Li berdade de i nformao:

um estudo de direito comparado

Braslia, dezembro de 2009
O autor responsvel pela escolha e apresentao dos fatos contidos neste livro
e pelas opinies nele expressas, que no so, necessariamente, as opinies da
UNESCO e no comprometem a Organizao. As designaes empregadas
e a apresentao do material ao longo de toda esta publicao no implicam
a expresso de quaisquer opinies por parte da UNESCO em relao ao status
jurdico de quaisquer pases, territrios, cidades ou reas, ou de suas autoridades,
ou em relao delimitao de suas fronteiras ou limites.
A verso completa deste livro em PDF, bem como material de apoio adicional e
leis sobre liberdade de informao, podem ser obtidos por download em: www.
unesco.org/webworld/en/foi
iii
Li berdade de i nformao:
um estudo de direito comparado
por
Toby Mendel
Segunda edio
Revisada e atualizada
2009 Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura.
Ttulo original: Freedom of information: a comparative legal survey. Paris: UNESCO, 2008.
Traduo: Marsel N. G. de Souza
Reviso: Simone Metzker de Aguilar e Jeanne Sawaya
Diagramao: Paulo Selveira
Mendel, Toby
Liberdade de informao: um estudo de direito comparado / Toby Mendel. 2.ed. Brasilia : UNESCO, 2009.
Ttulo original: Freedom of information: a comparative legal survey
CI-2007/WS/15
1. Direito a Informao 2. Informao Pbica 3. Acesso a Informao 4. Disseminao da Informao
5. Publicaes Ofciais 6. Editorao 6. Legislao em Comunicao 7. Instrumentos Internacionais
8. Legislao Comparada 9. Organizaes Intergovernamentais 10. frica do Sul 11. Azerbaijo
12. Bulgria 13. Estados Unidos da Amrica 14. Gr Bretanha 15. ndia 16. Jamaica 17. Japo 18. Mxico
19. Paquisto 20. Peru 21. Quirguisto 22. Sucia 23. Tailndia 24. Uganda
Secretaria de Estado de
Planejamento e Coordenao Geral
Centro Poltico Administrativo (CPA),
Cuiab, MT
Cep: 70.050-970,
Tel: (65) 3613-3281
CEP : 8.050-970
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v
Sumrio
Prefcio segunda edio 1
por Abdul Waheed Khan, Diretor-Geral Assistente do Setor de Comunicao e Informao, UNESCO
Introduo 3
Padres e tendncias internacionais 7
As Naes Unidas 8
Padres regionais 10
Organizao dos Estados Americanos 10
Conselho da Europa 12
Unio Africana 13
A Commonwealth 14
Jurisprudncia internacional 15
Corte Interamericana de Direitos Humanos 15
Corte Europeia de Direitos Humanos 16
Informaes em reas especfcas 19
Informaes sobre o meio ambiente 19
Informao sobre direitos humanos 21
O direito participao poltica 22
A luta contra a corrupo 23
vi
Desenvolvimentos nacionais 24
Interpretao constitucional 24
Disposies constitucionais especcas 25
Legislao sobre direito a informao 26
Organizaes intergovernamentais 26
Caractersticas de um regime de
direito a informao 29
PRINCPIO 1. DIVULGAO MXIMA 32
A legislao sobre liberdade de informao deve ser guiada pelo princpio
da mxima divulgao
PRINCPIO 2. OBRIGAO DE PUBLICAR 34
Os rgos pblicos devem ter a obrigao de publicar informaes essenciais
PRINCPIO 3. PROMOO DE UM GOVERNO ABERTO 34
Os rgos pblicos precisam promover ativamente a abertura do governo
PRINCPIO 4. ABRANGNCIA LIMITADA DAS EXCEES 36
As excees devem ser clara e estritamente defnidas e sujeitas a rigorosos testes
de dano e interesse pblico
PRINCPIO 5. PROCEDIMENTOS QUE FACILITEM O ACESSO 38
Os pedidos de informao devem ser processados com rapidez e justia,
com a possibilidade de exame independente caso haja recusa
PRINCPIO 6. CUSTOS 40
As pessoas no devem ser impedidas de fazer pedidos de informao em razo
dos altos custos envolvidos
PRINCPIO 7. REUNIES ABERTAS 40
As reunies de rgos pblicos devem ser abertas ao pblico
PRINCPIO 8. A DIVULGAO TEM PRECEDNCIA 41
As leis que no estejam de acordo com o princpio da mxima divulgao devem
ser revisadas ou revogadas
PRINCPIO 9. PROTEO PARA OS DENUNCIANTES 42
Os indivduos que trazem pblico informaes sobre atos ilcitos os denunciantes
precisam ser protegidos
vii
Captulos dos pases* 43
Azerbaijo 43
Introduo
O direito de acesso
Garantias procedimentais
Dever de publicar
Excees
Recursos
Sanes e protees
Medidas de promoo
Bulgria 52
Introduo
O direito de acesso
Garantias procedimentais
Dever de publicar
Excees
Recursos
Sanes e protees
Medidas de promoo
ndia 57
Introduo
O direito de acesso
Garantias procedimentais
Dever de publicar
Excees
Recursos
Sanes e protees
Medidas de promoo
Jamaica 65
Introduo
O direito de acesso
Garantias procedimentais
Dever de publicar
Excees
Recursos
Sanes e protees
Medidas de promoo
Japo 72
Introduo
O direito de acesso
Garantias procedimentais
Dever de publicar
Excees
Recursos
Sanes e protees
Medidas de promoo
Quirguisto 79
Introduo
O direito de acesso
Garantias procedimentais
Dever de publicar
Excees
Recursos
Sanes e protees
Medidas de promoo
Mxico 86
Introduo
O direito de acesso
Garantias procedimentais
Dever de publicar
Excees
Recursos
Sanes e protees
Medidas de promoo
Peru 94
Introduo
O direito de acesso
Garantias procedimentais
Dever de publicar
Excees
Recursos
Sanes e protees
Medidas de promoo
frica do Sul 101
Introduo
O direito de acesso
Garantias procedimentais
Dever de publicar
Excees
Recursos
Sanes e protees
Medidas de promoo
Sucia 109
Introduo
O direito de acesso
Garantias procedimentais
Dever de publicar
Excees
Recursos
Sanes e protees
Medidas de promoo
Tailndia 115
Introduo
O direito de acesso
Garantias procedimentais
Dever de publicar
Excees
Recursos
Sanes e protees
Medidas de promoo
Uganda 121
Introduo
O direito de acesso
Garantias procedimentais
Dever de publicar
Excees
Recursos
Sanes e protees
Medidas de promoo
Reino Unido 129
Introduo
O direito de acesso
Garantias procedimentais
Dever de publicar
Excees
Recursos
Sanes e protees
Medidas de promoo
Estados Unidos 138
Introduo
O direito de acesso
Garantias procedimentais
Dever de publicar
Excees
Recursos
Sanes e protees
Medidas de promoo
* Nota de traduo A organizao dos pases segue ordem alfabtica da verso em ingls.
viii
Anlise comparativa 147
O direito de acesso 147
Garantias procedimentais 150
Dever de publicar 153
Excees 154
Recursos 158
Sanes e protees 159
Medidas de promoo 160
Concluso 162
1
Prefcio
por Abdul Waheed Khan
Diretor-Geral Assistente
Setor de Comunicao e Informao
UNESCO
O livre fuxo de informaes e ideias ocupa justamente o cerne da noo de democracia e crucial para
o efetivo respeito aos direitos humanos. Se o direito a liberdade de expresso que compreende o direito
de buscar, receber e transmitir informaes e ideias no respeitado, no possvel exercer o direito
ao voto, alm das violaes de direitos humanos ocorrerem em segredo, e de no haver como denunciar
a corrupo e a inefcincia dos governos. fundamental, para a garantia do livre fuxo das informaes
e das ideias, o princpio de que os rgos pblicos detenham informaes no para eles prprios, mas
em nome do povo. Esses rgos possuem uma imensa riqueza de informaes que, caso seja mantida
em segredo, o direito a liberdade de expresso, garantido pela legislao internacional, bem como pela
maioria das constituies, fca gravemente comprometido.
A importncia do direito de acesso a informao sob o controle de rgos pblicos, por vezes chamado do
direito ao saber, ao conhecimento ou verdade, reconhecida na Sucia h mais de 200 anos. Contudo,
cumpre mencionar que, nos ltimos dez anos, este reconhecimento se generalizou por todas as regies
do mundo. Isso fca evidenciado nas abalizadas declaraes que sinalizam a importncia deste direito,
estabelecido por vrios organismos internacionais, por diversos atores da ONU e pelos trs sistemas
regionais de direitos humanos, nas garantias especfcas deste direito, adotadas em novas constituies
de pases que esto em transio para a democracia e na aprovao de leis e polticas que imprimem
efeito prtico a este direito por um nmero crescente de pases e organizaes internacionais.
Um valor fundamental que a base do direito ao conhecimento o princpio de mxima divulgao, que
estabelece a presuno de que todas as informaes mantidas por rgos pblicos devem fcar sujeitas
revelao, a menos que haja uma justifcativa contrria em nome do interesse pblico favorvel no
divulgao. Este princpio tambm implica a introduo de mecanismos efetivos, pelos quais o povo possa
ter acesso a informao, incluindo sistemas baseados em solicitaes e tambm a publicao e divulgao
proativa de materiais essenciais.
Uma srie de questes se coloca diante dos encarregados de elaborar ou de promover legislao que
garanta o direito ao saber de acordo com o princpio da mxima divulgao. Como deve ser formulado o
regime de excees, de modo a alcanar um bom equilbrio entre o direito ao conhecimento e a necessidade
de sigilo para proteger determinados interesses pblicos e privados essenciais? Qual deve ser a amplitude
da obrigao de publicar e divulgar informaes? Como pode a lei assegurar o crescimento desta
obrigao em sintonia com desenvolvimentos tecnolgicos que reduzam, signifcativamente, os custos
de publicao? Que procedimentos para a solicitao de informaes podem equilibrar a necessidade de
2
acesso oportuno e no oneroso contra as presses e limitaes de recursos enfrentadas pelos servidores
pblicos? Que direito de apelao devem ter os indivduos, quando suas solicitaes de informaes forem
recusadas? Que medidas positivas precisam ser tomadas para mudar a cultura do sigilo que permeia a
administrao pblica de tantos pases, e para informar o povo acerca deste direito?
Este livro sobre Liberdade de Informao, de autoria de Toby Mendel, ajuda a responder a algumas
dessas perguntas ao descrever os padres internacionais estabelecidos para essa rea e alguns dos
principais recursos da legislao efetiva de liberdade de informao. importante dizer que ele ilustra
como dez pases e duas organizaes internacionais lidaram com essas difceis questes. A obra tambm
procura abranger uma representao de todas as regies do mundo, com destaque para aqueles pases
com garantias jurdicas efetivas de direito a informao. As duas organizaes intergovernamentais o
Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (Pnud) e o Banco Mundial foram selecionadas,
de um lado, por suas polticas de longa data sobre a liberdade de informao e, de outro, por seu papel de
liderana na promoo desse direito entre organizaes intergovernamentais similares.
Acredito que a presente obra contribua de forma signifcativa literatura sobre liberdade de informao,
e se constitua em valioso recurso para as vrias pessoas do mundo que desejam promover garantias
jurdicas efetivas para o direito a informao. O livro oferece um relato fundamentado e acessvel da
legislao e prtica relativas liberdade de informao, apresentando uma anlise de valor incalculvel
daquilo que est funcionando e por qu. Conclamamos os leitores a usar este livro para promover a
aceitao global do princpio da mxima divulgao e para assegurar, na prtica, a sua garantia efetiva.
Paris, 2003
Nota segunda edio,
revisada e atualizada
A edio de 2003 desta publicao contou com ampla distribuio e recebeu retorno positivo dos leitores e
usurios, de representantes do governo at membros da sociedade civil e acadmicos. A primeira edio,
utilizada em todos os continentes, foi traduzida para um grande leque de idiomas. No obstante, a recente
evoluo dos padres, princpios e prticas internacionais, bem como acontecimentos nos pases objeto
de estudo, trouxeram a necessidade de uma verso atualizada e revista desta obra.
Ademais, a liberdade de informao e o princpio de mxima divulgao esto mais importantes do que
nunca, agora que as ltimas tecnologias de informao e comunicao oferecem meios mais poderosos
para a coleta, processamento e divulgao de informaes e fortalecem as pessoas para participarem do
processo democrtico.
A meta desta nova edio alimentar essa tendncia e incentivar aqueles que procuram defender e afrmar
esses direitos. Espero que Liberdade de Informao: um estudo de direito comparado continue a servir de
importante ferramenta de apoio elaborao de legislao que assegure a liberdade de informao.
Paris, janeiro de 2008
Abdul Waheed Khan
3
Introduo
A importncia do direito a informao ou do direito a saber um tema cada vez mais constante no discurso
dos especialistas em desenvolvimento, da sociedade civil, dos acadmicos, da mdia e at dos governos.
Que direito este? Trata-se realmente de um direito? Como os governos tm procurado concretiz-lo?
Estas so algumas das perguntas abordadas por este livro.
Nos ltimos anos, houve uma verdadeira revoluo no direito a informao, que comumente compreendido
como o direito de acesso informao mantida por rgos pblicos. Enquanto, em 1990, apenas 13 pases
haviam adotado leis nacionais de direito a informao, hoje mais de 70 dessas leis j foram adotadas
em nvel global, e esto sendo consideradas ativamente em outros 20 ou 30 pases. Em 1990, nenhuma
organizao intergovernamental reconhecia o direito a informao. Agora, todos os bancos multilaterais
de desenvolvimento e uma srie de outras instituies fnanceiras internacionais adotaram polticas de
divulgao de informaes. Em 1990, havia uma viso predominante do direito informao como uma
medida de governana administrativa, ao passo que hoje este direito cada vez mais considerado como
um direito humano fundamental.
At a terminologia est comeando a mudar. Do ponto de vista histrico, o termo liberdade de informao
tem sido de uso corrente, refetido no ttulo desta publicao, mantido desde a primeira edio. Entretanto,
o termo direito a informao est sendo, agora, cada vez mais usado, no apenas por ativistas, mas
tambm por autoridades. Por exemplo, isso evidenciado no ttulo da lei indiana de 2005 que concede
acesso s informaes em posse de rgos pblicos. Apesar de manter o ttulo original, esta verso do
livro, invariavelmente, faz referncia ao direito a informao, e no liberdade de informao.
Desde que a primeira edio deste livro foi publicada em 2003, essas mudanas, que j estavam em
pleno curso, aprofundaram-se e difundiram-se ainda mais. Um exemplo emblemtico disso foi a adoo
da primeira lei de direito a informao por um pas do Oriente Mdio, a Jordnia, em 2007,
1
de modo
que, agora, a tendncia se estende a todas as regies geogrfcas do mundo comumente citadas. Houve
acontecimentos bastante signifcativos em termos do reconhecimento do direito de acesso informao
como direito humano fundamental desde a publicao da primeira edio. Inclui-se a a primeira deciso
tomada por um tribunal internacional, no intuito de reconhecer o direito informao como aspecto
do direito geral liberdade de expresso, juntamente com decises de tribunais superiores no mesmo
sentido, alm de declaraes cada vez mais enfticas de rgos e autoridades internacionais sobre o
status deste direito.
Os captulos sobre padres e tendncias internacionais, caractersticas de um regime de direito a
informao e anlise comparativa foram todos atualizados na segunda edio para evidenciar esses
acontecimentos. A segunda edio tambm examina as leis de 14 pases de todas as regies do mundo,
1 Em termos formais, foi precedida pela adoo por parte de Israel de uma lei de direito a informao em 1998.
4
em ampliao aos 10 pases analisados em 2003, abrangendo mais regies do globo. As anlises de pas
so mais detalhadas e baseiam-se em um modelo padronizado.
Existe uma srie de boas razes para a aceitao crescente do direito a informao. Sem dvida,
surpreendente que levasse tanto tempo para que um fundamento to importante da democracia adquirisse
reconhecimento generalizado como um direito humano. A ideia de que os rgos pblicos no detm
informaes eles prprios, mas atuam como guardies do bem pblico, est agora, bem arraigada na
mente das pessoas. Como tal, essas informaes precisam estar acessveis aos cidados e cidads na
ausncia de um interesse pblico prevalente no sigilo. Neste sentido, as leis de direito a informao
refetem a premissa fundamental de que o governo tem o dever de servir ao povo.
Uma srie de mudanas paradigmticas que abrangem o mundo inteiro, indubitavelmente, contriburam
para a aceitao crescente do direito a informao. Incluem-se a as transies para a democracia, apesar
do grau varivel de sucesso, ocorridas em diversas regies do mundo desde 1990. Tambm no h dvida
de que incluem-se a imensos avanos na tecnologia da informao que mudaram por completo a relao
das sociedades com a informao e o seu uso e que, em sentido amplo, aumentaram a importncia do
direito informao para o povo. Entre outras coisas, a tecnologia da informao melhorou, em termos
gerais, a capacidade do cidado comum de controlar a corrupo, de cobrar dos lderes e de contribuir
para os processos decisrios. Isso, por sua vez, ou, para ser mais preciso, em paralelo, levou ao aumento
das demandas pelo respeito ao direito a informao.
H uma srie de metas utilitrias subjacentes ao reconhecimento generalizado do direito a informao,
alm das razes globais fundamentadas acima. A ONG de direitos humanos internacionais ARTIGO 19,
Campanha Global pela Liberdade de Expresso, defne a informao como o oxignio da democracia.
2

A informao um fundamento essencial da democracia em todos os nveis. Em sentido mais genrico,
a democracia gira em torno da capacidade dos indivduos de participar de modo efetivo da tomada de
decises que os afeta. As sociedades democrticas dispem de ampla gama de mecanismos participativos,
desde eleies regulares at rgos de vigilncia mantidos pelos cidados, por exemplo, nas reas de
educao pblica e servios de sade, e at mecanismos para a apreciao de projetos de polticas, leis
ou programas de desenvolvimento.
A participao efetiva em todos esses nveis depende, de maneira razoavelmente bvia, do acesso a
informao, inclusive de informaes mantidas por rgos pblicos. Uma eleio no mero concurso
de beleza poltico. Para que as eleies cumpram sua devida funo (descrita na lei internacional como
a garantia de que a vontade do povo seja a base da autoridade do governo
3
), o eleitorado precisa ter
acesso a informao. O mesmo se aplica a outras formas de participao. difcil, por exemplo, oferecer
contribuies teis ao processo de elaborao de polticas pblicas sem ter acesso ao raciocnio dos rumos
das polticas no mbito do governo, por exemplo sob forma de pr-projeto, bem como s informaes que
deram sustentao a esse raciocnio.
A participao tambm de central importncia para processos decisrios slidos e justos sobre temas
relacionados ao desenvolvimento. O Relatrio sobre Desenvolvimento Humano de 2002, aprofundar
a democracia em um mundo fragmentado, aponta para trs benefcios principais da participao
democrtica: ela em si um direito humano fundamental que deveria ser gozado por todos; a participao
democrtica protege contra catstrofes econmicas e polticas; e pode desencadear um crculo virtuoso
de desenvolvimento.
4
Tendo em vista que o acesso a informao fundamenta a efetiva participao, ele
tambm contribui para esses resultados. O direito a informao tambm pode ajudar a assegurar uma
arena participativa mais equilibrada. Stiglitz, cuja obra sobre as implicaes econmicas das assimetrias
de informao renderam-lhe um prmio Nobel, observou que a desigualdade no acesso a informao
permite s autoridades dedicar-se a polticas mais voltadas para seus interesses do que aos interesses
2 GLOBAL CAMPAIGN FOR FREE EXPRESSION. Foreword. In: _____. The Publics Right to Know: principles on freedom of information
legislation. London: GCFE, Jun. 1999.
3 ONU. Declarao Universal dos Direitos Humanos: Resoluo da Assembleia Geral da ONU 217 A (III), 10 de dezembro de 1948, Artigo 21.
New York: ONU, 1948.
4 PNUD. Relatrio sobre desenvolvimento humano, 2002: aprofundar a democracia em um mundo fragmentado. Oxford: Oxford University Press,
2002. p. 3.
5
do povo. Melhorias na informao e na regra que rege sua divulgao podem reduzir a abrangncia desses
abusos.
5
A democracia tambm implica prestao de contas e boa governana. O pblico tem o direito de perquirir
os atos de seus lderes e de participar de um debate pleno e aberto sobre tais atos. Precisa ser capaz de
avaliar o desempenho do governo, o que depende do acesso informao sobre o estado da economia,
sistemas sociais e outras questes de interesse pblico. Uma das formas mais efcazes de atacar a m
governana, sobretudo com o passar do tempo, por meio do debate aberto e bem informado.
O direito a informao tambm uma ferramenta essencial de combate corrupo e de atos ilcitos
no governo. Os jornalistas investigativos e ONGs de monitoramento podem usar o direito de acesso
informao para expor atos ilcitos e ajudar a erradic-los. Conforme a famosa observao de Louis
Brandeis, da Suprema Corte de Justia dos EUA: Um pouquinho de luz do sol o melhor desinfetante.
A Transparncia Internacional, ONG que atua no combate corrupo, dedicou um relatrio anual inteiro
anlise que o papel do acesso a informao pode desempenhar nessa luta.
6

Os analistas, muitas vezes, concentram-se nos aspectos mais polticos do direito a informao, mas ele
tambm serve a uma srie de importantes metas sociais. O direito de acesso a informaes pessoais,
por exemplo, parte do respeito pela dignidade humana bsica, mas pode tambm ser fundamental para
uma efetiva tomada de decises pessoais.
O acesso a pronturios mdicos, por exemplo, pode ajudar as pessoas a tomar decises sobre tratamento,
planejamento fnanceiro etc.
Por fm, um aspecto do direito a informao que, no raro neglicenciado, o uso desse direito para
facilitar prticas comerciais efcazes. Em muitos pases, os usurios comerciais so um dos mais
expressivos grupos de usurios. Os rgos pblicos abrigam vasta quantidade de informaes de todos
os tipos, boa parte dos quais est relacionada com assuntos econmicos e pode ser de grande utilidade
para as empresas. O direito informao ajuda a promover a fuidez das informaes entre o governo e
o setor privado, maximizando assim o potencial para sinergias. Trata-se, pois, de importante benefcio da
legislao de direito a informao, que ajuda a responder s preocupaes de certos governos acerca do
custo de implementao dessa legislao.
As justifcativas da legislao sobre direito a informao aplicam-se igualmente, talvez at com mais
fora, tanto aos pases menos quanto aos mais desenvolvidos. A democracia no prerrogativa de alguns
seletos pases, mas um direito dos cidados e cidads em toda parte. Cada pas precisa de freios e
contrapesos adequados no exerccio do poder pblico, incluindo o direito informao e a superviso
pblica autorizada. O direito a informao pode ser bastante efcaz na exposio da corrupo, quando
h poucas salvaguardas adicionais, conforme amplamente demonstrado por experincias concretas, na
ndia.
7
O direito a informao mais comumente associado ao direito de pedir e receber informaes de rgos
pblicos. Trata-se de uma modalidade-chave pela qual o direito exercido, mas no a nica. A maioria
das leis sobre direito a informao atribui uma obrigao aos rgos pblicos de publicar informaes
de forma proativa ou rotineira, independentemente de requisies especfcas. A abrangncia disso
varia, mas geralmente se estende a informaes essenciais sobre seu funcionamento, suas polticas,
oportunidades de participao pblica em seu trabalho e o modo de pedir informaes. A extrao
de informaes dessa forma est conquistando reconhecimento crescente como um dos meios mais
efcazes de melhorar o acesso a informao sob o controle dos rgos pblicos.
5 STIGLITZ, J. Transparency in Government. WORLD BANK INSTITUTE. The Right To Tell: the role of the mass media in economic development,
Washington, D.C.: World Bank, 2002. p. 28.
6 TRANSPARNCIA INTERNACIONAL. Relatrio sobre a corrupo global de 2003: foco especial: acesso a informao. Londres: Profle
Books, 2003.
7 Ver ARTICLE 19. India: the MKSS Movement. In: ______. Global Trends on the Right to Information: a survey of South Asia. London: Article
19, Commonwealth Human Rights Initiative/Centre for Policy Alternatives, Human Rights Commission of Pakistan, 2001. Sob 2.8.1, p. 72-
75.
6
Outro aspecto desse direito est comeando a surgir aos poucos. Diferentemente dos outros dois aspectos
do direito, relacionados s informaes j mantidas pelos rgos pblicos, esse terceiro aspecto atribui
uma obrigao positiva sobre os Estados para assegurar a disponibilidade de determinadas categorias-
chave de informaes. Por exemplo, a ONG ARTIGO 19 h muito postula que os Estados tm uma obrigao
positiva e substantiva de assegurar que o povo tenha acesso a informaes sobre as violaes aos direitos
humanos.
8
O direito a verdade tambm foi reconhecido pelos tribunais internacionais no contexto dos
direitos humanos, e adicionalmente no contexto das ameaas ambientais.
9
Isso de particular importncia
aps um perodo de graves violaes aos direitos humanos, como parte de um compromisso renovado
com a democracia e com o respeito aos direitos. Nesses casos, pode no bastar simplesmente fornecer
acesso a informao j de posse de rgos pblicos; pode ser necessrio ir alm: coletar e compilar
novas informaes para aquilatar a verdade sobre os abusos do passado. A importncia atribuda a isso
evidenciada, entre outras coisas, nas comisses da verdade nomeadas em uma srie de pases.
O primeiro captulo deste livro, Padres e tendncias internacionais, analisa a base internacional para a
reivindicao do direito informao como um direito humano fundamental. A anlise aborda declaraes
internacionais ofciais, as decises de tribunais internacionais e dos rgos quase-judiciais, bem como
acontecimentos relevantes em nvel nacional. O segundo captulo explora as implicaes especfcas dos
diversos padres de legislao sobre direito a informao, analisando-os luz do arcabouo de nove
princpios de direito a informao.
Esses captulos so seguidos por anlises das leis de 14 pases diferentes de todas as regies do mundo,
a saber: Azerbaijo, Bulgria, ndia, Jamaica, Japo, Quirguisto, Mxico, Peru, frica do Sul, Sucia,
Tailndia, Uganda, Reino Unido e Estados Unidos. A escolha dos pases baseou-se em uma srie de
fatores, incluindo a distribuio geogrfca, legislao progressista ou antiga e familiaridade do autor
com o pas/legislao. Cada seo de pas organizada de acordo com o mesmo conjunto de ttulos. Uma
breve introduo seguida por interttulos sobre o direito de acesso, garantias procedimentais, o dever
de publicar, excees, apelaes, sanes e protees, e medidas de promoo.
As sees sobre pases/organizaes intergovernamentais so seguidas por um captulo com uma anlise
comparativa destacando as semelhanas e diferenas nas diversas leis, seguindo a mesma estrutura que
os captulos por pases. So descritas, em particular, as principais abordagens para a implementao
dos princpios que embasam o direito a informao, como tambm alguns dos sistemas mais inovadores
testados em diferentes pases.
O objetivo deste livro oferecer aos profssionais do direito, ativistas das ONGs, acadmicos, especialistas
em mdia e autoridades pblicas informaes internacionais e comparativas sobre o direito a informao
em um formato amigvel. Ele se concentra na prtica comparativa em termos da legislao nacional,
mas tambm oferece informaes sobre padres e princpios internacionais que fundamentam o direito
a informao. Espera-se que esta segunda edio, abrangendo um maior nmero pases, com maior
detalhamento, atualizando os padres internacionais, mostre-se um recurso til queles que esto
lutando para promover as melhores prticas de implementao do direito a informao.
8 ARTICLE 19. Who Wants to Forget? Truth and Access to Information about Past Human Rights Violations. London: Article 19, 2000. p. 5.
Disponvel em: <www.article19.org/docimages/869.htm>.
9 Ver a seo referente a Informaes sobre Direitos Humanos no captulo sobre Padres e Tendncias Internacionais.
7
Padres e tendncias
internacionais
A verso original deste livro, publicada em 2003, afrmava, em carter experimental, que, coletivamente,
as evidncias, sobretudo declaraes internacionais de rgos ofciais, corroboravam a concluso de
que o direito a informao fora reconhecido em nvel internacional. Desde ento, houve uma srie de
importantes acontecimentos e foi feito um conjunto de novas e mais enfticas declaraes no sentido de
que o acesso informao mantida por rgos pblicos constituisse um direito humano fundamental. Foi
de grande signifcado o fato de que, pela primeira vez, um tribunal internacional, a Corte Interamericana de
Direitos Humanos, determinou, especifcamente, que o direito geral liberdade de expresso, conforme
garantido pelo direito internacional, abrange o direito a informao.
Em 2003, a ideia de que o direito a informao havia recebido reconhecimento internacional como direito
humano fundamental era uma assertiva ousada, de modo que a afrmao havia sido formulada de forma
um tanto hesitante. J no mais o caso; e agora, h amplo respaldo para esta linha de raciocnio. Muito
embora haja, sem dvida, quem refute esta afrmao, essas pessoas esto indo de encontro histria e
evidncia crescente do contrrio.
Conforme pode-se observar, numerosos organismos internacionais responsveis pela promoo e
proteo dos direitos humanos reconheceram, com propriedade, o direito humano fundamental de acesso
informao de posse de rgos pblicos, bem como a necessidade de legislao efetiva que assegure
o respeito a esse direito na prtica. Esses organismos incluem as Naes Unidas, organismos regionais
de direitos humanos e mecanismos no mbito da Organizao dos Estados Americanos, do Conselho da
Europa e da Unio Africana, alm de outros organismos internacionais com atuao na rea de direitos
humanos, como a Commonwealth.
O fundamento primordial desse reconhecimento internacional a garantia da liberdade de expresso,
e esse ser o foco principal desse captulo. Alm da defnio de padres internacionais para o direito
a informao, este captulo tambm descreve acontecimentos essenciais em nvel nacional, com base
na noo de que os mesmos demonstram reconhecimento geral do status de direito humano do acesso
a informao. H um consenso crescente em nvel nacional de que o acesso a informao constitui um
direito humano, bem como fundamento bsico da democracia. Isso fca evidenciado na incluso do direito
a informao entre os direitos e liberdades, garantidos por diversas constituies modernas, assim como
o acentuado aumento do nmero de pases que adotaram legislao que efetiva este direito em anos
recentes.
O direito a informao tambm foi vinculado ao direito ao meio ambiente, a informao sobre os direitos
humanos e ao direito a participao nos assuntos pblicos. O direito informao mantida por rgos
pblicos tambm foi vinculado a objetivos sociais pragmticos, como o controle da corrupo. Todos estes
temas so expostos, de forma breve, no presente captulo.
8
As Naes Unidas
A noo de liberdade de informao foi reconhecida, inicialmente, pela ONU. Em 1946, durante sua
primeira sesso, a Assembleia Geral da ONU adotou a Resoluo 59(1) que afrmava: A liberdade de
informao constitui um direito humano fundamental e [ ] a pedra de toque de todas as liberdades a que
se dedica a ONU.
10
Muito embora algumas das primeiras leis que garantiam um direito informao sob o controle de rgos
pblicos fossem chamadas de leis de liberdade de informao, o contexto deixa claro que o termo, tal
como usado na Resoluo, referia-se, de forma geral, ao livre fuxo da informao na sociedade e no
apenas ideia de um direito de acesso informao detida por rgos pblicos.
A Declarao Universal dos Direitos Humanos (DUDH), adotada pela Assembleia Geral da ONU em 1948,
11

geralmente, considerada a declarao primordial dos direitos humanos internacionais. Seu Artigo 19,
que tem efeito vinculante e obriga todos os Estados como direito internacional consuetudinrio,
12
garante
o direito a liberdade de expresso e informao nos seguintes termos: Todos tm o direito a liberdade de
opinio e expresso; este direito inclui a liberdade de expressar opinies sem interferncia e de buscar,
receber e transmitir informaes e ideias por quaisquer meios e sem limitaes de fronteiras.
O Pacto Internacional de Direitos Civis e Polticos (ICCPR), um tratado com fora de lei, foi adotado pela
Assembleia Geral da ONU em 1966
13
e, em julho de 2007, foi ratifcado por 160 Estados. O ICCPR garante
o direito a liberdade de opinio e expresso, tambm constante do Artigo 19 e em termos bastante
semelhantes aos da DUDH.
Esses instrumentos internacionais de direitos humanos no enunciavam, de modo especfco, um
direito informao e suas garantias gerais de liberdade de expresso no eram, no momento de sua
adoo, compreendidas como incluindo um direito de acesso informao mantida por rgos pblicos.
Entretanto, o contedo dos direitos no esttico. A Corte Europeia de Direitos Humanos, por exemplo,
declarou que: A [Conveno Europeia sobre Direitos Humanos] constitui um instrumento vivo que [ ] deve
ser interpretado luz das condies contemporneas.
14
Do mesmo modo, a Corte Interamericana de
Direitos Humanos afrmou que os tratados internacionais de direitos humanos so instrumentos vivos,
cuja interpretao precisa adaptar-se evoluo dos tempos e, de modo especfco, s condies de vida
atuais.
15
.
Os responsveis pela redao de tratados internacionais de direitos humanos tiveram viso de longo
alcance em seu enquadramento do direito de liberdade de expresso, inclusive no mbito do direito no
apenas de transmitir, mas tambm de buscar e receber informaes e ideias. Eles reconheceram o
importante papel social no s da liberdade de expresso individual liberdade para falar mas tambm
da noo mais profunda de livre fuxo de informaes e ideias na sociedade. Reconheceram a importncia
da proteo no apenas do emissor, mas tambm do destinatrio da informao. Este reconhecimento
agora est sendo compreendido como inclusivo do direito a informao no sentido do direito de pedir e
receber acesso informao sob o controle de rgos pblicos.
10 14 de dezembro de 1946.
11 Resoluo da Assembleia Geral da ONU 217 A (III), 10 de dezembro de 1948.
12 Para pareceres judiciais sobre garantias de direitos humanos no direito internacional consuetudinrio, ver, por exemplo, Barcelona Traction,
Light and Power Company Limited Case (Belgium v. Spain) (Segunda Fase), ICJ Rep. 1970 3 (Corte Internacional de Justia); Namibia
Opinion, ICJ Rep. 1971 16, Separate Opinion, Judge Ammoun (Corte Internacional de Justia); e Filartiga v. Pena-Irala, 630 F. 2d 876 (1980)
(Tribunal de Recursos do Circuito dos EUA, 2 Circuito). Em termos gerais, ver McDOUGAL, M. S.; LASSWELL, H. D.; CHEN, L.C. Human
Rights and World Public Order. Princeton: Yale University Press, 1980. p. 273-74, 325-27.
13 Resoluo da Assembleia Geral da ONU 2200 A (XXI), de 16 de dezembro de 1966, com entrada em vigor em 23 de maro de 1976.
14 Tyrer v. United Kingdom, 25 de abril de 1978, Pedido N 5856/72, 31. Ver tambm Christine Goodwin v. United Kingdom, 11 de junho de
2002, Pedido N 28957/95, 74.
15 Case of the Mayagna (Sumo) Awas Tingni Community v. Nicaragua, 31 de agosto de 2001, Srie C, N 79, 146. Ver tambm The Right to
Information on Consular Assistance in the Framework of the Guarantees of the Due Process of Law, Parecer Consultivo, de 1 de outubro de
1999, OC-16/99, Series A, No. 16 (Corte Interamericana de Direitos Humanos) e, em particular, Concurring Opinion of Judge A.A. Canado
Trindade.
9
Relator Especial da ONU sobre Liberdade de Opinio e Expresso
Em 1993, a Comisso da ONU para os Direitos Humanos
16
estabeleceu o escritrio do Relator Especial da
ONU para a Liberdade de Opinio e Expresso.
17
Faz parte do mandato do Relator Especial esclarecer o
exato contedo do direito de liberdade de opinio e expresso, e ele tem abordado a questo do direito a
informao na maioria de seus relatrios anuais Comisso desde 1997. Aps receber suas declaraes
iniciais sobre o assunto em 1997, a Comisso solicitou ao Relator Especial para refnar sua anlise acerca
do direito de buscar e receber informaes e a discorrer mais sobre suas observaes e recomendaes
originrias das comunicaes.
18
Em seu Relatrio Anual de 1998, o Relator Especial declarou, claramente, que o direito de liberdade de
expresso inclui o direito de acesso informao detida pelo Estado: O direito de buscar, receber e
transmitir informaes impe uma obrigao positiva sobre os Estados no intuito de assegurar o acesso a
informao, sobretudo no que tange s informaes mantidas pelo Governo em todos os tipos de sistemas
de armazenamento e recuperao[...]
19
Suas opinies foram bem recebidas pela Comisso.
20
O Relator Especial da ONU ampliou, consideravelmente, sua anlise sobre o direito a informao em seu
Relatrio Anual de 2000 para a Comisso, observando sua fundamental importncia no somente para a
democracia e a liberdade, mas tambm para o direito de participao e para a concretizao do direito ao
desenvolvimento.
21
Tambm reiterou sua preocupao com a tendncia dos governos e das instituies
do governo de retirar informaes do povo que a ele pertencem por direito.
22
Cumpre observar que,
paralelamente a isto, o Relator Especial detalhou o contedo especfco do direito a informao.
23
Em
seus relatrios subsequentes, o Relator Especial concentrou-se mais na implementao do direito a
informao do que no refnamento de padres.
Em suas opinies sobre o direito a informao, o Relator Especial da ONU tem encontrado apoio nas vises
de outros detentores de cargos dedicados ao tema, estabelecidos por outras organizaes internacionais.
Em novembro de 1999, os trs mandatrios especiais para a liberdade de expresso o Relator Especial
da ONU para a Liberdade de Opinio e Expresso, o Representante da OSCE para Liberdade da Mdia e o
Relator Especial da OEA sobre Liberdade de Expresso reuniram-se, pela primeira vez, sob os auspcios
da ONG de direitos humanos ARTIGO 19, Campanha Global pela Liberdade de Expresso. Eles adotaram
uma Declarao Conjunta que continha a seguinte assertiva: Implcito liberdade de expresso est o
direito das pessoas de acesso aberto a informao e a saber o que os governos esto fazendo em seu nome,
sem o qual a verdade defnharia e a participao do povo no governo permaneceria fragmentada.
24
Os mandatrios agora emitem uma Declarao Conjunta anual acerca de diferentes temas afeitos
liberdade de expresso. Em sua Declarao Conjunta de 2004, eles refnaram o conceito de direito a
informao, dizendo:
O direito de acesso informao em posse das autoridades pblicas constitui um direito humano
fundamental que deve ser efetivado em nvel nacional atravs de legislao abrangente (leis de
16 A Comisso foi instituda pelo Conselho Econmico e Social da ONU (ECOSOC), em 1946, com vistas a promover os direitos humanos e
permaneceu ativa at 2006, quando foi substituda pelo Conselho de Direitos Humanos, o rgo da ONU mais competente em matria de
direitos humanos. A Resoluo da Assembleia Geral da ONU 60/251, de 3 de abril de 2006, que cria o Conselho. Disponvel em: <http://
daccessdds. un.org/doc/UNDOC/GEN/N05/502/66/PDF/N0550266.pdf?OpenElement>.
17 Resoluo 1993/45, de 5 de maro de 1993.
18 Resoluo 1997/27, de 11 de abril de 1997, 12(d).
19 Relatrio do Relator Especial, Promotion and protection of the right to freedom of opinion and expression, Doc. da ONU E/CN.4/1998/40, de 28
janeiro de 1998, 14.
20 Resoluo 1998/42, de 17 de abril de 1998, 2.
21 Relatrio do Relator Especial, Promotion and protection of the right to freedom of opinion and expression, Doc. da ONU E/CN.4/2000/63, de 18
janeiro de 2000, 42.
22 Idem, 43.
23 Ibid., 44. Ver o captulo sobre Caractersticas de um Regime de Direito a informao para obter mais detalhes sobre os padres promovidos
pelo Relator Especial.
24 26 de novembro de 1999. Disponvel em: <http://www.article19.org/pdfs/igo-documents/three-mandates-dec-1999.pdf>.
10
liberdade de informao, por exemplo) baseada no princpio da mxima divulgao, estabelecendo
a presuno de que toda informao acessvel e est sujeita somente a um sistema estrito de
excees.
25
Em seguida, a declarao entrou em certo nvel de detalhamento do contedo especfco do direito.
O rgo principal da ONU com responsabilidade pelo direito de liberdade de expresso o Comit de
Direitos Humanos da ONU (CDH), criado no mbito do ICCPR e com responsabilidade de supervisionar, na
prtica, a implementao deste direito. O CDH tanto examina como emite comentrios sobre os relatrios
peridicos que so apresentados pelos Estados sobre a implementao de suas obrigaes relativas ao
Pacto e recebe queixas dos indivduos sobre abusos dos direitos humanos de Estados que ratifcaram o
(primeiro) Protocolo Opcional do ICCPR.
26
O CDH, at o momento, recusou-se a emitir comentrio sobre o
direito informao no contexto de relatrios peridicos dos Estados, muito embora isso possa ser devido,
em parte, ao fato de que esses relatrios so de natureza primordialmente reativa. At a publicao desta
edio, nenhum caso especfco relativo ao direito a informao foi decidido pelo CDH, apesar de haver o
entendimento de que casos a este respeito faam parte de sua responsabilidade.
Padres regionais
Todos os trs principais sistemas regionais de direitos humanos o da Organizao dos Estados
Americanos, do Conselho da Europa e da Unio Africana reconheceram, formalmente, o direito a
informao. A seo a seguir descreve o desenvolvimento desses padres.
Organizao dos Estados Americanos
O Artigo 13 da Conveno Americana sobre Direitos Humanos (CADH),
27
que um tratado com fora
de lei, garante a liberdade de expresso, em termos semelhantes, aos instrumentos da ONU, e at
mais fortemente. Em 1994, a Associao Interamericana de Imprensa, uma ONG regional, organizou a
Conferncia Hemisfrica sobre Liberdade de Expresso, que adotou a Declarao de Chapultepec- um
conjunto de princpios que discorre sobre a garantia da liberdade de expresso encontrada no Artigo 13
da CADH.
28
A Declarao reconhece, de forma explcita, o direito informao como direito fundamental,
que inclui o direito de acesso informao mantida por rgos pblicos:
1. Toda pessoa tem o direito de buscar e receber informaes, expressar opinies e divulg-las
livremente. Ningum pode restringir ou negar estes direitos.
2. As autoridades precisam ser obrigadas por lei a disponibilizar de forma oportuna e razovel as
informaes geradas pelo setor pblico [ ]
Embora a Declarao de Chapultepec, originalmente, no tivesse status jurdico formal, conforme
observado pelo Dr. Santiago Canton quando era Relator Especial da OEA para Liberdade de Expresso,
ela est recebendo reconhecimento crescente entre todos os setores da sociedade de nosso hemisfrio
25 Adotado em 6 de dezembro de 2004. Disponvel em: <http://www.unhchr.ch/huricane/huricane. nsf/0/9A56F80984C8BD5EC1256F6B005C4
7F0?opendocument>.
26 O (primeiro) Protocolo Opcional representa a aceitao, por parte dos Estados, de um procedimento de queixas de indivduos. Embora no
criem obrigaes formais, as vises do CDH nesses casos so muito persuasivas, de modo que vrios Estados as aceitam como tal.
27 Adoo em San Jos, Costa Rica, em 22 de novembro de 1969, Srie de Tratados da OEA No. 36, com entrada em vigor em 18 de julho de
1978.
28 Cidade do Mxico, 11 de maro de 1994.
11
e est tornando-se um grande ponto de referncia na rea de liberdade de expresso.
29
At a presente
data, os chefes de Estado ou governo de cerca de 30 pases no continente americano, assim como vrias
outras personalidades, assinaram esta Declarao.
30
O Relator Especial, cujo cargo foi criado pela Comisso Interamericana de Direitos Humanos em 1997,
31

com frequncia, reconheceu o direito informao como direito fundamental, incluindo o direito de acesso
informao mantida por rgos pblicos. Em seu Relatrio Anual de 1999 para a Comisso, declarou:
O direito de acesso informao ofcial uma das pedras angulares da democracia representativa.
Em um sistema representativo de governo, os representantes devem responder ao povo que lhes
confou sua representao e a autoridade para tomar decises sobre assuntos pblicos. ao indivduo
que delegou a administrao dos assuntos pblicos a seu representante que pertence o direito a
informao. Informao esta que o Estado usa e produz com o dinheiro dos contribuintes.
32
Em outubro de 2000, em um importante acontecimento, a Comisso aprovou a Declarao Interamericana
de Princpios de Liberdade de Expresso,
33
que o mais completo documento ofcial sobre liberdade de
expresso no sistema interamericano at o momento. O prembulo reitera as declaraes supracitadas
sobre o direito a informao:
CONVENCIDO de que a garantia do direito de acesso informao mantida pelo Estado assegurar
maior transparncia e prestao de contas das atividades do governo e o fortalecimento das
instituies democrticas;
[...] Os princpios reconhecem de forma inequvoca o direito a informao:
3. Toda pessoa tem o direito de acesso informao sobre si e seus bens com presteza e sem nus,
independentemente de estar contida em bancos de dados ou cadastros pblicos ou privados e, se
necessrio, de atualiz-la, corrigi-la ou emend-la.
4. O acesso informao mantida pelo Estado constitui um direito fundamental de todo indivduo.
Os Estados tm obrigaes de garantir o pleno exerccio desse direito. Esse princpio permite
somente limitaes excepcionais que precisam ser defnidas previamente por lei na eventualidade
de um perigo real e iminente que ameace a segurana nacional das sociedades democrticas.
A Assembleia Geral da OEA d continuidade aos princpios, adotando resolues sobre o acesso
informao pblica todo ano desde 2003. Estas resolues enfatizam a obrigao dos Estados-membros
de respeitar e promover o respeito ao acesso informao pblica de todos, considerado um requisito
para o prprio exerccio da democracia. As resolues tambm conclamam os Estados a promover a
adoo de quaisquer disposies legislativas ou outras necessrias para assegurar o reconhecimento e
a efetiva aplicao [do direito].
34
29 OEA. Annual Report of the Inter-American Commission on Human Rights, 1998, v. 3: report of the Offce of the Special Rapporteur for Freedom
of Expression, 16 de abril de 1999. (OEA/Ser. L/V/II.102, Doc. 6 rev.). captulo 3.
30 Os pases so: Antgua e Barbuda, Argentina, Bahamas, Bolvia, Belize, Brasil, Chile, Colmbia, Costa Rica, Dominica, Repblica
Dominicana, Equador, El Salvador, Granada, Guatemala, Guiana, Honduras, Jamaica, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguai, Peru, St. Kitts
e Nevis, St. Vincent e Grenadines, Suriname, Trinidad e Tobago, Uruguai e Estados Unidos da Amrica. Disponvel em: <http:// www.
declaraciondechapultepec.org/english/presidential_sign.htm>.
31 Ver Press Release No. 2/98 do CIDH, de 6 de maro de 1998, 14-15.
32 OEA. op. cit. p. 24.
33 108 Sesso Regular, 19 de outubro de 2000. Disponvel em: <http://www.iachr.org/declaration.htm>.
34 Ver Resoluo 1932 (XXXIII-O/03) sobre o Acesso a Informaes Pblicas: Fortalecendo a Democracia, adotada em 10 de junho de 2003;
Resoluo 2057 (XXXIV-O/04) sobre o Acesso a Informaes Pblicas: Fortalecendo a Democracia, adotada em 8 de junho de 2004; Resoluo
2121 (XXXV-O/05) sobre o Acesso a Informaes Pblicas: Fortalecendo a Democracia, adotada em 26 de maio de 2005; Resoluo 2252
(XXXVI-O/06) sobre o Acesso a Informaes Pblicas: Fortalecendo a Democracia, adotada em 6 de junho de 2006; e Resoluo 2288
(XXXVII-O/07) sobre o Acesso a Informaes Pblicas: Fortalecendo a Democracia, adotada em 5 de junho de 2007. Ver 1 e 2 da Resoluo
de 2007.
12
Na Declarao de Nuevo Len, adotada em 2004, os chefes de Estado do continente americano afr-
maram:
O acesso informao mantida pelo Estado, sujeito a normas constitucionais e jurdicas, incluindo as
normas relativas privacidade e confdencialidade, condio indispensvel participao dos cidados
e cidads, e promove o efetivo respeito dos direitos humanos. Estamos empenhados em fornecer o
marco jurdico e regulamentar e as estruturas e condies necessrias garantia do direito de acesso
informao ao nosso povo.
35
Conselho da Europa
O Conselho da Europa (CdE) uma organizao intergovernamental, atualmente composta por 47
Estados-membros, dedicada promoo dos direitos humanos, da educao e da cultura. Um de seus
documentos de fundao a Conveno Europeia para a Proteo dos Direitos Humanos e Liberdades
Fundamentais (ECHR),
36
que garante a liberdade de expresso e informao como um direito humano
fundamental no Artigo 10. O Artigo 10 apresenta ligeira diferena em relao s garantias constantes dos
Artigos 19 da DUDH e do ICCPR, e do Artigo 13 da CADH, na medida em que protege o direito a receber
e transmitir, mas no o direito de buscar a informao.
Os rgos polticos do Conselho da Europa fzeram avanos importantes para reconhecer o direito
informao como um direito humano fundamental. Em 1981, o Comit de Ministros - rgo decisrio e
poltico do Conselho da Europa (composto pelos ministros das Relaes Exteriores dos Estados-membros)
adotaram a Recomendao n R(81)19 sobre o Acesso Informao Mantida por Autoridades Pblicas,
em que afrmava:
I. Todos os abrangidos pela jurisdio de um Estado-membro tero o direito de obter, mediante
solicitao, informaes sob o controle das autoridades pblicas que no os rgos legislativos e
autoridades judiciais [...]
37
Em 1994, a 4 Conferncia Ministerial Europeia sobre a Poltica da Comunicao Social adotou uma
Declarao que recomendava que o Comit de Ministros considerasse o preparo de um instrumento ou
de outras medidas com fora de lei incorporando princpios bsicos do direito do povo de ter acesso
informao em posse de autoridades pblicas.
38
Em vez disso, o Comit de Ministros optou por uma Recomendao, que foi adotada em 21 de fevereiro de
2002. A Recomendao inclui a seguinte disposio:
III
Princpio geral sobre o acesso a documentos ofciais
Os Estados-membros devem garantir o direito de todos de ter acesso, mediante solicitao, a
documentos ofciais mantidos por autoridades pblicas. Este princpio deve-se aplicar sem
discriminao de natureza alguma, inclusive nacionalidade.
O restante da recomendao apresenta mais detalhamentos sobre o contedo do direito. O Princpio
IV, por exemplo, delineia o escopo legtimo de restries sobre o acesso a informao, ao passo que os
Princpios V e VI tratam de questes procedimentais. A Recomendao tambm aborda formas de acesso
35 Declarao de Nuevo Len, 13 de janeiro de 2004, Chefes de Estado e Governo das Amricas, durante a Cpula Especial das Amricas,
realizada em Monterrey, Nuevo Len, Mxico. Disponvel em: <http://iica.int/cumbres/CumbresdlasAmericas/DeclaracionLeon_ eng.pdf>.
36 E.T.S. No. 5, adotado em 4 de novembro de 1950, com entrada em vigor em 3 de setembro de 1953.
37 25 de novembro de 1981, p. 2.
38 Declarao sobre Mdia em uma Sociedade Democrtica, DH-MM (95) 4, 7 a 8 de dezembro de 1994, 16.
13
(Princpio VII), custos (Princpio VIII), o direito de exame a eventuais recusas de acesso (Princpio IX),
medidas de promoo (Princpio X) e publicao proativa (Princpio XI).
Em maio de 2005, o Comit de Ministros delegou a um grupo de especialistas a tarefa de redigir um
instrumento autnomo, com fora de lei, que estabelecesse os princpios de acesso a documentos
ofciais.
39
. O Grupo de Especialistas sobre o Acesso a Documentos Ofciais (conhecido pelo acrnimo DH-
S-AC), apresentou um projeto de Conveno Europeia sobre o Acesso a Documentos Ofciais ao Comit
Gestor de Direitos Humanos do Conselho da Europa. A Conveno, uma vez adotada, seria um instrumento
de obrigaes formais que reconheceria um direito individual de acesso a documentos ofciais. O Comit
Gestor ir considerar o projeto de tratado em sua prxima reunio, em maro de 2008.
40
A Carta de Direitos Fundamentais da Unio Europeia,
41
adotada em 2000 pela Unio Europeia com (agora)
27 membros, estipula os direitos humanos perante os quais a Unio tem compromisso. O Artigo 42 da
Carta outorga um direito de acesso a documentos mantidos pelas instituies da Unio Europeia nos
seguintes termos:
Qualquer cidado ou cidad da Unio, e qualquer pessoa fsica ou jurdica residente ou com sede
em um Estado-membro, tem direito de acesso aos documentos do Parlamento, do Conselho e da
Comisso Europeus.
Originalmente mero documento poltico, a Carta deve adquirir fora de lei em virtude do Artigo 6 do
Tratado de Lisboa que faz emenda ao Tratado da Unio Europeia e ao Tratado que institui a Comunidade
Europeia (Tratado da Reforma).
42
O Tratado da Reforma estava previsto para ser assinado pelos chefes
de Estados europeus em dezembro de 2007, aps o que estaria aberto para ratifcao. A Carta baseia-
se nas tradies constitucionais dos Estados-membros, de modo que seu reconhecimento do direito a
informao, sugere que esse direito no apenas se tenha se tornado onipresente, mas tambm seja visto,
de modo mais amplo como um direito fundamental dos Estados da Unio Europeia.
Unio Africana
Os acontecimentos relativos ao direito a informao na Unio Africana so mais modestos. Entretanto,
a Comisso Africana sobre Direitos Humanos e dos Povos adotou uma Declarao de Princpios sobre
Liberdade de Expresso na frica em outubro de 2002.
43
A Declarao uma interpretao ofcial da
garantia de liberdade de expresso constante do Artigo 9 da Carta Africana sobre Direitos Humanos e dos
Povos.
44
A Declarao claramente apoia o direito de acesso informao mantida por rgos pblicos, e afrma:
39 Deciso No. CM/866/04052005. Disponvel em: <https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=857569&BackColorInternet=9999CC&BackColorIntra
net=FFBB55&BackColorLogged=FDC86>.
40 Relatrio da 65 Reunio do Comit Gestor de Direitos Humanos, de 6 a 9 de novembro de 2007, CDDH(2007)023, 22 de novembro de 2007.
Em arquivo do autor.
41 Adoo em 7 de dezembro de 2000, Peridico Ofcial das Comunidades Europeias, 18 de dezembro de 2000, C 364/01. Disponvel em: <http://
www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/2004/4/29/Charter%20of%20fundemental%20rights%20of%20the%20European%20
Union.pdf>.
42 O projeto de Tratado de Reforma. Disponvel em: <http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/cg00014.en07.pdf>.
43 32 Sesso Ordinria da Comisso Africana sobre Direitos Humanos e dos Povos, 17 a 23 de outubro de 2002, Banjul, Gmbia. Disponvel em:
<http://www.achpr.org/english/declarations/declaration_freedom_exp_en.html>.
44 Adoo em Nairobi, Qunia, em 26 de junho de 1981, OAU Doc. CAB/LEG/67/3 rev. 5, 21 I.L.M. 58 (1982), com entrada em vigor em 21 de
outubro de 1986. O Artigo 9 um pouco mais fraco em sua formulao do que seus homlogos em outros sistemas regionais, mas a Comisso
Africana em geral tem procurado oferecer uma interpretao positiva desse artigo.
14
IV
Liberdade de informao
Os rgos pblicos no detm informaes para si, mas atuam como guardies do bem pblico, de
modo que todos tm o direito de acesso a informao, sujeito somente a regras claramente defnidas,
estabelecidas por lei.
O mesmo princpio, mais adiante, discorre sobre uma srie de caractersticas-chave do direito a
informao.
A Commonwealth
A Commonwealth tomou medidas concretas importantes para reconhecer os direitos humanos e a
democracia como componente fundamental do sistema de valores comuns que embasam a organizao.
Em 1991, adotou a Declarao Harare da Commonwealth que consagrava seus valores polticos funda-
mentais, incluindo o respeito aos direitos humanos e o direito democrtico inalienvel do indivduo de
participar da construo de sua sociedade.
45
A importncia do direito a informao foi reconhecida pela Commonwealth h quase trs dcadas. Ainda
na dcada de 1980, os ministros da Justia da Commonwealth, reunidos em Barbados, declararam que
a participao do povo no processo democrtico e governamental atingiu o pice de sua expressividade
quando os cidados e cidads tiveram acesso adequado a informaes ofciais.
46
Mais recentemente, a Commonwealth tomou uma srie de medidas signifcativas no intuito de precisar
o contedo desse direito. Em maro de 1999, a Secretaria da Commonwealth reuniu um grupo de
especialistas da Commonwealth para discutir o direito a informao. O grupo adotou um documento que
defnia uma srie de princpios e diretrizes sobre liberdade de informao, inclusive o seguinte:
A liberdade de informao deve ser garantida como um direito legal e aplicvel, que permita a
todos os indivduos obter registros e informaes mantidas pelos poderes Executivo, Legislativo e
Judicirio, bem como quaisquer empresas estatais e outros rgos com funes pblicas.
47
Esses princpios e diretrizes foram aprovados pelos ministros da Justia da Commonwealth na reunio
de maio de 1999 em Port of Spain, em Trinidad e Tobago. Na mesma ocasio, os ministros formularam
uma srie de princpios-chave para o direito a informao.
48
Eles tambm urgiram Secretaria da
Commonwealth a tomar medidas para promover esses princpios, incluindo a assistncia aos governos
por meio de cooperao tcnica e compartilhamento de experincias.
O comunicado dos ministros da Justia foi considerado pelo Comit de Plenria sobre a Cooperao
Funcional da Commonwealth cujo relatrio, posteriormente aprovado pelos Chefes de Governo,
49
dizia:
O Comit tomou nota dos Princpios de Liberdade de Informao aprovados pelos ministros da
Justia da Commonwealth e encaminhou para os chefes de governo. Ele reconheceu a importncia
do acesso pblico a informaes ofciais, tanto na promoo da transparncia e na governana de
45 Reunio dos Chefes de Governo da Commonwealth, 20 de outubro de 1991, 4 e 9. Ver tambm o Programa de Ao Millbrook da
Commonwealth, Reunio dos Chefes de Governo da Commonwealth, 12 de novembro de 1995.
46 Citado em Promoting Open Government: Commonwealth Principles and Guidelines on the Right to Know, trabalho de apoio da Reunio do
Grupo de Especialistas da Commonwealth sobre o Direito de Saber e a Promoo da Democracia e do Desenvolvimento (Londres: 30 e 31 de
maro de 1999).
47 Idem.
48 Comunicado, Reunio de Ministros da Justia da Commonwealth (Port of Spain: 10 de maio de 1999).
49 O Comunicado de Durban (Durban: Reunio dos Chefes de Governo da Commonwealth, 15 de novembro de 1999), 57.
15
prestao de contas como no incentivo plena participao dos cidados e cidads no processo
democrtico.
50
A Secretaria da Commonwealth tomou medidas concretas para promover o direito informao nos
pases-membros. Por exemplo, elaborou projetos de leis-modelo sobre o direito a informao e sobre a
privacidade.
51
Jurisprudncia internacional
Corte Interamericana de Direitos Humanos
Em um Parecer Consultivo de 1985, a Corte Interamericana de Direitos Humanos, interpretando o Artigo
13, referiu-se natureza dupla do direito de liberdade de expresso, que protegia tanto o direito de
transmitir como de buscar e receber informaes e ideias, observando o seguinte:
O Artigo 13[ ] estabelece que aqueles a quem a Conveno se aplica no apenas tm o direito e
liberdade de expressar seus prprios pensamentos como tambm o direito e liberdade de buscar,
receber e transmitir informaes e ideias de todo tipo . [A liberdade de expresso] requer, por
outro lado, que ningum seja arbitrariamente limitado ou impedido de expressar seus prprios
pensamentos. Neste sentido, constitui um direito que pertence a cada indivduo. Seu segundo
aspecto, em contrapartida, implica um direito coletivo de receber informaes de qualquer natureza
e de ter acesso aos pensamentos expressos pelos outros.
52

A Corte aduziu o seguinte: Para o cidado comum, igualmente importante conhecer as opinies
dos outros e ter acesso a informao em termos gerais assim como o o prprio direito de transmitir
sua prpria opinio, concluindo que uma sociedade que no bem informada no uma sociedade
verdadeiramente livre.
53
Embora a Corte naquela ocasio no tenha chegado a reconhecer o direito de
acesso informao em posse de rgos pblicos, ela proporcionou, sim, slida base jurisprudencial
para esse reconhecimento.
Em um acontecimento extremamente importante, a Corte Interamericana de Direitos Humanos, em
deciso tomada em 19 de setembro de 2006, considerou, especifcamente, que a garantia geral da
liberdade de expresso do Artigo 13 da CADH protege o direito de acesso informao de posse dos
rgos pblicos. Em termos especfcos, a Corte declarou:
77. Com respeito aos fatos do caso em pauta, a Corte considera que o Artigo 13 da Conveno, ao
garantir expressamente os direitos de buscar e receber informaes, protege o direito de toda
pessoa de solicitar acesso informao sob o controle do Estado, com as excees reconhecidas
segundo o regime de restries da Conveno. Consequentemente, o referido artigo abrange o direito
dos indivduos de receber as referidas informaes e a obrigao positiva do Estado de fornec-
las de modo que a pessoa possa acessar a fm de conhec-las ou receber uma resposta motivada
quando, por razo reconhecida pela Conveno, o Estado possa limitar o acesso a ela neste caso
50 Comunicado. Commonwealth Functional Co-operation Report of the Committee of the Whole (Durban: Reunio dos Chefes de Governo da
Commonwealth, 15 de novembro de 1999), 20.
51 Lei sobre Liberdade de Informao. Disponvel em: http://www.thecommonwealth.org/shared_asp_fles/uploadedfles/%7BAC090445-
A8AB -490B -8D4B - F110B D2F3AB1%7D_ Freedom%20of%20Information.pdf>. Lei sobre Privacidade. Disponvel em: <http://www.
thecommonwealth.org/shared_asp_files/uploadedfiles/%7B82BDA409-2C88-4AB5-9E32-797FE623DFB8%7D_protection%20of%20
privacy.pdf>.
52 Compulsory Membership in an Association Prescribed by Law for the Practice of Journalism, Parecer Consultivo OC-5/85, 13 de novembro de
1985, 30.
53 Idem, 32 e 70.
16
em particular. As informaes devem ser fornecidas sem necessidade de se provar interesse direto
ou envolvimento pessoal a fm de obt-las, exceto nos casos em que uma restrio legtima se
aplique.
54
Inerentes citao acima so alguns atributos-chave do direito a informao, ou seja, que as restries
ao direito de acesso somente possam ser impostas em conformidade com o Artigo 13 e que no haja
necessidade de fornecimento de motivos para o acesso a informao. A Corte tambm discorreu em certa
medida sobre o alcance legtimo de restries do direito a informao, afrmando que estas devem ser
estabelecidas pela lei, com vistas proteo do interesse legtimo previsto na CADH e, fnalmente, devem
ser necessrias em uma sociedade democrtica para proteger esse interesse.
55
A Corte considerou, por unanimidade, que o Estado reclamado, o Chile, violara o direito de liberdade
de expresso, garantido pelo Artigo 13 da CADH. Cabe observar que a Corte determinou, tambm por
unanimidade, que o Chile no apenas fornecesse as informaes para as vtimas e as indenizasse, e
que publicasse a sentena, todas solues razoavelmente rotineiras, mas tambm adotasse as medidas
necessrias por meio de legislao nacional para efetivar o direito a informao e, at mesmo, capacitar
os servidores pblicos para a utilizao desse direito.
56
Corte Europeia de Direitos Humanos
A Corte Europeia de Direitos Humanos tambm apreciou reivindicaes do direito de receber informaes
de rgos pblicos. A Corte analisou essa questo em uma srie de casos, incluindo Leander versus
Sucia,
57
Gaskin versus Reino Unido,
58
Guerra e Ors. versus Itlia,
59
McGinley e Egan versus Reino Unido,
60

Odivre versus Frana,
61
Srbu e outros versus Moldvia
62
e Roche versus Reino Unido.
63
Nos casos em que
se apresentava uma reivindicao baseada no direito de liberdade de expresso, conforme garantido pelo
Artigo 10 da ECHR,
64
a Corte determinou que, no estava incluso o direito de acesso informao buscada.
A interpretao a seguir do alcance do Artigo 10, encontrada em Leander, expressa diretamente ou
citada em todos estes casos:
O direito a liberdade de receber informaes basicamente probe os governos de impedir uma pessoa
de receber informaes que outras desejem ou possam estar dispostas a transmitir-lhe. O Artigo 10 no
outorga ao indivduo, em circunstncias como aquelas do caso em questo, um direito de acessar [ ] e
tampouco impe uma obrigao ao governo de transmitir [ ] informaes ao indivduo.
65
Ao usar as palavras, em circunstncias como aquelas do caso em questo, a Corte no descartou
por completo a possibilidade de um direito a informao decorrente do Artigo 10. Contudo, esses casos
encerram uma ampla gama de diferentes padres factuais de tal modo que, considerados de forma
coletiva, a rejeio de um direito de acesso a informao baseado no Artigo 10 em todos eles apresenta
54 Claude Reyes and Others v. Chile, 19 de setembro de 2006, Srie C No. 151, 77 (Corte Interamericana de Direitos Humanos). Disponvel em:
<http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_151_ing.doc>.
55 Idem, 88 e 92.
56 Ibid., 174.
57 26 de maro de 1987, Pedido No. 9248/81, 9 EHRR 433.
58 7 de julho de 1989, Pedido No. 10454/83, 12 EHRR 36.
59 19 de fevereiro de 1998, Pedido No. 14967/89.
60 9 de junho de 1998, Pedidos No. 21825/93 e 23414/94.
61 13 de fevereiro de 2003, Pedido No. 42326/98.
62 15 de junho de 2004, Pedidos No. 73562/01, 73565/01, 73712/01, 73744/01, 73972/01 e 73973/01.
63 19 de outubro de 2005, Pedido No. 32555/96.
64 Nem o caso McGinley e nem o caso Odivre envolveram queixas conforme o Artigo 10. Em vez disso, os dois casos se basearam em outros
artigos, inclusive o Artigo 8.
65 Leander, 74.
17
uma barreira considervel a essa reivindicao. Como declarou uma Grande Cmera da Corte sobre o
caso Roche, ao rejeitar a reivindicao de um direito de acesso a informao conforme o Artigo 10: No
h razo alguma para deixar de aplicar essa jurisprudncia estabelecida.
66
Entretanto, a Corte no se recusou a reconhecer um direito de reparao nesses casos. Em vez disso,
constatou que a negao do acesso s informaes em questo constitua uma violao do direito vida
privada e/ou familiar, garantido pelo Artigo 8 da Conveno.
67
Na maioria desses casos, a Corte sentenciou
que no havia interferncia no direito de respeito vida privada e familiar, mas que o Artigo 8 impunha
uma obrigao positiva aos Estados, visando assegurar o respeito a esses direitos:
Embora o Artigo 8 tenha como objeto essencial a proteo do indivduo contra a interferncia
arbitrria das autoridades pblicas, ele no se limita a obrigar o Estado a abster-se da interferncia:
alm do esforo primordialmente negativo, pode haver obrigaes positivas inerentes ao respeito
efetivo vida privada ou familiar.
68
A obrigao positiva pode incluir a concesso de acesso a informao em certos casos.
No primeiro caso, Leander, o postulante foi demitido de um emprego no governo sueco por razes de
segurana nacional, mas teve o acesso informao sobre sua vida privada recusado, mantida em um
cadastro secreto da polcia que havia fornecido o fundamento para a demisso. A Corte entendeu que
o armazenamento e uso da informao, aliados recusa de permitir ao postulante uma oportunidade
de refutar a deciso, constituiram ingerncia em seu direito de respeito vida privada. No entanto, a
interferncia foi justifcada como necessria para proteger a segurana nacional da Sucia.
69
interessante
observar que acabou vindo tona que Leander, na verdade, fora demitido por suas crenas polticas e que
lhe fora oferecido pedido de desculpas e indenizao pelo governo sueco.
No caso Gaskin, o postulante, que, quando criana, estivera sob os cuidados das autoridades locais
no Reino Unido, havia solicitado acesso aos autos do caso sobre ele, mantidos pelo Estado, que lhe
foi recusado. A Corte sentenciou que o postulante tinha o direito de receber informaes necessrias
para saber e compreender sua infncia e seu desenvolvimento infantil, embora houvesse a necessidade
de conciliar isso com os interesses de confdencialidade dos terceiros que haviam contribudo com as
informaes. Cabe notar que esta situao imps uma obrigao positiva ao governo, para estabelecer
uma autoridade independente para decidir se o acesso deveria ter sido concedido, caso um terceiro no
houvesse contribudo ou caso houvesse recusado consentimento para fazer a revelao. Como o governo
no fzera isso, os direitos do postulante foram violados.
70
No caso Guerra, os postulantes, que moravam perto de uma fbrica qumica de alto risco, fzeram
queixa de que as autoridades locais na Itlia no lhes haviam fornecido informaes sobre os riscos
da poluio e de como proceder na eventualidade de um grande acidente. A Corte julgou que graves
problemas ambientais podem afetar o bem-estar dos indivduos e impedir que desfrutem de suas casas,
interferindo assim em seu direito vida privada e familiar. Em decorrncia disso, as autoridades italianas
tinham uma obrigao positiva de fornecer aos postulantes as informaes necessrias para avaliar
os riscos de residir em uma cidade prxima a uma fbrica qumica de alto risco. O no fornecimento
das informaes essenciais aos postulantes constituiu violao de seus direitos conforme o Artigo 8.
71

A deciso teve signifcado especial j que parece que o Estado, na verdade, no detinha as informaes
solicitadas, de modo que precisaria procur-las e colet-las.
No caso McGinley e Egan, os postulantes haviam sido expostos a radiao durante testes nucleares nas
Ilhas Christmas e reivindicaram o direito de acesso a registros relativos aos riscos em potencial sade
dessa exposio. A Corte decidiu que os postulantes tinham, sim, direito de acesso s informaes em
66 Roche, 172
67 No caso Srbu, no havia ligao com a reivindicao de acesso a informao.
68 Guerra, 58.
69 Leander, 48, 67.
70 Gaskin, 49.
71 Guerra, 60.
18
questo conforme os Artigos 6 e 8 da ECHR, relativos, respectivamente, ao direito justa audincia e ao
respeito vida privada e familiar. Entretanto, o governo havia cumprido com suas obrigaes positivas por
meio do estabelecimento de um processo em que disponibilizou o acesso a informao, mas que no foi
utilizado pelos postulantes.
72
No caso Odivre, a questo era o acesso informao sobre a me biolgica do postulante. A Corte aceitou
que este caso era abrangido pelo direito vida privada, conforme garantido pelo Artigo 8, mas determinou
que a recusa, por parte das autoridades francesas, de fornecer as informaes representava um equilbrio
apropriado entre os interesses do postulante e os interesses de sua me que havia expressamente
procurado manter sua identidade em segredo.
73
J o caso Srbu foi ligeiramente diferente dos outros casos, na medida em que a solicitao de acesso
a informao era efetivamente secundria em relao queixa principal sobre a no aplicao, por
parte do Estado, de uma deciso interna de pagamento retroativo a que os postulantes tinham direito. A
deciso interna em que o direito ao pagamento retroativo se baseava fora classifcada de confdencial
e aos postulantes foi negado o acesso a ela. No obstante, um tribunal nacional concedeu a cada um
dos postulantes o pagamento retroativo que lhes era devido, porm o governo simplesmente recusou-se
a pagar-lhes, o que resultou em violao razoavelmente bvia do Artigo 6 que garante o direito a uma
audincia pblica justa.
No caso Roche, que, assim como o caso McGinley e Egan, envolvia queixas de problemas mdicos
decorrentes de testes militares, a Corte sentenciou que o Artigo 6 da ECHR, relativo justa audincia,
no era aplicvel.
74
Contudo, o Artigo 8 era e, neste caso, a Corte determinou que ocorrera violao do
direito j que o governo no dispunha de argumentos razoveis para se recusar a revelar as informaes.
Cumpre observar que a Corte decidiu que diversas revelaes que foram feitas em resposta a solicitaes
do postulante no constituam o tipo de processo de divulgao estruturado previsto pelo Artigo 8.
75

