrimoniului public, nainte de aprobarea acestora.Controlul financiar preventiv este un control de

12

Publicat n M.Of. nr.597 din 13 august 2002 ; O.G. nr. 119/1999 privind controlul intern i controlul financiar preventiv, publicat n M.Of. nr.430 din 31 august 1999, aprobat cu modificri i completri prin Legea nr. 301 /2003, publicat n M.Of. nr.195 din 26 martie 2003. 13 A se vedea Legea Nr. 744/2001 privind bugetul asigurrilor sociale de stat pe anul 2002, publicat n M.Of. nr.785 din 11 decembrie 2001. 14 A se vedea Mircea tefan Minea, Dreptul finanelor publice, Editura Accent, Cluj Napoca,1999,pag.297. 15 A se vedea O.M.F.P nr. 123/2001 pentru aprobarea Normelor metodologice privind cadrul general al atribuiilor i exercitrii controlului financiar preventiv pr opriu,publicat n M.Of. nr.79 din 15 februarie 2001. 16 Modificat li completat prin Legea Nr. 84/2003, publicat n M.Of. Nr. 195 din 26 martie 2003.

Capitolul I: Administraia Public Central

delegaie, de regularitate i bugetar (ncadrare n limitele i destinaia creditelor i angajamentelor)17. Controlul financiar preventiv nu este un control de

oportunitate.Controlul financiar preventiv se va integra treptat n sfera rspunderii manageriale, proces ce trebuie finalizat pn la data aderrii Romniei la Uniunea European, pe msur ce controlul managerial va asigura eliminarea riscurilor n administrarea fondurilor publice18. Controlul financiar preventiv poate fi un control preventiv propriu, ce se organizeaz de conductorii autoritilor publice, n cadrul compartimentului de specialitate financiar-contabil i are ca obiect toate operaiunile cu impact financiar asupra fondurilor publice i a patrimoniului public19 sau cu un control financiar preventiv delegat( nu face parte din controlul intern). Controlul financiar preventiv propriu poate fi extins n raport de natura operaiunilor i la decizia conductorului entitii publice20 i la nivelul altor compartimente.Controlul financiar preventiv se exercit prin viz, pe persoanele desemnate n acest sens de ctre conductorul entitii publice.Viza are drept obiect semntura persoanei desemnate i aplicarea sigiliului personal.Documentele vizate se nscriu ntr-un registru special21. Cheltuielile din bugetul de stat, din bugetul asigurrilor sociale de stat, din bugetul asigurrilor pentru omaj, din bugetele locale precum i din bugetele fondurilor speciale, se vor face numai pe baz de documente justificative, ntocmite n conformitate cu dispoziiile legale, care s confirme primirea bunurilor materiale, prestarea serviciilor, achitarea salariilor i a altor drepturi bneti, plata obligaiilor ctre buget, precum i a altor obligaii, potrivit dispoziiilor legale. Dei n literatura juridic, avizul sau refuzul vizei de control financiar preventiv are valoarea unui aviz conform, respectiv trebuie cerut,iar

17

A se vedea pct. 3.3 din N.M. referitoare la exercitarea controlului financiar preventiv, aprobate prin O.M.F.P. nr.522/2003, publicat n M.Of. nr.320 din 13 mai 2003. 18 Art.8 alin.4 din O.G. 119/1999, republicat n M.Of. nr.799 din 12 noiembrie 2003 19 Art.8 alin.3 colaborat cu art.9 alin.1 din O.G.nr 119/1999 20 Entitile publice, sintagm introdus prin aceast legislaie de specialitate, care acoper noiunile de autoriti publice,organe, instituii,regii autonome,etc. 21 A se vedea O.M.F.P. nr. 522/2003, pentru aprobarea N.M., generale referitoare la exercitarea controlului financiar preventiv, publicat n M.Of. nr.320 din 13 mai 2003.

Capitolul I: Administraia Public Central

opinia pe care o conine este obligatorie22, refuzul vizei nu exclude dispoziia ordonatorului de credite sau administratorului de a efectua rspunderea lor,operaiunile financiare pentru care s-a refuzat viza de control financiar preventiv23.Potrivit pct.6.3. din N.M. aprobate prin O.M.F.P. nr. 522/2003, cu excepia cazurilor n care refuzul de viz se datoreaz depirii creditelor bugetare i/sau de angajament, operaiunile refuzate la viz se pot efectua pe propria rspundere a conductorului entitii publice. Regimul refuzului de viz este nuanat de ctre Normele metodologice generale referitoare la exercitarea controlului financiar preventiv propriu aprobat prin O.M.F.P nr.522 din 1 aprilie 2003 n funie de apartenena ordonatorului de credite la administraia public central, instituii publice cu calitatea de agenie de implementare pentru fondurile comunitare sau la alte autoriti publice sau persoane juridice de drept privat care gestioneaz fonduri publice i/sau administreaz patrimoniu public.De exemplu, n primul caz, ordonatorul de credite primind refuzul de vize, poate cere controlorului delegat un aviz consulativ, acesta n ideea, probabil, pentru a-i putea continua operaiunea pn la executare24. n toate cazurile n care, n urma unui refuz de viz de control financiar propriu, conductorul entitii publice dispune printr-un act de decizie intern efectuarea operaiunii pe propria raspundere.Copia deciziei se va comunica persoanei care a refuzat viza, compartimentului de audit public intern i, dup caz controlorului delegat. Persoanele n drept s exercite controlul financiar preventiv propriu rspund solidar pentru legalitatea, regularitatea i ncadrarea n limitele angajamentului bugetar aprobat, n ceea ce privete operaiunile pentru care au acordat viza. n afara de controlul financiar preventiv, se mai poate desfura n cadrul organului administrativ, un control financiar concomitent, denumit i simultan, operativ sau curent, i un control financiar posterior, dupa ce actele sau operaiunile economico-financiare au fost executate, ambele cu un rol preventiv.
22 23

A se vedea Ilie Iovna, op.cit., pag 42,109. A se vedea Ioan Gliga, Dreptul finanelor publice, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti,1992,pag.233 24 Pct. 8.5 din N.M. aprobate prin O.M.F.P. nr 522/2003.

Capitolul I: Administraia Public Central

Auditul intern este cuprins n ansamblul formelor de control intern exercitat la nivelul entitii publice25.Auditul public intern se exercit asupra tuturor activitilor desfurate ntr-o entitate public, inclusiv asupra activitilor entitilor subordonate, cu privire la formarea i utilizarea fondurilor publice, precum i la administrarea patrimoniului public (art.13 din Legea 673/2002).Tipurile de audit sunt: 1.Auditul de sistem(care reprezint o evaluare de profunzime a sistemelor de conducere i control intern, cu scopul de a stabili dac acestea funcioneaz economic, eficace i eficient, pentru identificarea dificultilor i formularea de recomandri pentru corectarea acestora); 2.Auditul perfomanei; 3.Auditul de regularitate. Activitatea de audit public intern se organizeaz i funcioneaz n compartimente anume specializate n cadrul unei autoriti publice la decizia conductorilor sau a organului de conducere colectiv.La instituiile publice subordonate, auditul se poate desfura de compartimentul specializat al entitii ierarhic superioare, iar la entitile publice mici, fr compartimentele de audit public intern ale Ministerului Finanelor Publice. Controlul intern de gestiune se efectueaz periodic, i are n vedere verificarea integritii, pstrrii, utilizrii i pazei bunurilor i valorilor existente la un moment dat n organul administrativ sau instituia public comparativ cu evidenele scriptice contabile.Un astfel de control poate s atrag rspunderea civil a persoanei vinovate de neregulile constatate i de pagubele cauzate prin nendeplinirea atribuiilor de serviciu, cu intenie sau culp.Ministerele, departamentele, alte organe centrale de stat, prefecturile i Primria Municipiului Bucureti sunt obligate s asigure organizarea i funcionarea controlului financiar de gestiune privind patrimoniul propriu26.

25

A se vedea Art.3 lit.b din Legea nr. 672/2002 privind auditul public intern, publicat n M.Of. nr 953 din 24 decembrie 2002; a se vedea acelai coninut n definirea controlului intern din O.G. nr.119/1999 privind controlul intern i controlul financiar preventiv. 26 Art.2 din Legea nr.30 din 22 martie 1991 privind organizarea i funcionarea controlului financiar i a Grzii financiare.

