CONFLITO E COOPERAO NAS RELAES INTERNACIONAIS: AS ORGANIZAES...

161

Conflito e cooperao nas relaes internacionais: as organizaes internacionais no sculo XXI

EIITI SATO* A recente interveno anglo-americana no Iraque reacendeu o debate sobre a eficcia do direito internacional e das organizaes internacionais. Dessa feita, muito mais do que em outras ocasies em que a fora foi empregada para resolver uma discrdia internacional, as reaes contrrias ao militar ficaram fortemente concentradas na alegao de que o ataque havia sido desfechado margem de normas e princpios do direito internacional e que teria atingido gravemente a Organizao das Naes Unidas (ONU) e tudo aquilo que a entidade representa para a ordem internacional na modernidade. Tecnicamente, contudo, foi apenas mais um evento internacional que exps as caractersticas e limitaes das organizaes internacionais. O Estado moderno tem na soberania um de seus princpios fundantes e o estabelecimento de uma ordem capaz de acomodar esse princpio com as noes de justia e de eqidade tem sido um desafio para estadistas e pensadores nos ltimos quatro sculos. dentro dessa tica de mais longo prazo que se afigura mais apropriado avaliar algumas perspectivas que se apresentam para as organizaes internacionais nesse novo sculo. Um sculo que se inicia sob o impacto da ameaa de ataques terroristas em larga escala e da possibilidade real da maior potncia do planeta escolher o unilateralismo como padro predominante para sua poltica externa.

A soberania e as limitaes das organizaes internacionais

A existncia de um Conselho de Segurana e o direito de veto reservado s grandes potncias, reconhecendo explicitamente, portanto, uma hierarquia entre Estados no cenrio internacional, foram condies que asseguraram a prpria existncia da ONU. Sem o instituto do veto, certamente teria sido muito mais difcil construir um consenso entre os Estados Unidos, a Unio Sovitica e a GrBretanha ao final da Segunda Guerra Mundial com vistas criao da nova Organizao. Esse dispositivo, no entanto, significa apenas a parte mais visvel
Rev. Bras. Polt. Int. 46 (2): 161-176 [2003] * Professor do Instituto de Relaes Internacionais da Universidade de Braslia.

162

EIITI SATO

dos mecanismos contidos nessa entidade que limitam sua ao e que reconhecem uma condio distinta para as grandes potncias. Na verdade, ao longo da existncia da ONU h uma enorme lista de casos de conflitos internacionais que foram decididos ou conduzidos fora de seu mbito. Durante a guerra fria, o mecanismo do veto fez com que, sistematicamente, as questes mais crticas envolvendo a segurana internacional fossem tratadas e conduzidas margem da entidade. Entre 1946 e 1990 o direito de veto foi usado 279 vezes pelos cinco membros permanentes do Conselho de Segurana.1 O emprego de mais de 6 vetos por ano pelas grandes potncias virtualmente significou o afastamento da possibilidade de um papel mais decisivo das Naes Unidas em questes internacionais que fossem efetivamente crticas. Se forem considerados os vetos no declarados, isto , os casos em que uma potncia, tendo conscincia de que sua proposta de resoluo seria objeto de veto por um dos cinco membros permanentes, tenha decidido no submeter a questo ao Conselho de Segurana, esse nmero seria ainda maior. Isso, no entanto, no significa que a ONU tenha fracassado e que no tenha tido um papel importante nas relaes internacionais; significa apenas que seu alcance sempre foi limitado e que, tal como agora, h circunstncias em que a diplomacia e as instituies no conseguem atingir plenamente seus objetivos e que as questes que afetam a soberania das naes continuam muito difceis de serem manejadas. Na verdade, freqentemente se observa uma confuso quanto natureza da Organizao das Naes Unidas e suas finalidades. certo que a promoo da paz constitui o objetivo bsico da organizao, todavia a entidade no se constitui num tribunal arbitral internacional mas sim numa instncia diplomtica multilateral. Nesse sentido, o uso do veto, inclusive na forma no declarada, no significa o fracasso da organizao, significa isso sim que no existe consenso a respeito da questo em discusso. Significa que os mecanismos diplomticos, inclusive aqueles oferecidos pela ONU, no so suficientes para a obteno do consenso que tanto poderia significar dar apoio a uma interveno militar ou encontrar alguma forma de soluo pacfica. Historicamente, essa uma questo jamais resolvida nas relaes internacionais. No h uma frmula para estabelecer os limites da noo de soberania em confronto com normas, princpios e instituies internacionais. A razo central reside no fato de que no h um padro universal para os conceitos de justia, de direitos e de obrigaes entre sociedades e povos. Apesar de toda a retrica da globalizao, continuam evidentes os sinais de que permanecem vivas as diferenas culturais e religiosas entre povos. Essas diferenas revelam mais uma entre as muitas facetas do paradoxo da prpria existncia humana: ao mesmo tempo que so essenciais para a preservao da multiplicidade e riqueza do fenmeno humano, tambm sustentam diferentes padres de comportamento econmico, social e poltico, dificultando a compreenso mtua e a convivncia.

CONFLITO E COOPERAO NAS RELAES INTERNACIONAIS: AS ORGANIZAES...

