4 CERTAMEN DE ENSAYOS ESCRITOS

Hacia un Modelo Transversal de Transparencia y Rendicin de Cuentas

AUTOR: Tlahuiscalpantecutli

Sntesis En la distribucin, aplicacin y uso, de los recursos pblicos deben prevalecer los principios jurdicos que rigen al ingreso que les dio razn de ser: Reserva de Ley, Proporcionalidad y Equidad. El ciudadano entonces tambin tiene una responsabilidad frente a la Transparencia y Rendicin de cuentas en un escenario de equidad con su gobierno frente a la ley, pero tambin frente al resto de los ciudadanos.

Introduccin La rendicin de cuentas est de moda. Todos los pases cual ms, cual menos- avanzan en una de sus vertientes; la transparencia. En esta materia promueven normativas, leyes y regulaciones para que los ciudadanos tengan acceso a la informacin pblica apoyados en las tecnologas de la informacin, como el medio fundamental para socializar los servicios, procesos y datos del gobierno. La informacin pblica pertenece a los ciudadanos, quienes no solo tienen derecho de verla, sino usarla para los fines que consideren ms convenientes. Lograr que los ciudadanos tengan disponible la misma informacin con la que los funcionarios toman las decisiones pblicas, sin duda, abona a una mejor rendicin de cuentas. I. Qu es la rendicin de cuentas?

Rendicin de cuentas es un trmino que traduce de manera limitada el significado de la palabra anglosajona accountability, que en ingls significa el estado de ser sujeto a la obligacin de reportar, explicar o justificar algo; [...] ser responsable de algo [...] ser sujeto y responsable para dar cuentas y responder a preguntas.

Para los propsitos de este ensayo, definiremos la rendicin de cuentas como la obligacin permanente de los mandatarios o agentes para informar a sus mandantes o principales, de los actos que llevan a cabo como resultado de una delegacin de autoridad que se realiza mediante un contrato formal o informal y que implica sanciones en caso de incumplimiento. Los mandantes o principales supervisan tambin a los mandatarios o agentes para garantizar que la informacin proporcionada sea fidedigna.

En ocasiones, control y fiscalizacin son trminos que se usan como sinnimos de rendicin de cuentas, a pesar de no serlo. Control y fiscalizacin son mecanismos para supervisar los actos de gobierno, pero no 3

siempre acreditan la voluntad de los gobernantes para informar de manera peridica sobre sus decisiones y acciones. Por ello, el control y la fiscalizacin son mecanismos de un sistema global de rendicin de cuentas, pero ste abarca adems otros instrumentos como la transparencia y los informes oportunos que los gobernantes deben rendir a los ciudadanos.

Finalmente, el concepto de transparencia tambin se usa en ocasiones como sinnimo de rendicin de cuentas. La transparencia es una caracterstica que abre la informacin de las organizaciones polticas y burocrticas al escrutinio pblico mediante sistemas de clasificacin y difusin que reducen los costos de acceso a la informacin del gobierno. Sin embargo, la transparencia no implica un acto de rendir cuentas a un destinatario especfico, sino la prctica de colocar la informacin en la vitrina pblica para que los interesados puedan revisarla, analizarla y, en su caso, usarla como mecanismo para sancionar en caso de que haya anomalas en su interior. Al igual que en el caso del control y la fiscalizacin, la transparencia es slo un instrumento de un sistema global de rendicin de cuentas. II. El paradigma de la rendicin de cuentas En una democracia la autoridad est dividida en poderes o instituciones autnomas e independientes. En principio, la interaccin de los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, promueve equilibrios y contrapesos y fomenta una vigilancia de tipo circular, que tiende a evitar el abuso de cada poder en su esfera de competencia.

Sin embargo, dado que todo poder, aun siendo legtimo o democrtico, conlleva el riesgo de ser usado abusivamente en beneficio de quien lo ejerce, surge la necesidad de establecer frenos y controles.

El logro de equilibrios y contrapesos entre los poderes y los rganos autnomos es uno de los mayores retos de las democracias modernas. La 4

concentracin hegemnica de cualquiera de las partes podra fcilmente derivar en formas de autoritarismo, mientras que su mutua neutralizacin generara parlisis en perjuicio de la sociedad.