Capitolul I: Administraia Public Central

1.1.3 Controlul administrativ extern poate fi un control ierarhic, de tutel administrativ, un control extern specializat27 sau un control de supraveghere general, aceast din urm form fiind susinut n opinia profesorului Antonie Iorgovan28. Acest tip de control se caracterizeaz n general prin faptul c se exercit de organe sau funcionari din afara organelor controlate. Controlul ierarhic. Se definete prin urmtoarele caracteristici: a) Este exercitat de organelle superioare ierarhic, fr a fi necesar sa fie anume prevzut n legi i se face din oficiu sau la sesizare; b) Presupune un raport de subordonare, deci, nu ntalnim un astfel de control n cazul autoritilor administrative autonome centrale i nici n cazul autoritilor administraiei publice locale; c) Se exercit asupra ntregii activiti, att asupra actelor, ct i asupra faptelor i vizeaz att legalitatea ct i oportunitatea acestora.De exemplu, Guvernul exercit controlul ierarhic asupra ministerelor, organelor de specialitate din subordinea sa, asupra prefecilor, avnd dreptul s anuleze actele administrative ilegale sau inoportune ale acestora29. d) Controlul ierarhic poate fi anterior,concomitent sau posterior. e) Orice msur ilegal sau inoportun poate fi anulat (abrogat), revocat(dac o face organul emitent sau dispoziia organului de control), modificat sau suspendat.Dei organul de control nu se poate substitui organului controlat, dup anulare sau, unde este cazul, revocare, poate chiar el s adopte o msur corespunztoare dar, numai dac are i aceast atribuie n competena sa.Organul de control, de asemenea, mai
27 28

A se vedea Rodica Narcisa Petrescu, op.cit.,pag.7 A se vedea Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ,vol.II,2002,pag.446. 29 A se vedea Art.28 din Legea nr.90 din 26 martie 2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor, publicat n M.Of. Nr.164 din 2 aprilie 2001.

Capitolul I: Administraia Public Central

poate s dea ndrumri obligatorii sau poate ua msuri de sancionare disciplinar. f) Actele administrative adoptate n exercitarea atribuiilor de control ierarhic sunt mai sustrase de la controlul judectoresc potrivit art.2 lit.e din Legea nr.29/1990, conform art.126 alin.6 din Constituia revizuit control ierarhic care nu se confund cu recursul ierarhic, care trebuie s fie prevazut de lege30.Controlul ierarhic are un caracter general, pe cnd recursul ierarhic, ce se adreseaz organului superior, are caracterul unei pri dintr-un ntreg care este procedura administrativ special.31 1.1.4 Controlul de tutel este un control special, exercitat de autoritile central (Guvern, ministere), sau reprezentanii acestora (prefect= asupra organelor administraiei publice descentralizate i autonome(art.102 art.103 din Constituie, art.135 din Legea nr.215/2001 privind administraia public local=. Controlul ierarhic,deoarece: a) Controlul de tutel se poate exercita numai ntre autoriti publice ntre care nu exist raporturi de subordonare ierarhic; b) Controlul de tutel trebuie reglementat expres prin lege; c) Organul de control tutelar poate doar sesiza organul emitent asupra legalitii sau oportunitii actelor controlate, dar nu poate revoca sau anula actele organului controlat i nici nu se poate substitui acestuia. Controlul de tutel poate fi exercitat de Guvern, prin prefect asupra legalitii actelor(art.27 din Legea nr.215/2001),Corpul de Control al Guvernului (O.U.G. nr.64 din 28 iunie 2003 pentru stabilirea unor msuri privind nfiinarea, organizarea, reorganizarea sau funcionarea unor structuri
30 31

de

tutel

se

deosebete

de

controlul

A se vedea Antonie Iorgovan, op.cit. pag. 458 i urm. Ibidem, pag. 459.

10

Capitolul I: Administraia Public Central

din cadrul aparatului de lucru al Guvernului, a ministerelor, a altor organe de specialitate din administraia public central i a unor instituii publice32, H.G. nr.766/2003 privind organizarea i funcionarea Corpului de control al Guvernului33) i Ministerul Administraiei i Internelor34 n domeniul administraiei publice locale, serviciilor comunitare pentru evidena persoanelor35, serviciilor publice pentru eliberarea i evidena paapoartelor36, serviciilor comunitare pentru situaii de urgen ( incendii,inundaii, cutremure, etc37). Nici o autoritate a administraiei publice centrale Guvern, ministere - nu are competena s anuleze, s modifice sau s suspende un act adoptat sau emis de consiliul local, consiliul judeean sau de primar, chiar dac actul este ilegal.Este posibil ns ca Guvernul s modifice, s anuleze sau s suspende un act emis de un minister sau de ctre un prefect ( art.28 din Legea nr 90/2001).Minitrul poate s procedeze identic cu actul emis de conductorul serviciului descentralizat al ministerului38. Avnd n vedere c Guvernul exercit conducerea general a administraiei publice, i n aceast calitate numete n fiecare jude un prefect, ca reprezentant al su, cu sarcina i de a veghea la respectarea legalitii actelor administrative, se poate spune c n cele din urm, prin intermediul prefectului, Guvernul este n msur s atace n contencios administrativ actele normative i individuale considerate nelegale, ale consiliilor locale judeene i ale primarilor. Prefectul.n lumina prevederilor Legii Nr. 215/2001 apare, justificat opinia, formulat n literatura juridic, potrivit creia controlul efectuat de prefect nu este un control ierarhic, deoarece ntre acesta i
32 33

Publicat n M.Of. nr. 464 din 29 iunie 2003 Publicat n M.Of. nr. 497 din 9 iulie 2003 34 O.G. nr.207 din 29 decembrie 1999 privind nfiinarea i organizarea Ministerului Funciei Publice, publicat n M.Of. nr.649 din 30 decembrie 1 999, minister care a nglobat n organizarea sa Departamentul pentru Administraie Public Local, prelund atribuia acestui organism de a se pronuna asupra legalitii actelor controlate.Ministerul Funciei Publice nu s-a regsit pe lista supus votului de ncredere al Parlamentului, iar n M.Of. din 10 ianuarie 2001 a fost publicat H.G. nr 8/2001 privind nfiinarea, organizarea i funcionarea Ministerului Administraiei Publice 35 O.G. nr84 din 30 august 2001,publicat n M.Of. nr.544 din 1 septembrie 2001 36 O.G. nr83 din 30 august 2001,publicat n M.Of. nr.543 din 1 septembrie 2001 37 O.G. nr88 din 30 august 2001,publicat n M.Of. nr.544 din 1 septembrie 2001 38 A se vedea Mircea Preda, Centralizarea i descentralizarea n administraia public, n Revista Dreptul nr.9/1995, pag.49.

11

Capitolul I: Administraia Public Central

consiliul judeean, consiliul local i primar nu exista raporturi de subordonare i c n acest caz, ne-am afla n prezena unui control de tutel administrativ39.n consecin, n raporturile cu organele locale alese, prefectul dispune numai de un control de tutel administrativ40. Prefectul exercit controlul cu privire la legalitatea actelor administrative ale autoritilor administraiei publice locale,organizate la un nivel de unitate administrativ-teritorial.Cum nu se face nici o distincie n lege cu privire la natura actelor administrative controlate, este firesc ca acestea s fie att individuale, ct i normative.n exercitarea controlului cu privire la legalitatea actelor autoritilor administraiei publice locale, prefectul poate ataca, n faa instanei de contencios administrativ, actele normative ale acestora, precum i actele preedintelui consiliului judeean i ale delegaiei permanente, dispoziiie emise de primar dac le consider ilegale.Actul administrativ atacat este suspendat ope legis. nainte de a cere pe calea instanei de contencios administrativ anularea actului administrativ, prefectul poate cere autoritii administrative locale emitente, s reanalizeze actul considerat ilegal i ca atare s l modifice sau s l retracteze ( aceast cerere mbrac forma recursului graios). n dreptul nostru se recunoate c actele administrative sunt, de regul, revocabile, indiferent dac este vorba de acte normative sau individuale41. Corpul de control al Guvernului este o instituie public, cu personalitate juridic sub directa conducere a primului-ministru i n subordonarea Autoritii Naionale de Control42.Corpul de control al Guvernului are, printre alte atribuii i competene43 si pe cea privind controlul administrativ intern prin care verific respectarea prevederilor legale n cadrul aparatului de lucru al Guvernului, n ministere, instituii publice centrale i

39 40

Ibidem, pag.52-53 A se vedea Tudor Drganu, Dreptul constituional i instituii politice tratat elementar, vol II, pag.349 41 A se vedea Tudor Drganu, Actele de drept administrativ, pag.193 42 A se vedea H.G. nr.746/2003 privind organizarea i funcionarea aparatului de lucru al Guvernului, publicat n M.Of. nr.493 din 8 iulie 3002 ; H.G. NR 766/2003 privind organizarea i funcionarea Corpului de Control al Guvernului, publicat n M.Of. Nr.497 din 9 iulie 2003 43 Art.3 din H.G. nr 766/2003(Corpul de Control al Guvernului a preluat structura i atribuiile Corpului de Control al primului-ministru, care a fost desfiinat)