Parece que isso eleva o status do direito alm das prprias instncias reconhecidas anteriormente.
Muito embora essas decises da Corte Europeia reconheam um direito de acesso a informao, elas
so problemticas. Primeiro, a Corte procedeu com cautela, deixando claro que suas decises se
restringiam aos fatos de cada caso e no deveriam ser consideradas como instauradoras de um princpio
geral.
76
Em segundo lugar e mais problemtico , fundamentar-se no direito de respeito vida privada
e/ou familiar impe srias limitaes ao alcance do direito de acesso a informao. Isso fca evidente
observando-se o caso Guerra, visto como um avano considervel ao julgar, como o fez a Corte, que
graves problemas ambientais afetariam o direito dos postulantes no respeito a suas vidas privadas e
familiares. Muito embora a Corte tivesse dado esse salto no caso Guerra, com base em consideraes
no convencionais de justia e democracia, esse enfoque muito pouco satisfatrio. Ademais, ele vai,
fundamentalmente, de encontro noo de um direito a informao conforme expresso por outros atores
internacionais, no condicionado privao de outro direito. Na realidade, parece que a Corte colocou-
se em posio defensiva ao se recusar a fundamentar o direito a informao no Artigo 10.
Ao mesmo tempo, h indicaes de que a Corte pode estar mudando sua abordagem. No caso Sdrueni
Jihoesk Matky versus Repblica Tcheca,
77
a Corte determinou que uma recusa de se propiciar acesso
a informao representou interferncia no direito de liberdade de expresso, conforme previsto no Artigo
10 da ECHR. A deciso incluiu a citao do caso Leander reproduzida acima e tambm observou que foi
difcil extrair da ECHR um direito geral para o acesso a documentos administrativos. Contudo, a Corte
tambm observou que o caso envolvia uma solicitao de consulta a documentos administrativos em posse
das autoridades, cujo acesso era previsto nas condies constantes do Artigo 133 da lei sobre construo.
72 McGinley e Egan, 102 a 103.
73 Odivre, 44-49.
74 Roche, 125.
75 Roche, 166.
76 Ver, por exemplo, Gaskin, 37.
77 Deciso de 10 de julho de 2006, Pedido No. 19101/03.
19
Nestas circunstncias, a Corte reconheceu que a recusa de acesso representava interferncia no direito
do postulante de receber informaes.
78
Por fm, a Corte rejeitou o pedido como inadmissvel devido ao fato de que a recusa quanto a revelao
das informaes era condizente com o Artigo 10(2) que permitia restries liberdade de expresso. Em
sua anlise do Artigo 10(2), a Corte fez referncia a diversos fatores, inclusive segurana nacional, s
obrigaes contratuais e necessidade de proteger a confdencialidade do sistema econmico. Porm, o
ponto crucial foi que a recusa constituiu ingerncia, a ser justifcada mediante referncia aos padres de
tais restries previstos no Artigo 10(2). difcil avaliar o que levou a Corte a fazer uma anlise to diferente
neste caso. Em alguns dos outros casos apresentados acima, as informaes no eram efetivamente
mantidas pelo Estado, uma importante diferena em relao aos fatos do caso Matky. Porm, em outros,
o Estado no estava de posse das informaes. Outra possvel diferena foi a presena de uma lei que,
sob certas circunstncias, provia o acesso a informao. No entanto, isso parece ser uma base vacilante
para a evocao ao Artigo 10 diretamente (em oposio, talvez, ao Artigo 10 em conjunto com o Artigo 14,
proibindo a discriminao na aplicao de direitos).
79
Informao em reas especfcas
Informao sobre o meio ambiente
Ao longo dos ltimos 15 anos, cada vez maior o reconhecimento de que o acesso informao sobre
o meio ambiente essencial para o desenvolvimento sustentvel e a efetiva participao pblica na
governana ambiental. A questo foi abordada de forma substantiva no Princpio 10 da Declarao do Rio,
em 1992, sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento:
A melhor forma de se lidar com as questes ambientais com a participao de todos os cidados e
cidads envolvidos. Em nvel nacional, cada indivduo dever ter acesso apropriado a informaes
sobre materiais e atividades perigosas em suas comunidades, e a oportunidade de participar de
processos decisrios [...].
80
Em 1998, em continuidade Declarao do Rio, os Estados-membros da Comisso Econmica das Naes
Unidas para a Europa (UNECE) e a Unio Europeia assinaram, com fora de lei, a Conveno sobre Acesso
a Informao, Participao Pblica nos Processos Decisrios e Acesso Justia em Matria Ambiental (a
Conveno de Aarhus).
81
O prembulo, que apresenta a justifcativa da Conveno, declara em parte:
Considerando que, para poder fazer valer [o direito a viver em um meio ambiente limpo] cidados e
cidads precisam ter acesso a informao [ ]
Reconhecendo que, no campo do meio ambiente, a melhoria no acesso a informao e participao
pblica no processo decisrio melhora a qualidade e a implementao das decises, contribui
para a conscientizao pblica para as questes ambientais, oferece ao pblico a oportunidade
78 O julgamento original francs diz o seguinte: Na ocasio, a postulante solicitou a consulta a documentos administrativos que estavam
disposio das autoridades e cujo acesso era possvel nas condies previstas no artigo 133 da lei da construo, que foi contestada pela
postulante. Nessas condies, o Tribunal admite que a recusa da referida solicitao constituiu ingerncia do direito da postulante de receber
informaes.
79 Para uma interessante anlise do caso, ver HINS, W.; VOORHOOF, D. Access to State-Held Information as a Fundamental Right under the
European Convention on Human Rights.
Disponvel em: <www.ivir.nl/publications/hins/EuConst_Hins_Voorhoof.pdf>.
80 Doc. da ONU A/Conf.151/26 (v. 1).
81 Doc. da ONU ECE/CEP/43, adotado na Quarta Conferncia Ministerial no processo Meio ambiente para a Europa, 25 de junho de 1998, com
entrada em vigor em 30 de outubro de 2001. Em setembro de 2007, a Conveno tinha 41 partes. O texto da Conveno em diversos idiomas
est disponvel em: <http://www.unece.org/env/pp/ treatytext.htm>.
20
de manifestar suas preocupaes e permite s autoridades pblicas a devida considerao destas
preocupaes [ ].
A Conveno que entrou em vigor em outubro de 2001 obriga os Estados-membros a tomar medidas
legais para a implementao de suas disposies sobre o acesso a informaes ambientais.
82
A maioria
dessas disposies apresentada no Artigo 4, que comea com a seguinte afrmao:
(1) Cada Parte dever assegurar que [ ] autoridades pblicas, em resposta a uma solicitao de infor-
maes ambientais, disponibilizem as referidas informaes aos cidados e cidads [ ]
(a) Sem que um interesse tenha sido declarado.
A Conveno reconhece o acesso informao como parte do direito de se viver em um meio ambiente
saudvel,
83
e no como um direito independente. Contudo, trata-se do primeiro instrumento internacional
com fora de lei a estipular claros padres sobre o direito a informao. Entre outras coisas, ele exige que
os Estados adotem defnies amplas de informaes ambientais e autoridade pblica,
84
com o intuito
de submeter as excees a um teste de interesse pblico
85
e de instituir um rgo independente com
poder de examinar eventuais recusas de divulgao de informaes.
86
Tal reconhecimento representa um
avano muito positivo em termos de estabelecimento do direito a informao.
Uma srie de instrumentos especfcos obriga a divulgao de informaes sobre organismos gene-
ticamente modifcados (OGMs), que tm sido objeto notrio de preocupao pblica. Por exemplo, o
Protocolo de Cartagena sobre Biossegurana da Conveno sobre Diversidade Biolgica
87
determina
que os Estados-partes promovam e facilitem a conscientizao, educao e participao do povo no que
se refere transferncia, manuseio e uso seguros de OGMs. Em termos especfcos, os Estados tm a
obrigao de:
Esforar-se para assegurar que a conscientizao e a educao do povo englobem o acesso a
informaes sobre organismos vivos modifcados, identifcados de acordo com este Protocolo, que
podem ser importados.
88
Uma diretiva da Unio Europeia sobre a liberao de OGMs no meio ambiente
89
exige que os Estados-
membros forneam informaes pblicas sobre essas liberaes. Antes da comercializao de quaisquer
OGMs, necessrio fazer uma notifcao que contenha informaes detalhadas sobre o produto, e a
autoridade competente, no mbito do Estado em que se pretende comercializar o produto, dever produzir
uma avaliao, indicando se o OGM deve ser comercializado e a que condies dever obedecer. O pblico
dever receber uma sntese da notifcao com a parte da avaliao descrita anteriormente, com prazo
de 30 dias para apresentao de comentrios.
90
As informaes confdenciais sero protegidas, mas isso
no dever incluir descries gerais do OGM, o nome e endereo da entidade emissora da notifcao, o
local ou fnalidade e usos pretendidos para liberao, mtodos de monitoramento e planos de respostas
emergenciais e avaliaes de risco ambiental.
91
82 Idem, Artigo 3(1).
83 Ibid., Artigo 1.
84 Ibid., Artigos 2(2)-(3).
85 Ibid., Artigo 4 (4).
86 Ibid., Artigo 9.
87 ICCP, EM-I/3. Em novembro de 2007, o Protocolo tinha 143 partes e outros 17 signatrios. Disponvel em: <http://www.cbd.int/biosafety/
protocol.shtml>.
88 Artigo 23(1)(b).
89 Diretiva 2001/18/EC do Parlamento e Conselho Europeus de 12 de maro de 2001 sobre a liberao deliberada no meio ambiente de organismos
geneticamente modifcados e Diretiva de rejeio do Conselho 90/220/EEC. Disponvel em: <http://ec.europa.eu/ environment/biotechnology/
pdf/dir2001_18.pdf>.
90 Artigo 24, em conjunto com os Artigos 13 e 14(3)(a).
91 Artigo 25.
21
Em um episdio semelhante, a Unio Africana emitiu um projeto de legislao modelo sobre biotecnologia
e segurana. Quando houver um pedido de liberao de OGMs, as autoridades do Estado tm a obrigao
de disponibilizar ao pblico informaes relevantes inclusive o nome do requerente, o tipo de cultura
geneticamente modifcada em questo e seu local , sujeito a interesses de confdencialidade, mais uma
vez excluindo-se os tipos de informaes indicadas na diretiva da Unio Europeia.
92
Informao sobre direitos humanos
Houve tambm iniciativas na comunidade internacional para reconhecer especifcamente o direito a
informao em relao aos direitos humanos. Em 1998, a Assembleia Geral da ONU adotou a Declarao
sobre o Direito e a Responsabilidade dos Indivduos, Grupos e rgos da Sociedade de Promover e Proteger
os Direitos Humanos e as Liberdades Fundamentais Reconhecidos Universalmente [os defensores da
Declarao dos Direitos Humanos].
93
O Artigo 6 dispe especifcamente sobre o acesso informao
sobre direitos humanos:
Todos tm o direito, individualmente e em associao:
(a) De saber, buscar, obter, receber e deter informaes sobre todos os direitos humanos e liberdades
fundamentais, inclusive o acesso informao relativa ao modo como esses direitos e liberdades so
efetivados nos sistemas legislativos, judicirios e administrativos nacionais;
(b) Conforme o disposto nos instrumentos sobre direitos humanos e outros instrumentos internacionais
aplicveis, de publicar, transmitir ou divulgar livremente informaes e conhecimento sobre todos
os direitos humanos e liberdades fundamentais [ ]
O Artigo 6 reconhece que o direito ao saber, de buscar, obter, receber, deter e de divulgar informaes
sobre direitos humanos fundamental para a efetiva promoo e proteo dos direitos humanos.
Essas disposies visam, em sua maioria, assegurar o acesso informao de posse do Estado em
relao a direitos humanos e evitar o abuso destes direitos, bem como o direito de divulgar este tipo de
informao. No entanto, elas sugerem uma obrigao mais profunda, obrigao esta que o ARTIGO 19 h
muito defende, ou seja, que os Estados tenham uma obrigao positiva e substantiva nesta rea, inclusive
a garantia da disponibilidade de informaes sobre violaes dos direitos humanos. Por exemplo, isto
sinalizado pela palavra saber no Artigo 6(a). O ARTIGO 19 defendeu a tese, por exemplo, de que o
direito de liberdade de expresso: h muito reconhecido como crucial na promoo da prestao de
contas e participao democrticas, tambm cria uma obrigao para os governos no sentido de facilitar
a descoberta de informaes sobre violaes passadas dos direitos humanos.
94
Em outras palavras: no
basta aos indivduos o mero acesso a quaisquer informaes que o Estado j possua. O Estado precisa
tambm assegurar a pronta disponibilidade de informaes sobre violaes passadas dos direitos humanos,
inclusive por meio de sua coleta, composio, preservao e divulgao, nos casos necessrios.
O direito a verdade tambm comeou a ser reconhecido por tribunais internacionais. No caso Barrios
Altos versus Peru,
95
por exemplo, a Corte Interamericana de Direitos Humanos tomou medidas para
reconhecer este direito. Observou a forte constatao da Comisso nesse sentido, declarando:
A Comisso alegou que o direito a verdade baseia-se nos artigos 8 e 25 da Conveno [garantia do
direito a julgamento justo e do direito a proteo judicial para os direitos humanos], na medida em
que ambos so determinantes no estabelecimento judicial dos fatos e circunstncias em torno da
92 OAU. African Model National Law on Safety in Biotechnology, aprovado pelo Conselho de Ministros da Unio Africana em julho de 2001. Ver
Artigos 5 e 12. Disponvel em: <http://www.africabio. com/policies/MODEL%20LAW%20ON%20BIOSAFETY_ff.htm>.
93 Resoluo 53/144, de 8 de maro de 1999.
94 Who Wants to Forget? Truth and Access to Information about Past Human Rights Violations (Londres: ARTICLE 19, 2000), p. 5. Disponvel
em: <http://www.article19.org/pdfs/ publications/freedom-of-information-truth-commissions.pdf>.
95 14 de maro de 2001, Srie C, No. 75.
22
violao de um direito fundamental. Tambm indicou que este direito derivado do Artigo 13(1) da
Conveno [garantia da liberdade de expresso], porque este artigo reconhece o direito busca e ao
recebimento de informaes. Com relao a esse artigo, a Comisso acrescentou que o Estado tem a
obrigao positiva de garantir informaes essenciais para preservar os direitos das vtimas e para
assegurar a transparncia na administrao pblica e na proteo dos direitos humanos.
96
A Corte no chegou a esse ponto, mas observou o seguinte:
Nas circunstncias do caso em questo, o direito a verdade est contido no direito da vtima ou
de parente prximo de obter esclarecimentos sobre os eventos da violao dos direitos humanos
e as responsabilidades correspondentes dos rgos competentes do Estado, pela investigao e
processos judiciais previstos nos Artigos 8 e 25 da Conveno.
97
O caso Guerra no mbito da Corte Europeia de Direitos Humanos tambm representa um passo importante
nessa direo. Embora as informaes envolvidas no tenham sido formalmente classifcadas como
relacionadas a direitos humanos, muitos diriam que informaes sobre riscos ambientais enquadram-se,
sim, nesta categoria. importante notar que a Corte reconheceu uma obrigao do Estado de fornecer
informaes acerca de matrias de importncia pblica.
O direito participao poltica
O direito internacional garante aos cidado e cidads o direito a participao nos assuntos polticos. Por
exemplo, o Artigo 25 do ICCPR garante o direito dos cidados e cidads de tomar parte da conduo
dos assuntos pblicos, por meios diretos ou de representantes livremente escolhidos bem como de,
especifcamente, votar em eleies peridicas que garantam a livre expresso da vontade dos eleitores.
98
Claro est que o livre fuxo de informaes essencial para incentivar a participao dos indivduos.
O ARTIGO 19 classifcou a informao de oxignio da democracia.
99
O Relatrio do Pnud sobre
Desenvolvimento Humano de 2002, Aprofundar a Democracia em um Mundo Fragmentado apresenta o
debate fundamentado como o fuido vital das democracias e afrma:
possvel que nenhuma reforma seja to signifcativa para fazer as instituies democrticas
funcionarem quanto a reforma da mdia: a construo de meios de comunicao diversos e pluralistas
livres e independentes, que alcancem acesso e divulgao em massa, e que apresentem informaes
precisas e imparciais.
100
Isso tambm foi reconhecido pelos tribunais internacionais. A CIDH observou que uma sociedade que no
bem informada no uma sociedade verdadeiramente livre.
101
A Corte Europeia de Direitos Humanos
declarou reiteradas vezes:
A liberdade de expresso constitui um dos fundamentos de uma sociedade [democrtica], uma das
condies bsicas de seu progresso e do desenvolvimento de todo homem.
102
96 45.
97 48.
98 Ver tambm Artigo 23 da CADH.
99 The Publics Right to Know: Principles on Freedom of Information Legislation (Londres: junho de 1999), Prefcio.
100 PNUD. Relatrio sobre Desenvolvimento Humano, 2002: aprofundar a democracia em um mundo fragmentado, New York: Oxford University
Press, 2002. p. 75. Disponvel em: <http://hdr. undp.org/reports/global/2002/en/>.
101 Compulsory Membership in an Association Prescribed by Law for the Practice of Journalism, nota 55, 70.
102 Ver, por exemplo, Handyside v. United Kingdom, de 7 de dezembro de 1976, Pedido No. 5493/72, 49.
23
E acrescentou:
A liberdade de imprensa proporciona ao povo um dos melhores meios de descobrir e formar opinio
sobre as ideias e posturas de seus lderes polticos. Em particular, d aos polticos a oportunidade
de refetir e comentar acerca das preocupaes da opinio pblica; permite, assim, que todos
participem do livre debate poltico situado bem no cerne do conceito de sociedade democrtica.
103
O Comit de Direitos Humanos da ONU tambm destacou a importncia da liberdade de expresso para
o processo poltico:
A livre comunicao de informaes e ideias sobre questes pblicas e polticas entre os cidados
e cidads, os candidatos e os representantes eleitos essencial.
104
Em episdio de grande relevncia na Austrlia, os tribunais descobriram um direito implcito liberdade
de comunicao poltica, baseado no sistema democrtico de governo, muito embora a constituio no
inclusse uma declarao de direitos ou proteo explcita dos direitos humanos.
105
Em sua maior parte, essas decises no se referem, especifcamente, ao direito a informao ou ao
direito de obter informaes de rgos pblicos. Paralelamente a isto, parece evidente que no possvel
julgar os atos de um governo que opera em segredo ou participar dos assuntos pblicos, na ausncia de
acesso informao mantida por rgos pblicos. Como a Suprema Corte da ndia declarou, ao descobrir
o direito informao como parte da garantia geral da liberdade de expresso:
Quando uma sociedade opta por aceitar a democracia como o credo de sua f, elementar que o
povo saiba o que o seu governo est fazendo.
106
Isso constitui, portanto, uma forte base suplementar para a noo de direito a informao.
A luta contra a corrupo
A necessidade de acesso informao sob o controle de rgos pblicos como ferramenta para ajudar
no enfrentamento do srio e difcil problema do combate corrupo possui amplo reconhecimento. Em
2003, a publicao anual da Transparncia Internacional, o relatrio sobre a corrupo global, trouxe
um especial sobre o acesso a informao, destacando sua importncia no combate corrupo.
107
Na
introduo do relatrio, Eigen observa que o acesso a informao talvez a mais importante arma contra
a corrupo.
108
Essa idia, atualmente, encontra expresso formal na Conveno da ONU contra a corrupo.
109
A Con-
veno est repleta de referncias transparncia e abertura. Em diversos pontos, o documento urge
os Estados-partes a assegurar a transparncia pblica em termos gerais (Artigos 5(1) e 10(a)), abertura
103 Castells v. Spain, de 24 de abril de 1992, Pedido No. 11798/85, 43.
104 Comentrio Geral do Comit de direitos humanos da ONU 25, de 12 de julho de 1996.
105 Ver Australian Capital Television v. The Commonwealth; State of New South Wales v. The Commonwealth (1992) 177 CLR 106 (Tribunal
Superior) e Nationwide News Pty Ltd v. Wills (1992) 108 ALR 681 (Tribunal Superior).
106 S.P. Gupta v. Presidente da ndia [1982] AIR (SC) 149, p. 232.
107 TRANSPARENCY INTERNATIONAL. Global Corruption Report 2003: special focus: access to information. London: Profle Books,
2003.
108 Idem, p. 6.
109 Resoluo da Assembleia Geral da ONU 58/4, de 31 de outubro de 2003, com entrada em vigor em 14 de dezembro de 2005. No momento da
escritura deste livro, a Conveno tinha 104 Estados-Partes e 140 signatrios. Ver <http://www.unodc.org/unodc/en/treaties/CAC/signatories.
html>. O texto da Conveno est disponvel em: <http://www.unodc.org/unodc/en/treaties/CAC/index.html>. O Conselho da Europa tambm
adotou uma Conveno do Direito Civil sobre a Corrupo, em 4 de novembro de 1999, ETS No. 174 e uma Conveno do Direito Penal sobre
a Corrupo, em 27 de janeiro de1999, ETS No. 173, muito embora nenhum dos dois documentos dispe sobre o acesso pblico a informao.
De modo semelhante, a Conveno Interamericana contra a Corrupo de 1996 no prev o acesso a informao.
em relao aos funcionrios pblicos e ao fnanciamento de candidaturas polticas (Artigos 7(1)(a) e (3)),
e transparncia nas licitaes e fnanas pblicas (artigos 9(1)(a) e (2)). Cabe notar que as disposies
da Conveno sobre a participao do povo esto, quase inteiramente, voltadas para questes de
transparncia e informao (Artigo 13). Tambm possui uma disposio sobre abertura das empresas
(Artigo 12(2)(c)).
O Artigo 10 da Conveno estipula o seguinte:
Cada Estado-parte dever [ ] tomar as medidas necessrias para aumentar a transparncia em sua
administrao pblica [ ] Tais medidas podero incluir, inter alia:
(a) Adoo de procedimentos ou regulamentos que permitam aos membros do pblico em geral
obter, conforme o caso, informaes sobre a organizao, funcionamento e processos decisrios
de sua administrao pblica, com a devida considerao da proteo da privacidade e de dados
pessoais, em decises e atos legais que digam respeito aos membros do pblico;
De modo semelhante, Conveno da Unio Africana sobre a Preveno e Combate Corrupo, adotada
em 2003,
110
dispe o seguinte no Artigo 9:
Cada Estado-parte dever adotar medidas legislativas e outras a fm de efetivar o direito de acesso
a qualquer informao necessria ao auxlio luta contra a corrupo e crimes afns.
Isso respaldado por uma srie de outras referncias transparncia nos assuntos pblicos, inclusive
um chamado para que a mdia receba acesso informao em casos de corrupo e crimes afns
(Artigo 12(4)).
Desenvolvimentos nacionais
A proposio de que o direito a informao constitui um direito humano fundamental conta com forte
respaldo em uma srie de acontecimentos em nvel nacional. Em diversos pases, o direito a informao
possui reconhecimento constitucional especfco, ao passo que, em outros, tribunais de destaque
interpretam garantias gerais de liberdade de expresso como englobando um direito a informao. Este
ltimo de especial importncia, posto que as interpretaes nacionais de garantias constitucionais
de liberdade de expresso tm certa relevncia para a compreenso do contedo de seus homlogos
internacionais. A importncia do direito a informao tambm fca evidenciada em uma fortssima
tendncia global no intuito da adoo de leis nacionais que efetivam este direito.
Interpretao constitucional
Uma srie de tribunais de alta instncia em pases de todo o mundo considera que o direito de acesso a
informao protegido por uma garantia constitucional geral de liberdade de expresso. Ainda em 1969, a
Suprema Corte do Japo determinou, em dois casos de alta repercusso, o princpio de que o shiru kenri
(o direito a saber) protegido pela garantia de liberdade de expresso no Artigo 21 da Constituio.
111
Em 1982, a Suprema Corte da ndia, em um caso envolvendo a recusa do governo de liberar informaes
relativas a transferncias e dispensas de juzes, deliberou que o acesso a informaes governamentais
110 Disponvel em: <http://www.africa-union.org/Offcial_documents/Treaties_%20Conventions_%20Protocols/Convention%20on%20
Combating% 20Corruption.pdf>. Em outubro de 2007, a Conveno havia sido ratifcada por 24 pases. Entrou em vigor em agosto de 2006.
111 REPETA; LAWRENCE. Local Government Disclosure Systems in Japan. [Japan]: Bureau Nacional de Pesquisa Asitica, out. 1999. (Trabalho; 16). p.
3.
24
25
era uma parte essencial do direito fundamental de liberdade de opinio e expresso, garantido pelo Artigo
19 da Constituio:
O conceito de governo aberto a emanao direta do direito de saber, que parece implcito ao direito de
liberdade de opinio e expresso garantido pelo Artigo 19(1)(a). Portanto, divulgaes de informaes
relativas ao funcionamento do governo precisam ser a regra, e o sigilo uma exceo justifcada somente
quando uma condio do mximo rigor de interesse pblico assim o exigir. A abordagem da Corte
deve ser para atenuar a rea de sigilo o mximo possvel em consonncia com o requisito de interesse
pblico, tendo-se em mente sempre que a divulgao tambm serve a importante aspecto do interesse
pblico.
112
Na Coreia do Sul, a Corte Constitucional sentenciou em dois casos seminais, em 1989 e 1991, que havia
um direito ao saber inerente garantia de liberdade de expresso no Artigo 21 da Constituio e que,
em determinadas circunstncias, o direito pode ser violado, quando autoridades do governo se recusarem
a divulgar documentos solicitados.
113
Em uma deciso de agosto de 2007, a Corte Constitucional do Chile determinou que o direito de acesso
informao sob o controle de autoridades pblicas era protegido por uma garantia geral de liberdade
de expresso. Em um caso baseado em um pedido de informaes sob o controle do Departamento de
Alfndega, feito por uma empresa privada, a Corte decidiu que os rgos pblicos deviam, primeiro,
consultar os terceiros interessados antes de negar o fornecimento de informaes sob seu controle.
Tambm determinou que o interesse pblico geral na divulgao precisava ser levado em considerao,
antes que quaisquer recusas de divulgao pudessem ser justifcadas.
114
Em alguns pases, os tribunais nacionais tm sido relutantes em aceitar que a garantia de liberdade de
expresso inclua o direito de acesso informao sob o controle do Estado. A Suprema Corte dos EUA,
por exemplo, determinou que a Primeira Emenda Constituio, que garante a liberdade de expresso e
imprensa, no [estipula] um direito de acesso a informaes governamentais ou fontes de informaes
no mbito do controle do governo.
115
Entretanto, isso pode ser porque a Primeira Emenda formulada
em termos exclusivamente negativos, exigindo que o Congresso abstenha-se de adotar quaisquer leis
que restrinjam a liberdade de expresso.
116
A proteo internacional, e principalmente constitucional, da
liberdade de expresso de natureza mais positiva, reconhecendo que, em alguns casos, a interveno do
Estado necessria para assegurar, na prtica, o respeito a este direito democrtico bsico.
Disposies constitucionais especcas
As constituies de um nmero crescente de pases estipulam proteo especfca ao direito a informao.
A Sucia oferece um exemplo interessante, j que sua Lei de Liberdade de Imprensa, adotada em 1766,
tem fora constitucional. Esta lei contm disposies abrangentes sobre o direito a informao.
117
Nos
ltimos dez anos, vrios pases que, recentemente, adotaram sistemas multipartidrios ou que esto
em transio para a democracia, incluram de forma explcita o direito ao direito informao em suas
constituies. Alguns exemplos de diferentes regies do mundo incluem a Bulgria (Constituio de 1991,
Artigo 41), Estnia (Constituio de 1992, Artigo 44), Hungria (Constituio de 1949, Artigo 61(1)), Litunia
(Constituio de 1992, Artigo 25(5)), Malawi (Constituio de 1994, Artigo 37), Mxico (Constituio de 1917,
112 S.P. Gupta v. Presidente da ndia, nota 109, p. 234.
113 SUNG Nak-in. Relatrio de Pas da Coria (Sumrio em ingls). In: CONFERNCIA ASITICA SOBRE SOCIEDADE CIVIL E ACESSO A
INFORMAES MANTIDAS PELO GOVERNO, Tquio, Japo, 13 e 14 de abril de 2001. Anais... Tquio: Governo do Japo, 2001.
114 Casas Cordero et al v. Servio de Aduana Nacional. Uma verso em espanhol da deciso. Disponvel em: <http://www.justiceinitiative.org/db/
resource2?res_id=103745>.
115 Houchins v. KQED, Inc., 438 US 1 (1978). p. 15.
116 A parte relevante da Primeira Emenda afrma: O Congresso no far leis [] que limitem a liberdade de expresso ou imprensa ou, ainda, do
direito do povo de associar-se pacifcamente, e de requerer do Governo reparos contra injustias.
117 Ver o captulo sobre a Sucia.
26
Artigo 6), Filipinas (Constituio de 1987, Artigo III(7)), Polnia (Constituio de 1997, Artigo 61), Romnia
(Constituio de 1991, Artigo 31), frica do Sul (Constituio de 1996, Seo 32) e Tailndia (Constituio
de 2007, Seo 56).
Na Amrica Latina, as constituies tendem a se concentrar em um aspecto importante do direito a
informao, a saber, a petio de habeas data, ou o direito de acesso informao sobre a prpria pessoa,
esteja ela em posse de organizaes pblicas ou privadas e, conforme necessrio, atualizar ou corrigir a
referida informao. Por exemplo, o Artigo 43 da Constituio da Argentina declara:
Toda pessoa dever ter o direito de protocolar uma petio (de habeas data) para ver quaisquer
informaes que os bancos de dados pblicos ou privados contm em relao a ela, e como estas
informaes esto sendo usadas para fornecer materiais para relatrios. Se as informaes forem
falsas ou discriminatrias, a pessoa ter o direito de exigir a sua remoo, confdencialidade ou
atualizao, sem violao da confdencialidade de novas fontes.
A incluso do direito informao entre os direitos e liberdades garantidos pela Constituio clara
indicao de seu status de direito humano fundamental nesses pases. Possui signifcado especial o fato
de que tantas constituies modernas incluam-no como direito garantido, o que ilustra seu crescente
reconhecimento como tal.
Legislao sobre direito informao
As leis de direito a informao que efetivam, na prtica, o direito de acesso a informao existem h
mais de 200 anos, mas poucas tm mais de 20 anos. Contudo, hoje o mundo est sendo varrido por uma
verdadeira onda de legislaes de direito a informao e, nos ltimos quinze anos, vrias dessas leis
foram aprovadas em pases de todas as regies do mundo, enquanto um nmero considervel de outros
pases assumiram o compromisso de adotar leis de direito a informao.
A histria das leis de direito a informao remonta Sucia, onde, conforme observado acima, uma lei
a esse respeito est em vigor desde 1766. Outro pas com um extensor histrico de legislao sobre
direito a informao a Colmbia, cujo Cdigo de Organizao Poltica e Municipal de 1888 permitia aos
indivduos solicitar documentos sob o controle de rgos governamentais ou contidos em arquivos do
governo. Os EUA aprovaram uma lei de direito a informao em 1967, que foi seguida por legislao na
Dinamarca (1970), Noruega (1970), Frana (1978), Pases Baixos (1978), Austrlia (1982), Canad (1982) e
Nova Zelndia (1982).
Um relatrio de 2006 lista 69 pases com leis de direito a informao, juntamente com outros cinco com
regulamentos e normas nacionais de direito a informao.
118
Desde ento, foi adotada uma srie de leis,
incluindo pases como China,
119
Jordnia e Nepal. Agora podemos afrmar que pases de todas as regies
do mundo adotaram leis de direito a informao. H, portanto, uma tendncia global muito expressiva na
inteno de adotar legislao sobre direito a informao. O imperativo crescente de se aprovar legislao
sobre direito a informao um indcio desta situao.
Organizaes intergovernamentais
Os acontecimentos nacionais possuem paralelo na adoo de polticas de divulgao de informaes por
parte de um nmero crescente de organizaes intergovernamentais (OIGs). Muitas OIGs, que, durante a
118 BANISAR, D. Freedom of Information Around the World 2006: a global survey of access to government information laws. [S.l.]: Privacy
International, 2006. Apndice A. Disponvel em: <http://www.privacyinternational.org/foi/foisurvey2006.pdf>.
119 Em termos tcnicos, um regulamento, e no uma lei, mas ainda assim com fora de lei.
27
maior parte de sua existncia, operaram sobretudo em segredo ou divulgavam informaes a seu exclusivo
critrio, esto, agora, reconhecendo a importncia do acesso pblico s informaes sob seu controle. Um
marco notvel nesse processo foi a adoo da Declarao do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento
de 1992, que coloca enorme presso sobre as instituies internacionais para implementarem polticas
sobre a participao do pblico e o acesso a informao.
Desde a adoo da Declarao do Rio, o Banco Mundial
120
e todos os quatro bancos regionais de
desenvolvimento o Banco Interamericano de Desenvolvimento,
121
o Grupo do Banco de Desenvolvimento
Africano,
122
o Banco de Desenvolvimento Asitico
123
e o Banco Europeu de Reconstruo e Desenvolvimento
124

adotaram polticas de divulgao de informaes. Estas polticas, embora sejam primordialmente
falhas no que tange a importantes aspectos, constituem valioso reconhecimento do direito de acesso a
informao. Ademais, uma srie de avaliaes sucessivas na maioria destas instituies levou ampliao
da disponibilidade de informaes ao longo do tempo.
Um movimento da sociedade civil, a Iniciativa pela Transparncia Global (GTI), adotou a Carta de
Transparncia para Instituies Financeiras Internacionais: Exigindo nosso Direito de Saber, defnindo
as demandas da GTI pela abertura das instituies fnanceiras internacionais.
125
Com o passar do tempo,
muitas instituies fnanceiras internacionais esto aceitando ao menos parte dos padres bsicos da
Carta e, gradualmente, alterando suas polticas para aproxim-las desses padres.
Em 1997, o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (Pnud) tambm adotou uma Poltica
de Divulgao de Informaes Pblicas, seguindo o argumento de que a informao imprescindvel
para o desenvolvimento humano sustentvel e tambm para a prestao de contas do Pnud.
126
A Poltica
enumera documentos especfcos que devero ser disponibilizados aos cidados e s cidads e prev uma
presuno geral em favor da divulgao, sujeito a uma srie de excees.
127
No que se refere a processos,
a Poltica estabelece um Painel de Superviso de Informaes e Documentao para Publicao que pode
examinar recusas de divulgao de informaes. O Painel formado por cinco membros trs membros
da equipe profssional do Pnud e dois indivduos do setor de organizaes sem fns lucrativos indicados
pelo administrador do Pnud.
128
Contudo, a implementao tem sido problemtica.
129
Em maio de 2001, o Parlamento Europeu e o Conselho da Unio Europeia adotaram um regulamento
sobre o acesso a documentos do Parlamento, Conselho e Comisso Europeus.
130
O Artigo 2(1) declara:
Qualquer cidado ou cidad da Unio, e qualquer pessoa fsica ou jurdica residente ou com sede em um
Estado-membro, tem direito de acesso aos documentos das instituies, sujeito aos princpios, condies
e limites defnidos neste Regulamento.
120 BANCO MUNDIAL. A poltica do Banco Mundial sobre a divulgao de informaes. Washington, D.C.: Banco Mundial, 2002. Disponvel em:
<http://www1.worldbank.org/operations/disclosure/documents/disclosurepolicy.pdf>.
121 BANCO INTERAMERICANO DE DESENVOLVIMENTO. OP-102 Divulgao de Informaes. [S.l.]: Banco Interamericano de Desenvolvimento,
jan. 2004. Disponvel em: <http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getdocument.aspx?docnum=781675>.
122 GRUPO DO BANCO DE DESENVOLVIMENTO AFRICANO. Poltica de Divulgao de Informaes. [S.l.]: Grupo do Banco de Desenvolvimento
Africano. A ltima verso, intitulada Poltica sobre a Divulgao de Informaes, 2005. Disponvel em: <http://www.afdb.org/pls/portal/docs/
PAGE/ADB_ADMIN_PG/DOCUMENTS/ NEWS/AFDB%20GROUP%20POLICY%20ON%20DISCLOSURE%20OF%20INF ORMATION.
DOC>.
123 BANCO ASITICO DE DESENVOLVIMENTO. Confdencialidade e divulgao de informaes. [S.l.]: Banco Asitico de Desenvolvimento,
mar. 2005. Disponvel em: <http://www.adb.org/Documents/Policies/PCP/PCP-R-Paper. pdf>.
124 BANCO EUROPEU DE RECONSTRUO E DESENVOLVIMENTO. Poltica sobre divulgao de informaes. [S.l.]: Banco Europeu de
Reconstruo e Desenvolvimento, mai. 2006. Disponvel em: <http://www.ebrd.com/about/policies/pip/pip.pdf>.
125 A Carta est disponvel em diversos idiomas em: <http://www.iftransparency.org/activities.shtml?x=44474&als[select]=44474>.
126 PNUD. Poltica sobre divulgao de informaes pblicas. New York: PNUD, 1997. Ver 3. Disponvel em: <http://www.undp.org/idp/>.
127 6, 11 a 15.
128 20 a 23.
129 Ver a crtica da aplicao da poltica pelo ARTIGO 19 em um comunicado de imprensa em: <http://www.article19.org/pdfs/press/undp-
disclosure-policy.pdf>.
130 Regulamento (EC) No. 1049/2001 do Parlamento e do Conselho Europeus de 30 de maio de 2001 relativo ao acesso pblico a documentos
Parlamento, Conselho e Comisso Europeus. Disponvel em: < http://www.europarl.europa.eu/register/pdf/r1049_en.pdf>.
28
O Regulamento possui diversas caractersticas positivas, inclusive uma lista estrita de excees, todas
sujeitas a um teste de nocividade. O Regulamento tambm prev uma avaliao interna de eventuais recusas
de divulgao de informaes, bem como a apelao aos tribunais e/ou ao Ombudsman.
131


No entanto, tambm h problemas com esse Regulamento. Por exemplo, algumas excees-chave no
esto sujeitas a uma anulao em prol do interesse pblico.
132
Ademais, o Regulamento permite a um
estado-membro exigir que outro Estado no revele documentos sem sua aprovao prvia.
133
131 Artigos 7 e 8.
132 Artigo 4(1).
133 Artigos 4(5) e 9. O Regulamento recebeu duras crticas de alguns grupos de fscalizao da liberdade de informao. Ver, por
exemplo, Servio da Ao dos Cidados Europeus, Bureau Ambiental Europeu, Federao Europeia de Jornalistas, Comit
Meijers, e Statewatch, Carta aberta da sociedade civil sobre o novo cdigo de acesso a documentos das instituies da UE, 2
de maio de 2001.
29
Caractersticas de um regime de
direito a informao
Afrmamos, no captulo anterior, que o direito a informao e, em particular, o direito de acesso
informao em posse de rgos pblicos constitui um direito humano fundamental, garantido pelo direito
internacional como um aspecto do direito liberdade de expresso. O presente captulo explora, em
detalhes, um conjunto de padres que devem embasar a legislao sobre direito a informao. Uma
srie de importantes princpios interpretativos foi estabelecida no contexto do direito liberdade de
expresso. Uma compreenso ampliada do contedo especfco do direito a informao pode ser obtida a
partir das diversas declaraes internacionais e veredictos sobre o direito a informao comentados no
captulo anterior. Estas fontes podem ser suplementadas, conforme o caso, pela prtica estabelecida na
comparao do direito a informao.
A garantia geral do direito informao no direito internacional, discutida no captulo anterior, estabelece
uma presuno geral em favor da divulgao de informaes mantidas por rgos pblicos. A implicao
disso que no apenas os Estados devem garantir o direito a informao, mas tambm que sistemas
efcientes devem ser instaurados para efetiv-lo. Observa o Artigo 2(2) da Conveno Internacional sobre
Direitos Civis e Polticos (ICCPR)
134
:
Nos casos ainda no tratados pela legislao e outros dispositivos existentes, cada Estado-parte
da presente Conveno compromete-se a tomar as medidas necessrias, em consonncia com os
processos constitucionais e com o disposto nesta Conveno, para adotar leis e outras medidas que
se faam necessrias para efetivar os direitos reconhecidos na presente Conveno.
A jurisprudncia internacional sobre o direito genrico de liberdade de expresso deixa claro que
medidas positivas podem ser necessrias para a instaurao desse direito. Por exemplo, muitos tribunais
internacionais decidiram que os Estados devem no apenas abster-se de promover ataques contra a
mdia, mas que tambm assumam uma obrigao positiva de impedir a ocorrncia de tais ataques.
135
Foram estabelecidas obrigaes positivas tambm em relao situao de emprego
136
e em vrios outros
134 Resoluo da Assembleia Geral da ONU 2.200A (XXI), de 16 de dezembro de 1966, com entrada em vigor em 23 de maro de 1976.
135 Ver, por exemplo, Commission Nacionale des Droits de lHomme et des Libertes v. Chad, outubro de 1995, Comunicao N 74/92 (Comisso
Africana sobre Direitos Humanos e dos Povos); Miranda v. Mexico, 13 April 1999, Relatrio n 5/99, Caso n 11.739 (Comisso Interamericana
sobre Direitos Humanos) e zgr Gndem v. Turkey, 16 de maro de 2000, Pedido n 23144/93 (Corte Europeia de Direitos Humanos).
136 Ver, por exemplo, Fuentes Bobo v. Spain, 29 de fevereiro de 2000, Pedido n 39293/98 (Corte Europeia de Direitos Humanos); e Wilson and
the NUJ and others v. the United Kingdom, 2 de julho de 2002, Pedidos n 30668/96, 30671/96 e 30678/96 (Corte Europeia de Direitos
Humanos).
30
contextos.
137
Os casos relatados no captulo anterior, estabelecendo um direito a informao, baseavam-
se todos em uma obrigao positiva dos Estados de instituir direitos humanos.
Ao mesmo tempo, o direito a informao permite algumas restries. O Artigo 19(3) do ICCPR declara:
O exerccio dos direitos previstos no pargrafo 2 deste artigo [o direito de liberdade de expresso]
revestido de deveres e responsabilidades especiais. Portanto, ele pode fcar sujeito a certas
restries, que devero limitar-se quelas previstas em lei e necessrias:
(a) Pelo respeito aos direitos ou reputaes de outrem;
(b) Pela proteo da segurana nacional ou da ordem pblica (order public), ou da sade pblica
ou da moral.
Regras semelhantes sobre as restries so reconhecidas em tratados regionais sobre direitos humanos
e em diversas constituies nacionais. Segundo esta disposio, as restries devem passar por rigoroso
teste tripartite.
138
A jurisprudncia internacional deixa claro que o teste apresenta um elevado padro
que qualquer interferncia deve superar. A Corte Europeia de Direitos Humanos, por exemplo, declarou
o seguinte:
A liberdade de expresso, conforme consagrada no Artigo 10, est sujeita a uma srie de excees.
No obstante, precisa ser interpretada de forma estrita e a necessidade de eventuais restries
precisa ser determinada de forma convincente.
139
Em primeiro lugar, quaisquer restries ao direito a informao precisam ser respaldadas pela lei. No
so legtimas as restries desprovidas de fundamento legal por serem decorrentes, por exemplo,
do mero exerccio da discricionariedade administrativa. Esta condio somente atendida quando a lei
em questo acessvel. Alm disso, ela precisa ser formulada com sufciente preciso para permitir
ao cidado ou cidad regular sua conduta.
140
.

Regras indevidamente vagas ou regras que permitem
discricionariedade excessiva na sua implementao no estaro de acordo com o critrio. Em segundo,
a restrio precisa seguir um objetivo legtimo listado no Artigo 19(3) do ICCPR. Esta lista exclusiva,
embora bastante ampla, de modo que as restries que visem outras metas, como, por exemplo, impedir
o constrangimento do governo, sejam ilegtimas.
Por ltimo, a restrio deve ser necessria para assegurar a proteo da meta daquele objetivo. Os
tribunais internacionais determinaram que a palavra necessrio(a) signifca que a restrio deve
responder a uma necessidade social premente relativa restrio. Os motivos apresentados pelo Estado
para justifcar a restrio precisam ser relevantes e sufcientes, e a restrio precisa ser proporcional
meta almejada.
141
As restries que extrapolam aquilo que necessrio, como por exemplo tornando
mais sigilosas as informaes do que estritamente necessrio para proteger a meta legtima, no sero
aprovadas nesta parte do teste. Alm do mais, as restries precisam ser cuidadosamente elaboradas
de modo a restringir o menos possvel a abrangncia desse direito. A abordagem em que a meta pode ser
protegida por meios menos intrusivos deve ter preferncia.
Uma srie de padres e declaraes internacionais citados anteriormente proporciona valiosa compre-
enso do exato contedo do direito a informao, acima desses princpios gerais. Em seu Relatrio
Anual de 2000, o Relator Especial da ONU sobre Liberdade de Opinio e Expresso apresentou, de forma
137 Ver, por exemplo, Vgt Verein gegen Tierfabriken v. Switzerland, 28 de junho de 2001, Pedido n 24699/94 (Corte Europeia de Direitos Humanos);
Vereinigung Demokratischer Soldaten sterreichs and Gubi v. Austria, 19 de dezembro de 1994, Pedido n 15153/89 (Corte Europeia de Direitos
Humanos); e Platform rtze fur das Leben v. Austria, 25 de maio de 1988, Pedido n 10126/82 (Corte Europeia de Direitos Humanos).
138 Ver Mukong v. Cameroon, 21 de julho de 1994, Comunicao n 458/1991 (Comit de Direitos Humanos da ONU), para. 9.7.
139 Thorgeirson v. Iceland, 25 de junho de 1992, Pedido n 13778/88, para. 63.
140 The Sunday Times v. United Kingdom, 26 de abril de 1979, Pedido n 13166/87, 2 EHRR 245, para. 49 (Corte Europeia de Direitos
Humanos).
141 Lingens v. Austria, 8 de julho de 1986, Pedido n 9815/82, 8 EHRR 407, paras. 39-40 (Corte Europeia de Direitos Humanos).
31
detalhada, os padres a serem observados pela legislao de direito a informao (Padres da ONU).
142
A Recomendao de 2002 do Comit de Ministros do Conselho da Europa (Recomendao do CdE) at
mais detalhada, oferecendo, por exemplo, uma lista das metas legtimas que podem justifcar excees ao
direito de acesso.
143
Outros documentos normativos incluem a Declarao Conjunta adotada pelo Relator
Especial da ONU sobre Liberdade de Opinio e Expresso, o Representante da OSCE para Liberdade da
Mdia e o Relator Especial da OEA sobre Liberdade de Expresso em 2004 (Declarao Conjunta),
144
os
princpios adotados pelos ministros da Justia da Commonwealth (Princpios da Commonwealth),
145
a Declarao de Princpios sobre Liberdade de Expresso na frica (Declarao Africana),
146
a Declarao
Interamericana de Princpios sobre Liberdade de Expresso (Declarao Interamericana),
147
a Conveno
de Aarhus
148
e a deciso da Corte Interamericana de Direitos Humanos, de setembro de 2006, afrmando
o direito a informao.
149
Se por um lado, os regimes de direito a informao de diferentes pases variam consideravelmente, por
outro, apresentam uma srie de semelhanas notveis. Quando a prtica possui regularidade, pode ser
caracterizada como prtica aceita que oferece compreenso ampliada de padres comuns nessa rea.
Um princpio subjacente bsico que rege o direito a informao o princpio da divulgao mxima, que
fui diretamente das garantias internacionais primrias do direito a informao. Este princpio envolve a
presuno de que toda informao sob o controle de rgos pblicos deve estar sujeita divulgao e esta
presuno somente poder ser afastada quando houver risco prevalente de leso a um interesse pblico ou
privado legtimo. Outros padres essenciais so os de que sistemas e processos devem ser estabelecidos
para efetivar o direito a informao na prtica e de que os rgos pblicos devem envidar todos os
esforos razoveis para facilitar o acesso. Ademais, devem ser implementados sistemas independentes
de apelao para impedir a administrao de exercer um poder discricionrio indevido na interpretao
da abrangncia de excees ao direito de acesso, bem como em outros aspectos do direito.
O ARTIGO 19 publicou um conjunto de princpios, Direito do Pblico a Estar Informado: Princpios sobre a
Legislao de Liberdade de Informao (os Princpios do Artigo 19),
150
estipulando os padres de melhores
prticas em matria de legislao sobre direito a informao. Estes princpios baseiam-se em leis e
padres internacionais e regionais, na evoluo da prtica estatal (conforme evidenciado, inter alia, em
leis nacionais e veredictos de tribunais nacionais) e nos princpios gerais do direito reconhecidos pela
comunidade das naes. O ARTIGO 19 tambm publicou um Modelo de Lei de Liberdade de Informao,
151
que traduz os princpios para a forma jurdica. Este captulo organizado em torno de nove princpios
primrios apresentados no Direito do Pblico a Estar Informado.
142 Relatrio do Relator Especial, Promotion and protection of the right to freedom of opinion and expression, Doc. da ONU E/
CN.4/2000/63, de 18 janeiro de 2000, 44.
143 Recomendao R(2002)2 do Comit de Ministros aos Estados-membros sobre o acesso a documentos ofciais, 21 de fevereiro
de 2002.
144 Adotada em 6 de dezembro de 2004. Disponvel em: <http://www.unhchr.ch/huricane/huricane.nsf/0/9A56F80984C8BD5EC
1256F6B005C47F0?opendocument>.
145 Comunicado, Reunio de Ministros da Justia da Commonwealth (Port of Spain: 10 de maio de 1999).
146 32 Sesso Ordinria da Comisso Africana sobre Direitos Humanos e dos Povos, 17 a 23 de outubro de 2002, Banjul, Gmbia.
Disponvel em: <http://www.achpr.org/english/declarations/declaration_freedom_exp_en.html>.
147 Adotado pela Comisso Interamericana de Direitos Humanos em sua 108 Sesso Regular, 19 de outubro de 2000. Disponvel
em: <http://www.iachr.org/declaration.htm>.
148 Convention on Access to Information, Public Participation in Decision-Making and Access to Justice in Environmental Matters,
Doc. da ONU ECE/CEP/43, adotado na Quarta Conferncia Ministerial no processo Meio ambiente para a Europa, 25 de
junho de 1998, com entrada em vigor em 30 de outubro de 2001.
149 Claude Reyes and Others v. Chile, 19 de setembro de 2006, Srie C n 151.
150 (Londres: 1999). Disponvel em: <http://www.article19.org/pdfs/standards/righttoknow. pdf>.
151 (Londres: 2001). Disponvel em: <http://www.article19.org/pdfs/standards/modelfoilaw.pdf>.
32
PRINCPIO 1. MXIMA DIVULGAO
A legislao sobre liberdade de informao deve ser guiada
pelo princpio da mxima divulgao.
Conforme observado acima, o princpio da divulgao mxima pode ser extrado diretamente das garantias
primrias do direito a informao e encerra o signifcado bsico desse direito. Uma verso deste princpio
est declarada, de forma explcita, como um objetivo em uma srie de legislaes nacionais. O princpio
da divulgao mxima implica que a abrangncia do direito a informao deve ser ampla no tocante ao
espectro de informaes e rgos envolvidos, bem como quanto aos indivduos que podero reivindicar
este direito.
Em nvel bastante genrico, o Princpio 2 da Commonwealth diz o seguinte: Deve haver presuno em
favor da divulgao. A Declarao Conjunta dos mandatrios especiais para liberdade de expresso
contm uma veemente e explcita assertiva acerca da divulgao mxima:
O direito de acesso informao em posse das autoridades pblicas constitui um direito humano
fundamental que deve ser efetivado em nvel nacional por meio de legislao abrangente (leis de
liberdade de informao, por exemplo) baseada no princpio da mxima divulgao, estabelecendo
a presuno de que toda informao acessvel sujeita somente a um sistema estrito de excees.
Mais especifcamente, os Padres da ONU observam o seguinte: Os rgos pblicos tm a obrigao
de revelar informaes, e todo cidado ou cidad tem o direito correspondente de receber informaes,
entendendo-se por informaes todos os registros mantidos por rgo pblico, independentemente
de sua forma de armazenamento. A Conveno de Aarhus tambm defne o conceito de informao
em termos bastante amplos, de modo a abarcar quaisquer informaes escritas, visuais, auditivas,
eletrnicas ou em qualquer outra forma, muito embora seu alcance seja, de acordo com sua fnalidade,
limitado a informaes ambientais (Artigo 2(3)). A recomendao do CdE adota uma abordagem mais
cautelosa, defnindo documentos ofciais de forma genrica como todas as informaes registradas
em qualquer forma, recuperadas e recebidas e mantidas por autoridades pblicas, porm limitando o
alcance a informaes vinculadas a qualquer funo pblica ou administrativa e excluindo documentos
em fase de preparao (Princpio I). Na prtica, a maioria das leis nacionais defnem, sim, a informao
em termos bem amplos, ao passo que uma minoria delas restringe o alcance das informaes abrangidas,
segundo sua utilizao.
Uma distino importante pode ser feita aqui entre o direito a informao (conforme o disposto na
Conveno de Aarhus) e o direito a documentos ou registros (conforme a Recomendao do CdE). Os
Padres da ONU referem-se tanto a informaes como registros, muito embora o direito principal a que
fazem referncia o acesso a informao. Isso pode acarretar uma srie de implicaes importantes,
a depender de como as regras sero aplicadas. A maioria dos pases no impe aos rgos pblicos a
obrigao de criar informaes, apesar de que alguns concedem, sim, o direito de acesso informao
que os rgos pblicos tm a obrigao de manter, mesmo que, no momento da solicitao, na verdade
no a tenham em sua posse. Os contornos das obrigaes dos rgos pblicos para extrair informaes de
seus registros, usando, por exemplo, tecnologias eletrnicas de informao ou busca da informao em
diferentes registros, no esto estabelecidos em lei, muito embora os rgos devem fazer certo esforo
para extrair as informaes.
Outro aspecto a ser analisado se os pedidos de informao precisam identifcar um documento ou outro
registro concreto, ou simplesmente a informao buscada. Tendo em vista que a maioria das pessoas
no est em posio de identifcar o documento em si, o direito deve ser compreendido como extensivo
a informao. Entretanto, em alguns casos extremos, houve recusa de pedidos com base na distino
entre direito de acesso a informao e de acesso a documentos.
152
O Princpio IV(1) da Declarao
Africana apresenta a justifcativa subjacente de ampla defnio de rgos pblicos: Os rgos pblicos
152 Por exemplo, o PNUD recusou, absurdamente, solicitaes sob o argumento de que sua poltica no permite o acesso a documentos que no
aqueles j publicados. Ver carta de protesto do Artigo 19 a este respeito: <http://www.article19.org/pdfs/press/undp-disclosure-policy.pdf>.
armazenam informaes no para eles prprios, mas atuam como guardies do bem pblico. Tanto
a Conveno de Aarhus como a Recomendao do CdE defnem o escopo dos rgos pblicos em
sentido amplo, de modo a incluir o governo nos escales nacional, regional e outros; e pessoas fsicas
ou jurdicas na medida em que exercem funes pblicas ou autoridade administrativa e conforme o
previsto na legislao nacional.
153
A Declarao de Aarhus suplementa essa noo incluindo tambm o
seguinte: Quaisquer outras pessoas fsicas ou jurdicas com responsabilidades ou funes pblicas, ou
prestadoras de servios pblicos (Artigo 2(2)).
Nem a Conveno de Aarhus nem a Recomendao do CdE incluem os poderes judicirio ou legislativo do
governo, distino tambm presente em algumas leis nacionais, em parte tendo como base as divises
constitucionais do poder. Entretanto, o Princpio II da Recomendao do CdE reconhece, sim, a importncia
do acesso informao mantida por esses rgos pblicos:
No entanto, os Estados-membros devem examinar, luz de sua legislao e prtica internas, em que
medida os princpios dessa recomendao poderiam ser aplicados informao sob o controle de
rgos legislativos e autoridades judicirias.
O direito internacional aplica-se independentemente de estruturas internas, inclusive regras
constitucionais; os estados tm de fazer valer suas obrigaes relativas a direitos humanos. Isso pode
exigir medidas especiais por exemplo, os tribunais podem aplicar suas prprias regras relativas ao direto
de informao, em vez de acatar regras aprovadas pela legislatura que criam obrigaes para o Executivo
obrigao que permanece. Alm disso, a experincia de pases que realmente incluem autoridades
judicirias e legislativas, inclusive algumas com separao bem ntida das regras dos poderes, demonstra
que isso perfeitamente possvel.
Os Princpios do Artigo 19 assumem enfoque vigoroso, segundo a prtica de legislaes sobre direito a
informao mais progressistas, com a ideia de que o acesso a informao constitui um direito humano,
exigindo que, ao defnir os rgos pblicos que esto submetido lei, seja dada maior ateno ao tipo de
servio prestado que s designaes formais, tendo como base o reconhecimento de que todo interesse
de sigilo legtimo pode ser abordado por meio de um regime apropriado de excees.
O Princpio 1 pretende que a defnio de rgos pblicos atenda aos seguintes padres:
[A defnio] deve incluir todos os poderes e escales do governo, inclusive o governo local,
rgos eleitos, rgos com mandato legal, indstrias estatizadas e empresas pblicas, rgos
no departamentais ou quangos (organizaes quase no governamentais), rgos judicirios e
entidades privadas que exercem funes pblicas (como a manuteno de rodovias ou a operao de
ferrovias). As entidades privadas em si tambm devem ser includas caso tenham sob seu controle
informaes cuja revelao tenderia a diminuir o risco de prejuzo e interesses pblicos essenciais,
como o meio ambiente e a sade. As organizaes intergovernamentais tambm devem fcar sujeitas
aos regimes de liberdade de informao com base nos princpios registrados neste documento.
Na frica do Sul, at as organizaes privadas so obrigadas a divulgar informaes necessrias proteo
ou ao exerccio de qualquer direito. Isso tambm evidenciado no Princpio IV(2) da Declarao Africana,
que afrma o seguinte: [T]odos tm o direito de acesso informao mantida por entidades privadas que
seja necessria para o exerccio ou proteo de qualquer direito. Tendo em vista as tendncias atuais de
privatizao de um nmero crescente de funes que antes eram consideradas de natureza pblica, tem-
se aqui um importante avano para o direito a informao.
Os padres internacionais tambm deixam bem claro que todos tm o direito de acesso a informao. Os
Padres da ONU, conforme assinalados anteriormente , determinam que todo membro da populao
tem o direito de receber informaes. De modo semelhante, o Princpio IV(2) da Declarao Africana
refere-se a todos, ao passo que o Princpio 4 da Declarao Interamericana faz aluso a todo indivduo.
O Princpio 3 da Recomendao do CdE tambm faz referncia a todos e em seguida faz a seguinte
observao especfca: Este princpio deve-se aplicar sem discriminao de natureza alguma, inclusive
153 Ver Recomendao do CdE.
33
armazenam informaes no para eles prprios, mas atuam como guardies do bem pblico. Tanto
a Conveno de Aarhus como a Recomendao do CdE defnem o escopo dos rgos pblicos em
sentido amplo, de modo a incluir o governo nos escales nacional, regional e outros; e pessoas fsicas
ou jurdicas na medida em que exercem funes pblicas ou autoridade administrativa e conforme o
previsto na legislao nacional.
153
A Declarao de Aarhus suplementa essa noo incluindo tambm o
seguinte: Quaisquer outras pessoas fsicas ou jurdicas com responsabilidades ou funes pblicas, ou
prestadoras de servios pblicos (Artigo 2(2)).
Nem a Conveno de Aarhus nem a Recomendao do CdE incluem os poderes judicirio ou legislativo do
governo, distino tambm presente em algumas leis nacionais, em parte tendo como base as divises
constitucionais do poder. Entretanto, o Princpio II da Recomendao do CdE reconhece, sim, a importncia
do acesso informao mantida por esses rgos pblicos:
No entanto, os Estados-membros devem examinar, luz de sua legislao e prtica internas, em que
medida os princpios dessa recomendao poderiam ser aplicados informao sob o controle de
rgos legislativos e autoridades judicirias.
O direito internacional aplica-se independentemente de estruturas internas, inclusive regras
constitucionais; os estados tm de fazer valer suas obrigaes relativas a direitos humanos. Isso pode
exigir medidas especiais por exemplo, os tribunais podem aplicar suas prprias regras relativas ao direto
de informao, em vez de acatar regras aprovadas pela legislatura que criam obrigaes para o Executivo
obrigao que permanece. Alm disso, a experincia de pases que realmente incluem autoridades
judicirias e legislativas, inclusive algumas com separao bem ntida das regras dos poderes, demonstra
que isso perfeitamente possvel.
Os Princpios do Artigo 19 assumem enfoque vigoroso, segundo a prtica de legislaes sobre direito a
informao mais progressistas, com a ideia de que o acesso a informao constitui um direito humano,
exigindo que, ao defnir os rgos pblicos que esto submetido lei, seja dada maior ateno ao tipo de
servio prestado que s designaes formais, tendo como base o reconhecimento de que todo interesse
de sigilo legtimo pode ser abordado por meio de um regime apropriado de excees.
O Princpio 1 pretende que a defnio de rgos pblicos atenda aos seguintes padres:
[A defnio] deve incluir todos os poderes e escales do governo, inclusive o governo local,
rgos eleitos, rgos com mandato legal, indstrias estatizadas e empresas pblicas, rgos
no departamentais ou quangos (organizaes quase no governamentais), rgos judicirios e
entidades privadas que exercem funes pblicas (como a manuteno de rodovias ou a operao de
ferrovias). As entidades privadas em si tambm devem ser includas caso tenham sob seu controle
informaes cuja revelao tenderia a diminuir o risco de prejuzo e interesses pblicos essenciais,
como o meio ambiente e a sade. As organizaes intergovernamentais tambm devem fcar sujeitas
aos regimes de liberdade de informao com base nos princpios registrados neste documento.
Na frica do Sul, at as organizaes privadas so obrigadas a divulgar informaes necessrias proteo
ou ao exerccio de qualquer direito. Isso tambm evidenciado no Princpio IV(2) da Declarao Africana,
que afrma o seguinte: [T]odos tm o direito de acesso informao mantida por entidades privadas que
seja necessria para o exerccio ou proteo de qualquer direito. Tendo em vista as tendncias atuais de
privatizao de um nmero crescente de funes que antes eram consideradas de natureza pblica, tem-
se aqui um importante avano para o direito a informao.
Os padres internacionais tambm deixam bem claro que todos tm o direito de acesso a informao. Os
Padres da ONU, conforme assinalados anteriormente , determinam que todo membro da populao
tem o direito de receber informaes. De modo semelhante, o Princpio IV(2) da Declarao Africana
refere-se a todos, ao passo que o Princpio 4 da Declarao Interamericana faz aluso a todo indivduo.
O Princpio 3 da Recomendao do CdE tambm faz referncia a todos e em seguida faz a seguinte
observao especfca: Este princpio deve-se aplicar sem discriminao de natureza alguma, inclusive
153 Ver Recomendao do CdE.
34
de nacionalidade. No obstante, certas leis nacionais estabelecem, sim, discriminao, aplicando-se
apenas aos cidados e s cidads, embora devessem ser aplicados a todos.
PRINCPIO 2. OBRIGAO DE PUBLICAR
Os rgos pblicos devem ter a obrigao de publicar informaes essenciais.
Para efetivar o direito a informao na prtica, no basta simplesmente exigir que os rgos pblicos
atendam a pedidos de informao. O acesso efetivo para muitas pessoas depende de que esses rgos
publiquem e divulguem, efetivamente, voluntariamente, de forma pr-ativa, sem necessidade de requi-
sio, categorias-chave de informao, mesmo na ausncia de um pedido. Isso refetido em uma srie
de declaraes internacionais. Os Padres da ONU, por exemplo, afrmam:
A liberdade de informao implica que os rgos pblicos publiquem e divulguem amplamente
documentos de interesse pblico signifcativo, como por exemplo informaes operacionais sobre
o funcionamento do rgo pblico e o contedo de eventuais decises ou polticas que afetem a
populao [ ].
154
O Princpio IV(2) da Declarao Africana corrobora essa noo afrmando que os rgos pblicos devero
ser obrigados, mesmo na ausncia de pedido, de publicar ativamente informaes importantes de
interesse pblico signifcativo. O Princpio XI da Recomendao do CdE tambm insta todo rgo pblico
por iniciativa prpria e quando apropriado, divulgar informaes com vistas a promover a transparncia
da administrao pblica, efcincia administrativa e participao bem informada da populao. De
modo semelhante, a Conveno de Aarhus atribui amplas obrigaes aos rgos pblicos no intuito de
divulgarem informaes ambientais.
158