Uno de los mecanismos que permiten el desarrollo de la democracia es la rendicin de cuentas. Se refiere a la obligacin que tienen quienes ejercen el poder pblico de responsabilizarse de su labor, de someterse a evaluaciones de su desempeo y de dar a conocer los resultados de esa evaluacin.

En los regmenes autoritarios existen mayores posibilidades de que se abuse del poder precisamente porque los gobernantes (y otros miembros de la sociedad) no siempre cuentan con frenos para actuar contra intereses de particulares o de grupos de la sociedad y tampoco tienen, por regla general, la obligacin de dar cuentas claras de sus acciones. En el extremo opuesto, el de la anarqua, tampoco existe una rendicin de cuentas, por el simple hecho de que a nadie se le ha encomendado actuar en nombre del conjunto.

Por ello, la rendicin de cuentas constituye uno de los pilares fundamentales para el sostenimiento de una democracia eficaz, al crear las condiciones propicias para cerrar el paso a la impunidad gubernamental, ya que: 9 Las acciones de los gobernantes y servidores pblicos pueden ser controladas al someterse al escrutinio pblico. 9 La sociedad puede evaluar el desempeo de sus gobernantes y decidir, con su voto, la continuidad y permanencia de un sistema de gobierno determinado. 9 El llamado a cuentas de los gobernantes y, eventualmente, su penalizacin o remocin, en caso extremo, se lleva a cabo de manera pacfica, con sustento en un marco jurdico e institucional aceptado por todos los actores, incluyendo, desde luego, la propia autoridad gubernamental superior electa democrticamente. 5

La democracia se desarrolla cuando existen mecanismos para conciliar el inters personal del gobernante con el colectivo, al tiempo que se mantiene equilibrado el deber del gobernante con el poder que se le otorga. Una sociedad ser ms democrtica en la medida en que se evite el conflicto entre la bsqueda del inters personal y el inters colectivo. De esta premisa surge la idea y la necesidad de que el Estado democrtico se organice de tal manera que al tiempo que se dote a los gobernantes con medios suficientes para el cumplimiento de responsabilidades, se limite su acceso a recursos, decisiones, influencia y discrecionalidad, para evitar el exceso y el abuso de poder. La historia de la humanidad ha demostrado una y otra vez que no basta con ubicar en la mxima esfera del poder a hombres virtuosos. El desarrollo democrtico de una sociedad est directamente relacionado con su capacidad no solamente de seleccionar personas con un elevado valor moral como gobernantes, sino tambin de vigilar sus actos u omisiones, de obligarlos a rendir cuentas ante ella y de sancionarlos legalmente en caso de que incurran en abusos de autoridad y poder.

Un pas no puede jactarse de ser democrtico mientras existan miembros que en el extremo del abuso puedan realizar actos ilegales que afecten la vida y la propiedad del resto de la poblacin, y tener ms o menos la certeza de que sus delitos quedarn impunes, o de que las sanciones que se les pudieran imponer no guardarn relacin alguna con el dao causado.

Un elemento que sin duda puede ser un parteaguas y modificar radicalmente estos males sociales, y que es de hecho una extensin natural del derecho de la ciudadana a la rendicin de cuentas, consiste en el fortalecimiento del derecho que tiene la sociedad de pedir informacin a los poderes pblicos y de ser informada por stos.

El derecho de acceso a la informacin gubernamental va ms all de la libertad de prensa, pues en un rgimen democrtico de equilibrios y contrapesos, juega un papel poltico de primer orden. Los ciudadanos, las organizaciones que ellos mismos formen, las empresas y, desde luego, los medios masivos de comunicacin pueden constituirse en vigilantes permanentes de las acciones de gobernantes y polticos, en la medida en que la autoridad, en todas sus representaciones, est obligada a entregar informacin relacionada con su actuacin. Un rgimen en el que existan garantas de acceso a la informacin y en el que las instituciones pblicas estn obligadas a generarla, difundirla y entregarla a quien la solicite sin mayores requisitos, restricciones ni condiciones, sin duda ser ms democrtico, ya que en l no quedar ms remedio a los gobernantes y polticos que aceptar la crtica y la vigilancia de los distintos actores sociales, desde el ms modesto hasta el ms agudo.