12

Capitolul I: Administraia Public Central

locale sau alte organe de specialitate din subordinea sau conducerea primuluiministru sau a Guvernului.Controlul administrativ intern se realizeaz prin verificarea legislaiei privind reforma economic i administrativ, a modurilor de constituire i de administrare a stocurilor-rezerv de stat, a modurilor de utilizare a creditelor guvernamentale, a celor garantate de Guvern, verificarea alocaiilor i subveniilor bugetare, controlul realizrii investiiilor, verificarea modului de administrare a patrimoniului instituiilor publice,etc.44 Lipsa raportului de subordonare dintre Guvern i autoritile administrative locale, ne face s ne ntrebm cum Corpul de Control al Guvernului va putea exercita controlul administrativ intern45. Controalele sunt efectuate direct de autoritatea de control sau n colaborare cu instituiile de specialitate, iar rezultatele sunt consemnate n note de control, note de informare i sinteze.Corpul de Control al Guvernului face parte din structura puterii executive, dar colaboreaz i cu autoritile legislative i judectoreti,fr ns a se substitui n activitile specifice acestora. Ministerul Administraiei i Internelor a fost nfiinat prin O.U.G. Nr 64 din 28 iunie 2003 pentru stabilirea unor msuri privind nfiinarea,organizarea,reorganizarea sau funcionarea unor structure din cadrul aparatului de lucru al Guvernului,a ministerelor,a altor organe de specialitate din administraie public central i a unor instituii publice46, iar organizarea i funcionarea organului de specialitate al administraiei publice central s-a reglementat prin O.U.G. nr. 63 din 28 iunie 200347,deci nainte ca ministerul sa fi fost nfiinat. Fa de vechea reglementare se observ o dominare considerabil a controlului de tutel administrativ exercitat de acest minister,scondu-se n eviden principiul colaborrii cu autoritile administraiei publice locale.48
44 45

Art.4 din H.G. nr. 766/2003 Art.123 alin.4 din Constituia Romniei 46 Art.5 din O.U.G. nr. 64/2003, publicat in M.Of. nr. 464 din 29 iunie 2003 47 Publicat n M.Of. nr.462 din 28 iunie 2003 ;a se vedea i H.G. nr.725 din 28 iunie 2003, privind structura organizatoric i efectivele Monisterului Administraiei i Internelor,publicat n M.Of. nr.478 din 4 iulie 2003. 48 Art.2 din O.U.G. nr.63/2003

13

Capitolul I: Administraia Public Central

Pe de alt parte, unitile din aparatul central al Ministerului Administraiei i Internelor coordoneaz, controleaz i monitorizeaz potrivit competenelor n domeniu propriu de autoritate, modul de aplicare a prevederilor legale de ctre structurile din subordine,sau,dupa caz, colaboratoare)servicii publice descentralizate, uniti teritoriale, instituii civile,etc). Dintre atribuiile Ministerului Administraiei i Internelor, reinem:monitoriyarea aplicrii prevederilor cuprinse n strategiile i programele de reform i restructurare a administraiei publice centrale i locale; ndrum i controleaz autoritatea prefectului pentru ndeplinirea Programului de Guvernare(aceast atribuie constituie o form indirect de exercitare a controlului de tutel); ndrum i sprijin autoritile publice locale i aparatul propriu al acestora n aplicarea corect i unitar a prevederilor legale i n ndeplinirea atribuiilor ce le sunt conferite de lege; avizeaz proiectele de acte normative elaborate de ministere si alte organe de specialitate referitoare la administraia public local;monitorizeaz acordurile i conveniile de cooperare pe care autoritile administraiei publice locale le ncheie cu autoritile administraiei publice locale din alte tri,etc.49 Dei Guvernul a delegat acestor autoriti ale administraiei publice atribuii de control n domenii importante ale administraiei publice locale, acestea nu au competena de a aplica sanciuni administrative sau de alt natur atunci cnd constat svrirea unor abateri sau a unor ilegaliti, putnd numai s propun anularea unor acte, suspendarea sau demiterea din funcie,etc., sau s sesizeze organele abilitate de lege pentru luarea altor msuri.50 1.1.5 Controlul extern specializat se exercit de organe specializate, autoriti ale administraiei publice, instituii publice cu atribuii de control.Acest control se exercit doar dac este prevzut de lege, i, numai n limita atribuiilor stabilite pentru desfurarea activitii organului nvestit cu acest tip de control.

49 50

Art.14 alin.1 lit.a din O.U.G. nr.63/2003 A se vedea Mircea Preda, op.cit., pag. 154-155.

14

Capitolul I: Administraia Public Central

Acest control poate s fie efectuat de organe, cu astfel de atribuii, dintr-un domeniu sau ramur.sau de ctre organe constituite n mod special ,cu atribuii de control: a) Controlul exercitat de organe ce i desfoar activitatea ntr-un domeniu sau ramur. n literature juridic este definit ca un control nfptuit de inspecii i inspectorate de stat organizate n cadrul ministerelor sau al altor organe de specialitate ale administraiei publice.51Acest control se caracterizeaz prin urmatoarele: Se efectueaz conform i n limitele atribuiilor Organele controlate nu sunt subordonate organelor de control Organele de control nu pot anula, doar constata, sesiza,ori aplica propriile sanciuni administrative.Pe alt parte ns, pot suspenda actele i msurile ilegale i au dreptul de a da ndrumri obligatorii52. Aceste organe poart denumiri diferite,cum ar fi inspecii, inspectorate, direcii, i pot fi organizate pe plan central, sau/i pe plan teritorial, acionnd n diverse domenii: economic, sanitar, protecia muncii,etc.De exemplu, Inspectoratul de Stat n Construcii I.S.C- este instituie public cu personalitate juridic finanat integral din venituri proprii,preluat n subordine i de la fostul de Minister al Lucrrilor de Publice,Transporturilor Locuinei, Autoritatea Naional

Control53.Inspectoratul exercit,potrivit legii,controlul de stat cu privire la respectarea disciplinei n urbanism i a regimului de autorizare a construciilor, precum i la aplicarea unitar a prevederilor legale n domeniul calitii n construcii.54Sau, inspecia Muncii, aflat n subordinea Ministerului Muncii, Solidaritii Sociale i Familiei, dar i n direct
51 52

A se vedea Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., pag.315-317 A se vedea Ioan Santai, Drept administrativ i tiina Administraiei, vol.II,pag.22 53 Art.16 din O.U.G. nr.64/2003 54 A se vedea Legea nr. 707/2001 pentru aprobarea O.G. nr.63/2001 privind nfiinarea Inspectoratului de Stat n Construcii ISC- publicat n M.Of. nr.785 din 11 decembrie 2001

15

Capitolul I: Administraia Public Central

coordonare a ministrului delegat pentru coordonarea autoritilor de control, ca de altfel i Inspecia Sanitar din cadrul Ministerului Sntii. b) Controlul exercitat de organe speciale de control 1.Prin Hotrrea Parlamentului nr.16 din 19 iunie 200355 privind modificarea structurii i componenei Guvernului, a fost numit ca membru al Guvernului ministru delegat pentru coordonarea activitilor de control.56Practic, aceast numire a nsemnat actul de natere al unui nou minister, sui-generis, n fizionomia guvernamental. Prin art.16 din O.U.G.nr. 647/2003 pentru stabilirea unor msuri privind nfiinarea, organizarea, reorganizarea sau funcionarea unor structuri din cadrul aparatului de lucru al Guvernului, a ministerelor i a altor organe de specialitate ale administraiei publice centrale i a unor instituii publice57, s-a nfiinat Autoritatea Naional de Control, organ de specialitate al administraiei publice centrale, cu personalitate juridic, n subordinea Guvernului,condus de un ministru delegat pentru coordonarea autoritilor de control. nfiinarea acestui organ,de la nceput a avut caracterul unui lucru fcut n prip i poate de aceea mai puin fundamentat.Astfel, nfiinarea acestuia are ca izvor Hotrrea Parlamentului.Dar, odat ce Parlamentul a aprobat nfiinarea unui organism de coordonare, cum se face c acesta,imediat dup ce a luat fiin i-a trecut n subordine Garda Naional de Mediu, Inspectoratul de Stat pentru Construcii, Garda Financiar, Autoritatea Naional a Vmilor, organe care au fost preluate cu totul n structura sa, iar n coordonare, au fost trecute Inspecia Muncii, Inspecia Sanitar,etc. care au rmas n subordinea altor ministere.Aceast concentrare,ce presupune subordonarea unor instituii,activiti, este neconform cu Hotarrea nr. 16/2003 a Parlamentului, adugnd la aceasta, ceea ce implic nelegalitatea organizrii i funcionrii acestei autoriti.Pe de alt parte,n practica de stat s-a invocat, n cazul Autoritii Naionale de Control, faptul c nu ndeplinete condiiile legale de funcionare prin lipsa avizului Curii de Conturi a

55 56

Publicat n M.Of. nr.436 din 19 iunie 2003 Decretul Prezidenial nr.393/2003, publicat n M.Of. nr. 436 din 19 iunie 2003 57 Publicat n M.Of. nr.464 din 29 iunie 2003 ; H.G. NR. 745/2003 privind organizarea i funcionarea Autoritii Naionale de Control, publicat n M.Of. nr. 496 din 9 iulie 2003.