163

Os direitos individuais e os direitos da mulher, apenas para exemplificar, hoje se refletem tanto em normas jurdicas quanto em cdigos de comportamento que no admitem a discriminao ou o cerceamento de direitos fundamentais como o de ir e vir, de ocupar cargos pblicos ou de manifestar opinies. Esse padro, contudo, no se verifica em todas as sociedades consideradas civilizadas. H sociedades em que esses direitos no so reconhecidos sob a alegao de que h razes religiosas ou culturais que fazem com que a existncia individual das pessoas somente tenha sentido como parte de um grupo, um cl ou uma tribo. Obviamente, no cabe aqui discutir essas diferenas, mas apenas observar que essa multiplicidade, caracterstica do fenmeno humano, se reflete nas percepes sobre questes fundamentais como ordem, justia e direitos que orientam os sentimentos morais e a ao poltica das sociedades e dos indivduos. Robert Jervis, em seu livro escrito nos fins da dcada de 1960, argumentava que a imagem que os principais atores formam uns dos outros, assim como das circunstncias, tem um papel decisivo nos eventos internacionais.2 No entender de Jervis, h aspectos sistmicos, como a configurao da distribuio do poder ou o nvel de institucionalizao, que, efetivamente, influenciam os fenmenos internacionais; mas, alm desses aspectos geralmente apontados pelos analistas, argumenta que o desencadeamento de crises bem como o seu manejo dependem tambm de crenas e percepes dos atores sobre objetivos, valores e riscos. Ideologias especialmente aquelas calcadas sobre crenas religiosas , interesses econmicos ou disposio para correr riscos no influenciam de maneira uniforme as sociedades e as lideranas. Ao contrrio, essas percepes vo constituir a base sobre a qual sero construdas as imagens que cada ator ir fazer acerca do ambiente internacional e dos demais atores com os quais eventualmente tem de interagir. Dessa forma, h um processo inevitvel de formao de imagens dspares acerca dos fenmenos internacionais, o que deve, como conseqncia, produzir reaes tambm diferentes. Cada ator tende a avaliar de forma diferente o significado de uma disputa comercial ou territorial, de um pacto de cooperao ou de um conflito armado real ou potencial. Nesse quadro, inevitvel o ambiente potencialmente conflitivo do meio internacional, uma vez que a noo de exerccio da soberania, invariavelmente, associada idia de que um Estado, para ser considerado efetivamente soberano, deve ter suas percepes transformadas em ao poltica. Do ponto de vista da construo da ordem internacional, portanto, uma grande dificuldade reside na relutncia dos Estados em ceder parte de sua soberania em favor de instncias internacionais porque, inevitavelmente, essa atitude significa abrir mo, total ou parcialmente, da prerrogativa de transformar em ao poltica suas vises e percepes acerca do mundo e das coisas. Essa relutncia pode ser maior em se tratando das grandes potncias porque, ao admitirem uma instncia internacional, podem estar abrindo mo da possibilidade de usar diretamente o poder de que dispem para promover seus interesses. No entanto, isso no quer

164

EIITI SATO

dizer que os Estados mais fracos tambm no vejam com desconfiana o surgimento de entidades internacionais poderosas. Seu receio que essas entidades, em determinadas circunstncias, venham a ser utilizadas como instrumentos de interveno das grandes potncias at mesmo em seus assuntos internos. Na histria recente, a interveno no Iraque foi apenas mais um entre muitos outros casos manifestos de relutncia das grandes potncias em outorgar maior poder para organizaes internacionais, abrindo mo do uso do poderio de que dispem para encaminhar, por via de uma instncia internacional, uma soluo para uma disputa envolvendo naes mais fracas. Na verdade, mais de trinta conflitos armados foram registrados ao longo das primeiras quatro dcadas de existncia da ONU e casos como o da Coria, em 1950, e da Guerra do Golfo, em 1990, em que intervenes armadas contaram com a anuncia formal do sistema Naes Unidas, constituram-se em notveis excees.3 Na grande maioria dos conflitos, a participao da ONU, reconhecidamente importante, concentrou-se em esforos diplomticos de mediao antes ou durante o conflito e em aes no sentido de assegurar condies de paz depois do cessar fogo, incluindo-se a os trabalhos de reconstruo e assistncia humanitria. Por outro lado, uma vez que intervenes armadas tendem a ocorrer somente quando h ameaas reais ou presumidas segurana das grandes potncias, no plano das relaes econmicas onde se observa mais claramente a desconfiana das naes mais fracas em relao a organismos internacionais mais fortes. Instituies como o Fundo Monetrio Internacional ou a Organizao Mundial do Comrcio so freqentemente apontadas como potencialmente ameaadoras s polticas nacionais e aos interesses dos pases economicamente mais frgeis.

A difcil trajetria das organizaes internacionais

Diante desse quadro, uma avaliao das organizaes internacionais frente s perspectivas que se apresentam no contexto internacional neste incio do sculo XXI deve ter por base o entendimento do significado fundamental dessas organizaes e, para isso, deve-se incluir tambm uma breve reflexo sobre a experincia histrica vivida por essas entidades. As organizaes internacionais so a expresso mais visvel dos esforos de cooperao internacional de forma articulada e permanente. Desde o surgimento do Estado Nacional como categoria poltica central nas relaes entre povos e unidades polticas, a histria registra a ocorrncia de iniciativas de estadistas e formulaes de pensadores voltadas para a estruturao de instituies que hoje chamamos de organizaes internacionais. Mas, a histria registra, igualmente, as enormes dificuldades de se por em prtica essas iniciativas.

CONFLITO E COOPERAO NAS RELAES INTERNACIONAIS: AS ORGANIZAES...