Cumpre observar que a Recomendao do CdE tambm exige
que os rgos pblicos disponibilizem o mximo possvel de informaes relativas s matrias ou
atividades de sua responsabilidade, como por exemplo elaborando listas ou cadastros dos documentos
que mantm (Princpio X). De fato, algumas leis nacionais de direito a informao exigem que os rgos
pblicos produzam listas de informaes pblicas, muito embora a maioria, infelizmente, no cumpra
esta exigncia.
A abrangncia dessa obrigao depende, em certa medida, de limitaes de recursos, mas a quantidade
de informaes abrangida deve aumentar com o tempo, sobretudo tendo em vista que novas tecnologias
facilitam a publicao e divulgao de informaes. A Declarao Conjunta dos mandatrios especiais
solicita, de maneira particular, aumentos progressivos da abrangncia da divulgao proativa: Devem
ser implementados sistemas para aumentar, no decorrer do tempo, a quantidade de informaes sujeitas
a divulgao de rotina. A meta de mais longo prazo deve ser a disponibilizao proativa de informaes
de tal modo a minimizar a necessidade dos indivduos de recorrer a pedidos para ter acesso a elas.
PRINCPIO 3. PROMOO DE UM GOVERNO ABERTO
Os rgos pblicos precisam promover ativamente a abertura do governo.
Na maioria dos pases, existe uma cultura arraigada de sigilo no mbito do governo, com base em prticas
e atitudes h muito estabelecidas. O direito a informao depende, em ltima anlise, da mudana
desta cultura j que praticamente impossvel forar os servidores pblicos a se mostrarem abertos,
mesmo com as legislaes as mais progressistas. Em vez disso, o sucesso, a longo prazo, depende do
154 Relatrio do Relator Especial, Promotion and protection of the right to freedom of opinion and expression, Doc. da ONU E/
CN.4/2000/63, de 18 janeiro de 2000, 44.
convencimento dos funcionrios pblicos de que a abertura no apenas uma obrigao (indesejada),
mas tambm um direito humano fundamental e essencial para a governana efetiva e apropriada. Um
leque de medidas promocionais pode ser necessrio para tratar da cultura do sigilo e assegurar que a
populao esteja ciente do direito a informao e de suas implicaes.
Os Padres da ONU reconhecem a necessidade de medidas para informar a populao acerca de seu
direito a informao e para atacar o problema da cultura do sigilo dentro do governo. O Princpio 2 da
Commonwealth reconhece isto como uma necessidade positiva, ou seja, a promoo de uma cultura de
abertura. A Declarao Conjunta dos mandatrios especiais conclama o governo a tomar providncias
ativas para tratar da cultura do sigilo que ainda prevalece no setor pblico de vrios pases. Tambm
sugere a tomada de medidas para promover a ampla conscientizao da populao quanto lei de acesso
a informao e, em termos gerais, para a alocao dos recursos e ateno necessrios para assegurar
a adequada instaurao de leis de direito a informao. O Princpio X da Recomendao do CdE inclui as
disposies mais detalhadas em relao quilo que se chama de medidas complementares, que devem
incluir medidas para informar a populao e capacitar os servidores.
As medidas promocionais especfcas necessrias variam de pas para pas. A distribuio da responsa-
bilidade central por diversas medidas por exemplo, para um rgo de superviso exclusiva, como um
comissariado de informaes, ouvidoria ou comisso de direitos humanos, ou para um departamento
do governo central oferecer um ponto de responsabilidade para assegurar a dedicao de ateno e
recursos adequados para esta importante questo.
Ampla gama de medidas, nesse sentido, pode ser tomada para educar a populao.Os meios de comunicao
podem desempenhar papel primordial nessa parte; a mdia eletrnica pode assumir posio de grande
importncia nos pases em que a distribuio de jornais seja fraca ou os ndices de analfabetismo sejam
altos. Outra ferramenta til, prevista em vrias leis de direito a informao, a publicao de um guia
simples e acessvel sobre como fazer uma solicitao de informaes.
Uma ferramenta importante para enfrentar a cultura do sigilo estabelecer penalidades para aqueles
que, de alguma maneira, obstruam, intencionalmente, o acesso a informao, inclusive pela destruio
de registros ou inibio do trabalho do rgo de superviso. A Declarao Conjunta faz aluso especfca
a sanes para aqueles que obstruem o acesso. Tais penalidades podem ser administrativas, civis ou
penais, ou uma combinao das trs. Em alguns pases, por exemplo, h uma clusula geral para as
alegaes de danos por perdas sofridas em decorrncia de violao da lei. A experincia com sanes
penais em alguns pases com leis de direito a informao mais antigas sugere que os processos judiciais
tendem a ser mais raros, acrescendo que estas regras ainda transmitem uma mensagem importante
para os servidores de que a obstruo no ser tolerada. Outros meios j experimentados para atacar
a cultura do sigilo incluem a oferta de incentivos para o bom desempenho, como a exposio de quem
apresentar mau desempenho, assegurando a superviso legislativa do processo por meio de relatrios
anuais sobre a performance dos rgos pblicos na efetivao do direito a informao.
Em vrios pases, um dos maiores obstculos do acesso a informao o pssimo estado de manuteno
dos registros. Os servidores, muitas vezes, no sabem de quais informaes dispem ou, mesmo que
saibam, no so capazes de localizar os registros procurados. A boa gesto de documentos ofciais no
s essencial para o efetivo estabelecimento do direito a informao, como tambm uma das funes
bsicas do governo moderno, sendo de importncia crucial para a efetiva consecuo de todas as metas
do funcionalismo pblico.
A Declarao Conjunta dos mandatrios especiais pede a instaurao de sistemas para a melhoria da
gesto de registros: As autoridades pblicas devem ter a obrigao de observar padres mnimos de
gesto de registros. Devem ser implementados sistemas para promover a elevao dos padres ao
longo do tempo. O Princpio 4 da Commonwealth tambm reconhece que os governos devem manter
e preservar registros. O Princpio X da Recomendao do CdE urge os Estados a assegurar a adequada
gesto de registros de modo a facilitar o acesso, bem como a necessidade de regras claras e defnidas
para a manuteno e destruio de seus documentos. verdade que uma srie de leis nacionais aborda
esta questo, como por exemplo ao conceder a um ministro ou rgo de superviso poderes para estipular
e aplicar padres para a manuteno de registros.
35
convencimento dos funcionrios pblicos de que a abertura no apenas uma obrigao (indesejada),
mas tambm um direito humano fundamental e essencial para a governana efetiva e apropriada. Um
leque de medidas promocionais pode ser necessrio para tratar da cultura do sigilo e assegurar que a
populao esteja ciente do direito a informao e de suas implicaes.
Os Padres da ONU reconhecem a necessidade de medidas para informar a populao acerca de seu
direito a informao e para atacar o problema da cultura do sigilo dentro do governo. O Princpio 2 da
Commonwealth reconhece isto como uma necessidade positiva, ou seja, a promoo de uma cultura de
abertura. A Declarao Conjunta dos mandatrios especiais conclama o governo a tomar providncias
ativas para tratar da cultura do sigilo que ainda prevalece no setor pblico de vrios pases. Tambm
sugere a tomada de medidas para promover a ampla conscientizao da populao quanto lei de acesso
a informao e, em termos gerais, para a alocao dos recursos e ateno necessrios para assegurar
a adequada instaurao de leis de direito a informao. O Princpio X da Recomendao do CdE inclui as
disposies mais detalhadas em relao quilo que se chama de medidas complementares, que devem
incluir medidas para informar a populao e capacitar os servidores.
As medidas promocionais especfcas necessrias variam de pas para pas. A distribuio da responsa-
bilidade central por diversas medidas por exemplo, para um rgo de superviso exclusiva, como um
comissariado de informaes, ouvidoria ou comisso de direitos humanos, ou para um departamento
do governo central oferecer um ponto de responsabilidade para assegurar a dedicao de ateno e
recursos adequados para esta importante questo.
Ampla gama de medidas, nesse sentido, pode ser tomada para educar a populao.Os meios de comunicao
podem desempenhar papel primordial nessa parte; a mdia eletrnica pode assumir posio de grande
importncia nos pases em que a distribuio de jornais seja fraca ou os ndices de analfabetismo sejam
altos. Outra ferramenta til, prevista em vrias leis de direito a informao, a publicao de um guia
simples e acessvel sobre como fazer uma solicitao de informaes.
Uma ferramenta importante para enfrentar a cultura do sigilo estabelecer penalidades para aqueles
que, de alguma maneira, obstruam, intencionalmente, o acesso a informao, inclusive pela destruio
de registros ou inibio do trabalho do rgo de superviso. A Declarao Conjunta faz aluso especfca
a sanes para aqueles que obstruem o acesso. Tais penalidades podem ser administrativas, civis ou
penais, ou uma combinao das trs. Em alguns pases, por exemplo, h uma clusula geral para as
alegaes de danos por perdas sofridas em decorrncia de violao da lei. A experincia com sanes
penais em alguns pases com leis de direito a informao mais antigas sugere que os processos judiciais
tendem a ser mais raros, acrescendo que estas regras ainda transmitem uma mensagem importante
para os servidores de que a obstruo no ser tolerada. Outros meios j experimentados para atacar
a cultura do sigilo incluem a oferta de incentivos para o bom desempenho, como a exposio de quem
apresentar mau desempenho, assegurando a superviso legislativa do processo por meio de relatrios
anuais sobre a performance dos rgos pblicos na efetivao do direito a informao.
Em vrios pases, um dos maiores obstculos do acesso a informao o pssimo estado de manuteno
dos registros. Os servidores, muitas vezes, no sabem de quais informaes dispem ou, mesmo que
saibam, no so capazes de localizar os registros procurados. A boa gesto de documentos ofciais no
s essencial para o efetivo estabelecimento do direito a informao, como tambm uma das funes
bsicas do governo moderno, sendo de importncia crucial para a efetiva consecuo de todas as metas
do funcionalismo pblico.
A Declarao Conjunta dos mandatrios especiais pede a instaurao de sistemas para a melhoria da
gesto de registros: As autoridades pblicas devem ter a obrigao de observar padres mnimos de
gesto de registros. Devem ser implementados sistemas para promover a elevao dos padres ao
longo do tempo. O Princpio 4 da Commonwealth tambm reconhece que os governos devem manter
e preservar registros. O Princpio X da Recomendao do CdE urge os Estados a assegurar a adequada
gesto de registros de modo a facilitar o acesso, bem como a necessidade de regras claras e defnidas
para a manuteno e destruio de seus documentos. verdade que uma srie de leis nacionais aborda
esta questo, como por exemplo ao conceder a um ministro ou rgo de superviso poderes para estipular
e aplicar padres para a manuteno de registros.
36
PRINCPIO 4. LIMITAO DA ABRANGNCIA DAS EXCEES
As excees devem ser clara e restritamente defnidas e sujeitas a rigorosos testes
de dano e interesse pblico.
A avaliao da legtima abrangncia das excees ao direito de acesso a informao uma tarefa
complicada. Por um lado, um sistema de excees amplo em demasia pode prejudicar seriamente o
direito. Em alguns casos, leis de direito a informao que de outra forma teriam grande efetividade so
prejudicadas em grande parte por um regime de excees excessivamente amplo e aberto. Por outro
lado, obviamente importante que todos os interesses legtimos de sigilo recebam a devida considerao,
do contrrio os rgos pblicos seriam licitamente obrigados a divulgar informaes, mesmo que isso
pudesse causar danos desproporcionais.
A complexidade e a importncia dessa questo evidenciada nos padres internacionais. De um modo
bem genrico, o Princpio 3 da Commonwealth declara que as excees ao direito a informao devem ser
limitadas e restritamente defnidas. Do mesmo modo, os Princpios Interamericanos observam que
limitaes impostas ao direito de acesso devem ser excepcionais, defnidas previamente por lei, e em
resposta a um perigo real e iminente que ameace a segurana nacional das sociedades democrticas
(Princpio 4). Tem-se a impresso de que esse conceito ignora os vrios outros interesses amplamente
reconhecidos, para afanar limitaes ao direito de acesso, como a privacidade pessoal e a aplicao da lei.
Os Padres da ONU tambm exigem a criao de excees por lei e a sua estrita defnio:
Uma recusa de divulgao de informaes no pode basear-se no objetivo de proteo dos governos
contra constrangimentos ou exposio de atos ilcitos; uma lista completa dos objetivos legtimos
que podem justifcar a no divulgao deve ser prevista na lei, e as excees devem ser defnidas de
forma estrita de modo a evitar a incluso de informaes que no prejudicam o interesse legtimo.
As excees devem observar os padres do direito internacional para a restrio da liberdade de expresso.
Isso fca claro nos princpios gerais, sendo objeto de longa explanao na deciso de setembro de 2006 da
Corte Interamericana de Direitos Humanos, que reconheceu o direito informao como parte do direito
mais genrico a liberdade de expresso.
155
Isso signifca que as excees precisam ser previstas pela lei
e devem proteger um interesse reconhecido como legtimo perante o direito internacional. Estas duas
condies so especifcamente reconhecidas em vrias das assertivas internacionais.
Variadas leis sobre o direito a informao reconhecem diferentes objetivos legtimos que podem ser foco
de uma exceo ao direito de acesso - alvo de certa controvrsia. A recomendao do CdE apresenta uma
lista detalhada e exclusiva das possveis justifcativas para a restrio do direito a informao no Princpio
IV, intitulado Possveis limitaes ao acesso a documentos ofciais, como se segue:
1. Os Estados-membros podem limitar o direito de acesso a documentos ofciais. As
limitaes devem ser defnidas de forma precisa na lei, serem necessrias em uma
sociedade democrtica e proporcionais ao objetivo de proteger:
i. a segurana e defesa nacionais, e as relaes internacionais;
ii.a segurana pblica;
iii.a preveno, investigao e persecuo de atividades criminosas;
iv. a privacidade e outros interesses privados legtimos;
v. interesses comerciais e outros interesses econmicos, sejam privados ou pblicos;
vi. a igualdade das partes em relao aos processos judiciais;
vii. a natureza;
viii. a inspeo, controle e superviso por parte das autoridades pblicas;
155 Claude Reyes and Others v. Chile, 19 de setembro de 2006, Srie C n 151. Ver, em particular, paras. 88-92.
ix. as polticas econmicas, monetrias e cambiais do Estado;
x. a confdencialidade das deliberaes intra- ou interautoridades pblicas durante a
preparao interna de um tema.
Os dois princpios gerais e as diversas afrmaes confveis acerca do direito a informao deixam
claro que ilegtimo recusar o acesso a informao simplesmente porque ela est relacionada a um
dos interesses supracitados. Os Princpios do Artigo 19 preveem um teste tripartite para as excees da
seguinte forma:
O teste tripartite
as informaes precisam ser relativas a um objetivo legtimo registrado na lei;
a divulgao precisa ameaar causar danos substanciais a esse objetivo; e
o dano ao objetivo precisa ser maior do que o interesse pblico de ter as informaes.
Diversas afrmaes internacionais citam especifcamente a necessidade de risco de dano, bem como
a possibilidade de sua divulgao em prol do interesse pblico apesar do referido risco, inclusive os
Princpios Interamericanos e os Padres da ONU supracitados. O Princpio IV(2) da Recomendao do CdE
reconhece tanto a necessidade de dano quanto a prevalncia do interesse pblico:
O acesso a um documento pode ser recusado se a divulgao das informaes contidas no documento
ofcial causarem danos ou se houver a probabilidade de que causem danos a quaisquer dos interesses
citados no pargrafo 1, salvo se houver a prevalncia do interesse pblico na divulgao.
A Conveno de Aarhus tambm permite a recusa de pedidos de informao somente se a divulgao
fosse afetar adversamente uma srie de interesses listados (Artigo 4(4)). A Conveno de Aarhus tambm
reconhece uma forma de prevalncia do interesse pblico:
As justifcativas supracitadas para a recusa devero ser interpretadas de forma restritiva, levando
em considerao o interesse pblico atendido pela divulgao e levando em conta se as informaes
solicitadas esto relacionadas a emisses no meio ambiente. (Artigo 4(4))
O enfoque do duplo dano e prevalncia do interesse pblico encontra apoio evidente na Declarao
Conjunta dos mandatrios especiais que afrma:
O direito de acesso deve fcar sujeito a um sistema estrito e cuidadosamente individualizado de
excees a fm de proteger os interesses pblicos e privados prevalentes, inclusive a privacidade.
As excees devem aplicar-se somente nos casos em que houver risco de danos considerveis ao
interesse protegido, e quando o dano superar o interesse pblico geral no acesso s informaes.
No necessria complexa anlise legal para ver que as excees devem limitar-se a situaes em que
a divulgao das informaes representaria risco de dano; trata-se simplesmente de bom senso. O setor
de defesa detm boa quantidade de informaes que tangenciam suas operaes, como por exemplo
informaes relativas compra de alimentos e canetas. Evidente est que no legtimo negar acesso a
estas informaes, alegando que elas simplesmente esto relacionadas aos gastos com defesa, j que a
divulgao no prejudicaria os interesses do setor de defesa.
Em pequeno nmero de casos, o dano fca implcito na natureza da exceo. Este o caso, por exemplo,
da proteo de informaes jurdicas privilegiadas, ou quando a divulgao representaria quebra de
confdencialidade. Entretanto, a grande maioria das excees que no inclui referncia especfca ao
dano, que por vezes so chamadas de excees de classe, no comportam o dano inerente e, portanto,
no satisfazem esta parte do teste.
Em alguns pases, as prprias excees esto sujeitas a limites (excees a excees) a fm de levar em
considerao casos em que haja dano ao objetivo legtimo. Temos um exemplo disso quando as informaes
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ix. as polticas econmicas, monetrias e cambiais do Estado;
x. a confdencialidade das deliberaes intra- ou interautoridades pblicas durante a
preparao interna de um tema.
Os dois princpios gerais e as diversas afrmaes confveis acerca do direito a informao deixam
claro que ilegtimo recusar o acesso a informao simplesmente porque ela est relacionada a um
dos interesses supracitados. Os Princpios do Artigo 19 preveem um teste tripartite para as excees da
seguinte forma:
O teste tripartite
as informaes precisam ser relativas a um objetivo legtimo registrado na lei;
a divulgao precisa ameaar causar danos substanciais a esse objetivo; e
o dano ao objetivo precisa ser maior do que o interesse pblico de ter as informaes.
Diversas afrmaes internacionais citam especifcamente a necessidade de risco de dano, bem como
a possibilidade de sua divulgao em prol do interesse pblico apesar do referido risco, inclusive os
Princpios Interamericanos e os Padres da ONU supracitados. O Princpio IV(2) da Recomendao do CdE
reconhece tanto a necessidade de dano quanto a prevalncia do interesse pblico:
O acesso a um documento pode ser recusado se a divulgao das informaes contidas no documento
ofcial causarem danos ou se houver a probabilidade de que causem danos a quaisquer dos interesses
citados no pargrafo 1, salvo se houver a prevalncia do interesse pblico na divulgao.
A Conveno de Aarhus tambm permite a recusa de pedidos de informao somente se a divulgao
fosse afetar adversamente uma srie de interesses listados (Artigo 4(4)). A Conveno de Aarhus tambm
reconhece uma forma de prevalncia do interesse pblico:
As justifcativas supracitadas para a recusa devero ser interpretadas de forma restritiva, levando
em considerao o interesse pblico atendido pela divulgao e levando em conta se as informaes
solicitadas esto relacionadas a emisses no meio ambiente. (Artigo 4(4))
O enfoque do duplo dano e prevalncia do interesse pblico encontra apoio evidente na Declarao
Conjunta dos mandatrios especiais que afrma:
O direito de acesso deve fcar sujeito a um sistema estrito e cuidadosamente individualizado de
excees a fm de proteger os interesses pblicos e privados prevalentes, inclusive a privacidade.
As excees devem aplicar-se somente nos casos em que houver risco de danos considerveis ao
interesse protegido, e quando o dano superar o interesse pblico geral no acesso s informaes.
No necessria complexa anlise legal para ver que as excees devem limitar-se a situaes em que
a divulgao das informaes representaria risco de dano; trata-se simplesmente de bom senso. O setor
de defesa detm boa quantidade de informaes que tangenciam suas operaes, como por exemplo
informaes relativas compra de alimentos e canetas. Evidente est que no legtimo negar acesso a
estas informaes, alegando que elas simplesmente esto relacionadas aos gastos com defesa, j que a
divulgao no prejudicaria os interesses do setor de defesa.
Em pequeno nmero de casos, o dano fca implcito na natureza da exceo. Este o caso, por exemplo,
da proteo de informaes jurdicas privilegiadas, ou quando a divulgao representaria quebra de
confdencialidade. Entretanto, a grande maioria das excees que no inclui referncia especfca ao
dano, que por vezes so chamadas de excees de classe, no comportam o dano inerente e, portanto,
no satisfazem esta parte do teste.
Em alguns pases, as prprias excees esto sujeitas a limites (excees a excees) a fm de levar em
considerao casos em que haja dano ao objetivo legtimo. Temos um exemplo disso quando as informaes
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j esto, publicamente, disponveis, caso em que os eventuais danos j tero sido provocados; ou quando
um terceiro afetado consentiu com a revelao, caso em que o dano deixa, efetivamente, de existir.
Por mais cuidadosa que seja a formulao de um regime de excees, sempre haver casos em que o
interesse pblico mais amplo satisfeito pela revelao das informaes, mesmo que isso realmente
cause certo prejuzo a um interesse protegido. Isso se d, em parte, porque no possvel delinear
excees de modo a levar em considerao todos os interesses pblicos prevalentes, e em outra, porque
determinadas circunstncias em um dado momento podem signifcar que o interesse pblico geral
atendido pela divulgao. Um exemplo seriam informaes militares confdenciais que expuseram a
corrupo nas Foras Armadas. Embora a divulgao possa, a princpio, dar a impresso de enfraquecer a
defesa nacional, a erradicao da corrupo nas Foras Armadas pode, com o passar do tempo, fortalec-
la verdadeiramente.
Tambm prtica consagrada que somente parte de um registro seja confdencial, devendo ainda o
restante, se possvel, ser divulgado. Este princpio corroborado no apenas em prticas nacionais bem
difundidas, mas tambm no Princpio VII da Recomendao do CdE e no Artigo 4(6) da Conveno de
Aarhus.
Muito embora no faa parte do teste tripartite descrito acima de forma estrita, limites de tempo gerais
para a reteno das informaes ajudam a assegurar que danos envelhecidos no sirvam para manter as
informaes em sigilo indefnidamente. Em vrios casos, o risco de prejuzo que, inicialmente, justifcava
uma limitao desaparece ou sofre reduo considervel com o passar do tempo. Por exemplo, a maioria
das leis sobre direito a informao prev algum tipo de proteo para os processos deliberativos internos
ou para a assessoria no mbito do governo. Embora isto possa ser justifcado no curto prazo, difcilmente
seria de se esperar que o risco de divulgao em 15 ou 20 anos exercesse um efeito inibidor sobre a oferta
gratuita e espontnea de orientao, um interesse-chave protegido por esta exceo. Limites de tempo
rgidos para a divulgao histrica criam a presuno de que os danos originais perderam a relevncia,
aps os quais a continuidade da reteno das informaes demandaria justifcativa especfca.
PRINCPIO 5. PROCEDIMENTOS QUE FACILITEM O ACESSO
Os pedidos de informao devem ser processados com rapidez e justia, com a
possibilidade de um exame independente em caso de recusa.
Na prtica, a garantia efetiva do direito informao requer no apenas a divulgao proativa por parte
dos rgos pblicos (a obrigao de publicao), mas tambm a solicitao e o recebimento por qualquer
pessoa de quaisquer informaes em poder dos rgos pblicos, sujeito s excees. Isso, por sua vez,
exige que sejam criados procedimentos claros a serem seguidos pelos rgos, para processar pedidos
de informao. Exige tambm um sistema de exame independente das decises internas tomadas pelos
rgos pblicos.
Os processos de acesso informaes so complexos, o que normalmente ocupa uma poro extensa
das leis de direito a informao. Ao mesmo tempo, no h neles a mesma visibilidade que existe para
outros padres de direito a informao e, portanto, a questo tem relativamente menos proeminncia nas
afrmaes internacionais sobre o direito a informao. Os Padres da ONU defendem a exigncia de que
os rgos pblicos instaurem sistemas abertos e acessveis a fm de assegurar o direito da populao de
receber informaes, fazendo referncia especfca, a este respeito, necessidade de limites de tempo
rigorosos para o processamento de pedidos de informao, e o fornecimento de notifcao de eventuais
recusas para proporcionar acesso que inclua motivos concretos, por escrito, para a(s) recusa(s). A
Declarao Conjunta dos mandatrios especiais sugere que os procedimentos sejam simples, rpidos e
gratuitos ou de baixo custo.
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A Recomendao do CdE contm, de longe, o maior detalhamento sobre processos, estipulando uma
srie de padres especfcos, inclusive os seguintes:
os pedidos devem ser tratados por quaisquer rgos pblicos que detenham as informaes, de
forma igualitria e com o mnimo de formalidade;
os solicitantes no devem ter de justifcar seus pedidos;
os pedidos devem ser atendidos prontamente e dentro de limites de tempo defnidos;
deve-se oferecer assistncia na maior medida possvel;
quaisquer recusas de acesso devem ser justifcadas; e
os solicitantes devem receber acesso na forma de sua preferncia, seja pela consulta ao registro
ou fornecimento de uma cpia (Princpios V-VII).
A maioria desses padres est refetida nas disposies da Conveno de Aarhus (ver especifcamente o
Artigo 4).
Tambm prtica consagrada que eventuais recusas de divulgao de informaes por parte de rgos
pblicos, ou a falta de respostas aos pedidos, conforme o prescrito, devem estar sujeitas ao direito de
apelao. Muitas leis nacionais permitem recurso interno a uma autoridade superior dentro do mesmo
rgo pblico ao qual o pedido foi feito. Trata-se de uma abordagem til que pode ajudar a corrigir erros,
motivar os servidores dos escales mais baixos a divulgar informaes, assegurando a coerncia interna.
No entanto, imprescindvel que o direito de apelao a um rgo independente esteja disponvel para
o exame de decises tomadas por rgos pblicos. Na falta do rgo, no se pode de fato dizer que os
indivduos tm direito de acesso informao mantida por rgos pblicos, mas um mero direito de
apreciao de seus pedidos de informao. Na falta de exame independente, muitas informaes, como
por exemplo as que revelam corrupo ou incompetncia, podem jamais ser divulgadas.
Embora as diversas assertivas internacionais sobre o direito a informao peam, claramente, exame
independente, elas so um tanto menos claras no tocante natureza deste exame e, em particular, se o
exame por um rgo de superviso independente exclusivo (como uma comisso de informao, ouvidoria
ou comisso de direitos humanos) necessrio ou se basta o exame pelos tribunais (que em muitos
pases so o elemento natural de superviso dos atos do governo). Parece que alguns dos padres fazem
referncia implcita a um rgo de superviso, e outros referem-se tanto a um rgo independente como
a tribunais.
O Princpio 5 da Commonwealth, simplesmente, sugere que as decises de recusa de divulgao fquem
sujeitas ao exame independente, ao passo que a Declarao Conjunta dos mandatrios especiais aponta
para um direito de apelao contra tais recusas perante um rgo independente com plenos poderes
para investigar e solucionar tais queixas, sugerindo que algo que no os tribunais possa ser vislumbrado.
A recomendao do CdE faz aluso ao direito de apelao perante um tribunal comum ou outro rgo
independente e imparcial institudo por lei. A mesma redao evidenciada no Artigo 9 da Conveno de
Aarhus. J o Princpio IV(2) da Declarao Africana refere-se a duas instncias de apelao: a um rgo
independente ou a tribunais.
Na prtica, as leis de direito a informao mais progressistas preveem, sim, um direito de recurso a um
rgo de superviso independente. Esta opo bem mais acessvel ao povo que busca informaes do
que os tribunais e tem histrico comprovado de efccia na garantia do direito a informao. No importa
se um novo rgo estabelecido para este fm, ou se a tarefa atribuda a um rgo existente, como uma
comisso de direitos humanos ou uma ouvidoria. O importante que o rgo receba a devida proteo
contra ingerncia poltica. H mrito tambm na possibilidade de apelao junto aos tribunais. Somente
os tribunais tm autoridade, de fato, para ditar normas de divulgao em reas controversas e assegurar
a possibilidade de uma abordagem plena e bem fundamentada para questes de divulgao difceis.
40
Um importante aspecto das apelaes, tambm amplamente respeitado nas leis nacionais de melhores
prticas, que os rgos pblicos que pretendam negar acesso a informao devem arcar com o nus de
provar que a recusa legtima. Isso decorre e, de fato, parte fundamental da ideia de que o acesso
a informao constitui um direito, e tambm da presuno de abertura que deveria, em termos mnimos,
determinar que o nus da prova deveria recair sobre a parte com a inteno de negar o acesso. Poucos
padres internacionais tratam desta questo; contudo, a Declarao Conjunta dos mandatrios especiais
afrma: O nus deveria recair sobre a autoridade pblica que procura negar acesso, para mostrar que as
informaes enquadram-se na abrangncia do sistema de excees.
PRINCPIO 6. CUSTOS
As pessoas no devem ser impedidas de fazer pedidos de informao em razo dos
altos custos envolvidos.
A cobrana de taxas para o acesso a informao outra questo difcil. Por um lado, se as taxas forem
excessivas, representaro uma barreira ao acesso e, assim, sabotaro o direito. Por outro lado, a oferta
de acesso impe custos aos rgos pblicos, que deveriam ter algum meio de recuper-los. Vrias das
assertivas internacionais sobre o direito a informao tocam nesta questo. Os Padres da ONU, por
exemplo, observam que o custo de acesso no deve ser elevado a ponto de impedir que haja solicitantes
e contradizer o propsito da prpria lei. O Princpio VII da Recomendao do CdE mais especfco,
sugerindo que a consulta de documentos seja gratuita e que eventuais taxas cobradas por cpias no
excedam os custos efetivos havidos.
A Conveno de Aarhus possui regras, razoavelmente, detalhadas no que se refere a taxas, com o Artigo
4(8) afrmando o seguinte:
Cada parte poder permitir que suas autoridades pblicas apliquem uma taxa para o fornecimento
de informaes, mas a taxa no dever exceder um valor razovel. As autoridades pblicas que
pretendam aplicar a taxa de prestao de informaes devero disponibilizar aos requerentes uma
tabela das possveis taxas, indicando as circunstncias em que podero ser cobradas ou dispensadas,
e os casos em que o fornecimento das informaes est condicionado ao pagamento adiantado da
referida taxa.
Na prtica, h grande variao na forma como os diferentes pases tratam a questo das taxas de acesso
a informao.
PRINCPIO 7. REUNIES ABERTAS
As reunies de rgos pblicos devem ser abertas ao pblico.
Os Princpios do Artigo 19 incluem a noo de reunies abertas.A lgica subjacente ao direito a informao
aplica-se, por princpio, no apenas s informaes registradas, mas tambm s reunies de rgos
pblicos.Em outras palavras: deveria fazer pouca diferena se as informaes em questo so transmitidas
por registro permanente ou oralmente durante uma reunio. Os Padres da ONU corroboram isso: A
lei [sobre direito a informao] deveria estipular a presuno de que todas as reunies dos rgos do
governo fossem abertas ao pblico.
Em termos prticos, so raros, porm no desconhecidos, os casos de leis de direito a informao que
determinam a abertura das reunies dos rgos pblicos.Certos pases tm leis separadas a este respeito.
41
PRINCPIO 8. A DIVULGAO TEM PRECEDNCIA
As leis que no estejam de acordo com o princpio da mxima divulgao devem ser
revisadas ou revogadas.
O direito internacional no dita a forma de implementao das regras dos Estados, inclusive na rea de
direitos humanos fundamentais, o que tambm se aplica ao direito a informao. Em decorrncia disso,
cabe aos Estados determinar o tratamento da questo das excees ao direito de acesso. Ao mesmo
tempo, quase todos os Estados dispem de um cabedal de leis sobre o sigilo, muitas das quais no se
enquadram nos padres discutidos acima, sobretudo no que tange as excees. Eles tm, portanto, a
obrigao de instaurar algum mecanismo para solucionar este problema.
Ao longo do tempo, deveria ser assumido um compromisso de se rever todas as leis que restrinjam a
divulgao de informaes com vistas a alinh-las legislao de direito a informao. Afrma a este
respeito o Princpio IV(2) da Declarao Africana: [A]s leis de sigilo devero sofrer as emendas necessrias
para cumprir os princpios de liberdade de informao.
Contudo, esta , na maioria dos casos, pelo menos uma soluo de mdio prazo. Uma soluo de prazo
mais curto que permita a efetivao mais ou menos imediata do direito a informao seria determinar que
a lei que institui o direito a informao tenha precedncia em relao s leis de sigilo. Quando possvel, isto
deveria ser conseguido pela aplicao de uma interpretao restritiva das leis de sigilo. Porm, quando
surgisse um confito mais srio que no pudesse ser resolvido desta forma, a lei de direito a informao
poderia sobrepor-se lei de sigilo confitante.
Essa possibilidade no to controversa quanto possa parecer a princpio. A Declarao Conjunta dos
mandatrios especiais afrma: A lei de acesso a informao deve, no tocante a quaisquer incongruncias,
prevalecer sobre outras leis. Alm disso, muitas leis de direito a informao seguem essa linha.
A maioria das leis de direito a informao contm um abrangente conjunto de excees que protege todos
os interesses de confdencialidade legtimos (com efeito, muitas podem ser criticadas por ser inclusivas
em excesso nesse sentido), de modo que no haja a necessidade de haver ampliao para as leis de sigilo.
Algum sistema de resoluo de confitos, certamente, faz-se necessrio, a fm de evitar que os servidores
pblicos sejam colocados em uma posio em que fcam proibidos de revelar informaes por conta de
uma lei de sigilo e, ao mesmo tempo, obrigados a faz-lo por causa de uma lei de direito a informao.
A soluo do dilema em favor da abertura condizente com a presuno bsica que perpassa o direito a
informao.
A questo da classifcao dos registros deveria, em princpio, ser relativamente simples de resolver.
A classifcao nada mais que uma avaliao, feita por um funcionrio pblico, da confdencialidade de
um registro e nunca deveria ser tratada como uma justifcativa independente para a recusa de acesso ao
registro. Em vez disso, o contedo propriamente dito do registro deveria ser comparado com as excees
no momento de quaisquer solicitaes relativas ao contedo. Na prtica, contudo, bem verdade que
diversos regimes de direito a informao reconhecem efetivamente a classifcao como exceo
separada.
42
PRINCPIO 9. PROTEO PARA OS DENUNCIANTES
Os indivduos que trazem publico informaes sobre atos ilcitos os
denunciantes precisam ser protegidos.
Se as autoridades pblicas podem fcar sujeitas a sanes, como por exemplo por causa de uma lei de
sigilo, pela revelao equivocada de informaes conforme o direito a informao, provvel que elas
demonstrem tendncia a errar em favor do sigilo, com o qual de uma forma ou de outra tm maior
familiaridade. Resulta que muitas leis de direito a informao preveem proteo contra a responsabilizao
de autoridades que, de boa f, divulgam informaes em conformidade com a legislao de direito a
informao. A proteo importante para mudar a cultura de sigilo no mbito do governo e para fomentar
um clima de abertura.
Proteo semelhante oferecida em vrios pases aos indivduos que revelam informaes sobre atos
ilcitos: os denunciantes. Com frequncia, no fca claro se a divulgao de informaes sobre atos ilcitos
afanada pela lei, mesmo que a lei inclua a prevalncia do interesse pblico, e no se pode esperar que
os indivduos que estejam procurando divulgar informaes de interesse pblico realizem uma complexa
conciliao dos diferentes interesses que possam estar em jogo. O fornecimento de proteo ajuda a
estimular um fuxo de informaes para a populao sobre vrios tipos de atos ilcitos. Afrma o Princpio
IV(2) da Declarao Africana:
[N]ingum dever fcar sujeito a quaisquer sanes por revelar, de boa f, informaes sobre atos ilcitos,
ou aquele que divulgar uma sria ameaa sade, segurana ou meio ambiente, salvo quando a imposio
de sanes servir a um interesse legtimo e se fzer necessria em uma sociedade democrtica.
Os Padres da ONU tambm pedem a proteo contra quaisquer sanes legais, administrativas ou
empregatcias por causa da revelao de informaes sobre atos ilcitos. Eles defnem o ato ilcito como
o cometimento de crime ou ato de desonestidade, descumprimento de uma obrigao legal, injustia,
corrupo, ou desonestidade ou falhas graves na administrao de um rgo pblico. Os Princpios do
Artigo 19 aduzem a esta defnio de atos ilcitos a exposio de uma sria ameaa sade, segurana ou
meio ambiente, seja vinculada a um ato ilcito especfco ou no.
43
Captulo dos pases
Azerbaijo
Introduo
O Artigo 50(I) da Constituio azerbaijana de 1995 determina: Toda pessoa tem o direito de buscar, obter,
repassar, preparar e difundir informaes legalmente. A Lei sobre o Direito de Obter Informaes foi
promulgada pelo presidente em dezembro de 2005.
156
Esta lei foi precedida pela Lei sobre a Informao,
Informatizao e Proteo da Informao (1998),
157
a qual trata, sobretudo, de como o governo deve
realizar a organizao interna das informaes, muito embora crie um direito de acesso a dados pessoais
do prprio indivduo; o mesmo pode ser dito acerca da Lei sobre a Liberdade de Informao (1998), que
previa princpios gerais relativos a informao, mas no institua um direito de acesso.
158
A lei foi elaborada por um grupo de trabalho composto tanto por representantes do governo como da
sociedade civil, o que, comparativamente, se mostrou em processo altamente consultivo para a criao da
legislao no Azerbaijo.Trata-se de um exemplo de legislao progressista, que foi sendo aperfeioada
durante o processo de elaborao, revelando uma vontade poltica positiva. A legislao prev um rgo
de superviso administrativa independente (uma espcie de comissariado da informao), vigorosas
disposies sobre processos e amplas obrigaes de publicao proativa. Ao mesmo tempo, o regime
de excees amplo em excesso, a lei carece de sanes para a obstruo do acesso e proteo para
divulgaes de boa f, dispondo, adicionalmente, de poucas medidas de promoo.
Alm do mais, a implementao tem sido muito fraca. No momento em que esta obra entrava no prelo,
o comissrio de informao no havia ainda sido nomeado, o que deveria ter acontecido at junho de
156 A lei est disponvel em: <http://www.antikorrupsiya.gov.az/eng/img/Law_on_right_to_obtain_information_done.pdf>.
157 Disponvel em: <http://www.ijnet.org/Director.aspx?P=MediaLaws&ID=25178&LID=1>.
158 BANISAR, D. Freedom of Information Around the World 2006: a global survey of access to government information laws.[S.l.]: Privacy
International, 2006. p. 47. Disponvel em: <http://www.privacyinternational.org/foi/foisurvey2006.pdf>.
44
2006. Segundo um relatrio do Instituto de Direitos da Mdia,
159
nenhum rgo do Estado estabeleceu
ainda um cadastro de documentos, conforme exigido pela lei, as informaes disponveis nos websites
pblicos fcam muito aqum do que foi estipulado pela lei e poucos rgos pblicos nomearam chefes de
informao. Cumpre notar que, de 441 solicitaes que o Instituto de Direitos da Mdia protocolou em 186
rgos pblicos diferentes, apenas 125 receberam algum tipo de resposta, 32 das respostas forneciam
todas as informaes solicitadas, e 17 o fzeram dentro do prazo de sete dias teis previsto na lei. Estes
resultados so pssimos sob qualquer parmetro de anlise.
O direito de acesso
O direito de acesso previsto pela Lei de Direito informao azerbaijana est explanado principalmente
no Artigo 2.3 que determina que qualquer pessoa que solicite informaes tem o direito de obt-las
gratuitamente e de modo irrestrito e igualitrio, se o rgo pblico dispuser das informaes. O princpio
respaldado no Artigo 2.2 que estabelece que qualquer pessoa tem direito a solicitar informaes
diretamente ou por meio de seu representante aos rgos pblicos, e de fxar o modo e forma de obteno
das informaes. O Artigo 2.1 prescreve ainda que o acesso a informao gratuito.
O Artigo 1 defne o objetivo da Lei de Direito a Informao, segundo o qual deve ser estabelecido um marco le-
gal para assegurar o acesso informao gratuito, irrestrito e igualitrio consoante o Artigo 50 da Constitui-
o, baseado em uma sociedade aberta e dever criar condies para a superviso, pelos cidados e cidads,
do exerccio das funes pblicas. Uma longa lista de princpios de acesso a informao apresentada no Artigo 6,
incluindo, alm dos princpios j citados, a obrigao dos rgos pblicos de divulgar informaes, transpa-
rncia mxima, rpido processamento de pedidos de informao, proteo de informaes confdenciais, pro-
teo judicial do direito de acesso, acesso gratuito (salvo disposio contrria da lei), responsabilidade
dos rgos pblicos pela violao do direito a informao e de que a classifcao no seja, indevidamente,
extensa. Em linhas gerais, espera-se que esta lista proporcione uma boa base para a interpretao da lei.
A informao defnida no Artigo 3.0 como quaisquer fatos, opinies, conhecimento, notcias ou outro
tipo de informao, independentemente da data de produo, forma e classifcao. Entende-se pela
informao privada a informao que pode, direta ou indiretamente, facilitar a identifcao de uma pessoa,
ao passo que a informao pblica aquela adquirida durante o exerccio de atribuies legais. Esta noo
suplementada pelo Artigo 7, que defne a informao documentada como a informao de qualquer tipo
registrada em meio de dados tangvel na forma de texto, voz ou imagem, independentemente de sua fonte,
local de armazenamento, status ofcial, tipo de propriedade e se foi produzida ou no pela entidade a que
pertence. Em termos formais, o direito de acesso aplica-se principalmente a informaes mantidas
por rgos pblicos, de modo que no fca clara a relevncia da defnio mais restritiva da informao
pblica, que qualifcada pela noo de deveres legais. H tambm certa margem de confuso entre as
defnies de informao e informao documentada, mas ambas so amplas.
O Artigo 3.0 defne, tambm, rgos pblicos (proprietrios da informao) como autoridades do Estado,
municipalidades, pessoas jurdicas independentemente do tipo de propriedade, e indivduos, conforme
determinado pelo Artigo 9. O Artigo 9 defne rgos pblicos como autoridades do Estado, municipalidades
e pessoas jurdicas que exercem funes pblicas, bem como pessoas jurdicas privadas que operam
nas esferas de educao, sade, cultura e sociedade com base em atos ou contratos legais. Contudo,
as obrigaes das pessoas jurdicas privadas so limitadas informao produzida ou adquirida em
decorrncia de suas atribuies pblicas (ver tambm o Artigo 21.2.2). No fca claro se as esferas listadas
(educao, sade etc.) so consideradas como atribuies inerentemente pblicas. Esta pode ser uma
defnio muito abrangente j que est vinculada funo, e no forma, dependendo, pois, de como a
lei interpretada.
Empresas estatais ou nas quais o Estado detenha parte do capital, rgos subsidiados pelo Estado, bem
como pessoas jurdicas detentoras de posies majoritrias ou exclusivas em seus respectivos mercados,
159 How does the Law On obtaining of Information WORK in Azerbaijan? (Instituto de Direitos da Mdia, 2007). O Instituto de Direitos da Mdia
um rgo fundado pela Internews Azerbaijo. Ver <http://www.internews.az/eng/media/>.
45
ou, ainda, atuando em reas de monoplio natural, so tambm consideradas rgos pblicos em relao
a certos tipos de informaes, incluindo ofertas e preos de bens, assim como servios e alteraes
nesses termos e preos. A ltima parte do conceito uma inovao progressista, ausente em muitas
leis de direito a informao. Paralelamente a isso, os rgos estatais ou subsidiados esto sujeitos a
obrigaes de divulgao semelhantes, como todos os rgos pblicos de vrios pases.
Conforme observado, o direito de acesso aplica-se a todos, sem limitaes de nacionalidade, residncia
ou outras condies.
Garantias procedimentais
O Artigo 11.2 prev, em linhas gerais, que os rgos pblicos sejam obrigados a organizar-se no tocante
oferta do acesso a informao. O Artigo 2.5 determina que os solicitantes podem usar as informaes
obtidas de rgos pblicos para qualquer fm, incluindo fns comerciais. As solicitaes podem ser feitas
verbalmente de forma direta ou pelo telefone, e por escrito, via entrega direta, correio, fax ou e-mail (Artigo
13.1). A solicitao dever conter o nome do requerente, dados de contato, descrio das informaes
desejadas e a forma desejada de acesso s informaes. As solicitaes de informaes privadas devem,
tambm, vir acompanhadas do documento de identifcao do requerente. Quando a solicitao estiver
incompleta, o requerente deve ser informado em at cinco dias teis. A no identifcao das informaes
demandadas de forma sufcientemente clara justifca a recusa da solicitao. No necessrio apresentar
motivos, exceto em certos casos, como quando a confrmao ofcial do fornecimento das informaes
necessria para fns do exerccio de um direito, ou quando as informaes so solicitadas em carter de
urgncia (Artigos 15, 21.1 e 24.4).
Geralmente, os rgos pblicos tm a obrigao de assegurar o direito gratuito, irrestrito e igualitrio
de todos ao acesso a informao (Artigo 10.1). Mais especifcamente, so obrigados a informar aos
requerentes as condies, procedimentos e mtodos do protocolo de solicitaes, para auxili-los
a localizar informaes que eles no detm, auxili-los a defnir as informaes desejadas de forma
sufcientemente clara e fornecer a assistncia necessria queles que no puderem apresentar uma
solicitao por escrito, como por exemplo os analfabetos e as pessoas com defcincia (Artigo 17).
A solicitao de informao precisa ser registrada no momento do recebimento, a no ser que seja
annima ou verbal, muito embora o fornecimento de uma solicitao em papel timbrado, ou mesmo
com um nico dado de contato, basta para gerar a obrigao de registro (Artigo 18). Toda solicitao
por escrito apresentada dentro dos parmetros estabelecidos precisa ser processada (Artigo 15.7). O
tratamento dispensado a uma solicitao seja pelo fornecimento das informaes ou pela rejeio do
pedido dever ser registrado, juntamente com o nome do servidor, data e dados de eventuais informaes
fornecidas ou motivos da recusa da solicitao (Artigo 28). Trata-se, aqui, de disposies progressistas
que, se seguidas, asseguraro um bom histrico de registros para eventuais apelaes.
O Artigo 24 diz que as solicitaes devem ser respondidas o mais rpido possvel e, impreterivelmente,
em at sete dias teis (ver tambm o Artigo 10.4.1). Quando for necessrio mais tempo para preparar as
informaes, defnir a solicitao ou pesquisar vasta quantidade de documentos, o tempo de resposta
poder ser ampliado em mais sete dias teis, caso em que o requerente dever ser informado em at
cinco dias teis (Artigo 25). Quando as informaes so necessrias em prazo mais curto, as solicitaes
devero ser processadas imediatamente ou, no sendo possvel, em 24 horas. Nos casos em que as
informaes so necessrias para impedir uma ameaa vida, sade ou liberdade, devem ser fornecidas
em at 48 horas (Artigo 24). A instaurao de cronogramas curtos, quando h urgncia na obteno das
informaes, uma interessante inovao que pode ser muito til para os jornalistas.
Quando um rgo pblico no detm as informaes solicitadas, dever tentar determinar qual rgo as
possui e repassar o pedido a este rgo em at cinco dias teis. Esta obrigao no se aplica a rgos
privados abrangidos pela lei, mas eles devero informar aos requerentes, em at cinco dias teis, se no
estiverem de posse das informaes pretendidas (Artigo 23).
46
A Lei de Direito informao azerbaijana no trata da questo da notifcao de terceiros. O Artigo 27
estipula que uma solicitao considerada como satisfeita quando: as informaes foram fornecidas,
a solicitao foi encaminhada e o requerente foi notifcado, o requerente foi informado sobre como ter
acesso as informaes ou o requerente recebe uma notifcao justifcada da recusa de fornecimento
das informaes. Essa noo suplementada pelo Artigo 21.3, que estipula que a resposta a eventuais
recusas de fornecimento de informaes deve ser explcita e especifcar as disposies legais em que
se baseia. Estas disposies podem ser refnadas pela exigncia de detalhes sobre o direito de recurso a
ser dado quando h rejeio da solicitao.
O Artigo 14.1 trata da questo da forma de divulgao das informaes, ao passo que o Artigo 10.4.1
determina, em termos gerais, que as solicitaes devem ser respondidas no modo mais apropriado
para o requerente. Os requerentes podem demandar diversas formas de acesso, incluindo a consulta
a um documento, a oportunidade de fazer uma cpia do documento, de receber uma cpia autenticada,
a transcrio de informaes codifcadas ou o fornecimento em formato eletrnico. A forma de acesso
especifcada poder ser recusada, quando o rgo pblico no dispuser dos meios tcnicos para tanto,
quando o formato de manuteno das informaes tornar o acesso impossvel, quando o acesso interferir
no funcionamento normal do rgo, ou quando o acesso causar danos ao registro. Nestes casos, o rgo
pblico determina a forma de acesso (Artigos 14.5, 16.1 e 16.2). O Artigo 16.2 descreve quando uma resposta
verbal pode ser fornecida, como no caso em que a solicitao feita na forma de uma apelao direta
aos servidores. Quando as informaes estiverem disponveis em vrios idiomas, devero ser fornecidas
naquele de preferncia do requerente (Artigo 16.5).
O acesso a informao dever ser gratuito quando se der pela consulta do registro, o requerente
copi-la por conta prpria ou no houver prestao de assistncia tcnica da parte do rgo pblico,
presumivelmente inclusive, quando o fornecimento das informaes for eletrnico. Dever, tambm, ser
gratuito se as informaes j forem pblicas. Do contrrio, uma taxa poder ser cobrada, sem exceder os
custos incorridos na preparao e apresentao das informaes ao requerente. Em trs anos, o rgo
administrativo responsvel pelas informaes dever preparar uma lista de servios pagos, procedimentos
de pagamento e outros aspectos referentes a taxas. No decorrer deste prazo, os procedimentos devero
ser determinados pelos rgos pblicos internamente (Artigos 26 e 57.2). Quando um rgo pblico
fornece informaes incompletas ou imprecisas, recomenda-se que as informaes suplementares ou
corretas sejam fornecidas gratuitamente (Artigo 22.3). Estas so disposies sobre taxas razoavelmente
progressistas, muito embora seriam fortalecidas pela incluso de dispensas de taxas em certos casos.
Ademais, os custos da preparao das informaes no so passveis de cobrana em muitos sistemas
de direito a informao, visto que dependem em grande parte do estado da manuteno feita pelo rgo
pblico competente de seus prprios registros.
Dever de publicar
O Artigo 10.4.3 cria um dever geral para os rgos pblicos de fornecer populao informaes sobre
as atividades que realizaram no exerccio de seu mandato. O Captulo IV examina a divulgao proativa
em detalhe. O Artigo 29 lista 34 categorias de informaes que precisam ser divulgadas proativamente,
entre as quais: dados estatsticos, informaes e previses oramentrias e fnanceiras detalhadas,
informaes sobre pessoal, incluindo salrios, informaes sobre o meio ambiente, documentos jurdicos,
documentos de planejamento, servios prestados e importante assinalar uma lista de documentos
sigilosos. Trata-se de uma extensa lista progressista de obrigaes de divulgao proativa.
O Artigo 30 prev a divulgao pela internet, meios de comunicao social, publicaes ofciais, bibliotecas
e outros centros pblicos de informao. O Artigo 31 determina, em linhas gerais, que a divulgao deve
dar-se de maneira a permitir a todos o acesso a informao o mais rapidamente possvel. Nos casos
em que um meio especial de divulgao for cogitado por lei ou acordo internacional, este dever ser
respeitado. As informaes relativas a uma ameaa vida, sade, propriedade, ao meio ambiente ou
outras questes de interesse pblico signifcativo devem ser divulgadas imediatamente por meio dos meios
de comunicao social e pela internet com o intuito de mitigar eventuais riscos.
47
O Artigo 32 impe uma obrigao aos rgos pblicos no intuito de que estes estabeleam recursos de
informaes na internet (websites ou similares) para facilitar a divulgao das informaes descritas no
Artigo 29. Os rgos privados que exercem funes pblicas so tambm obrigados, consoante o Artigo
33, a tomar medidas para assegurar o acesso informao pela internet, incluindo a disponibilizao de
informaes atualizadas e efetivas.
Segundo o Artigo 12, os rgos pblicos so obrigados a estabelecer cadastros eletrnicos, de acesso
pblico, de documentos essenciais sob seu controle, independentemente deles serem produzidos ou
adquiridos pelo rgo em questo. Esta ferramenta pode ser bastante til para quem deseja identifcar
informaes. No necessrio o cadastramento de uma srie de documentos, tais como registros contbeis,
saudaes, correspondncias e memorandos. A respectiva autoridade executiva, presumivelmente o
ministro responsvel pela Lei de Direito a Informao, dever instaurar regras para a criao, manuteno
e atualizao do cadastro. Alm do documento em si, as seguintes informaes precisam ser registradas:
o modo de recebimento e despacho do documento, nos casos relevantes; o tipo de documento; e, caso se
aplique, limitaes de acesso ao documento.
Excees
Em geral, o regime de excees da Lei de Direito a Informao, apesar de respeitar os padres internacionais
em certos pontos, um dos aspectos mais defcientes da lei. Ela contm uma lista abrangente dos tipos
de informaes que devem ser mantidas em sigilo, dividida em duas categorias principais: uso ofcial e
uso privado. Ter-se-ia a impresso de que a lei tambm faz as vezes de lei de sigilo, no sentido de que
as informaes confdenciais no podem ser reveladas (alm de a populao no ter direito de acesso a
elas). O Artigo 41, por exemplo, prev que os rgos pblicos tenham a obrigao de tomar providncias
para proteger as informaes destinadas ao uso ofcial.
No muito clara a relao entre a Lei de Direito a Informao e a legislao sobre sigilo. Por um lado,
o Artigo 4.2.1 diz que a Lei de Direito a Informao no se aplica a segredos estabelecidos por lei (o
Artigo 21.1.1 reitera isso). Por outro lado, o Artigo 5.2 prescreve que outras leis no podem contradizer
as exigncias da Lei de Direito a Informao. Parece provvel que o efeito combinado destas disposies
que a Lei de Direito a Informao no extensiva a documentos expressamente assinalados como
sigilosos, segundo outras legislaes.
A Lei de Direito a Informao prev certas excluses gerais s quais simplesmente no se aplica. Entre
elas esto propostas, reivindicaes e queixas reguladas pela lei que rege as reclamaes do povo, bem
como limitaes fxadas por acordos internacionais. A Lei de Direito a Informao tampouco se aplica a
documentos que tenham sido arquivados em conformidade com a lei que rege os Arquivos Nacionais,
muito embora presuma-se que a lei incorpore um sistema prprio de divulgao (Artigo 4.2).
Outros argumentos gerais para a recusa de fornecimento de informaes so apresentados no Artigo 21,
incluindo os seguintes casos: o requerente no est devidamente autorizado a adquirir as informaes,
o requerente j recebeu as informaes, a resposta solicitao comprometeria a capacidade do rgo
pblico de cumprir suas obrigaes devido ao volume de informaes desejadas, a resposta solicitao
invivel naquele momento ou a resposta ao pedido requer sistematizao, exame e documentao das
informaes (o que pode levar suposio de que no h a posse das informaes como tais, mas que
poderiam ser criadas pelo rgo pblico a partir de documentos existentes). Parece que alguns destes
argumentos do imensa liberdade aos rgos pblicos para recusar-se a processar as solicitaes, em
particular, a regra de inviabilidade de resposta a uma solicitao em um dado momento.
Muitas dessas excees no incorporam um teste de nocividade mas, em vez disso, defnem categorias
gerais de informaes que no podem ser divulgadas. Paralelamente a isso, a maioria dessas excees inclui um
prazo interno para o sigilo. Por exemplo, as informaes coletadas durante a vigncia de controle
estatal somente so sigilosas at a tomada de uma deciso. No caso das excees que, de fato, incluem
teste de nocividade, o padro normalmente baixo, com o emprego frequente do verbo ir ou poder.
O efeito combinado disto que as informaes podem ser confdenciais, mesmo quando a divulgao
48
no causaria dano algum, muito embora no por muito tempo em condies habituais. A lei no cogita a
emisso de certifcados de confdencialidade, mas pode ser que estes estejam previstos em outras leis.
Parece que o Artigo 35.4 prev algo como o oposto da prevalncia de um interesse pblico, determinando
que a confdencialidade das informaes possa ser mantida, quando o dano causado pela divulgao
supera o interesse pblico do acesso as informaes. Contudo, como a aplicao da noo limitada
a informaes ofciais, conforme defnido pelo Artigo 35.2 (em outras palavras, informaes que so
confdenciais prima facie), pode, na verdade, tratar-se de verdadeira prevalncia do interesse pblico.
O Artigo 39.1 de fato prev prevalncia limitada do interesse pblico em relao a informaes sobre
acidentes ou crimes, contanto que isso no obstrua uma investigao.
Quando apenas parte de um documento est sujeita a divulgao, o Artigo 22.2 permite a separao desta
parte para divulgao, sendo mantida a confdencialidade do restante. Esta regra repetida no Artigo 39.3
em relao a informaes que no podem ser consideradas confdenciais sob argumentos de uso ofcial
(ver abaixo).
Segundo o Artigo 40, as informaes destinadas ao uso ofcial somente podem ser confdenciais se os
argumentos para tanto permanecerem por cinco anos e nunca por perodo mais longo. No caso
de informaes privadas, o perodo da limitao de 75 anos, ou 30 anos aps a morte da pessoa em
questo ou, conforme uma regra um tanto curiosa, 110 anos aps o nascimento da pessoa, caso no haja
comprovao de morte.
A Lei de Direito a Informao defne duas categorias principais de informaes que podem ser tratadas
como confdenciais: informaes destinadas ao uso ofcial e informaes privadas e informaes acerca
da vida familiar. O Artigo 35 apresenta extensa lista de categorias de informaes que se enquadram no
mbito da primeira, incluindo as seguintes:
informaes sobre crimes penais ou administrativos, at que o caso seja protocolado na justia ou
encerrado;
informaes coletadas durante a vigncia de controle estatal, at a tomada de deciso;
informaes cuja divulgao possa impedir a formulao de polticas, at a tomada de deciso;
informaes cuja divulgao possa comprometer testes ou auditoria fnanceira, at a concluso dos
processos;
informaes cuja divulgao possa comprometer o livre e espontneo intercmbio de ideias no
mbito de um rgo pblico;
informaes cuja divulgao possa causar efeito adverso gesto da economia, at a concluso da
atividade em questo;
informaes cuja divulgao possa comprometer a administrao da justia, at a tomada de
deciso;
documentos considerados confdenciais por Estados estrangeiros e organizaes intergover-
namentais;
informaes cuja divulgao possa prejudicar o meio ambiente;
informaes cuja divulgao possa prejudicar os interesses do rgo pblico;
quando a confdencialidade foi acordada com um rgo privado exercendo funes pblicas;
projetos de decretos, resolues e ordens, at a sua apresentao para aprovao; e
documentos legais sobre as obrigaes de rgos privados que adotam prticas monopolistas, at a sua
assinatura.
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As categorias desta lista so, em sua maioria, reconhecidas como confdenciais em diversas leis de direito
a informao. Entretanto, a ausncia, na presente lei, de um teste de nocividade completo ou simplifcado
torna essa listagem muito ampla.
Todos esses documentos precisam estar marcados como confdenciais e deve haver uma indicao
da data de vencimento dessa confdencialidade (Artigo 36). A lei tambm contm extensa lista de tipos
de documentos que no podem ser considerados confdenciais, incluindo um conjunto de informaes
econmicas e fnanceiras, sobre eventuais benefcios oferecidos populao, pesquisas de opinio,
informaes sobre desastres, meio ambiente, sade etc., e uma lista das informaes consideradas
sigilosas (lista que, conforme observado acima, est sujeita divulgao proativa). Os rgos privados que
formam monoplio no podem manter em sigilo as condies de ofertas, preos de bens e servios ou as
alteraes em relao a estas condies, ao passo que os rgos privados que funcionam com subsdios
pblicos no podem, tambm, manter em sigilo as condies ou o uso dos subsdios (Artigo 37).
O Artigo 38 lista informaes, cuja confdencialidade pode ser mantida sob o argumento de serem privadas
ou dizerem respeito vida familiar, incluindo as seguintes categorias:
informaes sobre opinies polticas ou religiosas, origem tnica ou racial, sade, caractersticas e
aptides pessoais, ou defcincias intelectuais ou fsicas;
informaes coletadas como parte da investigao de um crime ou outro delito, at a emisso
do julgamento, para proteger crianas, a moralidade, privacidade, vtimas ou testemunhas, ou
conforme exigido para a execuo do julgamento;
solicitaes de proteo ou servios sociais, registro de estado civil, ou adoo;
informaes fscais, exceto no tocante a dvidas em aberto; e
informaes acerca da vida sexual ou familiar.
As categorias listadas so um tanto peculiares. Pode muito bem acontecer, por exemplo, de uma pessoa
tornar pblica suas opinies religiosas ou polticas, caso em que no seriam tipifcadas como informaes
privadas.
Aos indivduos permitido o acesso as suas prprias informaes, exceto quando isto revele a origem
de um menor de idade, comprometa a preveno de crime ou a apreenso de um infrator, ou quando
as informaes tenham sido coletadas para fns de segurana do Estado. Ademais, amplo leque de
indivduos tem permisso de acesso a informaes privadas e familiares, incluindo pais e professores de
crianas e adolescentes; professores de pessoas com defcincia; servidores, conforme o necessrio para
o exerccio das obrigaes do cargo, funcionrios de empresas privadas e todos aqueles que trabalhem
por contrato legal de trabalho nas reas de educao, sade e cultura na medida do necessrio para
realizar os servios. O Artigo 8.3 tambm prev a correo de dados pessoais. Isto constitui, efetivamente,
uma espcie de miniregime de proteo de dados. Esta uma rea complexa do direito, de modo que so
necessrias regras bem mais detalhadas para fazer-lhe a devida justia. Seria prefervel se, assim como
ocorre em muitos outros Estados, estas disposies no fossem includas na lei de direito a informao
mas, em vez disso, fossem incorporadas a uma lei especfca de proteo de dados.
Recursos
Qualquer pessoa pode registrar uma reclamao no comissariado da informao ou em um tribunal,
relativa alegao de descumprimento de uma solicitao de informaes. O recurso deve incluir o nome
e endereo do reclamante, informaes sobre a solicitao e uma descrio do delito, com documentao
comprobatria, incluindo, se relevante, eventuais respostas solicitao dadas pelo rgo pblico em
questo (Artigo 49). O comissrio da informao dever examinar a reclamao em dez dias teis, embora
este prazo possa ser prorrogado por mais dez dias teis mediante aviso por escrito ao demandante,
50
nos casos em que esclarecimentos, explicaes ou documentos adicionais sejam necessrios para o
processamento da apelao (Artigo 50).
A reclamao pode ser rejeitada quando annima, no tem relao com as atividades do rgo pblico
em questo, repetida, infundada e tendenciosa, uma deciso judicial sobre o caso j tiver sido emitida
ou o reclamante no tiver feito uso dos mecanismos disponveis para retifcar o problema internamente.
Em todos os outros casos, o reclamante tem direito a uma deciso arrazoada sobre o recurso (Artigo
51).
O Artigo 43 da Lei de Direito a Informao prev a nomeao de um agente autorizado para assuntos
da informao (comissrio da informao), a ser eleito pelo Milli Mejlis (parlamento) entre trs pessoas
indicadas pelo ministro competente. Um cidado ou uma cidad com educao superior, experincia na
rea da educao e moralidade extrema poder ser eleito(a) comissrio(a) da informao. Diversas
excees so previstas na lei, incluindo o indivduo que exerce cargo remunerado que no seja em rea
cientfca, pedaggica ou criativa; que tenha obrigaes perante Estados estrangeiros; condenado priso,
mas ainda no absolvido ou declarado incapaz por um tribunal. O comissrio da informao no poder
se envolver em poltica, representar partidos polticos e exercer cargo em ONGs. O indivduo eleito para o
cargo de comissrio de informao tem sete dias para estar de plena conformidade com estas regras. O
mandato de cinco anos, com possibilidade de reeleio por uma nica vez. Segundo o Artigo 44, o cargo
tem status legal e custeado pelo oramento do Estado e o eleito controla sua prpria equipe. Ele dever
submeter-se aos regulamentos, presumivelmente a serem adotados pelo ministro responsvel, embora
isto no esteja explicitado de maneira clara.
O Artigo 45 permite a exonerao prematura do comissrio de informao, que ser levada a cabo pelo
parlamento, mediante solicitao feita pelo ministro responsvel. Isto pode acontecer quando o comissrio
deixa de cumprir suas obrigaes previstas na Lei de Direito a Informao, carece de capacidade para
cumprir seus deveres, morre ou abandona o cargo, ou mediante ordem judicial. Quando o comissrio
destitudo do cargo, um substituto deve ser providenciado em quinze dias. Em geral, estas regras
garantem boa proteo para a independncia do comissrio de informao no exerccio de suas funes,
apesar de que a explcita possibilidade de envolvimento da sociedade civil no processo fortaleceria mais
ainda esta situao.
O comissrio de informao tem o poder geral de assegurar que os rgos pblicos respeitem suas
obrigaes perante a Lei de Direito a Informao.
Ele pode instaurar uma investigao ao receber uma reclamao ou por iniciativa prpria. A investigao
pode averiguar amplo leque de questes: se uma solicitao foi devidamente registrada, se os
procedimentos aplicveis foram respeitados, se eventuais recusas de divulgao de informaes so
legtimas, se so adequados os prazos sobre a confdencialidade de documentos, se um rgo pblico
cumpriu suas obrigaes de divulgao proativa e se providncias apropriadas foram tomadas para a
difuso de informaes pela internet (Artigo 46). Assim, o comissrio de informao tem vastssimos
poderes para apurar descumprimentos da Lei de Direito a Informao por parte dos rgos pblicos.
Na conduo de uma investigao, o comissrio de informao ter o poder de solicitar e receber
documentos e esclarecimentos de quaisquer rgos pblicos, incluindo documentos confdenciais (Artigo
48). O comissrio dever comunicar as decises provenientes de uma investigao ao rgo pblico em
questo e ao reclamante, e dever, tambm, disponibilizar a deciso na internet (Artigos 47.2 e 47.3). O
rgo pblico competente dever acatar quaisquer instrues do comissrio de informao, solucionar o
problema em cinco dias e notifcar o comissrio por escrito acerca das providncias tomadas. A notifcao
dever ser disponibilizada na internet. No entanto, o rgo pblico poder recorrer de uma deciso do
comissrio de informao em juzo (Artigo 53). Quando o rgo pblico no toma as medidas necessrias
de forma tempestiva, o comissrio de informao pode formalizar uma petio na instncia dirigente
mxima do rgo pblico, ou protocolar, judicialmente, os documentos relevantes. No primeiro caso, a
instncia dirigente dever examinar a questo e prestar conta das medidas tomadas ao comissrio de
informao (Artigos 48 e 54).
51
nos casos em que esclarecimentos, explicaes ou documentos adicionais sejam necessrios para o
processamento da apelao (Artigo 50).
A reclamao pode ser rejeitada quando annima, no tem relao com as atividades do rgo pblico
em questo, repetida, infundada e tendenciosa, uma deciso judicial sobre o caso j tiver sido emitida
ou o reclamante no tiver feito uso dos mecanismos disponveis para retifcar o problema internamente.
Em todos os outros casos, o reclamante tem direito a uma deciso arrazoada sobre o recurso (Artigo
51).
O Artigo 43 da Lei de Direito a Informao prev a nomeao de um agente autorizado para assuntos
da informao (comissrio da informao), a ser eleito pelo Milli Mejlis (parlamento) entre trs pessoas
indicadas pelo ministro competente. Um cidado ou uma cidad com educao superior, experincia na
rea da educao e moralidade extrema poder ser eleito(a) comissrio(a) da informao. Diversas
excees so previstas na lei, incluindo o indivduo que exerce cargo remunerado que no seja em rea
cientfca, pedaggica ou criativa; que tenha obrigaes perante Estados estrangeiros; condenado priso,
mas ainda no absolvido ou declarado incapaz por um tribunal. O comissrio da informao no poder
se envolver em poltica, representar partidos polticos e exercer cargo em ONGs. O indivduo eleito para o
cargo de comissrio de informao tem sete dias para estar de plena conformidade com estas regras. O
mandato de cinco anos, com possibilidade de reeleio por uma nica vez. Segundo o Artigo 44, o cargo
tem status legal e custeado pelo oramento do Estado e o eleito controla sua prpria equipe. Ele dever
submeter-se aos regulamentos, presumivelmente a serem adotados pelo ministro responsvel, embora
isto no esteja explicitado de maneira clara.
O Artigo 45 permite a exonerao prematura do comissrio de informao, que ser levada a cabo pelo
parlamento, mediante solicitao feita pelo ministro responsvel. Isto pode acontecer quando o comissrio
deixa de cumprir suas obrigaes previstas na Lei de Direito a Informao, carece de capacidade para
cumprir seus deveres, morre ou abandona o cargo, ou mediante ordem judicial. Quando o comissrio
destitudo do cargo, um substituto deve ser providenciado em quinze dias. Em geral, estas regras
garantem boa proteo para a independncia do comissrio de informao no exerccio de suas funes,
apesar de que a explcita possibilidade de envolvimento da sociedade civil no processo fortaleceria mais
ainda esta situao.
O comissrio de informao tem o poder geral de assegurar que os rgos pblicos respeitem suas
obrigaes perante a Lei de Direito a Informao.
Ele pode instaurar uma investigao ao receber uma reclamao ou por iniciativa prpria. A investigao
pode averiguar amplo leque de questes: se uma solicitao foi devidamente registrada, se os
procedimentos aplicveis foram respeitados, se eventuais recusas de divulgao de informaes so
legtimas, se so adequados os prazos sobre a confdencialidade de documentos, se um rgo pblico
cumpriu suas obrigaes de divulgao proativa e se providncias apropriadas foram tomadas para a
difuso de informaes pela internet (Artigo 46). Assim, o comissrio de informao tem vastssimos
poderes para apurar descumprimentos da Lei de Direito a Informao por parte dos rgos pblicos.
Na conduo de uma investigao, o comissrio de informao ter o poder de solicitar e receber
documentos e esclarecimentos de quaisquer rgos pblicos, incluindo documentos confdenciais (Artigo
48). O comissrio dever comunicar as decises provenientes de uma investigao ao rgo pblico em
questo e ao reclamante, e dever, tambm, disponibilizar a deciso na internet (Artigos 47.2 e 47.3). O
rgo pblico competente dever acatar quaisquer instrues do comissrio de informao, solucionar o
problema em cinco dias e notifcar o comissrio por escrito acerca das providncias tomadas. A notifcao
dever ser disponibilizada na internet. No entanto, o rgo pblico poder recorrer de uma deciso do
comissrio de informao em juzo (Artigo 53). Quando o rgo pblico no toma as medidas necessrias
de forma tempestiva, o comissrio de informao pode formalizar uma petio na instncia dirigente
mxima do rgo pblico, ou protocolar, judicialmente, os documentos relevantes. No primeiro caso, a
instncia dirigente dever examinar a questo e prestar conta das medidas tomadas ao comissrio de
informao (Artigos 48 e 54).
Sanes e protees
A Lei de Direito informao azerbaijana no contempla disposio alguma sobre sanes pela obstruo
do acesso nem sobre a proteo de servidores de boa f e denunciantes. Esta uma lacuna da lei.
Contudo, uma srie de emendas ao Cdigo de Crimes Administrativos relativas a questes de direito a
informao reparam parcialmente esse problema.
160
Por exemplo, o Artigo 181-3 desta lei agora determina
que os servidores sejam multados pelos seguintes motivos: limitao injusta do direito a informao ou
fornecimento de informaes falsas, recusa de acesso a informao, recusa de recebimento de pedido de
informao por escrito, transgresso das regras sobre a gesto de registros ou retaliao pela divulgao
de informaes sobre crimes que dizem respeito populao.

No existe ainda uma prtica unifcada
para a aplicao destas sanes.
Medidas de promoo
A Lei de Direito a Informao apresenta um pacote de medidas de promoo relativamente sumrias.
O Artigo 8 prev, em linhas bem gerais, um sistema de gesto de registros, afrmando que o ministro
responsvel dever estabelecer regulamentos sobre o armazenamento, arquivamento e proteo das
informaes e que os rgos pblicos assumam responsabilidade pela obedincia aos regulamentos.
O Artigo 10.2 impe a obrigao aos rgos pblicos de designar um chefe ou departamento de
informao. Presume-se que esta ltima situao simplesmente refra-se a uma situao em que mais
de um indivduo receba responsabilidades nesta rea. O Artigo 10.3 determina que a nomeao de um
chefe de informao no dever justifcar a recusa de acesso a informao, embora no fque claro o
porqu de esta disposio ter sido considerada necessria. O Artigo 10.5 elenca os deveres dos chefes de
informao, que incluem o processamento de pedidos de informao, a articulao com o comissrio de
informao, a anlise das apelaes e recursos e a execuo de outras obrigaes relativas a informao.
Entretanto, algumas tarefas, normalmente realizadas pelos chefes de informao nos regimes criados por
outras leis de direito a informao, como o auxlio aos requerentes, so, segundo o Artigo 10.4, atribudas
diretamente aos rgos pblicos.
O Artigo 10.6 estabelece que os rgos pblicos prestem contas duas vezes ao ano, no que se refere a
questes de informao, ao comissrio de informao, ou com maior frequncia, caso seja determinado
pelo comissrio. Por sua vez, o comissrio obrigado a prestar contas anualmente sobre a execuo
da Lei de Direito informao ao Parlamento, incluindo, em seu relatrio, uma sntese das atividades
realizadas e informaes sobre violaes da lei, reclamaes, decises emitidas etc. O relatrio dever
ser divulgado na internet e pelos meios de comunicao social (Artigo 53).
O comissrio de informao recebe, tambm, uma srie de funes gerais de promoo, incluindo as
seguintes: conscientizao do pblico acerca da Lei de Direito a Informao, auxlio jurdico s pessoas
que busquem informaes, formulao de recomendaes aos rgos pblicos para a promoo da
execuo mais efetiva da lei, atividades de capacitao e conscientizao, de preparao de uma amostra
de solicitao de informao (Artigo 47).
160 O Cdigo foi aprovado em 11 de julho de 2000. As alteraes foram introduzidas em 20 de outubro de 2006.
52
Bulgria
Introduo
O Artigo 41(2) da Constituio da Repblica da Bulgria
161
de 1991 garante o direito a informao nos
seguintes termos: Os cidados e as cidads tm o direito de obter, de rgos e agncias estatais,
informaes acerca de quaisquer matrias de interesse legtimo para si que no sejam segredo ofcial
ou de Estado e que no afetem os direitos de terceiros. A lei blgara de acesso a informaes pblicas
(Lei de Direito a Informao)
162
foi adotada em 22 de junho de 2000 para efetivar, na prtica, esta
garantia constitucional. A lei j recebeu vrias emendas, incluindo considerveis modifcaes em 2002
e, mais recentemente, em 2007. Ademais, uma lei sobre sigilo, a Lei sobre a Proteo de Informaes
Confdenciais,
163