El libre acceso a la informacin gubernamental, adems de representar un freno efectivo contra el abuso y la impunidad dentro y fuera de los poderes e instituciones pblicas, tambin permite poner en operacin polticas pblicas mejor diseadas e implantadas, que beneficien de manera ms efectiva y eficiente a la colectividad. En lo que resta de este ensayo, describir los avances registrados en transparencia y rendicin de cuentas en las entidades federativas y mi propuesta para entrar a la transparencia y rendicin de cuentas de ltima generacin, en donde haya una reciprocidad entre el gobernante y el gobernado, de forma tal que la transparencia se d en orden horizontal pero tambin vertical cubriendo los cuatro puntos cardinales en un sistema de transparencia y vigilancia mutua. III. Transparencia y Rendicin de cuentas en los Gobiernos Estatales

Diversos actores y organizaciones estatales y no-estatales son jugadores activos de los sistemas de rendicin de cuentas, desde los poderes constitutivos del Estado y entidades de inters pblico como sujetos obligados a rendir cuentas, hasta los medios de comunicacin, las organizaciones no gubernamentales, los partidos polticos y los ciudadanos a ttulo individual, que actan ms como vigilantes de los poderes de gobierno pero que no debemos de perder de vista que tambin son actores. Los principales mecanismos y procedimientos existentes de rendicin de cuentas incluyen la presentacin anual del informe de gobierno sobre el estado de la administracin pblica y la comparecencia de miembros del poder ejecutivo estatal ante el Congreso local; la presentacin y aprobacin anual de la ley de ingresos y el presupuesto de egresos; la revisin de la cuenta pblica; el juicio poltico y la declaracin de procedencia; la relacin mando-obediencia en el sector pblico; y, finalmente, la declaracin de situacin patrimonial. Ciertamente hay mecanismos adicionales, algunos de ellos informales y no escritos, para que los gobernantes rindan cuentas, pero los apenas enunciados constituyen los ms importantes y representativos en Mxico. Debido a que nuestra carta magna obliga a los estados a ajustar sus ordenamientos jurdicos al marco federal y a no dictar normas que contradigan las leyes federales, las legislaciones de los estados en materia de rendicin de cuentas son muy similares entre s y con respecto a la legislacin federal. Cuando se presentan, las diferencias de una entidad a otra obedecen a cuestiones de procedimiento que poco alteran la regularidad caracterstica de las estructuras y sus leyes. Por lo que podemos concluir que en el contexto nacional partimos de una plataforma jurdica a la que podamos llamar un comn denominador pero con resultados totalmente distintos. En este sentido es importante destacar que el Artculo 6 constitucional establece, entre otras cosas que la Federacin, los Estados y los Municipios con ms de setenta mil habitantes debern contar con 8

sistemas electrnicos para que cualquier persona pueda hacer uso remoto de los mecanismos de acceso a la informacin y de los procedimientos de revisin. Tambin obliga a la creacin de organismos especializados e imparciales de acceso a la informacin con autonoma operativa, de gestin y de decisin.

Al cuarto ao de haberse promulgado la Ley de Transparencia y Acceso a la informacin pblica, adems de la Federacin, solamente 18 entidades federativas contaban con un organismo o institucin que tiene como objetivo promover y facilitar el acceso a la informacin pblica. Hoy en da, se ha conformado ya la Conferencia Mexicana para el Acceso a la Informacin Pblica, quien se ha dado a la tarea de elaborar un estudio de la Mtrica de la Transparencia durante los aos 2008 y 2009 en el contexto nacional evaluando 567 portales de internet en las entidades federativas y 18 de la federacin, asumiendo el compromiso de exponerlos y analizarlos en el seno de la reunin anual de la COMAIP para posteriormente hacerlos pblicos, aspecto este ltimo, que desde el punto de vista de quien esto escribe carece de un ingrediente que propicie una sana competencia entre las entidades federativas, para insertarse en el proceso de la mejora continua.

En este propsito, es pertinente mencionar el destacado esfuerzo promotor que la consultora en finanzas pblicas aregional inici desde hace nueve aos al desarrollar el ndice de Transparencia y Disponibilidad de la Informacin Fiscal de las Entidades Federativas, el cual se ha convertido en un referente obligado de la situacin que guardan las entidades federativas en materia de transparencia y rendicin de cuentas, incidiendo de manera impactante en sus empeos por impulsar el acceso a documentos y estadsticas fiscales.