165

Henrique IV e seu Ministro, o Duque de Sully, no incio do sculo XVII portanto dentro de um ambiente poltico j formado por Estados Nacionais elaboraram a primeira proposta de formao de uma instncia internacional centrada na idia de um sistema de arbitragem permanente onde os soberanos deveriam resolver suas pendncias sem o recurso da guerra. Cerca de um sculo depois, em 1712, Abb de Saint-Pierre, retoma as idias de Henrique IV numa proposta mais elaborada de um Projeto de paz perptua.4 A grande preocupao dessas duas propostas era a de demonstrar, de um lado, as vantagens que as principais potncias teriam em aderir ao projeto e, de outro, porque cada uma delas teria seus interesses fundamentais e sua autonomia respeitados. Rousseau, no entanto, ao ler a proposta de Abb de Saint-Pierre argumentava que a proposta era realmente admirvel em suas intenes e concordava tambm que seria vantajosa para todos os reinos, no entanto, observava com ceticismo o comportamento dos governantes e conclua que embora admiremos um projeto to belo, devemos consolar-nos do seu fracasso uma vez que s poderia ser implantado (justamente) com os meios violentos que a humanidade precisa abandonar. possvel que se a proposta de Henrique IV ou de Abb de SaintPierre no presumissem a constituio de uma instncia que se constitusse num tribunal arbitral entre as naes, mas to somente numa entidade poltica onde os Estados procurassem discutir e negociar suas demandas, sua aceitao seria menos problemtica. Com efeito, cem anos depois, ao final das guerras napolenicas, as grandes potncias, lideradas por Metternich e Castlereagh, constituram o Concerto Europeu. Esse arranjo no apresentava, nem de longe, o grau de institucionalizao contido na proposta de Abb de Saint-Pierre e nem tinha a pretenso de se constituir num tribunal arbitral internacional. Os reinos, especialmente os mais poderosos, manteriam sua soberania de forma plena, aceitando apenas a idia de que suas demandas poderiam ser discutidas em encontros de governantes e de plenipotencirios e que a busca do consenso passaria a figurar entre os objetivos da diplomacia. O Concerto Europeu, portanto, apresentava um nvel muito baixo de institucionalizao e, formalmente, seus participantes praticamente no tinham qualquer obrigao, dever ou mesmo custo derivado de sua participao no arranjo, a no ser o de discutir suas demandas com as demais potncias. No Continente Americano, as mesmas dificuldades de conciliar a natureza das organizaes internacionais com as aspiraes de soberania tambm se fizeram presentes numa das iniciativas mais notveis do processo de independncia da regio. A idia de Bolvar para constituio de uma Confederao de Estados Americanos no foi alm do Congresso de 1826, que contou com a presena de apenas alguns representantes de pases americanos. Entre as vrias razes que podem ser apontadas para esse fato, alm da baixa densidade na interao entre os novos Estados que acabavam de se formar na regio e que tinham muito pouco

166

EIITI SATO

interesse nas relaes com os vizinhos, pode-se destacar a ausncia dos Estados Unidos, que no foram convidados, em grande parte pela preocupao de Bolvar em no despertar a oposio da Gr-Bretanha. Essa ausncia teria, por outro lado, contribudo para a ausncia de outras naes que temiam que um arranjo daquela natureza, que virtualmente exclua os Estados Unidos, pudesse despertar a desconfiana da jovem potncia regional em relao formao de uma liga anti-americana.5 Um sculo mais tarde a Liga das Naes iria se constituir na primeira organizao internacional de forma plena e no sentido atual. A histria de sua curta e turbulenta trajetria, no entanto, conhecida. J. M. Keynes, em seu livro As conseqncias econmicas da paz,6 ainda sob o impacto da decepo sofrida na Conferncia de Versailles, relata de forma eloqente como a atitude de Lloyd George e Clemenceau, notadamente egosta em termos do que entendiam serem os interesses dos Estados que representavam, comprometeram o destino da Liga das Naes desde seu nascimento. Lloyd George e Clemenceau no eram viles ou estadistas irresponsveis, mas apenas refletiam a percepo corrente entre polticos e at mesmo entre estudiosos que acreditavam (muitos continuam acreditando at hoje) que estavam somente cumprindo seu papel de defender aquilo que julgavam ser o interesse de seus pases e que, como bons defensores, deveriam valer-se de seus talentos individuais e dos recursos de poder de que dispunham de forma que decises e arranjos que emergissem daquele encontro contemplassem esses interesses, se possvel, em sua plenitude. A Liga era entendida muito mais como um instrumento de afirmao de soberania dos Estados do que como uma instncia internacional com capacidade de encaminhar solues para as eventuais disputas internacionais. At mesmo o Brasil foi protagonista de um evento marcante que, na histria da Liga, revela as contnuas dificuldades originadas do desejo de afirmao das soberanias, que se choca com freqncia com os requisitos de uma autoridade tipicamente supra-nacional. Com efeito, as negociaes de Locarno, de 1925, que levaram a Alemanha a integrar a Liga em 1926, com direito a um assento permanente no Conselho da entidade, foram vistas nas capitais europias como um enorme passo em direo construo de uma paz estvel. Na avaliao das principais lideranas europias, os acordos de Locarno teriam sido o verdadeiro eplogo para as questes mal resolvidas na Conferncia de Paz de Versailles. No entanto, o Governo Brasileiro, sentindo-se virtualmente trado no seu intuito de tornar-se membro permanente do Conselho da organizao, decide, num gesto grandiloqente, retirar-se da entidade.7 Na essncia, do ponto de vista da construo da ordem internacional, o que o Governo Brasileiro havia manifestado no episdio era apenas mais um testemunho vivo dos limites bastante estreitos da parcela de soberania que as naes esto dispostas a ceder em favor de instncias internacionais.