foi aprovada em abril de 2002. Trata-se de importante acontecimento tendo em vista que
a Lei de Direito a Informao deixa a defnio de informao sigilosa para outras legislaes.
A lei blgara tem uma srie de recursos positivos, incluindo um sistema inovador e progressista de divulgao
proativa de informaes e boas garantias procedimentais. Entretanto, ela apresenta uma falha que a no
previso de um regime maduro de excees, alm de outras imperfeies como a ausncia de dispositivos de
apelaes a quaisquer instncias administrativas e a limitao das medidas de promoo previstas em lei.
Houve tentativas recentes de abrandar as disposies progressistas da Lei de Direito a Informao,
incluindo propostas em 2007, muito embora estas tenham sido abandonadas.
164
O Programa de Acesso
a Informao (AIP), respeitada ONG blgara, observou em seu relatrio anual de 2006: Mudanas
na liderana poltica resultam, com frequncia, na alterao de boas prticas e, por vezes, em sua
eliminao.
165
Em outras palavras: tem sido uma luta constante manter um marco positivo de abertura
ao longo do tempo. Os tribunais tm desempenhado papel importantssimo nesse processo, sobretudo na
interpretao das excees.
166
O direito de acesso
Segundo o Artigo 4 da referida lei, os cidados e as cidads, bem como os estrangeiros que esto no pas
e as organizaes, tm direito ao acesso a informaes pblicas, sujeito s condies e procedimentos
estabelecidos, salvo se outra lei previr um procedimento especial para a obteno das informaes. Esta
ltima afrmao infeliz, pois d margem para que outra lei com dispositivos de acesso menos efcientes,
ou mais dispendiosos, atrapalhem a Lei de Direito a Informao.
A lei tem como fnalidade geral a regulamentao das relaes sociais que regem o acesso a informaes
pblicas (Artigo 1). O Artigo 6 apresenta os princpios relativos ao acesso a informao, que incluem a
garantia da abertura e preciso das informaes, a garantia de condies de acesso igualitrio, a proteo
do direito de acesso a informao e a garantia da segurana da sociedade e do Estado. Embora esta
161 Disponvel em: <http://www.parliament.bg/?page=const&lng=en>.
162 Disponvel em: <http://www.aip-bg.org/library/laws/apia.htm>.
163 Disponvel em: <http://www.mvr.bg/NR/rdonlyres/C4EA720F-B6D3-4316-A3F9-CB4BEB9251B1/0/06_Law_Protection_Classified
Information_EN.pdf>.
164 Ver <http://www.aip-bg.org/documents/press_070607_eng.htm>.
165 Ver AIP. Forward. In: AIP. Access to Information in Bulgaria, 2006. [Bulgaria]: AIP, 2007. Disponvel em: <http://www.aip-bg.org/pdf/
report2006-en-end.pdf>.
166 S a AIP j esteve envolvida em mais de 120 apelaes judiciais.
seja uma declarao til das fnalidades da lei, ela no oferece muita orientao quanto conciliao de
interesses confitantes de sigilo e abertura, quando estes se apresentam e competem entre si.
As informaes pblicas so defnidas na lei como aquelas referentes vida social que d aos cidados e cidads
a oportunidade de formar opinies acerca dos rgos pblicos compreendidos pela lei, independentemente
do meio de armazenamento fsico das informaes (Artigo 2 (1)). Devido a problemas com a interpretao
subjetiva da noo de vida social, foram propostas emendas, em 2001, que chegaram a ser aprovadas aps a
apreciao inicial do Parlamento, mas que, ao fnal, foram abandonadas. Seria melhor a incluso de todas as
informaes na esfera da lei sem condicion-las a uma aluso vida social ou a outros qualifcadores e, em
seguida, proporcionar um completo regime de excees para proteger os interesses de sigilo legtimos.
O Artigo 3 defne dois grupos de rgos pblicos. No primeiro, esto os rgos do Estado e as autarquias
locais; o segundo engloba rgos regidos pelo direito pblico e pessoas fsicas e jurdicas custeadas
com o oramento consolidado do Estado, na medida desse fnanciamento. Esta uma defnio ampla,
no deixando claro se a esto includos os rgos privados que exercem funes pblicas, mas sem
fnanciamennto pblico. Os meios de comunicao tambm esto abarcados pela lei, muito embora parea
inapropriado impor obrigaes especiais a rgos privados especfcos, no obstante seu importante papel
no fomento do livre fuxo de informaes na sociedade. De certo, no constitui prtica, em outros pases,
sujeitar a mdia a obrigaes especiais de divulgao de informaes.
Garantias procedimentais
Conforme observado, os cidados ou residentes podem fazer solicitaes de informao. As solicitaes
podem ser feitas verbalmente ou por escrito, contanto que, quando houver rejeio de um pedido verbal,
seja possvel dar seguimento com pedido por escrito. Presume-se que o objetivo seja evitar desvantagens,
que de outra forma, pudessem ser causadas pela apresentao de uma solicitao verbal. A solicitao
dever conter o nome e dados de contato do requerente, bem como uma descrio sufciente das
informaes desejadas e a forma desejada de acesso a elas. As solicitaes devero ser registradas pelo
rgo pblico em questo (Artigos 24 e 25). Quando no houver uma descrio sufcientemente clara da
informao buscada, o requerente dever ter at 30 dias para corrigir o problema, e o perodo no dever
ser contado como parte do prazo para fornecer a resposta solicitao (Artigo 29).
O requerente deve ser notifcado por escrito acerca de deciso relativa a sua solicitao com a maior
brevidade possvel, mas impreterivelmente em 14 dias, a menos que o pedido refra-se a um nmero
elevado de documentos e seja necessrio mais tempo para a resposta. Neste caso, uma exceo de at
10 dias pode ser concedida, contanto que o requerente seja notifcado a este respeito (Artigos 28 e 30). O
acesso efetivo pode ser prorrogado at que a taxa obrigatria seja paga (Artigo 35).
Quando o rgo que recebeu a solicitao original no dispuser das informaes, mas sabe que elas esto em
posse de outro rgo pblico, dever encaminhar o pedido para este rgo em at 14 dias. Caso no saiba de
outro rgo que possua as informaes, dever informar ao requerente, mais uma vez em at 14 dias (Artigo 32).
A lei fxa diferentes prazos e procedimentos quando o consentimento de um terceiro exigido para a
divulgao das informaes.
167
Neste caso, o prazo pode ser prorrogado por mais 14 dias, e o terceiro dever
ser contatado em at 7 dias. Quaisquer divulgaes devero atender s condies impostas pelo terceiro
para dar o seu consentimento. Na eventualidade de um terceiro recusar-se a dar o consentimento para
a divulgao das informaes, possveis partes do documento que possam ser fornecidas sem prejuzo
dos interesses do terceiro devero ser extradas para ser divulgadas (Artigo 31).
Quando h concesso de acesso, a notifcao dever declarar a abrangncia das informaes reveladas, o
perodo no qual o requerente dever efetivar o acesso, que dever ocorrer, em pelo menos, em 30 dias , o local
do acesso, a forma de acesso e, se houver, os custos. Presume-se que a falta de acesso a informao dentro
do prazo dado, simplesmente, signifcaria que nova solicitao precisaria ser feita para o acesso a informao.
167 A abrangncia disso examinada mais abaixo, em Excees.
53
Bulgria
Introduo
O Artigo 41(2) da Constituio da Repblica da Bulgria
161
de 1991 garante o direito a informao nos
seguintes termos: Os cidados e as cidads tm o direito de obter, de rgos e agncias estatais,
informaes acerca de quaisquer matrias de interesse legtimo para si que no sejam segredo ofcial
ou de Estado e que no afetem os direitos de terceiros. A lei blgara de acesso a informaes pblicas
(Lei de Direito a Informao)
162
foi adotada em 22 de junho de 2000 para efetivar, na prtica, esta
garantia constitucional. A lei j recebeu vrias emendas, incluindo considerveis modifcaes em 2002
e, mais recentemente, em 2007. Ademais, uma lei sobre sigilo, a Lei sobre a Proteo de Informaes
Confdenciais,
163
foi aprovada em abril de 2002. Trata-se de importante acontecimento tendo em vista que
a Lei de Direito a Informao deixa a defnio de informao sigilosa para outras legislaes.
A lei blgara tem uma srie de recursos positivos, incluindo um sistema inovador e progressista de divulgao
proativa de informaes e boas garantias procedimentais. Entretanto, ela apresenta uma falha que a no
previso de um regime maduro de excees, alm de outras imperfeies como a ausncia de dispositivos de
apelaes a quaisquer instncias administrativas e a limitao das medidas de promoo previstas em lei.
Houve tentativas recentes de abrandar as disposies progressistas da Lei de Direito a Informao,
incluindo propostas em 2007, muito embora estas tenham sido abandonadas.
164
O Programa de Acesso
a Informao (AIP), respeitada ONG blgara, observou em seu relatrio anual de 2006: Mudanas
na liderana poltica resultam, com frequncia, na alterao de boas prticas e, por vezes, em sua
eliminao.
165
Em outras palavras: tem sido uma luta constante manter um marco positivo de abertura
ao longo do tempo. Os tribunais tm desempenhado papel importantssimo nesse processo, sobretudo na
interpretao das excees.
166
O direito de acesso
Segundo o Artigo 4 da referida lei, os cidados e as cidads, bem como os estrangeiros que esto no pas
e as organizaes, tm direito ao acesso a informaes pblicas, sujeito s condies e procedimentos
estabelecidos, salvo se outra lei previr um procedimento especial para a obteno das informaes. Esta
ltima afrmao infeliz, pois d margem para que outra lei com dispositivos de acesso menos efcientes,
ou mais dispendiosos, atrapalhem a Lei de Direito a Informao.
A lei tem como fnalidade geral a regulamentao das relaes sociais que regem o acesso a informaes
pblicas (Artigo 1). O Artigo 6 apresenta os princpios relativos ao acesso a informao, que incluem a
garantia da abertura e preciso das informaes, a garantia de condies de acesso igualitrio, a proteo
do direito de acesso a informao e a garantia da segurana da sociedade e do Estado. Embora esta
161 Disponvel em: <http://www.parliament.bg/?page=const&lng=en>.
162 Disponvel em: <http://www.aip-bg.org/library/laws/apia.htm>.
163 Disponvel em: <http://www.mvr.bg/NR/rdonlyres/C4EA720F-B6D3-4316-A3F9-CB4BEB9251B1/0/06_Law_Protection_Classified
Information_EN.pdf>.
164 Ver <http://www.aip-bg.org/documents/press_070607_eng.htm>.
165 Ver AIP. Forward. In: AIP. Access to Information in Bulgaria, 2006. [Bulgaria]: AIP, 2007. Disponvel em: <http://www.aip-bg.org/pdf/
report2006-en-end.pdf>.
166 S a AIP j esteve envolvida em mais de 120 apelaes judiciais.
seja uma declarao til das fnalidades da lei, ela no oferece muita orientao quanto conciliao de
interesses confitantes de sigilo e abertura, quando estes se apresentam e competem entre si.
As informaes pblicas so defnidas na lei como aquelas referentes vida social que d aos cidados e cidads
a oportunidade de formar opinies acerca dos rgos pblicos compreendidos pela lei, independentemente
do meio de armazenamento fsico das informaes (Artigo 2 (1)). Devido a problemas com a interpretao
subjetiva da noo de vida social, foram propostas emendas, em 2001, que chegaram a ser aprovadas aps a
apreciao inicial do Parlamento, mas que, ao fnal, foram abandonadas. Seria melhor a incluso de todas as
informaes na esfera da lei sem condicion-las a uma aluso vida social ou a outros qualifcadores e, em
seguida, proporcionar um completo regime de excees para proteger os interesses de sigilo legtimos.
O Artigo 3 defne dois grupos de rgos pblicos. No primeiro, esto os rgos do Estado e as autarquias
locais; o segundo engloba rgos regidos pelo direito pblico e pessoas fsicas e jurdicas custeadas
com o oramento consolidado do Estado, na medida desse fnanciamento. Esta uma defnio ampla,
no deixando claro se a esto includos os rgos privados que exercem funes pblicas, mas sem
fnanciamennto pblico. Os meios de comunicao tambm esto abarcados pela lei, muito embora parea
inapropriado impor obrigaes especiais a rgos privados especfcos, no obstante seu importante papel
no fomento do livre fuxo de informaes na sociedade. De certo, no constitui prtica, em outros pases,
sujeitar a mdia a obrigaes especiais de divulgao de informaes.
Garantias procedimentais
Conforme observado, os cidados ou residentes podem fazer solicitaes de informao. As solicitaes
podem ser feitas verbalmente ou por escrito, contanto que, quando houver rejeio de um pedido verbal,
seja possvel dar seguimento com pedido por escrito. Presume-se que o objetivo seja evitar desvantagens,
que de outra forma, pudessem ser causadas pela apresentao de uma solicitao verbal. A solicitao
dever conter o nome e dados de contato do requerente, bem como uma descrio sufciente das
informaes desejadas e a forma desejada de acesso a elas. As solicitaes devero ser registradas pelo
rgo pblico em questo (Artigos 24 e 25). Quando no houver uma descrio sufcientemente clara da
informao buscada, o requerente dever ter at 30 dias para corrigir o problema, e o perodo no dever
ser contado como parte do prazo para fornecer a resposta solicitao (Artigo 29).
O requerente deve ser notifcado por escrito acerca de deciso relativa a sua solicitao com a maior
brevidade possvel, mas impreterivelmente em 14 dias, a menos que o pedido refra-se a um nmero
elevado de documentos e seja necessrio mais tempo para a resposta. Neste caso, uma exceo de at
10 dias pode ser concedida, contanto que o requerente seja notifcado a este respeito (Artigos 28 e 30). O
acesso efetivo pode ser prorrogado at que a taxa obrigatria seja paga (Artigo 35).
Quando o rgo que recebeu a solicitao original no dispuser das informaes, mas sabe que elas esto em
posse de outro rgo pblico, dever encaminhar o pedido para este rgo em at 14 dias. Caso no saiba de
outro rgo que possua as informaes, dever informar ao requerente, mais uma vez em at 14 dias (Artigo 32).
A lei fxa diferentes prazos e procedimentos quando o consentimento de um terceiro exigido para a
divulgao das informaes.
167
Neste caso, o prazo pode ser prorrogado por mais 14 dias, e o terceiro dever
ser contatado em at 7 dias. Quaisquer divulgaes devero atender s condies impostas pelo terceiro
para dar o seu consentimento. Na eventualidade de um terceiro recusar-se a dar o consentimento para
a divulgao das informaes, possveis partes do documento que possam ser fornecidas sem prejuzo
dos interesses do terceiro devero ser extradas para ser divulgadas (Artigo 31).
Quando h concesso de acesso, a notifcao dever declarar a abrangncia das informaes reveladas, o
perodo no qual o requerente dever efetivar o acesso, que dever ocorrer, em pelo menos, em 30 dias , o local
do acesso, a forma de acesso e, se houver, os custos. Presume-se que a falta de acesso a informao dentro
do prazo dado, simplesmente, signifcaria que nova solicitao precisaria ser feita para o acesso a informao.
167 A abrangncia disso examinada mais abaixo, em Excees.
54
A recusa de concesso de acesso dever declarar a fundamentao legal e factual da recusa, assim como
a data e o direito de recurso. Em ambos os casos, o aviso deve estar assinado pelo requerente ou enviado por
carta registrada. Este procedimento parece excessivamente formal, sobretudo quando o acesso concedido,
caso em que deveria bastar a notifcao por e-mail ou outro meio simples (Artigos 34, 38 e 39).
A lei prev o fornecimento de informaes em quarto formas diferentes: consulta ao registro, uma
explicao verbal, uma cpia em papel ou outro tipo de cpia. Uma Ordem adotada pelo ministro da
Fazenda, em janeiro de 2001, aduz uma explanao por escrito a essa lista, que agora est sendo
implementada na prtica pelos rgos pblicos. A informao dever ser fornecida na forma solicitada,
salvo se no for tecnicamente vivel, se resultar em aumento injustifcado nos custos ou se puder provocar
violao de direito autoral. As primeiras duas formas de acesso devero ser fornecidas gratuitamente, ao
passo que as taxas para as duas ltimas formas devero observar uma tabela estipulada pelo ministro
da Fazenda, e no dever exceder os custos efetivamente incorridos. A lei no especifca o que pode ser
includo, nos custos, se somente custos de reproduo e disseminao, ou tambm custos de pessoal
pertinentes; a ordem de 2001 deixou claro que apenas os custos materiais, e no o tempo do pessoal,
poderia ser cobrado. A Ordem estipula o valor, na moeda blgara, de cada pgina copiada em 0,09
Leva (aproximadamente US$ 0,07). Deve ser fornecida uma justifcativa de quaisquer taxas cobradas ao
requerente. Os requerentes devem ser informados imediatamente acerca das formas de acesso e das
respectivas taxas. As pessoas com defcincia podero solicitar acesso em uma forma compatvel com
suas necessidades (Artigos 20, 21, 26 e 27).
Dever de publicar
A Lei de Direito informao blgara incorpora vigorosas disposies sobre o dever de publicar. Os
rgos pblicos so obrigados a promulgar as informaes ofciais contidas em seus documentos
ofciais, assim como outras categorias de informao cuja publicao exigida por lei (Artigo 12). Os
rgos pblicos devem, tambm, divulgar informaes sobre suas atividades, seja por meio de publicao
ou por pronunciamentos (Artigo 14). A lei tambm prev a publicao peridica de informaes sobre
o rgo pblico, incluindo a descrio de seus poderes, estrutura, funes e responsabilidades, uma
lista de documentos formais emitidos no mbito de suas atribuies, alm do nome, dados de contato
e horrio de funcionamento do escritrio autorizado a receber solicitaes de informao (Artigo 15). O
ministro da Administrao do Estado obrigado a publicar, anualmente, um resumo das informaes
que devero ser disponibilizadas em todos os nveis da administrao para o exame dos cidados e das
cidads (Artigo 16).
O Artigo 14(2) exige que os rgos pblicos divulguem, ativamente, informaes que possam evitar ameaas
vida, sade, segurana ou propriedade, que corrija informaes imprecisas j divulgadas, ou cuja divulgao
seja determinada por outra lei. Tambm exige a divulgao de informaes que possam ser de interesse
pblico. No se conhece a exata abrangncia das obrigaes de publicao. Informaes de interesse
pblico pode ser um termo bastante vago, a depender de sua interpretao na prtica. A disposio da lei
pode ser vista como uma forma de passar publicao proativa de, praticamente, todas as informaes a
que se possa desejar ter acesso; o que possvel, atualmente, em virtude dos avanos da tecnologia da
informao. A prevalncia do interesse pblico em relao ao dever de publicar constitui uma interessante
inovao, ausente na maioria das outras leis. curioso observar que a Lei de Direito informao blgara no
prev a prevalncia do interesse pblico em relao a solicitaes de informao.
Excees
Ao contrrio da maioria das leis de direito a informao, a Lei de Direito informao blgara no contm
uma lista abrangente de excees. Em vez disso, as informaes classifcadas como sigilosas, conforme
55
outras leis, so excludas da defnio de informaes pblicas, fazendo aluso especfca proibio de
divulgao destas informaes.
168
Lamentavelmente, isso vai de encontro aos padres internacionais, assim como s prticas da maioria
dos pases. Muito embora uma srie de leis de outros pases, de fato, deixam as leis de sigilo intactas,
a maioria ao menos contempla um conjunto prprio de excees. Um problema com a permanncia
das leis de sigilo que elas, raramente, obedecem s normas internacionais ou prticas recomendadas
sobre excees. Em particular, poucas exigem um teste de risco de dano ou nocividade antes que as
informaes possam ser retidas.
No h prevalncia do interesse pblico na lei nem prazos histricos para o sigilo. No obstante, a Lei
sobre a Proteo de Informaes Confdenciais prescreve prazos, dependendo do nvel de classifcao,
de 2, 5, 15 ou 30 anos (Artigo 34(2)). Contudo, a Lei de Direito a Informao prev, sim, a separao de
informaes isentas, declarando que o acesso pode ser total ou parcial (Artigos 7(2) e 37(1)).
A lei tambm inclui uma srie de novas excees espalhadas ao longo de suas disposies. Em geral, as
excees no esto sujeitas a testes de nocividade, e nenhuma est sujeita prevalncia do interesse
pblico. O Artigo 2(3) estabelece que a lei no se aplica a dados pessoais. Isto lamentvel, sobretudo
na ausncia de uma prevalncia do interesse pblico ou outra limitao. Os rgos pblicos mantm
um ou vrios tipos de dados pessoais, de modo que seria prefervel que a exceo se aplicasse apenas a
informaes cuja divulgao, de fato, prejudicasse um interesse de privacidade legtimo. O Artigo 8 exclui
informaes que possam ser obtidas no decurso da prestao de servios administrativos e informaes
mantidas nos arquivos do Estado. As primeiras, em particular, englobariam vrias informaes para as
quais no h interesse de sigilo legtimo.
O Artigo 5 diz que o direito de acesso no pode ser exercido de maneira que comprometa os direitos ou
a reputao de outrem, a segurana nacional, a ordem pblica, a sade nacional ou a moral. Trata-se de
uma proibio extremamente ampla e vaga que no condiz com a prtica de outros pases e d margem
a srios abusos, embora na prtica no haja comprovao de que constitua um importante obstculo
ao acesso. Parece, tambm, que se baseia em uma concepo equivocada da diferena entre acesso
informao em posse de rgos pblicos e liberdade de expresso, e na necessidade de restries sobre
esta ltima, desnecessrias em relao ao primeiro.
O Artigo 13(2) aplica algumas restries ao acesso a informaes pblicas administrativas, incluindo os
casos em que elas esto ligadas ao trabalho preparatrio de um documento ofcial e no tm relevncia em
si mesmas (embora as emendas agora determinem que as informaes sejam publicadas aps a adoo
do documento). O mesmo artigo tambm exclui informaes relativas a negociaes em andamento,
que parece ser extremamente amplo e desvinculado de quaisquer danos especfcos. No entanto, em
decorrncia das emendas de 2002, as duas excees tm o limite de dois anos.
O Artigo 17 prescreve que dever ser irrestrito o acesso a informao mantida por rgos sujeitos ao
direito pblico e por rgos privados custeados pelo oramento consolidado, sujeito ao Artigo 17(2), que
permite restries sobre segredos comerciais cuja revelao provavelmente acarretaria a concorrncia
desleal. O Artigo 37 acrescenta a isto uma exceo para os casos em que as informaes afetam os
interesses de um terceiro sem o seu consentimento (ver descrio dos aspectos procedimentais desse
caso acima). O alcance do termo afetar no defnido, mas pode ser demasiadamente amplo. Em
diversas leis sobre direito a informao, a exceo restringe-se s informaes fornecidas sob sigilo, cuja
divulgao poderia prejudicar um interesse legtimo do terceiro em questo.
Caso as informaes j tenham sido publicadas, o rgo pblico obrigado a orientar o requerente de
como chegar at as informaes, sem fornec-las (Artigo 12(4)).
primeira vista, o regime de excees, previsto na Lei de Direito informao blgara, extremamente
amplo. Em sua maior parte, baseia-se em excees de outras leis, no se podendo esperar que a maioria
delas respeite as normas internacionais referentes abertura. Ademais, o regime amplia ao formular
168 Ver artigos 2(1) e 7(1). Ver tambm o artigo 9(2).
56
uma srie de novas excees, com poucas baseadas no dano e muitas simplesmente amplas demais. Em
alguns casos, os tribunais restringiram a abrangncia das excees, embora em outros (em relao
proteo de interesses e segredos comerciais de terceiros, por exemplo) a lei foi interpretada em sentido
mais abrangente.
Recursos
A Lei de Direito a Informao no prev quaisquer apelaes internas ou administrativas. Esta uma
lacuna grave: a nica opo para os requerentes, cujas solicitaes tenham sofrido rejeio interna,
recorrer aos tribunais, algo demorado e dispendioso.
A lei permite recursos aos tribunais, que tm o poder de anular ou alterar a deciso original, nesses casos,
o acesso dever ser concedido conforme a deciso judicial. Quando houver solicitao, o tribunal poder
examinar todas as evidncias, incluindo as informaes em questo, em sesso secreta, se necessrio
(Artigos 40 e 41).
Sanes e protees
A Lei de Direito a Informao prev sanes sempre que um funcionrio pblico deixa de fornecer respostas
dentro dos prazos aplicveis, deixa de acatar uma ordem judicial de concesso de acesso, desrespeita as
condies do consentimento de um terceiro ou, no caso de rgos regidos pelo direito pblico e rgos
privados fnanciados pelo oramento consolidado, deixa de fornecer acesso a informaes pblicas. A lei
fxa diversas multas para estes crimes, salvo se j estiverem sujeitos a pena mais dura, presumivelmente
consoante alguma outra lei (Artigo 42).
A lei no contempla protees para divulgaes de boa f, seja em conformidade com a lei ou guisa de denncia.
Medidas de promoo
A lei prev poucas medidas promocionais. Certos rgos pblicos, isto , o primeiro conjunto defnido
no Artigo 3 (rgos do Estado, suas unidades territoriais e autarquias locais), tm a obrigao de
nomear chefes de informao com responsabilidade pelo processamento de solicitaes de acesso, em
decorrncia das emendas de 2007, mas, ao que parece, outros rgos no tm esta obrigao.
169
No est
claro o motivo da limitao da obrigao.
A lei deixa de fora uma srie de outras medidas de promoo, encontradas em vrias leis de direito a
informao, como a obrigao de produzir um guia para a populao sobre o exerccio de seu direito
a informao, regras sobre a gesto de registros, capacitao de servidores pblicos e requisitos de
prestao de contas a fm de assegurar a transparncia acerca da execuo da lei.
169 Disposies transitrias e fnais das emendas.
57
ndia
Introduo
A Constituio da ndia no oferece proteo explcita para o direito a informao. Entretanto, em 1982, a
Suprema Corte determinou que o acesso a informao sob o controle de rgos pblicos estava implcita
na garantia geral da liberdade de opinio e expresso, protegida pelo Artigo 19 da Constituio, e que
o sigilo era uma exceo justifcada somente quando a mais estrita necessidade do interesse pblico
assim o demandasse.
170
Apesar desta clara determinao, foi preciso algum tempo para que a legislao
sobre direito a informao fosse adotada.
Uma Lei de Liberdade de Informao nacional, de 2002
171
, foi aprovada em dezembro daquele ano, aps
vrios anos de debate pblico e aps a aprovao das leis sobre direito informao em uma srie de
estados indianos.
172
Como a lei era defciente e sujeita a crticas generalizadas, nunca entrou em vigor
devido incapacidade do governo de public-la no Dirio Ofcial do pas. Uma campanha orquestrada
pela sociedade civil, juntamente com uma mudana de governo em 2004, levou adoo da Lei de Direito
a Informao, de 2005,
173
que recebeu o aval do presidente em junho daquele ano. De acordo com seus
prprios dispositivos, a lei foi adotada em etapas, mas todas as disposies estavam em vigor em outubro
de 2005.
Talvez a diferena entre as duas leis seja sinalizada pelos nomes; a segunda usa um termo bem mais
popular na ndia, sobretudo entre aqueles que fzeram campanha em favor da lei: o direito a informao.
A Lei de 2005 , consideravelmente, mais progressista do que sua homloga anterior. Importantes
diferenas incluem um regime muito mais avanado de publicao proativa, o acrscimo de um rgo
de superviso independente, a incluso de vigorosas medidas de promoo e um regime de excees
bem mais estrito. Ainda assim, a lei ainda apresenta pontos fracos, como a quase completa excluso de
diversos rgos de inteligncia e segurana.
A Lei de Direito informao Indiana cria obrigaes tanto para o governo nacional como para os governos
estaduais, dualidade evidenciada em uma srie de disposies. Por exemplo, ela prev a nomeao de
chefes da Informao Pblica Central e Estadual, bem como a criao de Comissariados da Informao
Central em cada estado.
As indicaes iniciais apontam para a positiva implementao da lei, muito embora tambm persistam
relatos de resistncia burocrtica. Um levantamento realizado pela sociedade civil, aps dois anos, revelou
trs problemas principais com a implementao: nveis reduzidos de conscientizao acerca da lei tanto
entre a populao como entre as autoridades, fraca vontade poltica e administrativa para execut-la e falta
de apoio do governo para as comisses de informao. Ao mesmo tempo, houve uma srie de constataes
positivas, incluindo o uso da lei por uma srie de atores desde moradores de aldeias remotas at elites
urbanas e para um amplo leque de fnalidades, no apenas como medida anticorrupo, mas tambm
para a soluo de problemas pessoais e para o enfrentamento de amplas questes sociais e polticas.
De particular interesse foi o fato de que a lei estava sendo usada como mecanismo para a soluo de
170 S.P. Gupta v. President of India [1982] AIR (SC) 149, p. 234. Ver tambm State of Uttar Pradesh v. Raj Narain and Others, (1975) 4 SCC 428
e Indian Express Newspapers (Bombay) Pvt. Ltd.v. India, (1985) 1 SCC 641.
171 Projeto de lei n 98-C, de 2000. Disponvel em: <http://orissagov.nic.in/e-magazine/orissaannualreference/ORA-2004/pdf/the_freedom_of_
inf_act2002.pdf>.
172 Para ver uma anlise detalhada de acontecimentos anteriores na rea de direito informao em nvel regional e nacional na ndia, ver
ARTICLE 19, Centro de Alternativas de Polticas, Iniciativa de Direitos Humanos da Commonwealth e Comisso de Direitos Humanos do
Paquisto, Global Trends on the Right to Information: a survey of South Asia (Londres: julho de 2001). Disponvel em: <http://www. article19.
org/pdfs/publications/south-asia-foi-survey.pdf>.
173 Lei de Direito a Informao, n 22 de 2005. Disponvel em: <http://persmin.nic.in/RTI/WelcomeRTI.htm>.
58
agravos. Com efeito, o governo tem respondido com frequncia a solicitaes, resolvendo a queixa em
questo dentro do prazo de 30 dias para a resposta a pedidos de informao, a fm de eliminar a motivao
para impetrar recursos.
174
O direito de acesso
A Seo 3 da Lei de Direito a Informao declara que, sujeito as suas disposies, todos os cidados e
cidads devero ter o direito a informao. Este direito defnido na Seo 2(j) como o direito informao
acessvel nos termos da lei. Muito embora seja uma forma circunlocutria de expressar o conceito, trata-
se mesmo assim de uma garantia do direito de acesso a informao mantida por rgos pblicos.
A lei no inclui uma declarao de sua fnalidade, embora seu ttulo completo faa aluso a este fm
como a defnio de um regime prtico para a efetivao do direito de acesso informao em posse de
rgos pblicos, com vistas a promover a transparncia e a prestao de contas. Alm disso, o prembulo
reconhece que a transparncia e a cidadania so vitais para a democracia, para o controle da corrupo e
para assegurar a prestao de contas na esfera pblica. Reconhece, tambm, que o acesso a informao
tende a entrar em confito com outros interesses pblicos e h necessidade de harmonizar os interesses
confitantes e de preservar a supremacia do ideal democrtico. Considerados coletivamente, estes
constituem uma frme e equilibrada declarao da importncia do direito a informao, que propicia uma
boa moldura interpretativa da lei.
A informao defnida na seo 2(f) da Lei de Direito informao, em acepo ampla, de modo a
contemplar quaisquer materiais em quaisquer formas, incluindo informaes relativas a quaisquer rgos
privados aos quais os rgos pbicos possam, legalmente, ter acesso. Esta ltima parece ser um tanto
limitada e, presume-se, no se aplicaria, por exemplo, a informaes acessveis por um rgo pblico no
mbito de um contrato, uma situao nada incomum no mundo moderno da terceirizao de servios.
Contudo, ao menos engloba todas as informaes mantidas diretamente pelos rgos pblicos.
H, tambm, uma extensa lista de exemplos de possveis formas de registro da informao, incluindo
memorandos, e-mails, avisos, intimaes, livros de registros, dados eletrnicos e at mesmo
amostras. O conceito de registro defnido separadamente na seo 2(i) como quaisquer documentos ou
manuscritos, microflmes ou fac-smiles, reproduo ou quaisquer materiais produzidos por computador.
Essa defnio distintamente mais restrita que a defnio de informao (por exemplo, no parece que
inclui amostras), mas como o direito de acesso primordial defnido na lei aplica-se informao, isso no
deve limitar o direito de acesso na prtica.
O termo rgo pblico (autoridade pblica o termo usado na lei) defnido na seo 2(h) como
autoridades, rgos ou instituies autnomas estabelecidas pela Constituio (ou conforme ela), leis
aprovadas pelo Parlamento ou legislatura estadual, ou notifcaes feitas pelo governo, englobando
entidades de propriedade, controle ou custeio substancial pelo governo, incluindo organizaes no
governamentais. Mais uma vez, trata-se de uma defnio ampla, embora no inclua, como outras leis de
direito a informao, rgos privados que exercem funes pblicas sem fnanciamento pblico.
Conforme se observou, o direito de acesso tem abrangncia limitada aos cidados e s cidads (Seo 3).
A Seo 1(2) da lei tambm incorpora uma limitao geogrfca, que se estende por toda a ndia, menos
ao estado de Jammu e Caxemira. H motivos constitucionais especfcos para isso;
175
trata-se, no
obstante, de uma limitao notvel, muito embora Jammu e a Caxemira tenham, sim, uma lei de direito
informao prpria: a Lei de Direito informao de Jammu e Caxemira, de 2004.
176
174 Informaes fornecidas ao autor por Shekhar Singh, 13 de novembro de 2007.
175 O artigo 370 da Constituio da ndia confere um status especial ao estado de Jammu e Caxemira, e o Parlamento somente pode fazer leis
para o estado com o consentimento deste.
176 Disponvel em: <http://jkgad.nic.in/roi/JK-RTI-Act-2004.PDF>.
59
Garantias procedimentais
A Seo 6 determina que as solicitaes sejam feitas por escrito ou por meios eletrnicos em ingls,
hindi ou o idioma ofcial local e endereada ao chefe de informao competente (central ou estadual). Nos
casos em que no possvel fazer a solicitao por escrito, por algum motivo (talvez por analfabetismo),
o chefe de informao dever prestar toda a assistncia razovel ao requerente. Segundo a Seo 5(3) da
lei, os chefes de informao, geralmente, so obrigados a prestar assistncia razovel aos requerentes.
Os chefes de informao tambm devem oferecer assistncia aos portadores de necessidades sensoriais
especiais para permitir-lhes o acesso a informao, inclusive por consulta (Sees 7(4)-(6)). A solicitao
no precisa vir acompanhada de justifcativa, e uma inovadora regra de apoio determina que proibido
exigir dados pessoais, to somente os dados necessrios para o contato com o requerente.
A solicitao deve receber resposta o mais rpido possvel e, impreterivelmente, em trinta dias, muito
embora o fornecimento propriamente dito da informao possa estar condicionado ao pagamento de uma
taxa. Nos casos em que das informaes depende a vida ou liberdade de uma pessoa, a resposta deve ser
dada em 48 horas. A falta de resposta nesse prazo considerada recusa da solicitao (sees 7(1) e (2)).
A incluso de um prazo mais curto para as informaes relacionadas vida ou liberdade constitui uma
medida positiva encontrada apenas em algumas leis de direito a informao.
Quando a solicitao envolve informaes que esto sob o controle de outro rgo pblico, ou que se
aproximam mais do trabalho do referido rgo, o chefe de informao dever transferir o pedido ao rgo
em questo e informar o requerente de imediato (seo 6(3)). Quando um chefe de informao pretende
divulgar informaes relativas a um terceiro (ou fornecidas e tratadas como confdenciais por este
terceiro), ele dever, em at cinco dias do recebimento da solicitao, fornecer ao terceiro um aviso por
escrito acerca da inteno de divulgao, juntamente com a oportunidade de apresentar uma declarao
sobre o assunto em at 10 dias. Os prazos estipulados na seo 7 no se aplicam nestes casos e, em vez
disto, uma resposta deve ser dada em, no mximo, 40 dias (sees 7(7) e 11).
Quando uma solicitao aceita, o requerente deve ser informado acerca de eventuais taxas cobradas e
tambm sobre os clculos em que se baseiam, seu direito de questionar a taxa cobrada e uma explicao
de como faz-lo (seo 7(3)). No caso de rejeio da solicitao, o requerente precisa ser informado
acerca dos motivos da recusa e de como impetrar recurso contra a deciso (Seo 7(8)). interessante
observar que, quando o acesso concedido para apenas parte de um registro, necessrio um aviso bem
mais detalhado em relao parte da solicitao negada, incluindo no apenas as razes da deciso,
mas tambm eventuais constataes sobre outras questes de fato relevantes, alm do nome e cargo da
pessoa que tomou a deciso de divulgao (seo 10(2)).
Normalmente, a informao deve ser fornecida na forma especifcada pelo requerente, a no ser que
isso provoque o desvio desproporcional dos recursos do rgo pblico ou seja lesivo preservao da
segurana do registro (seo 7(9)). A Seo 2(j) especfca uma srie de formas de acesso, incluindo
consulta direta a obras ou registros, tomada de anotaes ou cpias autenticadas, obteno de amostras
autenticadas e obteno de informaes em outras formas registradas, incluindo meios eletrnicos e
cpias impressas. A incluso do direito de consulta a obras e de tomadas de amostras autenticadas um
inovao especial da lei de Direito informao indiana, motivada, ao menos em parte, por um desejo de
tratar de situaes em que mo-de-obra ou materiais de m qualidade fossem empregados em projetos
de obras pblicas.
O acesso pode ser condicionado ao pagamento de uma taxa, incluindo o acesso a informaes fornecidas
em formato eletrnico, desde que a taxa seja razovel. vedada a cobrana de taxas daqueles que se
encontram abaixo da linha de pobreza. Uma regra progressista que deve ajudar a assegurar o fornecimento
tempestivo de informaes a proibio de cobrana de taxas quando o rgo pblico desrespeita os
prazos estabelecidos. O governo pode fazer regulamentos relativos taxa a ser cobrada (Seo 27(2)
(b)). Tais regulamentos foram feitos nos escales central e estaduais, e tambm por alguns tribunais. As
regras centrais estabelecem a aplicao de uma taxa para solicitaes de 10 rpias (aproximadamente
US$ 0,25), 2 rpias (US$ 0,05) para a fotocpia de cada pgina tamanho A-4 ou carta, o custo efetivo das
60
amostras ou modelos, e 50 rpias por um disquete. A primeira hora de consulta dever ser gratuita, e ser
cobrada uma taxa de 5 rpias para cada hora subsequente.
177
Dever de publicar
A Lei de Direito informao indiana contm obrigaes muito amplas quanto publicao proativa ou
de rotina. A partir de 120 dias da entrada em vigor da lei e com atualizaes anuais, todo rgo pblico
tem a obrigao de publicar um conjunto de informaes, incluindo as seguintes: pormenores de sua
organizao, funes e deveres; os poderes e deveres dos funcionrios; os procedimentos seguidos em
processos decisrios; eventuais normas adotadas para o exerccio das funes; suas regras, regulamentos,
instrues e manuais; as categorias de documentos sob seu controle e as que esto em formato eletrnico;
estruturas de consulta pblica relativas formulao ou implementao de polticas; uma descrio de
todos os conselhos, comits, comisses e outros rgos, esclarecimento se suas reunies ou atas so
abertas; uma listagem de todos os empregados e os respectivos salrios; o oramento destinado a cada
uma de suas agncias, e pormenores de todos os planos, despesas propostas e relatrios de desembolsos;
informaes acerca da execuo de programas de subsdios e dos benefcirios; pormenores dos titulares
de concesses, alvars ou outras autorizaes; dependncias para a obteno de informaes por parte dos
cidados e das cidads (incluindo salas de leitura); os dados de contato de todos os chefes de informao;
e outras informaes que venham a ser prescritas. Os rgos pblicos precisam, tambm, publicar todos
os fatos relevantes durante a formulao de polticas ou anncio de decises que afetam a populao e
fornecer justifcativas de decises administrativas ou quasi judiciais aos afetados (Seo 4(1)).
Cumpre notar que os rgos pblicos tambm so obrigados a envidar esforos constantes para
fornecer, proativamente, o mximo de informaes possvel, de modo a minimizar a necessidade de a
populao ter que recorrer a solicitaes para a obteno de informaes. As informaes devero ser
difundidas amplamente e de tal maneira que sejam facilmente acessveis, na medida do possvel por
meios eletrnicos, levando em considerao a relao custo/benefcio, idioma local e o meio mais efetivo
de comunicao na rea local da divulgao. As informaes abrangidas por essas regras devero ser
fornecidas gratuitamente, ou a metade do valor do custo de impresso (sees 4(2)-(4)).
Essas regras de publicao proativa so, a um s tempo, extensivas e progressistas. A questo da
disseminao importantssima e a Lei de Direito informao indiana a aborda muito bem. A lei tambm
reconhece a inter-relao entre a amplitude da publicao proativa e a necessidade de formalizao
de solicitaes. A utilizao das tecnologias modernas de comunicao tal atualmente que os rgos
pblicos podem disponibilizar, proativamente, imensa quantidade de informaes; em termos ideais, tudo
que possa estar sujeito solicitao e no esteja sujeito s excees.
Excees
As principais excees so explicadas na Seo 8 da Lei de Direito a Informao, que fxa um abrangente
regime de proteo de diversos interesses de sigilo pblico e privado. A Seo 24 determina a completa
excluso de uma srie de rgos de inteligncia e segurana do mbito da Lei de Direito a Informao:
18 rgos listados no Anexo 2, como a Agncia de Inteligncia, a Agncia de Controle de Narcticos
etc. O governo poder fazer emendas ao Anexo 2, mediante notifcao, que precisam ser encaminhadas
ao Parlamento. Os governos estaduais podero, tambm, especifcar rgos de inteligncia e segurana
mediante notifcao no Dirio Ofcial, submetida legislatura estadual competente. A excluso destes
rgos da gide da Lei algo lamentvel e desnecessrio. Ao mesmo tempo, h ao menos uma exceo,
para informaes referentes a alegaes de corrupo e violaes dos direitos humanos.
177 Ver as Regras de Direito a Informao (Regulamento sobre Taxas e Custos), 2005, adotada em 16 de setembro de 2005 e as Regras de Direito a
Informao (Regulamento sobre Taxas e Custos) (Emenda), 2005, adotada em 27 de outubro de 2007. Ambas disponveis em: <http://persmin.
nic.in/RTI/WelcomeRTI.htm>.
61
Nos casos em que as informaes solicitadas a esses rgos sejam relativas a alegaes de violao
dos direitos humanos, somente devero ser fornecidas aps a aprovao da Comisso de Informao
competente (central ou estadual) e, no obstante os prazos estipulados na Seo 7, no prazo mximo de
45 dias. No h procedimentos especfcos para os casos em que as informaes estejam ligadas a uma
alegao de corrupo.
A Lei de Direito a Informao, no que diz a Seo 22, explicitamente, anula disposies incoerentes de outras
leis por enquanto em vigor, e cita especifcamente a Lei de Segredos Ofciais, de 1923, como uma dessas
leis. A maioria (mas no todas) das excees, efetivamente, incluem uma forma de teste de nocividade.
A lei tambm incorpora uma frme prevalncia do interesse pblico em que, quando esse interesse na
divulgao supera o dano ao interesse protegido, as informaes devem ser divulgadas apesar no s das
excees na Lei de Direito a Informao, mas tambm de qualquer elemento da Lei de Segredos Ofciais
(seo 8(2)). No satisfeitos com isto, os autores do projeto tambm incluram prevalncia especfca do
interesse pblico para determinadas excees (ver a seguir).
A Seo 10(1) prev a divulgao parcial de um registro em que apenas parte dele abrangida por uma
exceo (separabilidade). A lei tambm determina a divulgao histrica, em que excees no se aplicam
a informaes relativas a quaisquer assuntos ocorridos 20 anos antes da solicitao, muito embora isso
no se aplique s excees em favor de soberania, segurana, interesses estratgicos, relaes com
outros Estados, privilgios do Parlamento e documentos ministeriais (seo 8(3)). Seria prefervel que os
limites histricos, realmente, fossem aplicados a essas excees, que esto entre aquelas cuja tendncia
de sofrer abusos maior, aumentando a importncia da divulgao em relao aos fatos do passado.
A Lei de Direito a Informao especfca as seguintes excees:
informaes cuja divulgao afetaria prejudicialmente a soberania ou integridade; a segurana;
interesses estratgicos, cientfcos ou econmicos do pas ou das relaes com um Estado
estrangeiro, ou que levassem ao incitamento de um crime (seo 8(1)(a));
informaes cuja publicao tenha sido expressamente proibida por um tribunal ou cuja divulgao
constitusse desacato a ordem judicial (Seo 8(1)(b));
informaes cuja divulgao constitusse transgresso do privilgio do parlamento ou da legislatura
estadual (Seo 8(1)(c));
informaes, incluindo segredos comerciais, cuja divulgao prejudicaria a posio competitiva de
um terceiro, salvo se o interesse pblico mais amplo afanar a divulgao (sees 8(1)(d) e 11(1));
informaes disponveis para uma pessoa em sua relao fduciria, salvo se o interesse pblico
mais amplo afanar a divulgao (seo 8(1)(e));
informaes recebidas em sigilo de um governo estrangeiro (seo 8(1)(f));
informaes cuja divulgao ameaassem a vida ou segurana de quaisquer pessoas, ou que identifcassem
uma fonte confdencial de informaes relativas aplicao da lei ou da segurana (seo 8(1)(g));
informaes cuja divulgao obstrusse a investigao, apreenso ou persecuo de infratores
(seo 8(1)(h));
documentos ministeriais, incluindo registros de deliberaes do Conselho de Ministros, muito
embora estes devam ser disponibilizados publicamente aps a tomada da deciso e a matria
estar completa ou terminada, sujeito a outras excees (seo 8(1)(i));
informaes pessoais sem relao com quaisquer atividades ou interesses pblicos, ou cuja divulgao
acarretasse invaso de privacidade injustifcada, a menos que o chefe de informao ou a autoridade
de apelao esteja convencido de que o interesse pblico mais amplo justifca a divulgao, ou no caso
da informao no poder ser negada ao Parlamento (seo 8(1)(j)); e
62
informaes cuja divulgao implicasse violao de um direito autoral de uma pessoa que no o
Estado (seo 9).
Essas excees so amplamente condizentes com aquelas encontradas em outras leis de direito
a informao, salvo algumas, como informaes cuja divulgao incite a um crime e informaes
disponveis para uma pessoa em sua relao fduciria. Entretanto, a lista de excees no contempla
uma exceo geral em favor das deliberaes internas de rgos pblicos, uma exceo que, embora
possa ser importante, sofreu toda sorte de abusos em vrios pases. Conforme observado, a maioria das
excees incorpora testes de nocividade expresso ou tcitos, muito embora chame a ateno o fato de
que a exceo relativa a documentos ministeriais no as incorpore, o mesmo aplicando-se exceo
para informaes recebidas de um governo estrangeiro em sigilo. Contudo, o padro de dano declarado
bastante elevado, exigindo, na maioria dos casos, que o dano de fato se desse em decorrncia da
divulgao das informaes.
A exceo em favor de informaes pessoais tem redao peculiar. A primeira parte no inclui teste de
nocividade, embora no se estenda a informaes relativas a atividades ou interesses pblicos, para que
possam ser retidas algumas informaes pessoais que no constituam invaso da privacidade. Por outro
lado, consoante a segunda parte da exceo, as informaes que constituam invaso da privacidade e que
no estejam ligadas a atividades pblicas no devem ser divulgadas, salvo se isto atender ao interesse
pblico geral. Algumas leis isentam apenas as informaes que so de natureza propriamente privada e
excluem informaes privadas sobre servidores pblicos relativas ao seu trabalho. Esta parece ser uma
formulao mais forte do que aquela adotada na Lei de Direito informao indiana, muito embora, na
prtica, esta disposio esteja sendo interpretada de tal modo a exigir danos para as duas partes.
Recursos
Segundo a Seo 19 da Lei de Direito a Informao, qualquer pessoa, incluindo um terceiro, que no
receba uma deciso dentro do prazo especifcado, ou que sofra agravo de deciso nos termos da lei,
poder, em at 30 dias, protolocar um recurso interno com o chefe de classifcao superior do chefe
de informao responsvel. Um segundo recurso poder ser impetrado em at 90 dias, ou outro perodo
para que possa ser considerado apropriado, perante a Comisso de Informao (ver abaixo). O primeiro
recurso dever ser decidido em, no mximo, 30 dias, ou perodo prorrogado de at 45 dias, devendo os
motivos da prorrogao serem apresentados por escrito. O nus da justifcativa de eventuais recusas de
fornecimento de informaes devero recair sobre o chefe de informao que negou a solicitao (seo
19). O nus de reclamaes relativas a outras matrias como taxas excessivas ou atrasos indevidos
tambm responsabilidade do chefe de informao, em conformidade com a Seo 20(1).
A abrangncia do direito a recurso delineada na Seo 18(1), que determina o dever da Comisso
de Informao de receber e investigar reclamaes relativas ao seguinte: incapacidade de enviar
uma solicitao, inclusive porque no houve nomeao do chefe de informao; recusa de divulgar as
informaes; falta de resposta a um pedido dentro dos prazos estabelecidos; taxa cobrada; alegaes de
fornecimento de informaes incompletas, enganosas ou falsas; ou quaisquer outras matrias relativas
solicitao ou obteno de acesso a registros.
Trata-se de motivos muito amplos para a reclamao.
Ao decidir sobre um recurso, a Comisso de Informao poder iniciar um inqurito, caso em que tem
os mesmos poderes que um tribunal ao julgar um caso enquadrado no Cdigo Civil de Procedimento,
de 1908, em respeito a: Convocao de testemunhas e sua obrigao de apresentar provas; exigncia
da produo de documentos, incluindo quaisquer registros pblicos; recebimento de declarao de
evidncias; e quaisquer outras matrias que podem ser prescritas (sees 18(2)-(3)).
O cumprimento das decises da Comisso de Informao obrigatrio. Ao decidir sobre uma matria, a
Comisso de Informao goza de amplos poderes de resoluo, incluindo: ordenar ao rgo pblico que
tome as providncias necessrias para assegurar o cumprimento da lei por meio do fornecimento de
acesso em uma forma especfca, da nomeao de chefes de informao, da publicao de determinadas
63
informaes, de mudanas em seus sistema de gesto de registros, do aperfeioamento da capacitao
de seus funcionrios ou da apresentao de um relatrio anual Comisso; a obrigao de o rgo
pblico indenizar o reclamante; ou a imposio de quaisquer outras penalidades previstas na lei, como
por exemplo multar um chefe de informao pela obstruo do acesso (Sees 19(7)-(8)).
A Lei de Direito a Informao incorpora disposies detalhadssimas sobre a nomeao e independncia de
Comisses de Informao central e estaduais (a anlise abaixo refere-se somente Comisso de Informao
central). A Seo 12 determina que a Comisso seja composta por um comissrio de Informao Responsvel
e at dez comissrios de Informao Central, nomeados pelo presidente seguindo a recomendao de um
comit formado pelo primeiro-ministro, lder da oposio e ministro da equipe nomeado pelo primeiro-
ministro. Apesar disso no evitar que o partido da situao tenha total domnio da deciso, ainda assim
constitui um enfoque altamente poltico, muito embora o atual Comissrio de Informao, Wajahat
Habibullah, tenha demonstrado independncia em sua conduo no cargo.
Os comissrios devero ser pessoas de destaque na vida pblica, com amplos conhecimento e experincia
em uma das reas listadas. No podem ser parlamentares nem exercer cargos em organizaes com fns
lucrativos ou relacionados a partidos polticos, tampouco podem atuar como empresrios ou exercer
uma profsso (Seo 12). Esta ltima condio, que parece um tanto dura, impediria os comissrios de
exercer suas profsses, mesmo em tempo parcial.
Os Comissrios possuem mandato de cinco anos, sem direito a reconduo e no podem permanecer
no cargo aps alcanarem a idade de 65 anos. Os Comissrios so obrigados a prestar o juramento
estipulado no primeiro anexo, a prometer fdelidade Constituio, a defender a soberania e integridade
da ndia, e a dedicar-se, ao mximo, no exerccio de suas funes, sem medo ou favorecimento, apego
ou m vontade. Os salrios dos comissrios so vinculados aos salrios de seus homlogos na comisso
eleitoral, deduzidas penses governamentais que possam receber (Seo 13). Essa ltima disposio
parece um tanto injusta, j que deixaria em desvantagem os titulares de penses do governo em
comparao com aqueles que possam receber outras penses.
A Seo 14 trata da questo da exonerao dos comissrios do cargo. Isso pode ser feito por ordem do
presidente mediante, deciso da Suprema Corte, quando fcar comprovado que o comissrio em questo
assumiu comportamento indevido, incluindo a obteno de lucros pelo cargo, ou de que o comissrio
incapaz. Um comissrio pode ser suspenso pelo presidente, enquanto a deciso da Suprema Corte no
prolatada. O presidente tambm poder, mediante ordem, destituir do cargo o comissrio que: for julgado
como insolvente; for condenado por crime que, no entendimento do presidente, envolva torpeza moral; ter
assumido emprego remunerado; ter se tornado inapto, no entendimento do presidente, para continuar no
cargo por motivo de fraqueza fsica ou mental; ou por ter tido participao fnanceira ou de outra natureza
que possa prejudicar suas funes de comissrio.
Consideradas coletivamente, estas so disposies muito vigorosas, muito embora os motivos para a
destituio, diretamente, pelo presidente sejam amplos e no condigam com a necessidade de encami-
nhamento para a Suprema Corte em outros casos (de modo que apenas a Suprema Corte possa decidir
acerca da incapacidade, ao passo que o presidente possa destituir, sozinho, por fraqueza mental).
A Seo 23 da Lei de Direito a Informao indica a anulao da autoridade dos tribunais em relao a quaisquer
ordens feitas sob sua gide. Contudo, o nico efeito disso na prtica que no se pode recorrer a um tribunal
de instncia inferior para obter reparao, j que o acesso aos Tribunais Superiores e Suprema Corte so
garantidos pela Constituio e vrios casos de direito a informao j foram decididos por esses tribunais.
Sanes e protees
A Lei de Direito a Informao contm um regime bem estabelecido de sanes. A Seo 20 determina
que, quando a Comisso de Informao for da opinio de que o chefe de informao recusou-se a aceitar
uma solicitao sem justa causa; deixou de fornecer informaes dentro dos prazos especifcados;
negou uma solicitao de m f; intencionalmente prestou informaes incorretas, incompletas ou
64
enganosas; intencionalmente destruiu informaes que eram objeto de solicitao; ou obstruiu de
algum modo o acesso a informao, dever ser imposta penalidade de 250 rpias ao dia at que as
informaes sejam fornecidas, at o mximo de 25.000 rpias. Presumivelmente, quando no possvel
solucionar o problema, como, por exemplo, por causa da destruio das informaes, aplicar-se-ia o
teto automaticamente. Antes de impor esta sano, a Comisso dever conceder ao chefe de informao
uma justa oportunidade para ser ouvido. A seo declara que o nus da prova de que o chefe agiu de
forma razovel e diligente dever recair sobre o prprio chefe de informao, embora a transgresso
somente estipule como elemento constituinte a falta de justa causa, e no a falta de diligncia. Para os
reincidentes, a comisso dever recomendar ao disciplinar. A lista de atos ilcitos descrita nesta seo
extremamente abrangente.
Por um lado, no devero ser movidos processos judiciais contra quaisquer pessoas por atos efetivos ou
pretendidos nos termos da lei (Seo 21). A lei no prev proteo para os denunciantes.
178
Medidas de promoo
Segundo a Seo 5(1), todo rgo pblico dever nomear quantos chefes de informao (que so
formalmente conhecidos como chefes de Informao Pblica Central ou Estadual) forem necessrios para
o fornecimento de informaes aos solicitantes. Os chefes de informao podem buscar a assistncia de
qualquer outro chefe, e todo chefe abordado dever prestar todo auxlio ao colega (seo 5(5)).
A Seo 4(1)(a) fxa uma regra rudimentar acerca da gesto de registros: todos os rgos pblicos devero
manter seus registros devidamente catalogados e indexados de maneira e forma que facilite o direito a
informao. Apesar de til, teria sido prefervel que a lei tivesse instaurado um sistema para a criao
e instalao de padres de gesto de registros. Os registros, cuja natureza so apropriados para a
informatizao, devero ser disponibilizados em meios eletrnicos e devero, tambm, estar conectados
a uma rede nacional, sujeito disponibilidade de recursos. Presume-se que a rede seja interna ao governo
no que tange as informaes que no aquelas que devam ser divulgadas proativamente.
A Seo 25 da lei obriga as respectivas comisses de informao prestao de contas, anualmente, ao
governo e esta prestao dever ser apresentada a cada Casa do Parlamento ou ao equivalente estadual.
No que se refere aos rgos pblicos sob sua jurisdio, cada ministrio ou departamento dever fornecer
as informaes comisso competente, mediante solicitao desta ltima, para a confeco do relatrio
de prestao de contas. O relatrio dever incluir, no mnimo, as seguintes informaes: nmero de
solicitaes feitas a cada rgo pblico; nmero de solicitaes rejeitadas, bem como as disposies
da lei para tanto e o nmero de vezes que se recorreu a cada disposio; nmero de apelaes s
comisses de informao e seus resultados; os pormenores de aes disciplinares contra chefes; as
taxas arrecadadas; fatos que indiquem um esforo para executar a lei dentro do esprito tencionado; e
eventuais recomendaes de reforma.
A lei tambm impe aos diferentes escales do governo produzirem e atualizarem, conforme a necessidade,
um guia acessvel para a populao sobre o uso da lei, no idioma ofcial aplicvel. Entre outras coisas, o guia
dever conter: os objetos da lei, os dados de contato de todos os chefes de informao e uma descrio da
maneira como uma solicitao pode ser feita; a assistncia oferecida pelos chefes de informao e pelas
comisses; os remdios legais para os casos de descumprimento da lei e de como protocolar um recurso;
as regras da divulgao proativa de informaes; as regras sobre taxas; e regulamentos ou circulares
adotados para execuo da lei (Sees 26(2)-(4)).
Por fm, a lei estipula que o governo poder, considerados os recursos de que dispe, desenvolver programas
de conscientizao da populao acerca de seus direitos nos termos legais e oferecer capacitao para os
chefes de informao (Seo 26(1)).
178 A ndia no dispe de legislao completa para os denunciantes, mas a Resoluo 89, adotada em 21 de abril de 2004, pelo Ministrio de
Pessoal, Reclamaes Pblicas e Penses, de fato oferece certa proteo aos denunciantes.
65
Trata-se de um pacote bem abrangente de medidas de promoo. Um elemento ausente que a lei
no atribui responsabilidade central nem determina um ponto de responsabilidade para as medidas
promocionais de carter mais geral, como a conscientizao da populao e a sua capacitao. Em
decorrncia disto, tais fatores so considerados apenas em termos bastante gerais e discricionrios.
Jamaica
Introduo
O Artigo 22 da Constituio jamaicana de 1962 garante a liberdade de expresso, cuja defnio inclui o
direito a receber e transmitir ideias e informaes. Este direito pode estar sujeito a restries previstas
por lei que sejam razoavelmente necessrias para proteger os diversos interesses pblicos e privados. O
direito de acesso s informaes mantidas por rgos pblicos no possui garantia especfca.
179
A Lei de Acesso a Informao jamaicana, de 2002, (a Lei)
180
recebeu aprovao Real em julho de 2002 e
entrou em vigor em quatro fases, aplicando-se a alguns rgos pblicos a partir de janeiro de 2004, e desde
ento a um nmero crescente de rgos at novembro de 2004, quando entrou em pleno vigor.
181
A lei
passou por um longo perodo de elaborao. As discusses da sociedade civil sobre a questo remontam
a pelo menos 1991, e um relatrio preliminar
182
foi publicado em 1995, quase dez anos antes da entrada
em vigor da lei, fnalmente, para todos os rgos pblicos.
183
A lei contm vigorosas garantias procedimentais, um regime de excees razoavelmente rgido e um bom
sistema de apelaes. As disposies de divulgao proativa so limitadas e a prtica nesta rea tambm
defciente. H, tambm, algumas limitaes desnecessrias na abrangncia da lei. Alm de prever
o acesso a informao, a lei contm um sistema detalhado para a atualizao e correo de registros
pessoais.
A Unidade de Acesso a Informao do Departamento de Arquivos e Registros da Jamaica, no Gabinete do
Primeiro-Ministro, foi criada em janeiro de 2003 com o mandato de supervisionar a implementao da lei.
Um grupo consultivo de partes interessadas no acesso a informao, que congrega autoridades pblicas,
ONGs e empresas, voluntrio e tambm monitora a sua implementao.
184
O ltimo relatrio disponvel
no website da unidade de acesso a informao (o relatrio do diretor sobre a implementao) observa
179 Disponvel em: <http://pdba.georgetown.edu/Constitutions/Jamaica/jam62.html>.
180 Disponvel em: <http://www.jis.gov.jm/special_sections/ATI/ATIACT.pdf>.
181 Conforme a Lei de Acesso a Informao (Emenda), 2003, adotada em dezembro de 2003. Disponvel em: <http://www.jis.gov.jm/special_
sections/ATI/Amendment.pdf>. Ver, em particular, a nova seo 5(1). Regulamentos foram adotados em 2003, prevendo a implementao de
diversos aspectos da lei. Disponvel em: <http://www.jis.gov. jm/special_sections/ATI/regulations.pdf>. As referncias so s sees da lei aps
as emendas.
182 Um relatrio preliminar um documento de discusso ofcial que permite contribuies do pblico e discusso antes da formalizao das
propostas de polticas, seja em um relatrio ofcial ou em um projeto de lei.
183 De acordo com Kati Suominen, a lei havia fcado emperrada por 11 anos e foi aprovada aps amplo processo de consultas com a sociedade civil.
Ver Access to Information in Latin America and the Caribbean. Disponvel em: <http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/comlawj/
cont/2/arc/arc2.pdf>.
184 O Grupo possui aprovao ofcial de seus termos de referncia pelo ministro, mas, exceto isso, no goza de poderes ofciais.
66
que, no primeiro trimestre de 2005, foram recebidas cerca de 135 solicitaes, 75 das quais com plena
aprovao, 10 transferidas e 84% respondidas dentro dos prazos regulamentares.
185
O direito de acesso
A Seo 6(1) da lei contempla um claro direito a informao: [T]oda pessoa ter o direito a obter acesso a
um documento ofcial, que no seja um documento sob reserva. Os objetivos da lei, constantes da seo 2,
so reforar e efetivar ainda mais certos princpios fundamentais subjacentes ao sistema da democracia
constitucional, especifcamente a prestao de contas do governo; a transparncia; a participao
pblica no processo decisrio nacional. Estes objetivos devero ser alcanados por meio da concesso,
populao, de um direito geral de acesso a documentos em posse de rgos pblicos, sujeito a excees
que conciliem tal direito contra a prevalncia do interesse pblico na confdencialidade de determinadas
informaes governamentais, comerciais e pessoais. Essa determinao oferece um bom pano de fundo
para a lei e sugere uma abordagem positiva e resoluta para sua interpretao.
Conforme se observou, a lei aplica-se a todos, aparentemente sem restries de nacionalidade, cidadania
ou residncia.
O direito de acesso aplica-se a documentos, e no informao propriamente. O termo documento
defnido na seo 3 em acepo ampla para incluir tudo em termos escritos, mapas, planos, grfcos ou
desenhos, fotografas e aparelhos de gravao e reproduo de dados sonoros, visuais e outros. Defne-se
documento ofcial, ao qual o direito de acesso antes pertencia (ver acima), como quaisquer documentos
mantidos por um rgo pblico com ligao s suas funes como tal, independentemente de terem
sido criados por essa autoridade ou no e, independentemente, de terem sido criados antes da entrada
em vigor da lei. Neste caso, mantidos signifca que os documentos encontram-se em posse, custdia
ou controle do rgo pblico.
Segundo a seo 5(1)(c), a lei aplica-se somente a documentos ofciais criados ou mantidos por um rgo
pblico durante 30 anos ou menos, a partir da data de vigncia da lei. O ministro responsvel pela lei,
atualmente o ministro da Informao, poder, mediante ordem sujeita a resoluo negativa,
186
fazer
retroagir a lei de modo a abranger documentos criados ou mantidos por um rgo pblico h mais de
trinta anos.
Por fm, consoante a seo 6(4), quando o documento acessvel populao conforme outra lei, ou de
outro modo, ou disponvel para a compra, esses outros meios de acesso aplicam-se excluso das regras
estipuladas na lei.
H duas importantes limitaes no escopo da lei em termos dos documentos abrangidos. Primeiro: o
documento precisa pertencer s funes do rgo pblico que o mantm. Embora possa ser questionada
a razo para o rgo pblico manter informaes desvinculadas de suas funes, ainda assim pode haver
abusos como justifcativa para a recusa de fornecimento de acesso a informao. Em segundo lugar, a lei
no se aplica a documentos com mais de trinta anos. Esta limitao lamentvel e, conforme constatado,
no uma constante em outras leis de acesso a informao. A lei dos arquivos, de fato, determina a
abertura de documentos pblicos em certas condies aps 30 anos, mas isso limitado e no obedece
a normas aceitas de direito a informao.
187
Um rgo pblico (o termo usado na lei autoridade pblica) defnido como quaisquer ministrios,
departamentos, agncias executivas ou outro rgo governamental; quaisquer rgos regulamentares,
185 A lei est disponvel em: <http://jard.gov.jm/ati/index.php?option=com_docman&task=cat_view&Itemid=1&gid=70&orderby=dmdate_
published&ascdesc=DESC>.
186 Segundo a seo 30(4) da Lei de Interpretao jamaicana, isto signifca que um regulamento precisa ser apresentado s duas casas do Parlamento
com a maior brevidade possvel, que podero, dentro de 21 dias, anular o regulamento. A expresso sujeito a resoluo de ratifcao signifca
que o regulamento somente dever entrar em vigor se e quando for ratifcado por uma resoluo de cada uma das casas do Parlamento.
187 Lei n 20, de 1982. Ver a seo 10 da Lei. Disponvel em: <http://www.moj.gov.jm/laws/statutes/The%20Archives%20Act.pdf>.
conselhos de comarca (conselhos locais), os conselhos urbanos de Kingston e St. Andrew e quaisquer
empresas pblicas em que o governo, ou uma de suas agncias, tenha no mnimo 50% de participao.
Empresa pblica, por sua vez, defnida como a empresa registrada nos termos da Lei das Companhias,
para cuja formulao de polticas, o governo, ou uma de suas agncias, esteja em posio de infuncia.
O ministro pode, mediante ordem sujeita a resoluo de ratifcao, estender a aplicao da lei a outras
empresas pblicas (em outras palavras: aquelas em que o governo possui participao inferior a 50%)
ou quaisquer outros rgos que prestem servios de natureza pblica, essenciais ao bem-estar da
sociedade jamaicana, sujeito s limitaes que o ministro julgue apropriadas (sees 5(3)-(4)). Ele pode,
mediante ordem sujeita a resoluo de ratifcao, determinar a no aplicao da lei a quaisquer rgos
regulamentares (seo 5(6(d)) ou limitar a aplicao da lei em relao a empresas pblicas, englobadas
pela defnio principal (ou seja, aquelas em que o governo possui participao mnima de 50%) ou que
ele julgue apropriadas (seo 5(5)).
A lei tambm determina a completa excluso de determinados rgos pblicos de seu mbito, como a
Governadoria-Geral, em relao a poderes e deveres conferidos ou impostos pela Constituio ou qualquer
outra lei, e dos servios de segurana e inteligncia, como as diversas foras policiais e de defesa, em
relao as suas operaes estratgicas e operacionais de coleta de informaes. Por fm, a lei no se
aplica as funes judicirias de tribunais e titulares de cargos judicirios, muito embora se aplique, sim,
a documentos de natureza administrativa em posse de tribunais (sees 5(6)-(8)).
Assim, a lei aplica-se, em sentido amplo, a rgos pblicos e permite ao ministro estender a aplicao
tanto a empresas privadas sobre as quais o governo exerce infuncia, como a outros rgos privados que
prestam servios pblicos essenciais. Ao mesmo tempo, ao ministro conferido o poder de restringir a
aplicao da lei a empresas pblicas e rgos pblicos regulamentares. lamentvel, pois, isso pode
levar excluso de rgos da gide da lei a partir de argumentos polticos. As excluses da lei so
desnecessrias, apesar de determinaes anlogas serem encontradas em algumas outras leis de direito
a informao. Seria prefervel que ela abrangesse todos os rgos pblicos e, depois, estabelecesse
excees apropriadas para proteger eventuais interesses de sigilo legtimos.
Garantias procedimentais
Qualquer pessoa pode fazer uma solicitao de acesso a um documento por escrito, por telefone ou outro
meio eletrnico (seo 7(2)). No necessrio apresentar justifcativas ao solicitar as informaes (seo
6(3)). A nica condio formal dos pedidos que eles devem descrever o documento pretendido de forma
sufcientemente clara para permitir ao rgo pblico identifc-lo e, quando solicitada, a assistncia
deve ser fornecida. Ademais, quando as informaes fornecidas pelo postulante so insufcientes para
identifcar o documento procurado, o rgo pblico dever dar ao postulante a oportunidade de consulta
com vistas a identifcar o documento (sees 7(2) e (3), e 10(1)).
Os regulamentos de 2003 oferecem um meio simples de solicitaes por escrito (o Formulrio 1 do Anexo
dos Regulamentos), porm o uso do formulrio no obrigatrio. Segundo o Regulamento 8(1), quando um
pedido feito por telefone ou meio eletrnico, o chefe responsvel dever tomar as medidas necessrias
para registr-lo e armazen-lo no Formulrio 1. O Regulamento 9 determina que os chefes responsveis
prestem a assistncia necessria ao postulante para fazer a solicitao por escrito quando a pessoa no
tem condies de faz-la por causa de aptides lingusticas limitadas ou defcincia. Toda solicitao deve
ser reconhecida na forma prescrita (seo 7(3)(b)), tarefa que, segundo os Regulamentos, fca a cargo
do chefe responsvel (ver regulamento 4(a)).
A solicitao deve receber resposta o mais rpido possvel, e impreterivelmente em trinta dias, muito
embora este prazo possa ser prorrogado em mais trinta dias, mediante aviso, quando houver causa
razovel, e o postulante dever receber a justifcativa (sees 7(4) e (5)). Quando um documento solicitado
est sob o controle de outro rgo pblico, ou aproxima-se mais do trabalho de outro rgo, a solicitao
poder ser transferida para este rgo assim que possvel, mas impreterivelmente em 14 dias. Neste
caso, o postulante precisa ser notifcado imediatamente acerca da transferncia, e o prazo de 30 dias para
67
conselhos de comarca (conselhos locais), os conselhos urbanos de Kingston e St. Andrew e quaisquer
empresas pblicas em que o governo, ou uma de suas agncias, tenha no mnimo 50% de participao.
Empresa pblica, por sua vez, defnida como a empresa registrada nos termos da Lei das Companhias,
para cuja formulao de polticas, o governo, ou uma de suas agncias, esteja em posio de infuncia.
O ministro pode, mediante ordem sujeita a resoluo de ratifcao, estender a aplicao da lei a outras
empresas pblicas (em outras palavras: aquelas em que o governo possui participao inferior a 50%)
ou quaisquer outros rgos que prestem servios de natureza pblica, essenciais ao bem-estar da
sociedade jamaicana, sujeito s limitaes que o ministro julgue apropriadas (sees 5(3)-(4)). Ele pode,
mediante ordem sujeita a resoluo de ratifcao, determinar a no aplicao da lei a quaisquer rgos
regulamentares (seo 5(6(d)) ou limitar a aplicao da lei em relao a empresas pblicas, englobadas
pela defnio principal (ou seja, aquelas em que o governo possui participao mnima de 50%) ou que
ele julgue apropriadas (seo 5(5)).
A lei tambm determina a completa excluso de determinados rgos pblicos de seu mbito, como a
Governadoria-Geral, em relao a poderes e deveres conferidos ou impostos pela Constituio ou qualquer
outra lei, e dos servios de segurana e inteligncia, como as diversas foras policiais e de defesa, em
relao as suas operaes estratgicas e operacionais de coleta de informaes. Por fm, a lei no se
aplica as funes judicirias de tribunais e titulares de cargos judicirios, muito embora se aplique, sim,
a documentos de natureza administrativa em posse de tribunais (sees 5(6)-(8)).
Assim, a lei aplica-se, em sentido amplo, a rgos pblicos e permite ao ministro estender a aplicao
tanto a empresas privadas sobre as quais o governo exerce infuncia, como a outros rgos privados que
prestam servios pblicos essenciais. Ao mesmo tempo, ao ministro conferido o poder de restringir a
aplicao da lei a empresas pblicas e rgos pblicos regulamentares. lamentvel, pois, isso pode
levar excluso de rgos da gide da lei a partir de argumentos polticos. As excluses da lei so
desnecessrias, apesar de determinaes anlogas serem encontradas em algumas outras leis de direito
a informao. Seria prefervel que ela abrangesse todos os rgos pblicos e, depois, estabelecesse
excees apropriadas para proteger eventuais interesses de sigilo legtimos.
Garantias procedimentais
Qualquer pessoa pode fazer uma solicitao de acesso a um documento por escrito, por telefone ou outro
meio eletrnico (seo 7(2)). No necessrio apresentar justifcativas ao solicitar as informaes (seo
6(3)). A nica condio formal dos pedidos que eles devem descrever o documento pretendido de forma
sufcientemente clara para permitir ao rgo pblico identifc-lo e, quando solicitada, a assistncia
deve ser fornecida. Ademais, quando as informaes fornecidas pelo postulante so insufcientes para
identifcar o documento procurado, o rgo pblico dever dar ao postulante a oportunidade de consulta
com vistas a identifcar o documento (sees 7(2) e (3), e 10(1)).
Os regulamentos de 2003 oferecem um meio simples de solicitaes por escrito (o Formulrio 1 do Anexo
dos Regulamentos), porm o uso do formulrio no obrigatrio. Segundo o Regulamento 8(1), quando um
pedido feito por telefone ou meio eletrnico, o chefe responsvel dever tomar as medidas necessrias
para registr-lo e armazen-lo no Formulrio 1. O Regulamento 9 determina que os chefes responsveis
prestem a assistncia necessria ao postulante para fazer a solicitao por escrito quando a pessoa no
tem condies de faz-la por causa de aptides lingusticas limitadas ou defcincia. Toda solicitao deve
ser reconhecida na forma prescrita (seo 7(3)(b)), tarefa que, segundo os Regulamentos, fca a cargo
do chefe responsvel (ver regulamento 4(a)).
A solicitao deve receber resposta o mais rpido possvel, e impreterivelmente em trinta dias, muito
embora este prazo possa ser prorrogado em mais trinta dias, mediante aviso, quando houver causa
razovel, e o postulante dever receber a justifcativa (sees 7(4) e (5)). Quando um documento solicitado
est sob o controle de outro rgo pblico, ou aproxima-se mais do trabalho de outro rgo, a solicitao
poder ser transferida para este rgo assim que possvel, mas impreterivelmente em 14 dias. Neste
caso, o postulante precisa ser notifcado imediatamente acerca da transferncia, e o prazo de 30 dias para
68
a resposta comea a contar a partir do momento em que o rgo pblico destinatrio da transferncia
recebe a solicitao (sees 8 e 7(4)). Quando a resposta no fornecida dentro do prazo estipulado, o
postulante pode recorrer como se fosse uma recusa (seo 30(3)).
A seo 10(2) prev uma srie de circunstncias em que a concesso de acesso a um documento pode ser
adiada. Incluem-se a situaes em que a publicao de um documento em um prazo defnido exigida por
qualquer outra lei, at que o prazo tenha passado; quando um documento preparado para ser apresentado
ao Parlamento ou pessoa ou entidade especfca, at que um perodo razovel tenha sido permitido para a
sua apresentao; ou quando a divulgao prematura seria contrria ao interesse pblico, at o momento
em que a revelao deixaria de ter esse efeito. Os postulantes precisam ser informados acerca da deciso de
adiamento em at 14 dias de sua feitura (seo 10(3)).
Essas disposies estabelecem uma srie de problemas. Embora seja razovel permitir que regimes
jurdicos que obriguem a publicao se sobreponham a uma lei de acesso, isto somente ocorre quando os
regimes incluem prazos de publicao razoavelmente curtos. Segundo a lei citada acima, at mesmo uma
data de publicao depois de alguns anos retardaria, assim, a divulgao dos documentos. A regra que
permite adiamentos, quando os documentos esto sendo preparados para outros, relativamente exclusiva.
Pode ser que isso seja um tipo de quiproqu para a ausncia de uma exceo geral de deliberaes
internas, como a encontrada em vrias leis de acesso (ver abaixo, em Excees). Em relao a isto, seria
prefervel que a justifcativa para o adiamento tivesse ao menos um componente de dano incorporado a
ela, para que a no divulgao pudesse ser justifcada somente quando a revelao causasse algum tipo
de dano. O fato de a regra da divulgao prematura ir contra o interesse pblico quase um convite para
abusos. Em outras leis, o interesse pblico pode servir para anular excees e justifcar a divulgao, e
no o contrrio, como o caso aqui. Finalmente, bastante desnecessrio permitir aos rgos pblicos
aguardar 14 dias para informar aos postulantes depois de terem tomado uma deciso de adiamento da
divulgao; em vez disso, os postulantes deveriam ser informados a respeito imediatamente.
O Regulamento 18 prev o fornecimento de um aviso a terceiros nos casos em que sua privacidade pessoal
possa ser afetada pela concesso de acesso a um documento solicitado. Quando o acesso for concedido, o
terceiro tem direito a uma cpia.