16

Capitolul I: Administraia Public Central

Romniei.58Potrivit art.117 alin.2 din Constituia Revizuit, nfiinarea unor organe de specialitate n subordinea Guvernului se poate face numai cu avizul Curii de Conturi.Avizul are un caracter conform, i nu consulativ, i se constituie ntr-o form procedural prealabil (deci trebuia s se creeze nainte de publicarea O.U.G. nr.64/2003).Avizul conform trebuie cerut, iar organul care l cere trebuie s ina cont de punctul de vedere pe care l conine.i nu n ultimul rnd, este de observat c nu puine dintre atribuiile noi nfiinatei Autoriti Naionale de Control se suprapun cu o serie de atribuii ale Curii de Conturi:cheltuirea fondurilor publice destinate sntii, subveniile acordate agriculturii, rambursrile de TVA, achiziiile publice,etc.Autoritatea Naional de Control are n subordine: a) Corpul de Control al Guvernului; b) Garda Naional de Mediu; c) Inspectoratul de Stat n Construcii; d) Garda Financiar; e) Autoritatea Naional a Vmilor. 1.1.6 Centralizarea administrativ n centralism,autoritatea vine de sus i puterea de decizie este n mna guvernului central i al reprezentanilor si.Nu exist sau sunt prea puine organe alese.Atribuiile autoritilor inferioare sunt restrnse. Profesorul Dissescu, expunnd consideraiile susintorilor centralizrii (creterea sentimentului naional, o mai mare capacitate a organelor centrale,asigurarea unei omogeniti i a unei independene naionale mai sigure, etc.) a artat c aceasta i dovedete utilitatea, eventual, numai n timp de rzboi.Cum, ns, rzboiul este o stare anormal, n afara lui, deci cea mai mare parte a timpului, societatea trebuie s se caracterizeze prin descentralizare.Aceasta elimin ntrzierile care ar putea aprea n sistemul centralizrii, pentru ca autoritatea central s ia cunotin de interesele locale i s avizeze msurile pe care le consider necesare.De asemenea, eventualele erori, inerente naturii umane, sunt mai puin grave i mai uor de reparat n acest sistem.

58

Potrivit Art. 117 alin.2 din Constituia Revizuit

17

Capitolul I: Administraia Public Central

Profesorul Dissescu, citnd afirmaia unui publicist francez, o consider ca fiind adevarat : centralizarea reprezint apoplexie la centru i paralizie la extremiti. Se poate aprecia, c centralismul este nc regimul normal sub care a trit i triete cea mai mare parte a serviciilor administrative att n rile aflate n Centrul i Estul Europei i n parte chiar din occident, acestea fiind sub autoritatea imediat a conductorilor i colectivitilor de care depind, neavnd personalitate distinct de aceea a acestor colectiviti; ele sunt conduse de funcionari numii i puterea de decizie este concentrat la vrf. Privit subiectiv, centralizarea este mijlocull prin care se evit a se face educaie politic cetenilor, din punct de vedere obiectiv, viaa colectiv local se dezvolt silit dupa un plan oficial, destinat ntregii ri, i nu n mod natural, n funcie de interesele i temperamentul locuitorilor zonei respective. Puterea este asimilat n societile moderne cu statul fiind supus unei logici de centralizare.Hans Kelsen59 consider c teritoriul i autoritile sale sunt supuse unei ordini de constrngere relativ centralizat, ordine care este chiar statul, principiu cruia i rspunde postulatul de centralizare statal a lui Jacques Chevallier60. Centralizarea este forma ce concentreaz ansamblul sarcinilor administative, din teritoriul naional n persoana statului, sarcini a cror ndeplinire este asigurat prin intermediul unei administraii ierarhizate i unificate, o administraie considerat birocratic.Se poate observa legtura creat ntre principiul centralizrii i intepretarea negativ dat modelului Weberian, birocraie. Regimuri pur centralizate n care toate normele juridice ale unui stat se aplic pe ntregul teritoriul dintr-un centru unic, nu exist, ns, n realitate, ntlnim state care au un regim centralizat sau descentralizat aplicabile pe tot teritoriul statului, prin centralizare, iar reglementarea

59 60

Hans Kelsen, Theorie pute du droit, Dalloz, 1962, p.380 Jacques Chevallier, Science administrative, PUF-Themes, Coll. Science politique, Paris, 1986, p.95

18

Capitolul I: Administraia Public Central

satisfacerii intereselor locale se face i prin norme juridice locale, aplicabile numai n anumite uniti administrativ-teritoriale, prin descentralizare. Dac ns, un stat este astfel organizat nct satisfacerea intereselor locale sau naionale se face prin servicii publice, care depind direct de autoritatea public central i a cror conducere este numit de ctre aceasta, acel stat este centralizat. Statul n regimul centralizat este singura persoan public pentru ntreg teritoriul naional, care asigur singur, prin bugetul i agenii si, satisfacerea tuturor nevoilor de interes general. Un regim centralizat accept o mprire a teritoriului n circumscripii, dar nu sunt recunoscute comunitile ce corespund ansamblurilor umane preexistente organizrii centralizate.Administraia central este cea care satisface toate interesele i nevoile prin dispoziii legale i regulamente valabile pe ntreg teritoriul, care sunt duse la ndeplinire de serviciile organizate la nivel de circumscripii.Administraia de stat este, astfel, riguros ierarhizat.Autoritile administraiei publice locale sunt numite de puterea centra i sunt dependente direct de aceasta.Puterea de decizie este concentrat la vrful ierarhiei.La nivel local se pun n aplicare hotrrile autoritilor centrale.Nu este permis iniiativa local. Resursele materiale necesare aplicrii deciziei sunt n totalitate n mna administraiei centrale. Numirile se fac n cea mai mare parte fr concurs, n funcie de preferinele organelor superioare i nu exist dreptul de stabilitate al funcionarilor publici. Efectele construciei centralizate a administraiei sunt reprezentate de uniformizarea acesteia.Indiferent de zona de provenien, cetenii sunt tratai la fel, aceleai rspunsuri pentru aceleai probleme, fapt ce favorizeaz corporatismul, scderea rspunderii agenilor administrativi, o proast preluare a informaiei, o frnare a competenelor.Prin acest sistem care ofer aceleai garanii pentru toi cetenii, funcionarii sunt pui la adpost de orice presiune i de orice putere discreionar, ajungndu -se treptat la imobilismul acestora.

19

Capitolul I: Administraia Public Central

1.1.7 Deconcentrarea administrativ-teritorial Deconcentrarea, n ceea ce privesc serviciile, const n deteriorarea pn la un anumit grad a ansamblului administrativ din care fac parte, sustrgndu+le autoritii directe a organelor conductoare ale colectivitilor de care depind i care nu pstreaz asupra lor dect un anumit control, funcionnd aproape complet sub autoritatea organelor proprii, acordndu-le individualitate financiar i personalitate juridic. Trebuie studiat cu grij aceast micare de deconcentrare a serviciilor i consecinele sale.Aceast form de descentralizare controlat a luat n majoritatea rilor o mare amploare.Dar, serviciile administrative au ntotdeauna prin ele nsele, prin nsi existena lor, o tendin de autonomie.Aceasta rezult din organizarea lor, din nsi misiunea pe care o au de ndeplinit.Bunoar, n cadrul unui minister diferitele servicii caut s fie distincte de altele.Individualitatea unui serviciu este determinat nu numai de specificul obiectului su i nevoii pe care o ndeplinete, ci i de tradiiile sale, spiritul care l anim, a modului de recrutare a personalului su, a metodelor pe care le practic i tehnicitii care i este necesar. Aceast individualitate, care decurge din natura lucrurilor, poate fi ntrit i afirmat, prin aplicarea unui regim juridic special, care separ pn la un anumit punct aceste servicii de altele, dndu -le o anumit alur independent, dar numai de suprafa.Separaia comport anumite grade, aceasta poate fi o separaie de ordin financiar, cnd se grupeaz cheltuielile i veniturile serviciului ntr-un buget separat, sau prin acordarea personalitii juridice, devenind titular de drepturi i obligaii, posednd un anumit patrimoniu61.Separaia poate merge pn la acordarea unei conduceri prin organe proprii.S-a considerat c prin deconcentrare se va mbunti activitatea serviciilor, conducerea acestora adaptndu-se la specificul sarcinilor respective.S-a cutat, n sfrit, o depolitizare a acestor servicii, nlturndu-se influena parlamentarilor sau a localnicilor alei. n primiii ani de dupa 1989, decalajul centru-provincie s-a accentuat din punct de vedere economic i social, dar, o dat cu primele

61

Anniek Percheron, L`opinion et la decentralisation ou la decentralization apprivoisee.