CONFLITO E COOPERAO NAS RELAES INTERNACIONAIS: AS ORGANIZAES...

167

A eficcia das organizaes internacionais

Essas consideraes, contudo, no querem dizer que as organizaes internacionais no tenham sua eficcia e que sejam instncias diplomticas de pouca importncia, que ocultam sob um manto de amenidades e convenincias apenas uma fria e incansvel luta pelo poder. Essas consideraes pareceram necessrias para lembrar que os esforos de construo de uma ordem internacional pacfica e articulada uma tarefa difcil e trabalhosa porque precisa conciliar percepes e anseios polticos contraditrios. O estabelecimento de normas internacionais no traz em si a garantia de que essas normas sero efetivamente cumpridas e que uma vez produzidas, automaticamente, faro surgir padres de comportamento. Mesmo no plano domstico, onde existe uma autoridade formalmente constituda e amplamente estruturada, o fato de produzir leis no significa que direitos humanos sejam plenamente respeitados, padres ambientais sejam observados ou que crimes deixem de ser cometidos ou que sejam devidamente punidos: o poder judicirio pode ser lento e ineficaz e a polcia pode ser corrupta ou insuficiente para fazer com que as leis, novas ou antigas, sejam cumpridas. A esse respeito, no caso do Brasil, diariamente h incontveis exemplos. No plano internacional, onde as normas so compostas basicamente de tratados, onde no h uma autoridade supranacional independente dos Estados (que possuem o atributo da soberania) e onde a principal forma de sano a condenao moral, a existncia e a eficcia de arranjos e instituies continuam fortemente dependentes das percepes e da vontade de agir dos governantes dos Estados. Apesar de tudo, possvel apontar vrios fatos e desenvolvimentos que indicam que as organizaes internacionais tm sido muito eficazes e hoje fazem parte integrante da vida das sociedades. Na verdade, embora na maioria das vezes de forma pouco visvel, so elementos essenciais da modernidade. Atualmente, inimaginvel um mundo sem o enorme fluxo de bens, recursos financeiros, informaes, pessoas e de uma srie de outros elementos mais difusos e menos quantificveis que transitam continuamente entre as fronteiras que delimitam os Estados. Na base desse fenmeno, est uma ampla e complexa malha de organizaes internacionais, que, de maneira integrada, possibilita esse fluxo relativamente ordeiro e continuamente crescente. Um aspecto central, geralmente pouco lembrado, a ser assinalado, o fato de que, embora as organizaes internacionais geralmente sejam voltadas para uma determinada rea das relaes internacionais, elas exercem influncia significativa sobre todas as demais. Assim, as relaes comerciais no se ligam apenas com as relaes financeiras e monetrias, mas tm conexes estreitas com reas tcnicas, culturais e mesmo de segurana internacional, e a histria exibe vrios exemplos em que essa interligao foi particularmente importante.

168

EIITI SATO

Com efeito, as principais iniciativas que resultaram na construo da ordem econmica que se seguiu Segunda Guerra Mundial tiveram por base essa associao de objetivos. O Plano Marshall, em larga medida, foi uma soluo keynesiana para os problemas da estagnao econmica que atingia a Europa e que ameaava se estender para os Estados Unidos. Keynes, em Bretton Woods, havia insistido em vo na necessidade de os Estados Unidos proverem a economia internacional (isto , a Europa) de dlares. Em 1947, os Estados Unidos, sob nova liderana e movidos pela estratgia de construo de um sistema de segurana internacional baseado no containment (conteno do avano sovitico), produziram o Plano Marshall, que transferiu para a Europa aproximadamente a mesma quantia que Keynes havia apontado, com argumentos econmicos, como necessria para resolver o problema da falta de liquidez da economia internacional. A formao dos arranjos que fizeram parte do processo de integrao europia e muitas outras iniciativas que deram os contornos do mundo do ps-guerra obedeceram uma lgica semelhante. Ou seja, os argumentos originados das formulaes estratgicas sobre segurana internacional conseguiram ser eficazes onde os argumentos de Keynes, fundados na teoria econmica, por mais sensatos e coerentes que tenham sido, haviam fracassado. O caso do comrcio muito ilustrativo dessa evoluo das organizaes internacionais e tambm de como sua importncia transcende os limites estritos das trocas comerciais e, de modo geral, das transaes econmicas. Pensadores como Montesquieu e Kant dedicaram ateno ao que ficou conhecido como a tese do suave comrcio. Montesquieu, no Esprito das Leis afirma: O efeito natural do comrcio trazer a paz. Duas naes que comerciam juntas tornam-se reciprocamente dependentes; se uma tem interesse em comprar, a outra em vender; e todas as unies esto baseadas nas mtuas necessidades.8 O acesso a matriasprimas essenciais, em vrias circunstncias, revelou essa face pacificadora do comrcio e, com certeza, essa tese hoje poderia ser estendida a muitas outras reas: turismo, cincia e tecnologia, cultura, etc. Obviamente, no sentido inverso, dificuldades e ameaas ao acesso a fontes de matrias-primas essenciais tambm podem se constituir em fatores de instabilidade e at mesmo em ameaas segurana internacional. Nas cinco dcadas que se seguiram ao final da Segunda Guerra Mundial, os inmeros arranjos globais, regionais e setoriais desempenharam um papel essencial no processo de evoluo do comrcio at os nveis atuais. No plano mais geral notvel como a criao do Gatt, com todas as suas limitaes, ajudou a estabelecer as bases da recuperao dos fluxos comerciais nas duas primeiras dcadas do ps-guerra. A partir dos anos 1980, contudo, o mundo passou a enfrentar dificuldades para continuar incrementando o comrcio internacional e, afinal, percebeu-se que essas dificuldades decorriam, em grande medida, do baixo

CONFLITO E COOPERAO NAS RELAES INTERNACIONAIS: AS ORGANIZAES...