necessrio oferecer aviso aos postulantes acerca da deciso sobre sua
solicitao. Quando a deciso no sentido de recusar ou adiar o acesso, no todo ou em parte, o postulante
deve ser notifcado a esse respeito, juntamente com motivos e as opes disponveis para o postulante que
sentir-se injustiado, presumivelmente para buscar uma reviso da deciso (sees 7(5) e 11(2)). Quando
o acesso fornecido, os postulantes devero ser notifcados acerca da forma de acesso, de eventuais taxas
cobradas e do local para eventuais consultas diretas aos documentos (regulamento 14(2)).
A lei prev, na seo 9, a concesso de acesso na forma especifcada pelo postulante, e as opes listadas
incluem a oportunidade de consultar o documento ou ouvi-lo ou visualiz-lo; uma cpia devidamente
autenticada do documento (por exemplo, com o timbre ofcial do rgo pblico); ou uma transcrio das
palavras de registros sonoros, visuais ou documentos codifcados. O acesso pode ser dado em outra
forma, quando o acesso na forma solicitada for prejudicial ou inapropriado ao documento, ou constituir
transgresso de direito autoral. Ademais, conforme o regulamento 16, quando o estado do documento
original s permitir uma cpia insatisfatria, o postulante dever ser informado a este respeito e alterna-
tivas devem ser sugeridas.
A Seo 12 da lei diz que os postulantes devero arcar com o custo da reproduo dos documentos, muito
embora o chefe do rgo pblico em questo poder abrir mo da taxa ou dar um desconto. Contudo, a
Seo 13 estipula que o acesso dever ser concedido quando o custo incorrido pela autoridade pblica na
oferta do acesso tiver sido pago, sugerindo que outros custos tambm podero ser cobrados. No entanto,
os regulamentos fazem inmeras referncias aos custos de reproduo, e somente a este custo, (ver
regulamentos 10(a), 14(2)(b), 20 e 21(1)) e, na prtica, estes custos, juntamente com os de disseminao,
so os nicos com cobrana de taxa. O regulamento 20 tambm permite solicitaes ao ministro de
reduo ou eliminao da taxa.
69
Dever de publicar
A Seo 4 da lei prev a publicao proativa das informaes listadas no Anexo I, inicialmente em
conformidade com uma frmula defnida pelo ministro. A lista contm, entre outras coisas, uma descrio
da rea de especialidade do rgo pblico; uma relao de seus departamentos e agncias, juntamente
com os assuntos de que se encarregam, seus locais e horrios de atendimento; o cargo e endereo
comercial do diretor. Estas informaes devero ser publicadas e atualizadas conforme prescrito. O
regulamento 6(b) determina a publicao de uma declarao sempre que houver mudana nas reas de
especialidade ou funes de um rgo pblico.
O Anexo I tambm oferece uma descrio um tanto complicada da declarao a ser publicada, devendo
conter uma lista dos manuais ou outros documentos que trazem as interpretaes, prticas, regras,
precedentes etc., usados na tomada de decises ou recomendaes relativas aos direitos, privilgios,
benefcios, obrigaes etc., conforme esquema de outorga administrado pelo rgo pblico. Os prprios
documentos listados na declarao devero ser disponibilizados para consulta e aquisio, e a prpria
declarao dever ser atualizada, ao menos uma vez ao ano e publicada no Dirio Ofcial. Nos casos
em que o documento relacionado na declarao contiver informaes embargadas, no precisaria ser
disponibilizado mas, na medida do vivel, outro documento, excluindo o material sob reserva, deveria ser
publicado.
O ministro poder fazer emenda ao anexo I mediante ordem sujeita a resoluo de ratifcao. Fora isso,
a lei no contempla alteraes nas informaes a serem publicadas. Trata-se de um conjunto modesto
de regras de publicao proativa. Na realidade, apenas um nmero muito limitado de documentos
precisa ser publicado de forma proativa. Ao mesmo tempo, a exigncia de publicao de uma declarao
dos documentos descritos acima poderia ser bastante signifcativa, a depender da amplitude de sua
compreenso, muito embora, ainda assim crie a necessidade de a populao assumir participao ativa
para a obteno do acesso a informao.
Na prtica, tem havido pouca divulgao proativa que ultrapasse as informaes bsicas. As listas
produzidas no so muito teis em termos da localizao dos documentos. A necessidade de reviso do
esquema de publicao fez parte de, pelo menos, um dos encaminhamentos feitos ao Comit de Seleo
Conjunta que examinou a lei no ano passado, entretanto, nenhuma providncia foi tomada acerca das
recomendaes h 18 meses (ver abaixo).
Excees
A parte III da lei contm um regime de excees completo. Sujeito seo 35(2), nada na lei dever afetar
as disposies de sigilo de qualquer outra lei que no a Lei de Sigilo Ofcial, ao passo que a seo 35(3)
determina que a Lei de Sigilo Ofcial dever ser aplicada a quaisquer divulgaes que transgridam a Lei
de Acesso a Informao. Ter-se-ia a impresso de que, consideradas coletivamente, estas disposies
indicam que as clusulas de sigilo, nas leis que no a Lei de Sigilo Ofcial, anulam o direito de acesso
fxado pela Lei de Acesso a Informao, ao passo que as divulgaes no autorizadas pela Lei de Acesso a
Informao permanecem passveis de punio, consoante a Lei de Sigilo Ofcial. No fca claro qual seria
o tratamento dado a um confito entre a Lei de Sigilo Ofcial e a Lei de Acesso a Informao.
A maioria das excees est sujeita a um teste de nocividade, muito embora um contra-exemplo digno de
nota sejam os documentos ministeriais, defnidos em sentido amplo. Alis, a seo 23 da lei apresenta um
exaustivo sistema de certifcados de comprovao da iseno de documentos ou partes de documentos.
O primeiro-ministro poder emitir um certifcado de que um determinado documento constitui um
documento ministerial, e o ministro responsvel poder emitir certifcados relativos segurana, defesa
ou a relaes internacionais; ao cumprimento da lei ou gesto da economia. O formato dos certifcados
apresentado no anexo aos regulamentos, enquanto o regulamento 17(3) determina a publicao do
aviso de cada certifcado no Dirio Ofcial. Claro est que existe imensa margem para o abuso do uso dos
certifcados. Em termos ideais, eles no deveriam ser fornecidos de forma alguma. Se so permitidos,
70
deveriam fcar restritos a materiais altamente sensveis, cujo grau de confdencialidade seria considerado
muito elevado para que fossem examinados por rgos externos.
A lei no contm um princpio geral de prevalncia do interesse pblico, muito embora, surpreendentemente,
haja prevalncia parcial em relao a determinados documentos ministeriais. H tambm prevalncia
do interesse pblico para a exceo que protege o meio ambiente. A seo 11(1) da lei prev a diviso ou
fornecimento da parte no reservada de um documento que contenha material sob reserva. A seo 6(2)
diz que as excees no se aplicam a documentos com 20 anos ou mais, apesar de que o ministro poder,
mediante ordem sujeita a resoluo de ratifcao, prescrever um perodo maior ou menor. Trata-se de uma
disposio positiva, embora seu impacto seja limitado, tendo em vista que a lei no se aplica a documentos
com mais de 30 anos.
As excees especfcas previstas na lei incluem as seguintes:
documentos cuja divulgao ameaaria a segurana, defesa ou as relaes internacionais, ou que contenham
informaes comunicadas, em sigilo, por outro governo ou organizao internacional (seo 4);
documentos ministeriais, em acepo ampla, que no tenham sido publicados ou que no sejam de
natureza meramente factual, cientfca ou tcnica; determinados documentos ministeriais (como
pareceres, orientaes ou recomendaes preparadas para o gabinete ou um registro das deliberaes
do gabinete) devero ser divulgados, caso seja do interesse pblico geral (sees 15 e 19);
documentos relativos represso ao crime cuja divulgao possa ameaar a vida ou a segurana;
prejudicar uma investigao ou justo julgamento; revelar uma fonte de informaes confdenciais;
prejudicar a efccia de mtodos de preveno, deteco ou investigao de violaes da lei; facilitar
a fuga da deteno, ou comprometer a segurana de instalaes penitencirias (seo 16);
documentos que gozam de privilgios legais, ou cuja divulgao constitusse quebra de confden-
cialidade, desacato a ordem judicial ou violao de privilgios do Parlamento (Seo 17);
documentos ofciais (por exemplo, documentos relativos a impostos, taxas de juros ou poltica
monetria), cuja divulgao poderia ser considerada, de forma justifcada, como tendo um efeito
adverso considervel sobre a economia ou capacidade do governo de administr-la (seo 18);
segredos ou informaes comerciais cuja divulgao poderia ser considerada, de forma justifcada,
como prejudicial a um interesse comercial (seo 20);
documentos cuja divulgao poderia ser considerada, de forma justifcada, como prejudicial
conservao de um recurso cultural, histrico ou ambiental (seo 21); e
os casos em que a concesso de acesso a um documento implicaria a divulgao injustifcada de
informaes privadas (seo 22).
Em sua maioria, essas excees esto alinhadas com a boa prtica internacional, muito embora, em
alguns casos, pudessem ser refnadas por esmero maior na redao ou pelo uso de excees a excees.
Contudo, chama a ateno a ausncia de uma exceo geral para proteger os processos deliberativos
internos (fora a proteo de documentos ministeriais). Estas excees, apesar de encontradas na maioria
das leis de direito a informao, no raro fcam sujeitas a graves abusos.
Recursos
A lei contempla tanto revises internas como recursos a um Tribunal de Apelaes de informaes
independente. A reviso interna aplica-se, quando um rgo pblico atrasou ou negou-se a conceder
acesso a totalidade ou parte de um documento, ou cobrou taxa considerada injustifcada pelo postulante.
A solicitao de reviso interna precisa ser protocolada em at 30 dias da data da deciso original e dever
ser decidida no prazo mximo de 30 dias. A reviso interna dever ser realizada pelo ministro responsvel
quando se trata de uma exceo aludida nas sees 14 (defesa e relaes internacionais), 15 (documentos
ministeriais), 16 (cumprimento da lei) ou 18 (economia) e pelo diretor do rgo pblico em outros casos.
A reviso interna poder tomar quaisquer decises que poderiam ter sido tomadas na solicitao original
(ver sees 30-31).
O Tribunal de Apelaes aprecia recursos contra uma deciso de reviso interna (ou pelo descumprimento
do prazo de apresentao da deciso), ou contra a deciso original, quando no h reviso interna, em
at 60 dias da deciso. Em uma apelao deste tipo, recai sobre o rgo pblico o nus de provar que
sua deciso original tinha fundamentos. O tribunal poder tomar quaisquer decises que possam ter
sido tomadas em relao solicitao original, porm no poder revogar um certifcado de sigilo de
documento. O tribunal poder examinar qualquer documento alegado como embargado, contanto que,
ao faz-lo, assegure que a populao com isto no ganhe acesso ao documento (seo 32). A lei no se
pronuncia quanto a quaisquer outros poderes que o tribunal possa ter, e quanto forma de conduo
das audincias. Contudo, estas questes so abordadas nas Regras de Acesso a Informao (do Tribunal
de Apelaes), de 2004, que concedem s partes o direito de serem ouvidas e permitem ao tribunal
convocar testemunhas.
O anexo II da lei fxa a nomeao de cinco membros do Tribunal de Apelaes, um dos quais devendo
ocupar o cargo de presidente, pelo governador-geral, aps consulta ao primeiro-ministro e ao lder da
oposio. Os membros tm mandato de cinco anos, sem direito a um segundo mandato. Cada membro
poder exonerar-se por escrito em qualquer momento, ou ser destitudo do cargo pelo governador-
geral, aps consulta ao primeiro-ministro e ao lder da oposio, nos seguintes casos: inaptido mental
ou incapacidade para o exerccio das funes; falncia; sentena de morte ou priso; condenao por
crime de desonestidade; ou falta de cumprimento de suas funes previstas em lei. A remunerao dos
membros determinada pelo ministro responsvel pelo servio pblico.
verdade que as regras relativas aos membros descritas anteriormente oferecem proteo importante
independncia do tribunal. Ao mesmo tempo, essas regras poderiam ser aperfeioadas ainda mais, por
exemplo, pela desqualifcao para nomeao daqueles com fortes ligaes polticas. Segundo alguns
relatos, o tribunal carece do pessoal necessrio para fazer seu servio de forma efetiva.
188
Sanes e protees
A seo 33(2) prescreve que nenhuma acusao de difamao ou quebra de confdencialidade ou de
direito autoral dever ser feita contra quaisquer chefes de rgo pblico ou do autor de um documento,
quando acesso concedido pela crena, de boa f, de que se trata de algo exigido pela lei. Alm disso,
nem a lei e nem a concesso de acesso podero ser interpretados como autorizao para o cometimento
dos referidos crimes, inclusive pela publicao do documento pela pessoa que recebeu o acesso (sees
33(1) e (3)). A lei determina, tambm, que a concesso de acesso consoante a lei no dever constituir
em si um crime, mas que a Lei de Sigilo Ofcial, que no criminaliza a divulgao de certas informaes,
deveria aplicar-se divulgao de informaes que viole a Lei de Acesso a Informao (seo 35). Dessa
forma, a lei prev certa proteo queles que fazem divulgaes de boa f, parecendo no haver proteo
contra o cometimento de equvocos que acarretem violaes da Lei de Sigilo Ofcial. de se lamentar,
pois isso pode resultar na cautela indevida, por parte dos funcionrios pblicos, em relao divulgao
de informaes. No h proteo para os denunciantes.
A seo 34 da lei criminaliza a adulterao, rasura, obstruo, apagamento, destruio e ocultamento
de documento a que a lei conferira direito de acesso (isto , um documento ofcial embargado), com a
inteno de impedir a divulgao.
188 Ver a anlise da lei jamaicana no Boletim Informativo da primavera de 2006 da Iniciativa de Direitos Humanos da Commonwealth, disponvel
em: <http://www.humanrightsinitiative.org/publications/nl/newsletter_spring_2006/article6.htm>.
71
ser decidida no prazo mximo de 30 dias. A reviso interna dever ser realizada pelo ministro responsvel
quando se trata de uma exceo aludida nas sees 14 (defesa e relaes internacionais), 15 (documentos
ministeriais), 16 (cumprimento da lei) ou 18 (economia) e pelo diretor do rgo pblico em outros casos.
A reviso interna poder tomar quaisquer decises que poderiam ter sido tomadas na solicitao original
(ver sees 30-31).
O Tribunal de Apelaes aprecia recursos contra uma deciso de reviso interna (ou pelo descumprimento
do prazo de apresentao da deciso), ou contra a deciso original, quando no h reviso interna, em
at 60 dias da deciso. Em uma apelao deste tipo, recai sobre o rgo pblico o nus de provar que
sua deciso original tinha fundamentos. O tribunal poder tomar quaisquer decises que possam ter
sido tomadas em relao solicitao original, porm no poder revogar um certifcado de sigilo de
documento. O tribunal poder examinar qualquer documento alegado como embargado, contanto que,
ao faz-lo, assegure que a populao com isto no ganhe acesso ao documento (seo 32). A lei no se
pronuncia quanto a quaisquer outros poderes que o tribunal possa ter, e quanto forma de conduo
das audincias. Contudo, estas questes so abordadas nas Regras de Acesso a Informao (do Tribunal
de Apelaes), de 2004, que concedem s partes o direito de serem ouvidas e permitem ao tribunal
convocar testemunhas.
O anexo II da lei fxa a nomeao de cinco membros do Tribunal de Apelaes, um dos quais devendo
ocupar o cargo de presidente, pelo governador-geral, aps consulta ao primeiro-ministro e ao lder da
oposio. Os membros tm mandato de cinco anos, sem direito a um segundo mandato. Cada membro
poder exonerar-se por escrito em qualquer momento, ou ser destitudo do cargo pelo governador-
geral, aps consulta ao primeiro-ministro e ao lder da oposio, nos seguintes casos: inaptido mental
ou incapacidade para o exerccio das funes; falncia; sentena de morte ou priso; condenao por
crime de desonestidade; ou falta de cumprimento de suas funes previstas em lei. A remunerao dos
membros determinada pelo ministro responsvel pelo servio pblico.
verdade que as regras relativas aos membros descritas anteriormente oferecem proteo importante
independncia do tribunal. Ao mesmo tempo, essas regras poderiam ser aperfeioadas ainda mais, por
exemplo, pela desqualifcao para nomeao daqueles com fortes ligaes polticas. Segundo alguns
relatos, o tribunal carece do pessoal necessrio para fazer seu servio de forma efetiva.
188
Sanes e protees
A seo 33(2) prescreve que nenhuma acusao de difamao ou quebra de confdencialidade ou de
direito autoral dever ser feita contra quaisquer chefes de rgo pblico ou do autor de um documento,
quando acesso concedido pela crena, de boa f, de que se trata de algo exigido pela lei. Alm disso,
nem a lei e nem a concesso de acesso podero ser interpretados como autorizao para o cometimento
dos referidos crimes, inclusive pela publicao do documento pela pessoa que recebeu o acesso (sees
33(1) e (3)). A lei determina, tambm, que a concesso de acesso consoante a lei no dever constituir
em si um crime, mas que a Lei de Sigilo Ofcial, que no criminaliza a divulgao de certas informaes,
deveria aplicar-se divulgao de informaes que viole a Lei de Acesso a Informao (seo 35). Dessa
forma, a lei prev certa proteo queles que fazem divulgaes de boa f, parecendo no haver proteo
contra o cometimento de equvocos que acarretem violaes da Lei de Sigilo Ofcial. de se lamentar,
pois isso pode resultar na cautela indevida, por parte dos funcionrios pblicos, em relao divulgao
de informaes. No h proteo para os denunciantes.
A seo 34 da lei criminaliza a adulterao, rasura, obstruo, apagamento, destruio e ocultamento
de documento a que a lei conferira direito de acesso (isto , um documento ofcial embargado), com a
inteno de impedir a divulgao.
188 Ver a anlise da lei jamaicana no Boletim Informativo da primavera de 2006 da Iniciativa de Direitos Humanos da Commonwealth, disponvel
em: <http://www.humanrightsinitiative.org/publications/nl/newsletter_spring_2006/article6.htm>.
72
Medidas de promoo
A lei contempla poucas medidas promocionais. Os regulamentos de nmero 3 e os seguintes preveem a
designao de chefes responsveis com mandato para processar solicitaes, manter conhecimento
da lei e outras regras relevantes, coordenar a publicao proativa de informaes e, em termos gerais,
assegurar a adequada execuo da lei.
A lei prev sua reviso peridica por um comit das duas casas do parlamento, sendo que a primeira
dessas revises deve acontecer, impreterivelmente, em dois anos de sua entrada em vigor (seo 38). Um
comit de seleo conjunta sobre o acesso a informao foi formado para esse fm em dezembro de 2005,
e as audincias comearam em janeiro de 2006. O comit concluiu as audincias em maro de 2006, mas
antes da fnalizao do relatrio, o governo caiu e o status futuro do relatrio permanece uma incgnita.
Segundo a seo 36 da referida lei, o ministro dever preparar um relatrio anual sobre sua implementao,
a ser apresentado perante a Cmara dos Deputados e o Senado. O relatrio dever conter as seguintes
informaes: nmero de solicitaes de acesso recebidas, concedidas, adiadas e negadas, no todo ou
em parte, as excees que embasaram a recusa de acesso e a frequncia que foram usadas, alm de
informaes sobre revises internas e apelaes, assim como os respectivos resultados. Cada rgo
pblico tem a obrigao de encaminhar informaes relevantes ao ministro para auxiliar na preparao
deste relatrio. O ltimo relatrio disponvel on-line data do primeiro trimestre de 2005.
189
Japo
Introduo
A Constituio do Japo, adotada em 1946,
190
no contempla uma garantia especfca do direito a informao,
muito embora seja verdade que ela prev proteo genrica liberdade de expresso, no Artigo 21, que
garante a liberdade de opinio, imprensa e todas as outras formas de expresso, e probe a censura.
Em 1969, a Suprema Corte do Japo determinou, em dois casos de grande visibilidade, o princpio de que
o shiru kenri (o direito a saber) protegido pela garantia de liberdade de expresso no Artigo 21.
191
Apesar disso, passaram-se mais 30 anos at que a Lei de Acesso a Informao Mantida por rgos
Administrativos
192
nacional (Lei de Direito a Informao) fosse, fnalmente, aprovada, em maio de 1999,
aps prolongada luta da sociedade civil. A lei entrou em vigor dois anos depois, em abril de 2001. O
acesso a informaes pblicas era visto como determinante para expor as falhas do governo, com as
quais havia preocupaes crescentes no Japo, poca, quando o milagre econmico comeava a dar
sinais de cansao, e para enfrentar a muralha de sigilo ofcial perante a populao. Isso fca evidenciado
no primeiro artigo, acerca da fnalidade da lei, que diz que o objetivo da abertura assegurar a prestao
de contas do governo perante os cidados e as cidads em relao as suas diversas atividades e contribuir
189 A lei est disponvel em: <http://jard.gov.jm/ati/index.php?option=com_docman&task=cat_view&Itemid=1&gid=70&orderby=dmdate_
published&ascdesc=DESC>.
190 Disponvel em: <http://www.kantei.go.jp/foreign/constitution_and_government/frame_01.html>.
191 Ver REPETA. Local Government Disclosure Systems in Japan. Toquio: Bureau Nacional de Pesquisa Asitica, , out. 1999. (Trabalho; 16). p. 3. Um
exemplo de caso o seguinte: Supreme Court Criminal Case Reporter, v. 22, n. 23, p. 1490, 1969 (the Hakata Station Film Case).
192 Recebeu emenda pela Lei n 84, de 2004, que entrou em vigor em 1 de abril de 2005.
A verso ps-emenda est disponvel em: <http://www.cas.go.jp/jp/seisaku/hourei/data/AAIHAO.pdf>.
73
Medidas de promoo
A lei contempla poucas medidas promocionais. Os regulamentos de nmero 3 e os seguintes preveem a
designao de chefes responsveis com mandato para processar solicitaes, manter conhecimento
da lei e outras regras relevantes, coordenar a publicao proativa de informaes e, em termos gerais,
assegurar a adequada execuo da lei.
A lei prev sua reviso peridica por um comit das duas casas do parlamento, sendo que a primeira
dessas revises deve acontecer, impreterivelmente, em dois anos de sua entrada em vigor (seo 38). Um
comit de seleo conjunta sobre o acesso a informao foi formado para esse fm em dezembro de 2005,
e as audincias comearam em janeiro de 2006. O comit concluiu as audincias em maro de 2006, mas
antes da fnalizao do relatrio, o governo caiu e o status futuro do relatrio permanece uma incgnita.
Segundo a seo 36 da referida lei, o ministro dever preparar um relatrio anual sobre sua implementao,
a ser apresentado perante a Cmara dos Deputados e o Senado. O relatrio dever conter as seguintes
informaes: nmero de solicitaes de acesso recebidas, concedidas, adiadas e negadas, no todo ou
em parte, as excees que embasaram a recusa de acesso e a frequncia que foram usadas, alm de
informaes sobre revises internas e apelaes, assim como os respectivos resultados. Cada rgo
pblico tem a obrigao de encaminhar informaes relevantes ao ministro para auxiliar na preparao
deste relatrio. O ltimo relatrio disponvel on-line data do primeiro trimestre de 2005.
189
Japo
Introduo
A Constituio do Japo, adotada em 1946,
190
no contempla uma garantia especfca do direito a informao,
muito embora seja verdade que ela prev proteo genrica liberdade de expresso, no Artigo 21, que
garante a liberdade de opinio, imprensa e todas as outras formas de expresso, e probe a censura.
Em 1969, a Suprema Corte do Japo determinou, em dois casos de grande visibilidade, o princpio de que
o shiru kenri (o direito a saber) protegido pela garantia de liberdade de expresso no Artigo 21.
191
Apesar disso, passaram-se mais 30 anos at que a Lei de Acesso a Informao Mantida por rgos
Administrativos
192
nacional (Lei de Direito a Informao) fosse, fnalmente, aprovada, em maio de 1999,
aps prolongada luta da sociedade civil. A lei entrou em vigor dois anos depois, em abril de 2001. O
acesso a informaes pblicas era visto como determinante para expor as falhas do governo, com as
quais havia preocupaes crescentes no Japo, poca, quando o milagre econmico comeava a dar
sinais de cansao, e para enfrentar a muralha de sigilo ofcial perante a populao. Isso fca evidenciado
no primeiro artigo, acerca da fnalidade da lei, que diz que o objetivo da abertura assegurar a prestao
de contas do governo perante os cidados e as cidads em relao as suas diversas atividades e contribuir
189 A lei est disponvel em: <http://jard.gov.jm/ati/index.php?option=com_docman&task=cat_view&Itemid=1&gid=70&orderby=dmdate_
published&ascdesc=DESC>.
190 Disponvel em: <http://www.kantei.go.jp/foreign/constitution_and_government/frame_01.html>.
191 Ver REPETA. Local Government Disclosure Systems in Japan. Toquio: Bureau Nacional de Pesquisa Asitica, , out. 1999. (Trabalho; 16). p. 3. Um
exemplo de caso o seguinte: Supreme Court Criminal Case Reporter, v. 22, n. 23, p. 1490, 1969 (the Hakata Station Film Case).
192 Recebeu emenda pela Lei n 84, de 2004, que entrou em vigor em 1 de abril de 2005.
A verso ps-emenda est disponvel em: <http://www.cas.go.jp/jp/seisaku/hourei/data/AAIHAO.pdf>.
para a promoo de uma administrao justa e democrtica, sujeita apropriada compreenso e crtica
dos cidados e das cidads. A adoo da lei nacional foi precedida e, em certa medida, estimulada
pela adoo de diversos regulamentos de direito informao nos escales inferiores do governo. De
fato, no momento em que a lei nacional foi adotada em 1999, mais de 900 municipalidades j haviam
incorporado os regulamentos.
193
A lei japonesa de vasta aplicao e, com certas ressalvas, incorpora garantias de bons processos e conta
com um regime de excees razoavelmente estrito, embora pudesse ser ainda mais limitado. Poderia ser
fortalecida de diversas outras maneiras, sobretudo pelo acrscimo de um dever proativo de publicao e
pela retirada do rgo de superviso do gabinete ofcial.
Hoje, os rgos pblicos do Japo processam aproximadamente 50.000 solicitaes de informao ao
ano. A execuo tem sido, em sua maior parte, bastante positiva. No ano fscal de 2006, cerca de 40% de
todos os pedidos foram atendidos, com total divulgao das informaes solicitadas, e cerca de 90% de
todas as solicitaes tiveram como resultado a divulgao total ou parcial. A Lei de Direito a Informao,
que entrou em vigor em 1 de abril de 2005, passou por uma reviso que levou adoo de legislao
separada para o rgo de apelao.
194
Entre outras coisas, a abrangncia da responsabilidade do rgo
de apelao foi ampliada, de modo a incluir recursos protocolados nos termos da Lei de Proteo de
Informaes Pessoais que entrou em vigor na mesma data.
O direito de acesso
O direito de acesso defnido no Artigo 3 da Lei de Direito informao que prescreve que qualquer
pessoa pode fazer uma solicitao de divulgao de documentos administrativos ao chefe de um rgo
pblico. No ato do recebimento da solicitao, o chefe do rgo pblico tem a obrigao de divulgar as
informaes, sujeito ao regime de excees (que explicado no Artigo 5 da Lei de Direito a Informao).
O Artigo 1, conforme se observou, defne a fnalidade da lei, declaradamente baseada no princpio de que
a soberania reside no povo. O objetivo geral promover a divulgao por parte dos rgos pblicos, com
vistas a fomentar a prestao de contas do governo perante o povo e incentivar maior compreenso e
crtica do governo por parte da populao.
A lei defne o documento administrativo como qualquer documento, desenho ou registro eletromagntico,
preparado ou obtido por um funcionrio no exerccio de seus deveres, e conservado pelo rgo pblico
para uso organizacional por seus funcionrios. Esta noo limitada, pois pode haver outras formas
de manuteno da informao, e porquanto engloba apenas registros mantidos para fns ofciais. H,
tambm, duas excluses. A primeira refere-se a registros publicados para a venda geral, ao passo que
a segunda rege arquivos que, por ordem do gabinete, so geridos de forma especial como materiais
histricos ou culturais, ou destinados pesquisa acadmica (Artigo 2(2)). Os legisladores decidiram que
os sistemas existentes de disponibilizao das informaes so adequados, apesar de que teria sido
prefervel que todos os documentos fossem regidos pelas mesmas regras de divulgao.
Defnidos como rgos administrativos, os rgos abrangidos pela lei incluem:
rgos do gabinete ou sob seu controle que foram criados pela lei;
rgos administrativos, conforme defnio de diversas outras leis; e
o Conselho de Auditoria (Artigo 2(1)).
193 Ver REPETA; SCHULTZ. Japanese Government Information: new rules for access. Disponvel em: <http://www.gwu.
edu/~nsarchiv/nsa/foia/japanfoia.html>.
194 Lei que estabelece o Conselho de Anlise da Lei de Divulgao de Informao e Proteo de Informaes Pessoais, Lei n 60, de 2003, adotada
em 30 de maio de 2003.
74
As empresas pblicas, das quais h vrias existentes no Japo, que oferecem, entre outras coisas,
servios bsicos, esto fora do escopo da lei, assim como os rgos legislativos e os tribunais, muito
embora a Suprema Corte tenha adotado regras prprias, delineando procedimentos para a solicitao
de informaes.
195
Entretanto, a lei requer a aprovao de legislao sobre as obrigaes de divulgao
das empresas pblicas no decorrer de dois anos de sua entrada em vigor (Disposio Adicional 2).
Essa obrigao foi cumprida com a aprovao da Lei de Acesso a Informao Mantida por Entidades
Administrativas Independentes que entrou em vigor no dia 1 de outubro de 2002.
196
Qualquer pessoa, inclusive no cidados, tem o direito de solicitar informaes segundo a Lei de Direito
a Informao.
Garantias procedimentais
A solicitao precisa ser feita por escrito, at mesmo as solicitaes eletrnicas, e nela deve estar contido
o nome do postulante (ou o nome de um representante, no caso de postulante pessoa jurdica), endereo
e descrio do documento buscado em detalhes sufcientes para permitir a sua localizao. A lei no
exige que a solicitao venha acompanhada de uma declarao de motivos. Quando a solicitao est
incompleta, o rgo pblico dever notifcar o postulante e permitir novo prazo adequado soluo do
problema, ao mesmo tempo em que deve envidar esforos no sentido de prestar assistncia (Artigo 4). Os
chefes de rgos pblicos tm a obrigao de prestar informaes que possam ser teis aos postulantes
e, tambm, tomar outras medidas de assistncia (Artigo 23).
A deciso acerca da divulgao, normalmente, deve ser feita em at 30 dias. Nos casos em que a solicitao
devolvida ao postulante para receber correes ou esclarecimentos, o tempo gasto na reviso do pedido
no includo no prazo dos 30 dias. Este perodo pode ser prorrogado por mais 30 dias, quando h
argumentos justifcados, como difculdades decorrentes da conduo das atividades, contanto que o
postulante seja notifcado acerca de eventuais prorrogaes por escrito, como tambm das razes do
prolongamento (Artigo 10). Quando a solicitao abarca uma quantidade consideravelmente grande
de documentos administrativos e h o risco de que o rendimento do rgo pblico seja atrapalhado
consideravelmente pela tentativa de fornecimento de todas as informaes no prazo de 60 dias, o chefe
do rgo pblico poder simplesmente fornecer parcela razovel neste perodo, fornecendo o restante
em um perodo de tempo igualmente razovel. Neste caso, o postulante precisa receber notifcao por
escrito, incluindo justifcativa da aplicao da regra e a prorrogao do prazo dos documentos restantes,
apesar de no haver penalidade quando os rgos pblicos descumprem seus prprios prazos informados
aos postulantes (Artigo 11).
Essas regras deixam uma amplitude signifcativa aos rgos pblicos para o adiamento da divulgao. A
primeira prorrogao, de at 30 dias, fca sujeita apenas a uma fraca barreira de argumentos justifcveis,
e uma demora ainda maior poder ser ocasionada, desde que seja razovel, termo no defnido na lei.
Muitas leis de direito a informao no permitem prorrogaes indefnidas deste tipo, porm, em vez
disto, fxam prazos gerais objetivos para a resposta s solicitaes.O Ministrio das Relaes Exteriores
tira proveito, ostensivamente, dessa brecha na lei para protelar as respostas indefnidamente. Por
exemplo, em 2003, este ministrio respondeu a 181 solicitaes dentro do prazo comum de 30 dias, mas
imps prorrogao em 705 casos quase o qudruplo. Somente obedeceu a sua prpria prorrogao
em cercada de metade dos casos e, em 129 pedidos, a prorrogao foi por mais de um ano. J houve
alguns casos em que os postulantes entraram com processo de reparao por atrasos signifcativos na
divulgao de informaes.
197
195 Memorando no publicado de Lawrence Repeta, 2 de outubro de 2007.
196 Ver REPETA; SCHULTZ, op. cit. A lei efetivamente idntica Lei de Direito a Informao, muito embora se aplique a rgos pblicos
independentes, em contraste com rgos governamentais.
197 Memorando no publicado de Lawrence Repeta, 2 de outubro de 2007.
75
As solicitaes podem ser transferidas para outro rgo quando h argumentos justifcveis para tanto,
como quando o documento foi preparado pelo outro rgo, mediante aviso por escrito ao postulante
(Artigos 12 e 12-2). Trata-se aqui de um padro inferior para a transferncia de solicitaes, que, em
diversas leis de direito a informao, permitido apenas quando o documento tem relao mais prxima
com o trabalho do outro rgo.
A lei inclui extensas disposies relativas consulta com terceiros com os quais as informaes solicitadas
esto relacionadas. As partes podem ter a oportunidade de fazer declaraes. Quando um terceiro se
ope divulgao, obrigatrio um perodo de duas semanas entre quaisquer decises de divulgao
e a efetivao da deciso (isto , a divulgao efetiva das informaes). O terceiro precisa, tambm, ser
informado imediatamente quando a deciso for favorvel revelao das informaes, para que possa
recorrer da deciso se assim desejar (Artigo 13).
Quando tomada uma deciso para a divulgao das informaes, o postulante dever ser notifcado do
fato por escrito, bem como de matrias relevantes relativas forma da divulgao. Quando tomada uma
deciso para a no divulgao das informaes, mesmo quando as informaes no esto sob o controle
do rgo pblico, o postulante dever, mais uma vez, ser notifcado do fato, muito embora a lei no
especifque o teor da notifcao (Artigo 9). No obstante, o Artigo 8 da Lei de Procedimento Administrativo
exige o fornecimento de motivos,
198
devendo ser fornecido tambm o aviso do direito de apelao, tanto em
mbito administrativo como judicial.
199
O Artigo 14 da lei delineia diversos meios de concesso de acesso. Os postulantes podem solicitar a
consulta ao registro, receber cpias ou outras formas de acesso a registros eletromagnticos, conforme
especifcado pela ordem do gabinete e, normalmente, espera-se que sua solicitao seja respeitada.
Contudo, quando a consulta ao registro solicitada pode constituir risco de dano ao arquivo, a solicitao
poder ser atendida pelo fornecimento de uma cpia do registro.
Poder haver cobrana de taxas tanto para o processamento de solicitaes como para o fornecimento
das informaes, em consonncia com a ordem do gabinete, condio de que as taxas no superem
os custos efetivos. Ao estipular a estrutura de taxas, o valor considerado dever ser o mais acessvel
possvel e, mais uma vez segundo a ordem do gabinete, o chefe do rgo pblico poder proceder
reduo ou dispensa da taxa em casos de difculdade econmica ou por outros motivos especiais (Artigo
16). Conforme os artigos 13 e 14 da Ordem Impositiva de Divulgao de Informaes, a taxa de protocolao
de solicitao de 300 yen (aproximadamente US$ 2,60), ou 200 yen no caso de informaes mantidas em
meios eletrnicos, ao passo que o acesso por consulta custa 100 yen para 100 pginas, e a taxa de cpia
de 10 yen (cerca de US$ 0,09) por pgina. As dispensas so rarssimas.
200
Dever de publicar
A Lei de Direito informao japonesa no fxa uma obrigao proativa de publicao de certas categorias
de informaes, o que uma grave omisso, dada a importncia assumida pelo papel da divulgao
proativa em diversas jurisdies.
198 Determina, em linhas gerais, que, quando os rgos pblicos recusarem a permisso em solicitaes, devero fornecer os motivos. A Lei de
Procedimento Administrativo est disponvel em: <http://www.cas. go.jp/jp/seisaku/hourei/data/APA.pdf>.
199 Ver o artigo 57 da Lei de Exame de Apelao Administrativa e o artigo 46 da Lei de Litgio de Casos Administrativos. Memorando no
publicado de Lawrence Repeta, 2 de outubro de 2007.
200 Normalmente, menos de 10 ao ano, considerando todos os rgos pblicos. Idem.
76
Excees
A Lei de Direito informao japonesa traz, no Artigo 5, uma lista de seis categorias diferentes de
informaes que podem ser acessadas pelos postulantes. Uma lei suplementar, adotada juntamente com
a Lei de Direito a Informao, fornece uma lista de outros diplomas legais que podem excluir a aplicao
da Lei de Direito a Informao. Esta lista cita vrias leis que oferecem meios alternativos de acesso a
informao, como o cdigo de procedimento penal em relao a documentos litigiosos, a lei de registro de
imveis etc. Estas regras no necessariamente observam normas reconhecidas de direito a informao;
seria prefervel que a lei de direito a informao suplantasse essas outras leis em caso de confito, e no
o oposto, que atualmente o caso.
A maioria das excees est sujeita a um teste de nocividade. Em alguns casos, elas requerem que o dano
efetivo seja derivado da divulgao, apesar de que em alguns casos isso pode basear-se em avaliao do
rgo pblico de que h razes adequadas para crer que haver danos. Em outros, o mero risco de dano
basta.
H dois tipos de prevalncia do interesse pblico. O Artigo 7 prev a prevalncia do interesse pblico
geral, em que h uma necessidade especfca de interesse pblico, porm isso enunciado em termos
discricionrios, determinando to somente que, nestes casos, o chefe do rgo pblico poder divulgar
as informaes. Ademais, o padro de aplicao parece ser elevado, embora a regra seja invocada caso
haja a prevalncia evidente de um interesse, em vez de um mero interesse mais importante. Alm disso,
prevalncias mais especfcas para tipos especifcados de danos so previstas nas excees de informao
pessoal e informao comercial (ver abaixo).
Quando somente parte de um documento enquadra-se na exceo, o restante dever obrigatoriamente
ser divulgado nos casos em que isso ainda seja relevante (Artigo 6). A lei no contempla disposies sobre
a divulgao histrica.
A primeira exceo do Artigo 5 diz respeito a informaes sobre um indivduo que pode ser identifcado
ou, na impossibilidade de identifcao, em que a divulgao das informaes tende a prejudicar os
direitos e interesses de um indivduo. Esta exceo comumente chamada de exceo da informao
pessoal. Trata-se de uma exceo bastante ampla, em particular por abarcar todas as informaes que
identifcam um indivduo, e no informaes que causariam dano a um interesse de privacidade legtimo,
ou que esteja ligado a um interesse de privacidade. Ademais, a parte de identifcao do indivduo desta
exceo no est sujeita a um teste de nocividade. A situao mitigada, at certo ponto, por limites sobre
a exceo, como, por exemplo, quando a divulgao das informaes exigida, por lei ou pelo costume, ou
nos casos em que a revelao necessria para proteger a vida, a sade, o sustento ou o patrimnio de
algum, a prevalncia do interesse pblico interno, conforme observado acima. Esta exceo tampouco
se aplica a informaes referentes a atividades ofciais de um servidor pblico, uma importante limitao
de sua abrangncia. A exceo das informaes pessoais citada por autoridades do governo, na maioria
dos casos, em que a divulgao negada.
A segunda exceo do Artigo 5 est relacionada a informaes empresariais, em que existe risco de
que os direitos, a posio competitiva ou outros interesses legtimos da empresa sejam prejudicados, ou
quando forem fornecidas sob sigilo e com a condio de confdencialidade, o que razovel em todas as
circunstncias. Repito: esta exceo no se aplica nos casos de necessidade de divulgao para proteger
a vida, a sade, o sustento ou o patrimnio de uma pessoa.
A terceira exceo engloba informaes em que h argumentos razoveis para que o chefe do rgo
pblico considere a divulgao como um risco para a segurana do Estado ou das relaes com outro
pas ou organizao internacional, ou que causem desvantagem em negociaes com outro pas ou
organizao internacional.
A quarta exceo trata de informaes, cuja divulgao considerada, mais uma vez com razes adequadas,
um risco de dano preveno, supresso ou investigao de crimes, manuteno de processos judiciais,
a aplicao do castigo e outras matrias relativas manuteno da segurana e ordem pblicas.
77
A quinta exceo aplica-se s deliberaes ou consultas internas do governo, cuja divulgao traria risco
de prejudicar, injustamente, a espontnea troca de pontos de vista ou a neutralidade do processo decisrio,
ou causaria risco desnecessrio de confuso ou de vantagem desleal ou desvantagem para quaisquer
pessoas. Esta exceo est, em grande medida, em harmonia com os padres internacionais, exceto pela
preocupao pela causa de confuso que, geralmente, no considerada como argumento legtimo para
limitar o acesso a informao. Isto se explica, em parte, pelo fato de confuso ser um conceito subjetivo
em excesso, e em parte porque uma exceo desta natureza , inerentemente, paternalista, contrrio
fora motriz das leis de direito a informao, que o fortalecimento do povo.
A sexta exceo visa prevenir o dano conduo das atividades dos rgos pblicos. Inclui uma extensa
lista de danos especfcos, parecendo ser no inclusiva. A lista cita, entre outras coisas, obstruo
pesquisa, danos a interesses profssionais legtimos, sabotagem da gesto de pessoal, dano ao interesse
do Estado em licitaes ou negociaes e favorecimento de atos desleais ou ilcitos. Embora a lista seja
um pouco desalentadora, na verdade, a maioria de seus itens legtima.
Recursos
Quando h rejeio de solicitaes, no todo ou em parte, os solicitantes podem imediatamente impetrar
processo judicial para obter uma ordem que reverta a recusa, podendo tambm protocolar recurso
administrativo. Em relao a esta ltima possibilidade, a Lei de Direito a Informao contempla apelaes
ao chefe do rgo pblico, que, por sua vez, dever encaminh-las ao Conselho de Anlise de Divulgao
de Informaes e Proteo de Informaes Pessoais, rgo de superviso subordinado ao Gabinete
Ofcial, salvo se o recurso for ilcito ou uma deciso, para divulgar os documentos j tiver sido tomada.
No h defnio de prazo obrigatrio para o encaminhamento, e h casos que, simplesmente, no
so encaminhados ou so protelados por perodos que podem exceder um ano, casos sobre os quais o
Conselho no tem autoridade de ao alguma. O postulante, a pessoa que apresenta a apelao (caso no
seja a mesma) e quaisquer terceiros que tenham feito representaes precisam ser notifcados, caso haja
recurso (Artigos 18-19).
Muito embora o Conselho de Anlise faa parte do Gabinete Ofcial, j houve esforos no intuito de
assegurar sua independncia. Hoje composto por quinze membros, e as apelaes, normalmente,
so apreciadas por comisses de trs membros.
201
Cinco membros do Conselho tm mandato de tempo
integral, com um membro como presidente de cada comisso. Os membros, em geral, so servidores
pblicos aposentados. Os outros dez membros servem em tempo parcial, e incluem acadmicos,
profssionais do direito e outros membros da comunidade. A presidncia do Conselho como um todo
costuma ser ocupada por um desembargador (a idade para aposentadoria compulsria dos juzes 65
anos). O primeiro ministro nomeia os membros entre pessoas de julgamento superior aprovadas pelas
duas casas do parlamento, o que deve, ao menos, assegurar abertura e superviso poltica. O mandato
de trs anos, com possibilidade de renovao . Os membros podem ser exonerados pelo primeiro-ministro
uma vez que este tenha obtido aprovao das duas casas do parlamento. Os motivos da destituio se
limitam a incapacidade, conduta indevida e atos que transgridam os deveres ofciais.
Durante o mandato, os membros no podem participar de partidos ou associaes polticas. A Lei de
Direito a Informao diz que os salrios dos membros dever ser determinado por outra lei. Os membros
em tempo integral no podem assumir outras atividades remuneradas, exceto com a permisso do
primeiro-ministro. evidente que essa determinao d margem a abusos polticos, de modo que seria
prefervel que pelo menos regras genricas a esse respeito houvessem sido includas diretamente na
Lei, ou que o poder de concesso de permisso houvesse sido colocado fora da alada do Primeiro
Ministro. O presidente designado pelos outros membros entre si. A lei tambm prev a existncia de
uma secretaria para auxiliar o Conselho.
201 Entrada em vigor em 1 de abril de 2005, quando a nova lei do Conselho de Anlise entrou em vigor, o nmero de membros do conselho saltou
de 12 para 15. Ver Lei que estabelece o Conselho de Anlise da Lei de Divulgao de Informao e Proteo de Informaes Pessoais, Lei n
60, de 2003, adotada em 30 de maio de 2003.
78
O Conselho normalmente dever apreciar as matrias em grupos de trs membros, muito embora um
rgo de apelao de todos os membros possa ser constitudo (Artigo 6 da lei que institui o Conselho
de Anlise). Ao apreciar um recurso, o Conselho pode exigir que o rgo pblico fornea-lhe o registro
contestado, ou solicitar informaes adicionais do postulante ou de outras partes (Artigo 9 da lei do
Conselho de Anlise). A lei do Conselho de Anlise prescreve, em detalhes, o processamento dos recursos,
inclusive as representaes e investigaes. As partes podem encaminhar materiais escritos ao Conselho
que pode, tambm, permitir que faam representaes verbais (Artigos 10 e 11).
202
Apelaes contra decises do Conselho podem ser encaminhadas ao tribunal distrital.
Sanes e protees
A Lei de Direito informao japonesa no contempla sanes para a obstruo intencional do acesso
a informao nem a proteo de quem divulga informaes de boa f. Porm, verdade que enquadra
como crime a revelao de informaes sigilosas a que tm acesso os membros do Conselho quando no
exerccio do cargo. O crime punvel com um ano de recluso com trabalhos forados ou multa de at
300.000 ienes. Esta pena bem diferente da imposio de sanes aos servidores pblicos pela divulgao
de informaes e parece razovel, apesar do seu rigor.
Medidas de promoo
A lei contm uma srie de medidas de promoo genricas e especfcas. O governo tem a obrigao geral
de procurar aperfeioar as medidas referentes ao fornecimento de informaes mantidas por rgos
administrativos. As entidades pblicas locais, por sua vez, so obrigadas a envidar esforos no intuito de
formular e implementar medidas de divulgao de informaes (Artigos 25 e 26).
A lei tambm exige que os chefes de rgos pblicos facilitem a divulgao por meio do fornecimento
de informaes acerca dos registros sob seu controle, bem como pela tomada de outras medidas
apropriadas. Embora a nomeao de chefes de informaes por rgos pblicos no seja obrigatria,
o diretor-geral da Agncia de Gesto e Coordenao dever estabelecer centros abrangentes de
informaes relativos a solicitaes de divulgao, a fm de assegurar a harmoniosa execuo da lei
(Artigo 23).
Os chefes de rgos pblicos so obrigados a estipular regras sobre a adequada gesto de documentos,
seguindo ordem do Gabinete, e de torn-las pblicas. A ordem do Gabinete dever defnir normas gerais
para a classifcao, preparao, preservao e alienao de documentos administrativos (Artigo 22).
O Gabinete dever, tambm, solicitar dos rgos pblicos relatrios sobre a implementao e realizar a
compilao e publicao anuais de uma sntese dos relatrios (Artigo 24).
A Lei de Direito a Informao determina que, aproximadamente, quatro anos aps sua entrada em
vigor, o governo examine sua efccia e tome as medidas necessrias para aperfeioar a divulgao de
informaes, com base nos resultados da avaliao (Disposio Adicional 2). Conforme observado acima,
a lei recebeu emenda em 2004.
203
202 Informaes relativas ao Conselho de Anlise foram fornecidas por Lawrence Repeta em 12 de novembro de 2007.
203 Recebeu emenda pela Lei n 84, de 2004, que entrou em vigor em 1 de abril de 2005.
A verso ps-emenda est disponvel em: <http://www.cas.go.jp/jp/seisaku/hourei/data/AAIHAO.pdf>.
79
Quirguisto
Introduo
O Artigo 16(6) da Constituio quirguistanesa de 2003 reconhece um direito limitado de acesso a
informaes pessoais, salvo se forem sigilosas. Um processo de renovao constitucional est em curso
atualmente no Quirguisto, com o presidente Bakiev tendo convocado, em 21 de setembro de 2007, um
plebiscito sobre novas propostas constitucionais. Alteraes Constituio adotadas em 2006 foram
derrubadas pelo Tribunal Constitucional, levando restaurao da Constituio adotada em plebiscito de
fevereiro de 2003.
204
A primeira adoo de uma lei sobre garantias e liberdade de acesso a informao pelo Quirguisto
aconteceu em 1997.
205
Embora esta lei de fato criasse um arcabouo bsico para o acesso a informao,
no delineava com clareza as excees; deixava as autoridades responsveis pelo enquadramento
dos sigilos, e os esforos para a sua popularizao eram limitados.
206
Presses de diferentes setores
levaram ao desenvolvimento de uma nova lei, que foi preparada por um grupo especialista, composto por
representantes dos meios de comunicao, iniciativa privada, ONGs e setor pblico. A Lei sobre o Acesso
Informao Mantida por rgos Estatais e rgos Autrquicos Locais da Repblica do Quirguisto (Lei
de Direito a Informao),
207
que entrou em vigor no incio de 2007, representa expressiva melhoria em
comparao com a lei anterior de acesso a informao.
A Lei de Direito a Informao possui uma srie de caractersticas positivas. Conta com garantias proce-
dimentais bem detalhadas, talvez geradas por uma descrena na boa vontade do governo de implementar
leis condizentes com seu esprito e levando em conta a experincia com o abuso da letra da lei por
parte das autoridades. Possui, tambm, um avanado conjunto de disposies sobre reunies abertas,
algo encontrado em pouqussimas leis de direito a informao. Por fm, assim como algumas das leis
de direito informao da gerao mais nova, incorpora um conjunto de disposies sobre divulgao
proativa extremamente detalhadas.
Ao mesmo tempo, h alguns pontos fracos de relevo, sendo o mais srio o regime de excees, que,
simplesmente, refere-se s leis de sigilo existentes. Isso problemtico, tendo em vista que elas
no refetem o princpio de abertura que fundamenta a Lei de Direito a Informao. A Lei de Direito a
Informao tambm padece de disposies insufcientes sobre apelaes, da absoluta falta de proteo
para divulgaes de boa f e da limitao das medidas promocionais.
O teste da lei por um grupo de direitos humanos independente (GDHI) sugere a contraditoriedade do
sucesso da execuo. Das 65 solicitaes de informao formalizadas perante diferentes rgos pblicos,
entre junho de 2005 e setembro de 2007, 40% foram fornecidas dentro do prazo, e em 14% dos casos o
prazo foi descumprido. Houve recusa de informaes em cerca de 23% dos pedidos, e resposta alguma
foi recebida em 25% dos casos. Algumas vezes os rgos pblicos deram as informaes s depois de
protocolada apelao formal. Contudo, tem-se a impresso de que os tribunais fornecem parco amparo
para aqueles que solicitam informaes, no raro rejeitando recursos, sob o argumento de que o
postulante no possui interesse legal especfco nas informaes, contrariamente ao que diz o Artigo 9
204 Ver <http://www.legislationline.org/legislations.php?jid=29&ltid=14>.
205 Disponvel em: <http://www.legislationline.org/upload/legislations/0b/b3/71bdeda3cd18a208b73f34711206.pdf>.
206 Ver KALET, A. Access to Information. In: OSCE. Kyrgyzstan in Central Asia. In Defence of the Future: media in multi-cultural and multi-
lingual societies. [S.l.]: OSCE 2003.
207 Disponvel em: <http://www.article19.org/pdfs/analysis/kyrgyzstan-foi-06.pdf>. A lei est incorporada como um anexo anlise; embora seja
um esboo em termos formais, a lei fnalmente adotada era idntica analisada.
80
da Lei de Direito a Informao (que determina que as solicitaes no precisam vir acompanhadas de
motivao).
208