20

Capitolul I: Administraia Public Central

alegeri locale, a crescut ponderea politic a provinciei la nivel

naional.Bucuretiul a rmas, ns, principalul pol de atracie pentru investiiile strine i oraul cu cel mai mic procent de omeri, raportat la numrul de locuitori. Se apreciaz c revizuirea Constituiei n ceea ce privete principiul deconcentrrii serviciilor publice era necesar avnd n vedere c administraia local, o vreme ce se realizeaz la nivel judeean i la nivelul localitilor, presupune, la rndul su, o aezare n teritoriu a prganismelor specializate, deci o deconcentrare spre localiti a serviciilor, care, n prezent, funcioneaz numai n municipiul resedin de jude, respectiv n cadrul localitilor spre cartiere sau, dup caz, chiar spre sate62. Datorit creterii sarcinii administrative i a complexitii crescnde a acestei sarcini, s-a operat n toate rile o cretere a individualizrii, o diversificare a statutului acesteia, un proces de personalizare a serviciilor.Pretutindeni a crescur numrul serviciilor deconcentrate, mergndu-se de multe ori chiar de la descentralizarea controlat spre cea democratic local, spre cea a serviciilor personificate. n acest sens, s-a ajuns la necesiti i preocupri de diferite naturi.Este deci necesar a se asigura o mbuntire a competenei tehnice a conductorilor aflai n fruntea acestor servicii, apreciindu-se c, datorit creterii individualitii financiare i a personalitii juridice, se vor obine rezultate mai bune n gestiunea serviciilor. Dar organele care sunt n fruntea lor sunt compuse din elemente desemnate dup moduri variate, care menajeaz mai mult sau mai puin autoritatea statului sau a colectivitii de care depinde serviciul.n acelai timp, s-a constatat o anumit obstrucionare prin regulile administrative, serviciile fiind de multe ori prinse ntr-un corset de definiii i proceduri pe care trebuie sa le respecte i care le-ar pune n poziie de inferioritate fa de ntreprinderile particulare.

62

M.Constantinescu, A.Iorgovan .a., op.cit., p.253

21

Capitolul I: Administraia Public Central

Principiul subsidiaritii Europa este una a colectivitilor locale descentralizate, accentul se pune pe descentralizare, pentru a permite dezvoltarea de contacte pe care statul hipercentralizat nu le-ar fi promovat i pe care, oricum, nu le-ar fi putut tolera.Se poate afirma c descentralizarea este unul dintre drumurile care duc la un fel de normalitate european i c ea particip la realizarea acestui scop. n sprijinul su s-a instituit ideea de subsidiaritate, care este destul de des vehiculat n prezent pe plan european, cu toate c a aprut ntr un trecut destul de ndeprtat, fiindu-i atribuit chiar lui Aristotel.Este semnificativ de semnalat c, dei aceast idee ine de tradiia politic i juridic a mai multor ri eutopene, n mod particular a celor de cultur germanic, aceast noiune a reintrat n atenia analitilor cu ocazia dezbaterilor care au procedat semnarea Tratatului privind Uniunea European, fiind acceptat i de prile care doreau ca Europa s devin federaie, i de cele care solicitau respectarea deplin a autonomiei statelor componente. Succesul actual al acestui concept survine ntr-un moment n care, n Europa sunt repuse n discuie modelele statale tradiionale, principiul subsidiaritii considerndu-se a fi un eventual rspuns la multiplele probleme ridicate de organizarea si structurarea Europei unite. Astfel, contextul actual este mai degrab favorabil diminurii rolului statului, care ar trebui s se concentreze asupra funciilor sale majore: diplomaie, aprare, politic monetar, meninere a macro-echilibrului economic, etc., deci cele care deriv direct din suveranitatea naionala pe care doar statul o deine indiferent c statul este un stat unitar sau unul federal. De aceea, reapariia termenului de subsidiaritate corespunde necesitii de a se da un nume acestor schimbri care, prin influena pe care o exercit n diferite domenii ale vieii sociale, marcheaz o evoluie global i profund a societii, prin redescoperirea individului, a nevoilor dar i a potenialului su. Aceast noiune plaseaz persoana, individul, n centrul organizrii statale, motiv pentru care ea se regsete n majoritatea curentelor de gandire a culturii occidentale ncepnd de la definirea politicii de catre
22

Capitolul I: Administraia Public Central

Aristotel, ca fiind arta de a guverna oamenii liberi, continund cu rolul pe care Thomas d`Aquino l atribuie guvernrii, i anume s asigure, s mreasca sau s menin perfeciunea fiinelor pe care le are n grij sau s se ingrijeasc de subiectele sale cu respectarea naturii acestora, i , mai trziu, cu liberalismul lui John Locke, i al succesorilor si. Ideea de baz a principiului subsidiaritii este c puterea politic nu trebuie s intervin dect n msura n care societatea i diferitele sale pri constitutive (de la persoane, la familie, la comunitile locale i alte mari grupri sociale) nu sunt capabile s-i satisfac propriile trebuine.Rezult c subsidiaritatea semnific mai mult dect un simplu principiu de organizare instituional, ea se aplic n primul rnd raporturilor dintre individ i societate, apoi raporturilor dintre societate i instituii, constituind sursa de inspiraie pentru repartizarea competenelor n cadrul schemei instituionale, ntre baza i nivelurile superioare. O formulare complet a principiului a fost dat n cadrul enciclicilor pontificale, mai precis n cea a Papei Pius XI-lea, emis n anul 1931, cu ocazia celei de-a patruzecea aniversare a Rerum Novarum, un rol decisiv n redactarea acesteia fiindu-i atribuit, juristului Althusius: Acest principiu att de important al filozofiei sociale nu trebuie s fie nici schimbat, nici rsturnat: ar fi o nedreptate, care ar putea duce la serioase tulburri ale ordinii sociale, att preluarea de la ceteni a competenelor pe care acetia sunt capabili s le execute din proprie iniiativ i prin mijloace proprii, ct retragerea funciilor atribuite iniial gruprilor sociale de rang inferior, pentru a fi atribuite unor colectiviti mai mari sau de rang superior, n msura n care cele dinti sunt pe deplin capabile s le ndeplineasc.Scopul firesc al oricrei intervenii n domeniul social este de a ajuta membrii corpului social, i nu de a-i anihila sau a-i absorbi. Aadar, subsidiaritatea, actualizat i eliberat de semnificaiile istorice, ideologice sau religioase, apare ca o invitaie la reevaluarea relaiilor sociale, n contextul unei mai mari autonomii, i la cutarea permanent a echilibrului dintre libertatea cetenilor i diferitele instituii existente ( autoritile locale i cele regionale n cadrul statului naional, statele n cadrul societii internaionale i n particular, gruprile regionale) i necesara

23

Capitolul I: Administraia Public Central

autoritate tutelar a statului, care, n mod firesc, este nsrcinat cu asigurarea securitii, a coeziunii sociale i a organizrii globale a economiei. Unul dintre paradoxurile principiului subsidiaritii const n aceea c acesta nu apare numit n mod explicit n nici un document, dar multe dintre sistemele legislative europene se refer n mod implicit la el. O definiie a principiului se poate regsi n Carta european a autonomiei locale art.4 (Domeniul autonomiei locale) n care se menioneaz c colectivitile locale dispun, n cadrul legii, de ntreaga competen de a lua iniiativa pentru orice chestiune care nu este exclus din domeniul competenelor lor sau care nu este atribuit unei alte autoriti, c exerciiul puterii politice trebuie, de o manier general, s revin acelor autoriti care sunt cele mai apropiate de ceteni i c puterile, competenele, ncredinate colectivitilor locale trebuie s fie n mod normal depline i ntregi. Prin aceasta, textul Cartei a anticipat prevederile Tratatului de la Maastricht, al crui preambul se pronun pentru o uniune tot mai strns ntre popoarele Europei, n cadrul creia deciziile sunt luate la un nivel ct mai apropiat posibil de cetean. 1.2 Administraia public de stat Autoritile publice care nfptuiesc, n concret, activitatea executiv sunt considerate astfel autoriti ale administraiei publice.Autoritile administraiei publice sunt autoriti de stat sau locale, ceea ce implic, pentru asigurarea realizrii sarcinilor lor, posibilitatea de a folosi fora public a statului cu care sunt nzestrate. Autoritile administraiei publice difer n cadrul sistemului n funcie de modul de formare, organizare, competen,etc.Cu alte cuvinte, autoritile administraiei publice, conform anumitor criterii se clasific astfel: Dup modul de formare: Autoriti ale administraiei publice alese; Autoriti ale administraiei publice numite; Autoriti ale administraiei publice colegiale; Autoriti ale administraiei publice individuale;
24

Dup natura conducerii lor:

Capitolul I: Administraia Public Central

Din punct de vedere al competenei teritoriale: Autoriti ale administraiei publice centrale de stat; Autoriti ale administraiei publice teritoriale de stat; Autoriti ale administraiei publice locale; Autoriti ale administraiei publice cu competen general; Autoriti ale administraiei publice cu competen special. Aceast succint clasificare este edificatoare avnd n vedere c ntreaga activitate a autoritilor administraiei publice i actele juridice pe care acestea le emit sau le adopt, depind n mare msur de modul de formare i organizare a acestora n cadrul sistemului autoritilor publice.