169

nvel de institucionalizao do Gatt. Os impasses que apareceram de forma marcante na Rodada Uruguai de negociaes comerciais, iniciada em 1986, evidenciavam as dificuldades de obteno de consenso entre naes e blocos econmicos que disputavam espao nos mercados internacionais. A emergncia da Europa, do Japo e de outras economias em setores especficos havia minado a capacidade dos Estados Unidos de arbitrar disputas comerciais enquanto as regras difusas do Gatt se revelavam incapazes de atuar com eficcia dentro do novo cenrio dentro do qual o comrcio internacional passava a se mover. A soluo encontrada para esses impasses foi a transformao do Gatt em OMC (Organizao Mundial do Comrcio), uma entidade com perfil institucional muito mais definido e com capacidade de, efetivamente, intervir na autonomia das aes dos Estados no que tange s polticas comerciais. Apesar de eventuais manifestaes de insatisfao, no h dvida de que o sistema de soluo de controvrsias da OMC, com suas peculiaridades e imperfeies, funciona como um verdadeiro tribunal arbitral internacional permanente para as questes do comrcio e que essa transformao de um Gatt, feito de regras difusas, para uma OMC, com capacidade para orientar e resolver disputas comerciais, fruto de um significativo consenso internacional. Obviamente, as questes de comrcio apresentam um perfil muito menos crtico do que aquelas que dizem respeito diretamente segurana e ao poder das naes. Entretanto, importante notar que as crises internacionais podem ter origem variada e geralmente so o resultado de desentendimentos sobre diversas questes que se combinam agravando-se mutuamente. Alm disso, a questo do acesso a fontes de matrias-primas e aos meios de construir e acumular riqueza sempre tiveram papel fundamental na definio de polticas internas e externas. Dessa forma, somente o que ocorreu no mundo do comrcio j seria suficiente para justificar o argumento de que h muito mais sucesso do que fracasso a ser registrado na histria das organizaes internacionais e possvel identificar trajetrias semelhantes nas finanas, nas relaes monetrias, na cincia e tecnologia e em muitos outros campos da cooperao internacional, que, de muitas maneiras, tm construdo pontes de relacionamento e de entendimento entre povos e naes. Muito provavelmente esses desenvolvimentos j foram muito alm do que Montesquieu, Kant e outros pensadores da tradio do suave comrcio um dia imaginaram.

As organizaes internacionais no sculo XXI em perspectiva

O esforo de elaborar uma viso sobre o futuro sempre condicionado, de um lado, pela experincia histrica e, de outro, pela impossibilidade de prever desenvolvimentos inesperados. Apesar de tudo, pode-se estabelecer alguns

170

EIITI SATO

possveis desdobramentos a partir das atuais circunstncias e algumas dificuldades a serem enfrentadas nos prximos anos pelas organizaes internacionais. De uma forma geral, como j foi destacado anteriormente, as relaes internacionais tornaram-se uma dimenso inerente vida civilizada na modernidade e essa dimenso depende de muitas formas do bom funcionamento de uma ampla rede de organizaes internacionais, sendo praticamente impossvel pensar numa alternativa a essa possibilidade que no esteja associada a uma drstica deteriorao das condies de vida na atualidade. Isto , qualquer recuo nessa tendncia parece inevitavelmente associado a elevao dos nveis de intolerncia e a outras circunstncias dramticas que representariam um verdadeiro recuo nos padres de convivncia civilizada da humanidade. Os nveis de bem estar de que hoje desfrutam as sociedades dependem de forma significativa das muitas maneiras pelas quais indivduos e instituies interagem no plano internacional. Para a maioria dos pases ricos a renda nacional depende em um tero ou mais do comrcio exterior. Economias importantes como a da Alemanha, da Frana, da Gr-Bretanha ou da Holanda dependem em mais de 40% do comrcio com outros pases. O volume total do comrcio internacional supera hoje a casa dos US$ 10 trilhes e calcula-se que os fluxos financeiros internacionais sejam cem vezes maior. Obviamente essas so apenas algumas cifras mais visveis, mas h inmeras outras formas pelas quais o modo de vida na modernidade e os nveis de bem estar dependem de forma substancial da interao internacional. No plano mais especfico das organizaes internacionais no possvel analisar as perspectivas que se apresentam individualmente para essas entidades. Todavia, possvel identificar algumas foras ou tendncias que atuam sobre a ordem internacional e que devem influenciar o futuro das organizaes internacionais. Em primeiro lugar, as organizaes internacionais so organismos vivos que se transformam ao longo do tempo acompanhando as mudanas sociais e polticas. Desde 1945 a Organizao das Naes Unidas vem passando por mudanas seja no nmero de pases membros, que se tornou praticamente quatro vezes maior, ou de suas atribuies, que passaram a incluir uma grande quantidade de novos itens em sua agenda de preocupaes. Uma possvel reforma da ONU, que incluiria mudanas na composio do Conselho de Segurana, tem se revelado um empreendimento particularmente difcil. Muito embora haja consenso de que a composio atual do Conselho de Segurana no reflete mais as necessidades da ordem internacional, as alternativas de reforma apresentam inmeros aspectos controvertidos, difceis de serem superados. Por exemplo, se forem mantidas as atuais regras e se forem atendidas todas as demandas (somente as mais significativas e representativas) o nmero de pases com direito a veto pelo menos dobraria, dificultando ainda mais o processo decisrio e a capacidade de ao efetiva da Organizao em situaes de crise. Por outro lado, entre os possveis

CONFLITO E COOPERAO NAS RELAES INTERNACIONAIS: AS ORGANIZAES...