O direito de acesso
O Artigo 1 da Lei de Direito a Informao enuncia sua fnalidade como a garantia da concretizao e
defesa do direito de acesso informao mantida por rgos estatais e rgos autrquicos locais, e
a consecuo da mxima abertura, publicidade e transparncia da informao. Isto ratifcado pelo
Artigo 2(2), que diz que todos os rgos estatais e rgos autrquicos locais so obrigados a fornecer
informaes, e pelo Artigo 4(1), que determina que as atividades de rgos estatais e autrquicos locais
devem ser abertas, transparentes e pblicas.
O Artigo 3 delineia claramente o direito de todos ao acesso informao em posse de rgos estatais
e rgos autrquicos locais, e descreve os princpios que devem embasar esta noo: acessibilidade,
objetividade, tempestividade, abertura e veracidade das informaes. As restries devero ser
estipuladas somente pela lei e o Estado dever defender o direito de todos a buscar, receber, pesquisar,
produzir, transmitir e difundir informaes.
Essas disposies criam um ntido direito de acesso e tambm reconhecem fortes princpios norteadores
da interpretao, em particular a ideia de mxima abertura.
O Artigo 6 da Lei de Direito a Informao reconhece uma srie de meios gerais para o fornecimento de
acesso a informao, como publicao, resposta a solicitaes, promulgao de informaes, oferta de
acesso direto a documentos e materiais, oferta de acesso direto a reunies e quaisquer outros meios no
proibidos por lei. Embora talvez no estritamente necessrio, j que se presume que os rgos pblicos
tenham liberdade para distribuir informaes no confdenciais a seu critrio, isso ao menos transmite
certa confana aos rgos pblicos para a difuso de informaes por meio de diferentes canais.
Na verdade, a Lei de Direito a Informao no defne o conceito de informao, ao contrrio da maioria
das leis de direito a informao. Isto pode ser problemtico, pois a ausncia de defnio pode ser usada
para negar o acesso a informao mantida em certos formatos ou de certos tipos, como e-mails. Como
a lei de origem relativamente recente, resta saber se ser este o caso.
Os rgos estatais so defnidos no Artigo 2(2) como aqueles institudos pela Constituio ou outras leis
ou decretos, rgos legislativos, executivos e judicirios, rgos que executam as decises dos rgos
supracitados, rgos fnanciados com o oramento do Estado e rgos locais (subdivises territoriais)
que executam funes do Estado central. Os rgos autrquicos locais a Lei de Direito a Informao
refere-se a rgos estatais e rgos autrquicos locais a todo momento so defnidos como rgos
representativos, executivo-administrativos e outros formados pela populao em nvel local para a
soluo de questes locais. Os dois termos (rgos estatais e rgos autrquicos locais) tambm incluem
todas as instituies custeadas pelo oramento federal ou local que exeram funes no relacionadas
ao poder do Estado ou governo autrquico, incluindo rgos que se concentrem em questes de sade,
educao, informao, estatstica, consulta e crdito.
Parece ser uma defnio relativamente vasta dos rgos pblicos, embora os rgos privados que se
encarregam de funes pblicas, mesmo que no estejam sob o custeio do errio pblico, so incorporados
tambm a diversas leis de direito a informao.
O direito de acesso, conforme defnio constante do Artigo 3, aplica-se simplesmente a todos, dando a
impresso de no ter limitao alguma, como por exemplo a cidados ou a residentes. Outras disposies
da lei como o direito de participao em reunies tm abrangncia limitada a cidados e cidads,
sugerindo que deliberada a redao mais ampla neste caso.
208 Informaes fornecidas por Maria Lisitsyna em 4 de novembro de 2007. Baseado no estudo do GDHI, de autoria de Nurbek Toktakunov.
81
Garantias procedimentais
Conforme observado acima, as disposies procedimentais na Lei de Direito informao quirguistanesa
so muito detalhadas: ocupam cerca de quatro pginas. Segundo o Artigo 7(1), as solicitaes podem ser
feitas verbalmente, pelo telefone, ou por escrito via entrega direta personalizada, correio, fax ou meios
eletrnicos (ver tambm o Artigo 9). O Artigo 8 esclarece as regras para o tratamento de solicitaes
verbais. O Artigo 8(2) determina que informaes breves, solicitadas verbalmente, devero ser fornecidas
tambm de forma verbal, eliminando a necessidade de solicitao escrita. Quando a resposta verbal no
satisfaz o postulante por completo, ele dever ser informado sobre os procedimentos de solicitao escrita
e outros meios de recebimento de informaes, previstos na lei. Os pedidos verbais tm de ser registrados
juntamente com informaes sobre o postulante e o funcionrio que respondeu solicitao.
O Artigo 9 diz que as solicitaes escritas precisam conter o nome do rgo pblico e do funcionrio
destinatrio da solicitao, o nome, data de nascimento e endereo do postulante (ou informaes
semelhantes no caso de postulantes pessoas jurdicas), e uma descrio satisfatria das informaes de
modo a permitir a identifcao da solicitao. Quando no houver clareza a este respeito, recai sobre o
funcionrio que recebeu a solicitao o nus de entrar em contato com o postulante ou usar outro meio
para esclarecer a solicitao. Fora isso, contudo, a lei no prev assistncia alguma aos postulantes. No
necessrio justifcar a solicitao. Formulrios de solicitao devem ser fornecidos nas dependncias
dos rgos pblicos, em agncias dos correios e devero trazer, no verso, instrues de preenchimento e
informaes sobre o processo e taxas.
O Artigo 11(3) determina que as informaes prestadas em resposta a uma solicitao devero ser
completas, para que o postulante no precise fazer repetidas solicitaes. Esta determinao reiterada
no Artigo 11(4)(2). Ademais, o funcionrio encarregado de processar a solicitao no poder perguntar ao
postulante como pretende usar as informaes. Estas duas regras, que no so comumente encontradas
nas leis de direito a informao, evidenciam certa desconfana em relao adequada aplicao das
regras por parte das autoridades.
O Artigo 11(1) prescreve que as solicitaes escritas sejam registradas no rgo pblico a que se
destinam e no seu registro inclua a data de recebimento da solicitao, dados sobre o postulante, breve
declarao do assunto da solicitao, nome e cargo do funcionrio que recebeu o pedido, motivos de
eventuais recusas de fornecimento de informao, eventuais taxas cobradas, eventuais informaes
sobre o encaminhamento da solicitao, data de envio da resposta ao postulante e informaes que
descrevam as principais etapas da preparao da resposta. Presume-se que o registro desenvolvido
medida que a solicitao processada. Se bem implementado, este deve ser um excelente sistema para
o acompanhamento de solicitaes.
Conforme o Artigo 10, a solicitao escrita precisa receber resposta em at duas semanas, contadas a
partir da data de recebimento do pedido e terminando na data do envio da resposta (considerando sua
colocao no correio). Nos casos em que a solicitao tem de ser encaminhada a outro rgo pblico, o
perodo de duas semanas comea a ser contado na data em que o outro rgo recebe a solicitao. Quando
no possvel responder solicitao no prazo de duas semanas (no h condies a este respeito), o
rgo poder, mediante aviso ao solicitante, prorrogar o prazo da resposta em at mais duas semanas. A
falta de resposta a uma solicitao dentro do prazo ser considerada como recusa do pedido.
Quando um rgo pblico no possui as informaes solicitadas, dever informar ao solicitante e, no
caso de outro rgo manter as informaes, o pedido dever ser encaminhado a este rgo. Quando as
informaes j tiverem sido publicadas, o funcionrio que estiver processando a solicitao dever indicar
o local de obteno das informaes ao postulante (Artigo 12).
O aviso fornecido em resposta a uma solicitao precisa incluir o nome e cargo do servidor que processou
o pedido, breve descrio do assunto da solicitao, lista de eventuais documentos fornecidos, data de
preparao do aviso e assinatura do servidor. Precisa, tambm, incluir uma lista de preos dos custos
de materiais usados e servios de informao, bem como a relao dos nomes e dados de contato dos
principais rgos estatais da localidade que lidam com questes relativas a direitos humanos, servios
de biblioteca e fornecimento de informaes (Artigo 11(4)). Havendo rejeio, a resposta tambm precisa
82
incluir a clusula da legislao quirguistanesa em que se baseou a negao, bem como informaes
sobre os procedimentos de apelao (Artigo 15(3)). Em uma disposio progressista, a lei estipula que a
prpria base da deciso de recusa de acesso deve ser aberta (Artigo 4(4)).
Os artigos 7(2), 7(3), 8(1) e 14 tratam da questo da forma de resposta s solicitaes. Estes artigos
prescrevem que a resposta a uma solicitao, normalmente, dever ser comunicada na forma em que
foi entregue (ou seja, verbalmente, por escrito, meios eletrnicos etc.), quando possvel do ponto de vista
tcnico. As respostas eletrnicas podem anexar o documento como um arquivo ou indicar o URL que
contm as informaes. As solicitaes enviadas por fax devero ser respondidas da mesma forma se
o volume de material no impedir o envio. De acordo com o Artigo 7(3), quando um documento est
disponvel em mais de um idioma, dever ser fornecido naquele de preferncia do requerente.
O Artigo 13(1) defne como regra geral que as respostas a solicitaes de informao, normalmente,
devero ser isentas de taxas, embora o Artigo 13(2) estipule que quaisquer custos postais devero ser
arcados pelo postulante. J o Artigo 13(3) diz que os custos de cpia que no excedam os custos efetivos
podero ser cobrados das solicitaes que exijam a cpia de mais de cinco pginas, observada uma lista
de preos do governo federal. Podero ser concedidas dispensas de taxas aos solicitantes carentes.
Em sua maior parte, estas regras alinham-se s boas prticas de outros pases.
Dever de publicar
Informaes
Conforme observado, a Lei de Direito informao do Quirguisto incorpora disposies de grande
extenso e detalhamento acerca da divulgao proativa de informaes em cerca de 12 artigos, que
ocupam quase oito pginas. Os artigos 16 e 17 descrevem diversos tipos especfcos de informaes que
precisam ser promulgadas, inclusive as seguintes: leis, informaes sobre decises e eventos ofciais
atuais, relatrios anuais de rgos pblicos, posse ou exonerao de chefes de rgos pblicos, adoo
dos oramentos federal e locais, alteraes em taxas e impostos, atos legais relativos administrao
do bem pblico, alocao de terrenos ou imveis de propriedade de estrangeiros, assinatura de tratados
internacionais e medidas de enfrentamento de desastres. O Artigo 18 determina a promulgao de
mensagens anuais do presidente, juntamente com relatrios do Tribunal Constitucional e da Ouvidoria,
relatrios de rgos estatais sobre suas atividades referentes aos perodos de prestao de contas,
inclusive dados estatsticos essenciais. Os artigos 19 e 21 referem-se distribuio de materiais nos
meios de comunicao de massa por meio de manuais acessveis, com um resumo de suas funes, e
impem uma obrigao geral aos rgos pblicos para o fornecimento de informaes acerca de suas
atividades para os meios de comunicao de massa.
O Artigo 20 traz uma longa lista de 36 categorias de informaes de publicao anual obrigatria.
Incluem-se, nela, informaes sobre o trabalho e a estrutura do rgo pblico, procedimentos para o
relacionamento da populao com o rgo, informaes acerca dos documentos mantidos pelo rgo
e seu sistema de gesto de informaes, informaes sobre os projetos que esto sendo realizados
pelo rgo, informaes fnanceiras acerca de oramentos e verbas recebidas de rgos estrangeiros e
informaes detalhadas sobre propostas e licitaes em aberto.
O artigos 22 a 25 preveem o acesso direto a informaes ofciais. O Artigo 23 trata do acesso direto via
fundaes ofciais do Estado e das respectivas regras, como a obrigao de criar locais especiais em que
as pessoas possam estudar documentos, prazos para a disponibilizao de informaes (por exemplo,
uma semana para atos legais e outros documentos assinados) etc. Consoante o Artigo 24, os rgos
pblicos devem enviar relatrios e manuais ofciais e outras informaes ofciais para as bibliotecas,
enquanto o Artigo 25 exige que os rgos pblicos estabeleam bancos de dados eletrnicos, com ao
menos uma lista completa das leis atualmente em vigor. O acesso aos bancos de dados eletrnicos dever
ser gratuito. O Artigo 31 suplementa este conceito ao determinar que os rgos pblicos conectem-se
a redes de informaes pblicas, criem e-mails para o recebimento e resposta a solicitaes e criem
83
estaes de atendimento ao usurio em locais de fcil acesso aos cidados e s cidads (como prdios
estatais, bibliotecas, correios etc.), a fm de facilitar o acesso eletrnico na prtica. O Artigo 30 prev a
criao, pelos rgos pblicos, de unidades especiais para o fornecimento de informaes.
Trata-se, pois, de obrigaes extensas e progressistas, ligadas a sistemas prticos de acesso, como
espaos para que as pessoas possam estudar documentos ou ter acesso a bancos de dados eletrnicos.
Ao mesmo tempo, no fca muito clara a verdadeira amplitude da obrigao de divulgao proativa. As
repetidas referncias s informaes como atos legais, dados de contato de rgos estatais e a lista
de representantes estrangeiros que vo para a internet naturalmente em diversos pases sugerem
que as obrigaes podem no ser to amplas como parecem a princpio. Se, por um lado, as obrigaes
especfcas de divulgao relativas a propostas impressionam, por outro lado, vrias outras informaes
fnanceiras so descritas em termos muito gerais, como informaes sobre a execuo oramentria, e
nota-se a ausncia de algumas obrigaes de divulgao encontradas em outros pases, como a lista dos
servidores pblicos e seus salrios.
Reunies abertas
A Lei de Direito informao quirguistanesa relativamente original ao estabelecer um sistema de
acesso a reunies pblicas.
209
O Artigo 26 estabelece o princpio bsico: as sesses de rgos pblicos
devem ser franqueadas a cidados e cidads e representantes de entidades jurdicas locais, exceto as
sesses fechadas. No fca claro a que se refere o termo sesses, mas a lei, mais adiante, faz aluso
a sesses de rgos executivos que, parece, abrangem apenas reunies decisrias formais em nvel
snior. O mesmo artigo prescreve que reunies sejam fechadas, de acordo com as excees previstas no
Artigo 5 (ver abaixo) e que os indivduos solicitem a participao nas reunies. O Artigo 27 trata do aviso,
contemplando a publicao mensal nos meios de comunicao de um plano de reunies, alm da ordem do
dia, data, horrio e local das reunies, bem como aviso de reunies a serem realizadas com antecedncia
mnima de uma semana. O Artigo 28 aborda os procedimentos de solicitao de participao, indicando
que dever haver ao menos cinco locais pblicos, no caso de rgos pblicos comuns, dez para rgos
representativos (isto , eleitos) e um sistema de priorizao na eventualidade se os pedidos excederem
o espao. Por fm, o Artigo 29 prev a remoo de quem se recusar a obedecer s regras, bem como o
direito dos participantes, de tomar notas, e fazer registros fotogrfcos e de vdeo, contanto que isto no
perturbe a reunio.
A incluso dessas disposies extremamente bem-vinda e constitui claro sinal de genuna inteno
de abertura. Porm, as regras, provavelmente, precisam de refnamento. Os tipos de reunies includas
no mbito das regras devem ser precisados. Os argumentos para o fechamento tambm devem ser
explicados, j que o Artigo 5, que trata das informaes reservadas, provavelmente, no ajustado para a
questo especfca do fechamento de reunies.
Excees
Ao contrrio da maioria das leis de direito a informao, a Lei de Direito informao quirguistanesa no
contm uma lista abrangente de excees, mas, em vez disso, refere-se simplesmente legislao sobre
sigilo. O Artigo 2(3) prescreve que a Lei de Direito a Informao no se aplica a informaes contidas em
sugestes, reclamaes e peties de cidados e cidads a rgos pblicos, nem ao acesso, por parte de
rgos pblicos, a informaes em posse de outros rgos pblicos. Tem-se a impresso de que se trata
de excluses gerais da lei, de modo que a lgica de ambas confusa.
O Artigo 4 declara que as restries sobre o acesso a informao somente so legtimas se estivem em
consonncia com o Artigo 5, e que quaisquer decises de recusa do acesso precisam ter como motivao
e fundamento o Artigo 15. O Artigo 5(1) reconhece duas categorias de informaes confdenciais: segredos
de Estado, conforme a legislao do Quirguisto, e informaes confdenciais, sejam segredos ofciais ou
209 Alguns pases possuem leis que tratam exclusivamente da abertura de reunies. Um exemplo a Lei Sunshine do governo dos Estados Unidos,
5 U.S.C. 552b. Disponvel em: <http://www. usdoj.gov/oip/gisastat.pdf>.
84
privados, seguindo este ltimo tambm a lei do pas. O Artigo 5(2) defne segredos ofciais como regras
tcnico-organizacionais de proteo do trabalho de rgos pblicos e contedo concreto de audincias
e sesses, inclusive o posicionamento adotado pelos servidores durante sesses e votaes fechadas.
O Artigo 5(3) observa a obrigao dos servidores, conforme estipulada em outras leis, de manter o sigilo
de certas informaes com o intuito de proteger interesses privados, como a privacidade, interesses
comerciais e confdencialidades profssionais.
De sua parte, o Artigo 15 prev a rejeio de solicitaes de informao com o respaldo de leis de sigilo,
nos casos em que a solicitao no se apresente de acordo com as regras de solicitaes verbais (segundo
os termos do Artigo 8), em que o mesmo rgo pblico j estiver apreciando uma solicitao da mesma
pessoa e sobre o mesmo assunto, ou quando o rgo no possuir, e no tiver a obrigao de possuir as
informaes. Exceto a regra relativa s leis de sigilo, estes so argumentos legtimos para a negao de
solicitaes.
Por uma srie de razes, problemtica a abordagem das excees conforme defnido no Artigo 5 (e,
em certa medida, no artigo 15), em que h inmeras referncias a leis de sigilo em relao ao teor
das excees. O mais importante o fato de que bastante improvvel que as leis de sigilo existentes
respeitem as normas de abertura que embasam a legislao de direito a informao. A abrangncia das
excees tende a no ser clara e estrita, provvel que haja ao menos algumas excees que no incluam
o teste de nocividade de modo que a divulgao pode ser recusada mesmo quando no h ameaa de
dano , e improvvel que as leis de sigilo incluam prevalncia do interesse pblico (segundo as quais
as informaes ainda assim precisam ser divulgadas, mesmo que danos possam ser causados a um
interesse de sigilo legtimo, quando isso vai ao encontro do interesse pblico geral).
Pode-se observar tambm que as excees adicionais previstas no Artigo 5 so muito problemticas,
sobretudo a que se prope a proteger o trabalho dos rgos pblicos por meio de regras tcnico-
organizacionais. Esta situao anloga exceo de deliberaes internas encontrada em vrias leis
de direito a informao que, se no forem confeccionadas com cuidado, tm-se mostrado suscetveis a
graves abusos por parte de autoridades hostis abertura. A redao contida na Lei de Direito informao
quirguistanesa parece bastante ampla e, portanto, merc de abusos.
Em termos mais positivos, o Artigo 4(4) determina que, quando um documento contm informaes
restritas, quaisquer informaes encontradas no documento que no sejam restritas devem, ainda assim,
ser reveladas (uma espcie de clusula de separabilidade). Ademais, o Artigo 6(3) estipula que o acesso
j fornecido por diferentes meios no pode ser argumento para a rejeio de solicitaes.
Recursos
A Lei de Direito informao do Quirguisto faz apenas breve referncia a apelaes, no Artigo 35,
declarando que quaisquer recusas de fornecimento de informaes, ou violao das disposies da lei,
podero ser objeto de recurso a representante superior, ao ouvidor ou justia, observada a legislao
existente.
Assim, institui-se um direito de registro de recurso interno a um representante superior, que pode ser
uma forma til de solucionar vrios problemas, sobretudo no lanamento de um novo sistema de direito
a informao, quando representantes de escalo inferior podem mostrar-se relutantes ou incapazes
de mudar prticas estabelecidas e trabalhar com maior abertura. A existncia de algumas regras
procedimentais bsicas, relativas ao processamento das queixas, seria um meio til de assegurar, ao
menos, o atendimento de padres coerentes mnimos. O direito de apelao ouvidoria tambm positivo,
como forma de exame administrativo que, normalmente, barato, acessvel e rpido. Ao mesmo tempo,
na maioria dos exemplos, os poderes do ouvidor so limitados e ele no pode, em termos especfcos,
ordenar a divulgao de informaes, mas simplesmente tem o poder de fazer recomendaes.
Sanes e protees
O Artigo 36 da Lei de Direito a Informao prescreve, em termos simples, que os indivduos que deixarem
de cumprir corretamente seus deveres perante a lei, seja de forma deliberada ou por omisso, fcaro
sujeitos responsabilizao penal, administrativa, civil, disciplinar ou material em conformidade com a
legislao existente. Trata-se de uma forma um tanto genrica de sano pela obstruo da lei. Poderia
ser mais precisa se estipulasse as formas especfcas de comportamento que obrigariam a sanes,
como a destruio intencional de documentos, a fm de impedir a divulgao.
A lei no contempla protees para divulgaes de boa f, seja em conformidade com a prpria lei seja
para expor atos ilcitos (denunciantes).
Medidas de promoo
A Lei de Direito a Informao conta com um sistema muito bsico de medidas de promoo, muito aqum
das extensas medidas necessrias no contexto da divulgao proativa, detalhadas acima. Os rgos
pblicos, pelo que declara o Artigo 32, em geral devem prover condies organizacionais e outras para
a concretizao do direito a informao, cumprir suas obrigaes perante a lei, corrigir informaes
imprecisas em sete dias teis e manter um cadastro de todos os documentos de apresentao
obrigatria.
O Artigo 33 trata da nomeao compulsria de chefes de informao pelos rgos pblicos, assim como
da disponibilizao de mensagens telefnicas curtas acerca do direito a informao. O Artigo 34 prev
a cooperao com a mdia para promover a execuo da lei, inclusive para conscientizar a populao,
e para instar os rgos pblicos a publicar relatrios sobre seus esforos de execuo nos meios de
comunicao de massa. Por fm, o Artigo 37 obriga o governo, em trs meses da aprovao da Lei, a fazer
recomendaes legislatura (Jogorku Kenesh) acerca do alinhamento de outras leis com a Lei de Direito
a Informao, a fazer recomendaes ao presidente acerca de medidas organizacionais necessrias
implementao da lei, a compatibilizar suas prprias regras com a Lei de Direito a Informao e a fazer
recomendaes a rgos autrquicos locais acerca de medidas necessrias para implement-la.
No entanto, a Lei de Direito a Informao no prev outras medidas promocionais, como a publicao de
um guia de uso da lei, o desenvolvimento de um sistema de gesto de informaes pblicas, a obrigao
de realizar a capacitao dos servidores ou a obrigao dos rgos pblicos de prestar contas, de forma
centralizada, legislatura acerca de seu desempenho na execuo da Lei de Direito a Informao, tendo
sido todas estas medidas consideradas teis em outros pases.
85
Sanes e protees
O Artigo 36 da Lei de Direito a Informao prescreve, em termos simples, que os indivduos que deixarem
de cumprir corretamente seus deveres perante a lei, seja de forma deliberada ou por omisso, fcaro
sujeitos responsabilizao penal, administrativa, civil, disciplinar ou material em conformidade com a
legislao existente. Trata-se de uma forma um tanto genrica de sano pela obstruo da lei. Poderia
ser mais precisa se estipulasse as formas especfcas de comportamento que obrigariam a sanes,
como a destruio intencional de documentos, a fm de impedir a divulgao.
A lei no contempla protees para divulgaes de boa f, seja em conformidade com a prpria lei seja
para expor atos ilcitos (denunciantes).
Medidas de promoo
A Lei de Direito a Informao conta com um sistema muito bsico de medidas de promoo, muito aqum
das extensas medidas necessrias no contexto da divulgao proativa, detalhadas acima. Os rgos
pblicos, pelo que declara o Artigo 32, em geral devem prover condies organizacionais e outras para
a concretizao do direito a informao, cumprir suas obrigaes perante a lei, corrigir informaes
imprecisas em sete dias teis e manter um cadastro de todos os documentos de apresentao
obrigatria.
O Artigo 33 trata da nomeao compulsria de chefes de informao pelos rgos pblicos, assim como
da disponibilizao de mensagens telefnicas curtas acerca do direito a informao. O Artigo 34 prev
a cooperao com a mdia para promover a execuo da lei, inclusive para conscientizar a populao,
e para instar os rgos pblicos a publicar relatrios sobre seus esforos de execuo nos meios de
comunicao de massa. Por fm, o Artigo 37 obriga o governo, em trs meses da aprovao da Lei, a fazer
recomendaes legislatura (Jogorku Kenesh) acerca do alinhamento de outras leis com a Lei de Direito
a Informao, a fazer recomendaes ao presidente acerca de medidas organizacionais necessrias
implementao da lei, a compatibilizar suas prprias regras com a Lei de Direito a Informao e a fazer
recomendaes a rgos autrquicos locais acerca de medidas necessrias para implement-la.
No entanto, a Lei de Direito a Informao no prev outras medidas promocionais, como a publicao de
um guia de uso da lei, o desenvolvimento de um sistema de gesto de informaes pblicas, a obrigao
de realizar a capacitao dos servidores ou a obrigao dos rgos pblicos de prestar contas, de forma
centralizada, legislatura acerca de seu desempenho na execuo da Lei de Direito a Informao, tendo
sido todas estas medidas consideradas teis em outros pases.
86
Mxico
Introduo
Em 2002,
210
o Artigo 6 da Constituio
211
contemplava uma simples garantia do direito a informao: A
liberdade de informao ser garantida pelo Estado. Contudo, uma abrangente emenda ao Artigo 6, que
foi aprovada por unanimidade no apenas pelas duas cmaras do Congresso mexicano, mas tambm
pelas legislaturas de 16 estados,
212
ampliou, consideravelmente, a proteo constitucional ao direito a
informao.
213
A nova garantia determina, entre outras coisas, que todas as informaes devero ser pblicas, sujeitas
apenas a restries temporrias ao acesso por motivos de interesse pblico, conforme estipulado por
lei, embora as informaes pessoais devero ser protegidas. Devero ser instaurados sistemas rpidos
para o acesso a informao, que devero ser supervisionados por rgos independentes. Os sistemas de
acesso a informao em todas as esferas e poderes do governo devero ser alinhados ao regulamento
em um ano, a partir de sua entrada em vigor.
214
Depois do sistema da Sucia,
215
talvez seja a garantia
constitucional mais detalhada e abrangente do direito informao no mundo.
O Mxico foi um dos primeiros pases da Amrica Latina a aprovar uma lei sobre direito a informao,
com a promulgao da Lei Federal de Transparncia e Acesso a Informaes Pblicas do Governo pelo
presidente Fox (Lei de Direito a Informao)
216
, em junho de 2002. A lei, como as emendas constitucionais,
foi adotada por unanimidade pelas duas cmaras do Congresso, como parte do compromisso do novo
governo de atacar a corrupo e promover a democracia no Mxico. O rgo de superviso tem o poder,
com o apoio da lei, de adotar regulamentos sobre diversas matrias, inclusive e isso importante a
classifcao. Um regulamento que cobria uma srie de questes foi adotado pelo IFAI (ver abaixo) em
junho de 2003.
217
Todos os 31 estados mexicanos, bem como o Distrito Federal (Cidade do Mxico) tambm
adotaram leis de direito a informao.
A lei mexicana fgura entre as leis de direito a informao mais progressistas do mundo. Ela possui
uma srie de elementos positivos, incluindo vigorosas garantias procedimentais, juntamente com um
enfoque inovador, para assegurar a aplicao em todos os rgos pblicos, independentemente do status
constitucional, e uma proibio da confdencializao de informaes necessrias investigao de
violaes graves dos direitos humanos ou crimes contra a humanidade. Ela estabelece um fortssimo
mecanismo de superviso independente na forma do Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica
(IFAI).
218
O Human Rights Watch fez o seguinte elogio lei:
210 Quando a lei de direito informao nacional foi adotada no Mxico.
211 A verso de 2002 da Constituio est disponvel em: <http://historicaltextarchive. com/sections.php?op=viewarticle&artid=93#T1C1>.
212 Uma emenda constitucional requer o apoio de 16 estados para ser aprovada.
213 Publicado no Diario Ofcial de la Federacin em 20 de julho de 2007.
214 Ou seja, at julho de 2008.
215 Quando a totalidade da lei de direito a informao considerada como tendo status constitucional.
216 Disponvel em: <http://www.gwu.edu/~nsarchiv/NSAEBB/NSAEBB68/laweng.pdf>. Verso ps-emenda disponvel em (em espanhol): <http://
www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/244.pdf>.
217 Reglamento de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental, adotado em 11 de junho de 2003. Disponvel
em (em espanhol): <http://www.sre.gob. mx/transparencia/docs/reglamento_lftaipg.htm>.
218 Em relao ao IFAI, o ex-presidente do Banco Mundial, Paul Wolfowitz, declarou: Fiquei muito impressionado pelo IFAI, a agncia autnoma
que d aos cidados e cidads comuns acesso a informaes pblicas. Coletiva de imprensa em Monterrey, Mxico, 26 de abril de 2006.
Disponvel em: <http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/COUNTRIES/LACEXT/MEXICOEXTN/0,,contentMDK:20903722~pageP
K:1497618~piPK:217854~theSitePK:338397,00.html>.
87
A lei de transparncia poder mostrar-se como o mais importante passo dado pelo Mxico na
transio para a democracia desde as eleies de 2000.
219
Em geral, a execuo da Lei de Direito a Informao tem sido positiva.
Um estudo da Open Society Justice Initiative sugere que o ndice de recusas silenciosas (a falta de
resposta a uma solicitao) foi mais baixo no Mxico do que em qualquer um dos outros 13 pases
pesquisados.
220
O Mxico tambm fgurou entre os pases de melhor desempenho em termos da
porcentagem de solicitaes que receberam resposta positiva. De modo semelhante, um relatrio sobre
o IFAI e a promoo da cultura da transparncia no Mxico declarou, bem no incio: Na famlia de leis de
liberdade de informao em nvel global, o Mxico lder.
221
O direito de acesso
A lei determina, em linhas gerais no Artigo 2, que todas as informaes em posse do governo podero ser
objeto de acesso pelos indivduos. O Artigo 1 delineia a fnalidade, que a garantia do direito de acesso
informao mantida pelo governo, rgos constitucionais autnomos ou outros rgos, ou qualquer outra
entidade federal. O Artigo 4 explica seis metas da lei: assegurar o acesso a informao por meio de
procedimentos simples e cleres, promover a administrao pblica e transparente, proteger informaes
pessoais, promover a prestao de contas na esfera pblica, aperfeioar a gesto de registros e contribuir
para a democratizao e o estado de direito no Mxico. Por fm, o Artigo 6
222
prescreve que, na interpretao
da lei, o princpio da transparncia dos rgos pblicos deve, obrigatoriamente, ser favorecido. Determina,
tambm, que a lei deve ser interpretada de acordo com a Constituio, a Declarao Universal dos
Direitos Humanos
223
e uma srie de tratados internacionais, inclusive a Conveno Internacional sobre
Direitos Civis e Polticos,
224
o principal tratado de direitos humanos da ONU de garantia da liberdade de
expresso.
Considerados coletivamente, esses instrumentos proporcionam um bom pano de fundo para a lei e frme
orientao para aqueles encarregados de execut-la.
A lei defne informao como tudo o que est contido em documentos que os rgos pblicos geram,
obtm, adquirem, transformam ou preservam. Os documentos, por sua vez, so defnidos como quaisquer
registros, independentemente da forma, relacionados ao exerccio das funes ou atividades dos rgos
pblicos e servidores pblicos, seja qual for sua fonte, data de criao e forma.Trata-se de uma defnio,
relativamente ampla, mas que, infelizmente, limitada pela restrio determinante a documentos acerca
de funes ou atividades de rgos pblicos (Artigo 3).
A lei 3 defne, separadamente, as obrigaes de dois grupos de rgos pblicos. Todos os rgos pblicos,
caracterizados como sujeitos obrigados pela lei, so defnidos e, em seguida, tambm defnido um
subgrupo destes, denominados agncias e entidades. A lei fxa um conjunto mais estrito de obrigaes para as
agncias e entidades (basicamente o poder Executivo do governo), e obrigaes menos pormenorizadas
para outros rgos pblicos.
Todos os sujeitos obrigados pela lei (rgos pblicos) incluem:
219 HUMAN RIGHTS WATCH. Lost in Transition: bold ambitions, limited results for human rights under fox. [s.L.]: Human Rights Watch, 2006.
p. 4. Disponvel em: <http://hrw.org/reports/2006/mexico0506/mexico0506web.pdf>.
220 Ver Transparency and Silence: a survey of access to information laws and practices in fourteen countries (Open Society Justice Initiative, 2006).
p. 43. Disponvel em: <http://www.soros.org/resources/articles_publications/publications/transparency_20060928>.
221 SOBEL, D.; BOGADO, B. The Federal Institute for Access to Public Information in Mexico and a Culture of Transparency: executive summary.
fev. 2005. Disponvel em: <http://www.global.asc.upenn.edu/index.php?page=32>.
222 O artigo 6 recebeu emenda em 6 de junho de 2006.
223 Resoluo da Assembleia Geral da ONU 217A (III), 10 de dezembro de 1948.
224 Resoluo da Assembleia Geral da ONU 2.200A (XXI), de 16 de dezembro de 1966, com entrada em vigor em 23 de maro de 1976.
88
o poder Executivo federal e a administrao pblica federal;
o poder Legislativo federal, inclusive a Cmara dos Deputados, o Senado, a Comisso Permanente
e outros rgos;
o poder Judicirio federal e o Conselho da Judicatura Federal;
rgos constitucionais autnomos;
tribunais administrativos federais; e
qualquer outro rgo federal.
Os rgos constitucionais autnomos so ainda defnidos de modo a compreender rgos como o Instituto
Eleitoral Federal, a Comisso Nacional de Direitos Humanos, o Banco do Mxico, universidades e qualquer
outros previstos na Constituio.
Agncias e entidades, efetivamente o primeiro ponto citado acima, so defnidas de modo a incluir rgos
indicados na Lei da Administrao Pblica Federal Constitucional, inclusive o presidente e instituies
administrativas descentralizadas, como a Procuradoria-Geral da Repblica.
A defnio de rgos pblicos em geral ampla, na medida em que compreende todos os poderes e
esferas do governo. Entretanto, no necessariamente, engloba rgos privados custeados pelo governo,
nem rgos privados que exercem funes pblicas.
A primeira seo da lei aplica-se a todos os rgos pblicos. Contudo, a segunda seo, que contm a
maioria das disposies procedimentais, bem como o sistema de superviso, inclusive o IFAI, aplica-se
apenas a agncias e entidades: efetivamente o poder Executivo do governo. A terceira seo, que se aplica
a outros rgos pblicos, principalmente os poderes Legislativo e Judicirio, bem como aos cinco rgos
autnomos, um tanto sucinta, com apenas dois artigos, porm procura, sim, incorporar vrias das
obrigaes e funes de superviso prescritas na segunda seo. Trata-se de uma abordagem inovadora
com o intuito de incluir todos os trs poderes do governo sob a gide da lei, ao mesmo tempo em que so
respeitadas as divises constitucionais do poder. Concomitantemente, esta estrutura levou aplicao
diferenciada da lei, com o poder Executivo (agncias e entidades) sujeito a uma superviso mais rigorosa,
por rgos mais independentes.
Este captulo, assim como a lei, concentrar-se- nos deveres das agncias e entidades.
Garantias procedimentais
Qualquer pessoa pode apresentar uma solicitao de acesso a informao diviso de comunicao
externa que todos os rgos pblicos so obrigados a criar (ver abaixo, em Medidas de Promoo), por
carta (tambm por meios eletrnicos) ou pelo formulrio padro. A solicitao dever conter nome e
endereo do requerente, clara descrio das informaes desejadas, quaisquer outros fatos relevantes
e a forma desejada de divulgao das informaes. A lei especifca que a motivao da solicitao no
dever ser relevante para a deciso relativa divulgao das informaes procuradas. Se no houver
uma descrio sufcientemente clara das informaes, ou se o postulante tiver difculdade em fazer a
solicitao, inclusive por causa de analfabetismo, a diviso de comunicao externa obrigada a prestar
assistncia (artigos 40 e 41 e Disposio Transitria 8).
A notifcao de deciso de uma solicitao deve ser feita logo que possvel, e, impreterivelmente, em
20 dias teis e, em seguida, as informaes precisam ser fornecidas em at 10 dias teis, uma vez que
o postulante tenha pago eventuais taxas (Artigo 44). Uma disposio incomum estipula que a falta de
uma deciso dentro do prazo seja compreendida como aceitao da solicitao, e a agncia ento ter a
89
obrigao de prestar as informaes nos 10 dias seguintes, gratuitamente, a menos que o IFAI determine
que sejam confdenciais (Artigo 53).
Quando as informaes so consideradas restritas ou confdenciais, o comit unidade de superviso
existente em todas as agncias e entidades (ver abaixo) precisar ser notifcado do fato imediatamente,
juntamente com os motivos da restrio, para que possa decidir se ratifca a restrio ou se a revoga
e concede o acesso a informao. De modo semelhante, quando documentos no so encontrados, o
comit precisa ser notifcado e, aps ter tomado medidas apropriadas sem sucesso para a localizao
das informaes, confrmar que a agncia ou entidade no possui as informaes (artigos 44 a 46).
As agncias somente tm a obrigao de conceder acesso as informaes que esto em sua posse
(Artigo 42). Entretanto, nos casos em que uma agncia recebe uma solicitao de informao fora de sua
alada, dever proceder ao devido encaminhamento do postulante agncia que, de fato, possua as
informaes (Artigo 40). A lei no inclui muitas disposies acerca do aviso a terceiros, mas verdade que
exige que o documento objeto da apelao indique eventuais terceiros interessados (Artigo 54); o Artigo 55,
acerca da audincia de recursos, compreendido, em linhas gerais, como concessor de certos direitos a
terceiros. A lei tambm prescreve, em acepo geral, que os procedimentos internos do processamento
de solicitaes seja estabelecido por regulamento (Artigo 44).
225
Quando uma solicitao satisfeita, o postulante precisa ser informado acerca do custo e da forma de
acesso (Artigo 44). Nos casos em que a solicitao recusada e h confrmao do comit, o postulante
deve ser cientifcado do fato dentro do prazo, juntamente com os motivos da rejeio e a forma como ele
poder apelar da deciso (Artigo 45). Tambm necessrio fornecer confrmao ao postulante quando
for o caso de a agncia no possuir as informaes pretendidas (Artigo 46).
A divulgao precisa ser fornecida na forma solicitada, contanto que o documento assim o permita (Artigo
42). Do contrrio, as diversas formas de acesso sero estipuladas por regulamento (Artigo 44).
As disposies da lei relativas a taxas so progressistas. As taxas de obteno de acesso a informao,
que devem ser defnidas na Lei de Tributos Federais,
226
no podero exceder o custo dos materiais usados
para reproduzir as informaes, juntamente com o custo de seu envio. O custo de busca e preparo das
informaes , pois, excludo (Artigo 27). gratuito o acesso a dados pessoais, apesar de que taxas podero
ser cobradas para cobrir os custos de entrega das informaes (Artigo 24). Atualmente, as tarifas permitidas
so de 1 peso (US$0,09) para uma fotocpia simples e 20 pesos para uma cpia autenticada.
227
O processo descrito acima aplica-se apenas a agncias e entidades, e no a outros rgos pblicos. Fez-se
uma tentativa geral no Artigo 61 para exigir que outros rgos pblicos processem solicitaes de modo
anlogo, mediante a obrigatoriedade de estabelecer, em seus respectivos domnios, as instituies, os
critrios e os procedimentos institucionais para a concesso de acesso informao a particulares de
acordo com regulamentos ou acordos de natureza geral que obedecem aos princpios e prazos estipulados
nesta lei. Os rgos so, especifcamente, obrigados, no perodo de um ano, de implementar uma srie de
sistemas e departamentos para este fm, inclusive uma diviso de comunicao externa e procedimentos
para o acesso a informao. Eles tm, tambm, a obrigao de apresentar relatrio anual sobre as
atividades realizadas, para assegurar o acesso a informao (Artigo 62 e disposio transitria 4).
Em uma interessante inovao, a lei determina que as prprias solicitaes de informao e respectivas
respostas sejam publicadas (Artigo 47). Na prtica, o processo de solicitao inteiro pode ser realizado
eletronicamente por meio do Sistema de Solicitaes de Informao (SISI), que conta com um website
separado, dedicado questo.
228
Incluem-se a um recurso para o envio de perguntas e respostas. Ele
oferece acesso, tambm, a todos os documentos eletrnicos que receberam acesso desde 2003.
225 Foi adotado em junho de 2003 um regulamento que de fato trata da questo do processamento de solicitaes, entre outras coisas. Ver Reglamento
de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental, adotado em 11 de junho de 2003. Disponvel em (em
espanhol): <http://www.sre.gob. mx/transparencia/docs/reglamento_lftaipg.htm>.
226 Que entrou em vigor em 31 de dezembro de 1981. Disponvel em: <http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/107.pdf>.
227 Pareceria que diferentes rgos pblicos interpretam essa determinao de forma distinta: alguns cobram por pgina e outros, por documentos
inteiros.
228 Ver <www.sisi.org.mx>.
90
Dever de publicar
O Artigo 7 da lei prev um dever amplo de publicao, sujeito ao regime de excees. Ele prescreve que
os rgos pblicos publiquem 17 categorias de informaes, de forma acessvel e compreensvel, em
conformidade com os regulamentos promulgados pelo IFAI (para agncias e entidades) ou outros rgos
de superviso competentes (para outros rgos pblicos, que tm a obrigao de criar ou designar seus
prprios institutos).
229
Entre as categorias esto informaes acerca do funcionamento geral do rgo, dos
servios oferecidos, procedimentos e formulrios, programas de subsdios, contratos frmados, relatrios
elaborados e oportunidades de participao. Cumpre observar que o Artigo 12 estipula que os rgos pblicos
publiquem informaes relativas aos valores e benefcirios de quaisquer recursos pblicos pelos quais so
responsveis, o que demonstra a preocupao com a corrupo, uma importante motivao da lei.
A lei traz determinaes precisas sobre a forma de disponibilizao das informaes, inclusive por
meios eletrnicos acessveis em locais remotos ou via sistemas locais. Com vistas a facilitar o acesso a
informao sujeita divulgao proativa, uma importante regra que cada agncia dever disponibilizar
um computador com impressora aos cidados e s cidads, e a assistncia dever ser prestada aos
usurios que dela precisarem (Artigo 9).
A lei tambm especifca uma srie de orientaes acerca da publicao de informaes. Conforme o Artigo
8, o poder Judicirio deve trazer a pblico todas as decises, embora as pessoas possam fazer objees
revelao de suas informaes pessoais. As agncias e entidades devem publicar todas as regras e os
esquemas administrativos formais 20 dias antes de sua adoo, salvo quando esta publicao possa frustrar
seu sucesso. Os relatrios de partidos polticos e grupos do Instituto Eleitoral Federal, bem como quaisquer
auditorias formais destes rgos, devero ser publicados to logo sejam fnalizados (artigos 10 e 11). As
agncias tambm tm a obrigao de produzir, semestralmente, um ndice dos arquivos classifcados como
confdenciais, indicando a unidade que produziu o documento e a data e extenso da confdencialidade. Este
ndice no poder, sob circunstncia alguma, ser considerado reservado (Artigo 17).
Excees
A lei possui um regime de excees razoavelmente claro, operado em grande medida por meio de um
sistema de confdencializao, muito embora haja uma srie de possveis brechas no sistema. O Artigo
14 fxa que as informaes, cuja confdencialidade seja expressamente obrigatria por fora de outra lei,
constituam uma das excees, de modo que o atual regime de sigilo seja mantido. So, especifcamente,
citados segredos comerciais, industriais, tributrios, bancrios e fducirios, estipulados por lei.
Apenas algumas das excees esto sujeitas ao teste de nocividade, e o padro de dano varia. O Artigo 13
prev, em termos gerais, uma exceo em que a divulgao de informaes possa acarretar um resultado
negativo, mas o padro de dano varia consideravelmente, indo de comprometer, prejudicar e afetar
at prejudicar seriamente. As excees constantes do Artigo 14 no apresentam teste de nocividade. A
maior parte deste Artigo envolve outras leis, investigaes antes de uma deciso e deliberaes internas
(ver abaixo). Contudo, conforme regulamentos adotados pelo IFAI em 2003, ao considerar se documentos
devem ser enquadrados como reservados nos termos dos artigos 13, 14 ou 18 da Lei de Direito a
Informao, os chefes de rgos pblicos precisam levar em considerao o dano que a divulgao dos
documentos possa causar.
O IFAI (ou rgo de superviso competente para os rgos pblicos situados fora de sua alada) tem a
tarefa de estabelecer critrios para a confdencializao e desconfdencializao de informaes,
230
bem
como para a superviso do sistema, enquanto os chefes de unidades administrativas, defnidas como
229 H uma explanao maior a esse respeito nos artigos 8 a 25 do Regulamento de 2003. Ver Reglamento de la Ley Federal de Transparencia y
Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental, adotado em 11 de junho de 2003. Disponvel em (em espanhol): <http://www.sre.gob. mx/
transparencia/docs/reglamento_lftaipg.htm>.
230 O Regulamento de 2003 inclui regras extensas sobre a confdencializao.
91
as divises dos rgos pblicos que mantm as informaes, so responsveis pela confdencializao
propriamente dita. O IFAI poder, a qualquer momento, ter acesso a informaes confdenciais, a fm de
determinar se foram, devidamente, enquadradas como tal (artigos 15 a 17).
No h prevalncia do interesse pblico. Entretanto, o Artigo 14 contm efetivamente uma disposio
excepcional e extremamente positiva que probe a confdencializao de informaes quando est em
jogo a investigao de graves violaes a direitos humanos ou de crimes contra a humanidade. Espera-
se que isto facilite o trabalho humanitrio e a rea de direitos humanos.
O Artigo 43 prev a divulgao parcial de informaes (separabilidade), condio de que os documentos
que contm as informaes permitam a reteno das partes ou sees confdenciais.
H um sistema estrito de prazos para a confdencializao, de 12 anos, nos artigos 13 e 14. As informaes
devero ser desconfdencializadas, quando as justifcativas para sua confdencializao deixarem de
existir ou ao trmino do perodo de confdencializao, apesar de no haver prejuzo de outras leis. O
prazo poder, em situaes excepcionais, ser prorrogado pelo IFAI ou rgo de superviso competente,
quando os argumentos da confdencializao original permanecerem pertinentes (Artigo 15). Na prtica,
relativamente raro que isso acontea.
O Artigo 48 contm uma exceo geral no intuito de que as solicitaes ofensivas ou que j tenham sido
processadas anteriormente, da mesma pessoa, no tenham de ser apreciadas. No fca claro a que se
refere o termo ofensivo neste contexto. Outras leis de direito a informao fazem aluso a solicitaes
vexatrias. Outra exceo geral que as informaes j publicadas no precisam ser fornecidas aos
postulantes, porm, neste caso, a diviso de comunicao externa tem o dever de prestar assistncia ao
postulante na localizao das informaes publicadas (Artigo 42).
O Artigo 13 especifca excees relativas a informaes, cuja divulgao possa:
comprometer a segurana ou defesa nacional ou pblica;
afetar negociaes em andamento ou relaes internacionais, inclusive pela divulgao de
informaes fornecidas em carter de confdencialidade por outros Estados ou organizaes
internacionais;
prejudicar a estabilidade fnanceira ou econmica do pas;
representar risco vida, segurana ou sade de uma pessoa ; ou
prejudicar o cumprimento da lei, inclusive a preveno ou persecuo do crime, a administrao da
justia, a arrecadao de impostos ou os controles de imigrao.
Estes so motivos legtimos para a recusa da divulgao de informaes, encontrados em vrias leis de
direito a informao.
O Artigo 14 aduz o seguinte a essas excees prescritas por outras leis (conforme detalhado acima):
investigaes prvias,
231
arquivos relativos a julgamentos anteriores ao veredicto, processos judiciais
contra servidores pblicos antes de um veredicto, alm de pareceres, recomendaes ou pontos de vista
fornecidos por funcionrios pblicos como parte de um processo deliberativo antes da adoo de uma
deciso fnal. Essas excees so problemticas, principalmente, porque carecem de testes de nocividade,
mas tambm em razo de sua amplitude.
Os artigos 18 e 19 contemplam a proteo de informaes privadas. Quando particulares fornecem infor-
maes a rgos pblicos, eles precisam indicar o que dever permanecer confdencial (o que somente
podem fazer, quando tm o direito reconhecido de confdencializ-las). Em seguida, as informaes
somente podero ser reveladas com o consentimento do indivduo que as forneceu. Isto amparado
pelo Captulo IV da Seo I, dedicado proteo de informaes pessoais; as mesmas so defnidas no
231 O signifcado no claro.
92
Artigo 3(II) como informaes que permitem a identifcao de uma pessoa fsica e dizem respeito a sua
origem tnica ou racial, ou referem-se as suas caractersticas fsicas, morais ou emocionais, sua vida
afetiva e familiar, domiclio, nmero de telefone, patrimnio, ideologia e opinies polticas, crenas e
convices religiosas e flosfcas, seu estado fsico ou mental de sade, suas preferncias sexuais, ou
quaisquer outras informaes semelhantes que possam afetar sua privacidade. Estas informaes no
podero ser divulgadas sem o consentimento do indivduo em questo, embora haja excees, como por
exemplo para o tratamento mdico ou para fns de intercmbio de informaes entre rgos pblicos, em
conformidade com o devido exerccio de seus poderes. O captulo IV tambm concede direito a correo
de dados pessoais (artigos 21 e 25).
Recursos
No caso das agncias, as queixas se do em primeira instncia ao IFAI e, a partir da, aos tribunais. A queixa
deve ser registrada em 15 dias a contar do aviso de recusa do acesso, quando as informaes de outra
forma no tenham sido fornecidas, no todo ou em parte, quando a correo de informaes pessoais
foi negada, ou para a reviso de tempestividade, custo ou forma de acesso (Artigo 50). Trata-se de um
prazo extremamente curto, que pode impedir que alguns postulantes registrem apelaes. A queixa deve
conter os nomes da agncia ou entidade, do autor da queixa e de eventuais terceiros envolvidos, a data de
surgimento da causa da queixa, o assunto, os argumentos e uma cpia de quaisquer documentos formais
relativos ao caso (como o aviso de recusa de acesso) (Artigo 54). As queixas podero ser protocoladas
na diviso de comunicao externa da agncia, que dever encaminh-la ao IFAI no dia seguinte (Artigo
49). As queixas podem, tambm, ser protocoladas diretamente no IFAI, ou feitas pelo sistema SISI, que,
automaticamente, envia um aviso ao rgo pblico e desencadeia o processo no IFAI.
Um comissrio deve investigar a alegao e informar todos os comissrios em at 30 dias teis, e uma
deciso precisa ser tomada em novo prazo de mais 20 dias, porm os prazos podem ser dobrados,
havendo causa justifcvel (Artigo 55). Quando a agncia deixa de responder dentro dos prazos, o IFAI deve
processar a queixa em carter de urgncia (Artigo 54). A queixa pode ser rejeitada quando protocolada
fora dos prazos, quando o IFAI j emitiu veredicto defnitivo acerca da questo, quando no tem relao
com uma deciso tomada por um comit ou quando um recurso est sendo apreciado pelos tribunais
(Artigo 57).
Uma vez decorrido um ano da deciso do IFAI, confrmando uma deciso original de um rgo pblico, o
postulante poder solicitar ao IFAI a reviso de sua deciso, e uma segunda deciso dever ser proferida
em at 60 dias da referida solicitao (Artigo 60).
O Artigo 33 determina o estabelecimento do IFAI como rgo pblico independente, encarregado da
promoo do direito a informao, atuando como rgo de encaminhamento de queixas no caso de
recusas de divulgao de informaes e protegendo as informaes pessoais. A lei inclui uma srie de
disposies que visam promoo da independncia do IFAI. Os cinco comissrios so indicados pelo
poder Executivo, mas as indicaes podero ser vetadas por voto majoritrio do Senado ou da Comisso
Permanente, contanto que ajam em 30 dias. Somente podero ser indicados para o cargo de comissrio
os cidados/cidads, pessoas que nunca tenham sido condenadas por crime de fraude, tenham no mnimo
35 anos de idade, no possuam fortes conexes polticas e tenham apresentado desempenho excepcional
nas atividades profssionais (artigos 34 e 35).
Os comissrios tm mandato de sete anos, mas podem ser destitudos do cargo por violaes graves
ou reincidentes da Constituio ou da Lei de Direito a Informao, quando seus atos ou omisses
comprometerem o trabalho do IFAI, ou se tiverem sido condenados por crime passvel de recluso
(Artigo 34). Dois dos cinco comissrios originais foram nomeados por quatro anos, com a possibilidade de
renovao por mais sete anos (Disposio Transitria 5).
O IFAI pode aceitar ou rejeitar uma queixa, ou modifc-la, de modo que sua deciso dever incluir os
prazos para o cumprimento (Artigo 56). A deciso defnitiva para as agncias, mas os postulantes podem
recorrer perante a justia federal (Artigo 59).
93
Outros rgos pblicos so, tambm, obrigados a oferecer procedimentos de registro de queixas
compatveis com os procedimentos oferecidos pelo IFAI para agncias e entidades (Artigo 61).
Sanes e protees
Os funcionrios pblicos que descumprirem a lei de diversas formas fcam sujeitos a penalidades
administrativas. Exemplos de descumprimento so: destruio de informaes, negao de acesso por
negligncia, fraude ou m f, recusa intencional do acesso a informaes no confdenciais e recusa
de divulgao de informaes aps determinao de um comit ou do IFAI. Os atos ilcitos, bem como
quaisquer desrespeitos s disposies da lei, sero punidos em conformidade com a Lei Federal de
Responsabilidades Administrativas dos Servidores Pblicos. A reincidncia ser considerada grave para
fns de sano (Artigo 63).
A Lei de Direito a Informao tambm prescreve a responsabilizao nos mesmos termos, se o funcionrio
revelar informaes com algum grau de confdencialidade, uma das poucas disposies da lei que tm
probabilidade de impedir o desenvolvimento de uma cultura de abertura, que estimula os funcionrios a
errar em favor do sigilo (Artigo 63). Em vez disso, muitas leis de direito a informao preveem a proteo
dos funcionrios que, de boa f, divulgam informaes em conformidade com a lei.
Medidas de promoo
A Lei de Direito informao mexicana contempla uma srie de interessantes mecanismos procedimentais
para a promoo da efetiva implementao do direito de acesso. Todos os rgos pblicos tm por
obrigao estabelecer uma diviso de comunicao externa, que o equivalente a um chefe de
informao em algumas leis, com uma srie de atribuies, inclusive as seguintes: assegurar o respeito
s obrigaes de publicao proativa, receber e processar solicitaes de acesso e prestar assistncia
aos postulantes, assegurar o respeito aos procedimentos, propor procedimentos internos para garantir
o efciente manuseio das solicitaes, realizar capacitaes e manter um registro das solicitaes de
informao e de seu resultado. As sees devem ser estabelecidas em seis meses, a partir da entrada da
lei em vigor e devem ser operacionalizadas por mais seis meses (artigos 28 e 62, e disposio transitria
3 e 4).
A lei institui, tambm, um Comit de Informao em cada agncia e entidade, com algumas excees,
composto por um servidor pblico, o diretor da diviso de comunicao externa e o chefe do rgo
de superviso interna. O comit possui as seguintes responsabilidades: coordenao e superviso
das atividades de informao, estabelecimento de procedimentos de informao, superviso da
confdencializao, garantia, juntamente com a diviso de comunicao externa, da localizao dos
documentos que contenham as informaes solicitadas, defnio de critrios para a manuteno de
documentos e superviso de sua implementao, assegurando o fornecimento, ao IFAI, das informaes
de que este precisa para produzir seu relatrio anual (ver abaixo) (artigos 29 a 31).
O IFAI possui uma extensa lista de funes, inclusive, alm daquelas j citadas, a interpretao da lei
como regulamento administrativo, o monitoramento da execuo da lei e a realizao de recomendaes
em caso de descumprimento, a oferta de aconselhamento s pessoas, a criao de formulrios para as
solicitaes de informao, a promoo de capacitao e a confeco de um guia simples de uso da lei
(artigos 37 e 38).
O Artigo 9 incorpora uma regra bastante genrica sobre a gesto de registros, determinando que as
agncias e as entidades devem manusear suas informaes, incluindo a disponibilizao na internet, em
conformidade com os regulamentos promulgados pelo IFAI. O Artigo 32 prescreve que o IFAI coopere com
94
o Arquivo Geral da Nao, a fm de desenvolver critrios para a catalogao, categorizao e preservao
de documentos administrativos, bem como a organizao dos arquivos.
O IFAI responsvel pela apresentao de um relatrio anual ao Congresso, incluindo, no mnimo, o
nmero de solicitaes de acesso a informao, encaminhadas a cada agncia e entidade, juntamente
com os respectivos resultados; o tempo de resposta da agncia; o nmero e resultado de matrias
apreciadas pelo instituto; a situao de denncias registradas nos rgos de superviso interna; e
eventuais difculdades encontradas na execuo da lei. Para este fm, dever expedir diretrizes aos
comits das diferentes agncias acerca das informaes que o Artigo 29(VII) determina que lhe sejam
fornecidas (Artigo 39). Outros rgos pblicos tm a obrigao de confeccionar seus prprios relatrios,
seguindo os mesmos procedimentos que o IFAI, enviando-lhe cpia dos produtos fnais (Artigo 62).
Peru
Introduo
A Constituio peruana de 1993 garante o direito ao acesso informao mantida por rgos pblicos.
232