Din punct de vedere al competenei materiale:

1.2.1 Guvernul n sistemul autoritailor administraiei publice se cuprind o varietate de autoriti, instituii care prezint particulariti de organizare, de denumire, de natur juridic dar care au n comun activitatea de organizare a executrii i de executare n concret a legii, activitate ce exprim specificul administraiei publice n statul de drept. Guvernul nu trebuie privit doar din perspectiva autoritii care alturi de eful statului exercit puterea executiv de stat.Guvernul prin natura activitii pe care o desfoar este parte a sistemului autoritilor administratei publice. Misiunile i organizarea Textul constituional reglementeaz raiunea de a fi a Guvernului, ca instituie public, mai precis ca instituie cardinal a executivului, implicit a administraiei publice.Acesta are un rol primordial n sfera executivului i, pe cale de consecin, n viaa politic a rii.Constituia Romniei confirm soluia executivului bicefal, ca un Preedinte implicat
25

Capitolul I: Administraia Public Central

direct n guvernare, n doar cteva domenii de activitate (politic extern, aprarea rii i ordinea public) i un Guvern care, potrivit unor opinii, apare ca fiind autoritatea esenial de natur politic a executivului.Rezult astfel c patronul executivului n Romnia este Guvernul i nu Preedintele Republicii63.Aa cum n doctrina de specialitate s-a precizat i innd cont de toate aceste considerente, menionate mai sus, poate ar fi mai bine s folosim noiunea de regim politic, semiprezidenial atenuat sau parlamentarizat sau, mai simplu, de regim semiparlamentar avnd n vedere realitile constituionale ale Romniei. Guvernul este recunoscut drept autoritatea central a puterii executive care organizeaz realizarea administraiei publice pe ntreg teritoriul rii i n toate domeniile de activitate supuse reglementrii legii.Conform Constituiei Romniei acesta asigur realizarea politicii interne i externe a rii i exercit conducerea general a administraiei publice. Prevederile Legii de organizare i funcionare a Guvernului confirm reglementrile constituionale reinnd c acesta este autoritatea public a puterii executive, care funcioneaz n baza votului de ncredere acordat de Parlament i care asigur realizarea politicii interne i externe a rii si exercit conducerea general a administraiei publice. n asemenea condiii, trebuie s observm capacitatea Guvernului de a arbitra ntre viaa politic i cea administrativ ca urmare a sarcinilor pe care le are n cadrul puterii executive a statului.ntr-o astfel de optic, se remarc c acesta trebuie s mpace cerinele politice ale partidului i pe cele de consecin ale electoratului care a dat majoritatea parlamentar, cu legalitatea activitii statului,cu aplicarea normelor legale de singurul aparat n msur s realizeze acest lucru, aparat subordonat lui administraia public.Cu toate acestea, Guvernul Romniei are i rolul de a asigura funcionarea echilibrat i dezvoltarea sistemului naional economic i social, precum si racordarea acestuia la sistemul economic mondial n condiiile promovrii intereselor naionale. Avnd n vedere rolul avut de Guvern la nivelul statului i mai ales n cadrul puterii executive, n condiiile globalizrii activitilor

63

M.Constatinescu, A.Iorgovan,I.Muraru, E.S.Tnsescu, op.cit.,p.157.

26

Capitolul I: Administraia Public Central

economice i nu numai, se vede nevoit ca in contextul international in care actioneaza sa se adapteze la noile provocari.De aceea structurile guvernamentale si administrative pe care acesta le conduce sunt primele ce suporta influenta schimbarilor, adaptarilor, corelarilor la cerintele proceselor internationale in care statul roman este implicat. Guvernul Romniei se organizeaz i funcioneaz n conformitate cu prevederile constituionale, avnd la baz Programul de guvernare acceptat de Parlament.Acest Program este primul act al Guvernului care precizeaz modificrile, adaptrile pe care acesta intenioneaz s le realizeze pe parcursul mandatului su.Pentru realizarea acestuia,Guvernul exercit urmtoarele funcii: funcia de strategie, prin care se asigur elaborarea strategiei de punere n aplicare a Programului de guvernare; funcia de reglementare, prin care se asigur elaborarea cadrului normativ i instituional necesar n vederea realizrii obiectivelor strategice; funcia de administrare a proprietii statului, prin care se asigur administrarea proprietii publice i private a statului, precum i gestionarea serviciilor pentru care statul este responsabil; funcia de reprezentare, prin care se asigur, n numele statului romn, reprezentarea pe plan intern i extern; funcia de autoritate de stat, prin care se asigur urmrirea i controlul aplicrii si respectrii reglementrilor n domeniul aprrii, ordinii publice i siguranei naionale, precum i n domeniile economic i social i al funcionrii instituiilor i organismelor care i desfoar activitatea n subordinea sau sub autoritatea Guvernului. Membrii Guvernului potrivit art.2 din Legea Nr.90/2001, sunt persoane care trebuie s ndeplineasc, n prezent, urmtoarele condiii: Au cetenia romn i domiciliul n ar.Din coroborarea art.106 din Constituia Romniei u art.16, modificat prin legea de revizuire, dubla cetenie nu mai este un motiv de pierdere,respectiv de neprimire a calitii de membru al Guvernului, aa cum era prevzut n legea Nr.37/1990, cu condiia ns de a avea domiciliul n ar. Se bucur de exeriiul drepturilor electorale;

27

Capitolul I: Administraia Public Central

Nu au suferit condamnri penale; Nu se gsesc n unul dintre cazurile de

incompatibilitate. Conform Constituiei Romniei, Guvernul este alctuit din primul-ministru, minitrii i ali membrii stabilii prin legea organic- art.102 alin.(3); la acetia, prin prevederile art.3 al Legii 90/2001, s-au adugat i minitrii delegai (cu nsrcinri speciale, pe lng Primul-ministru), prevzui n lista Guvernului prezentat Parlamentului pentru votul de ncredere.Legea 23/2004 pentru modificarea Legii 90/2001 a mai introdus ns o categorie de membrii la art.3 alin.(2), respectiv minitrii de stat.De asemenea, prin O.U.G. nr.221 din 23 decembrie 2008 la aceast list a fost adugat, prin modificarea art.3 din Legea 90/2001, un viceprim-ministru. Astfel, n prezent, sunt considerai membrii ai Guvernului: primul-ministru, viceprim-ministrul, minitrii de stat, minitrii, minitrii delegai i ali membrii stabilii prin legea organic.Prin stabilirea acestei scri ierarhice a membrilor Guvernului, s-a considerat n doctrin c au fost nfrnte prevederile constituionale n a crei enumerare (prim-ministru, minitrii i ali membrii stabilii prin legea organic) nu figureaz aceste noi funcii, astfel nct nu se susine o asemenea tez. S-a afirmat, aadar, c legiuitorul constituant ar fi urmrit s consacre din punct de vedere constituional, o formul de Guvern, fr scar ierarhic interioar, pentru a elimina unele prevederi legale ce o susineau la vremea respectiv, prevederile Legii Nr.27/1990.Astfel, prin mentionarea ministrilor imediat dupa primul-ministru, se statua ca ceilalti membrii stabiliti prin legea organica urmau sa fie echivalenti sau mai mici in functie decat ministrii. Clasicul princiipiu al separatiei puterilor presupune legitimarea prin vot popular a puterii legislative, care mai departe forma Guvernul ca sef al puterii executive, toate puterile statului, emanand astfel de la natiune.Operatia, insa, de formare a Guvernului, s-a complicat, efect firesc al multiplicarii regimurilor politice. Procedura de investitura din Romania, prevazuta in art.103 al Constitutiei, stabileste ca Presedintele Republicii este singura autoritate

28

Capitolul I: Administraia Public Central

publica competenta sa desemneze un candidat pentru functia de sef al Guvernului, in urma consultarii partidului care detine majoritatea absoluta in Parlament, ori daca nu exista o asemenea majoritate, a tuturor partidelor reprezentate in Parlament. Candidatul desemnat pentru aceasta functie va cere, in termen de 10 zile, votul de incredere al Parlamentului asupra programului si a intregii liste a Guvernului, acesta acordand increderea cu votul majoritatii deputatilor si senatorilor.In baza votului de ncredere acordat, Preedintele Romniei numete Guvernul. Mandatul Guvernului, n ntregul su i al fiecrui membru n parte, ncepe s actioneze nu de la data publicrii actului de numire al Preedintelui, ci de la data depunerii jurmntului de credin fa de ar i popor n mod individual n faa efului Statului art.104 din Constitutie. Dup cum se observ, Romania a incercat s adopte o pozitie a sa, proprie, in ceea ce priveste investitura Guvernului, prelunand in acest sens atat din sistemul francez in care Presedintele se foloseste de adevarata sa putere discretionara, dar mai ales din cel spaniol, prin stabilirea celor trei etape ce trebuie parcurse in procedura de vot.Astfel, cele trei etape necesar a fi parcurse sunt: 1.Propunerea candidatului la postul de Prim-ministru al Guvernului Romaniei este realizata de Presedintele Republicii; 2.Prezentarea de catre candidatul la postul de Prim-ministru a Programului politic de guvernare i a listei membrilor Guvernului n faa Parlamentului i solicitarea votului de ncredere; 3.Numirea primului-ministru si membrilor Guvernului de catre Presedintelui Romaniei La aceste etape ale procedurii de investitura, Constitutia a adaugat juramantul depus in fata Presedintelui, cel care finalizeaza procedura.Din acest moment putem spune ca Guvernul incepe sa-si exercite competentele atribuite de Constitutie si celelalte legi si chiar sa-si inceteze activitatea in integrum sau in parte. In retinerea acestei ultim fapt, mentionam ca functia de membru al Guvernului Romaniei inceteaza in urma: a) Demisiei
29