171

candidatos naturais a ocuparem uma vaga permanente no Conselho de Segurana, talvez o Brasil seja um dos casos menos controvertidos no momento, mas dificilmente seria feita a incluso isolada de qualquer novo pas como membro permanente do Conselho de Segurana. Alm disso, outras instncias como o G-8, por exemplo, tambm se apresentam, sob muitos aspectos, como instncias alternativas para o encaminhamento de muitas questes mundiais. Alguns problemas globais como aqueles relacionadas ao meio ambiente e proteo dos direitos humanos bem como ajuda humanitria tiveram avanos institucionais considerveis nas ltimas dcadas e, muito embora possam eventualmente sofrer alguns percalos e at mesmo recuos, a natureza dessas questes e suas implicaes para o bem estar e para a ordem poltica indicam que devero continuar avanando, seja no mbito do sistema Naes Unidas ou fora dele. Arranjos informais como o G-8 podem ter um papel de grande importncia na construo de consensos sobre questes importantes para a ordem internacional. No campo das relaes econmicas internacionais, o Fundo Monetrio Internacional de hoje tem muitas caractersticas ou funes que no existiam quando de sua criao, enquanto muitas daquelas para as quais fora criado, como a de ser a principal instituio responsvel pela administrao da liquidez internacional, virtualmente deixaram de existir. O manejo do equilbrio entre as economias hoje depende apenas parcialmente dos instrumentos de ao do FMI, ao mesmo tempo em que a instituio foi, gradativamente, assumindo um curioso papel de auditor internacional das contas internas e externas dos pases endividados. Essa transformao ocorreu em grande parte porque os desequilbrios nos balanos de pagamento cresceram a tal ponto que tornaram irrisrios os recursos e os mecanismos do FMI para manejar esses desequilbrios. Na verdade, desde a sua fundao, os recursos postos disposio do Fundo pelo mecanismo de quotas sempre foram insuficientes para enfrentar situaes de desequilbrio mais graves, e o crescimento da economia internacional apenas agravou essa insuficincia. Os emprstimos do Fundo ainda continuam servindo para equilibrar as contas externas dos pases, mas apenas quando esses desequilbrios so relativamente pequenos e ocasionais. Em situaes mais crticas, geralmente decorrentes no de desequilbrios comerciais mas de crises financeiras, o Fundo tem atuado como principal elemento catalisador de emprstimos de fontes variadas e no como provedor de fundos para estabilizar economias em dificuldades. Sob muitos aspectos essas mudanas no papel desempenhado pelo FMI devero estar associadas a desenvolvimentos que venham a ocorrer no atual quadro do sistema monetrio internacional e esse um quadro difcil de prever. A fora do dlar americano e a afirmao do euro como moeda internacional so apenas duas entre as muitas variveis que devero influenciar a conformao do sistema monetrio internacional nos prximos anos. Mas, a economia internacional muito dinmica e h outros desenvolvimentos em curso na ordem econmica e poltica

172

EIITI SATO

que podem produzir mudanas inesperadas. De uma forma geral, no entanto, possvel entender que mesmo que a economia americana continue com seu papel de principal economia do mundo, outros centros de poder continuaro a emergir e aumentar sua importncia relativa dentro do sistema, fazendo com que o Fundo Monetrio Internacional, provavelmente reforado por outras instncias como o G-8, o Forum Econmico Mundial, o Bank for International Settlements e o prprio Banco Mundial, tenha, cada vez mais, um papel de coordenao e de construo de consensos. No campo do sistema financeiro internacional no muito diferente. As mudanas sofridas refletem, de um lado, mudanas bastante radicais na concepo da cooperao internacional para o desenvolvimento e, de outro, o reordenamento dos fluxos financeiros a partir da desregulamentao e do revigoramento dos mercados privados de capitais. O Banco Mundial, que um dia tivera o papel de elemento central do sistema, como instituio tipicamente intergovernamental, tambm vem reorientando seu papel e suas atividades. At meados dos anos 1970, a cooperao financeira internacional era entendida essencialmente como fomento a projetos de desenvolvimento que, notadamente, inclua a construo de infra-estrutura econmica a partir da premissa de que havia um considervel nmero de pases cuja pobreza derivava fundamentalmente da idia de que eram economias carentes de poupana interna e que nos capitais externos estaria a chave para a industrializao e o desenvolvimento. Recursos do Banco Mundial e de agncias de fomento ao desenvolvimento regionais e bilaterais eram destinados a esses pases mediante projetos que demonstrassem seu potencial de gerao de atividade econmica. Nessa estratgia, as economias centrais (em especial os Estados Unidos), por sua vez, se beneficiariam de duas formas: primeiro, pela venda de equipamentos e outros produtos necessrios ao processo de industrializao das economias perifricas e, em seguida, com o avano da modernizao, esses pases poderiam se tornar mercados cada vez mais importantes. Contudo, essa estratgia de atuao foi, pouco a pouco, sendo abandonada diante de alguns desenvolvimentos observados a partir dos anos 1970. A crise do petrleo, ao produzir um ambiente de recesso internacional, trouxe consigo uma reduo substancial na disponibilidade de recursos para programas de fomento ao desenvolvimento. Alm disso, a crise ps a descoberto o fato de que a carncia de poupana interna no era suficiente para explicar a falta de recursos para investimentos nas sociedades pobres. Os pases da Opep, na esteira dos sucessivos aumentos de preo do petrleo, receberam uma macia transferncia de recursos internacionais, muito maior do que os pases da Europa haviam recebido com o Plano Marshall. Dados do Conselho Nacional do Petrleo (CNP) mostram que o Brasil, por exemplo, em 1973, ano em que foi deflagrado o primeiro choque nos preos do petrleo, gastou US$ 947 milhes com a importao