A garantia determina que no necessrio apresentar justifcativas ao solicitar informaes, porm
limita-se a informaes obrigatrias. A Constituio tambm oferece ampla proteo ao sigilo e
confdencialidade bancrios no tocante a impostos, como tambm a informaes privadas e familiares.
233
A Lei de Transparncia e Acesso a Informaes Pblicas, adotada em agosto de 2002 e que d efeito
legislativo a garantia constitucional, no se limita a informaes obrigatrias.
234
Contudo, ela foi alvo de
crticas, em particular por causa de seu regime de excees demasiado amplo e fcou tambm sujeita a um
questionamento legal por parte da Ouvidoria.
235
Em decorrncia disso, foram promulgadas emendas
lei em fevereiro de 2003 (logo aps sua entrada em vigor), a fm de ajudar a sanar estas preocupaes.
A Lei de Direito informao peruana progressista, isto , inclui todas as caractersticas bsicas
necessrias efetivao do direito a informao segundo o princpio da mxima divulgao. Em algumas
reas, embora apropriadas, suas disposies so um tanto sucintas, deixando de fora alguns detalhes
encontrados em outras leis. Sem embargo, suas disposies acerca da divulgao proativa de informaes
so, talvez, as mais pormenorizadas encontradas em qualquer lei de direito a informao, sobretudo no
que tange a informaes fnanceiras.
O direito de acesso
A Lei de Direito informao peruana claramente estabelece o direito de acesso informao mantida
por rgos pblicos. O Artigo 1 descreve a fnalidade da lei como promover a transparncia dos atos do
Estado e de regular o direito a informao conforme previsto na Constituio. O Artigo 7 determina que
cada indivduo tem o direito de solicitar e receber informaes de rgos pblicos. O Artigo 3 corrobora
esta noo, e diz que todas as informaes em posse do Estado, que no as informaes englobadas
232 Ver artigo 2(5). Disponvel em: <http://www.idlo.int/texts/leg6577.pdf>.
233 Ver artigos 2(5) e (6).
234 Lei n 27.806. Verso ps-emenda disponvel em: <http://www.justiceinitiative.org/db/resource2/fs/?fle_id=15210>.
235 Ver Comit para a Proteo de Jornalistas, Attacks on the Press 2002. Disponvel em: http://www.cpj.org/attacks02/americas02/peru.html>.
95
pelas excees, so, presumivelmente, pblicas, e que o Estado tem a obrigao de fornecer informaes
quando solicitado, consoante o Princpio da Divulgao Pblica. A lei no especifca os pormenores de
sua fnalidade alm das generalidades, a despeito da frmeza de suas assertivas em favor da abertura.
O Artigo 10 constitui a principal disposio que precisa a abrangncia das informaes de que trata a lei.
O Artigo observa que os rgos pblicos so obrigados a liberar informaes, independentemente, de
se encontrarem em documentos escritos, fotografas, gravaes, aparelhos magnticos ou digitais, ou
qualquer outro formato, mas somente se as informaes tiverem sido criadas ou obtidas pela entidade
e se estiverem em sua posse ou controle. Ademais, quaisquer documentaes fnanciadas com verbas
pblicas, baseadas em decises de natureza administrativa, enquadram-se como informaes pblicas,
inclusive registros de reunies ofciais. O Artigo 3 discorre a este respeito, estipulando que todas as
atividades e regulamentos de rgos pblicos esto sujeitos ao Princpio da Divulgao Pblica.
Trata-se de uma defnio ampla, apesar de no fcar de todo claro quais so os possveis efeitos das
suas limitaes. A expresso criadas ou obtidas pela entidade daria a impresso de englobar a maioria
das informaes que poderiam ser consideradas pblicas. A condio de que as informaes estejam
em posse ou controle de um rgo pblico tambm razovel, contanto que mesmo as informaes
arquivadas em um rgo privado sejam consideradas como sob o controle do rgo pblico que assim as
arquivou e desde que permaneam acessveis ao rgo pblico.
O Artigo 2 da Lei de Direito a Informao defne rgo pblico como aqueles constantes do Artigo 1 da Lei
Preliminar n 27.444, a Lei de Procedimentos Administrativos Gerais. Esta lei defne rgo pblico como
todos os trs poderes do governo (o Executivo, inclusive ministrios e rgos pblicos descentralizados,
o Legislativo e o Judicirio), bem como governos regionais e locais, quaisquer rgos com autonomia
conferida pela Constituio ou outra lei, outros rgos, agncias, projetos e programas do Estado cujas
atividades so realizadas em virtude do poder administrativo e rgos jurdicos privados que prestam
servios pblicos ou atuam em nvel administrativo por concesso, delegao ou autorizao do Estado.
O Artigo 8 prescreve, ainda, que as empresas estatais tambm esto sujeitas aos procedimentos
estabelecidos na lei, ao passo que o Artigo 9 determina que as entidades jurdicas privadas, conforme
descrito no Artigo 1, clusula 8 do Ttulo Preliminar da Lei 27.444, (ver acima) tm a obrigao de
informar as caractersticas, custos e funes administrativas dos servios pblicos que fornecem. Trata-
se de um conjunto mais limitado de obrigaes do que aquele aplicado a outros rgos pblicos.
Conforme observado, o direito de acesso estende-se a todos (Seo 7). Caso isso no tenha fcado
sufcientemente claro, o Artigo 13 determina, em termos especfcos, que uma solicitao de informao
no pode ser negada com base na identidade do postulante.
Garantias procedimentais
As solicitaes de informao devem normalmente ser encaminhadas ao funcionrio designado pelo
rgo pblico para este fm, contanto que, na ausncia de um indivduo designado, a solicitao seja
encaminhada ao funcionrio que possui as informaes ou para seu superior imediato (Artigo 11(a)). No
necessrio apresentar justifcativas ao solicitar as informaes (Artigo 7). O requisito de encaminhamento
da solicitao ao funcionrio que esteja em posse das informaes pode mostrar-se problemtico, j que
os postulantes, muitas vezes, no sabero de quem se trata.
Normalmente, as solicitaes devero ser respondidas em at sete dias teis, apesar de que o prazo
poder ser prorrogado por mais cinco dias teis, caso haja difculdades extraordinrias na coleta das
informaes. Neste caso, o rgo pblico dever informar ao postulante, por escrito, antes do trmino
dos sete dias iniciais (Artigo 11(b)). Os prazos so curtssimos em comparao com o que diz a maioria
das outras Leis de Direito a Informao. De fato, eles podem ser criticados por serem indevidamente
curtos e, portanto, de difcil cumprimento. Quando algum dos prazos descumprido, considera-se que a
solicitao foi negada (Artigo 11(b), (d) e (e)). Este o caso, tambm, quando a resposta do rgo pblico
ambgua ao ponto de a solicitao poder ser considerada como no tendo sido atendida (Artigo 13).
96
Quando o rgo pblico no possui as informaes, mas sabe onde podem ser obtidas, dever informar
ao postulante (Artigo 11(b)).
O Artigo 13 prescreve que quaisquer recusas de acesso a informao devero basear-se nas excees
constantes dos artigos 15-17 e que devero ser comunicados ao postulante os motivos da negao,
juntamente com o perodo durante o qual as informaes permanecero confdenciais. Essas determinaes
so positivas, sobretudo o requisito de especifcao da durao da confdencialidade das informaes. Ao
mesmo tempo, assim como outras disposies procedimentais da Lei de Direito informao peruana,
elas poderiam ser mais pormenorizadas, como por exemplo pela maior especifcao do que deve ser
includo nos avisos de recusa do acesso a informao. Alm disso, na prtica, elas no raro so honradas
do mesmo modo na violao, j que vrias solicitaes simplesmente recebem recusas silenciosas.
O Artigo 20 da lei apresenta as regras relativas a taxas. Cabe aos postulantes arcar com o custo da reproduo
das informaes solicitadas, porm quaisquer custos adicionais sero considerados como restrio do
direito de acesso, sujeitos a sanes (ver abaixo). Todo rgo pblico tem a obrigao de especifcar o
valor das taxas cobradas, segundo o que permitem as Regras de Procedimentos Administrativos (Texto
Unico de Procedimientos Administrativos TUPA). Tem-se aqui regras bastante progressistas acerca
de taxas, posto que as taxas se restringem ao custo de reproduo das informaes. Entretanto, uma
tabela nica de taxas impediria a cobrana de diferentes taxas por diferentes rgos pblicos. Ademais,
poderiam ter sido consideradas dispensas de taxas, como por exemplo para a populao carente.
A Lei de Direito informao peruana explicita aquilo que muitas leis com o mesmo fm deixam vago:
no se exige dos rgos pblicos que criem ou produzam informaes que no tm, ou que no tenham a
obrigao de ter, porm, neste caso, precisam informar o fato ao postulante. Igualmente, os rgos pblicos
no tm a obrigao de fornecer avaliao ou anlise das informaes (Artigo 13). Esta determinao
no irrazovel, mas poderia ser usada como argumento para a recusa de realizao de operaes
at um tanto mecnicas, como a extrao automtica de informaes em um formato especfco de um
banco de dados, que de outro modo, normalmente, seriam compreendidas como includas no direito a
informao.
A Lei de Direito informao peruana no traz disposies sobre uma srie de questes procedimentais,
comumente tratadas em leis desta natureza. Ela no obriga os rgos pblicos a oferecer assistncia aos
postulantes que dela necessitarem, como por exemplo os requerentes analfabetos ou as pessoas com
defcincia, ou que tenham difculdade de descrever as informaes buscadas em nvel de detalhamento
sufciente. Tampouco obriga que acusem o recebimento das solicitaes. A lei no determina a consulta
a terceiros nos casos de solicitaes que envolvem informaes que lhes dizem respeito. Tambm esto
ausentes da lei quaisquer disposies que permitam aos postulantes especifcar a forma como gostariam
de receber as informaes (por exemplo, eletronicamente, em formato de fotocpia etc.), muito embora
determine, sim, que os postulantes devam ter acesso direto e imediato s informaes durante o horrio
de expediente, que uma regra progressista e prtica.
Dever de publicar
A Lei de Direito informao peruana notvel por suas disposies extremamente abrangentes de
publicao proativa. Alm de algumas disposies encontradas ao longo de todo o texto, a lei dedica a
este tpico a totalidade do Ttulo IV: Transparncia na Gesto de Finanas Pblicas, que ocupa cerca de
14 artigos.
O Artigo 5 contempla o fornecimento progressivo, por parte de departamentos do governo, a depender
do oramento, de diversos tipos de informaes pela internet, incluindo as seguintes: informaes gerais
sobre o departamento, sobre o oramento, salrios de todo o quadro de pessoal, informaes detalhadas
sobre a aquisio de bens e servios e informaes sobre atividades ofciais, envolvendo funcionrios dos
altos escales. Os rgos pblicos devero, ainda, identifcar publicamente o funcionrio responsvel pelo
desenvolvimento de seu website. O Artigo 6 fxa prazos para o estabelecimento de websites (por exemplo,
97
1 de julho de 2003 para os departamentos do governo federal) e obriga as autoridades oramentrias a
levar isto em considerao ao distribuir os recursos.
Conforme observado, o ttulo IV contm obrigaes de publicao proativa extremamente detalhadas e
amplas, que fguram entre as mais onerosas das leis de direito informao do mundo, principalmente na
rea de fnanas pblicas, sua rea de concentrao. A lei incorpora uma seo de fnalidade e defnio
prpria (Artigo 23), bem como uma disposio sobre mecanismos de publicao de informaes (Artigo
24). Esta ltima refere-se publicao em websites ou jornais de destaque, dependendo dos recursos,
assim como aos regulamentos relativos publicao nos locais com nmero reduzido de habitantes. Ela
estabelece a metodologia usada para a coleta de informaes a serem fornecidas e os termos usados em
documentos a serem confeccionados, para permitir a adequada anlise das informaes. Requer, tambm,
a publicao trimestral de informaes em at 30 dias aps o trmino de cada trimestre, juntamente com
informaes dos dois trimestres anteriores, para fns comparativos.
Obrigaes especfcas so defnidas para certos rgos, como o Ministrio da Economia e Fazenda, o
Fundo Nacional para o Financiamento de Atividades Estatais de Empreendedorismo e o Alto Conselho
de Licitaes e Aquisies do Estado. Extrapola o escopo desta obra o detalhamento das obrigaes
especfcas estipuladas no ttulo IV. Basta dizer que as obrigaes so amplas e abarcam informaes
sobre os seguintes temas: oramento, empregados, projetos, licitaes e aquisies, macroeconomia
e at previses econmicas (como o impacto provvel de mudanas fscais no oramento pblico e na
conjuntura socioeconmica). As regras chegam a exigir a publicao de certas informaes no mnimo trs
meses antes das eleies gerais, como uma anlise das realizaes do mandato do governo e previses
fscais para os cinco anos seguintes.
Excees
As excees ao direito de acesso aparecem nos artigos 15 a 17 da Lei de Direito a Informao. O Artigo
15 trata de informaes sigilosas, em sua maior parte informaes militares e de inteligncia; o Artigo
16 aborda as informaes reservadas, sobretudo relativas polcia e ao sistema judicirio; o Artigo 17
concentra-se em informaes confdenciais, que incluem uma gama de outros tipos de excees; e o
Artigo 18 impe condies s excees.
Conforme o Artigo 18, os artigos 15 a 17 oferecem os nicos fundamentos para a recusa de acesso, que
no podem ser suplantados por uma norma de escala menor, e devem ser interpretados sob enfoque
restritivo. Trata-se de regras progressistas gerais. No entanto, o Artigo 17(6) prev uma exceo a todas
as informaes protegidas pela legislao, aprovada pelo Congresso ou pela Constituio. O Artigo 17(2)
vai ainda mais alm: torna confdenciais as informaes protegidas por regras legais em diversas reas,
como a rea bancria, fscal etc.
236
Decorre da que a Lei de Direito a Informao no se sobrepe s
disposies de sigilo encontradas, no apenas em outras leis aprovadas pelo Congresso, mas tambm em
regras legais de ordens inferiores.
A Lei de Direito informao peruana estabelece complexa relao com os sistemas de confdencializao.
Declara que somente os chefes de departamentos, ou funcionrios por eles nomeados, podero
confdencializar as informaes. Em seguida, lista os casos em que as informaes podem ser confdenciais,
o que constitui a maior parte das excees. Presume-se que as informaes confdencializadas que
quebrem essas regras ainda assim estariam sujeitas a divulgao.
bem verdade que muitas das excees da Lei de Direito a Informao incluem uma condio de
nocividade especfca. No obstante, as atividades de inteligncia e contrainteligncia do Consejo
Nacional de Inteligencia (CNI) parecem excludas por completo do mbito da lei, sem meno a danos
especfcos (Artigo 15). Ademais, a maioria das excees relativas defesa nacional, caracterizadas como
confdencialidade militar na lei, no inclui teste de nocividade, embora algumas o incluam. Por exemplo,
236 Isso est em consonncia com o artigo 2(5) da Constituio que, conforme observado acima, oferece ampla proteo a esses tipos de
informaes.
98
esta categoria compreende planos de defesa de bases militares, avanos tcnicos relativos segurana
nacional etc., independentemente de a divulgao destas informaes causar danos ou no. A ttulo de
comparao, as excees referentes inteligncia (exceto do CNI, conforme observado acima), assim
como as categorias de informaes reservadas e confdenciais, referem-se principalmente a algum tipo
de dano, embora, em alguns casos, o padro seja baixo, como em poderia ameaar ou poderia colocar
em risco.
importante notar que a exceo em favor de deliberaes internas no inclui um teste de nocividade, de
modo que todas as informaes que trazem aconselhamento, recomendaes ou pareceres como parte do
processo deliberativo so confdenciais. A exceo extinta uma vez tomada a deciso, porm somente
se o rgo pblico fzer referncia ao aconselhamento, recomendao ou parecer. Em decorrncia disto,
documentos de apoio podero permanecer confdenciais, mesmo quando a matria a que dizem respeito
j foi encerrada.
A Lei de Direito a Informao no inclui prevalncia do interesse pblico geral. Entretanto, o Artigo 18
inclui, de fato, duas prevalncias especfcas de natureza de interesse pblico. Primeiro, estipula que
quaisquer informaes relativas a violaes de direitos humanos ou das Convenes de Genebra de 1949
no podem ser consideradas confdenciais. Ademais, as excees no podero ser usadas para sabotar
as disposies da Constituio peruana.
Segundo, diversos atores (o Congresso, o judicirio, o Controlador Geral [Contralor] e a Ouvidoria de
Direitos Humanos [Defensor del Pueblo]) tm direito de acesso a at informaes embargadas em
diversas circunstncias, principalmente em relao ao adequado exerccio de suas funes. Por exemplo,
os juzes podem ter acesso a informaes confdenciais, ao exercer a jurisdio em um caso especfco,
e quando tiverem a obrigao de apurar a verdade. A ouvidora pode ter acesso a informaes, quando for
pertinente defesa dos direitos humanos.
O Artigo 19 da Lei de Direito informao cria uma regra de separabilidade, pela qual parte de um documento
no embargada precisa ser divulgada mesmo que o restante do documento seja confdencial.
O Artigo 15 estipula uma regra de divulgao histrica, mas aparentemente somente para as informaes
embargadas que se enquadrem no mbito de sua competncia: as informaes sobre defesa e inteligncia.
O sistema determina que uma solicitao de informao confdencial com cinco anos ou mais poder ser
atendida, se o chefe do departamento competente declarar que a divulgao no prejudicar a segurana,
a integridade territorial nem a democracia. Se a solicitao das referidas informaes for recusada, o
chefe dever fornecer os motivos da recusa por escrito, que devero ser encaminhados ao Conselho dos
Ministros, que poder retirar o status de confdencial das informaes.
As excees especfcas previstas na Lei de Direito informao peruana so as seguintes:
informaes confdenciais por razes militares, com a explanao de diversas subcategorias (Artigo
15(1));
informaes confdenciais por razes de inteligncia, tambm com a listagem de diversas sub-
categorias (Artigo 15(2));
informaes relativas preveno e combate do crime, mais uma vez com diversas subcategorias
(Artigo 16(1));
informaes relativas a negociaes internacionais, cuja divulgao prejudicaria o processo de
negociao, ou informaes cuja divulgao afetaria, negativamente, as relaes estrangeiras
(Artigo 16(2));
materiais deliberativos internos, conforme descrito acima (Artigo 17(1));
informaes protegidas por regras bancrias, fscais, comerciais, industriais, tecnolgicas e da
bolsa de valores (Artigo 17(2));
99
informaes relativas a investigaes em andamento acerca do uso do poder sancionadas pelo
governo, porm somente at a soluo do caso, ou seis meses aps a instalao da investigao
(Artigo 17(3));
informaes preparadas ou obtidas por consultores jurdicos pblicos, cuja publicao possa revelar
estratgia jurdica, ou informaes que gozem de privilgio legal, mas somente se o processo
judicial a que as informaes dizem respeito esteja em andamento (Artigo 17(4));
informaes pessoais , cuja divulgao constitua invaso de privacidade (Artigo 17(5)); e
informaes tornadas sigilosas por qualquer outra lei (Artigo 17(6)).
Recursos
As disposies de apelao da Lei de Direito informao peruana so razoavelmente rudimentares.
Conforme o Artigo 11(e), quando uma solicitao de informao rejeitada, ou considerada como tendo
sido rejeitada devido ao vencimento do prazo de resposta, o postulante poder, se o rgo pblico for
subordinado a um departamento superior, registrar recurso contra a deciso, presumivelmente no
departamento superior. O Artigo 11(f) diz que, se o recurso for indeferido, ou se no houver resposta em
dez dias teis, todos os procedimentos administrativos sero considerados como tendo sido esgotados,
preparando o caminho para uma apelao legal. Seria prefervel se a lei exigisse resposta em at dez dias,
o que corresponderia mais ou menos a mesma coisa.
Excetuando o exposto acima, que uma forma de recurso interno, a Lei de Direito a Informao no prev
apelao a um rgo administrativo independente, como um comissariado ou ouvidoria de informao.
O Artigo 11(g) contempla uma apelao legal, seja conforme os procedimentos da lei administrativa ou o
processo constitucional de habeas data,
237
protegido pelo Artigo 200(3) da Constituio e tambm previsto
por regulamento.
Sanes e protees
Segundo o Artigo 4 da Lei de Direito a Informao, os rgos pblicos tm de respeitar as disposies
da lei. Funcionrios ou servidores pblicos ou seja, empregados de rgos pblicos, mas no rgos
privados abrangidos pela lei que ainda no obedecem lei, sofrero sano pelo cometimento de
um crime grave, possivelmente com a existncia de denncia penal, consoante o Artigo 377 do Cdigo
Penal, que trata do abuso de autoridade. Isso reiterado pelo Artigo 14, que determina que o servidor
responsvel que arbitrariamente obstrui o acesso a informao, responde de forma incompleta a uma
solicitao ou obstrui a implementao da lei ser responsabilizado conforme o Artigo 4.
Por outro lado, o Artigo 4 determina, tambm, que o cumprimento da lei no deve levar a retaliaes
contra funcionrios responsveis pela liberao de informaes solicitadas. Por outro lado, o Artigo 18
diz que as autoridades precisam manter a confdencialidade das informaes abrangidas pelas excees
constantes dos artigos 15 a 17 e que sero responsveis por quaisquer vazamentos. No fca claro como
a compatibilidade entre essas duas disposies alcanada. Parece provvel que o Artigo 4 se aplique,
sujeito ao Artigo 18. Em outras palavras: os servidores podem no estar sujeitos sano pela liberao
de informaes conforme uma solicitao, a menos que as informaes se enquadrem no escopo de uma
exceo, caso em que podem vir a sofrer sanes. Nas leis de direito a informao de melhor prtica, os
servidores so protegidos contra quaisquer sanes pela liberao de informaes, contanto que ajam de
boa f, o que ajuda a promover uma cultura de abertura.
237 Esse o direito de acesso aos prprios dados pessoais.
100
A Lei de Direito informao peruana no prev proteo para os denunciantes.
Medidas de promoo
A Lei de Direito informao peruana prev apenas medidas promocionais bastante bsicas. O Artigo
3 impe obrigao aos rgos pblicos de designar um chefe responsvel pela resposta a solicitaes
de informaes. Isso respaldado pelo Artigo 8, que reitera esta obrigao, e tambm determina que,
nos casos em que no haja identifcao do funcionrio, a responsabilizao recair sobre o secretrio-
geral ou quem quer que esteja encarregado do rgo.
O Artigo 3 tambm fxa duas obrigaes positivas gerais: o funcionrio responsvel dever planejar uma
infraestrutura adequada para a organizao, sistematizao e publicao de informaes e o rgo
dever adotar medidas bsicas para garantir e promover a transparncia. Falta clareza amplitude
destas obrigaes e sua aplicao na prtica.
O Artigo 21 impe obrigao ao Estado para a criao e a manuteno de seus registros de forma profssional,
a fm de assegurar o devido exerccio do direito a informao. Os rgos pblicos so proibidos de destruir
informaes sob quaisquer circunstncias e, alm disso,o referido Artigo prev a transferncia de todas
as informaes ao Arquivo Nacional, em conformidade com os prazos estabelecidos por lei. O Arquivo
Nacional poder destruir informaes que caream de relevncia, conforme seus regulamentos internos,
porm somente se no houver solicitao das informaes em um perodo razovel de tempo. Estas so
obrigaes positivas, mas que poderiam ser fortalecidas pela instaurao de sistemas mais especfcos
para assegurar a devida gesto dos registros. Ademais, a ideia de que os rgos pblicos no podero
destruir informaes, mas devero, em vez disso, transferir todas as informaes aos arquivos, parece
basear-se em uma concepo indevidamente estrita de informao, que deveria incluir, por exemplo,
elementos como e-mails e at mesmo cookies de computadores.
O Artigo 22 da lei impe a obrigao ao Conselho de Ministros de prestar contas, anualmente, das
solicitaes de informaes ao Congresso e de indicar quais foram concedidas e quais foram recusadas.
Alm disso, o Conselho de Ministros tem a obrigao de coletar informaes dos rgos pblicos para
que possa preparar o relatrio. Embora positiva, seria til se a lei, defnisse com maior detalhamento, as
categorias de informaes de incluso obrigatria no relatrio.
101
A Lei de Direito informao peruana no prev proteo para os denunciantes.
Medidas de promoo
A Lei de Direito informao peruana prev apenas medidas promocionais bastante bsicas. O Artigo
3 impe obrigao aos rgos pblicos de designar um chefe responsvel pela resposta a solicitaes
de informaes. Isso respaldado pelo Artigo 8, que reitera esta obrigao, e tambm determina que,
nos casos em que no haja identifcao do funcionrio, a responsabilizao recair sobre o secretrio-
geral ou quem quer que esteja encarregado do rgo.
O Artigo 3 tambm fxa duas obrigaes positivas gerais: o funcionrio responsvel dever planejar uma
infraestrutura adequada para a organizao, sistematizao e publicao de informaes e o rgo
dever adotar medidas bsicas para garantir e promover a transparncia. Falta clareza amplitude
destas obrigaes e sua aplicao na prtica.
O Artigo 21 impe obrigao ao Estado para a criao e a manuteno de seus registros de forma profssional,
a fm de assegurar o devido exerccio do direito a informao. Os rgos pblicos so proibidos de destruir
informaes sob quaisquer circunstncias e, alm disso,o referido Artigo prev a transferncia de todas
as informaes ao Arquivo Nacional, em conformidade com os prazos estabelecidos por lei. O Arquivo
Nacional poder destruir informaes que caream de relevncia, conforme seus regulamentos internos,
porm somente se no houver solicitao das informaes em um perodo razovel de tempo. Estas so
obrigaes positivas, mas que poderiam ser fortalecidas pela instaurao de sistemas mais especfcos
para assegurar a devida gesto dos registros. Ademais, a ideia de que os rgos pblicos no podero
destruir informaes, mas devero, em vez disso, transferir todas as informaes aos arquivos, parece
basear-se em uma concepo indevidamente estrita de informao, que deveria incluir, por exemplo,
elementos como e-mails e at mesmo cookies de computadores.
O Artigo 22 da lei impe a obrigao ao Conselho de Ministros de prestar contas, anualmente, das
solicitaes de informaes ao Congresso e de indicar quais foram concedidas e quais foram recusadas.
Alm disso, o Conselho de Ministros tem a obrigao de coletar informaes dos rgos pblicos para
que possa preparar o relatrio. Embora positiva, seria til se a lei, defnisse com maior detalhamento, as
categorias de informaes de incluso obrigatria no relatrio.
frica do Sul
Introduo
A Constituio de 1996 da Repblica da frica do Sul no apenas garante o direito de acesso informao
mantida pelo Estado, mas tambm o acesso informao mantida por rgos privados necessria ao
exerccio ou proteo de quaisquer direitos.
238
A Constituio tambm impe, especifcamente, ao governo
a obrigao de aprovar uma lei que efetive este direito dentro de trs anos de sua entrada em vigor.
239
Trata-se de uma disposio extremamente prtica, que forou o governo a adotar legislao em momento
oportuno, exigncia que foi cumprida dentro do prazo.
A legislao pertinente, a Lei de Promoo do Acesso a Informao (Lei de Direito a Informao), entrou
em vigor em maro de 2001.
240
Esta uma das mais progressistas leis de direito informao do mundo;
indubitavelmente, um refexo da profunda desconfana do governo que a era do apartheid instigou nas
pessoas. A lei possui frmes garantias procedimentais, bem como um conjunto estrito de excees. Um
ponto fraco expressivo da lei sul-africana a falta de previso de recurso administrativo. Em decorrncia
disso, quando h recusas de solicitaes por parte de rgos pblicos, somente os tribunais tm poder de
reviso. A lei tambm carece, em sua essncia, de obrigaes proativas de publicao, fato que recebeu
ampla ateno em algumas das leis de direito a informao mais recentes um importante complemento
ao acesso baseado em solicitaes.
Tem ao menos a mesma importncia o fato de que sua implementao tem sido muito fraca. Um estudo
sugere que 62% das solicitaes deparam-se com uma recusa silenciosa ou simplesmente resposta
alguma, o ndice mais elevado de todos os pases onde havia uma lei de direito a informao em
vigor.
241
O estudo observa que, em termos de cumprimento (ou seja, fornecimento efetivo de informaes
em resposta a pedidos), a frica do Sul teve de longe a mais baixa pontuao dos sete pases monitorados
com leis de liberdade de informao.
242
Isto encontra certa confrmao no relatrio anual 2005-2006
da Comisso de Direitos Humanos Sul-Africana, demonstrando a seguinte preocupao: O nmero de
rgos pblicos que apresentaram relatrios segundo a seo 32 [acerca de seu desempenho perante a
lei] permanece baixo, com uma reduo no nmero de relatrios recebidos em comparao com o perodo
de prestao de contas anterior.
243
Claro est que se trata de um problema, se os rgos pblicos sequer
cumprem obrigaes claras, de alta visibilidade e fscalizadas em nvel ofcial como a prestao de contas.
O direito de acesso
O direito de acesso a registros pblicos defnido na seo 11(1) da lei de direito a informao que diz que
o postulante precisa receber acesso ao registro, se obedecer s exigncias procedimentais estipulados na
lei e se o registro no for alvo de uma exceo. O direito de acesso informao sob o controle de rgos
privados defnido na seo 50(1) da lei e , substancialmente, idntico ao direito defnido para os rgos
pblicos, com a importante diferena de somente ser acionado quando as informaes so necessrias
238 Lei n 108, de 1996, seo 32. Disponvel em: <http://www.acts.co.za/constitution_of_the_republic_of_south_africa_1996.htm>.
239 Artigo 32(2) e Anexo 6, item 23 da Constituio de 1996.
240 Lei n 2, 2000. Disponvel em: <http://www.gov.za/gazette/acts/2000/a2-00.pdf>.
241 Ver Transparency and Silence: a survey of access to information laws and practices in fourteen countries (Open Society Justice Initiative, 2006).
p. 43. Disponvel em: <http://www.soros.org/resources/articles_publications/publications/transparency_20060928>.
242 Idem, p. 69.
243 Apndice, p. 85. Disponvel em: <http://www.sahrc.org.za/sahrc_cms/downloads/Annexures.pdf>.
102
para o exerccio ou proteo de um direito. O presente captulo concentra-se, primordialmente, no direito
de acesso relativo a rgos pblicos; a lei contm disposies paralelas e bastante semelhantes no
tocante ao acesso em posse de rgos privados.
Objetivos razoavelmente detalhados para a lei de direito a informao so defnidos na seo 9. Incluem-
se a: efetivao do direito constitucional de direito de acesso a informao, sujeito a limitaes justifcveis,
inclusive as limitaes que visam proteo razovel da privacidade, confdencialidade comercial e
governana efetiva, efciente e de qualidade; efetivao da obrigao constitucional de promoo de
uma cultura de respeito aos direitos humanos, inclusive a permisso a rgos pblicos de acesso s
informaes mantidas por rgos privados; estabelecimento de mecanismos prticos para a efetivao
do direito de acesso com a maior rapidez e o menor custo e esforo possveis; e a promoo geral da
transparncia, prestao de contas e boa governana, inclusive por meio da educao da populao.
Esses objetivos embasam e norteiam a lei. Recebem, tambm, efetivao concreta na seo 2, em relao
a sua interpretao e obriga a justia a dar preferncia interpretao razovel condizente com os
objetivos da lei, em detrimento de outras interpretaes incompatveis com os referidos objetivos, porm
no obriga a isso outras partes incumbidas de interpretar a lei, como os funcionrios pblicos.
O registro de um rgo pblico ou privado defnido na seo 1, simplesmente, como quaisquer infor-
maes registradas, independentemente de forma ou meio, em posse do rgo, tendo ou no sido criadas
pelo rgo. A lei aplica-se a esses registros independentemente de sua data de criao, e os registros
so considerados como registros do rgo se estiverem em sua posse ou controle (seo 3). Esta simples
defnio compreende todas as informaes mantidas sob quaisquer formas por um rgo pblico ou
privado, efetivando o princpio da mxima divulgao.
O termo rgo pblico defnido na seo 1 da lei como um departamento do Estado ou administrao
nas esferas nacional, provincial ou municipal, e quaisquer outras instituies que exeram poder nos
termos da Constituio ou da Constituio provincial, ou exercendo poder pblico ou funo pblica em
consonncia com a legislao. Parece que a defnio no inclui os rgos privados com custeio pblico
considervel, salvo se suas atribuies forem revestidas de expresso legislativa. Conforme a seo 8,
o mesmo rgo pode ser considerado pblico no tocante a certas informaes e privado com respeito
a outras informaes. A lei no se aplica equipe de governo ou a seus comits, s funes judicirias
dos tribunais e respectivos ofciais de justia ou, ainda aos parlamentares (seo 12). Estas lamentveis
excluses no fguram na maioria das leis de direito a informao, muito embora muitas leis incluam,
sim, uma exceo em favor de documentos ministeriais.
A lei defne rgo privado como a pessoa fsica ou sociedade que exerce uma profsso, negcio ou
atividade, ou quaisquer formas de pessoa jurdica existentes.
Qualquer pessoa pode fazer uma solicitao de acesso informao. A lei faz aluso especfca aos rgos
pblicos como capazes de fazer solicitaes de informaes aos rgos privados, ao mesmo tempo em
que so amplamente proibidos de fazer pedidos de informao a rgos pblicos conforme a lei.
Garantias procedimentais
As solicitaes devem ser remetidas ao chefe de informao em seu endereo, nmero de fax ou endereo
de e-mail, na forma prescrita,
244
devendo, ainda, identifcar, minimamente, os registros solicitados e o
postulante e especifcar a forma e o idioma desejados para o acesso. Quando o postulante no pode enviar
um pedido por escrito, poder fazer uma solicitao verbal, de modo que o chefe de informao tem a
obrigao de transcrev-la para a forma escrita e fornecer ao postulante uma cpia (seo 18). A
solicitao de informao no dever ser afetada pelas motivaes do postulante de acesso ao registro e
tampouco pela opinio do chefe de informao em relao s motivaes (seo 11(3)).
244 Apresentado no Formulrio A do Apndice B dos regulamentos relativos promoo do acesso a informao, N R. 187, 15 de fevereiro de
2002. Disponvel em: <http://www.dme.gov.za/pdfs/about_dme/paia_regulations.pdf>.
Os chefes de informao devem fornecer a assistncia razovel gratuita necessria tende a permitir
aos postulantes que faam solicitaes. O pedido no poder ser rejeitado sem que antes seja oferecida
assistncia ao postulante (seo 19). A seo 21 estipula que os chefes de informao tambm so
obrigados a tomar as medidas razoveis necessrias preservao de quaisquer registros, objeto de
uma solicitao at que, fnalmente, haja uma defnio quanto ao pedido.
Uma deciso relativa a uma solicitao deve ser tomada logo que possvel impreterivelmente dentro de
30 dias (seo 25). Este perodo poder ser prorrogado por mais 30 dias, quando a solicitao referir-se a
uma grande quantidade de registros de tal modo que o seu processamento em 30 dias interfra, de forma
irrazovel, nas atividades do rgo; quando necessria uma busca em uma cidade diferente ou quando
necessria uma consulta interinstitucional que no pde ser concluda, em termos razoveis, dentro
dos 30 dias originais. O postulante dever ser informado acerca de eventuais prorrogaes dos prazos
(seo 26). Diferentes prazos so aplicados, quando o interesse de um terceiro est em jogo (ver abaixo).
Conforme a seo 27, a falta de resposta a uma solicitao dentro do prazo prescrito considerada
como recusa de acesso. interessante notar que, durante o primeiro ano de funcionamento da lei, o
perodo para a deciso acerca de solicitaes era de 90 dias e, para o segundo ano, 60 dias (seo 87).
O postulante, cuja solicitao fosse aprovada, normalmente, precisaria receber acesso imediato, aps o
pagamento de eventuais taxas.
A lei traz disposies detalhadas acerca da transferncia de solicitaes, que obrigatria sempre que o
registro em questo estiver em posse de um rgo pblico que no o destinatrio da solicitao original,
ou sempre que o registro tiver conexo mais estreita com outro rgo. Estas transferncias devem ser
feitas logo que possvel e, impreterivelmente, dentro de 14 dias. Este perodo no adicionado ao prazo
para a resposta a solicitaes. O postulante deve ser informado acerca da transferncia (seo 20). A
seo 23 prev situaes acerca de um registro no existente ou da impossibilidade de encontr-lo, casos
nos quais o postulante precisa ser informado, bem como das medidas tomadas para tentar localizar o
registro. Esta notifcao considerada como recusa de concesso de acesso para fns de apelao.
A lei sul-africana contm disposies detalhadas acerca do aviso a terceiros e interveno, que o
assunto do captulo 5 da parte II. Quando certas excees so evocadas em termos especfcos, as que
envolvem os direitos de terceiros, como a proteo da privacidade ou da confdencialidade comercial os
terceiros a quem se referem s informaes buscadas precisaro ser informados, logo que possvel e,
impreterivelmente, dentro de 21 dias da solicitao do postulante e de quaisquer possveis aplicaes
da prevalncia do interesse pblico (seo 47). Em seguida, os terceiros dispem de 21 dias ou para
apresentar declaraes dos motivos para a negao da solicitao, ou para expressar seu consentimento
com a divulgao do registro (seo 48). A deciso quanto divulgao precisa ser feita no prazo de 30
dias da notifcao dos terceiros em questo, os quais devero ser informados acerca da deciso. Quando
a deciso favorvel concesso do acesso, o postulante dever receber acesso em prazo no maior que
30 dias (isto , dentro de 81 dias do protocolo do pedido), salvo se o terceiro entrar com recurso contra a
deciso (seo 49).
Aprovada a solicitao, um aviso dever ser enviado ao postulante acerca das taxas a serem cobradas, a
forma como o acesso ser concedido e o direito a apelao, como, por exemplo, contra a forma de acesso
ou contra a taxa. Havendo rejeio da solicitao, no todo ou em parte, o aviso dever incluir os devidos
motivos para a recusa, juntamente com a disposio da lei que fundamentou a recusa e o direito a recurso
(seo 25).
A lei oferece alguns detalhes em termos das formas de acesso que os postulantes podero solicitar,
inclusive a cpia, consulta ou visualizao do registro, transcrio, cpia eletrnica ou extrao automtica
das informaes do registro. O postulante dever receber acesso na forma solicitada, a menos que isso
interfra de forma irrazovel nas operaes do rgo pblico, seja prejudicial preservao do registro
ou transgrida um direito autoral. A lei prev, tambm, formas especiais de acesso para pessoas com
defcincia, sem custos adicionais. Por fm, os postulantes podero solicitar o registro em um determinado
idioma e o acesso dever ser fornecido neste idioma se o registro estiver disponvel (sees 29 e 31).
Poder ser cobrada dos postulantes taxas pelas solicitaes, tanto para a reproduo do registro
como para a pesquisa e o preparo. Quando houver probabilidade de estas taxas extrapolarem um
limite predeterminado, o postulante poder ser solicitado a fazer um depsito adiantado. A lei permite,
103
Os chefes de informao devem fornecer a assistncia razovel gratuita necessria tende a permitir
aos postulantes que faam solicitaes. O pedido no poder ser rejeitado sem que antes seja oferecida
assistncia ao postulante (seo 19). A seo 21 estipula que os chefes de informao tambm so
obrigados a tomar as medidas razoveis necessrias preservao de quaisquer registros, objeto de
uma solicitao at que, fnalmente, haja uma defnio quanto ao pedido.
Uma deciso relativa a uma solicitao deve ser tomada logo que possvel impreterivelmente dentro de
30 dias (seo 25). Este perodo poder ser prorrogado por mais 30 dias, quando a solicitao referir-se a
uma grande quantidade de registros de tal modo que o seu processamento em 30 dias interfra, de forma
irrazovel, nas atividades do rgo; quando necessria uma busca em uma cidade diferente ou quando
necessria uma consulta interinstitucional que no pde ser concluda, em termos razoveis, dentro
dos 30 dias originais. O postulante dever ser informado acerca de eventuais prorrogaes dos prazos
(seo 26). Diferentes prazos so aplicados, quando o interesse de um terceiro est em jogo (ver abaixo).
Conforme a seo 27, a falta de resposta a uma solicitao dentro do prazo prescrito considerada
como recusa de acesso. interessante notar que, durante o primeiro ano de funcionamento da lei, o
perodo para a deciso acerca de solicitaes era de 90 dias e, para o segundo ano, 60 dias (seo 87).
O postulante, cuja solicitao fosse aprovada, normalmente, precisaria receber acesso imediato, aps o
pagamento de eventuais taxas.
A lei traz disposies detalhadas acerca da transferncia de solicitaes, que obrigatria sempre que o
registro em questo estiver em posse de um rgo pblico que no o destinatrio da solicitao original,
ou sempre que o registro tiver conexo mais estreita com outro rgo. Estas transferncias devem ser
feitas logo que possvel e, impreterivelmente, dentro de 14 dias. Este perodo no adicionado ao prazo
para a resposta a solicitaes. O postulante deve ser informado acerca da transferncia (seo 20). A
seo 23 prev situaes acerca de um registro no existente ou da impossibilidade de encontr-lo, casos
nos quais o postulante precisa ser informado, bem como das medidas tomadas para tentar localizar o
registro. Esta notifcao considerada como recusa de concesso de acesso para fns de apelao.
A lei sul-africana contm disposies detalhadas acerca do aviso a terceiros e interveno, que o
assunto do captulo 5 da parte II. Quando certas excees so evocadas em termos especfcos, as que
envolvem os direitos de terceiros, como a proteo da privacidade ou da confdencialidade comercial os
terceiros a quem se referem s informaes buscadas precisaro ser informados, logo que possvel e,
impreterivelmente, dentro de 21 dias da solicitao do postulante e de quaisquer possveis aplicaes
da prevalncia do interesse pblico (seo 47). Em seguida, os terceiros dispem de 21 dias ou para
apresentar declaraes dos motivos para a negao da solicitao, ou para expressar seu consentimento
com a divulgao do registro (seo 48). A deciso quanto divulgao precisa ser feita no prazo de 30
dias da notifcao dos terceiros em questo, os quais devero ser informados acerca da deciso. Quando
a deciso favorvel concesso do acesso, o postulante dever receber acesso em prazo no maior que
30 dias (isto , dentro de 81 dias do protocolo do pedido), salvo se o terceiro entrar com recurso contra a
deciso (seo 49).
Aprovada a solicitao, um aviso dever ser enviado ao postulante acerca das taxas a serem cobradas, a
forma como o acesso ser concedido e o direito a apelao, como, por exemplo, contra a forma de acesso
ou contra a taxa. Havendo rejeio da solicitao, no todo ou em parte, o aviso dever incluir os devidos
motivos para a recusa, juntamente com a disposio da lei que fundamentou a recusa e o direito a recurso
(seo 25).
A lei oferece alguns detalhes em termos das formas de acesso que os postulantes podero solicitar,
inclusive a cpia, consulta ou visualizao do registro, transcrio, cpia eletrnica ou extrao automtica
das informaes do registro. O postulante dever receber acesso na forma solicitada, a menos que isso
interfra de forma irrazovel nas operaes do rgo pblico, seja prejudicial preservao do registro
ou transgrida um direito autoral. A lei prev, tambm, formas especiais de acesso para pessoas com
defcincia, sem custos adicionais. Por fm, os postulantes podero solicitar o registro em um determinado
idioma e o acesso dever ser fornecido neste idioma se o registro estiver disponvel (sees 29 e 31).
Poder ser cobrada dos postulantes taxas pelas solicitaes, tanto para a reproduo do registro
como para a pesquisa e o preparo. Quando houver probabilidade de estas taxas extrapolarem um
limite predeterminado, o postulante poder ser solicitado a fazer um depsito adiantado. A lei permite,
104
especifcamente, que o ministro isente qualquer pessoa do pagamento das taxas, defna limites para as
taxas, determine o sistema de clculo das taxas, isente certas categorias de registros da taxa e determine
que, quando o custo da cobrana da taxa exceder o valor da taxa, ela seja desconsiderada (seo 22).
Regulamentos adotados pelo ministro da Justia e Desenvolvimento Constitucional, em fevereiro de 2002,
estipulam uma tabela de taxas para o acesso que, para as solicitaes a rgos pblicos, compreende
uma taxa de R35 (cerca de US$ 5,30) para o processamento do pedido, e taxas de acesso de R0,60 por
pgina (aproximadamente US$ 0,10) para fotocpias, R5 (cerca de US$ 0,70) por um disco fexvel e R40
(cerca de US$ 5,70) por um CD. Seis horas de tempo de pessoal o limite determinado para a exigncia
de um depsito.
245
Em uma portaria de outubro de 2005, o ministro da Justia isentou os solicitantes, com
ganhos anuais abaixo de R14.712 (cerca de US$ 2.101)
246
do pagamento de quaisquer das taxas de acesso/
reproduo especifcadas acima. A mesma portaria determina que no podero ser cobradas taxas
quando o custo da cobrana exceder a importncia da taxa, ou no caso de solicitaes de informaes
pessoais.
247
A lei tambm prev a correo de dados pessoais, quando isso ainda no est coberto por outra lei (seo
88).
Dever de publicar
A lei de direito informao sul-africana no inclui um dever de publicao como tal, o que constitui uma
grave falha. bem verdade que, ao menos, exige que cada rgo pblico apresente um relatrio anual
ao ministro competente, que o ministro responsvel pela administrao da justia, pormenorizando as
categorias de registros que fcam, automaticamente, disponveis na ausncia de uma solicitao para a
aquisio (ou sem a cobrana de taxas), inclusive a consulta. Por sua vez, o ministro precisa publicar estas
informaes no Dirio Ofcial (seo 15). Os rgos privados podero, tambm, encaminhar a lista das
informaes ao ministro, caso em que ele tem a obrigao de publicar a lista no Dirio Ofcial (seo 52).
A lei sul-africana tambm inclui uma clusula exclusiva que exige que o governo providencie a publicao
do nome e dados de contato de todos os chefes de informao de todos os rgos pblicos em todos os
catlogos telefnicos de uso geral (seo 16).
Excees
A lei de direito informao sul-africana contm um regime de excees bastante detalhado, abrangente e
rigoroso. Cumpre notar que, conforme a seo 5, a lei aplica-se excluso de quaisquer outras legislaes
que probam ou restrinjam a divulgao de informaes e que apresentem confitos considerveis com
os objetivos ou uma clusula especfca da lei. Contudo, os registros solicitados para uso em processos
cveis ou penais aps sua defagrao, e para os quais o acesso previsto em outras leis, fcam excludos
do mbito da lei (seo 7). O objetivo, presume-se, a preservao do sistema de acesso das informaes
consoante as regras procedimentais cveis ou penais aplicveis.
A maioria das excees na lei contm uma forma de teste de nocividade, muito embora algumas no o
incluam. Em sua maior parte, o padro pode gerar a expectativa justifcada de que cause o dano em
questo, um padro relativamente baixo, a depender da interpretao. Para algumas excees, o padro
245 Idem, parte II, Apndice A.
246 Para solicitantes solteiros. O limite foi estipulado em R 27.192 para casais.
247 Lei de Promoo do Acesso a Informao, 2000. Isenes e determinaes para fns da seo 22(8), N R. 991, 14 de outubro de 2005.
Disponvel em: <http://www.info.gov.za/gazette/regulation/2005/28107.pdf>.
105
o relativamente mais elevado de tenderia a. A lei no fxa a emisso de certifcados de confden-
cialidade.
Todas as excees fcam sujeitas a uma forma de prevalncia do interesse pblico. A prevalncia aplica-se
sempre que a divulgao do registro possa revelar provas de contraveno ou descumprimento signifcativo
da lei, ou risco grave e iminente para a segurana pblica ou o meio ambiente, e quando o interesse
pblico na divulgao claramente supera o dano (seo 46). De certo ponto de vista, trata-se de uma
prevalncia limitada, em funo das categorias reduzidas de interesse pblico especifcadas, mas possui a
virtude de evitar debates, possivelmente, complicados acerca do que constitui interesse pblico.
A lei inclui uma disposio de separabilidade na seo 28, que determina a divulgao que quaisquer partes
de um registro que no contenha informaes embargadas, e que possam, em termos razoveis, ser
separadas do restante. Neste caso, aplicam-se diferentes requisitos de avisos s diversas partes do
registro: regras de aviso de divulgao para a parte tornada pblica e regras de aviso de recusa para a
parte retida.
A lei no contempla uma disposio geral sobre a divulgao histrica de registros. No entanto, foram
impostos limites histricos em relao a algumas excees especfcas. Por exemplo, um limite de tempo
de 20 anos aplica-se exceo em favor de relaes internacionais e o mesmo se aplica tomada de
decises internas.
A lei prev duas excees gerais e uma srie de excees mais especfcas. Quando um registro deve
ser publicado dentro dos 90 dias seguintes, o acesso a este registro poder ser adiado por um perodo
razovel, exceto se o postulante puder apresentar justifcativas da necessidade do registro antes do prazo
estipulado, de modo que o acesso dever ser concedido quando houver probabilidade de o postulante
sofrer danos substanciais, caso no obtenha o acesso (seo 25). Por outro lado, podero ser negadas
as solicitaes ostensivamente frvolas ou vexatrias, ou cujo processamento possa provocar o desvio
considervel e irrazovel de recursos do rgo pblico (seo 45).
As principais excees so explicadas no captulo 4. A lei sul-africana um tanto original pelo fato de ser,
a um s tempo, uma lei de acesso e uma lei de sigilo. Isto alcanado pela determinao de que, para
algumas excees, o rgo pblico dever recusar o acesso, ao passo que, para outras, a redao mais
usual de poder recusar o acesso empregada. A lei estipula excees extremamente pormenorizadas
e estritas, em muitos casos extraindo excees de excees, para limitar mais ainda a abrangncia da
no divulgao.
A seo 34 cria exceo para os casos em que a concesso de acesso a um registro implicaria a divulgao
injustifcada de informaes pessoais acerca de um terceiro. Porm, esta exceo no se aplica em uma
srie de circunstncias, inclusive quando o indivduo tiver consentido, o indivduo tiver sido informado, ao
fornecer as informaes, de que elas pertenciam a uma classe de informaes que poderiam ser divulgadas
ou quando as informaes j estiverem no domnio pblico. Cumpre fazer a importante observao de que
a exceo tampouco aplica-se a informaes acerca de um servidor pblico no exerccio de suas funes
ofciais.
Uma exceo incomum diz respeito a informaes obtidas pela Receita Federal sul-africana para fns da
aplicao da legislao de arrecadao de impostos (seo 35). Esta exceo no sujeita a quaisquer
testes de nocividade.
A seo 36 protege as informaes comerciais, inclusive segredos comerciais, informaes cuja divulgao
possa vir prejudicar interesses comerciais do terceiro que prestou as informaes e informaes forne-
cidas em sigilo, cuja divulgao possa gerar a expectativa justifcada e coloque o terceiro em posio de
desvantagem. A seo 37 isenta, ainda, informaes cuja divulgao possa constituir violao acionvel de
sigilo, bem como informaes fornecidas em sigilo, cuja divulgao possa gerar a expectativa justifcada
de prejudicar o futuro fornecimento das referidas informaes, sendo do interesse pblico que elas
continuem a ser fornecidas.
As excees das sees 36 e 37 no se aplicam quando o terceiro consente com a divulgao ou as infor-
maes j se encontram em domnio pblico. importante citar que a exceo da seo 36 tampouco se
106
aplica quando as informaes contm os resultados de testes ambientais ou de produtos que revelem um
risco grave ambiental ou de segurana pblica.

As informaes, cuja divulgao possa gerar a expectativa justifcada de ameaa vida ou integridade
fsica, a segurana de um edifcio, sistema, outra propriedade ou meio de transporte, ou sistemas para a
proteo de seres humanos, tambm fcam sujeitas a uma exceo (seo 38).
A seo 39 prev, em certo nvel de detalhe, uma exceo relativa aplicao da lei e procedimentos
legais, inclusive quando a divulgao possa gerar a expectativa razovel de comprometer as tcnicas de
aplicao da lei, ou a persecuo, investigao ou preveno do crime. No entanto, esta noo no se
aplica a informaes acerca da condies gerais da deteno de pessoas em custdia. Este um ponto
positivo, mas no fca claro porque foi considerado necessrio, visto que as informaes no deveriam,
em princpio, afetar o cumprimento da lei. As informaes abrangidas por privilgios legais so, tambm,
embargadas, salvo se o benefcirio do privilgio tiver aberto mo dele (seo 40).
A seo 41 trata de segurana e relaes internacionais, classifcando informaes cuja divulgao
possa gerar a expectativa justifcada de causar prejuzo defesa, segurana ou relaes internacionais.
Tambm classifca informaes de sigilo obrigatrio conforme o direito internacional ou um acordo
internacional, ou que revelasse informaes fornecidas em sigilo por/para outro Estado ou organizao
intergovernamental, apesar de que isso no se aplique a informaes existentes h mais de 20 anos.
Lamentavelmente, a ltima parte desta exceo no incorpora teste de nocividade. A mesma seo inclui
uma lista detalhada, porm no exaustiva, da abrangncia da exceo, em particular no que tange a
informaes militares, sem dvida como tentativa de limitar o escopo do que, de outra forma, constitui
sempre uma exceo muitssimo problemtica. Ademais, a lista traz categorias de sinifcativa amplitude,
como informaes sobre a vulnerabilidade de armas, assunto que poderia muito bem ser objeto de debate
pblico no apenas legtimo, mas deveras importante.
A seo 42 embarga informaes cuja divulgao tenda a representar risco considervel para os
interesses econmicos ou bem-estar fnanceiro da Repblica, ou a capacidade do governo de administrar
a economia. Mais uma vez, uma lista indicativa fornecida, um tanto mais estrita do que a lista de
informaes militares. A mesma seo classifca segredos comerciais do Estado ou informaes cuja
divulgao possa causar danos aos interesses comerciais de um rgo pblico, ou que gerem a expectativa
justifcada de colocar o rgo em posio de desvantagem em negociaes ou em termos de concorrncia.
A ltima parte da exceo no se aplica s informaes que contm os resultados de testes ambientais ou
de produtos que revelem um srio risco ambiental ou de segurana pblica.
Outra exceo incomum na lei sul-africana aplica-se pesquisa, seja por um terceiro ou pelo rgo
pblico, cuja divulgao tenderia a expor o terceiro ou rgo pblico, ou a pesquisa ou o assunto, a sria
desvantagem (seo 43). A exceo normalmente seria considerada como, amplamente, enquadrada
no escopo da exceo de confdencialidade, no fcando clara a necessidade de sua explicao em
separado.
A lei sul-africana, como a maioria das leis de direito a informao, traz uma exceo que visa preservar
a efccia dos processos decisrios internos. A seo 44 classifca os registros que contenham parecer,
aconselhamento, recomendao ou relato de uma consulta ou discusso para fns de assistncia na
formulao de uma poltica. Esta outra exceo que no est sujeita ao teste de nocividade e, por
conseguinte, oferece vastssimas possibilidades de limitao de acesso, muito embora ainda esteja
sujeita prevalncia do interesse pblico defnido na seo 46 (ver acima). A seo 44 tambm embarga
as informaes cuja divulgao possa criar a expectativa justifcada de frustrar o processo deliberativo,
por inibir o espontneo intercmbio de vises e opinies no mbito do governo, ou o sucesso de uma
poltica em funo da divulgao prematura. Esta parte da exceo no se aplica a registros com mais de
20 anos. Por fm, a seo 44 classifca informaes cuja divulgao possa gerar a expectativa justifcada
de comprometer testes e materiais de avaliao fornecidos com a presuno de sigilo e esboos
preliminares.
O regime de excees sul-africano, em geral, bom, no sentido de que , razoavelmente, limitado. Os
testes de nocividade e interesse pblico no so to fortes quanto poderiam ser, e h algumas excees,
aparentemente, desnecessrias. Por outro lado, as excees so elaboradas de forma estrita: clara
107
tentativa de assegurar que somente as informaes legitimamente confdenciais sejam de fato mantidas
em sigilo.
Recursos
A lei de direito informao sul-africana contempla duas instncias de apelao: internamente, no rgo
pblico, e, depois da devida explorao desta via, os tribunais. No h disposio que permita recurso
perante um rgo administrativo independente, que uma grave defcincia, j que a apelao justia
dispendiosa e demorada.
O postulante ou um terceiro podero impetrar um recurso interno em relao a um leque de assuntos,
inclusive o acesso a informao, taxas, prorrogao de prazos e forma de acesso. A apelao precisa ser
protocolada conforme a forma prescrita, dentro de 60 dias (ou dentro de 30 dias, se houver obrigatoriedade
do aviso a terceiros) e estar acompanhada de eventuais taxas aplicveis. Mais uma vez, apresentada
uma disposio pormenorizada para a interveno de terceiros (sees 74-76). O recurso interno deve,
efetivamente, ser decidido dentro de trinta dias, com o fornecimento do respectivo aviso por escrito da
deciso tanto para o autor do recurso, como para eventuais terceiros, bem como seu direito de apelao
justia (seo 77).
Assim como no caso dos recursos internos, o recurso para os tribunais precisa ser protocolado dentro
de 60 dias (ou dentro de 30 dias se for necessrio o aviso a terceiros) do recebimento da deciso de um
recurso interno e somente poder ser impetrado aps a exausto do processo de recurso interno. As
justifcativas incluem os argumentos apresentados para o recurso interno, bem como quaisquer queixas
relativas recusa de um rgo pblico de apreciar um recurso interno tardio. A lei exige que os rgos
pblicos forneam ao tribunal quaisquer registros que este ltimo possa requerer, mas probe o tribunal
de divulgar documentos embargados (sees 78 a 80).
Sanes e protees
A lei sul-africana fxa tanto sanes quanto protees. crime destruir, danifcar, adulterar, ocultar
ou falsifcar um registro com a inteno de negar um direito de acesso, passvel de multa ou at dois
anos de recluso (seo 90). Regulamentos expedidos pelo ministro da Justia, em outubro de 2006,
criminalizaram a no disponibilizao, por parte dos chefes de informao, do manual exigido pela seo
14 da lei, a cobrana de taxa do postulante para a consulta ou cpia do manual e a cobrana de taxas to-
somente as prescritas; os crimes so punveis com multa ou recluso.
248
Por outro lado, ningum ser responsabilizado por quaisquer atos de boa f no exerccio ou cumprimento,
ou exerccio/cumprimento pretendido de quaisquer poderes ou deveres nos termos da lei (seo 89). A
lei de direito a informao no prev a proteo para denunciantes, mas estes so contemplados pela
proteo de uma lei especifcamente confeccionada para este fm.
249
248 Lei de Promoo do Acesso a Informao, 2000. Regulamentos relativos promoo do acesso a informao, N R. 990, 13 de outubro de 2006.
Disponvel em: <http://www.info.gov.za/gazette/regulation/2006/29278.pdf>.
249 Lei de Divulgaes Protegidas, N 26 de 2000.
108
Medidas de promoo
A lei de direito informao sul-africana encerra um conjunto de medidas de promoo. Segundo a
seo 1, o chefe de informao , efetivamente, o diretor de um rgo pblico e, em consonncia com a
seo 17, cada rgo pblico tem por obrigao designar o nmero de pessoas necessrio como chefes
substitutos de informao, para tornar o rgo pblico o mais acessvel possvel, dentro do razovel, para
os solicitantes de seus registros.
A partir de seis meses da entrada em vigor da lei , todo rgo pblico precisa compilar, em ao menos
trs idiomas ofciais, um manual informativo sobre seus processos de divulgao de informaes. O exato
contedo do manual descrito na seo 14, inclusive informaes sobre a estrutura do rgo, procedimentos
de solicitaes, servios oferecidos ao pblico, eventuais processos consultivos ou participativos, e uma
descrio de todos os recursos. O manual deve ser atualizado anualmente e disseminado em conformidade
com os regulamentos para este fm. O regulamento de 2002 contm determinaes detalhadas quanto
disseminao dos guias, inclusive para todos os locais de depsito legal, a comisso de direitos
humanos e todas as reparties do rgo pblico.
250
Uma obrigao semelhante imposta aos rgos
privados, conforme a seo 51, o que se mostrou problemtico, tendo em vista que os rgos alegam que
a determinao , excessivamente, onerosa, de modo que poucos de fato publicaram os guias.
A Comisso de Direitos Humanos tambm tem a incumbncia de publicar um guia sobre a utilizao
da lei, em todos os oito idiomas ofciais. A seo 10 apresenta, em certo nvel de pormenorizao, o que
precisa constar do guia, inclusive os nomes e dados de contato de todos os chefes de informao de
todos os rgos pblicos, os procedimentos de solicitao de informaes e a assistncia disponvel por
intermdio da comisso. O guia precisa ser atualizado a cada dois anos conforme a necessidade. Mais
uma vez, o regulamento de 2002 determina a ampla divulgao do guia, inclusive a todos os locais de
depsito legal e todos os rgos pblicos e por publicao no Dirio Ofcial e website da comisso.
251
Os rgos pblicos so obrigados a apresentar um relatrio anual Comisso de Direitos Humanos, com
informaes detalhadas sobre o nmero de solicitaes de informao, se foram ou no concedidas, as
disposies da lei usadas para a recusa de acesso, apelaes etc. (seo 32). Em seguida, a Comisso de
Direitos Humanos recebe a tarefa de incluir, em seu relatrio anual, Assembleia Nacional informaes sobre
o funcionamento da lei, inclusive eventuais recomendaes e informaes pormenorizadas, em relao a
cada rgo pblico, acerca de solicitaes recebidas, concedidas, recusadas, recorridas etc. (seo 84).
A Comisso de Direitos Humanos tambm recebe uma srie de outras incumbncias, na medida do
permitido por seus recursos fnanceiros e outros, inclusive as seguintes:
realizao de programas educacionais e de capacitao;
promoo da disseminao oportuna de informaes precisas;
elaborao de recomendaes para melhorar o funcionamento da lei, inclusive para rgos pblicos;
monitoramento da implementao; e
auxlio aos indivduos no exerccio de seus direitos sob a gide da lei (seo 83).
250 Nota 248, Regulamentos 4 e 5.
251 Idem, Regulamentos 2 e 3.
109
Sucia
Introduo
A Sucia conta com ampla proteo constitucional ao direito a informao. O artigo 1 do captulo 2 do
Instrumento de Governo, um dos quatro documentos de fundao da Constituio sueca, declara o
seguinte:
Todo(a) cidado/cidad ter a garantia dos seguintes direitos e liberdades em suas relaes com as
instituies pblicas:
[ ] (2) liberdade de informao: ou seja, liberdade para buscar e receber informaes e de outra
forma inteirar-se das declaraes de outrem.
252
A Sucia um tanto singular pelo fato de a totalidade de sua lei de direito a informao fazer parte da
Constituio do pas. O captulo 2 da Lei de Liberdade de Imprensa, outro dos quatro documentos de
fundao da Constituio, intitulado Acerca da Natureza Pblica dos Documentos Ofciais constitui,
efetivamente, a lei de direito informao sueca.
253
A Sucia tambm singular no sentido de ter sido o primeiro pas do mundo a adotar uma lei que
concede aos indivduos o direito de acesso informao mantida por rgos pblicos, tendo incorporado
disposies de direito a informao na Lei de Liberdade de Imprensa original em 1766. O direito ao acesso
e correo de dados pessoais previsto pela Lei de Dados Pessoais.
254
A Lei de Sigilo , tambm,
efetivamente incorporada lei de direito a informao como o regime de excees,
255
e contm diversas
disposies de efetivao do direito a informao, como a obrigao de registrar documentos e organizar
bancos de dados com a devida considerao ao direito de acesso a documentos ofciais.
A lei de direito informao sueca possui uma srie de pontos fortes e fracos. Nela esto ausentes
algumas das disposies encontradas em leis de direito a informao mais recentes, como obrigaes
proativas de divulgao, possibilidade de recursos administrativos independentes e medidas proativas de
promoo da abertura. Tambm exclui uma srie de documentos da abrangncia da lei, em vez de incluir
todas as informaes de posse de rgos pblicos, sujeito ao regime de excees. Ao mesmo tempo,
possui um leque de regras bastante progressistas. Ela determina que todas as disposies acerca de sigilo
sejam apresentadas em uma lei centralizada. Inclui, tambm, frmes garantias procedimentais, inclusive
uma obrigao imposta aos rgos pblicos de criar um cadastro pblico de todos os documentos em
sua posse.
H um consenso geral de que a cultura da abertura na Sucia extremamente forte e arraigada, aps mais
de 200 anos de experincia com o direito a informao. Segundo Swanstrm, essa noo originalmente
baseava-se no entendimento dos partidos polticos de que a abertura ajudaria a promover condies de
maior igualdade para eles, quando no estivessem no poder, uma viso madura que, parece, seguida
por poucas democracias modernas. Mas ao lado disso, existem desafos permanentes, como frequentes
252 O Instrumento do Governo est disponvel em: <http://www.riksdagen.se/templates/R_ Page_6307.aspx>.
253 Disponvel em: <http://www.riksdagen.se/templates/R_Page_6313.aspx>.
254 Que entrou em vigor em 24 de outubro de 1998. Disponvel em: <http://www.sweden.gov.se/content/1/c6/01/55/42/b451922d.pdf>.
255 Lei N 100, de 1980. Disponvel em (em sueco): <http://www.notisum.se/index2.asp?iParentMenuID=236&iMenuID=314&iMiddleID=285
&top=1&sTemplate=/template/index.asp>. O autor no conseguiu encontrar a verso em ingls da Lei de Sigilo sueca, mas ela descrita em
certo nvel de detalhes no Captulo 3 do documento ofcial produzido pelo Ministrio da Justia, Public Access to Information and Secrecy with
Swedish Authorities (dezembro de 2004). Disponvel em: <http://www.sweden.gov.se/content/1/c6/03/68/28/b8e73d81.pdf>.
110
emendas que procuram ampliar a abrangncia da lei de sigilo, seguidos de confitos com a Unio Europeia,
que, por vezes, procurou limitar a abertura sueca com base na lgica do menor denominador comum.
256
O direito de acesso
O artigo 1 do captulo 2 da lei declara simplesmente: Para incentivar o livre intercmbio de opinies
e o esclarecimento da populao, todo sdito sueco ter livre acesso a documentos ofciais. Esta
determinao propicia um marco interpretativo da lei, genrico, porm importante.
O captulo 2 da lei sueca dedica muita ateno precisa descrio do que se enquadra e do que no se
enquadra, como documento ofcial. A forma dos documentos defnida em acepo ampla, de modo a
incluir quaisquer registros que possam ser lidos, ouvidos ou de outra forma compreendidos apenas por
meio de recursos tcnicos.
O artigo 3 limita a abrangncia dos documentos ofciais aos documentos que estejam sob a custdia de
um rgo pblico e se puderem ser considerados, nos termos do artigo 6 ou 7, recebidos, preparados ou
elaborados por uma autoridade. Um registro considerado sob a custdia de um rgo pblico se estiver
disposio do rgo para a transcrio, o que incluiria, praticamente, todas as informaes registradas
mantidas. Regras detalhadas regem a questo da disponibilidade de um documento eletrnico.
257
A lei
observa, especifcamente, que cartas e outras comunicaes dirigidas a servidores pblicos, referentes a
assuntos ofciais, constituem documentos ofciais (artigos 3 e 4).
O artigo 6 descreve os documentos considerados como tendo sido recebidos por um rgo pblico,
inclusive quando chegam ao rgo ou encontram-se nas mos de uma autoridade competente. Incluem-
se nesse caso os documentos que contm informaes ofciais recebidas por funcionrios pblicos em
seus endereos particulares. As propostas para concorrncias e licitaes em envelopes lacrados no so
consideradas como tendo sido recebidas antes do momento fxado para a sua abertura. Ademais, medidas
tomadas, unicamente, como parte do processamento tcnico de documentos por um rgo pblico no
habilitam o documento como tendo sido recebido pelo rgo. Essa noo aplica-se, principalmente, aos
registros eletrnicos. Contudo, a defnio ainda assim um tanto ampla.
O artigo 7 diz que um documento foi elaborado por um rgo pblico se tiver sido despachado ou
fnalizado. A primeira determinao aplica-se sempre que o documento tenha sido enviado para fora do
rgo. A ltima aplica-se somente se o assunto do documento tiver sido resolvido de forma defnitiva
pela autoridade, verifcado e aprovado de forma defnitiva ou fnalizado de alguma outra forma. O
efeito desta regra, que de outro modo excluiria todos os documentos no defnitivos, modifcada um
pouco pelas excees relativas a listas mantidas de forma contnua e decises judiciais prolatadas. Uma
terceira exceo regra de fnalizao diz respeito aos registros e memorandos verifcados e aprovados,
porm isso no inclui protocolos de reunies mantidos por comits do Parlamento, pelos auditores do
Parlamento ou por auditores de autoridades locais, por comisses do governo ou por autoridades locais
em questo tratada pelo rgo, unicamente, com o intuito de preparar a matria para a tomada de uma
deciso.
Essas disposies tm o efeito de excluir um espectro de documentos de trabalho da aplicao da lei,
muito embora a maioria esteja sujeita divulgao, aps a determinao da matria a que dizem respeito.
Ainda assim, documentos preparatrios no utilizados na verso fnal nunca podero ser divulgados
conforme essa regra.
Os documentos que tenham sido entregues a outro rgo pblico tambm so considerados como no
tendo sido recebidos ou formulados.
256 SWANSTRM, K. Access to information: an effcient means for controlling public power. Em arquivo do autor.
257 Idem., p. 3.
111
Memorandos que no tenham sido enviados no caracterizam documentos ofciais, salvo se aceitos para
arquivamento, ou quando contenham informaes factuais. Para este fm, um memorando constitui um
aide-mmoire ou outra notao feita para fns do preparo de um processo ou matria. Do mesmo modo,
rascunhos ou esboos preliminares no constituem documentos ofciais, a menos que tenham sido
aceitos para arquivamento. Esta noo anloga exceo do documento de trabalho interno, encontrada
em vrias leis de direito a informao, mas no est sujeita ao teste de nocividade. Os documentos,
mantidos em armazenamento tcnico para outro rgo, tampouco so documentos ofciais do rgo que
os armazena (artigos 9 e 10).
O artigo 11 apresenta uma srie de categorias de documentos no ofciais, inclusive os seguintes:
cartas, telegramas e documentos correlatos fornecidos a um rgo pblico, ou por ele elaborados,
com a nica fnalidade da comunicao;
documentos para fns exclusivos de publicao no peridico de um rgo pblico; e
documentos que faam parte de uma biblioteca ou que tenham sido depositados no rgo pblico
para armazenamento ou pesquisa, juntamente com registros relativos a esses documentos.
O primeiro dessa srie de documentos engloba, essencialmente, cartas, telegramas e outras mensagens
distribudas em nome da populao por uma autoridade pblica, como os servios de correios e telgrafos.
No entanto, como essas funes foram privatizadas, a disposio est obsoleta.
Em contraste com a defnio detalhada de documentos ofciais, o captulo 2 dedica pouca ateno questo
dos rgos pblicos. bem verdade que o artigo 5 observa que o Parlamento e quaisquer assembleias
do governo local dotados de poderes decisrios sero equiparados a uma autoridade pblica. Contudo, o
Ministrio da Justia da Sucia defne rgos pblicos como:
entidades abrangidas pela administrao estatal e municipal. O governo, as autoridades pblicas
centrais, as agncias pblicas comerciais, os tribunais e conselhos municipais so exemplos dessas
autoridades pblicas. Entretanto, empresas, associaes e fundaes no se caracterizam como
autoridades pblicas, mesmo que o estado ou uma municipalidade detenha sua total propriedade
ou controle.
258
Como fca claro, as empresas no so rgos pblicos, mesmo que sejam de propriedade do Estado ou
sejam por ele controladas. Trata-se de uma limitao considervel, sobretudo em tempos modernos,
quando muitas funes so exercidas pelas empresas. No obstante, algumas empresas e outras pessoas
jurdicas com o poder de exercer autoridade pblica ou de distribuir verbas publicamente esto listadas
no apndice da lei de sigilo e, portanto, esto sujeitas a obrigaes de divulgao de informaes, assim
como outros rgos pblicos.
A despeito do ttulo da lei, que se refere imprensa, e do artigo 1 do captulo 2, que se refere aos sditos
suecos, todos podem reivindicar o direito de acesso a informao. O artigo 5(2) do captulo 14, disposies
gerais, declara que, salvo disposio em contrrio na lei, os cidados e cidads estrangeiros(as) so
equiparados aos cidados e cidads da Sucia. A Sucia desenvolveu a fama de ser um bom pas para o
acesso a documentos da Unio Europeia.
Garantias procedimentais
O pedido de acesso a um documento deve ser feito ao rgo que o mantm e que, normalmente, dever
expedir deciso acerca da solicitao. Contudo, quando motivos especiais assim afanarem, uma dispo-
sio ou autorizao especfca da lei de sigilo poder permitir o processamento de solicitaes por outro
rgo. Faz-se aluso especfca, neste contexto, a documentos de vital importncia para a segurana
258 Public Access to Information and Secrecy with Swedish Authorities, Lei N 100, de 1980. op.cit, captulo 2.1.
112
do Reino. Um rgo pblico no poder indagar acerca da motivao do solicitante para requerer um
documento, exceto quando necessrio para determinar se o documento est ou no sujeito a divulgao
(artigo 14). Este pode ser o caso, por exemplo, quando as informaes so secretas, mas o postulante
deseja apenas us-las para certos fns, que no criam risco de dano (ver abaixo em Excees).
A lei sueca no impe uma obrigao aos rgos pblicos de oferecer assistncia aos postulantes. Porm,
os rgos pblicos so obrigados a auxiliar e prestar atendimento, assim como em quaisquer relaes
com o pblico, de acordo com as obrigaes enunciadas na lei de procedimentos administrativos.
O acesso por consulta dever ser tratado imediatamente, ou com a maior brevidade possvel (artigo 12),
ao passo que as solicitaes de transcrio ou cpia devero ser tratadas prontamente. Em nenhum
dos dois casos, h a especifcao de prazos, mas tem-se a impresso de que a maioria das solicitaes
so processadas com rapidez.
259
Exceto a regra descrita acima, pela qual os rgos que recebem solicitaes, normalmente, tm a obrigao
de process-las, a lei no contempla a transferncia de solicitaes nem a consulta a terceiros.
Quando o acesso totalidade ou parte de um documento, ou a informaes contidas em um documento,
recusado, o postulante tem direito a receber um aviso por escrito, juntamente com as justifcativas
especfcas da negao.
260
Qualquer documento ofcial sujeito divulgao precisa ser disponibilizado para consulta no local onde
mantido, de forma que permita sua leitura, visualizao etc., gratuitamente, por qualquer pessoa. Quando
necessrio essa determinao inclui a disponibilizao de equipamentos para esse fm.
Entretanto, essas obrigaes no se aplicam quando isso apresenta sria difculdade ou quando ao
postulante pode ser fornecido o acesso, sem grandes transtornos, em um rgo pblico situado nas
imediaes (artigos 12 e 13). O documento poder, tambm, ser copiado ou reproduzido de outra forma
por uma taxa fxa, embora os rgos pblicos no tenham a obrigao de disponibilizar documentos
eletrnicos de outra forma que no uma cpia impressa.
A consulta a um documento dever ser gratuita. Taxas ofciais padro aplicam-se ao fornecimento de
cpias de documentos com mais de nove pginas.
261
Uma caracterstica particular do sistema sueco de direito a informao, constante do captulo 15 da Lei
de Sigilo, de 1981, a obrigatoriedade, para todos os rgos pblicos, de registro de todos os documentos
que tenham recebido ou elaborado. A regra tem quatro excees:
documentos de bvia pouca importncia, como recortes de imprensa;
documentos no sigilosos mantidos de maneira que facilite determinar se foram recebidos ou
elaborados por um rgo pblico;
documentos encontrados em grandes nmeros que tenham sido isentados; e
registros eletrnicos mantidos em um cadastro central.
262
O cadastro precisa registrar a data de recebimento ou elaborao do documento, um nmero cadastral
ou outra identifcao, a pessoa de quem o documento foi recebido ou para quem foi despachado, quando
relevante, e uma breve descrio do documento. Em geral, as prprias informaes contidas no cadastro
so abertas consulta pblica, apesar de que, em casos excepcionais, certas informaes do cadastro em
si podem ser protegidas por uma disposio de sigilo, como um documento ofcial.
259 De acordo com Swanstm, em casos normais, as informaes so fornecidas dentro de dois ou trs dias. SWANSTRM, K. op. cit. p. 5.
260 Idem.
261 Ibid.
262 Access to Information and Secrecy with Swedish Authorities, Lei N 100, de 1980. op.cit, captulo 3.6.1.
113
Dever de publicar
Uma lacuna de peso na lei de direito informao sueca a ausncia de obrigaes especfcas de
publicao proativa. Na prtica, a maioria dos rgos pblicos suecos, de fato, oferece uma riqueza de
informaes de forma proativa, sobretudo por meio de seus websites.
Ademais, disposies de diversas outras leis e regras impem aos rgos pblicos certas obrigaes de
publicao proativa. O governo obrigado a publicar todas as leis e as diversas autoridades do Estado,
investidas do poder de adotar regulamentos, tm, tambm, a obrigao de public-las. Materiais que
formem a base da legislao, como propostas de comits governamentais, so publicados em uma
determinada srie, produzida pelo governo no incio da consulta pblica acerca da legislao, antes que o
governo faa suas propostas ao parlamento.
Acordos entre a Sucia e outros Estados ou organizaes internacionais so publicados em uma srie
especial, produzida pelo Ministrio das Relaes Exteriores. Post-och Inrikes Tidningar (PoIT) uma
publicao ofcial para a difuso de avisos de rgos pblicos e outros que so obrigados, por lei, a publicar
informaes. A publicao traz, entre outras coisas, informaes sobre empresas de capital aberto e
outras associaes, avisos para o comparecimento a reunies de acionistas, divises de propriedade
conjunta entre cnjuges, avisos a credores e adjudicaes de falncia. Dizem que a PoIT, hoje publicada
exclusivamente na internet, o jornal mais antigo do mundo, fundado em 1645.
Excees
As excees so apresentadas no artigo 2 do captulo 2 da lei, porm, conforme observado acima, a
defnio de ofcialidade de um documento tambm serve para limitar o acesso. A lei sueca possui um
meio bastante original de tratar de excees e relaes com outras leis. O artigo 2(2) determina que
quaisquer restries sejam escrupulosamente especifcadas nas disposies de um Ato especial da lei,
segundo o qual o governo poder expedir regulamentos detalhados. O ato especial a lei de sigilo, que
estipula bases abrangentes para o sigilo, inclusive referncias a outras legislaes e regulamentos do
governo.
263
O artigo 2(1) da lei de direito a informao prescreve restries que so necessrias no tocante a sete
interesses especfcos. Nos termos da lei de sigilo, a maioria das disposies prev algum tipo de teste
de nocividade, embora algumas poucas excees sejam absolutas, no sentido de que as informaes
somente podero ser reveladas, em conformidade com uma regra legal de prevalncia (por exemplo:
permitir aos tribunais o acesso s informaes). As excees restantes so divididas em duas categorias.
A primeira determina a liberao das informaes, salvo se o rgo pblico puder demonstrar que isto
acarretar danos, uma verdadeira presuno do enfoque da abertura. Na segunda categoria, a presuno
em favor da divulgao revertida, e presume-se o sigilo do documento, a no ser que fque evidente que
no haver danos.
264
Nem a lei de liberdade de imprensa nem a lei de sigilo contempla a prevalncia do interesse pblico geral.
No obstante, algumas disposies de sigilo na rea de proteo, sade e segurana do consumidor
incluem, sim, testes internos de interesse pblico. Ademais, algumas disposies da lei de sigilo
autorizam o governo, em casos especiais, a divulgar determinados documentos ofciais, situao anloga
prevalncia do interesse pblico.
A lei de direito a informao fxa, tambm, a separabilidade de documentos, quando apenas parte do
documento for abrangida por uma exceo (artigo 12). A lei de direito a informao, em conjunto com a lei
de sigilo, tambm considera que, em alguns casos, documentos sigilosos podero ser disponibilizados,
263 Os regulamentos esto contidos no decreto sobre sigilo, Cdigo sueco de leis 1980:657. Disponvel em (em sueco): <http://www.notisum.se/
index2.asp?iParentMenuID=236&iMenuID=314&iMiddleID=285&top=1&sTemplate=/template/index.asp>.
264 Access to Information and Secrecy with Swedish Authorities, Lei N 100, de 1980. op.cit, captulo 3.3.2.
114
sujeito a certas reservas, como a proibio da publicao ou de quaisquer outros usos que no para a
pesquisa, em que o risco de dano seja eliminado.
265
Reservas semelhantes podero ser impostas a um indivduo, quando renuncia ao direito de privacidade
pessoal, para fns da liberao de um documento.
Por fm, a lei de sigilo estipula prazos, que vo de 2 a 70 anos, para a reteno de documentos. Por
exemplo, a proteo da privacidade e de interesses privados, normalmente, estabelece o sigilo entre 50
e 70 anos, ao passo que a proteo de interesses comerciais pblicos ou privados, no raro, limita-se a
20 anos.
266
H sete interesses especfcos protegidos pela lei de direito a informao, que correspondem a captulos
separados da lei de sigilo:
segurana ou relaes com estados estrangeiros ou organizaes internacionais;
poltica fnanceira, poltica monetria ou poltica cambial centrais;
funes de inspeo, controle ou outras funes de superviso;
o interesse na preveno ou persecuo do crime;
os interesses econmicos pblicos;
proteo de integridade pessoal e privacidade econmica; e
preservao de espcies da fauna e fora.
No geral, trata-se de restries comumente encontradas em outras leis de direito a informao, salvo a
ltima, que um tanto original. Essas so as nicas justifcativas para restringir o acesso a documentos
ofciais e, quando o documento confdencial, o mesmo precisa vir acompanhado de uma indicao da
disposio que autoriza a restrio (artigo 16).
Recursos
Pode-se recorrer de quaisquer recusas de fornecimento ou de limitao do acesso. Na maioria dos casos,
os recursos so protocolados nos tribunais administrativos. A lei de sigilo dever estipular em detalhes
o procedimento de protocolo de recurso, que dever sempre ser atendido prontamente. A apelao
contra uma deciso de rgos do parlamento ser regida por disposies especiais (artigo 15). No h
disposio que permita recurso perante um rgo administrativo independente, o que constitui outra
sria falha na lei de direito informao sueca.
Sanes e protees
A lei no estipula sanes para a violao de suas disposies. Contudo, a justia tem o poder, de acordo
com o Cdigo Penal, de penalizar os indivduos que desacatarem as disposies da lei, seja pela liberao
intencional de documentos sigilosos ou por negligncia, ou pelo trato indevido de solicitaes de acesso.
267
265 Idem, captulo 3.5.4.
266 Ibid., captulo 3.3.3.
267 Ver um exemplo disso em BANISAR, D. Freedom of Information Around the World 2006: a global survey of access to government information
laws. [S.l.]: Privacy International, 2006. p. 142. Disponvel em: <http://www.privacyinternational.org/foi/foisurvey2006.pdf>.
115
A lei tampouco oferece proteo queles que, de boa f, liberam informaes seguindo uma solicitao.
Em vez disso, o captulo 7 da lei de liberdade de imprensa, intitulado Dos crimes contra a Liberdade
de Imprensa, prescreve sanes aos indivduos que, desprovidos de autoridade, porm carecendo da
inteno de auxiliar um poder estrangeiro, trafca ou libera, mediante negligncia grave, informaes
sensveis referentes segurana (artigos 4(4) e (5)). O artigo 5 do mesmo captulo criminaliza a publicao
deliberada de um documento ofcial sigiloso, adquirido no exerccio do servio pblico ou por negligncia
de uma obrigao de sigilo.
Medidas de promoo
A lei de direito informao sueca no incorpora quaisquer disposies que imponham uma obrigao
aos rgos pblicos de empreender medidas de promoo. Ao mesmo tempo, uma antiga cultura de
abertura, juntamente com a implementao, na prtica, de uma srie de medidas promocionais, constitui
uma indicao de que pode ser menos importante requerer tais medidas no texto da lei, como no caso de
vrias outras leis recentes de direito a informao.
Tailndia
Introduo
A pior crise econmica em dcadas, que atingiu seu auge na dcada de 1990, teve um profundo impacto
sobre a atividade poltica na Tailndia, levando adoo de uma nova Constituio em outubro de 1997, que
previa frmes garantias de direitos. Entre outras coisas, a Constituio de 1997 garantiu o direito de acesso
informao mantida por rgos pblicos, sujeito apenas a excees limitadas em favor da segurana
do estado, da segurana pblica ou dos interesses de terceiros, conforme previsto na lei.
268
A mesma
Constituio tambm garantiu o direito ao recebimento de informaes de rgos pblicos, antes da
concesso de permisso para quaisquer atividades que possam afetar o meio ambiente, sade, qualidade
de vida ou quaisquer outros interesses relevantes.
269
As mesmas garantias constam da Constituio de
2007, aprovada por plebiscito no dia 19 de agosto de 2007.
270
A ira da populao causada pela corrupo e pela falta de transparncia do governo que, conforme
opinio generalizada, haviam contribudo para a crise econmica, levaram adoo, trs meses antes da
Constituio de 1997, da Lei de Informao Ofcial (Lei de Direito a Informao),
271
que entrou em vigor em
9 de dezembro de 1997.
A lei de direito a informao desfla um leque de elementos positivos, inclusive uma ampla abrangncia de
aplicao, boas garantias processuais gerais, em sua maior parte, e um regime de excees de razovel
limitao. Em paralelo, possui uma srie de falhas, razoavelmente graves, entre as quais a ausncia de
268 Seo 58. A Constituio de 1997 est disponvel em: <http://www.servat.unibe.ch/law/icl/th00000_.html>.
269 Seo 59.
270 Sees 56 e 57. A Constituio de 2007 est disponvel em: <http://www.asianlii.org/th/legis/const/2007/>.
271 B.E. 2540 (1997). Disponvel em: <http://www.oic.go.th/content_eng/act.htm>.
116
prazos fxos para a resposta a solicitaes de informao, falta de independncia por parte do rgo de
superviso e pouqussimas medidas de promoo.
Apesar de a lei de direito a informao ter sido recebida em um primeiro momento com entusiasmo
e com alguns sucessos importantes,
272
logo houve arrefecimento, devido ao fraco cumprimento e, em
particular, longas demoras no processamento de solicitaes. O website em lngua inglesa da Comisso
de Informao Ofcial
273
registra 214 reclamaes e 135 apelaes em 2007 (no h registro do nmero
total de solicitaes a rgos pblicos), mas no indica o seu resultado.
274
O direito de acesso
O direito de acesso incorporado lei de direito informao tailandesa como um direito procedimental,
na seo 11, de fazer uma solicitao de informao e, condio de que o pedido atenda a certos padres
mnimos (como a descrio das informaes buscadas em sufciente detalhamento); o rgo pblico
receptor da solicitao tem a obrigao de fornecer as informaes.
A lei no enuncia sua fnalidade ou os objetivos.
As informaes so defnidas em acepo bastante ampla, de modo a incluir quaisquer materiais que
comuniquem qualquer tema, independentemente da forma assumida pelo material. As informaes
ofciais, a que se aplica o direito de acesso, so defnidas, simplesmente, como informaes em posse de
uma agncia do Estado (o termo usado para referir-se a um rgo pblico), seja em relao a entidades
estatais ou a particulares (seo 4).
A defnio ampla de rgo pblico na seo 4 diz: agncia da administrao central, provincial ou local,
empresa estatal, agncia governamental subordinada Assembleia Nacional, Tribunal restrito a matrias
desvinculadas do julgamento e adjudicao de processos, organizao profssional de superviso, agncia
independente do Estado e outras agncias conforme prescrio no Regulamento Ministerial (seo 4).
Esta defnio apreende, efetivamente, as funes administrativas dos poderes Legislativo e Judicirio
do governo, bem como um leque razoavelmente variado de rgos pblicos. Porm, no engloba rgos
privados com custeio pblico considervel.
O direito de acesso aplica-se a qualquer pessoa, conforme estipulado na seo 11. Contudo, o grau de
aplicabilidade a estrangeiros ser determinado por regulamento ministerial (sees 9 e 11). Estrangeiro
defnido de modo a incluir aqueles que no possuem nacionalidade tailandesa e no residem na Tailndia,
assim como determinadas empresas e associaes.
Garantias procedimentais
Qualquer pessoa pode fazer uma solicitao de informao que de outra forma no tenha a obrigatoriedade
de ser publicada ou disponibilizada, e as informaes devero ser fornecidas, contanto que a solicitao
seja sufcientemente detalhada no intuito de identifcar as informaes pretendidas. As solicitaes
podero ser rejeitadas, quando estiverem relacionadas a uma quantidade excessiva de informaes, ou
quando forem feitas com frequncia demasiada sem causa razovel (seo 1).
272 Ver, por exemplo, um estudo de caso sobre a exposio da corrupo nas escolas tailandesas usando a lei de direito a informao em ARTICLE
19, Centro de Alternativas de Polticas, Iniciativa de Direitos Humanos da Commonwealth e Comisso de Direitos Humanos do Paquisto,
Global Trends on the Right to Information: A Survey of South Asia (Londres: julho de 2001), pg. 23 e 24. Disponvel em: <http://www.
article19.org/pdfs/publications/south-asia-foi-survey.pdf>. Ver tambm o website da Comisso sobre Informaes Ofciais: <http://www.oic.
go.th/content_eng/default_eng.asp>.
273 Caracterizado como Conselho na traduo da lei utilizada.
274 Ver <http://www.oic.go.th/iwebstat/istatyear.asp?language=En>.
117
As informaes devero ser fornecidas dentro de um perodo de tempo razovel, perodo este que, na
verdade, no especifcado na lei. Isto causou problemas considerveis de demora em alguns casos, e
uma das principais imperfeies da lei. Quando o registro pode ser danifcado pelo acesso, o rgo pblico
pode prorrogar o perodo para o fornecimento das informaes (seo 11). Trata-se de uma disposio
incomum, e no fca claro porque pode ser necessrio prorrogar o prazo (que j um problema na lei)
simplesmente para proteger a integridade de um registro.
O rgo pblico poder, a despeito do fato de estar de posse das informaes, instruir o postulante a
transferir a solicitao a outro rgo pblico. Nos casos em que as informaes tenham sido preparadas
por outro rgo pblico e marcadas como confdenciais pelo rgo, o pedido dever ser encaminhado ao
outro rgo para a tomada da deciso (seo 12). Esta determinao no irrazovel, porm, mais uma
vez, nota-se a ausncia de prazos.
A lei contm disposies razoavelmente detalhadas no tocante ao aviso de terceiros. Os terceiros precisam
receber o aviso de quaisquer solicitaes a respeito de informaes que possam afetar seus interesses,
tendo um mnimo de 15 dias para a apresentao de objees, por escrito. Havendo registro de objeo,
ela dever ser apreciada e o autor dever receber um aviso acerca da deciso referente divulgao das
informaes em questo. Quando a deciso favorvel revelao, esta dever ser protelada por 15 dias,
de modo a dar ao terceiro a oportunidade de protocolar um recurso (seo 17).
Os postulantes devero ser notifcados acerca de quaisquer recusas de atendimento de sua solicitao, e
este aviso dever indicar o tipo de informao solicitada e as razes para a negao da divulgao (seo
15). Este procedimento til, mas o aviso poderia, ainda, ser obrigado a especifcar a disposio exata que
permite a proibio da divulgao, bem como o direito de apelao.
As informaes somente sero fornecidas quando forem mantidas em formato pronto para a distribuio,
para que no haja necessidade de preparaes, anlises ou compilaes adicionais. No entanto, isto
no se aplica aos casos em que as informaes possam ser geradas por meio eletrnicos, como, por
exemplo, em um sistema de gravao visual ou sonora. Alm do mais, quando as informaes pretendidas
no tm fns comerciais, mas so necessrias para a proteo dos direitos e liberdades do postulante,
ou se destinam ao benefcio pblico em geral, o rgo pblico poder ainda fornecer informaes que
necessitem de processamento adicional. Quando houver possibilidade de danifcao a um registro, uma
cpia poder ser fornecida de tal modo a proteger o documento (seo 11). Exceto isto, o postulante tem
o direito de consultar ou obter uma cpia ou cpia autenticada do documento (seo 9).
A lei fxa a cobrana de taxas pelos rgos pblicos, porm somente com a aprovao da Comisso de
Informao Ofcial. Alm disso, a cobrana de taxas deve dar a devida considerao necessidade de
descontos para pessoas de baixa renda (seo 9).
O captulo III da lei, intitulado Informaes Pessoais, uma espcie de minirregime de proteo de dados,
que delineia regras relativas coleta, divulgao e correo de dados pessoais. Embora em sua maior
parte no haja discordncia deste regime com os princpios de direito a informao, trata-se de um
assunto complexo, de modo que teria sido prefervel que fosse tratado por uma lei plena de proteo de
dados.
Dever de publicar
A lei de direito informao tailandesa prev tanto uma obrigao de publicao de informaes no Dirio
Ofcial como uma disponibilizao de certas informaes para consulta. Nenhuma destas obrigaes
aplica-se a informaes com obrigatoriedade de difuso ou divulgao por outra lei (seo 10), nem a
informaes criadas antes do incio da vigncia da lei (seo 42). A primeira obrigao, encontrada na
seo 7, abrange informaes sobre a estrutura e organizao do rgo, uma sntese de seus principais
poderes, deveres e mtodos operacionais, dados de contato para o envio de solicitaes, estatutos,
regulamentos e polticas, alm de outras informaes que possam ser determinadas pela Comisso de
Informao Ofcial.
118
A seo 9 determina que os rgos pblicos disponibilizem, para consulta, as seguintes informaes,
sujeito ao regime de excees:
deciso que tenha efeito direto sobre um particular;
quaisquer polticas ou interpretaes no tratadas pela seo 7;
um plano de trabalho e previso de gastos anuais;
manual ou ordem relativa a trabalho que afeta os direitos ou deveres de particulares;
materiais publicados referentes aos poderes e deveres do rgo pblico;
contratos monopolistas e empreendimentos conjuntos;
resolues de rgos dirigentes estabelecidas por lei; e
outras informaes determinadas pela comisso de informao ofcial.
A referida comisso poder fxar regras e procedimentos quanto ao acesso por consulta, conforme a
seo 9. Assim como as solicitaes de informao, o acesso aos documentos poder estar sujeito ao
pagamento de uma taxa que tenha sido aprovada pela comisso.
Excees
A lei de direito informao tailandesa incorpora um regime de excees completo. A seo 3 da lei
determina que todas as leis confitantes com ela devero ser, em relao aos pontos discordantes,
substitudas por ela. Entretanto, a seo 15(1)(6) estipula o embargo das informaes consideradas
confdenciais por outras leis. Portanto, deve-se pressupor que a seo 3 no se aplica a excees e que,
por conseguinte, as leis de sigilo so efetivamente preservadas pela lei de direito a informao. Ademais,
os rgos pblicos so obrigados a instaurar sistemas e regras para prevenir a divulgao no autorizada
de informaes, em conformidade com a regra sobre a proteo de sigilos ofciais (seo 16).
A maioria das excees, vale dizer, inclui um tipo de teste de nocividade, muito embora variem de
possibilidade de dano (comprometer) at a certeza do dano (acarretar). Duas excees bsicas,
no baseadas em danos, so pareceres ou aconselhamentos internos, apesar disto excluir, ao menos,
relatrios tcnicos e factuais, e informaes fornecidas em sigilo. Juntas, as excees so muito
expressivas. A lei no prev certifcados, embora permita, sim, que informaes sejam transformadas em
sigilosas mediante decreto real (ver abaixo).
A seo 15, a principal disposio de exceo, prescreve que, ao expedir uma ordem, proibindo a divulgao
de informaes ofciais, o rgo pblico dever levar em considerao seus deveres, o interesse pblico e
eventuais interesses privados envolvidos. Esta referncia ao interesse pblico, apesar de til, no igual
prevalncia do interesse pblico geral, que deveria ser enunciado em termos compulsrios e no deveria
ser apenas um fator a ser considerado. Uma variante mais forte de prevalncia do interesse pblico
aparece na seo 20 que determina que os funcionrios pblicos no devero ser responsabilizados por
divulgaes de boa f em que liberam informaes, para assegurar a prevalncia de um interesse pblico,
e quando a divulgao for razovel. Isto difere de prevalncias do interesse pblico na maioria das leis
de direito a informao, que contempla uma forma de conciliao entre o dano pelo interesse protegido
e o interesse pblico geral. A lei tailandesa, em contraste, quase a combinao de uma prevalncia do
interesse pblico e da proteo de divulgaes de boa f.
A lei no inclui clara meno da separabilidade, mas este, provavelmente, o intuito da seo 9(2), que
tambm se aplica a solicitaes e que determina que, quando parte das informaes sujeitas consulta
pblica (ou divulgao conforme solicitao) for abrangida por uma exceo, esta parte dever ser
119
apagada ou receber outro tratamento, de modo a evitar a sua divulgao. Isso sugere que o restante das
informaes, a parte no embargada, ainda assim deve ser divulgado.
A lei tambm determina limites de tempo para a no divulgao de informaes. Informaes relativas
instituio real devero ser divulgadas depois de 75 anos, enquanto todas as outras informaes esto,
presumivelmente, sujeitas divulgao aps 20 anos, muito embora o rgo pblico possa, quando
entender que as informaes ainda no devam ser divulgadas depois de 20 anos, prorrogar o prazo em
at cinco anos. Em seguida, as informaes devero ser transferidas Diviso dos Arquivos nacionais ou
outro rgo de arquivamento competente ou, quando permitido pelas regras, destrudas (seo 26).
Em termos de excees especfcas, a seo 14 diz o seguinte: As informaes ofciais que possam
comprometer a Instituio Real no devero ser divulgadas. Isso implica uma espcie de teste de
nocividade, mas no fca claro o que, exatamente, seria sua abrangncia. Na prtica, o sigilo referente
famlia real , de fato, bastante rgido.
A seo 15 contempla as seguintes categorias de excees:
informaes cuja divulgao ameaaria a segurana nacional, relaes internacionais ou a
segurana econmica nacional;
informaes cuja divulgao comprometeria o cumprimento da lei;
pareceres ou aconselhamentos internos, porm no relatrios tcnicos ou factuais de apoio em
que se baseiem;
informaes cuja divulgao ameaaria a vida ou segurana de quaisquer pessoas;
informaes pessoais que constituiriam invaso injustifcada da privacidade;
informaes j protegidas por lei ou fornecidas em sigilo; e
quaisquer outras informaes protegidas por decreto real.
Em sua maioria, trata-se de categorias de excees reconhecidas nas leis de direito informao de
outros pases. Os dois exemplos de contraponto so as excees em favor da instituio real e do poder
do rei de proteger as informaes mediante decreto real.
Recursos
Qualquer pessoa que considerar que um rgo pblico deixou de publicar, disponibilizar ou fornecer
informaes em resposta a uma solicitao poder registrar queixa perante a Comisso de Informao
Ofcial. Este direito no se aplica em certos casos, inclusive aqueles em que o rgo pblico tiver expedido
ordem, declarando as informaes embargadas ou sobrepondo-se s objees de um terceiro, ou ordem
recusando a correo de dados pessoais. Essas limitaes comprometem seriamente a efccia desse
tipo de queixa, j que signifcam que o comissrio no pode investigar a aplicao de uma exceo. No
entanto, o direito de apelao ao Tribunal de Divulgao de Informaes oferecido nestes casos. A
comisso tem a obrigao de emitir uma deciso dentro de 30 dias, prazo que pode ser prorrogado por
mais 30 dias, mediante aviso prvio ao postulante (seo 13).
A lei prev a instaurao de uma comisso de informao ofcial formada por uma srie de secretrios
permanentes, como por exemplo para a defesa, agricultura e comrcio, e um ministro indicado como
presidente pelo primeiro-ministro, bem como outros nove membros indicados pelo Conselho de Ministros
dos setores pblico e privado (seo 27). Os membros tm mandato de trs anos, passvel de renovao,
120
podendo ser revogado por incompetncia, conduta indevida e priso, entre outras coisas (sees 29 e
30). Este sistema no assegura a independncia da comisso, que composta, essencialmente, por
funcionrios pblicos, sob a presidncia de um ministro.
A lei de direito a informao defne diversas regras procedimentais para a comisso no que tange a
reunies (seo 31). A comisso tem o poder de obrigar um rgo pblico a apresentar-lhe quaisquer
informaes, bem como de inspecionar as dependncias de quaisquer rgos pblicos (sees 32 e 33). O
descumprimento de uma ordem da comisso em relao a intimaes ou apresentao de informaes
poder acarretar em recluso por at trs meses e/ou uma multa (seo 40). Porm os poderes da
comisso de solucionar reclamaes no fcam claros na lei.
Os postulantes e outros podero, dentro de 15 dias, recorrer de uma ordem de no divulgao ou de rejeio
de objees de um terceiro ao Tribunal de Divulgao de Informaes atravs da comisso (seo 18).
Diversos Tribunais de Divulgao de Informaes especializados, com base no tipo de informao em questo,
como segurana, economia ou cumprimento da lei, so nomeados pelo Conselho de Ministros mediante
recomendao da comisso. Cada tribunal formado por, no mnimo, trs pessoas, com funcionrios do
governo atuando como secretrio e secretrio assistente. A falta de independncia da comisso signifca
que os tribunais tambm sofrem com a falta de proteo estrutural para sua independncia. Ao mesmo
tempo, certa proteo limitada contra parcialidades fornecida pela regra que probe os membros do
tribunal que representam um determinado rgo pblico de participar de quaisquer decises relativas a este
rgo pblico. O tribunal dever decidir as apelaes dentro de sete dias, e suas decises so consideradas
defnitivas (sees 36 e 37). Os poderes e deveres dos tribunais, bem como questes procedimentais, devero
ser fxados nas regras, adotadas pela comisso e publicadas no Dirio Ofcial.
Quando a comisso, tribunal ou justia em geral tm acesso a informaes marcadas como confdenciais,
como parte da resoluo de um confito, so proibidos de divulgar estas informaes como parte da
apreciao do confito (seo 19).
Sanes e protees
A lei de direito a informao no contm quaisquer sanes para a obstruo intencional do acesso.
Tambm no inclui quaisquer protees, de fato, para as divulgaes de boa f. Mas verdade que a
seo 20, citada acima em relao prevalncia do interesse pblico, protege os funcionrios pblicos
que revelam informaes, no enquadradas nas restries descritas na seo 16, mesmo quando
esta divulgao, de fato, contraria uma exceo estipulada na seo 15. Ademais, os funcionrios de
determinado escalo, conforme prescrito pelo regulamento ministerial, fcam isentos de responsabilidades
se divulgarem informaes em prol do interesse pblico. Mesmo neste caso, o rgo pblico poder ser
responsabilizado. Em decorrncia disto, pode-se pressupor que este poder, raramente, ser usado.
Medidas de promoo
A lei de direito informao tailandesa prev poucas medidas promocionais. Conforme se observou, a
lei traz um captulo sobre a proteo de dados pessoais, limitando-se coleta, ao armazenamento e ao
uso destes dados. Este sistema tambm permite a todos o acesso a seus prprios dados pessoais, sujeito
ao regime de excees (sees 21 a 25). Alm de seu mandato para receber reclamaes, a comisso
tem as seguintes atribuies: prestar aconselhamento aos servidores do estado e rgos pblicos, fazer
recomendaes acerca da promulgao de regulamentos ou regras consoante a lei, apresentar um
relatrio anual sobre a execuo da lei para o Conselho de Ministros e exercer seus deveres, conforme
delegao do conselho de ministros ou do primeiro-inistro (seo 28).
121
Uganda
Introduo
O artigo 41(1) da Constituio de Uganda de 1995 garante a todo cidado e cidad o direito de acesso
informao mantida pelo Estado, exceto quando a revelao das informaes possa prejudicar a segurana
ou soberania do Estado ou interferir no direito a privacidade de um indivduo. importante notar que o
artigo 41(2), especifcamente, determina que o Parlamento elabore leis, prescrevendo as categorias de
informaes abrangidas por este direito, bem como o procedimento para sua realizao.
Apesar das frmes garantias, dez anos se passaram antes da aprovao da Lei de Acesso a Informao
de Uganda em 7 de julho de 2005,
275
e mais de nove meses decorreram at sua entrada em vigor, no dia
20 de abril de 2006. A sociedade civil havia sido ativa na defesa de uma lei de direito a informao desde
pelo menos 2003, e, no mesmo ano, o governo assumiu um compromisso de adotar uma lei neste sentido,
motivada, ao menos em parte, por um desejo de combater a corrupo.
Dentre os aspectos mais positivos desta lei est um regime de excees, redigido de forma estrita, em sua
maior parte, inclusive com um acervo desenvolvido de excees a excees. As garantias procedimentais
tambm so bem desenvolvidas e, mais uma vez em sua maior parte, so progressistas, sobretudo
no tocante aos avisos, que precisam ser fornecidos com certo nvel de detalhamento em cada etapa.
importante observar que a lei contempla proteo para os denunciantes ou para as pessoas que
revelem provas de atos ilcitos. Por outro lado, a lei contm um regime limitado para publicao proativa
ou de rotina da informao, contrariamente tendncia observada em algumas das mais recentes leis
de direito a informao. A lei tampouco estabelece um mecanismo de superviso independente, de
modo que o nico recurso, em caso de recusa de acesso o sistema judicial. A lei tambm contm um
conjunto extremamente rudimentar de medidas de promoo, que pode constituir uma barreira a sua
implementao bem sucedida.
Com efeito, a execuo da lei permanece elusiva. No momento em que esta obra entrava no prelo, os
regulamentos de execuo ainda no haviam sido adotados, dois anos aps a adoo da lei, o que impediu
a sua adequada execuo. Esforos esto sendo empreendidos para a adoo dos regulamentos, mas
resta saber se estes entraro em vigor e, em caso afrmativo, quando.
O direito de acesso
A seo 5(1) da lei de direito a informao estipula, claramente, o direito de acesso, corroborando o
artigo 41 da Constituio, que determina que todo cidado e cidad tm o direito de acesso informao
e registros mantidos por rgos pblicos, salvo se houver probabilidade de a liberao das informaes
prejudicar a segurana ou a soberania, ou o direito a privacidade de um indivduo. A seo 5(2) suplementa
este conceito, ao determinar que as informaes a que os cidados e cidads tm direito de acesso
devem ser exatas e atualizadas. Uma explicao adicional, e importante, a este respeito aparece na seo
24(1), que prev o acesso a informao ou registros em posse de rgos pblicos, se os requisitos da
lei tiverem sido observados e o acesso no for proibido pela parte III da lei que defne excees. Esta
noo importante, pois as excees limitadas com meno especfca na Constituio, bem como na
275 Disponvel em: <http://www.freedominfo.org/documents/uganda_ati_act_2005.pdf>.
122
seo 5(1) da lei, so insufcientes para proteger os diversos interesses pblicos e privados que possam,
legitimamente, ter prevalncia sobre o direito de acesso a informao.
A seo 3 apresenta as fnalidades da lei que so, entre outras coisas: a promoo de um governo efciente,
efetivo, transparente e prestador de contas, a efetivao do artigo 41 da Constituio, a proteo aos
indivduos que divulgam provas de atos ilcitos no governo, a promoo da transparncia e prestao de
contas do rgos do Estado por meio do fornecimento de acesso populao a informaes oportunas
e precisas, e o fortalecimento da populao para supervisionar e participar das decises do governo que
lhes dizem respeito. A seo 2(3) diz, ainda, que nada na lei dever anular as disposies de qualquer
outra lei que concede um direito de acesso a informao.
Esses so todos objetivos muito positivos que, considerados coletivamente, devem proporcionar um bom
marco interpretativo dessa lei.
O direito de acesso, estipulado na seo 5, aplica-se tanto a informaes como a registros. O termo
informaes defnido na seo 4 como inclusivo de informaes escritas, visuais, auditivas e eletrnicas.
Entende-se pelo termo registro quaisquer informaes registradas, em quaisquer formatos, inclusive
eletrnico em posse de um rgo pblico, tendo ou no sido criado pelo rgo. Ter-se-ia a impresso de
que estas defnies compreendem todas as informaes mantidas por rgos pblicos.
O direito de acesso aplica-se a todas as informaes e registros sob o controle do Estado ou quaisquer rgos
pblicos. A seo 4 defne rgo pblico como governo, ministrio, departamento, empresa ofcial,
autoridade ou comisso, ao passo que a seo 2(1) declara que a lei aplica-se a informaes mantidas
por ministrios e departamentos governamentais, governos locais, empresas e rgos ofciais, comisses e
outros rgos e agncias governamentais, que parece ser um pouco mais amplo. Apesar disso, estas defnies
tm a mesma amplitude das defnies de algumas leis de direito a informao, que tambm incluem rgos
custeados ou controlados pelo Estado, e mesmo os rgos privados que exeram funes pblicas.
Conforme observado, o direito de acesso aplica-se somente a cidados e cidads, contrariamente prxis
legal, aplicados a todos, inclusive entidades empresariais.
Garantias procedimentais
As solicitaes devem ser apresentadas por escrito, na forma prescrita. A lei de direito a informao no
determina se as solicitaes podem ser protocoladas eletronicamente ou no. A solicitao deve incluir
uma descrio das informaes ou registro pretendido com detalhamento sufciente, para permitir sua
identifcao por um funcionrio experiente, a identidade e endereo do postulante e o meio em que o
solicitante gostaria de receber as informaes (seo 11). Quando o postulante no pode fazer um pedido
por escrito em funo de analfabetismo ou defcincia, a solicitao poder ser feita verbalmente, caso
em que os chefes de informao devero dar forma escrita ao documento, fornecendo ao postulante uma
cpia.
A seo 12 impe uma obrigao geral aos chefes de informao de prestar assistncia gratuita aos
postulantes, mesmo quando a solicitao refere-se a informaes em posse de outro rgo pblico.
Tambm obriga os chefes de informao a fornecer aviso aos postulantes, cujas solicitaes no atendam
s condies descritas acima, e de prontifcar-se para auxiliar na soluo do problema.
Segundo a seo 6, o direito de acesso no afetado por quaisquer justifcativas que possam ser fornecidas
pelo postulante para o pedido das informaes, nem pela crena dos chefes de informao quanto
motivao do postulante. Talvez fosse melhor se a lei simplesmente determinasse, como o fazem vrias
leis de direito a informao, a no obrigatoriedade de fornecimento de justifcativas, embora a proibio,
feita aos chefes de informao, de se deixarem infuenciar por suas crenas sobre as motivaes de uma
solicitao, possa se mostrar importante.
123
A seo 14 trata dos casos em que um rgo pblico no possui ou no consegue encontrar os registros
solicitados, aps empreender esforos razoveis, e no sabe qual rgo pblico os mantm, caso em
que o postulante dever ser informado do fato por escrito, juntamente com um relato completo das
medidas tomadas para a localizao do registro. Para fns de apelao, um aviso desta natureza dever
ser considerado como recusa de atendimento da solicitao. A seo tambm determina que, caso as
informaes sejam encontradas, devero ser fornecidas ao postulante.
O postulante, normalmente, deve ser notifcado, dentro de 21 dias, quanto aceitao ou no de sua
solicitao (seo 16(1)). Poder haver prorrogao de at mais 21 dias, quando a solicitao referir-
se a um nmero elevado de registros ou exigir uma pesquisa em grande quantidade de registros, de
modo que o atendimento dentro dos 21 dias originais causasse interferncia injustifcada nos trabalhos
do rgo pblico, quando a solicitao envolvesse o acesso a registros no encontrados no mesmo local,
e o processo no pudesse ser fnalizado razoavelmente dentro do prazo original, ou quando o postulante
expressasse concordncia com a prorrogao por escrito. Neste caso, os chefes de informao devero
informar o postulante acerca do perodo da prorrogao, os respectivos motivos e seu direito de
protocolar um recurso (seo 17). Conforme o a seo 18, o descumprimento dos prazos determinados
ser considerado como recusa da solicitao. Estas disposies propiciam um bom equilbrio entre a
necessidade de prazos razoavelmente curtos para atender a demanda e a igual necessidade de que os
prazos no sejam curtos a ponto de impossibilitar aos funcionrios o seu cumprimento na prtica.
Segundo a seo 15, o acesso a um registro poder sofrer atrasos, quando o registro tiver de ser publicado
dentro de 90 dias ou perodo maior de acordo com a necessidade razovel para a impresso do registro
para fns de sua publicao, quando a lei determina que o registro deva ser publicado, ou quando o
registro foi preparado para envio (para um rgo pblico, servidor pblico ou pessoa fsica), mas ainda
no tenha sido remetido. Neste caso, o postulante dever ser comunicado acerca do perodo provvel
de atraso e ter a oportunidade de apresentar justifcativas aos chefes de informao da necessidade
do registro antes do novo perodo informado. Os chefes de informao tm a obrigao de antecipar o
acesso ao registro, somente se houver bases razoveis para se acreditar que a pessoa ser seriamente
prejudicada pelo atraso proposto.
Muitas leis de direito a informao preveem atrasos nestes ou em casos semelhantes. O problema dessas
disposies a ausncia de prazos rgidos. Por exemplo, uma lei poder exigir a publicao de determinado
material, porm, pode no especifcar o prazo, ou pode conceder um prazo de dois anos. Um documento
poder ser preparado para envio a um rgo pblico no futuro distante, ou pode, em realidade, nunca chegar
a ser enviado, caso em que a seo 15 permitiria o atraso por tempo indeterminado. A possibilidade de
superao do atraso til, mas o padro (ser prejudicado seriamente) elevado e, tendo em vista que o
acesso constitui um direito, no basta para negar o problema prevalente da ausncia de prazos.
A seo 13 prescreve a transferncia das solicitaes, quando as informaes no estiverem em posse do
rgo pblico a que se recorreu originalmente, ou quando o tema das informaes tem maior relao com
o trabalho de outro rgo pblico. Recomenda-se que a transferncia seja realizada logo que possvel e,
impreterivelmente, em 21 dias; neste caso, o postulante deve ser informado acerca da transferncia, dos
respectivos motivos e do prazo para o processamento do pedido. Estas disposies so anlogas quelas
encontradas em outras leis de direito a informao, muito embora o perodo permitido para a transferncia
(21 dias) seja idntico ao do processamento da solicitao, o que parece desproporcionalmente longo
tendo em vista a relativa simplicidade do assunto.
Conforme a seo 35, quando um chefe de informao pretender divulgar um registro, dever, em 21 dias,
informar a um terceiro, por escrito, quando o registro puder conter segredo comercial deste terceiro,
informaes confdenciais fnanceiras, cientfcas ou tcnicas fornecidas por este terceiro, ou informaes
cuja divulgao possa acarretar prejuzo comercial para o terceiro. Neste caso, o terceiro ter 20 dias
para apresentar justifcativa para a no divulgao das informaes, e o chefe de informao dever,
dentro de mais 21 dias, decidir se o registro deve ser liberado ou no (seo 36(1)). Este tipo de disposio
comum nas leis de direito a informao, exceto no tocante aos prazos, que so demasiadamente longos
e no obedecem s exigncias de tempo estipuladas nas sees 16 e 17 (posto que os diversos perodos
listados nessas sees chegam a atingir 60 dias).
124
Quando tomada a deciso de concesso da solicitao, dever ser fornecido um aviso indicando eventuais
taxas a serem pagas, a forma proposta para o acesso e o direito do postulante de apelar contra a taxa
proposta ou forma de acesso; deve indicar tambm o procedimento para a formalizao do recurso (seo
16(2)). Havendo rejeio da solicitao, o aviso dever enunciar os devidos motivos para a recusa, inclusive
as disposies da lei de direito a informao em que se baseiam o direito do postulante de recorrer
contra a rejeio e o respectivo procedimento (seo 16(3)). Quando o acesso a um registro concedido
parcialmente, dever ser enviado um aviso, conforme os procedimentos acima, em relao s respectivas
partes divulgadas do registro (seo 19(2)).
A lei de direito a informao incorpora disposies detalhadssimas sobre a forma de acesso. A seo 20(2)
apresenta extensa lista de possveis formas de acesso, inclusive as seguintes: cpia do registro (podendo
ser em formato eletrnico nos casos pertinentes), consulta ao registro (inclusive via equipamento sonoro),
extrao das informaes do registro com equipamento disponvel ao rgo pblico e at a solicitao de
cpias do registro pelo prprio postulante, sujeito a certas condies. Normalmente, o postulante dever
receber acesso na forma solicitada, a menos que isso interfra, de forma irrazovel, nos trabalhos do
rgo pblico, seja prejudicial preservao do registro ou transgrida um direito autoral alheio ao Estado.
Quando o acesso fornecido, por algum destes motivos, em forma diferente da solicitada, a taxa no dever
exceder a que poderia ter sido cobrada, se as informaes tivessem sido apresentadas na forma pedida.
A lei possui, tambm, disposies detalhadas acerca do acesso por pessoas com defcincia, a quem
o acesso deve ser fornecido em forma apropriada, salvo se isso for excessivamente dispendioso. De
maneira semelhante, as taxas possuem o teto que teriam se a pessoa no tivesse nenhuma defcincia.
No tocante a taxas, a lei de direito a informao possui apenas regras bastante esquemticas. A seo
20(1) estabelece que o acesso deve ser concedido assim que a taxa, se houver, for paga. No h mais
aluso alguma a taxas na prpria lei, a no ser a concesso ao ministro responsvel pela lei do poder de
fazer regulamentos para quaisquer matrias relativas s taxas, inclusive os procedimentos e diretrizes
para determinar os casos em que deve haver dispensa ou reduo das taxas. Entretanto, as taxas
representam apenas o custo efetivo de recuperao e reproduo das informaes (seo 47(1)(b) e (2)).
Este sistema tem seus pontos fortes e fracos. Pelo menos garante a existncia de um conjunto central
de regras de taxas, assegurando a uniformidade em todos os rgos pblicos sobre esta importante
questo, juntamente, presume-se, com dispensas ou redues de taxas. Contudo, a incluso de custos de
recuperao cria a possibilidade de ampliao considervel do custo de acesso. Tambm signifca que os
postulantes so, de certo modo, responsabilizados pelas consequncias da m gesto de registros pelos
rgos pblicos.
Dever de publicar
A principal disposio sobre a publicao proativa a que consta na seo 7, que determina a confeco
de um manual dentro de seis meses, a contar de sua entrada em vigor, com periodicidade mnima para
atualizao a cada dois anos. O manual dever ser disponibilizado conforme prescrito e dever conter,
pelo menos: uma descrio do rgo pblico e suas funes; o endereo para correspondncia e outros
dados de contato dos chefes de informao e de todos os seus suplentes; o endereo do rgo pblico para
o qual a populao possa enviar solicitaes de informao; uma descrio do processo de solicitao;
uma descrio dos assuntos sobre os quais o rgo mantm informaes; um aviso (conforme previsto
na seo 8, ver abaixo) listando as informaes rotineiras disponveis; uma descrio dos servios que
o rgo presta populao, e como ter acesso a eles; uma descrio de eventuais oportunidades de
participao da populao no processo decisrio; uma descrio de todos os recursos disponveis ao
pblico; e outras informaes que possam ser prescritas.
Trata-se de uma lista respeitvel, mas que, exceto isso, nem chega perto, em termos de detalhamento,
das listas encontradas em vrias leis de direito a informao, adotadas nos ltimos anos. Em particular,
a ideia da mera publicao de um manual, em comparao com a disponibilizao de um amplo leque de
informaes pela internet, parece extremamente limitante. A forma de disseminao das informaes,
conforme se observou, fca merc de regulamentos subsequentes.
125
A seo 8 exige que os rgos pblicos publiquem, ao menos a cada dois anos, uma descrio das
categorias de informaes disponibilizadas de forma proativa. A seo 9 estabelece que os rgos
pblicos devem assegurar que o endereo para correspondncia e outros dados de contato dos chefes
de informao sejam publicados em todos os catlogos de uso geral. Isso til da perspectiva do acesso
a informao, muito embora possa haver dvidas quanto disponibilizao do endereo particular dos
chefes de informao, se foi esta a inteno.
Excees
A parte III da lei de direito a informao contm um regime de excees completo. Esta parte chega a ter
suas prprias diretrizes de interpretao, na seo 23, que, basicamente, impede a leitura de disposies
de tal modo a limitar outras disposies. A seo 2(2) defne duas excluses completas do mbito da lei:
registros ministeriais (e registros dos respectivos comits) e registros de processos judiciais antes da
concluso do caso em questo. Mais uma vez, os documentos ministeriais recebem proteo da seo
25, apesar de que esta ltima disposio ao menos cogita a formulao de regras pelo ministro, para a
divulgao de certas categorias de registros (presumivelmente referindo-se a registros ministeriais) que
devero ou podero ser disponibilizados aps sete, quatorze ou vinte e um anos. No se sabe como as
regras funcionaro na prtica.
A lei vaga quanto sua relao com outras leis e, em particular, com as leis de sigilo. Presume-se que
as regras normais de interpretao so aplicadas, pois, para saber qual ser a lei prevalecente depende-
se de uma srie de consideraes diferentes. Assim como algumas outras leis de direito a informao, a
lei de direito informao ugandense , tambm, uma lei de sigilo, o que sinalizado pelo fato de algumas
das excees serem obrigatrias (ou seja, os funcionrios so proibidos de divulgar as informaes
abrangidas, em vez de, simplesmente, terem permisso para no divulg-las). este o caso de registros
ministeriais, informaes sensveis do ponto de vista comercial e outras informaes confdenciais de
terceiros, alm da proteo de indivduos contra o perigo, um julgamento justo e informaes privilegiadas
do ponto de vista jurdico (ver abaixo especifcao mais pormenorizada das categorias). Apesar de no
haver nada de errado com esta noo, em princpio, ela pode atrapalhar a mensagem transmitida pela
adoo da lei de direito a informao e tambm signifca que a proteo aos funcionrios pela aplicao
de boa f da lei (ver Sanes e Protees, abaixo) aplica-se no apenas divulgao, mas tambm
reteno de informaes (em outras palavras: recusas de boa f de divulgar informaes protegidas da
mesma forma que as divulgaes de boa f).
A maioria das excees, de fato, apresenta algum tipo de teste de nocividade, fora os testes relativos
a atas de reunies ministeriais e mais uma ou duas outras, inclusive uma em favor das deliberaes
internas de rgos pblicos. As informaes pessoais exigem uma divulgao irrazovel, de modo que
vrias outras excees baseiam-se no padro de que a divulgao possa gerar a expectativa justifcada
de causar o dano listado. H a possibilidade de que este seja um padro mais baixo do que aquele visto
em algumas leis de direito a informao, e o grau de rigor de sua interpretao ser importante para a
execuo bem sucedida da lei. Muitas das excees contm excees s excees, ou circunstncias que
anulam a exceo. A lei de direito a informao no prev a emisso de atestados pelos ministros que
assegurem que determinados registros possam ser enquadrados em uma exceo.
A seo 34 trata da prevalncia do interesse pblico, caso em que as informaes precisam ser divulgadas,
quando, de outro modo, enquadrar-se-iam em uma exceo, cuja divulgao revelaria provas de violao
grave da lei ou um risco grave e iminente para a segurana pblica, sade pblica ou para o meio ambiente,
sendo que o interesse pblico na divulgao maior do que o provvel dano ao interesse protegido. Muito
embora esta determinao limite-se aos danos listados (violao da lei etc.), pelo menos traz a vantagem
de ser mais clara do que uma referncia genrica ao interesse pblico.
A seo 19(1) incorpora uma clusula de separabilidade, segundo a qual quaisquer partes de um registro
no abrangidas por uma exceo devero ser divulgadas. A lei no inclui prazos histricos gerais para a
confdencialidade, porm bem verdade que os prazos se aplicam defesa, relaes internacionais e a
exceo em favor de deliberaes internas de rgos pblicos (ver abaixo).
126
As excees especfcas so as seguintes:
atas de reunies ministeriais e outros registros (sees 2(2) e 25(1));
a divulgao injustifcada de informaes pessoais ou pronturios mdicos pessoais, a menos que: a
pessoa tenha consentido; a pessoa tenha sido informada, no momento de fornecer as informaes,
de que pertenciam a uma classe de informaes que poderiam ser divulgadas; as informaes j
estiverem disponveis ou as informaes digam respeito s funes de um servidor pblico (sees
21 e 26);
informaes que contenham segredos comerciais, direitos autorais, patentes e materiais afns;
informaes, cuja divulgao possa causar danos aos interesses ou ao adequado funcionamento
de um rgo pblico, e informaes fornecidas em sigilo, cuja divulgao possa gerar a expectativa
justifcada de colocar um fornecedor terceiro em desvantagem comercial, salvo se as informaes
j estiverem no domnio pblico, o terceiro tenha consentido com a divulgao, ou as informaes
contenham os resultados de um teste ambiental ou de produto que revelem um risco grave de
segurana ou de sade pblica (seo 27);
informaes cuja divulgao constitua violao de sigilo, determinado por lei ou informaes forne-
cidas em sigilo, cuja divulgao possa criar a expectativa justifcada de prejudicar o fornecimento
futuro de informaes semelhantes, contrariamente ao interesse pblico, salvo se as informaes j
se encontrarem em domnio pblico ou o terceiro tiver concordado com sua divulgao (seo 28);
informaes cuja divulgao poderia gerar a expectativa justifcada de ameaa vida ou integridade
fsica de um indivduo, ou que tenda a prejudicar a segurana de um edifcio ou outra propriedade,
um meio de transporte, ou mtodo, plano etc. para a proteo de uma testemunha, da segurana
pblica ou de propriedade (seo 29).
informaes cuja divulgao poderia privar uma pessoa de um julgamento justo, gerar a expectativa
de prejudicar a efccia de mtodos de preveno, deteco e investigao de transgresso da lei ou
a persecuo de um infrator, ou resultar em injustia, ou que tenda a revelar uma fonte confdencial
de informaes, resultar na intimidao de uma testemunha ou facilitar o cometimento de um
crime. Entretanto, as informaes sobre condies gerais de deteno no podero ser retidas sob
estes argumentos (seo 30);
informaes privilegiadas na produo de processos judiciais, a menos que o benefcirio do
privilgio tenha renunciado a ele (seo 31).
informaes cuja divulgao possa prejudicar a defesa, segurana, soberania ou as relaes
internacionais, ou revelar informaes fornecidas em sigilo por outro Estado ou organizao
internacional, a menos que o registro tenha mais de vinte anos (seo 32); e
informaes que contenham aconselhamentos ou recomendaes, ou um relato de uma consulta ou
discusso, informaes cuja divulgao possa gerar a expectativa justifcada de frustrar o processo
deliberativo pela inibio da comunicao de um parecer, relatrio ou recomendao, ou a realizao
de uma consulta ou discusso, a no ser que o registro tenha mais de dez anos (seo 33).
Em termos gerais, essas excees esto alinhadas com os padres aceitos, embora alguns pontos
sejam relevantes. Primeiro, conforme observado, uma parte importante de exceo das deliberaes
internas no exige a ocorrncia de danos (esto abrangidos todos os aconselhamentos e recomendaes)
o que provoca a possibilidade de uma enorme lacuna no direito de acesso, assim como acontece com
a exceo geral para os documentos ministeriais. Segundo: a lei apresenta uma lista no exaustiva de
exemplos de informaes sobre defesa. Muito embora possam ser razoveis primeira vista, muitos
desses exemplos, englobam vrias informaes, que, nas democracias, so, na verdade, um componente
necessrio ao escrutnio pblico dos atos ofciais. A ttulo de exemplo, a lista inclui informaes relativas
qualidade, s caractersticas ou s vulnerabilidades de armas, assunto para o qual um debate pblico
seria perfeitamente legtimo. Desse modo, no resta dvida de que a lista uma tentativa de estreitar o
alcance da exceo da defesa, cujo objetivo no atingido.
127
Recursos
A lei de direito informao da Uganda no prev a apelao a um rgo administrativo independente. Trata-
se de uma importante falha, j que a experincia em outros pases provou a importncia da possibilidade
de apelao independente. No entanto, a lei contm, sim, regras relativamente detalhadas para o recurso
judicial. A seo 37 contempla a formalizao de queixas por indivduos ao Supremo Magistrado contra
quaisquer recusas de acesso, demora excessiva na resposta a uma solicitao ou negao de acesso
na forma solicitada. Consoante a seo 38, aqueles que se sentirem injustiados por uma deciso do
Supremo Magistrado tero 21 dias para recorrer ao Tribunal Superior de Justia. O Comit de Regras
276