Capitolul I: Administraia Public Central

Demisia din functia de membru al Guvernului se anunta public, se prezint in scris primului-ministru si devine irevocabila din momentul in care s-a luat act de depunerea ei, dar nu mai tarziu de 15 zile de la data depunerii. b) Revocrii; Revocarea din functia de membru al Guvernului se face de Presedintele Romaniei, prin decret, la propunerea primuluiministru si se realizeaza in caz de remaniere guvernamentala. c) Pierderii drepturilor electorale ( de a alege si de a fi ales) Este vorba de punerea sub interdictie pentru debilitate sau alienare mintala, de pierderea acestor drepturi ca urmare a unei condamnari prin Hotarare judecatoreasca definitiva, de pierderea cetateniei romane sau de schimbare a domiciliului inafara tarii.De asemenea, dreptul de a fi ales se pierde odata cu dobandirea calitatii de judecator al Curtii Constitutionale, de avocat al poporului, de magistrat, de membru activ al armatei, de politist, sau de alt functionar care potrivit legii, nu poate face parte din partidele politice. d) Starii de incompatibilitate Constitutia Romaniei in art.105 si Legea Nr. 161/2003 in art. 84 au stabilit ca functia de membru al Guvernului este incompatibila cu: orice functie publica de autoritate, cu exceptia celei de deputat sau senator, functia de reprezentare profesionala salarizata in cadrul organizatiilor cu scop comercial, functiile de conducerea ale Consiliului de Administratie sau ale adunarilor generale ale actionarilor precum si functia de cenzor sau reprezentant al statului in adunarile generale din cadrul societatilor comerciale, bancilor sau altor institutii de credit,societatilor de asigurare si financiare, dar si la institutiile publice; functia de manager sau membru al consiliilor de administratie ale regiilor

autonome,companiilor si societatilor nationale,functia publica incredintata de un stat strain, cu exceptia acelor functii prevazute in acordurile si conventiile la care Romania este
30

Capitolul I: Administraia Public Central

parte;Calitatea de comerciant persoana fizica sau de membru al unui grup de interes economic. e) Decesului f) Demiterii In cazul in care un membru al Guvernului a fost condamnat penal printr-o hotarare judecatoreasca definitiva sau averea sa a fost declarata, in tot sau in parte, ca fiind dobandita in mod ilicit, printr-o hotarare judecatoreasca irevocabila, el este demis de Presedintele Romaniei, la propunerea primului-

ministru.Daca incetarea calitatii de membru al Guvernului intervine ca urmare a demisiei, a pierderii drepturilor electorale, a incompatibilitatii, a decesului si in alte situatii prevazute de lege, Presedintele Romaniei, la propunerea primului-ministru ia act de aceasta si declara vacanta functia de membru al Guvernului.

1.2.2 Atributiile Guvernului In functie de rolul politic si de cel administrativ, precum si in raport cu functiile sale, Guvernul, ca de altfel intreaga administratie publica, are sarcina de a aduce la indeplinire programul de guvernare aprobat de Parlament, si sa asigure realizarea politicii interne si externe a tarii. In vederea realizarii acestei sarcini, Guvernul exercit o serie de atribuii care pot fi grupate succint n trei categorii: a) Atribuii politice i economico-sociale: aprob strategiile i programele de dezvoltare economic a rii, balana comercial i de pli externe precum i planurile de ncasri i pli n numerar, programele pentru modernizarea capacitilor de producie ce se realizeaz prin subvenii de stat, regimul preurilor i tarifele la produsele, lucrrile i serviciile pentru care preui i tariful se stabilesc de ctre el, amplasarea obiectivelor de investiii i scoaterea terenurilor din producia agricol mpdurite, n vederea
31

ori din de

fondul forestier precum i defriarea unor suprafee realizrii de obiective

Capitolul I: Administraia Public Central

investiii;stabilete msuri pentru introducerea i

dezvoltarea mecanismelor economiei de pia i asigur reorganizarea activitii economice, potrivit cerinelor economiei de pia, adoptarea msurilor de privatizare a unor activiti precum i realizarea politicii n domeniul social potrivit Programului de Guvernare. b) Atribuii administrative: exercit conducerea general a administraiei publice; asigur executarea de ctre administraia public a legilor i a celorlalte dispoziii normative date n aplicarea acestora; asigur administrarea proprietii publice i private a statului, aprarea ordinii de drept i linitii publice a drepturilor i libertilor ceteneti; aduce la ndeplinire msurile adoptate pentru aprarea rii, organiznd i nzestrnd forele armate; organizeaz desfurarea alegerilor pentru Preedintele Romniei, Parlament, i autoritile locale i adopt msuri cu privire la negocierea de tratate, acorduri i convenii internaionale, care angajeaz statul romn,etc. c) Atribuii n domeniul normativ: elaboreaz proiecte de legi pe care le supune spre adoptare Parlamentului i, de asemenea, dezbate propunerile legislative care privesc activitatea executiv primite din partea Parlamentului; emite hotrri pentru organizarea executrii legilor, ordonane n temeiul unei legi speciale de abilitare i ordonan de urgen potrivit Constituiei; elaboreaz proiectul legii bugetului de stat i a bugetului asigurrilor sociale de stat i ndeplinete orice alte atribuii prevzute de lege. Pentru rezolvarea unor probleme din competena sa, Guvernul poate constitui organisme cu caracter consultativ.n scopul elaborrii, integrrii, corelrii i monitorizrii de politici, acesta poate constitui consilii, comisii i comitete interministeriale.

32

Capitolul I: Administraia Public Central

1.2.3 Funcionarea i actele Guvernului n mai toate statele europene ritmul guvernamental este dat de preponderena ntlnirilor consiliului de minitri prezidat de eful acestuia.Constituia Romniei, ns, nu precizeaz intervalul de timp n care trebuie s aib loc astfel de ntlniri;se las aadar, la latitudinea conductorului posibilitatea s cear ntrunirea, ori de cte ori acesta consider c este nevoie sau conform precizrilor din reglementri secundare Legii fundamentale. Ritmul guvernamental din Romnia este dat de Legea 90/2001 care n art.25 statueaz:Guvernul Romniei se ntrunete,de regul, sptmnal sau ori de cte ori este nevoie, la convocarea Primului-ministru.n cadrul edinelor Guvernului se dezbat probleme ale politicii interne i externe a rii, precum i aspecte privind conducerea general a administraiei publice, adoptndu-se msurile corespunztoare.Membrii Guvernului pot propune proiecte de hotrri privind ramura sau domeniul de activitate de care rspund. Posibilitatea Preedintelui de a participa la edinele Guvernului nu este limitat.Astfel, acesta poate participa ori de cte ori este nevoie i consider c prezena sa este necesar.De aceea, n timpul unui mandat prezindenial, ne putem afla n situaia n care eful Statului particip mai activ la viaa guvernamental, sau particip foarte rar. Constituia Romniei prin art.108 al.1 a stabilit:Guvernul adopt hotrri i ordonane, iar Legea 90/2001 a completat cu n prezena majoritii membrilor si.Hotrrile i ordonanele se adopt prin consens, ns,dac acesta nu se realizeaz, hotrte Primul-ministru.Se acord,deci, un drept de vot superior Primului-ministru fa de ceilali membri ai Guvernului, recunoscndu-se n cele din urm superioritatea acestuia,primus inter pares. Art.27 din Legea 90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i ministerelor, coroborat cu art.108 din Constituie, au stabilit,aadar,posibilitatea Guvernului de a emite dou categorii de acte: Hotrri Acte specifice activitii prin care acesta pune n executare actele normative cu caracter primar adoptate de ctre Parlament.Ele se emit pentru organizarea executrii legilor, ceea ce nseamn c nu pot cuprinde
33