CONFLITO E COOPERAO NAS RELAES INTERNACIONAIS: AS ORGANIZAES...

173

de petrleo. No ano de 1974 esses gastos haviam se elevado para US$ 3,15 bilhes9 e essas cifras j atingiam a quantia de US$ 10 bilhes na virada daquela dcada. Nessa poca cerca de 90% das importaes de petrleo feitas pelo Brasil vinham do Oriente Mdio. Apesar de tudo, no se observava nenhum resultado significativo em termos de desenvolvimento econmico que beneficiasse de forma geral a populao desses pases. Em sua maior parte, os recursos que afluam de forma macia para os pases exportadores de petrleo tinham outro destino. Alm do aumento do consumo conspcuo das elites e de compras de armamentos, o que se verificou foi o re-investimento da maior parte dos saldos dos petrodlares no sistema financeiro internacional. Posteriormente, a crise do endividamento do Terceiro Mundo dos anos 1980 foi mais um fato que contribuiu significativamente para alterar a percepo do significado da cooperao internacional para o desenvolvimento, contido nas estratgias de ao dessas instituies de fomento, notadamente do Banco Mundial. A crise da dvida tornava evidente que a estratgia de crescimento havia se esgotado. Os programas de fomento sofreram drsticas redues e reorientaram suas prioridades passando a contemplar principalmente projetos voltados para reas como a promoo da sade pblica, a recuperao e preservao de recursos ambientais e a proteo e promoo de minorias. Entidades como o FMI e o Banco Mundial no devero deixar de existir num futuro prximo, mas com certeza devero continuar sofrendo mudanas em face de transformaes como, por exemplo, um possvel fortalecimento da Unio Europia e do euro como moeda internacional importante, ou de um novo papel para a economia asitica. Alm disso, a evoluo de iniciativas como a rea de Livre Comrcio das Amricas (Alca) pode ter um papel significativo na conformao de novos perfis para a cooperao econmica internacional. As incertezas quanto implantao da Alca residem em vrios pontos e no apenas numa possvel aceitao por parte dos Estados Unidos de demandas do Brasil e de outras economias importantes da regio. Um aspecto sempre importante a ser considerado o fato de que a perspectiva dos Estados Unidos , antes de mais nada, uma perspectiva mundial para quem a poltica internacional se confunde com os interesses nacionais e regionais. Dessa forma, inevitvel que dificuldades e benefcios advindos da evoluo da ordem internacional tenham reflexos diretos sobre o desempenho de arranjos regionais de que os Estados Unidos faam parte. No passado, as economias mais diretamente relacionadas com a Gr-Bretanha se beneficiaram de ciclos de crescimento daquela potncia, no entanto, quando as dificuldades surgiam na ordem econmica internacional, considervel parte do esforo adicional da Gr-Bretanha para manter seu papel de economia central do sistema monetrio e financeiro, invariavelmente, recaa sobre sua periferia mais prxima. Por outro lado, mesmo sem a constituio da Alca, os Estados Unidos j so h muito tempo, individualmente, o parceiro comercial e financeiro de maior peso para o Brasil e para outras economias da regio e, dessa forma, os efeitos

174

EIITI SATO

estabilizadores ou desestabilizadores da economia americana sobre a regio ocorrero de qualquer forma. Uma questo mais geral afeita a todas essas organizaes, incluindo-se a prpria ONU, a questo da distribuio das responsabilidades internacionais. Paz, estabilidade, crescimento econmico e, mais recentemente, preservao das condies ambientais do planeta so bens cujo provimento, bem como seu usufruto, obedecem a mesma lgica de todos os bens pblicos: os atores tendem a ser free riders quanto ao provimento desses bens pblicos, uma vez que seu usufruto no pode ser particularizado e restrito apenas queles que presumivelmente teriam pago por esses bens. Nesse quadro, talvez a pergunta mais fundamental a ser respondida nesses prximos anos saber at que ponto as naes, sobretudo as grandes potncias, incluindo-se os Estados Unidos, esto dispostas a participar de um esforo de concertao internacional e de construo efetiva de uma ordem que contemple as demandas por paz e progresso da grande maioria das sociedades organizadas do mundo. Obter um consenso a respeito dessa questo muito difcil; significa aceitar regras de convivncia e tambm custear os arranjos institucionais que se fizerem necessrios. De uma forma geral, todas as naes defendem o multilateralismo, argumentam em favor do desenvolvimento de formas de convivncia pacfica e se mostram cooperativas a menos que, de alguma forma, surja uma circunstncia em que, no seu entender, algum interesse fundamental est em jogo. O grande problema definir esse interesse fundamental e fazer com que outros compreendam a questo da mesma maneira. Alm disso, por que as dificuldades circunstanciais de uma potncia no devero ser interpretadas e manejadas como oportunidades e vantagens para outras naes? Nesse processo, um eventual fracasso de uma negociao acerca de uma questo internacional no pode ser entendido como o fracasso de todo um sistema ou a impossibilidade de se promover um tema de interesse para a convivncia internacional. A constituio de instncias internacionais no um processo simples e tambm no linear. Est sujeito a turbulncias e muitas vezes a recuos. Sucesso ou fracasso no podem ser identificados apenas pela criao ou abandono de um foro de negociao. Essas so apenas a parte visvel do trabalho e do produto da diplomacia multilateral, com suas limitaes e com sua caracterstica fundamental, que a continuidade. Com efeito, h objetivos e interesses conflitantes e concorrentes que se alteram ao longo do tempo e que so difceis de serem acomodados, suscitando continuamente questes nada fceis de serem respondidas a no ser pela ao poltica tolerante e paciente. A autoridade necessria para manter a ordem internacional, mas como construir essa autoridade se ela depende diretamente da deciso poltica dos Estados? As respostas dependem de vises por vezes bastante dspares e acomodlas no tarefa fcil. Os avanos conseguidos at o momento no so suficientes,