obrigado a adotar um conjunto de regras para o processamento das reclamaes (seo 39).
277
A seo 40 declara que, na audincia de uma reclamao, o tribunal poder, a despeito de quaisquer
mecanismos da lei de direito a informao ou qualquer outra lei, examinar quaisquer registros mantidos
por um rgo pblico, e nenhum registro poder ser retido sob alegao alguma, exceto quando o acesso
for expressamente proibido pela lei de direito a informao ou qualquer outra lei. Esta noo um pouco
confusa, e a inteno dos autores passa longe da clareza. Talvez queira dizer que os tribunais devero ter
acesso, a menos que uma lei, especifcamente, negue-lhe esta possibilidade (em contraste para com a
populao em geral). Muitas leis de direito a informao recomendadas, simplesmente, estabelecem que
o rgo de apelao administrativa e os tribunais tenham pleno acesso a registros, apesar de que esta
determinao naturalmente possa ser contrariada por outras legislaes. Ao ter acesso aos registros, o
tribunal no poder divulgar qualquer um deles ao qual o acesso tenha sido negado e, para tanto, poder
receber declaraes de uma das partes apenas ou realizar audincias em segredo de justia, entre outras
coisas. Pelo disposto na seo 22, os rgos pblicos devem preservar um registro at a exausto de
todos os procedimentos de apelao relativos a ele.
Em quaisquer audincias amparadas pela lei de direito a informao, os processos judiciais so de
natureza cvel, embora o nus da prova da legitimidade de uma recusa de acesso, ou de quaisquer outras
decises, tomadas em virtude da lei, recai sobre a parte que alega estar em conformidade com a lei (seo
41). Tendo em vista que a lei impe obrigaes quase exclusivamente aos rgos pblicos, este nus em
geral recairia sobre eles. Na tomada de deciso acerca de uma reclamao amparada pela lei de direito
a informao, o tribunal poder, entre outras coisas: confrmar ou anular a deciso original; determinar
a concesso do acesso s informaes solicitadas; conceder medida liminar ou defnitiva, inclusive a
indenizao; ordenar o pagamento de custos; ou determinar que o rgo pblico tome outras medidas
que julgue necessrias (seo 42). Trata-se de um amplo acervo de aes corretivas que do poderes
justia para assegurar a devida execuo da lei.
Sanes e protees
A lei de direito informao ugandense traz fortes disposies acerca de sanes e protees. Conforme
a seo 46, aquele que, no intuito de negar o acesso, destruir, danifcar, alterar, ocultar ou adulterar
um registro comete crime passvel de multa de at 240 pontos monetrios (a tabela defne o ponto
monetrio em 20.000 xelins da Uganda, ou cerca de US$11,50) e/ou recluso de at trs anos.
Entretanto, nenhum funcionrio pblico fcar sujeito responsabilidade civil ou penal por quaisquer atos
de boa f no exerccio ou cumprimento de quaisquer poderes ou deveres nos termos da lei de direito a
informao (seo 45). Assim, os funcionrios so protegidos pela divulgao de informaes, condio
de que ajam de boa f. Conforme observado, esta proteo vale para a divulgao de informaes e
tambm para sua reteno, sob a alegao de que foi exigido pela lei de direito a informao, posto que
se trata de uma lei de sigilo e de acesso.
276 No fca de todo claro qual o mandato do Comit, mas presumivelmente trata-se de um rgo que estipula regras internas para o sistema
judicirio.
277 A seo 39 da verso da lei utilizada para este captulo refere-se s sees 35 e 40, mas estamos supondo tratar-se de um equvoco, j que as
sees que tratam das apelaes so, na verdade, as sees 37 e 38.
128
A seo 44 da lei de direito a informao prev proteo contra sanes legais, administrativas ou
trabalhistas para os denunciantes, contanto que tenham agido de boa f e, na crena razovel, de que as
informaes eram fdedignas e revelavam provas sobre atos ilcitos. Entende-se por denunciante aquele
que revela informaes sobre atos ilcitos ou graves ameaas sade, segurana ou ao meio ambiente.
Para fns desta seo, ato ilcito inclui o cometimento de crimes, descumprimento de uma obrigao
legal, injustia, corrupo, desonestidade ou improbidade administrativa. Isso importante, visto que
pouqussimas leis de direito a informao incorporam a proteo aos denunciantes, muito embora um
nmero crescente de pases possua legislao especfca a este respeito.
278
Medidas de promoo
A lei de direito informao ugandense bem limitada no que tange as medidas promocionais. A seo 10
diz que o diretor de cada rgo pblico responsvel por assegurar a acessibilidade de seus registros.
Esta determinao est em conformidade com a defnio de chefe de informao que, consoante a seo
4, o diretor. Em toda a lei, em conforme observado neste captulo, os chefes de informao assumem
responsabilidade primordial pelo cumprimento da maioria das obrigaes impostas aos rgos pblicos.
Espera-se que a identifcao do cargo com a fgura do diretor tenha, ao menos, o efeito de assegurar que
as responsabilidades sejam levadas a srio no mbito dos rgos pblicos.
Conforme a seo 43, cada ministro dever apresentar um relatrio anual ao parlamento em relao aos
rgos pblicos pelos quais responde, descrevendo as solicitaes de informao feitas a estes rgos,
se o acesso foi concedido ou no e, em caso negativo, os motivos da recusa. Relatrios deste tipo so
comuns nas leis de direito a informao, porm muitas dessas leis prescrevem obrigaes de prestao
de contas bem mais amplas e detalhadas do que a lei de direito informao de Uganda.
A lei ugandense exclui uma srie de outras medidas promocionais existentes em vrias leis de direito a
informao, como a obrigao de produzir um guia para a populao sobre como solicitar informaes, um
sistema para promover a efciente gesto de registros ou a obrigatoriedade de treinamento dos servidores
para divulgao de informaes. A lei tampouco identifca um ponto especfco de responsabilidade no
governo para a promoo da devida execuo da lei, o que pode fazer com que esta importante questo,
efetivamente, passe despercebida.
278 Ver, por exemplo, a Lei de Divulgaes Protegidas sul-africana, 2000, e a Lei de Divulgao do Interesse Pblicoo, 1998, do Reino Unido.
129
Reino Unido
Introduo
O Reino Unido no possui uma declarao de direitos constitucional, de modo que o direito a informao
no encontra expresso constitucional. A lei de direitos humanos de 1998, que, embora seja mero exemplo
de legislao em termos formais, goza de certo status especial, incorpora a garantia de liberdade de
expresso encontrada na Conveno Europeia sobre Direitos Humanos. Contudo, a Corte Europeia de
Direitos Humanos recusou-se a reconhecer o direito de acesso informao mantida por rgos pblicos,
como parte da garantia geral de liberdade de expresso,
279
e improvvel que os tribunais britnicos
interpretem este direito de forma mais expansiva.
O Reino Unido apresenta interessante enigma do direito a informao, em que contrasta um vibrante
setor de mdia, operando em um ambiente de respeito relativamente forte pela liberdade de expresso,
com um governo que tem sido tradicionalmente muito furtivo. Isto explica a estranha situao por que a
Lei de Liberdade de Informao (Lei de Direito a Informao) s foi aprovada no Reino Unido em novembro
de 2000,
280
muito tempo depois de a maioria das democracias consolidadas ter adotado uma lei desta
natureza e, mesmo assim, somente entrou em pleno vigor em janeiro de 2005.
A adoo tardia de uma lei de direito a informao ocorreu mesmo a despeito de uma longa campanha
promovida por grupos locais da sociedade civil, que vinham lutando por uma lei havia dcadas. Uma
tentativa de adoo de uma lei por meio da introduo de uma declarao de membros privados havia
fracassado em 1978 e, apesar de pases do peer group, como Austrlia, Canad e Nova Zelndia, terem
aprovado leis de direito a informao no incio da dcada de 1980, o governo britnico se negava a tanto.
Aps longo perodo de governo conservador, o partido trabalhista chegou ao poder em 1997 e uma de
suas promessas eleitorais era a adoo de legislao sobre direitos as informaes, o que ocorreu, no
momento devido, em 2000. Em outubro de 2001, pouco depois dos ataques de 11 de Setembro nos Estados
Unidos, o governo adiou a implementao de elementos essenciais da lei para janeiro de 2005.
A lei de direito informao britnica traz boas garantias processuais com vasto alcance de aplicao,
juntamente com uma srie de medidas de promoo inovadoras. Por exemplo, ela introduz a ideia de
um esquema de publicao proativa, oferecendo uma ferramenta fexvel para ampliar o alcance das
informaes sujeitas a divulgao com o passar do tempo. Ao mesmo tempo, , gravemente, comprometida
por um vastssimo regime de excees. As excees so no apenas amplas na superfcie, porm muitas
carecem de teste de nocividade e no esto sujeitas prevalncia do interesse pblico.
O direito de acesso
A primeira disposio da lei de direito informao do Reino Unido, seo 1(1), estabelece que qualquer
pessoa que faa uma solicitao de informao a uma autoridade pblica tem direito de ser informada
se o rgo possui as informaes e, em caso afrmativo, que as informaes sejam comunicadas a ela.
O direito est sujeito a uma srie de outras disposies da lei, incluindo as seguintes:
as solicitaes razoveis feitas pelo rgo a fm de identifcar e localizar as informaes;
279 Em certas ocasies, a Corte Europeia baseou o direito de acesso informao em outros direitos, como, por exemplo, o direito vida familiar
ou privacidade. Ver o captulo Padres e Tendncias Internacionais neste livro.
280 Disponvel na Internet em: <http://www.cfoi.org.uk/foiact2000.html>.
130
o regime de excees;
o pagamento de taxas, se houver; e
a exceo a solicitaes vexatrias ou repetidas (sees 1(2) e (3)).
A lei no inclui uma seo de propsito, muito embora o longo ttulo refra-se, em termos gerais, a sua
fnalidade como estabelecer a divulgao de informaes mantidas por autoridades pblicas.
A lei defne informao, simplesmente, como informaes registradas em qualquer formato, (seo 84)
em posse do rgo pblico no momento do recebimento da solicitao (seo 1(4)). Entende-se que est
includa nesta seo toda e qualquer informao sob o controle do rgo pblico, independentemente de
seu formato, situao, data de recebimento e se foi ou no produzida pelo rgo. A lei tambm prescreve
que se entende que a informao seja mantida pelo rgo pblico, se for mantida de tal modo que no
em nome de um terceiro, ou se um terceiro possu-la em nome do rgo (seo 3(2)). Assim, os rgos
pblicos no podem evadir-se de suas obrigaes, simplesmente atribuindo a posse das informaes a
um terceiro.
O principal meio nos termos da lei para a designao de rgos pblicos uma lista no anexo 1 que
ocupa cerca de 18 pginas. A lista compreende todos os departamentos do governo, os diversos rgos
legislativos (a lei no se aplica Esccia, que tem lei prpria),
281
s Foras Armadas e a vrios outros
rgos listados individualmente por nome. Contudo, no inclui as foras especiais, que so excludas por
completo do mbito da lei.
A lei tambm prev que o secretrio de estado possa fazer acrscimos ou excluses da lista de rgos
constante do anexo 1 sujeitos a determinadas condies (seo 4) ou, em termos mais gerais, designar
como pblicos, rgos que exercem funes de carter pblico ou que prestam servios mediante
contrato com um rgo pblico (seo 5). Foi feita uma srie de modifcaes na seo 4.
282
Por fm, as empresas estatais, que so defnidas como rgos totalmente controlados pela coroa ou um
rgo pblico que no um departamento do governo, tambm se enquadram na defnio de rgo pblico
(seo 6). A lei tambm diz que, quando um rgo designado como rgo pblico somente em relao a
certas informaes, a obrigao de divulgao , tambm, restrita a essas informaes (seo 7).
Houve tentativas recentes, na forma do projeto de lei de MacLean,
283
de retirar o Parlamento do mbito da
lei, mas estes esforos foram alvo de duras crticas e agora, ao que parece, foram abandonadas.
284
Mais alentador o fato de uma consulta ter sido anunciada em 25 de outubro de 2007 com o intuito de
examinar a ampliao da abrangncia da lei de modo a abarcar um leque maior de rgos privados que
exeram funes pblicas.
285
O direito de acesso informao conforme a lei de direito informao britnica no sofre limitaes de
nacionalidade nem residncia.
Garantias procedimentais
As solicitaes de acesso a informaes precisam ser feitas por escrito e especifcar o nome e endereo
do postulante, assim como uma descrio das informaes desejadas. A solicitao considerada na
forma escrita, se for recebida por meios eletrnicos, desde que esteja legvel e possa ser usada para
281 A Lei sobre Liberdade de Informao (Esccia), de 2002. Disponvel em: <http://www.hmso.gov. uk/legislation/scotland/acts2002/20020013.htm>.
282 Disponveis em: <http://www.dca.gov.uk/foi/reference/legislation.htm#coverage>.
283 Em termos formais, o projeto de Lei sobre Liberdade de Informao (Emenda). Disponvel em: <http://www. publications.parliament.uk/pa/
cm200607/cmbills/062/2007062.pdf>.
284 Ver <http://www.bbc.co.uk/blogs/opensecrets/2007/06/maclean_bill_lacks_a_lords_spo.html>. Ver tambm: <http://www.cfoi.org.uk/#other>.
285 Ver <http://www.justice.gov.uk/news/newsrelease251007c.htm>.
131
referncia posterior (seo 8). Muito embora a lei no especifque a necessidade de motivos para se fazer
uma solicitao, isto fca implcito, tendo em vista que os motivos no constam da lista do que precisa ser
fornecido.
286
Os rgos pblicos so obrigados a prestar aos postulantes a assistncia que razoavelmente
se esperaria da autoridade (seo 16). A amplitude desta obrigao especifcada no Cdigo de Prtica
adotado pelo secretrio de estado, consoante a seo 45 da lei.
287
Embora o cdigo em si no estipule
obrigaes formais, , amplamente, considerado uma explanao abalizada das disposies contidas na
lei que tm carter de obrigatoriedade. Os rgos pblicos tm o dever de prestar assistncia a todos
que no puderem apresentar suas solicitaes por escrito, seja pelo seu encaminhamento a rgos que
possam ajud-los ou, excepcionalmente, pela prpria converso da solicitao forma escrita (pargrafo
7). Quando a solicitao no descreve as informaes buscadas em nvel de detalhamento sufciente,
assistncia tambm deve ser fornecida (pargrafos 8 e 9).
Normalmente, o rgo pblico deve fornecer as informaes ou informar ao postulante sua recusa de
faz-lo prontamente, e impreterivelmente, dentro de vinte dias teis. Para o clculo dos vinte dias, no
contado o tempo entre a comunicao das taxas a serem pagas ao postulante e a data do pagamento
efetivo. O Secretrio de Estado poder, conforme o regulamento, prorrogar este perodo em relao a
diferentes categorias de informaes em at 60 dias (seo 10).
288
Aplica-se um regime ligeiramente diferente, quando uma deciso de divulgao depende da considerao
do interesse pblico como um todo.
289
Nestes casos, o rgo pblico somente precisa fornecer as
informaes no momento razovel nas circunstncias (seo 10). Entretanto, o postulante precisa ser
informado, dentro dos vinte dias, de que o assunto ainda est sendo apreciado, e este aviso deve dar uma
previso do perodo de tempo at a tomada da deciso (seo 17(2)). Decorrido perodo, quando a deciso
fnal contrria divulgao, deve ser enviado um segundo aviso explicando os motivos da negao
(seo 17(3)).
A lei de direito a informao no trata das questes do encaminhamento de solicitaes ou consulta direta
a terceiros, mas, em vez disto, prev a explanao destas questes no Cdigo de Prtica, conforme a seo
45. Em geral, quando as informaes buscadas esto sob o controle de outro rgo pblico, o postulante
deve ser informado a respeito e dos dados de contato do outro rgo. Nos casos em que isto for mais
apropriado, uma solicitao poder ser encaminhada diretamente para o outro rgo pblico, porm
somente quando este rgo tiver sido consultado, a fm de confrmar se mantm as informaes e quando
no houver probabilidade de objees do postulante (ou quando seu consentimento com o encaminhamento
tiver sido obtido). Neste caso, o postulante dever ser informado acerca do encaminhamento logo que
possvel, e os prazos comeam a ser contados a partir da data em que o outro rgo pblico recebe a
solicitao (Parte III do Cdigo de Prtica).
A parte IV do Cdigo de Prtica aborda a questo das consultas a terceiros, que so altamente recomendadas,
quando as informaes dizem respeito a algum que no o postulante, ou quando a divulgao das
informaes possam afetar os interesses de um terceiro. Quando as informaes tiverem sido fornecidas
por outro rgo pblico, esse rgo precisar ser comunicado e, conforme o caso, consultado, antes da
divulgao das informaes.
necessrio o envio de aviso ao postulante, quando houver recusa de divulgao de informaes,
enunciando a exceo que est sendo aplicada, os motivos, portanto, e detalhes do procedimento de
reclamao interno, se houver, bem como o direito de registrar queixa perante o comissrio de informao
(seo 17).
A lei de direito a informao permite que o postulante especifque a forma em que deseja receber as
informaes. So listadas trs formas diferentes disposio do postulante: em forma permanente ou
outra forma; a oportunidade de consultar um registro contendo as informaes; ou sntese ou resumo
286 Isso tambm fca implcito no Cdigo de Prtica (ver abaixo), que determina que a fnalidade da oferta de assistncia aos requerentes o
esclarecimento da solicitao, e no a determinao da motivao do pedido (pargrafo 9).
287 Adotada em 25 de novembro de 2004. Disponvel em: <http://www.dca.gov.uk/foi/reference/imprep/codepafunc.htm>.
288 Os Regulamentos de Liberdade de Informao (Prazo para Cumprimento da Solicitao), 2004, Instrumento Legal 2004 N 3364, adotados em
dezembro de 2004, estendiam os prazos para diversos rgos. Disponvel em: <http://www.opsi.gov.uk/si/si2004/20043364.htm>.
289 Ver item Excees.
132
das informaes em forma permanente ou outra forma. O rgo pblico dever fornecer as informaes
na forma solicitada, na medida em que seja razoavelmente factvel, levando em considerao o custo,
entre outros fatores (seo 11).
A lei encerra dois sistemas separados de taxas: um para solicitaes comuns, e outro para o caso
de solicitaes mais complicadas. Pelo primeiro sistema, os rgos pblicos podero condicionar a
divulgao das informaes ao pagamento de uma taxa, devendo a taxa ser paga dentro dos trs meses
(seo 9(2)). As taxas precisam estar em conformidade com os regulamentos expedidos pelo secretrio
de estado, que podero prescrever a total iseno da taxa em certos casos, estipular um teto para a
taxa e/ou determinar o seu mtodo de clculo. Regulamentos adotados em 2004 estipulam que somente
podero ser cobrados os custos de comunicao ao postulante do fato de que possui as informaes
e da transmisso das informaes propriamente ditas (a reproduo e postagem ou outros custos de
transmisso), porm no o tempo do pessoal.
290
Contudo, esse regime no se aplica ao segundo sistema de taxas, que, conforme o disposto na seo
12, acionado quando o custo do fornecimento das informaes exceder o limite apropriado conforme
possvel prescrio. Os regulamentos de 2004 determinam o limite no patamar de 600 (aproximadamente
US$1.234) para o governo central e Parlamento e 450 (cerca de US$925) para o setor pblico em geral.
No clculo dos custos, o tempo dedicado determinao da posse ou no das informaes, e o tempo
dedicado localizao, recuperao e extrao das informaes podero ser cobrados taxa de 25/hora
(aproximadamente US$54) (pargrafo 4). O custo de solicitaes mltiplas poder ser agregado, quando
forem recebidos dois ou mais pedidos relativos a informaes semelhantes dentro de um perodo de 60
dias teis, e forem feitos pela(s) mesma(s) pessoa(s) que parecere(m) estar agindo de forma coordenada
como em uma campanha. Quando os custos excederem o limite, o rgo pblico fca desobrigado de
fornecer as informaes, apesar de a seo 13 dizer que, ainda assim, poder fornec-las e cobrar
todos os custos citados acima para calcular o limite, bem como os custos de reproduo e comunicao
das informaes ao postulante (pargrafo 7 dos regulamentos). A redao permissiva usada signifca
que a seo 12 , em termos formais, uma exceo que permite aos rgos pblicos recusar todas as
solicitaes de maior porte.
Recentemente houve esforos para se introduzirem mudanas s regras de taxas, em particular no
intuito de se adicionar o custo do tempo dedicado consulta a terceiros e considerao se uma exceo
aplica-se ao clculo do limite apropriado, e de permitir agregar solicitaes no relacionadas, sempre
que for razovel em todas as circunstncias proceder dessa maneira.
291
As iniciativas acabam de ser
abandonadas pelo governo no momento em que este livro entrava no prelo.
Dever de publicar
A lei de direito informao britnica, ao contrrio de vrias outras leis de direito a informao, no oferece
uma lista das informaes que cada rgo pblico tem a obrigao de publicar, mesmo na ausncia
de uma solicitao. Entretanto, a seo 19 determina que cada rgo pblico desenvolva, publique e
implemente um esquema de publicao, estipulando as categorias de informaes a serem publicadas,
o modo de publicao e o tipo de cobrana ou no por alguma publicao em particular. Ao adotar este
esquema, o rgo deve levar em considerao o interesse pblico no acesso s informaes de que
dispe e na publicao de motivos para as decises tomadas pela autoridade.
Um aspecto importante que o esquema precisa ser aprovado pelo comissrio da informao. O comissrio
poder impor um prazo sua aprovao ou, mediante aviso prvio de seis meses, revogar a aprovao
(seo 19). Alm do mais, a lei prev a criao, pelo comissrio, de esquemas de publicao modelo
290 Os Regulamentos de Liberdade de Informao e Proteo de Dados (Limite e Taxas apropriadas), 2004, entrada em vigor em 1 de janeiro de
2005, pargrafo 6. Disponvel em: <http://www.opsi.gov.uk/si/si2004/20043244.htm>.
291 As propostas esto disponveis em: <http://www.dca.gov.uk/consult/dpr2007/cp2806-condoc.pdf>.
133
para diferentes categorias de rgo pblico.
292
condio de que o esquema permanea com aprovao,
qualquer rgo pblico enquadrado na classe relevante poder simplesmente aplicar o esquema, em vez
de criar um modelo prprio (seo 20).
O sistema incorpora um grau de fexibilidade obrigao de publicao proativa, de modo a permitir
que os rgos pblicos adaptem s suas necessidades a implementao nessa rea. Prev, tambm, a
superviso do Comissrio sem impor-lhe um nus muito pesado, levando em considerao a infnidade de
rgos pblicos. importante, tambm, porque permite a promoo de obrigaes de publicao proativa
com o passar do tempo, medida que os rgos pblicos adquirem capacidade nessa rea.
Contudo, na prtica h pouca uniformidade nos esquemas produzidos por diferentes rgos, fora aqueles
que adotaram os esquemas de publicao modelo. H, tambm, variao substancial na quantidade de
informaes que rgos pblicos semelhantes prestam conforme seus esquemas de publicao. Isto se
deve, em parte, ao fato de o comissrio da informao ter adotado uma postura fexvel quanto ao processo
de aprovao e no ter tentado, por exemplo, assegurar que rgos semelhantes empreendessem a
publicao de informaes semelhantes.
O Cdigo de Prtica, publicado pelo secretrio de estado em consonncia com a seo 45 da lei de direito
a informao, defne algumas obrigaes de publicao proativa especfcas, inclusive a publicao de
procedimentos para o trato de solicitaes de informao (pargrafo 4).
Excees
A lei de direito informao britnica conta com vastssimo regime de excees, citado na lei como
isenes, o que demonstra a preocupao crescente com o sigilo no governo. De fato, trata-se de verdadeiro
tendo de Aquiles da lei, que, exceto isto, progressista. A maioria das excees est, razoavelmente,
clara, porm muitas no tm nada de estrito e, em alguns casos, vo bem alm do que considerado
necessrio em outros pases.
A lei preserva as disposies de sigilo de outras leis, bem como as divulgaes proibidas pelas obrigaes
da Comunidade Europeia ou as regras relativas a desacato a tribunais (seo 44). Contudo, ao menos
d ao secretrio de estado poderes sumrios de expedir ordens de anulao ou alterao de leis que
restrinjam a divulgao (seo 75), o que poderia, em tese, servir para atenuar, pelo menos, os problemas
mais salientes da permanncia de leis de sigilo. At o momento, somente um regulamento foi adotado
conforme este poder
293
e, embora seja positivo, no tratou da mais importante legislao sobre sigilo: a
Lei de Segredos Ofciais, de 1989.
294
Do mesmo modo, a lei de direito a informao determina que nada em
seu contedo dever ser considerado como limitante aos poderes de um rgo pblico para a divulgao
de informaes (seo 78). Deste modo, como a maioria das leis de direito a informao, no constitui, de
forma alguma, uma lei de sigilo, sendo este interesse j mais do que, adequadamente, satisfeito pela Lei
de Segredos Ofciais e outras legislaes sobre sigilo.
Algumas das excees esto sujeitas ao teste de nocividade, porm a maior parte no est, o que as
torna excees de classe. Uma expresso comum no teste de nocividade, para as excees em que ele
est presente, prejudicaria ou tenderia a prejudicar o interesse protegido, que uma expresso,
razoavelmente, forte. Em alguns casos (como informaes privilegiadas do ponto de vista jurdico), as
excees, efetivamente, incorporam um teste de nocividade interno.
292 Uma srie de diferentes esquemas foi adotada e est disponvel em: <http://www.ico.gov.uk/Home/what_we_cover/freedom_of_information/
publication_schemes/model_ schemes.aspx>.
293 Ordem de Liberdade de Informao (Remoo e Relaxamento de Proibies Legais sobre a Divulgao de Informaes), 2004, que entrou em
vigor em 1 de janeiro de 2005. Disponvel em: <http://www.opsi.gov.uk/si/si2004/20043363. htm>.
294 Essa lei foi amplamente criticada. Ver, por exemplo, ARTICLE 19 e Liberty, Secrets, Spies and Whistleblowers: freedom of expression and
National Security in the United Kingdom (2000, Londres, ARTICLE 19 e Liberty).
134
So contemplados certifcados em relao s excees em favor de rgos de segurana (seo 23),
segurana nacional (seo 24) e privilgio parlamentar (seo 34), e tambm em relao prevalncia
do interesse pblico (ver abaixo). Quando um ministro emite um certifcado para que as informaes se
enquadrem em uma das excees, ele dever constituir prova conclusiva do fato, sujeito a diferentes
nveis de exame por parte do Tribunal da Informao (ver abaixo) (seo 60).
bem verdade que a lei prev a prevalncia do interesse pblico, mesmo que em termos negativos,
determinando que a obrigao de divulgao no se aplica quando em todas as circunstncias do caso, o
interesse pblico na manuteno da iseno superar o interesse pblico na divulgao das informaes
(seo 2(2)(b)). Trata-se de um bom teste que exige a justifcativa para a exceo superar os argumentos
em favor da divulgao. Porm, ele possui dois obstculos de peso. Primeiro, a seo 2(3) apresenta uma
longa lista de excees absolutas, no intuito de que a prevalncia do interesse pblico no se aplica a
elas. Incluem-se neste caso as informaes seguintes: informaes acessveis por outros meios (seo
21), informaes relativas a rgos de segurana (seo 23), registros judiciais (seo 32), privilgio
parlamentar (seo 34), conduo de assuntos pblicos em relao as duas casas do Parlamento (seo
36), a maioria das informaes pessoais (seo 40), informaes fornecidas em carter confdencial (seo
41) e informaes cuja divulgao proibida por qualquer outra lei ou obrigao da Comunidade Europeia
(seo 44). A maioria das excees constitui, em si, excees de classe, porque no exigem risco de dano.
As excees prevalncia do interesse pblico so amplas, porm at mais considervel o poder de
derrubar a prevalncia do interesse pblico, prevista na seo 53. Isto permite que a pessoa responsvel
de qualquer um dos rgos pblicos abrangidos por esta seo, normalmente um ministro, assine um
certifcado de que formou uma opinio bem fundamentada de que, em relao (s) solicitao(es) em
questo, no houve falta de cumprimento da lei, dentro dos vinte dias de uma deciso do comissrio,
de divulgao das informaes em prol do interesse pblico. O efeito deste certifcado a anulao, de
fato, da deciso do comissrio quanto prevalncia do interesse pblico. O poder concedido a todos os
departamentos governamentais, Assembleia Nacional de Gales e qualquer outro rgo pblico, assim
designado pelo secretrio de estado. Na prtica, esta situao compromete seriamente os poderes do
comissrio em relao prevalncia do interesse pblico.
A lei de direito a informao no traz uma disposio especfca sobre a separabilidade. Contudo, as
disposies da lei aplicam-se a informaes, e no a documentos, fcando implcita a separabilidade. Em
outras palavras: as excees somente se estendem s informaes que descrevem, e no aos documentos
que contenham as informaes, de modo que quaisquer informaes no amparadas por uma exceo
devem ser divulgadas.
A lei contm disposies detalhadas em relao a registros histricos, defnidos, em sua maior parte,
como registros com mais de 30 anos, muito embora alguns registros sejam protegidos por um perodo
maior e outros no fquem sujeitos a divulgaes histricas. Vrias das excees deixam de se aplicar
aps a data de liberao histrica, incluindo as de proteo s relaes no mbito do Reino Unido (seo
28), informaes judiciais (seo 32), informaes que protegem processos internos do governo (sees
35 e 36) e informaes comerciais confdenciais (seo 43). Uma consulta sobre a reduo do limite de 30
anos foi anunciada no dia 25 de outubro de 2007.
295
H trs excees gerais e cerca de vinte especfcas. As trs excees gerais referem-se a solicitaes
vexatrias ou repetidas (seo 14), informaes, j razoavelmente, acessveis ao postulante, muito
embora nesse caso haja pagamento (seo 21) e informaes destinadas publicao, contanto que fosse
razovel no divulg-las mediante solicitao, por no haver defnio de data de publicao (seo 22).
Esta ltima problemtica, pois pode sofrer abusos na demora da divulgao alm dos prazos normais
para a resposta a solicitaes.
As excees especfcas so as seguintes:
informaes direta ou indiretamente fornecidas por uma longa lista de rgos de segurana e seus
tribunais de superviso, ou relacionadas a essa lista (seo 23);
296
295 Ver <http://www.justice.gov.uk/news/newsrelease251007c.htm>.
296 Trata-se de um acrscimo excluso total dos rgos de segurana do mbito da lei. Ver acima, em Abrangncia.
135
informaes cuja reteno necessria para salvaguardar a segurana nacional (seo 24) ou
cuja divulgao prejudicaria a defesa (seo 26);
informaes cuja divulgao prejudicaria ou tenderia a prejudicar as relaes com outros Estados
ou rgos internacionais ou os interesses do Reino Unido no exterior, ou que tenham sido fornecidas
em sigilo por outro estado ou rgo intergovernamental (seo 27);
informaes cuja divulgao prejudicaria ou tenderia a prejudicar as relaes de diferentes governos
com o Reino Unido (seo 28);
informaes cuja divulgao prejudicaria ou tenderia a prejudicar os interesses econmicos do
Reino Unido ou os interesses fnanceiros do governo (seo 29);
informaes cuja divulgao prejudicaria ou tenderia a prejudicar investigaes criminais (seo 30);
informaes cuja divulgao prejudicaria ou tenderia a prejudicar a deteco, preveno ou perse-
cuo do crime e a administrao da justia em termos gerais (seo 31);
registros judiciais (seo 32);
informaes cuja divulgao prejudicaria ou tenderia a prejudicar atividades de auditoria ou o
exame da efcincia dos rgos pblicos (seo 33);
informaes que gozem de privilgio parlamentar (seo 34);
informaes relativas formulao de polticas de governo ou comunicaes ministeriais; isso
deixa de se aplicar a informaes estatsticas, mas no a outras informaes, uma vez adotada a
poltica (seo 35);
informaes cuja divulgao prejudicaria ou tenderia a prejudicar a responsabilidade coletiva de
ministros ou a livre e espontnea oferta de aconselhamento (seo 36);
informaes relativas a comunicaes com Sua Majestade (seo 37);
informaes cuja divulgao prejudicaria ou tenderia a prejudicar a sade ou a segurana (seo 38);
informaes de fornecimento em separado se exigido por regulamentos ambientais (seo 39);
informaes pessoais (seo 40);
informaes cuja divulgao constitua quebra de confdencialidade (seo 41);
informaes privilegiadas do ponto de vista jurdico (seo 42);
segredos comerciais e informaes cuja divulgao prejudicaria ou tenderia a prejudicar os
interesses comerciais de qualquer pessoa (seo 43); e
informaes cuja divulgao proibida por qualquer outra lei ou obrigao da Comunidade Europeia
(seo 44).
Consideradas coletivamente, essas excees formam uma colossal lista de excees amplas, repetitivas
e, em muitos casos, simplesmente desnecessrias.
136
Recursos
A lei de direito a informao contempla trs instncias de apelao: primeiramente, no rgo pblico
que mantm as informaes, em segundo, o comissariado da informao e, por ltimo, um tribunal de
informao especial. Estes dois ltimos rgos foram originalmente institudos pela Lei de Proteo
de Dados de 1998 como o Comissariado de Proteo de Dados e o Tribunal de Proteo de Dados,
respectivamente. O comissrio nomeado por Sua Majestade
297
e o Tribunal constitudo por um
presidente e uma srie de presidentes substitutos indicados pelo Lord Chancellor (efetivamente, o
Ministro da Justia), bem como por uma srie de outros membros nomeados pelo Secretrio de Estado.
298
Embora o processo de nomeaes no propicie fortes garantias estruturais para isso, os dois so rgos
efetivamente independentes na prtica.
A seo 45 contempla a publicao, pelo secretrio de estado, de um cdigo de prtica sobre as diversas
matrias, incluindo procedimentos internos para lidar com reclamaes relativas a solicitaes de
informao. O Cdigo de Prtica de 2004, de fato, incorpora disposies detalhadas a este respeito na
parte VI. As respostas escritas do postulante, expressando insatisfao, devero ser tratadas como
reclamao formal, independentemente de seu estilo enquadrar-se como tal do ponto de vista tcnico
ou no. Cabe a cada rgo pblico a instalao de seu prprio procedimento de reclamaes, porm este
dever ser justo e oferecer uma anlise completa e nova da questo, por algum mais experiente do que
o decisor original, quando possvel. O recebimento das reclamaes dever ser confrmado e fornecida
indicao do perodo de tempo esperado para sua soluo. Os prazos devero ser razoveis, apesar de
no haver especifcao neste sentido. O reclamante dever sempre ser informado acerca do resultado e,
no caso de rejeio da queixa, dever ser informado acerca de seu direito de recorrer da deciso. Quando
a reclamao evidencia falha procedimental, providncias devero ser tomadas para assegurar que a
falha no se repita.
A seo 50 prescreve que o comissrio da informao aprecie todas as queixas relativas ao assunto em
que as solicitaes foram processadas, conforme a lei, salvo se o reclamante no tenha esgotado os
procedimentos internos de reclamao, se os houve, se tiver havido demora excessiva na formalizao da
reclamao ou se esta parecer ser frvola. Ao receber uma reclamao, o comissrio precisa emitir um
aviso de deciso e, nos casos em que tiver havido violao de quaisquer disposies constantes da parte
I (inclusive a obrigao de divulgao de informaes, falta de divulgao na forma solicitada ou falta de
notifcao adequada ao postulante acerca dos motivos de eventual recusa de divulgao), este aviso deve
instruir o rgo pblico a tomar providncias para solucionar o problema.
O comissrio tem o poder de requerer que qualquer rgo pblico fornea-lhe informaes de que possa
necessitar, devido reclamao ou para assegurar que o rgo cumpriu com suas obrigaes nos termos
da lei (seo 51). O comissrio poder, tambm, requerer que o rgo pblico tome as devidas providncias
para cumprir com suas obrigaes perante a lei, mesmo na ausncia de reclamao (seo 52).
Quando um rgo pblico deixa de tomar as providncias exigidas pelo comissrio, este poder notifcar
a justia acerca do fato, e esta poder investigar a questo e, caso seja substanciado, ele pode dispensar
ao rgo tratamento como se tivesse cometido desacato justia (ou seja, como se tivesse descumprido
uma ordem judicial) (seo 54).
O postulante ou o rgo pblico podero recorrer ao tribunal contra quaisquer decises ou ordens do
comissrio da informao. O tribunal tem o poder de apreciar decises do comissrio em dois ngulos,
da lei e o do fato (sees 57 e 58). Conforme observado acima, o tribunal goza de poderes diferentes com
respeito a apelaes contra diferentes certifcados ministeriais. Quando o certifcado declara que as
informaes esto relacionadas a rgos de segurana, o tribunal tem plenos poderes de apreciao
dos mritos e poder anular o certifcado se entender que as informaes, na verdade, no so passveis
de exceo. No que tange aos certifcados de segurana nacional, o poder do tribunal se restringe ao
exame judicial, ou seja, somente poder anular o certifcado se julgar que o ministro no tinha motivos
justifcados para expedi-lo.
297 Lei de Proteo de Dados, 1998, seo 6(2).
298 Lei de Proteo de Dados, 1998, seo 6(4).
137
Nova apelao cabe justia contra uma deciso do tribunal acerca de pontos da lei (Artigo 59).
Sanes e protees
A lei de direito a informao fxa uma srie de sanes e protees. No contexto de uma solicitao de
informao, fca caracterizado crime quando qualquer pessoa adultera, rasura, bloqueia, apaga, destri
ou oculta quaisquer registros mantidos pela autoridade pblica, com a inteno de impedir a divulgao,
por parte da referida autoridade, da totalidade ou parte das informaes, passvel de multa (seo 77).
A lei tambm determina que no sero aceitos processos por difamao em relao divulgao de
informaes fornecidas por terceiros, salvo se a divulgao tiver sido feita de forma dolosa (seo 79). A
lei de direito a informao no oferece proteo aos denunciantes, mas verdade que outra lei oferece
detalhado esquema de proteo para as chamadas divulgaes em prol do interesse pblico.
299
Medidas de promoo
A lei de direito a informao possui uma srie de medidas de promoo. Em um nvel bastante geral,
determina a alocao de verbas para assegurar sua adequada implementao (seo 85). Embora no
prescreva, especifcamente, a nomeao de chefes de informao, o Cdigo de Prtica de 2004, de fato exige
o fornecimento de endereo e nmero de telefone aos quais as solicitaes possam ser encaminhadas a
uma pessoa designada sempre que possvel (pargrafo 5).
Alm do Cdigo de Prtica determinado pela seo 45 da lei, o Lord Chancellor (o ministro da Justia)
obrigado, conforme a seo 46, a emitir um Cdigo de Prtica com orientaes aos rgos pblicos no
tocante manuteno, gerenciamento e destruio de seus registros. Este cdigo dever, tambm, lidar
com a questo do encaminhamento de registros para o escritrio de registros pblicos (os arquivos),
inclusive a destruio dos registros que no devero ser transferidos.
Nenhum dos dois Cdigos fxa obrigaes tcnicas, embora possam, em certa medida, ser considerados
como explicativos das obrigaes vinculantes contidas na legislao principal. Contudo, a comisso de
informao tem o mandato de promover o seu cumprimento, especifcamente por meio da emisso de
recomendaes prticas acerca do grau de cumprimento dos rgos pblicos com suas disposies
(seo 48).
Como prxis do Departamento para Assuntos Constitucionais (DCA), foi apresentada uma srie de notas
de orientao sobre o modo de implementao da lei para os servidores pblicos.
300
O DCA deixou de
existir, e a responsabilidade por isso agora passou para o Ministrio da Justia. Este ltimo, atualmente,
expede um relatrio anual acerca da implementao da lei.
301
O comissrio de informao possui a misso geral, consoante a seo 47, de promover o cumprimento
da lei, dos dois cdigos de prtica e, em geral, as prticas recomendadas em relao manuteno
e divulgao de informaes. Para este fm, o comissrio est especifcamente habilitado a fornecer
informaes acerca de questes circunscritas ao escopo de suas funes, e avaliar o desempenho de
qualquer rgo pblico (seo 47), e de prestar contas ao Parlamento uma vez ao ano, e tambm em
carter extraordinrio (seo 49).
302
299 Na forma da Lei de Divulgao do Interesse Pblico, 1998. Disponvel em: <http://www.opsi.gov.uk/acts/acts1998/19980023.htm>.
300 Disponvel em: <http://www.dca.gov.uk/foi/practitioner/index.htm>.
301 O relatrio anual de 2006. Disponvel em: <http://www.justice.gov.uk/publications/freedomofnformationquarterly.htm>.
302 O relatrio anual de 2007. Disponvel em: <http://www.ico.gov.uk/upload/documents/library/corporate/detailed_specialist_guides/annual_
report_2007.pdf>.
138
Estados Unidos
Introduo
A Constituio dos Estados Unidos inclui vigorosa proteo ao direito a liberdade de expresso, apesar de
enunciado em termos negativos, pela proibio do Congresso de aprovar quaisquer leis que restrinjam a
liberdade de expresso ou de imprensa.
303
A Suprema Corte dos EUA determinou que isto no [estipula]
um direito de acesso a informaes governamentais ou fontes de informaes no mbito do controle do
governo.
304
A despeito da falta de proteo constitucional, os Estados Unidos foram um dos primeiros pases a aderir
ao direito a informao, depois da Sucia
305
e Finlndia,
306
adotando legislao de efetivao do direito
em 1966, na forma da Lei de Liberdade de Informao (Lei de Direito a Informao).
307
A lei j recebeu
emendas em vrias ocasies desde sua adoo,
308
sendo a mais recente em 18 de dezembro de 2007
(quando este livro estava no prelo), quando emendas lei foram adotadas na forma da Lei do Governo
ABERTO, de 2007 (referidas aqui como as emendas mais recentes).
309
Desde ento, apesar dos altos e
baixos, justo dizer que se desenvolveu uma cultura signifcativa de abertura no governo, alimentada no
apenas pela lei de direito a informao, mas tambm pelas atividades dos denunciantes,
310
bem como
da Lei de Privacidade,
311
que d acesso s informaes pessoais mantidas por autoridades pblicas, a
Government in the Sunshine Act,
312
que determina a divulgao das deliberaes de determinados rgos,
principalmente os rgos com conselhos diretores, e a Lei do Comit Consultivo Federal,
313
que exige
a abertura dos comits que assessoram rgos federais. Alm disso, cada um dos 50 estados dispe,
atualmente, de leis prprias de direito a informao.
A lei de direito informao dos Estados Unidos possui uma srie de pontos fortes e fracos. Ela incorpora
as disposies acerca de taxas, frmes regras sobre o fornecimento eletrnico de informaes e um
leque de boas medidas de promoo, que foram introduzidas recentemente. Entre os pontos fracos:
regras acerca do processamento oportuno de informaes que podem ser contornadas, permisso para
a restrio de documentos, que teve uma ampliao considervel nos ltimos anos, e a ausncia de um
mecanismo de superviso administrativa independente, dotado do poder de receber reclamaes sobre a
no aplicao adequada das regras pelos rgos pblicos.
A execuo da lei tambm foi comprometida em anos recentes. Um memorando da Procuradoria-Geral,
de outubro de 2001, anulou um sistema anterior em que fcava a critrio dos rgos pblicos a divulgao
de documentos, e um memorando do Departamento de Justia, de maro de 2002, imps novas restries
303 Na Primeira Emenda, disponvel em: <http://www.usconstitution.net/const.html#Am1>.
304 Houchins v. KQED, Inc., 438 U.S. 1 (1978), p. 15.
305 A Sucia adotou a legislao em 1776.
306 A lei sueca, originalmente, abrangia a Finlndia que, na poca, era um territrio governado pela Sucia. A Finlndia adotou uma proteo
prpria para o direito a informao quando conquistou a independncia, em 1919, e uma lei completa em 1951.
307 5 U.S.C. 552. Disponvel em: <http://www.usdoj.gov/oip/foiastat.htm>.
308 Uma importante emenda foram as Emendas Lei de Liberdade de Informao Eletrnica, de 1996. Disponvel em: <http://epic.org/open_gov/
efoia.html>.
309 S. 2488, 110 Cong., 1 Sess. Disponvel em: <http://www.govtrack.us/congress/bill.xpd?bill=s110-2488>. A o projeto de lei foi aprovado pelo
presidente em 31 de dezembro de 2007.
310 Ver abaixo informaes sobre vrias leis relativas ao denunciante.
311 5 U.S.C. 552a. Disponvel em: <http://www.usdoj.gov/oip/privstat.htm>.
312 5 U.S.C. 552b. Disponvel em: <http://www.usdoj.gov/oip/gisastat.pdf>.
313 5 U.S.C. Ap. II. Disponvel em: <http://www.gsa.gov/gsa/cm_attachments/GSA_BASIC/without_annotations_R2G-b4T_0Z5RDZ-i34K-pR.pdf>.
139
em relao a documentos acerca de armas de destruio em massa que pudessem, de outra forma,
ameaar a segurana nacional ou a ordem pblica. Um recente relatrio afrma, sem rodeios:
Nos ltimos seis anos, o princpio bsico da abertura como o pilar da democracia foi seriamente
comprometido.
314
O direito de acesso
O subpargrafo (a)(3)(A) da lei defne os direitos bsicos de qualquer pessoa para solicitar e receber,
prontamente, informaes dos rgos abrangidos, contanto que a solicitao atenda certas condies
bsicas e esteja sujeita ao disposto na lei. A lei no inclui uma declarao interna de fnalidades nem
princpios gerais de interpretao. Contudo, a seo 2 das emendas lei de liberdade de informao
eletrnica, de 1996, estipula uma srie de constataes e fnalidades inclusive estabelecer e permitir
a aplicao do direito de qualquer pessoa de obter acesso aos registros das referidas agncias, sujeito a
isenes ofciais, para quaisquer fnalidades pblicas ou privadas, promover a democracia assegurando
o acesso pblico a registros e informaes da agncia e maximizar a utilidade dos registros e informaes
da agncia coletados, mantidos, usados, retidos e difundidos pelo governo federal.
A nova lei de abertura do governo aduz uma srie de importantes constataes, inclusive a de que
a democracia constitucional depende do consentimento bem informado dos governados, de que a
divulgao, e no o sigilo, constitui o objetivo predominante da lei e, o mais importante, que o Congresso
deve examinar a lei, periodicamente, a fm de determinar se h necessidade de novas modifcaes para
efetivar no a necessidade de informao, mas o direito a informao fundamental (seo 2). Esta
determinao, efetivamente, estabelece reconhecimento noo do direito a informao conforme
reconhecido pelo direito internacional.
A lei defne registro o termo sempre usado em referncia ao assunto de uma solicitao como
quaisquer informaes que sejam um registro da agncia sujeito s determinaes da presente seo,
quando mantidas por uma agncia em quaisquer formatos (pargrafo (f)(2)). Esta defnio foi interpretada
pela Suprema Corte dos Estados Unidos como includente de registros criados ou obtidos pelo rgo
pblico em questo, estando sob o controle desse rgo quando uma solicitao protocolada.
315
As
emendas mais recentes lei incluem na defnio de registro, tambm, a manuteno terceirizada de
informaes para um rgo pblico (seo 9 da Lei do Governo ABERTO).
O termo agncia, que se refere aos rgos pblicos sujeito obrigao de divulgao, inclui quaisquer
departamentos executivos, departamentos militares, empresas estatais, empresas controladas pelo
governo ou outros estabelecimentos do poder executivo do governo (inclusive o Gabinete Executivo do
Presidente), ou quaisquer agncias regulamentares independentes (pargrafo (f)(1)). A lei concentra-
se, assim, no poder Executivo do governo, em todas as suas manifestaes, incluindo nos casos em
que controla as empresas privadas. Contudo, nem engloba o poder Legislativo (o Congresso) nem os
tribunais.
316
Tampouco abrange alguns setores do Gabinete Executivo do Presidente, inclusive, por
exemplo, o Conselho de Segurana Nacional e o Conselho da Casa Branca. Por fm, no engloba rgos
privados com custeio pblico considervel ou com funes pblicas. Esta defnio possui abrangncia,
relativamente, limitada em comparao com algumas das mais recentes leis de direito a informao.
No h limitaes de cidadania e de residncia para o registro de solicitaes de informao, de modo
que os estrangeiros, frequentemente, recorrem lei de direito a informao. Essa situao um pouco
limitada pelo subpargrafo (a)(3)(E), que diz que nenhum rgo pblico que pertena a um elemento da
314 BANISAR, D. Government Secrecy: decisions without democracy; executive summary. [S.l.]: People For the American Way Foundation and
OpenTheGovernment.org, 2007. p. 7.
315 Department of Justice v. Tax Analysts, 492 US 136 (1989), p. 144-145.
316 Com efeito, sua excluso explcita por uma referncia no pargrafo (f)(1) de 5 U.S.C. 551(1). Disponvel em: <http://www.archives.gov/
federal-register/laws/administrative-procedure/551.html>.
140
comunidade de inteligncia, conforme defnio da Lei de Segurana Nacional de 1947
317
(seo 3(4)),
dever disponibilizar informaes a uma entidade ou representante de governo estrangeiro.
Garantias procedimentais
Qualquer pessoa pode fazer uma solicitao de informao. Se a solicitao descrever, de forma razovel,
as informaes buscadas e estiver em conformidade com regras publicadas em relao a prazos, locais
e taxas, e os procedimentos forem seguidos, o rgo pblico dever, sujeito s excees, fornecer as
informaes desejadas (subpargrafo (a)(3)(A)). Em casos limitados, os rgos pblicos podero agregar
diferentes solicitaes que, na realidade, constituam um nico pedido (clusula (a)(6)(B)(iv)). Os postulantes
no precisam explicar o motivo de sua solicitao, mas a explicao pode auxili-los, se quiserem superar
uma exceo discricionria ou pedir uma iseno de taxa ou a agilizao do processamento da solicitao.
As emendas mais recentes lei, citadas acima, determinam que os rgos pblicos estabeleam sistemas
de acompanhamento das solicitaes e que forneam aos postulantes o protocolo para acompanharem
suas solicitaes depois de dez dias de sua formalizao.
318
A jurisprudncia da lei exige que o rgo pblico realize uma busca calculada de forma razovel para
descobrir todos os documentos. Esta determinao possui, atualmente, forma ofcial no tocante a
registros em formato eletrnico, para os quais um esforo razovel de busca obrigatrio, exceto quando
haja interferncia considervel no funcionamento do rgo pblico (subpargrafos (a)(3)(C) e (D)).
A lei no impe uma obrigao aos rgos pblicos de oferecer assistncia aos postulantes. verdade
que a Ordem Executiva 13392, adotada em dezembro de 2005,
319
procura impor certa obrigao aos rgos
pblicos no sentido de responder, apropriadamente, s solicitaes, determinando, na seo 1(b), que:
as agncias proporcionem aos solicitantes amparados pela Lei de Liberdade de Informao (FoIA), e
populao em geral, meios centrados no cidado de obter informao sobre o processo da FoIA, sobre
registros da agncia disponveis ao pblico (no website da agncia, por exemplo) e sobre a situao de
uma solicitao feita conforme a FoIA e informaes adequadas sobre a resposta da agncia.
A lei incorpora regras detalhadas acerca de prazos. As solicitaes devero receber pronta resposta,
normalmente dentro de 20 dias teis (subpargrafo (a)(3)(A)). Em circunstncias incomuns, o prazo
poder ser prorrogado por mais 10 dias, mediante aviso prvio. Nesses casos, o rgo pblico dever
comunicar ao postulante a impossibilidade de fornecimento das informaes dentro dos 20 dias iniciais
e dar-lhe a oportunidade de limitar a abrangncia da solicitao ou combinar um novo prazo. Neste
contexto, circunstncias incomuns signifcam, na medida do razoavelmente necessrio para o adequado
processamento das solicitaes, a necessidade de pesquisa dos registros em instalaes em campo, a
necessidade de pesquisar um grande volume de registros ou a necessidade de realizar consultas a outro
rgo pblico ou duas ou mais reparties do mesmo rgo (clusula (a)(6)(B)).
A lei tambm contempla o chamado processamento multitrack (vrias solicitaes em paralelo), que se
baseia no volume de trabalho necessrio (subpargrafo (a)(6)(D)), bem como a agilizao do processamento
de solicitaes nos casos em que o postulante demonstrar uma necessidade premente. A alegao
de necessidade premente deve ser determinada dentro de 10 dias, com um aviso ao postulante acerca
da determinao. Fica caracterizada a necessidade premente quando a no obteno do registro puder
gerar a expectativa justifcada de representar uma ameaa iminente vida ou segurana, ou quando h
uma necessidade urgente de informar a populao acerca de uma atividade do governo federal e o foco
principal do postulante a difuso de informaes (subpargrafo (a)(6)(E)).
Segundo o subpargrafo (a)(6)(C), os recursos administrativos tero sido considerados esgotados pelo
postulante se o rgo pblico no observar os prazos aplicveis (que considerado recusa). No entanto,
317 Disponvel em: <http://www.intelligence.gov/0-natsecact_1947.shtml>.
318 Seo 7 da Lei de Governo ABERTO.
319 Disponvel em: <http://www.usdoj.gov/oip/executiveorder13392.htm>.
141
quando o rgo puder demonstrar que h circunstncias excepcionais e que est aplicando a devida
diligncia no trato da solicitao, o tribunal encarregado de apreciar a questo poder conceder ao
rgo pblico mais tempo para atender ao pedido. As circunstncias excepcionais no incluem a demora
decorrente de um volume de solicitaes previsvel, mas a recusa, por parte do postulante, de modifcar a
abrangncia do pedido ou de combinar um prazo alternativo para o atendimento da solicitao so fatores
a serem levados em considerao. Na prtica, como resultado da aplicao das regras, houve uma srie
de demoras graves no fornecimento de informaes. Alguns rgos, como o FBI, tm atrasos que se
arrastam h vrios anos e at dcadas,
320
muitos dos quais foram mantidos pelos tribunais.
As ltimas emendas lei introduzem uma srie de medidas na tentativa de solucionar esse problema.
Sero introduzidos limites na capacidade dos rgos pblicos de prorrogao do perodo de 20 dias, certas
taxas no podero ser cobradas quando houver descumprimento de prazos e os contatos com agentes
pblicos de articulao da FoIA devero ser disponibilizados para auxiliar os postulantes a solucionar
confitos. Ademais, foram impostos aos rgos pblicos requisitos detalhados de prestao de contas,
sobre o perodo de resposta a solicitaes, a serem includos nos relatrios anuais procuradora geral
(ver Medidas de promoo, mais abaixo) (sees 6 e 8 da Lei do Governo ABERTO).
A lei no prev o encaminhamento de solicitaes a outros rgos pblicos nem consultas a terceiros.
Porm, a Ordem Executiva 12.600, de 23 de junho de 1987
321
exige, sim, que os rgos pblicos estabeleam
procedimentos para a consulta a terceiros, quando houver necessidade de divulgao de informaes
comerciais confdenciais. Alm disso, a clusula (a)(6)(B)(iii)(III), de fato, faz aluso consulta a outros
rgos pblicos no contexto de respostas atrasadas a solicitaes de informao. Na prtica, comum o
encaminhamento de pedidos.
A resposta a uma solicitao deve apresentar os motivos da deciso, juntamente com o direito de apelao
interna, se houver (clusula (a)(6)(A)(i)).
322
Quando a totalidade ou parte de uma solicitao negada,
o aviso dever, tambm, fornecer os nomes e cargos ou posies dos funcionrios responsveis pela
deciso de recusa (a)(6)(C)(i)), bem como uma previso razovel da quantidade de informaes negadas, a
menos que a prpria previso revele informaes de divulgao proibida (subpargrafo (a)(6)(F)).
Consoante o subpargrafo (a)(3)(B), as informaes devem ser fornecidas ao postulante no formato
especifcado, de modo que possam ser, prontamente, reproduzidas neste formato. Os rgos tambm
tm de envidar esforos no sentido de assegurar que seus registros possam ser reproduzidos para fns
de conformidade com a obrigao.
A lei prescreve regras pormenorizadas acerca das taxas que podero ser cobradas para a resposta a
solicitaes de informao. Aps consulta pblica, cada rgo pblico dever promulgar regulamentos
que especifquem a tabela de taxas a serem aplicadas para o acesso a informao, bem como os
procedimentos e instrues para a iseno ou reduo dessas taxas. As tabelas precisam observar as
diretrizes promulgadas, mais uma vez aps consulta pblica, pelo diretor do Escritrio de Administrao e
Oramento, que dever apresentar uma tabela de taxas uniforme para todos os rgos pblicos (clusula
(a)(4)(A)(i)).
323
A lei fxa trs sistemas diferentes de taxas para diferentes tipos de solicitao. As solicitaes para uso
comercial podero ter a cobrana de taxas padro razoveis para a pesquisa, reproduo e anlise do
documento. Das solicitaes feitas por instituies educacionais ou cientfcas, no destinadas ao uso
comercial, somente podero ser cobradas taxas padro razoveis para a reproduo do documento, e de
todas as outras solicitaes podero ser cobradas a pesquisa e reproduo (clusula (a)(4)(A)(ii)). No caso
das duas ltimas categorias de documentos, no poder haver a cobrana de taxas pelas duas primeiras
320 A Report on Federal Agency FoIA Backlog, publicado pelos Arquivos de Segurana Nacional em 2006, identifca diversos rgos pblicos com
solicitaes pendentes h mais de 10 anos, com o pedido mais antigo tendo 17 anos. Disponvel em: <http://www.gwu.edu/~nsarchiv/NSAEBB/
NSAEBB182/index.htm>.
321 Disponvel em: <http://www.archives.gov/federal-register/codifcation/executive-order/12600.html>.
322 As regras relativas a esse caso esto descritas abaixo, em Recursos.
323 The Freedom of Information Reform Act of 1986; Uniform Freedom of Information Act Fee Schedule and Guidelines foram adotadas pelo
Escritrio de Administrao e Oramento em 27 de maro de 1987, 52 Fed Reg 10012. Disponvel em: <http://www.whitehouse.gov/omb/
inforeg/foia_fee_schedule_1987.pdf>.
142
horas de pesquisa nem pela reproduo das primeiras 100 pginas dos documentos. Nem poder haver
cobrana, quando o custo de arrecadao da taxa exceder o valor da taxa (clusula (a)(4)(A)(iv)).
Somente os custos diretos podero ser cobrados. No tocante a taxas de anlise, estas somente
aplicar-se-o ao exame inicial do documento para determinar se deve ser divulgado. Ademais, quando a
divulgao vai ao encontro do interesse pblico porque provvel que preste contribuio signifcativa
compreenso do funcionamento ou atividades do governo por parte da populao, os registros precisaro
ser fornecidos gratuitamente ou com reduo na taxa normal (clusula (a)(4)(A)(iii)). Trata-se, na verdade,
de uma iseno para os meios de comunicao e ONGs que podem demonstrar um uso de interesse
pblico. Por fm, no poder haver a cobrana de taxas de adiantamento, salvo se o postulante j tiver
deixado de pagar uma taxa ou se o rgo pblico determinar que a taxa exceder o valor de US$ 250
(clusula (a)(4)(A)(v)).
O regime de taxas no substitui quaisquer sistemas de cobrana ofcial para o fornecimento de informaes
(clusula (a)(4)(A)(vi)).
Dever de publicar
A lei prescreve duas obrigaes diferentes de disponibilizao proativa de informaes populao. Cada
rgo pblico obrigado a publicar certas informaes no Cadastro Federal, conforme estipulado no
pargrafo (a)(1), inclusive as seguintes informaes:
uma descrio de sua organizao sede e flial;
o modo em que as informaes podem ser solicitadas, ou de quem podem ser solicitadas;
uma sinopse de suas funes gerais e de todos os procedimentos formais e informais;
regras de procedimento e uma descrio de todos os formulrios e documentos produzidos;
declaraes de poltica e regras legais de aplicabilidade geral; e
eventuais emendas aos itens acima.
A lei tambm obriga os rgos pblicos, em conformidade com regras publicadas, a disponibilizar um leque
de informaes para consulta e cpia pelo pblico, a menos que as informaes devam ser publicadas em
breve e postas venda. Os registros cobertos pela lei, criados aps 1 de novembro de 1996, devero ser
disponibilizados por meios eletrnicos. As informaes amparadas por essa regra incluem pareceres e
ordens defnitivas, declaraes de poltica e interpretaes, e manuais de pessoal administrativo. Cumpre
notar que essa regra tambm engloba registros liberados mediante uma solicitao que, em sua essncia,
a agncia determine que se tornaram, ou tendem a se tornar, objeto de solicitaes posteriores, bem
como um ndice desses registros, a ser disponibilizado por meios eletrnicos. Poder haver supresso de
informaes desses registros na medida necessria para impedir uma invaso, claramente indefensvel,
da privacidade pessoal, porm, nesses casos, uma justifcativa escrita dever ser apresentada e a
amplitude do apagamento dever ser indicada, a menos que isso resulte na divulgao de informaes
sigilosas. Os rgos pblicos so obrigados a manter um ndice de todos os registros abrangidos por essa
regra e manter sua publicao com a periodicidade trimestral no mnimo (pargrafo (a)(2)).
Todo rgo pblico com mais de um membro tambm tem a obrigao de disponibilizar um registro da
votao fnal de cada membro em todos os processos do rgo para a consulta pblica (pargrafo (a)(5)).
143
Excees
O regime de excees (que comumente chamado de isenes) foi, razoavelmente, esclarecido pela
interpretao jurdica, porm pode, ainda, ser muito aperfeioado. A subseo (d) diz que a lei no
justifca a no divulgao de informaes, fora as excees conforme o disposto na lei, e que no constitui
autoridade para reter informaes ao Congresso. Em outras palavras: as excees da lei so abrangentes
no sentido de no haver o reconhecimento de outras excees. importante observar, contudo, que o
pargrafo (b)(3), a terceira exceo, exclui da gide da lei todos os registros isentados de divulgao
por outras leis, contanto que as leis no deem margem discricionariedade quanto no divulgao ou
estipulem critrios especfcos para a reteno de informaes. As condies deixariam de fora algumas
disposies sobre sigilo, mas manteriam intactas as leis de sigilo.
A primeira exceo da subseo (b) compreende todas as informaes, especifcamente, classifcadas
como sigilosas, conforme critrios estabelecidos por ordem executiva, para fns de defesa nacional ou
poltica externa, condio de que o material seja de fato, adequadamente, classifcado consoante a
ordem. Atualmente, a classifcao regida pela Ordem Executiva 13292 nova emenda Ordem
Executiva 12958, conforme emenda Informaes de Segurana Nacional com Restries, adotada pelo
presidente Bush, em 25 de maro de 2003.
324
bem verdade que a ordem assegura algumas garantias
procedimentais contra a restrio excessiva, especifcando quem poderia restringir as informaes
(seo 1.3), sob quais argumentos (seo 1.4) e por quanto tempo (seo 1.5). Em geral, as informaes
somente podero sofrer restries ao amparo da ordem se sua divulgao puder prejudicar a segurana
nacional, mas presume-se que a divulgao de informaes fornecidas por governos estrangeiros possa
ser prejudicial (seo 1.1). A ordem tambm probe a restrio de informaes em certos casos, como por
exemplo, para ocultar violaes da lei, evitar constrangimentos ou conter a concorrncia (seo 1.7).
Muitas das excees primrias contidas na subseo (b) no esto sujeitas ao teste de nocividade.
Consequentemente, muitas solicitaes de informao enquadram-se na categoria discricionria. Um
memorando, expedido pela Procuradoria-Geral em 4 de outubro de 1993, instou os rgos pblicos a fazer
uso dessa discricionariedade para divulgar informaes.
325
J um memorando expedido pela Procuradoria
geral em 12 de outubro de 2001, reverteu esta deciso, determinando que os orgos pblicos deveriam
considerar cuidadosamente quaisquer divulgaes discricinrias.
Quaisquer decises discricionrias de sua agncia para a divulgao de informaes protegidas pela
FoIA somente devem ser tomadas aps considerao plena e deliberada dos interesses institucionais,
comerciais e de privacidade pessoal que possam estar implicados na divulgao das informaes.
O memorando posterior tambm assegurou a defesa legal aos rgos pblicos, sempre que houvesse
uma slida base jurdica para a deciso de reter informaes, substituindo o teste do dano previsvel
aplicado anteriormente.
326
A lei de direito a informao no contempla a prevalncia do interesse pblico.
A subseo (b) determina a divulgao de quaisquer informaes que possam ser segregadas de material
isento. Determina, tambm, que os postulantes sejam informados sobre a quantidade de informaes
excludas e, quando for tecnicamente factvel, dos pontos em que correram as excluses.
A lei contm nove excees principais na subseo (b), alm de uma exceo geral relativa a informaes
j publicadas no cadastro federal, ou cuja disponibilizao obrigatria para a consulta por parte da
populao. A primeira exceo, referente a informaes com restries, explicada acima.
A segunda exceo engloba os registros relacionados unicamente s regras e prticas internas de pessoal
de uma agncia. No h teste de nocividade, muito embora a prpria exceo seja relativamente estrita.
324 Disponvel em: <http://www.archives.gov/isoo/policy-documents/eo-12958-amendment.pdf>. A Ordem Executiva 12958 original, adotada
pelo Presidente Clinton em 17 de abril de 1995, est disponvel em: <http://www.fas.org/sgp/clinton/eo12958.html>.
325 Disponvel em: <http://www.fas.org/sgp/clinton/reno.html>.
326 O texto do memorando est disponvel em: <http://www.usdoj.gov/oip/011012.htm>.
144
Tambm j foi explicada a terceira exceo, relativa s disposies de sigilo encontradas em outras leis. J
a quarta exceo aplica-se a segredos comerciais, a informaes comerciais ou fnanceiras confdenciais
ou privilegiadas, obtidas de um terceiro. Mais uma vez, embora a exceo de fato contenha condies, ela
no sujeita a um teste de nocividade. A quinta exceo aplica-se a memorandos interinstitucionais que
no poderiam ser fornecidos s partes de um processo litigioso. Trata-se, efetivamente, da exceo de
deliberaes internas ou margem para refetir.
A sexta exceo abrange arquivos cuja divulgao constituiria uma invaso claramente indefensvel da
privacidade pessoal, que uma forma, relativamente, forte de teste de nocividade. Na prtica, a Justia
aplicou e modifcou o teste de interesse pblico para determinar se uma invaso de privacidade seria
justifcada. A stima exceo diz respeito a um leque de registros compilado para fns de aplicao da
lei, todos dotados de um teste de nocividade, exceto um deles, para proteger fontes confdenciais de
informao.
A oitava exceo trata de determinados relatrios, preparados por um rgo pblico responsvel pela
regulao de instituies fnanceiras. Mais uma vez, embora seja possvel presumir o dano com frequncia,
a exceo se benefciaria se estivesse, explicitamente, sujeita a um teste de nocividade. A ltima exceo,
ausente da maioria das leis de direito a informao, relacionada a informaes geolgicas e geogrfcas
acerca de poos (acrescentada em virtude do lobby da indstria do petrleo) e no est sujeita a teste de
nocividade. Essas duas ltimas excees, raramente, so empregadas na prtica.
A subseo (c) afrma que certos registros so excludos por completo da abrangncia da lei (estes so
comumente chamados de excees). Incluem-se nesses casos os registros a seguir: registros relativos
aplicao da lei penal, quando o sujeito no est ciente da investigao e a divulgao do registro possa
gerar a expectativa justifcada de interferncia nos processos de aplicao da lei; registros mantidos
por um rgo da lei criminal sob o nome de um informante, salvo se a situao do informante for de
conhecimento pblico; e registros, mantidos pelo Departamento Federal de Investigao referentes
inteligncia estrangeira ou ao terrorismo internacional.
Recursos
Os postulantes devem recorrer primeiramente contra a recusa de divulgao de informaes ao chefe do
rgo pblico em questo. A apelao interna deve ser decidida em 20 dias teis e, em caso de recusa,
seja total ou parcial, o postulante dever ser informado sobre a possibilidade de exame judicial (clusula
(a)(6)(A)(ii)). Em circunstncias incomuns, conforme descrito acima em relao ao pedido original, esse
perodo poder ser prorrogado, mediante aviso prvio por escrito, pelo mximo de 10 dias adicionais
(clusula (a)(6)(B)(i)). No havendo resposta dentro dos prazos estipulados, o postulante poder recorrer
diretamente Justia.
No prevista uma instncia de apelao administrativa independente. Trata-se de grave falha na lei.
Contudo, atualmente, certos esforos esto sendo empreendidos para solucionar isto. As mais recentes
emendas lei instituram um gabinete de servios de informao do governo no mbito da Administrao
Nacional de Arquivos e Registros, com poderes para fazer recomendaes de reforma do sistema e
para intermediar confitos entre postulantes e rgos pblicos, com vistas a diminuir a necessidade de
litgio.
327
Se o sistema de apelaes internas for esgotado, um recurso poder ser apresentado a diversos tribunais,
escolha do postulante (subpargrafo (a)(4)(B)). Ser apresentado um recurso tambm aos tribunais se
os prazos de resposta tiverem sido extrapolados, sujeito a circunstncias excepcionais (ver acima, em
Processo) (clusula (a)(6)(C)(i)).
327 Lei do Governo ABERTO, seo 10.
145
O rgo pblico reclamado dever registrar uma resposta em 30 dias da entrega da petio da queixa
(subpargrafo (a)(4)(C)). O tribunal poder exigir que o rgo pblico apresente o registro, para exame, em
segredo de justia, se cabvel, e determinar que o rgo revele o registro.
O tribunal dever examinar a matria partindo do incio, e o nus da prova dever recair sobre o rgo
pblico para que justifque a no divulgao. Contudo, o tribunal obrigado a atribuir peso substancial
ao atestado de um rgo pblico a respeito do enquadramento ou no das informaes em uma exceo
(subpargrafo (a)(4)(B)). Ao apreciar recursos relativos a isenes de taxas, o tribunal dever considerar
a matria, partindo do incio, porm com base somente no registro diante do rgo pblico (clusula (a)
(4)(A)(vii)).
O tribunal poder, sempre que o reclamante prevalecer em termos substanciais, ordenar ao governo
que pague honorrios advocatcios razoveis e outras despesas relativas ao litgio (subpargrafo (a)(4)(E)).
Em caso de descumprimento de ordem judicial, o funcionrio responsvel poder ser punido por desacato
a tribunal (subpargrafo (a)(4)(G)).
Sanes e protees
A lei conta com um mecanismo para a soluo de casos de obstruo do acesso. Quando as circunstncias
de um caso em que houve custos arcados pelo governo suscitam dvidas se o pessoal do rgo pblico
agiu de forma arbitrria ou por capricho a respeito de reteno de informaes, o conselheiro especial
dever defagrar um processo para determinar se cabvel ao disciplinar. As constataes do processo
devero ser apresentadas autoridade administrativa do rgo pblico em questo, bem como ao servidor
envolvido (subpargrafo (a)(4)(F)).
328
Estas disposies nunca foram aplicadas. Entretanto, as ltimas
emendas lei determinam que a Procuradoria-Geral notifque o conselheiro especial acerca de cada um
dos casos descritos acima, e exija que tanto a Procuradoria como o conselheiro apresentem um relatrio
anual ao Congresso sobre o tema (seo 6 da Lei do Governo ABERTO).
A lei no contempla proteo geral para os funcionrios que divulguem informaes de forma imprpria.
No obstante, a seo 1.8 da Ordem Executiva 13292, de fato, promove o questionamento da restrio
imprpria de informaes e oferece proteo contra a retaliao dos funcionrios que fazem esses
questionamentos. Uma srie de leis, inclusive a Lei Sarbanes-Oxley, de 2002,
329
proporciona certa proteo
aos denunciantes, mas ainda no h legislao abrangente que resguarde os denunciantes.
330
Medidas de promoo
Diversas medidas promocionais so determinadas pela lei de direito informao e as regras derivadas.
A Ordem Executiva 13392, adotada em dezembro de 2005,
331
determina que os rgos pblicos indiquem
um diretor da FoIA com amplas responsabilidades para assegurar a adequada implementao da lei,
inclusive por meio de seu monitoramento, recomendaes quanto a mudanas necessrias e fomento
conscientizao pblica sobre as fnalidades das excees (pargrafos 2(a) e (b)). As ltimas emendas
lei consagram essa determinao em nvel ofcial.
332
Os rgos pblicos tambm tm a obrigao de
estabelecer um ou mais centros da FoIA para o atendimento ao solicitante e de indicar um ou mais
agentes pblicos de articulao da FoIA. O primeiro um recurso inicial para os postulantes em busca de
328 Aparentemente, atos desse tipo so rarssimos, sendo mais raro ainda a sua ratifcao pela Justia.
329 Disponvel em: <http://f1.fndlaw.com/news.fndlaw.com/hdocs/docs/gwbush/sarbanesoxley072302.pdf>.
330 Para ter uma viso geral da complexa situao dos denunciantes nos EUA, ver:
<http://whistleblowerlaws.com/protection.htm>.
331 Disponvel em: <http://www.usdoj.gov/oip/executiveorder13392.htm>.
332 Lei do Governo ABERTO, seo 10.
146
informaes sobre a situao de sua solicitao, ao passo que os segundos so autoridades de superviso
a quem os postulantes podero levantar questes (pargrafo 2(c)).
O diretor de cada rgo pblico tem por obrigao preparar e disponibilizar ao pblico um guia para a
solicitao de registros, incluindo um ndice de todos os principais sistemas de informao, uma descrio
dos principais sistemas de localizao de informaes e um manual para a obteno dos diversos tipos de
informao pblica do rgo (subseo (g) da Lei).
Os rgos pblicos devem apresentar Procuradoria-Geral relatrios anuais acerca de suas atividades
relativas lei, devendo os relatrios ser disponibilizados ao pblico, inclusive por meios eletrnicos. Em
termos especfcos, os relatrios devem conter:
nmero de recusas de divulgao de informaes, juntamente com os motivos;
nmero de apelaes, seu resultado e as justifcativas de cada recurso que no tenha resultado na
divulgao de informaes;
lista de todos os dispositivos legais, utilizados para a reteno das informaes, se o tribunal
manteve a negao de divulgao ou no, e a abrangncia das informaes retidas;
nmero de solicitaes pendentes e o nmero mdio de dias de pendncia;
nmero de solicitaes recebidas e processadas, juntamente com o nmero mdio de dias para o
processamento de pedidos de diferentes tipos;
valor total das taxas cobradas; e
nmero de funcionrios, em tempo integral, trabalhando no acesso a informao (pargrafos (e)(1)
e (2)).
A Procuradoria-Geral dever, tambm, disponibilizar todos os relatrios anuais em um website centralizado
e informar os diversos representantes do Comit do Congresso acerca de sua disponibilidade (pargrafo
(e)(3)). A Procuradoria-Geral, em consulta com o diretor do Escritrio de Administrao e Oramento,
dever elaborar instrues de prestao de contas e desempenho para os relatrios anuais e dever,
tambm, encaminhar relatrio anual, contendo uma lista do nmero de casos amparados pela lei,
a exceo utilizada em cada caso, o resultado de cada caso e o custo, taxas e penalidades cobradas
(pargrafos (e)(4) e (5)).
333
A seo 3 da Ordem Executiva 13392 prescreve que os rgos pblicos analisem e avaliem suas operaes
relativas ao direito a informao, inclusive por meio da consulta a referenciais numricos e identifquem
formas de eliminar ou reduzir os acmulos de trabalho. Um plano dever ser elaborado para assegurar o
cumprimento dos padres aplicveis, inclusive por meio do aumento da difuso proativa de informaes,
a fm de evitar a necessidade de se recorrer ao procedimento de solicitao. O plano deve incluir marcos
concretos com prazos defnidos e dever ser seguido pela incluso de relatrio sobre seu desenvolvimento
e sua execuo nos relatrios anuais, arquivados por rgos pblicos em 2005 e 2006. A Procuradoria-
Geral obrigada a apresentar um relatrio de execuo ao presidente dentro de dez meses da adoo
da ordem. O relatrio, publicado em outubro de 2006, informou que todos os rgos pblicos haviam
examinado seu desempenho em relao lei e haviam desenvolvido planos de implementao.
334
Ao
mesmo tempo, o relatrio apontou problemas em uma srie de planos, bem como medidas para a sua
soluo.
335
Ainda no se sabe qual ser o grau de efccia, na prtica, da implementao dos planos.
333 Todas disponveis em: <http://www.usdoj.gov/oip/04_6.html>.
334 p. 7. O relatrio est disponvel em: <http://www.usdoj.gov/oip/ag_report_to_president_13392.pdf>.
335 Idem, p. 13 e seq.
147
Anlise comparativa
Introduo
Como indicado no levantamento apresentado, os pases esto reconhecendo que os indivduos tm o
direito de acesso informao mantida por rgos pblicos e que necessria uma legislao para a
efetivao deste direito na prtica. O levantamento indica que h reas signifcativas em que a legislao
nacional apresenta razovel uniformidade, mas que tambm h elementos de divergncia. O presente
captulo analisa as diferentes questes tratadas pelas leis de direito a informao, destacando temas
consensuais, bem como pontos de discordncia. Ressalta, tambm, algumas das abordagens mais
criativas ou inovadoras adotadas em diferentes pases.
O direito de acesso
A criao de um direito de acesso informao em posse de rgos pblicos o motivo fundamental para
a adoo de uma lei de direito a informao, de modo que a maioria das legislaes faz isso de forma
bastante evidente. Em alguns casos, como no das leis do Mxico e da Jamaica, isso defnido como um
direito autnomo, sujeito ao regime de excees. Em outros casos como, por exemplo, o da Tailndia e
o do Reino Unido, o direito expresso mais em termos de procedimentos, determinando que qualquer
pessoa pode fazer uma solicitao de informao e, observadas determinadas condies procedimentais
e substantivas , receber as informaes. No fca claro se isto faz muita diferena na prtica, embora um
enfoque calcado em direitos possa mostrar-se importante no decurso do tempo.
Algumas leis como, por exemplo, as da frica do Sul e da Jamaica, preveem o direito de acesso a documentos
ou registros, ao passo que a maioria das outras leis contempla o direito de acesso informao. Algumas,
como a da Uganda, fxam o direito de acesso a ambos. H problemas com a restrio do direito de acesso
a documentos, visto que a maioria dos requerentes no tem em mente um documento especfco, ao
registrar suas solicitaes de informao. Ocorreram problemas em alguns casos em que os funcionrios
pblicos fzeram uma interpretao excessivamente rgida do direito de acesso a documentos para rejeitar
solicitaes, em vez de responder a sua fnalidade essencial. Do mesmo modo, quando o postulante
capaz de especifcar o documento desejado, deveria, obviamente, receber acesso a ele. A este respeito, o
sistema ugandense pode apresentar algumas vantagens.
148
Em vrios pases, a lei conta com princpios que regem o acesso e defnem suas fnalidades ou funes.
Estes princpios podem ser teis para esclarecer os fundamentos da lei e para serem usados como
instrumento de interpretao, ajudando a esclarecer a ambiguidade ou os confitos entre a abertura e
outros interesses pblicos que possam surgir. Os princpios encontrados em diferentes leis muitos dos
quais de ocorrncia frequente incluem os seguintes: promoo da transparncia, prestao de contas e
efcincia no governo; controle da corrupo; fomento participao pblica; aumento da capacidade da
populao de esquadrinhar o exerccio do poder pblico; promoo de uma cultura favorvel democracia
e aos direitos humanos e ao estado de direito; aperfeioamento da gesto de registros pblicos; e o
desenvolvimento do esclarecimento pblico e da cidadania bem informada.
Algumas leis trazem, tambm, uma srie de instrues mais pragmticas entre seus princpios, como
a instalao de mecanismos prticos de acesso informao e a garantia da rapidez, acessibilidade
em termos de custos e facilidade de acesso. O Azerbaijo tambm defne como princpios elementos
como a proteo judicial do direito de acesso e o princpio da responsabilizao dos rgos pblicos pela
violao da lei. Em alguns pases, inclusive Uganda e Quirguisto, os princpios referem-se qualidade
das informaes a serem fornecidas, em particular que sejam precisas ou genunas. Esta noo no
parece condizer com a fora motriz da lei de direito a informao: a oferta de acesso informao em
posse de rgos pblicos, independentemente de a informao calhar de estar correta ou no.
Por fm, em alguns casos, a lei faz aluso especfca ao equilbrio a ser alcanado entre a abertura e a
proteo de interesses de sigilo. Na ndia, por exemplo, a lei refere-se necessidade de harmonizar esses
interesses confitantes e preservar a supremacia do ideal democrtico (prembulo). A lei azerbaijana diz
que a restrio no dever ser excessivamente extensa. Outras leis fazem mera referncia a necessidade
de conciliar o direito de acesso com a prevalncia de interesses pblicos ou privados.
H certa discrepncia na forma que diferentes leis defnem informao e/ou documentos. A defnio
essencial; normalmente, aquela relativa ao tema central protegido pelo direito, seja informao,
registros ou outra coisa (como informaes ofciais). Algumas leis, como o caso da azerbaijana,
apresentam defnies mltiplas (no caso, de informao, informao privada e informao
documentada); algumas das quais no parecem, em sentido estrito, ter relevncia. Isso problemtico,
pois pode causar confuso.
A maioria das leis defne o conceito de informao e/ou registros em acepo ampla, de modo a abarcar todas as
formas possveis de gravao de contedo: escrita, eletrnica ou por meio de outro sistema de armazenagem.
A lei indiana chega a apresentar uma lista especfca de amostras como formas de informao. Em certos
casos, como o da Sucia e o do Japo, h excluses especfcas da defnio de informao. De fato, a lei sueca
emprega a defnio de informao como uma espcie de substituto da exceo de processos deliberativos
internos, estipulando que somente so considerados os documentos relativos a matrias j fnalizadas, sujeito
a determinadas excees. prefervel centralizar o regime de excees. O fato mais grave que a excluso
de informaes, na etapa de defnio, signifca que deixam de se aplicar diversas salvaguardas, como as
condies de dano a um interesse legtimo e a prevalncia do interesse pblico.
Na maioria dos casos, o direito aplica-se a todas as informaes, independentemente da fnalidade para a
qual so mantidas. Contudo, algumas leis, como as da Jamaica, do Mxico e do Japo, restringem a
abrangncia, como, por exemplo, a informaes mantidas para fns ofciais ou em relao s funes do
rgo pblico. A lei blgara vai ainda mais alm: limita-se, formalmente, a informaes relativas vida
social. Estas restries limitam o direito informao de forma desnecessria. So desprovidas de base
legtima, posto que o direito a informao no deveria depender da atribuio da utilidade ou da funo
da informao. Ademais, requerem que os funcionrios pblicos tomem decises limite que podem ser
importantssimas em termos do acesso informao, que , a um s tempo, uma obrigao indesejada
para eles e, em muitos casos, uma oportunidade para a ocorrncia de abusos.
Todas as leis aplicam-se a informaes, efetivamente, mantidas por um rgo pblico; algumas leis,
como as do Peru e dos Estados Unidos, tambm determinam que as informaes permaneam sob o
controle do rgo pblico, o que pode mostrar-se um tanto restrito. A lei sueca diz que as informaes
so mantidas, mesmo que tenham sido remetidas ao endereo privado de um funcionrio, contanto que
se enquadre como informao ofcial. Outras leis estendem-se a informaes cujo acesso possvel a
um rgo pblico. A lei indiana, por exemplo, aplica-se a informaes em posse de rgos privados, com
149
acesso previsto em lei, ao passo que a lei britnica mais ampla, aplicando-se a informaes mantidas
por outro rgo em nome de um rgo pblico. A lei sueca aplica-se a todas as informaes disponveis
para transcrio por um rgo pblico, e a lei peruana chega a estender-se a informaes fnanciadas
com verbas pblicas.
Certas leis, como a jamaicana, excluem informaes j acessveis populao. Embora seja legtimo
manter inalterados os atuais sistemas de divulgao de informaes, h desvantagens na mesma
medida em que as condies para o acesso ao amparo dessas leis podem ser mais restritivas, ou mais
dispendiosas, do que ao amparo da lei de direito a informao.
H duas linhas principais, quando se trata de defnir quais rgos so abrangidos pela lei de direito a
informao. A primeira, e mais comum, a simples defnio dos rgos cobertos, para depois deixar
que eventuais questes limtrofes sejam abordadas individualmente. De acordo com a segunda linha,
algumas leis oferecem a lista dos rgos abarcados. Este enfoque tem a virtude da clareza, mas pode,
tambm, ser excessivamente limitado e rgido, o que pode tornar-se um problema no decorrer do tempo.
A lei britnica utiliza o sistema de lista, mas tambm faculta ao secretrio de estado o poder de designar
rgos pblicos adicionais. Isto ajuda atenuar a rigidez da lista, mas tambm tem seus problemas, dado
que abre a porta para certo grau de infuncia poltica sobre o alcance dos rgos abrangidos. Talvez a
soluo ideal seria combinar os dois sistemas, fornecendo uma defnio genrica, mas, tambm, uma
lista que especifque os rgos em questo.
Muitos pases incluem todos os trs poderes do governo Executivo, Legislativo e Judicirio no mbito
da lei de direito a informao, ao passo que outros, como Estados Unidos e Japo, restringem o alcance
da lei ao Executivo. Em alguns casos, a lei engloba os tribunais, porm somente em relao s suas
funes administrativas. Esto nesse grupo Jamaica, frica do Sul e Tailndia. Em princpio, no h razo
para os poderes Legislativo e Judicirio no serem cobertos, desde que o regime de excees proteja
os interesses de sigilo legtimos, e que a experincia nesses pases que, de fato, incluem todos os trs
poderes do governo corrobore essa viso. Ademais, limitao da abrangncia da lei a determinados
poderes do governo vai de encontro noo de acesso informao como um direito humano, o que deve,
consequentemente, aplicar-se a todos os rgos pblicos.
O Mxico adotou uma abordagem inovadora para a questo da abrangncia, estipulando detalhadssimo
conjunto de obrigaes para os rgos administrativos e, em seguida, impondo aos poderes Legislativo e
Judicirio uma obrigao genrica no intuito de efetivamente dar o melhor de si para observar os mesmos
padres, sem, de fato, entrar nos pormenores de como isto deve ser feito. Se fcar comprovada a efccia
da abordagem, ainda incerta, poder mostrar-se um bom modelo para outros pases.
O escopo da legislao nacional pode ser afetado por limitaes constitucionais. A ttulo de exemplo, o
sistema mexicano procura satisfazer o poder limitado da legislatura de impor regras a outros poderes
do governo ou a rgos, constitucionalmente, independentes. Em outros pases, isso no parece ser
problema; a lei peruana, por exemplo, aplicada a rgos constitucionais independentes. Muitos
estados federativos como os Estados Unidos e o Mxico tambm se deparam com questes advindas
da diviso poltica dos poderes, de tal modo que as leis nacionais apliquem-se somente aos rgos
pblicos federais. Este problema, no raro, enfrentado pela adoo de leis de direito informao
prprias em nvel subnacional por parte de cada um dos estados e provncias que compem o pas.
Apesar de ser um estado federativo, na ndia a lei aplica-se tanto a rgos pblicos nacionais como
estaduais.
Outro ponto de divergncia diz respeito s empresas pblicas. Na maioria dos pases, a lei estende-se, sim
s empresas estatais, apesar de nem sempre ser o caso como, por exemplo, na Sucia. No Japo, uma
lei separada, paralela, aplica-se s empresas pblicas. No Reino Unido, somente as entidades de total
propriedade do Estado so abrangidas, ao passo que, na Jamaica, a abrangncia de 50%. Em princpio,
e em harmonia com a noo de um direito humano a informao, todos os rgos pblicos deveriam ser
englobados, independentemente de serem constitudos como empresas ou no.
A abrangncia de muitas leis estende-se alm das empresas estatais e inclui rgos privados que
recebem custeio por meio de contratos pblicos ou que, de outra forma, exercem funes pblicas.
Por exemplo, a lei indiana aplica-se aos rgos de propriedade, controle ou fnanciamento signifcativo
150
do governo. Na frica do Sul, a cobertura estendida a todos os rgos que exercem poder pblico
ou funo pblica nos termos de quaisquer legislaes. A lei quirguistanesa estende-se aos rgos
fnanciados pelo Estado, especifcamente incluindo os rgos concentrados em atividades das reas de
sade, educao, informao etc. A lei azerbaijana vai ainda mais alm: aplica-se, apesar de faz-lo com
limitao maior, a todos os rgos que operam sob contrato pblico em diversas esferas incluindo
as da educao, sade e cultura , bem como pessoas jurdicas que gozam de posio de mercado
dominante ou monopolstica.
O envolvimento do Estado em uma empresa, normalmente, deve sinalizar uma participao pblica em
suas operaes. O controle estatal em uma empresa deve acionar esse princpio, o que assegurado
pela propriedade de 50%, mas, muitas vezes, est presente com uma porcentagem bem menor das cotas
acionrias. Uma lgica semelhante deveria aplicar-se ao uso de verbas estatais ou ao uso do poder estatal, em
particular conforme expresso na legislao, para determinar as funes pblicas de empresas privadas.
Em uma srie de pases, h excluses especfcas da lei. Na Jamaica, por exemplo, o governador-geral
e as foras de segurana fcam excludas, ao passo que, no Reino Unido, as foras especiais (isto , os
servios de inteligncia) no esto includos. A frica do Sul, de sua parte, no inclui o gabinete e nem
os membros do parlamento. Estas so excluses lamentveis; quaisquer interesses de sigilo legtimos
seriam mais bem abordados por meio do regime de excees que por excluses gerais desse tipo.
A frica do Sul singular entre os pases pesquisados e, at onde o autor sabe, no mundo, por impor aos
rgos privados, defnidos como entidades comerciais, obrigao de divulgao de informaes necessrias
ao exerccio ou proteo de qualquer direito. Os rgos privados possuem uma riqueza de informaes que
deve ser acessvel em prol do interesse pblico. Concomitantemente, o alcance do acesso e as respectivas
modalidades so diferentes dos que temos para os rgos pblicos, de modo que j houve problemas de
relevo na frica do Sul.
336
Poder ser necessria maior refexo acerca destas questes, a fm de assegurar
a efetividade e adequao de quaisquer obrigaes de divulgao para os rgos privados.
Na maioria dos pases, todos, independentemente de cidadania, podem reivindicar o direito, muito
embora em alguns pases este direito seja restrito aos cidados ou residentes. A lei peruana prescreve,
em termos especfcos, que uma solicitao de informao no pode ser negada com base na identidade
do postulante. H motivos razoavelmente bvios para estender o direito a todos, desde que isso no se
mostre como um custo ou nus adicional vultoso nos pases que seguem esse princpio.
Garantias procedimentais
H variaes entre diferentes leis em termos das regras de processamento de solicitaes de informao,
mas esta uma rea em que, afnal de contas, as diversas leis demonstram um grau, relativamente,
elevado de homogeneidade. Praticamente todas as leis permitem o registro de solicitaes por escrito,
inclusive por meios eletrnicos, apresentando o nome e dados de contato do postulante, juntamente com
uma descrio sufcientemente detalhada das informaes buscadas, de modo a permitir a identifcao.
Em alguns pases, como frica do Sul, Azerbaijo e Quirguisto, os solicitantes podem fazer seus pedidos
verbalmente ou mesmo pelo telefone.
Na maioria dos pases, no necessrio justifcar a solicitao. A lei indiana prescreve, especifcamente,
que no podero ser exigidos dados pessoais alm daqueles usados para o contato com o postulante; no
Quirguisto, os funcionrios pblicos so proibidos de indagar acerca do uso a ser feito das informaes
solicitadas, ao passo que na Uganda a crena do funcionrio quanto motivao de uma solicitao
deve ser desconsiderada. Por outro lado, alguns pases, como a Sucia, de fato, preveem a considerao
de informaes suplementares, podendo incluir motivos, nos casos necessrios ao processamento do
pedido, como, por exemplo, para determinar se h possibilidade ou no de aplicao de uma exceo.
336 Por exemplo, os rgos privados reclamaram do custo da produo de guias sobre como obter acesso s informaes que mantm.
151
Muitas leis especifcam que as solicitaes precisam ser encaminhadas a determinados funcionrios,
como chefes de informao designados, ao passo que outras simplesmente estipulam que o pedido pode
ser protocolado no rgo pblico que mantm as informaes.
Em certos pases, necessrio acusar o recebimento das solicitaes, o que proporciona um registro
burocrtico imediato caso haja problemas, e para fns de apelao. No Azerbaijo e Quirguisto, as
solicitaes precisam ser registradas em um cadastro central, contendo o nome do funcionrio que
recebeu o pedido, a data e detalhes do processamento e resultado da solicitao.
A maioria das leis tambm contempla, de forma especfca, a prestao de assistncia aos postulantes,
por exemplo, quando esto tendo problemas em descrever as informaes desejadas em nvel e
detalhamento preciso, ou quando eles no tm condies de fazer uma solicitao por escrito seja em
funo de analfabetismo ou de defcincia. Na ndia, esta assistncia estende-se ao auxlio pessoa com
defcincia no acesso propriamente dito das informaes reveladas. O nvel de assistncia necessrio
variado, porm muitas leis, simplesmente, fazem meno assistncia razovel. No Quirguisto, a
assistncia expressa em termos mais estruturais: a lei determina que os formulrios de solicitao
tenham instrues no verso e estejam disponveis nas agncias dos correios.
A maioria das leis fxa prazos para as respostas a solicitaes de informao, de sete dias (Azerbaijo)
at cerca de 30 dias (diversos pases), e a maior parte tambm determina que as informaes sejam
fornecidas o mais rapidamente possvel, com o limite de tempo defnido como prazo mximo. Quase todos
os pases permitem a prorrogao do prazo, como, por exemplo, quando a solicitao complexa, requer
uma pesquisa em registros no localizados na sede do rgo ou a realizao de consultas a terceiros.
Muitas vezes, o tempo levado pelos postulantes no levado em considerao na determinao do tempo
de resposta, como, por exemplo, o tempo para prestar esclarecimentos ou pagar taxas. Em muitos pases,
a falta de resposta dentro do prazo constitui recusa do pedido. No Peru, uma resposta, de ambiguidade
inaceitvel, tambm pode ser considerada negao.
Numerosos pases, inclusive ndia e Azerbaijo, fxam prazos mais curtos em casos especiais. Tanto na
ndia como no Azerbaijo, aplica-se prazo de 48 horas, quando as informaes so necessrias para
proteger a vida ou a liberdade; o Azerbaijo oferece, ainda, prazo de 24 horas quando as informaes
so solicitadas em carter de urgncia. Nos Estados Unidos, prazos especiais aplicam-se a casos de
necessidade premente (inclusive ameaa vida ou segurana, ou quando h necessidade urgente de informar
a populao acerca de atividades do governo), caso em que as informaes devero ser fornecidas em
dez dias.
A lei do Reino Unido possui um conjunto especial de prazos (mais longos), em que a prevalncia do
interesse pblico analisada. Em vrios pases, inclusive Japo, Bulgria e Uganda, aplicam-se prazos
diferentes (mais longos) quando h a necessidade de avisos a terceiros.
Alguns pases, como Jamaica e Uganda, tambm permitem a prorrogao de prazos em certas condies,
como nos casos em que as informaes esto prestes a ser publicadas. Isto pode constituir um problema,
atrasando o atendimento das solicitaes, quando a prorrogao dos prazos no defnida de forma
cuidadosa.
A maioria dos pases prev o encaminhamento de solicitaes (ou a notifcao do postulante), quando as
informaes esto sob o controle de outro rgo pblico. O padro para a realizao destas transferncias
varia: vai desde o caso em que o rgo original no mantm as informaes (Uganda, Bulgria) at o caso
em que as informaes tm ligao mais estreita com o trabalho de outro rgo (Reino Unido, ndia) e em
que isso justifcado (Japo). Na Tailndia, o teste se as informaes foram preparadas por outro rgo
e marcadas por ele como confdenciais. Na Sucia, o rgo que recebe a solicitao precisa respond-la,
excludos os casos excepcionais, especifcados na lei, como quando a segurana do reino est em jogo.
Em alguns casos (Jamaica, frica do Sul e Tailndia), o prprio rgo faz o encaminhamento, ao passo
que em outros (Mxico), o requerente simplesmente informado. No Reino Unido, os encaminhamentos
diretos somente so permitidos quando o outro rgo confrma que possui as informaes e improvvel
que o postulante se oponha transferncia; do contrrio, o postulante simplesmente informado.
152
A maioria das leis requer que os rgos pblicos forneam aviso escrito de suas respostas s solicitaes.
Para os pedidos concedidos, o aviso poder informar eventuais taxas e como a solicitao est sendo
concedida, bem como tambm o direito de apelao contra as taxas e a forma de concesso; quando
a solicitao rejeitada, o aviso, normalmente, apresenta os motivos da recusa, de preferncia por
referncia a uma disposio especfca da lei, juntamente com informaes sobre o direito de apelao
contra a recusa. Isto permite ao solicitante determinar se escolhe alguma opo de recurso, e tambm
serve de base para a apelao, caso decida seguir este caminho.
Diversos pases contam com regras mais especfcas. No Peru, o aviso de recusa precisa indicar, tambm, a
expectativa de durao da confdencialidade das informaes. Na Bulgria, o aviso de concesso de acesso
precisa especifcar o prazo dentro do qual o acesso poder ser reivindicado, enquanto o aviso de negao
precisa ser assinado pelo postulante ou enviado como correspondncia registrada. Tanto nos Estados Unidos
como no Quirguisto, o aviso de recusa precisa incluir o nome do funcionrio responsvel pela deciso. Nos
Estados Unidos, a quantidade de informaes negada tambm precisa ser informada; j no Quirguisto,
precisam ser fornecidos no apenas os detalhes dos direitos de apelao especfcos, mas tambm os dados
de contato de rgos da localidade, dedicados a questes de direitos humanos e informaes.
Muitos pases oferecem aos postulantes um leque de opes de formas de acesso, como consulta ao
documento, transcrio, cpia eletrnica, fotocpia ou cpia autenticada. A lei indiana vai alm, permitindo
a consulta de obras pblicas e amostras, ao passo que a lei blgara contempla respostas verbais. A forma
especifcada, em geral, poder ser recusada em certos casos, como, por exemplo, quando o registro
puder ser danifcado, mobilizao no razovel dos recursos do rgo pblico ou transgresso de direitos
autorais. Em certos pases, inclusive frica do Sul e Azerbaijo, a lei prev, de forma especfca, o acesso
no idioma da preferncia do postulante se o registro estiver disponvel no idioma desejado. A lei ugandense
contempla o acesso especial para pessoas com defcincia, sem custos adicionais.
complexa a questo da quantidade de esforos que os rgos pblicos devem ser obrigados a
empreender para apresentar as informaes em forma til para o postulante, ou extrair informaes
de diferentes modos em que podem estar arquivados. Em pases como Tailndia e Peru, a lei determina,
especifcamente, que o direito de acesso no se estenda ao processamento das informaes, ao passo
que a lei sul-africana limita extrao automtica das informaes. Na prtica, a maioria dos pases,
efetivamente, envida certo esforo para extrair informaes de diversos formatos eletrnicos, porm
dentro de certos limites.
H diversos sistemas de cobrana de taxas. O fornecimento de informaes implica quatro custos
principais: o custo de pesquisa das informaes; eventuais custos associados ao preparo ou reviso das
informaes; o custo de reproduo ou fornecimento de acesso s informaes e o custo de envio das
informaes ao solicitante, conforme o caso. Alguns pases, como Mxico, Jamaica e Peru, restringem
as taxas ao custo da reproduo das informaes; no Peru, a cobrana por outros custos considerada
obstruo ao acesso e pode ocasionar sanes.
Muitas leis (ndia, Japo e Sucia) preveem que um rgo central estipule uma tabela de taxas; no Japo,
por exemplo, isso defnido por ordens do gabinete. Isto evita um emaranhado de estruturas de taxas em
diferentes rgos pblicos e tende a limitar presses infacionrias sobre as taxas. Muitos pases tambm
contemplam isenes de taxas em certas situaes, como no caso de solicitantes em situao de pobreza;
a frica do Sul especifcou um patamar de renda abaixo da qual no pode haver cobrana de taxas.
Em certos pases, diferentes regimes de taxa aplicam-se a diferentes tipos de informao. Por exemplo,
no Mxico, o acesso a dados pessoais gratuito; j no Azerbaijo, Sucia e Bulgria, no h cobrana
para a consulta a informaes nem para fazer uma cpia. Em alguns pases, somente os custos efetivos
podem ser cobrados.
A lei dos Estados Unidos traz disposies detalhadas sobre taxas, fazendo distino entre solicitantes
comerciais, que podero ser cobrados pela pesquisa, reproduo e reviso dos documentos, instituies
educacionais ou cientfcas, que somente podero ser cobradas pela reproduo, e outros solicitantes, que
podero ser cobrados pela pesquisa e reproduo. No caso dos dois ltimos grupos, h iseno de taxas
pelas duas primeiras horas de pesquisa e pela cpia das primeiras 100 pginas. Por fm, h a iseno
efetiva de taxas para as solicitaes de interesse pblico, que compreendem os meios de comunicao e
153
diversas ONGs. Outros pases, inclusive Quirguisto e Sucia, tambm oferecem determinadas quantidades
de tempo e fotocpias gratuitamente.
Independentemente do sistema adotado, importante manter os nveis das taxas baixos para que no
exeram efeito inibidor sobre a disposio das pessoas de registrar solicitaes de informao. A melhor
forma de abordar esta questo varia de pas para pas, dependendo de fatores como renda, relao com
o setor pblico etc.
A Sucia , relativamente, singular na exigncia imposta aos rgos pblicos de que preparem um
cadastro de todos os documentos mantidos, com algumas excees, como, por exemplo, documentos
considerados como de pouca importncia. O Azerbaijo tambm introduziu um requisito semelhante em
sua legislao. Os prprios cadastros, normalmente, so documentos pblicos, disponveis na internet, o
que, de forma clara, facilita imensamente as solicitaes de informao.
Dever de publicar
A maioria das leis pesquisadas impe aos rgos pblicos a obrigao de publicar determinadas
informaes essenciais, mesmo na ausncia de uma solicitao, exceo das leis da Sucia, frica do Sul
e do Japo, em que as regras mais genricas podem, ainda, ser aplicadas. Isto se d em reconhecimento
do fato de que a promoo efetiva do acesso informao mantida por rgos pblicos requer mais do
que o fornecimento passivo de informaes em resposta a solicitaes. Com efeito, h reconhecimento
crescente de que este um dos sistemas mais importantes para promover o acesso informao em
posse dos rgos pblicos. Vrias das leis de direito a informao mais novas contam com amplas regras
acerca da publicao proativa ou de rotina. Enquadram-se nesta situao Peru (2002), Azerbaijo (2005),
ndia (2005) e Quirguisto (2007).
A maioria das leis fornece uma lista das categorias de documentos de publicao obrigatria, como
informaes sobre seu funcionamento geral, servios prestados e procedimento de solicitao de
informaes. A lista especfca varia consideravelmente de um pas para o outro; o detalhamento apre-
sentado nos captulos dos pases no ser repetido aqui. Na maioria dos casos, os documentos sujeitos
publicao proativa ainda obedecem ao regime de excees.
No Reino Unido, a ttulo de comparao, a lei obriga os rgos pblicos a criar esquemas de publicao,
que em seguida precisam ser aprovados pelo comissrio de informao independente. Os rgos pblicos
tambm podem, simplesmente, adotar o esquema de publicao modelo apropriado, apresentado pelo
comissrio. A aprovao do comissrio pode ter prazo de validade, ou pode ser cancelada, o que permite
aumentos progressivos na divulgao proativa com o passar do tempo. Trata-se de uma abordagem
fexvel, que permite mudanas no decurso do tempo. Ao mesmo tempo, requer a superviso ativa de um
rgo independente, o comissariado de informao neste caso, e tambm porque pode gerar divergncias
na abrangncia das informaes publicadas por diferentes rgos pblicos. Alguns pases, como o Mxico,
adotam a primeira abordagem em termos essenciais, mas contemplam a superviso do sistema por um
rgo independente.
Muitas leis, dentre elas as da Uganda, Quirguisto, Peru e ndia, determinam a atualizao peridica das
informaes publicadas, muitas vezes anualmente. No Peru, certas informaes fnanceiras precisam ser
publicadas trimestralmente, em 30 dias a contar do trmino do trimestre, juntamente com informaes
dos dois trimestres anteriores, para fns comparativos.
Uma srie de leis trata da questo de tornar amplamente acessveis as informaes sujeitas publicao
proativa. A lei tailandesa prev abordagem dupla, em que certas informaes devem ser publicadas no
Dirio Ofcial, ao passo que outras devem ser disponibilizadas para consulta. A ideia de uma espcie de
triagem para a obrigao de publicao interessante, embora a publicao no Dirio Ofcial possa no ser
a melhor forma de alcanar uma ampla audincia. Os Estados Unidos adotam o mesmo sistema, mas, ao
mesmo tempo, exigem que as informaes sejam disponibilizadas por meios eletrnicos. A lei mexicana
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vai ainda mais alm: determina que os rgos pblicos disponibilizem um computador ao pblico para
o acesso s informaes, juntamente com uma impressora e apoio tcnico quando necessrio. As leis
do Quirguisto e do Azerbaijo prescrevem a difuso por meio de bibliotecas pblicas e pela internet,
entre outros meios, ao passo que as leis indiana e peruana contm instrues especfcas aos rgos
pblicos para o uso de mtodos apropriados de difuso, incluindo as reas rurais e de baixa densidade
demogrfca.
A lei dos Estados Unidos determina que as informaes liberadas, mediante solicitao e que tenham
probabilidade de ser objeto de outra solicitao sejam disponibilizadas eletronicamente, juntamente com
um ndice dos registros. Este sistema oferece um mecanismo natural para assegurar a disponibilizao
regular de informaes importantes. No Mxico, todas as informaes fornecidas em resposta a uma
solicitao fcam disponveis por meio eletrnico.
A lei blgara inovadora: exige que os rgos pblicos publiquem informaes, quando puder impedir
uma ameaa vida, sade, segurana ou propriedade, ou quando favorecer o interesse pblico geral,
o que pode ser uma obrigao ampla. Do mesmo modo, a lei azerbaijana determina a disseminao
imediata e proativa de informaes que representem ameaa vida, sade, propriedade, meio ambiente
ou outras questes de interesse pblico signifcativo.
Isolada entre os pases estudados, a lei de direito informao quirguistanesa prev reunies abertas,
apesar de que alguns pases, com destaque para os Estados Unidos, tm leis especfcas a este respeito.
Como as reunies abertas constituem importante mecanismo para a promoo da abertura no setor
pblico, esta abordagem digna de elogios.
A tendncia predominante em todos os pases a disponibilizao proativa de um volume crescente de
informaes, sobretudo pela internet, independentemente de haver ou no determinao de uma lei de
direito a informao. Esta tendncia pode promover uma srie de efcincias no setor pblico, bem como
a melhoria da oferta de servios, como refexos de tendncias para a migrao para formas at mais
expressivas de governo eletrnico. Tendo em vista a relativa facilidade e o baixo custo da publicao
proativa na internet, faz todo sentido que haja promoo neste sentido, entre outros motivos porque serve
para reduzir o nmero de solicitaes de informao (relativamente onerosas). provvel que o volume de
solicitaes nos pases que disponibilizam informaes no ciberespao, de forma ativa, seja bem menor
do que seria se no o fzessem. A lei indiana reconhece, expressamente, o papel da publicao proativa na
reduo do nmero de solicitaes de informao, exigindo, de modo especfco, dos rgos pblicos que
se esforcem para ampliar a publicao proativa com esta fnalidade.
Excees
A maioria das leis incorpora uma lista abrangente de excees, ou motivos para a recusa da divulgao de
informaes, muito embora no seja este o caso de algumas, que, em vez disso, fazem meno a leis de
sigilo existentes. Enquadram-se nesta situao a Bulgria e o Quirguisto. Essa uma questo bastante
polmica, que pode prejudicar, seriamente, o regime de abertura (ver a seguir).
Em sua maior parte, as excees reconhecidas nas diferentes leis de direito a informao apresentam,
sim, correlao com interesses legtimos, apesar de que, em muitos casos, so formuladas em termos
excessivamente amplos, o que constitui problema grave em vrias leis. bem verdade que algumas leis
contm excees raras ou peculiares. A ttulo de exemplo, as leis do Reino Unido e da Tailndia trazem
excees relativas famlia real; a frica do Sul tem exceo referente ao servio de arrecadao de
impostos e pesquisa de terceiros. A lei dos Estados Unidos possui exceo relativa a informaes sobre
poos de petrleo. De acordo com boatos, a exceo se deve, porque o presidente na poca, Lyndon B.
Johnson, era do Texas.
A ndia faz exceo para as informaes que possam incitar ao crime. Embora haja criminalizao da
incitao ao crime na maioria dos lugares, difcil ver como a liberao de informaes mantidas por
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rgos pblicos possa levar a esse resultado. Em geral, a necessidade das excees especiais pode
ser questionada, visto que os Estados modernos tm necessidades de confdencialidade (legtimas) muito
semelhantes.
Alm dos interesses protegidos pelas excees est a rdua tarefa de assegurar um equilbrio adequado
entre a proteo dos interesses e a necessidade de abertura. Uma srie de meios para a abordagem desta
questo encontrada nas diferentes leis.
Muitas leis procuram estreitar a abrangncia das excees de diversas formas. Vrias contm excees a
excees. Este enfoque amplamente empregado nas leis da frica do Sul e de Uganda, que, juntamente
com a lei japonesa, por exemplo, no aplicam a exceo da privacidade a assuntos relativos funo
ofcial dos servidores pblicos. As leis sul-africanas e ugandenses tambm limitam as excees em favor
de terceiros ao determinar que, quando o terceiro informado com antecedncia de que as informaes
podem ser divulgadas, estas no devero se enquadrar como exceo.
Uma srie de pases, incluindo a Tailndia e a Jamaica, contempla a liberao de documentos factuais
e tcnicos de apoio abrangidos por excees ministeriais ou de deliberaes internas. Em muitos casos,
as leis prescrevem a liberao de informaes, anteriormente, isentas aps a tomada de uma deciso,
a soluo de uma questo pela justia, o encerramento de uma investigao ou o alcance de algum
outro estgio fnal. As leis azerbaijanas contm extensa lista de tipos de informaes que no podem
ser tratadas como confdenciais, como informaes econmicas e fnanceiras, informaes acerca de
benefcios oferecidos populao etc.
Uma questo difcil a relao entre as leis de direito a informao e as leis de sigilo. Em princpio, no
importa qual lei impe uma exceo, contanto que o escopo da exceo seja apropriado, levando em
considerao a necessidade de abertura. Contudo, na prtica, muitas leis de sigilo no oferecem um
equilbrio adequado, em parte, porque foram elaboradas antes do reconhecimento da necessidade de
abertura. Colocado em outras palavras, a preservao do regime de sigilo pr-existente no momento da
adoo de uma lei de direito a informao tende a gerar sigilos indevidos.
Na maioria dos pases, no obstante o exposto acima, as leis de direito a informao, de fato, mantm as
leis de sigilo, embora em alguns (incluindo a frica do Sul e a ndia) a lei de direito a informao tem fora
de prevalncia. A lei indiana cita, especifcamente, que tem precedncia sobre a Lei de Sigilo Ofcial, de
1923, porque, presume-se, foi reconhecida como sendo muito problemtica do ponto de vista do sigilo.
Em alguns pases, como no Azerbaijo e na Jamaica, a relao entre as leis de direito a informao e
sigilo permanece confusa. Uma soluo de meio termo foi adotada na Sucia, em que reconhecida
como legtima somente uma lei dessa natureza, a Lei de Sigilo. A vantagem neste caso a transparncia,
e tambm a excluso das diversas disposies de sigilo que fcam espreita nas leis mais antigas da
maioria dos pases. Uma variao disto no Japo permite apenas que leis previstas em uma lista especial
sobreponham-se lei de direito a informao. A lei dos Estados Unidos oferece certa reparao para o
problema das leis de sigilo espreita, determinando que as leis de sigilo permaneam inalteradas,
porm somente quando no derem margem a discricionariedade quanto a no divulgao das informaes
em questo.
Outra questo o papel da imposio de restries na determinao da liberao de informaes ao
amparo de uma lei de direito a informao. Na maioria dos casos, a restrio irrelevante e as excees
na lei de direito a informao ou, possivelmente em uma lei de sigilo, servem de base para as decises
sobre a divulgao. H um mrito evidente nisto, j que a simples restrio administrativa no deveria
ser capaz, na realidade, de sobrepor-se a disposies legais que determinam a divulgao. Considerando
regras legais formais parte, a restrio, no raro, surte um efeito importantssimo sobre a divulgao
na prtica, de modo que uma srie de leis adota medidas para limit-la. Por exemplo, a lei azerbaijana
determina que as informaes restritas incluam a data de trmino da restrio. Pela lei mexicana, a
restrio fca sujeita a diferentes nveis de avaliao, inclusive do rgo de superviso independente.
O teste tripartite de excees ao direito a informao foi explanado acima, no captulo Caractersticas de
um Regime de Direito a Informao. De acordo com o teste, obrigatria a divulgao das informaes,
salvo se o rgo pblico puder demonstrar: a) que as informaes se enquadram em uma exceo listada
na lei; b) que a divulgao representaria um risco de dano ao interesse protegido; e c) que o dano supere
156
o interesse pblico como um todo na divulgao das informaes. Poucas leis analisadas neste livro
obedecem, de forma estrita, a todas as trs partes deste teste, porm muitas, ao menos, reproduzem-no
em termos amplos.
Uma ampla maioria geral das excees das diversas leis est sujeita a um teste de nocividade de um
tipo ou de outro, ou contam com testes inerentes, muito embora a maioria das leis apresente, ao menos,
algumas excees no sujeitas ao teste. Certas excees como, por exemplo aquelas em favor de
informaes privilegiadas do ponto de vista jurdico, contm, efetivamente, teste de nocividade interno,
posto que a defnio de informao privilegiada do ponto de vista jurdico foi criada, especifcamente, para
proteger interesses prevalentes. Excetuando isto, o padro de dano varia, consideravelmente, e isto tem
efeito importante sobre a divulgao de informaes j que, quanto mais elevados os padres de dano,
mais estrita ser a exceo na prtica. Vejamos alguns exemplos de dano encontrados em diferentes leis:
tenderia a prejudicar, pode acarretar resultado negativo, razes adequadas para crer que haver
danos e possa gerar a expectativa justifcada de dano.
Na Sucia, as excees se dividem em duas categorias: uma quando h presuno do dano e outro
quando h presuno contra o dano. Em alguns pases, como o Reino Unido e a Jamaica, determinadas
autoridades tm o poder de expedir certifcados, atestando que a divulgao das informaes prejudicaria
um interesse protegido, tornando, efetivamente, as informaes sigilosas com isto. Os certifcados podem
ser um tanto problemticos se encarados pelo prisma da abertura, dependendo de seu exato impacto;
eles, normalmente, limitam o padro de apreciao dos rgos de apelao, como o comissariado de
informao ou mesmo os tribunais.
Uma srie de leis exclui, por completo, determinados rgos do mbito da lei que uma forma radical
de evitar, no apenas o teste de nocividade, mas tambm a prevalncia do interesse pblico, e mesmo
qualquer considerao acerca da convenincia de se divulgar ou no as informaes. Por exemplo, os
rgos de segurana e/ou inteligncia fcam excludos no Reino Unido, na ndia e no Peru, ao passo que
a equipe ministerial e os tribunais so excludos em Uganda. Cumpre notar que, na ndia, a excluso no
se aplica a informaes relativas corrupo e aos abusos de direitos humanos.
Uma srie de pases tambm exclui certos tipos de solicitaes. No Mxico, por exemplo, so excludas
solicitaes ofensivas ou que j tenham sido processadas; no Reino Unido, pedidos vexatrios ou
repetidos, solicitaes de informaes j acessveis e solicitaes de informaes destinadas publicao.
Informaes prestes a ser publicadas e solicitaes frvolas ou vexatrias tambm so objeto de excluso
na frica do Sul. As duas excluses so legtimas, em princpio. No h nada errado com a preservao
de sistemas de publicao existentes, como alternativa ao acesso baseado na solicitao, desde que os
padres aplicveis sejam semelhantes (por exemplo, em termos de observncia de prazos e custo de
acesso). Contudo, quando este no o caso, os rgos pblicos podem lanar mo da publicao de
informaes para evitar os procedimentos existentes para solicitaes. Do mesmo modo, solicitaes
vexatrias, ofensivas ou repetitivas podem impor pesados nus aos rgos pblicos e, ainda assim, no
fazer avanar o direito a informao. Entretanto, mais uma vez, quando estas so aplicadas, em acepo
demasiado ampla ou dentro de limites discricionrios excessivamente vastos, podem ser problemticas.
Cerca de metade das leis pesquisadas possuem prevalncias do interesse pblico como um todo. Figuram
neste grupo o Reino Unido, a ndia, a frica do Sul, Uganda, o Azerbaijo e o Japo. Em alguns casos,
a prevalncia do interesse pblico limitada a certos tipos de interesses, como a violao da lei ou um
risco grave para a segurana pblica ou o meio ambiente. Nesta categoria esto: frica do Sul, Uganda
e, possivelmente, Tailndia. Esta abordagem tem a vantagem da clareza, ao passo que uma referncia
geral ao interesse pblico pode levar a difceis questes de interpretao. Ao mesmo tempo, na verdade
pelo mesmo motivo, tambm tem abrangncia estreita, excluindo um amplo leque de possveis interesses
pblicos. Vrias leis so dotadas de prevalncias do interesse pblico especfcas para certas excees.
Por exemplo, o Mxico e o Peru, preveem prevalncia em relao a violaes de direitos humanos e crimes
contra a humanidade; a Sucia reconhece prevalncia em relao proteo ao consumidor, sade e
segurana, enquanto a Jamaica reconhece prevalncia para os documentos ministeriais e para o meio
ambiente.
157
Todas as leis pesquisadas contemplam a liberao parcial de informaes (separabilidade) quando apenas
uma parte do documento confdencial. Faz bvio sentido: o fato de certas informaes, contidas em um
documento, serem confdenciais no pode, por si s, impedir a divulgao do restante do documento.
A maioria das leis permite a divulgao histrica, muitas vezes com a aplicao de diferentes perodos
de tempo, com base no tipo de exceo. A lei azerbaijana, por exemplo, prev a liberao de informaes
protegidas por motivos pblicos aps cinco anos; em Uganda, os documentos protegidos pela exceo
das deliberaes internas so liberados aps dez anos, e as excees referentes a defesa e relaes
internacionais extinguem-se aps 20 anos. A maioria das outras leis possui regras de divulgao histrica
mais longas como, por exemplo, entre 20 e 30 anos.
No se prope, nesta parte, a listagem especfca de excees; o detalhamento apresentado nos captulos
dos pases. Porm, algumas excees, embora comuns, so tambm problemticas. Por exemplo, a
maioria das leis possui uma exceo relativa aos processos decisrios ou deliberativos internos. Isto
algo legtimo, tendo em vista que o governo precisa ser capaz de conduzir suas atividades internas com
efcincia e ter tempo para refetir. Em termos especfcos, os seguintes danos podem precisar ser
prevenidos:
prejuzo efetiva formulao ou ao desenvolvimento da poltica pblica;
frustrao do sucesso de uma poltica pela sua divulgao prematura;
sabotagem do processo deliberativo em um rgo pblico pela inibio da livre e espontnea oferta
de aconselhamento ou intercmbio de opinies; e
diminuio da efetividade dos procedimentos de teste ou auditoria.
Concomitantemente, se essa exceo fosse formulada em termos excessivamente amplos, poderia
constituir-se em srio entrave ao princpio da mxima divulgao e provocar a reteno de vasto leque de
documentos internos. Em decorrncia disto, muitssimo importante que a exceo seja delimitada de
forma clara e estrita, que se restrinja proteo dos interesses especfcos discutidos acima e que fque
sujeita a uma prevalncia do interesse pblico.
Outra exceo problemtica a proteo de boas relaes com outros estados e com organizaes
intergovernamentais. Em princpio, isso legtimo. Ao mesmo tempo, pode ser um problema, sobretudo
quando utilizada por organizaes intergovernamentais, j que engloba boa parte das informaes que
elas possuem. O problema que se coloca que as duas partes podem, facilmente, alegar que precisam
negar acesso informao, porque a divulgao prejudicaria as relaes com a outra parte uma situao
evidentemente inaceitvel. Isto pode levar tambm a uma situao do menor denominador comum, em
que o pas menos aberto no mbito do crculo de compartilhamento de informaes dite os padres.
Tambm pode ser difcil para aqueles que estejam excludos da relao em questo, como juzes ou
comissrios de informao que devem exercer a superviso das alegaes de sigilo, a fm de avaliar se a
divulgao prejudicaria uma relao.
A segurana nacional outra exceo problemtica, que levou o Artigo 19 a produzir um conjunto de
princpios sobre o assunto, Os Princpios de Johanesburgo: Segurana Nacional, Liberdade de Expresso
e Acesso a Informao.
337
A histria testemunha de que os estados demonstraram grave tendncia
imposio de restries demasiadas s informaes sob a justifcativa da segurana nacional. Ademais,
assim como com as relaes intergovernamentais, difcil para atores externos avaliar a possvel amplitude
do efeito da divulgao sobre a segurana nacional. Isto leva a uma situao em que as alegaes de
segurana podem ser aceitas, apesar de serem completamente infundadas. Como Smolla assinalou:
A Histria prdiga em exemplos de esforos do governo para suprimir a expresso, sob o argumento
de que medidas emergenciais so necessrias para a sobrevivncia e que, em retrospecto, parecem
desesperadas, insinceras ou tolas.
338
337 Artigo 19 (Londres: 1996).
338 SMOLLA; RODNEY. Free Speech in an Open Society. New York: Knopf, 1992. p. 319.
158
Infelizmente, a reao de muitos estados ao problema do terrorismo foi o aumento do sigilo, e no o
fortalecimento da democracia por meio da abertura.
Recursos
de reconhecimento generalizado que as pessoas devem ter o direito de registrar reclamaes ou
recursos, quando julgam que suas solicitaes de informao no receberam o devido tratamento, em
particular, quando lhes negado o acesso a informaes buscadas. Diferentes leis oferecem diferentes
opes de reclamao. Uma queixa interna uma opo comum, assim como uma reclamao a um
rgo de superviso independente e/ou justia. Claro est que algum tipo de superviso independente
necessria, j que, do contrrio, as decises quanto divulgao ou no de informaes fcam merc,
em ltima anlise, da discricionariedade das autoridades pblicas.
Muitas leis preveem, especifcamente, uma apelao interna, em geral a uma autoridade mais elevada
dentro do mesmo rgo que recusou a solicitao. Entram neste rol: frica do Sul, Estados Unidos, Peru,
ndia e Jamaica. Em alguns casos, como o do Reino Unido, a formalizao da apelao pr-requisito
para protocolar um recurso em uma instncia superior.
A maioria das leis examinadas exceo da frica do Sul, Sucia, Uganda, Peru e Bulgria contempla
um rgo de superviso independente com uma funo na soluo de reclamaes relativas ao acesso
informao. Isto algo que se demonstrou imprescindvel para o efciente funcionamento do regime de
direito a informao. As apelaes aos tribunais so muitssimo demoradas e dispendiosas para todos,
salvo pequena minoria de postulantes e, ainda assim, essencial que exista uma instncia externa de
apelao. A importncia disto fca evidenciada, em parte, por iniciativas tomadas para criar rgo de
superviso em pases que no os possuam. Recentssimas emendas na legislao dos Estados Unidos,
fnalmente, estabeleceram um rgo de superviso com mandato para ajudar a resolver reclamaes, ao
passo que, na frica do Sul, a instalao de um rgo desta natureza uma exigncia bsica da sociedade civil.
Em sua maior parte, as leis instituem rgos especfcos para este fm, embora algumas, como a lei
quirguistanesa, atribuam a tarefa a um rgo existente (neste caso, a ouvidoria). Este esquema traz
uma srie de desvantagens, inclusive a improbabilidade de que os poderes do rgo sejam ajustados s
necessidades especfcas das apelaes relativas informao, e a improbabilidade de o rgo desenvolver
a especialidade necessria para o devido tratamento das apelaes. Ao mesmo tempo, esta pode ser uma
opo atraente para os pases menores ou que disponham de menos recursos. Em pases como Reino
Unido e Tailndia, a lei prev tanto um rgo de superviso independente como um tribunal especializado
com poderes para dar continuidade audincia de apelaes.
Isto posto, ao menos em sua funo relativa a reclamaes, os rgos de superviso tm de fazer a
mediao entre a populao e os funcionrios pblicos, sendo, assim, importante que sejam protegidos
contra ingerncias, sobretudo de natureza poltica. Diferentes leis adotam diferentes enfoques para
garantir a independncia dos rgos. Evidentemente, o processo de nomeaes fundamental para esta
garantia. No Japo, o primeiro-ministro nomeia os comissrios, mediante a aprovao das duas casas do
Parlamento. J no Mxico, as nomeaes so feitas pelo poder Executivo, porm fcam sujeitas ao veto
do Senado ou da comisso permanente. Na ndia, o presidente indica, mas sob deciso de um comit
composto pelo primeiro-ministro, lder da oposio e um ministro da equipe do governo. Um sistema
semelhante se aplica na Jamaica, porm sem o ministro da equipe. O envolvimento de mais setores
diferentes da sociedade no processo de nomeaes uma forma importante de aumentar a independncia
das indicaes.
Uma srie de outras disposies de diferentes leis amplia a independncia: pr-requisitos para a
nomeao como membro (como ter especializao e forte reputao); restries para se tornar membro
(por exemplo contra a indicao de indivduos com fortes ligaes polticas); proteo do mandato (por
exemplo pela defnio de motivos limitados para a exonerao); e mecanismos de fnanciamento, inclusive
159
pela vinculao dos salrios dos membros a escalas pr-existentes do funcionalismo pblico, como as
do servio judicirio.
Os motivos para a reclamao devem ser amplos, de tal modo que todas as falhas de aplicao da lei
possam ser remediadas. Motivos especfcos, em diferentes leis, incluem a incapacidade de protocolar
uma solicitao, a falta de resposta a uma solicitao dentro do prazo estipulado, a recusa de divulgao
de informaes, no todo ou em parte, a cobrana de taxas excessivas e o fornecimento de informaes
em formato diferente do solicitado. Uma base geral para outras falhas encontrada em muitas leis.
importante tambm que o rgo seja capaz de investigar violaes de suas prprias obrigaes, para
que tambm possam ser abordadas falhas gerais, acerca das quais improvvel que reclamaes sejam
registradas (como o desrespeito a regras de publicao proativa).
Na maioria dos casos, os rgos de superviso recebem os poderes necessrios para realizar investigaes
completas de reclamaes de acesso a informao, inclusive a convocao de testemunhas. O mais
importante, na maioria dos casos, que os rgos gozem de poderes para requerer informaes de
rgos pblicos, inclusive as informaes cujo acesso foi negado, que podero apreciar em segredo de
justia, se necessrio, para proteger sua confdencialidade at a tomada de uma deciso. Normalmente,
tambm so prescritos poderes de aplicao da lei, s vezes pelo protocolo das decises perante a justia.
Em pases como os Estados Unidos, Uganda, ndia e Jamaica, a lei determina, especifcamente, que o
nus no caso de uma reclamao recaia sobre o rgo pblico, para que justifque eventuais recusas de
fornecimento de informaes. Este preceito vai ao encontro da noo de um direito a informao, que
estabelece a presuno de que todas as informaes so sujeitas a divulgao, de modo que os desvios
desta presuno devem ser justifcados.
Aos rgos de superviso pode ser concedido o poder de impor um leque de medidas corretivas: exigir que
os rgos pblicos divulguem as informaes, talvez em determinada forma; reduzir a taxa ou mesmo
reembolsar o postulante; nomear chefes de informao; aperfeioar a oferta de capacitao de seus
funcionrios; publicar certas informaes em carter proativo; fazer modifcaes em seus sistemas de
gesto de registros etc. Em alguns casos, como o da ndia, o rgo de superviso chega at a ter poderes
de aplicao de multas.
A maioria, mas no todas, das leis de direito a informao contempla a apelao em ltima instncia
justia. Mesmo quando as apelaes so, especifcamente, impedidas pela lei (veja-se o caso da ndia), os
tribunais assumiram jurisdio ao amparo de regras do direito administrativo. Cumpre observar que, no
Mxico, somente os requerentes, e no os rgos pblicos, podem optar por uma apelao aos tribunais.
Isto impede que os rgos pblicos utilizem seus poderes que muitas vezes so considerveis para
retardar ou obstar a divulgao de informaes.
Sanes e protees
bem verdade que a maioria das leis prev algum tipo de sano para os indivduos que, intencionalmente,
obstruem o acesso a informaes (embora no seja o caso de alguns, como Tailndia e Quirguisto)
e algumas tambm contemplam a responsabilizao direta dos rgos pblicos. Em vrios pases,
constitui crime a obstruo deliberada do acesso, de modo que a condenao pode acarretar penalidades
criminais, muitas vezes incluindo a recluso. Nesta categoria esto as leis de Jamaica, Bulgria, frica
do Sul e do Peru. J em outros pases, como o Mxico, a lei prescreve a responsabilizao administrativa.
A lei indiana concede ao rgo de superviso o poder de impor multas pela obstruo e estabelece que
o mesmo rgo recomende ao disciplinar no caso de reincidncia. Nestes casos, o nus recai sobre o
funcionrio pblico, para que prove que no agiu com improbidade. Nos Estados Unidos, a lei determina
uma investigao pelo conselho especial, quando preciso determinar se o funcionrio agiu de forma
arbitrria e por capricho com respeito reteno de informaes.
Diversas formas de conduta so especifcadas em diferentes leis, como a destruio, danifcao,
adulterao, ocultao ou falsifcao de registros. Outras leis, simplesmente, fazem referncia genrica
a quaisquer formas de obstruo do acesso.
160
Muitas leis preveem a proteo de divulgaes de boa f nos termos da lei. Diversos pases de direito
consuetudinrio protegem os funcionrios contra quaisquer formas de responsabilizao por atos cometidos
no exerccio ou no suposto exerccio de um dever consoante a lei, entre os quais ndia, frica do Sul e Uganda.
Uma variao disso no Reino Unido a limitao da proteo a atos de difamao, ao passo que, na Jamaica,
a proteo estende-se lei de difamao, quebra de sigilo e regras de direitos autorais.
Numerosos pases, inclusive Japo e Quirguisto, no oferecem proteo para as divulgaes de boa f.
Alguns pases na verdade preveem a responsabilizao pela divulgao de informaes isentas. A lei sueca,
por exemplo, determina a responsabilizao consoante o cdigo penal e tambm impe algumas formas
de responsabilizao direta. No Mxico, os funcionrios so responsabilizados administrativamente por
divulgaes ilcitas, ao passo que na Jamaica os funcionrios permanecem responsveis legalmente por
divulgaes que transgridam a lei de direito a informao (fora das protees descritas acima), inclusive
a Lei de Sigilo Ofcial. Estas disposies, obviamente, inibem a divulgao de informaes e tendem a
perpetuar a cultura do sigilo.
Somente uma das leis pesquisadas, a de Uganda, oferece proteo especfca para os denunciantes.
Outras leis em uma srie de pases oferecem, sim, este tipo de proteo: Reino Unido, frica do Sul e
Estados Unidos. A proteo de denunciantes constitui importante vlvula de segurana que pode ajudar a
assegurar a divulgao de informaes essenciais de interesse pblico.
Medidas de promoo
O espectro de medidas de promoo previstas varia, consideravelmente, de uma lei para outra; algumas
leis contm poucas medidas (Sucia, Bulgria e Tailndia), ao passo que outras trazem medidas mais
amplas (Mxico, Reino Unido, frica do Sul e ndia).
Muitas leis preveem a nomeao de funcionrios exclusivos, os chefes de informao, para auxiliar na
execuo da lei. Estes servidores exercem uma srie de funes, do processamento de solicitaes de
informao, publicao proativa, assistncia aos postulantes e proposio de procedimentos internos at
a execuo da lei, promoo de capacitao, elaborao de relatrios etc.
Em Uganda e na frica do Sul, o diretor do respectivo rgo pblico assume esta funo, muito embora
diretores assistentes possam ser designados para o cumprimento das funes de rotina. A lei indiana fxa
a nomeao de funcionrios exclusivos que se fzer necessrio. Nos Estados Unidos, alm dos diretores
de FoIA, os rgos pblicos devem designar centros da FoIA para o atendimento ao solicitante, para
fornecer informaes acerca da situao das solicitaes, bem como agentes pblicos de articulao da
FoIA, que so funcionrios de superviso que lidam com as reclamaes internas. No Mxico, as divises
de comunicao externa desempenham a maioria das funes de chefe de informao, ao passo que
os comits de informao tm a obrigao de supervisionar a imposio de restries a informaes e de
defnir critrios de gesto de documentos, entre outras obrigaes.
Vrias leis tambm estabelecem a produo de um guia explicativo dos direitos de acesso a informao e
dos procedimentos de registro de solicitaes, ao passo que, em outros pases, a produo desses guias
prtica habitual. Os guias trazem as seguintes informaes: fnalidade da lei, direitos de solicitao
de informaes, dados de contato dos chefes de informao, procedimentos de pedido de informaes,
processamento das solicitaes, tipo de assistncia oferecida, taxas aplicveis e reparaes para os
descumprimentos da lei, inclusive as apelaes possveis.
Em alguns pases, um rgo centralizado produz o guia (na ndia e Mxico cumprem este papel, respec-
tivamente, o governo e o rgo de superviso), ao passo que em outros pases (como os Estados Unidos
e a frica do Sul) cada rgo pblico obrigado a produzir um guia prprio. Na frica do Sul, a comisso
de direitos humanos tem a obrigao adicional de produzir um guia nacional, em todos os onze idiomas
ofciais do pas.
161
Um bom nmero de pases fxa padres mnimos para a gesto de registros. Certos pases, como Mxico,
Azerbaijo e Reino Unido, delegam poderes a um rgo centralizado para a defnio de normas para
a gesto de registros, bem como um sistema para assegurar que os rgos pblicos respeitem essas
normas. No Mxico, o rgo centralizado o Instituto Federal de Acesso a Informao, o ministrio
responsvel no Azerbaijo e o Lord Chancellor (ministro da Justia) no Reino Unido. Trata-se de uma boa
abordagem capaz de assegurar normas fortes e uniformes em todo o funcionalismo pblico.
A maioria dos pases determina algum tipo de prestao de contas acerca da execuo da lei. Em numerosos
pases, esta tarefa delegada a um rgo centralizado, com todos os rgos pblicos obrigados a prestar
contas, periodicamente, a este rgo centralizado ou fornecer-lhe as informaes de que ele precisar.
Em pases como ndia, Azerbaijo, Tailndia, frica do Sul e Mxico, o rgo de superviso encarrega-se
desta incumbncia, ao passo que em outros pases (Japo e Peru) ela assumida pela equipe ministerial.
Em outros pases, ainda, cada rgo ou ministrio obrigado a apresentar um relatrio pblico prprio
(Uganda e Estados Unidos). Nos Estados Unidos, exige-se da Procuradoria-Geral que disponibilize cada
um desses relatrios em um website centralizado e tambm apresente seu prprio relatrio centralizado
ao Congresso.
Os requisitos dos relatrios variam, mas a apresentao de certas informaes comumente obrigatria,
como as seguintes: nmero de solicitaes recebidas, concedidas e negadas; disposies da lei evocadas
para a recusa de solicitaes, e frequncia; apelaes, internas e perante o rgo de superviso, e seu
resultado; o tempo de processamento das solicitaes; taxas cobradas; providncias tomadas para a
execuo da lei; e recomendaes de reforma.
Em numerosos pases, o rgo de superviso possui a responsabilidade geral de promover a execuo
da lei, que pode incluir o seguinte: monitoramento da execuo, oferta de capacitao, interpretao da
lei, elaborao de formulrios e outros instrumentos de execuo, aconselhamento aos postulantes e/ou
rgos pblicos e recomendaes de reforma. Nessa categoria esto Tailndia, Mxico, Reino Unido,
frica do Sul e Azerbaijo. Em vrios pases (como Jamaica, Estados Unidos e Japo), a lei prescreve,
especifcamente, algum tipo de exame peridico do funcionamento da lei. No Quirguisto, a lei tambm
prev reviso de todas as leis que restrinjam a divulgao de informaes com vistas a alinh-las
legislao de direito a informao.
162
Concluso
Em sua melhor manifestao, o direito a informao capaz de proporcionar importantes benefcios
sociais. Ele pode oferecer valioso embasamento para a democracia, alimentando a capacidade das
pessoas de participar de forma efetiva e cobrar dos governos. Exemplos do uso do direito a informao
para expor a corrupo so abundantes e poderosos, indo desde casos de base associados garantia
dos meios de subsistncia at grandes escndalos de corrupo que derrubaram governos. O direito
a informao tambm j foi usado de forma menos espetacular, porm no menos importante, para
assegurar um efciente fuxo de informaes entre o governo e o setor privado.
Estes benefcios utilitaristas do direito a informao so reconhecidos desde de, pelo menos, 1776, quando
o conceito encontrou reconhecimento legislativo pela primeira vez na Sucia. De origem bem mais recente,
contudo, o reconhecimento do direito informao como um direito humano fundamental, um aspecto
do direito de liberdade de expresso que, ao amparo do direito internacional, garante no apenas o direito
de transmitir, mas tambm de buscar e receber informaes e ideias.
H quinze anos, quase ningum afrmava que o acesso informao mantida por rgos pblicos era um
direito humano fundamental. Quando a primeira edio deste livro foi publicada, em 2003, a ideia j estava
mais consolidada, porm ainda era, em grande medida, privilgio dos ativistas do direito a informao, com
o apoio de alguns acadmicos e outros. Com a segunda edio ao prelo, a ideia amadureceu muito, a ponto
de ser citada, constantemente, no apenas por ativistas, mas tambm por rgos intergovernamentais,
especialistas em desenvolvimento e at autoridades do governo. Ao longo dos anos, o autor dedicou
energia considervel promoo da ideia do direito informao como um direito humano, inclusive ao
longo da primeira e agora da segunda edio deste livro, de modo que seu crescente reconhecimento
como tal um motivo de certa satisfao.
A primeira edio deste livro reuniu, pela primeira vez, todos os padres internacionais essenciais que
sustentam a noo do acesso informao como um direito humano, juntamente com acontecimentos
nacionais de apoio e elencou os argumentos em favor de tal reconhecimento. A segunda edio atualiza
as evidncias e amplia os argumentos, que so, agora, apresentados como altamente persuasivos.
importante reconhecer o devido estatuto do direito a informao, porm, assim como ocorre com outros
direitos humanos complexos, o diabo mora nos detalhes. Este livro procura explanar, em certo nvel de
pormenorizao, princpios especfcos derivados de padres internacionais do direito a informao, a
saber: forte presuno em favor do acesso; bons meios de procedimentos para o exerccio do direito,
inclusive por meio de obrigaes de publicao proativa; regime de excees claro e estrito; e o direito de
apelar contra violaes das regras perante rgos de superviso independentes.
Alm desses princpios (ainda um tanto gerais), a j considervel prtica de diferentes estados na efetivao
do direito a informao na lei serve de importante acervo de conhecimento tanto para quem promove a
adoo de uma lei pela primeira vez, como para quem examina a legislao e prtica existentes com
vistas a sua reforma. Este livro oferece uma riqueza de informaes comparativas acerca da prtica de
14 Estados de diferentes regies do mundo, todos tendo adotado abordagens relativamente progressistas
para efetivar o direito a informao.
J foi observado em inmeras ocasies que a adoo de uma lei de direito informao progressista
apenas o primeiro passo e, de certa forma o mais fcil, da concretizao do direito a informao na
prtica. O autor est plenamente de acordo com esta viso, que tambm , claramente, verifcada na
prtica. A implementao irrestrita requer vontade poltica, uma sociedade civil ativa e, no mnimo, alguns
outros elementos-chave, como o respeito ao estado de direito. Embora uma boa lei no baste para a
oferta do direito a informao, ela , ao mesmo tempo, pr-condio. Esta a plataforma sobre a qual
se apoiam os outros elementos necessrios. Espera-se que este livro auxilie aqueles que promovem o
direito a informao no sentido de construir uma forte plataforma legal, para dar sustentao a este
direito humano essencial.
Tcby HendeI e, ~ :~is oe 1O
~:os, o Di:elo: oo P:oq:~:~ Ju:oico o~ /:liqo
1', C~:j~:~ 0oL~ je~ LiLe:o~oe oe Ex
j:ess~o, u:~ exjoe:le 00 i:le::~cio:~ oe
oi:eilos u:~:os, seoi~o~ e: Lo:o:es /o
o:qo oesle je:ooo, ee l:~L~ou i:le:siv~
:e:le co: quesloes :e~cio:~o~s ~ iLe:o~oe
oe exj:ess~o e ~o oi:eilo ~ i:o::~~o :~ /si~,
/:ic~, Eu:oj~, 0:ie:le Meoio e /:e:ic~ L~li
:~, coo:oe:~:oo se:i:~:ios oe c~j~cil~~o,
~:~is~:oo c:ilic~:e:le eis, ~j:ese:l~:oo
c~sos esjeccos je:~:le ~q:ci~s :~cio:~is
e i:le::~cio:~is, ~ssesso:~:oo 00s e qove:
:os e l~:Le: l:~L~~:oo co: ~ulo:io~oes
juLic~s j~:~ ~ e~Lo:~~o oe j:o|elos oe ei
oe oi:eilo ~ i:o::~~o /oicio:~:e:le ~o seu
l:~L~o co: ~ /:liqo 1', ee le: oe:l~oo su~
exje:i:ci~ :ess~s le:~lic~s ~ u: co:|u:lo
~:jo oe ~lo:es, l~is co:o o D~:co Mu:oi~,
oive:s~s ~q:ci~s o~s ~oes U:io~s e oul:~s
o:q~:i.~oes i:le:qove::~:e:l~is e :u:e:o
s~s 00s /:les oe se so:~: ~o li:e o~ /:
liqo 1', ToLy Me:oe l:~L~ou co: oi:eilos
u:~:os e oese:vovi:e:lo i:le::~cio:~,
i:cusive co:o co:sulo: s:io: oe oi:eilos
u:~:os j~:~ ~ 0x~: C~:~o~ e co:o ~:~
isl~ oe oi:eilos u:~:os j~:~ ~ /q:ci~
C~:~oe:se oe Dese:vovi:e:lo CD/l
ToLy Me:oe e :esjo:s~ve jo: ~:jo co:
|u:lo oe juLic~oes, le:oo co:l:iLuoo j~:~
:u:e:osos iv:os ~:~oos je~ /:liqo 1',
oe:l:e oul:~s o:q~:i.~oes Ee e o ~ulo: o~s
sequi:les, e:l:e oul:~s, juLic~oes o~ /:liqo
1'. Te PuLics Riql lo :ow. P:i:cijes o:
F:eeoo: o :o::~lio: Leqis~lio: e / Mooe
F:eeoo: o :o::~lio: L~w Esle e o sequ:oo
iv:o oe Me:oe juLic~oo je~ UESC0, o
j:i:ei:o oi PuLic Se:vice D:o~oc~sli:q. /
Co:j~:~live Leq~ Su:vey Seus l:~L~os
juLic~oos coL:e: u:~ v~:ieo~oe oe le:~s
:e~cio:~oos ~ iLe:o~oe oe exj:ess~o, i:
cui:oo. :~oiooius~o, oi:eilos :e~cio:~oos
~s co:u:ic~oes, oi~:~~o, o oi:eilo ~ i:o:
:~~o, oi:eilos o~s c:i~:~s, :~oiooius~o
juLic~ e :olci~s ~s~s Ee e L~c~:e e:
M~le:~lic~, co: ouvo: e oisli:~o, je~
U:ive:sio~oe Mc0i, ~e: oe jossui: oijo:~
e: Di:eilo je~ U:ive:sio~oe D~ousie
A impcrtncia dc direitc a infcrmac
cu dc direitc a ccnbecer ccnstitui-se em
um refrc cada vez mais ccnstante ncs
discurscs daqueIes que trabaIbam ccm
desenvcIvimentc, da scciedade civiI, de
acadmiccs, da mdia e dcs gcverncs.
0 que esse direitc? EIe reaImente
um direitc? E ccmc cs gcverncs tm
prccuradc tcrn-Ic efetivc? Essas
sc aIgumas das questes que esse
Iivrc prccura respcnder, cfertandc
cIbar e discussc acessveI acerca
dcs eIementcs jurdiccs e prticcs
reIacicnadcs Iiberdade de infcrmac,
scmadcs a uma anIise daquiIc que
est funcicnandc e pcr qu.
0 Iivre uxc de infcrmaes e ideias
ccupa justamente c cerne da ncc de
demccracia e cruciaI para c efetivc
respeitc acs direitcs bumancs.
fundamentaI, para a garantia dc
Iivre uxc das infcrmaes e das ideias,
c princpic de que cs rgcs pbIiccs
detenbam infcrmaes nc para eIes
prprics, mas em ncme dc pcvc."
Do prefcio de lbdul Woheed Khon,
Direlor-0erol lssislenle do
Selor de 0omunicoo e
nformoo do UNFS00