Capitolul I: Administraia Public Central

reglementri primare ale relaiilor sociale avnd un caracter secundum legem. Ordonane Prelund din reglementrile constituionale ale Franei, mai exact art.28, Constituia Romniei din 1991 a introdus o categorie de acte, care pn la acel moment nu au existat, i anume, ordonanele.n crearea acestei categorii de acte s-a pornit de la ideea c Parlamentul si desfoar activitatea n dou sesiuni parlamentare anuale,fiecare avnd o durat determinat de timp.Reiese, astfel, c exist o perioad de vacan parlamentar, n intervalul creia cele dou Camere ale Parlamentului nu funcioneaz, ar putea s apar necesitatea de a se adopta acte normative cu o for juridic egal cu aceea a legilor, prin care s se reglementeze relaiile sociale care sunt de regul, de competena Parlamentului. Alturi de delegarea legislativ, Constituia Romniei reglementeaz, n art.115 al.4 i delegarea de ordin constituional,care opereaz n cazul unor situaii excepionale, n care Guvernul poate adopta ordonane de urgen.Acestea intr n vigoare numai dup depunerea lor spre aprobare la Parlament.Dac Parlamentul nu se afl n sesiune, el se convoac n mod obligatoriu.Aprobarea sau respingerea ordonanelor se face printr-o lege n care vor fi cuprinse i ordonanele ale cror efecte au ncetat pentru c n-au fost supuse aprobrii Parlamentului potrivit procedurii legislative, pn la mplinirea termenului de abilitare. Dup cum s-a susinut constant n doctrina juridic, pe lng hotrri i ordonane ca acte juridice.Guvernul adopt i acte exclusiv politice, moiuni, declaraii, etc.prin care se adopt o poziie politic fa de evenimentele interne sau internaionale. 1.3Autoritile administrativ autonome Regula consacrat de art. 117 al.3 din Constituie este c autoritile administrative autonome se pot nfiina numai prin lege organic.Formularea Prin lege organic are semnificaie mai larg, putnd
34

Capitolul I: Administraia Public Central

conduce att la ideea unei legi organice pentru fiecare autoritate autonom n parte, ct i la ideea unei legi organice care s vizeze nfiinarea mai multor autoriti autonome, cum poate fi admis i ideea unei legi organice care s conin reglementri de principiu, un fel de drept comun al autoritilor centrale autonome ale administraiei de stat. De asemenea, toate autoritile/instituiile administrative autonome au personalitate juridic, iar efii lor le reprezint n raporturile cu celelalte persoane fizice i juridice i au calitatea de ordonatori principali de credite. n momentul de fa, n Romnia au fost nfiinate conform prevederilor constituionale i funcioneaz urmtoarele autoriti sau instituii administrative autonome: Avocatul Poporului Consiliul Legislativ Consiliul Suprem de Aprare a rii Consiliul Superior al Magistraturii Curtea de Conturi Serviciul Romn de Informaii

Prin legi organice, de asemenea au mai fost nfiinate i funcioneaz alte autoriti/instituii administrative autonome: Agenia Naional de Pres AGERPRES Autoritatea Electoral Parlamentar Banca Naional a Romniei Comisia de Supraveghere a Asigurrilor Comisia Naional a Valorilor Mobiliare Consiliul Concurenei Consiliul Economic i Social Consiliul Naional al Audiovizualului Consiliul Naional de Formare Profesional a Adulilor Consiliul Naional pentru Studierea Arhivelor Securitii Serviciul de Informaii Externe Serviciul de Protecie i Paz Serviciul de Telecomunicaii Speciale Societatea Romn de Radiodifuzare
35

Capitolul I: Administraia Public Central

Societatea Romn de Televiziune

Potrivit Consituiei i legilor proprii de organizare i funcionare, aceste autoriti autonome se afl sub controlul exclusiv al Parlamentului, cruia i prezint periodic rapoarte de activitate dar pentru care Parlamentul nu poate cere angajarea rspunderii politice sau juridice a acestora. De altfel, aa dup cum deja am vzut Constituia, prin art.102 alin.1, a introdus regula potrivit creia Guvernul este organul puterii executive chemat s exercite conducerea general a administraiei publice.n raport cu aceast regul constituional, art.116 alin.2 prevede c unele organe de specialitate se pot organiza n subordinea Guvernului sau ministerelor sau ca autoriti administrative autonome fa de Guvern i ministere, prin lege organic. Aa cum rezult din prezentarea fcut mai sus, numrul administraiilor autonome de Guvern este n cretere, ceea ce poate duce la un moment dat la inversarea raportului dintre regul i excepie.Ins, toate aceste organe autonome fa de Guvern realizeaz activiti executive i de executare n concret a legii, ceea ce face s fie incluse n cadrul sistemului administraiei publice, asupra cruia Guvernul exercit, potrivit prevederilor art. 102 alin.1 din Constituie, conducerea general. Ca urmare, tendina nregistrat constituie n fapt o reducere a sferei administraiei ministeriale i o erodare a rolului constituional al Guvernului de organ al puterii executive, de exercitare a conducerii generale a administraiei publice neleas att ca activitate ct i ca sistem. Pe drept, cuvnt s-a subliniat n literatura de specialitate, c Parlamentul este tentat nu numai s legifereze dar s i guverneze, nfiinnd diferite structuri organizatorice, prin care s organizeze aplicarea i s aplice n concret legile pe care le adopt.

1.3.1 Serviciile publice deconcentrate Administraia public contemporan se afl pretutindeni, ntr-o permanent transformare, n efortul de a-i adapta continuu propriile mecanisme, structuri, i instituii la mutaiile care survin n mediul n care acioneaz i n care sunt elemente extrem de dinamice.
36

Capitolul I: Administraia Public Central

Solicitrile din ce n ce mai mari ale publicului, resursele financiare limitate, mondializarea produselor tehnologiei i informaiei, evoluia geografic, solicit guvernelor creterea performanei funciilor reglementate, elaborarea unor politici noi, precum i ntrirea rolului guvernelor n furnizarea serviciilor. Administraia teritorial de stat desemneaz serviciile deconcentrate ale administraiei publice de stat, n unitile administrativ teritoriale sau n circumscripiile teritoriale ce nu coincid cu acestea. Problematica serviciului public constituie o component fundamental n construcia dreptului administrativ, cu att mai mult cu ct conceptul de serviciu public, prin coninutul su, dar i prin modalitile de organizare, reprezint chintesena administraiei publice.Statul nsui fiind definit ca o cooperare a serviciilor publice organizate i controlate de guvernani. Dup cum am vzut, ministerele au, de regul, structuri centrale, care formeaz aparatul propriu, precum i structuri exterioare, care se prezint fie sub forma unor servicii publice deconcentrate, fie sub forma unor organe de specialitate, alte instituii publice, sau uniti economice, medicale, tehnice, aflate n subordinea, n coordonarea sau sub autoritatea lor. Serviciile periferice sau deconcentrate au fost calificate, pe drept cuvnt, de ctre doctrina occidental de specialitate ca fiind servicii integrate n ierarhia administraiei publice ministeriale dar cu o competen teritorial limitat la unitatea administrativ-teritorial sau circumscripia teritorial n care funcioneaz. Terminologia de servicii publice deconcentrate a fost introdus odat cu revizuirea Constituiei.Constituia din 1991 i legislaia subsecvent folosea terminologia de servicii publice descentralizate pentru structurile de la nivelul unitilor administrativ-teritoriale, pe care le aveau ministerele i celelalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale. Constituia revizuit n art. 119 alin.1, prevede c administraia public din unitile administrativ-teritoriale se ntemeiaz pe principiile descentralizrii, autonomiei locale, deconcentrrii serviciilor publice, iar n art. 122 alin.2 prevede c prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local i conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor i ale
37

Capitolul I: Administraia Public Central

celorlalte organe ale administraiei publice centrale din unitile administrativteritoriale. Serviciile publice deconcentrate sunt structurile teritoriale prin care, ministerele i celelalte organe centrale i realizeaz competena la nivel naional, pe ntreg teritoriul rii i i ndeplinete n mod concret atribuiile conferite de lege. Astfel, sunt ministere care au servicii publice deconcentrate la nivelul judeelor, al municipiilor, oraelor i respectiv, sectoarelor, chiar i al comunelor, dar, sunt i ministere care i exercit competena asupra ntregului teritoriu al rii i asupra ntregii populaii n mod direct, fr a avea n subordine servicii publice deconcentrate. Evoluia necesitilor a atras ns i organizarea unor servicii deconcentrate n afara unitilor administrativ teritoriale, ca de exemplu Agenia Naional de Protecie a Mediului, care i organizeaz aceste servicii i la nivel regional cu toate c regiunea n Romnia nu este recunoscut drept unitate administrativ-teritorial.Prin urmare, se poate considera c se aduce o atingere prevederilor constituionale conform crora serviciile publice deconcentrate se organizeaz la nivel de unitate administrativ-teritorial i sunt conduse de Prefect; n toate aceste condiii el nu poate conduce Ageniile regionale pentru protecia mediului.Am fi fost de acord cu aceast organizare daca s-ar fi inut cont de bazinele hidrografice,ceea ce ar fi condus la o simplificare a sistemului insistuional din acest domeniu. De asemenea, ministerele i alte autoriti de specialitate ale administraiei publice centrale pot avea i servicii care funcioneaz n afara rii. Aceast idee conform creia misiunile i oficiile consulare sunt servicii deconcentrate ale Ministerului Afacerilor Externe, se susine doar n cazul centrelor culturale care funcioneaz de asemenea ca servicii exterioare ale ministerului i sunt nfiinate prin Hotrre a Guvernului, iniiat de minister, cu avizul Ministerului Culturii, Cultelor i Patrimoniului Naional, iar numirea directorilor de centre se face de ctre Ministerul Afacerilor Externe tot cu avizul Ministerului Culturii, Cultelor i Patrimoniului Naional.

38

Capitolul I: Administraia Public Central

39