CONFLITO E COOPERAO NAS RELAES INTERNACIONAIS: AS ORGANIZAES...

175

mas so bastante significativos quando vistos sob a tica da histria. A pacincia e a tolerncia so valores que a cristandade aprendeu a valorizar porque sofreu tanto o peso de perseguies e martrios quanto a tragdia de perseguir cruelmente uns aos outros. Locke, em fins do sculo XVII, dedicou uma importante reflexo em favor da tolerncia entre cristos,10 mas essa era uma poca em que, para os europeus, o mundo praticamente se confundia com a Europa. Hoje a diversidade muito maior e, apesar de todos os avanos nas tecnologias de comunicao e da retrica da globalizao, o entendimento entre povos e naes continua um desafio. David Hume argumentava que nossos julgamentos em qualquer rea, apesar do contnuo esforo de buscar suporte na razo, em ltima instncia, se fundam essencialmente nos sentimentos humanos.11 Esses sentimentos so cambiantes e variam de acordo com percepes fundadas em ideologias e vises sobre riscos, interesses e oportunidades. Nesse quadro, construir e participar de instituies internacionais uma das formas mais valiosas de aprimorar a convivncia humana em nosso tempo, mas tambm no se pode esquecer de que essa uma dedicao que exige, antes de mais nada, um exerccio continuado de pacincia e tolerncia. Junho de 2003

Notas
1

2 3 4

5 6 7 8

124 vezes pela Unio Sovitica; 82 pelos Estados Unidos; 33 pela Gr-Bretanha; 22 pela China; e 18 pela Frana (FUJITA, E. O Brasil e o Conselho de Segurana. Parcerias Estratgicas. Vol. 1, n. 2, dez. 1996. p. 96.) JERVIS, Robert. The logic of images in international relations. New Jersey: Princeton University Press, 1970. LUARD, E. Conflict and peace in the modern international system. A study of the principles of international order. Macmillan Press & State University of New York, 1988. SAINT-PIERRE, Abb de. Projeto para tornar perptua a paz na Europa. Braslia: IPRI/ FUNAG, Editora Universidade de Braslia; So Paulo: Imprensa Oficial do Estado de S. Paulo, 2003. FENWICK, C. G. A Organizao dos Estados Americanos. O sistema regional interamericano. Rio de Janeiro: Edies GRD, 1965. KEYNES, J. M. As Conseqncias Econmicas da Paz. Braslia: IPRI/FUNAG, Editora Universidade de Braslia; So Paulo: Imprensa Oficial do Estado de S. Paulo, 2002. GARCIA, E. V. O Brasil e a Liga das Naes (1919-1926). Porto Alegre: Ed. da UFRGS, 2000. MONTESQUIEU. O Esprito das leis. Livro 20, cap. II. p. 358. Braslia: Editora Universidade de Braslia, 1982. Sobre a tese do suave comrcio, ver tambm HIRSCHMAN, A. O. A Economia como Cincia Moral. So Paulo: Editora Brasiliense, 1986. SINOPSE ESTATSTICA DO BRASIL. Rio de Janeiro: Fundao IBGE, 1977. p. 321-2. Os preos do barril de petrleo passaram de US$ 1,85 para US$ 4,76 em outubro de 1973 e, em janeiro de 1974, j atingia US$ 10,96.

176

EIITI SATO

10 11

LOCKE, J. Essay concerning human understanding. 1690. HUME, D. Essays: moral and political. 1741.

Resumo
Partindo da recente interveno anglo-americana no Iraque, o presente artigo inicia um debate acerca do papel desempenhado pelas organizaes multilaterais no mundo atual. Questionando inicialmente a real eficcia dessas organizaes, o autor conclui que seu processo de consolidao no linear, estando sujeito a retrocessos, mas afirma que a continuidade da diplomacia multilateral no pode ser abandonada.

Abstract
Departing from the recent Anglo-American intervention in Iraq, this article inaugurates a debate regarding the role played by the multilateral organizations in todays world. Initially questioning the real efficiency of these organizations, the author infers that its process of consolidation is not linear, being subject to retrocessions, but affirms that the continuity of multilateral diplomacy cannot be disregarded. Palavras-chave: Organizaes Internacionais; ONU; Gatt; Alca. Key words: International Organizations; UN; Gatt; FTAA.