Este ejercicio de evaluacin ha tenido como objetivo central el compromiso por contribuir a la generacin de propuestas y recomendaciones que permitan mejorar los mecanismos de acceso a la informacin pblica y elevar 9

la calidad de los servicios de informacin de la Administracin Pblica Estatal, para ayudar en ltima instancia al uso eficiente y racional de los recursos pblicos, en esa consecuencia la metodologa propuesta para su integracin ha ido evolucionando desde el 2002, primero de los aos en los que se inicio este indicador, superando hoy en da a lo que establecen las leyes estatales de transparencia al haber entrado a una nueva fase en la medicin 2010 que tiene que ver con la calidad de la informacin mas all de su disponibilidad. De esta forma en el presente ao este indicador agrupa de manera ordenada y coherente la informacin en seis bloques:

Bloque No. 1 Marco Regulatorio Integra todas las normas que inciden sobre la forma de administrar y manejar los recursos pblicos, as como los servicios municipales. Este marco resulta de gran vala para el escrutinio pblico y la evaluacin ciudadana ya que habr que tener presente el principio de legalidad al que estn sujetos los servidores pblicos, el cual establece que stos solo pueden hacer lo que la ley les permite hacer, en tanto que el ciudadano comn puede hacer todo aquello que no le prohba una ley.

Bloque No. 2 Costos Operativos describe toda la informacin relativa a los costos en que incurre la entidad para su operacin; Sueldos y salarios, licitaciones, proveedores, gastos de representacin e inventarios de los bienes considerados como patrimonio pblico. Disponer esta informacin para el ciudadano es de suma importancia ya que es precisamente, en la operacin en donde existen canales importantes para el surgimiento de conductas ilcitas u omisiones en el manejo de los recursos pblicos. Bloque No. 3 Marco Programtico Presupuestal se integra por los documentos que sirven de base para expresar presupuestalmente las decisiones de ingreso y gasto que regirn la actividad gubernamental durante el ao fiscal correspondiente. La disponibilidad de estos documentos es esencial para que el ciudadano identifique los montos de los ingresos con que cuenta la entidad evaluada para la provisin de los bienes y servicios 10

pblicos. De manera destacada se incluyen todos los programas sociales que promueve el estado para el desarrollo social. Bloque No. 4 Rendicin de Cuentas En este bloque, se dispone de los documentos oficiales para el fortalecimiento de la rendicin de cuentas hacia la sociedad, tales como; Los Informes de Gobierno, los informes trimestrales de Gestin Financiera, el informe anual de la Cuenta Pblica, los informes sobre las Finanzas y la Deuda Pblica. Un elemento de gran importancia, lo constituye la disponibilidad en este bloque, del informe de resultados que sobre estos documentos ha emitido el rgano de Fiscalizacin Superior y la Auditora Superior de la Federacin. Aqu podr el ciudadano adems revisar el padrn de las personas que son beneficiadas con los programas sociales.

Bloque No. 5 Evaluacin de Resultados El ciudadano podr consultar en esta parte, el Plan Estatal y los Planes Sectoriales de Desarrollo. Las Evaluaciones del PMD y los indicadores de gestin que contribuyen a darle los elementos para evaluar el cumplimiento de los objetivos planteados en el Plan Estatal de Desarrollo.

Bloque No. 6 Estadsticas Fiscales con la disponibilidad de esta informacin se le permite al ciudadano la comprensin, evaluacin y comparacin del destino y los impactos de los recursos fiscales. La existencia de series estadsticas sobre los ingresos y los gastos posibilitan el examen de las tendencias del gasto, as como de sus principales destinos, los cuales pueden relacionarse con las prioridades establecidas en el Plan Estatal de Desarrollo y los programas que ejecuten las dependencias y entidades de la administracin pblica.

Lo relevante de los resultados del ITDIF que dicho sea de paso son ampliamente difundidos anualmente a travs de distintos medios nacionales, es que a lo largo de la historia del indicador han demostrado que la

transparencia, el acceso a la informacin pblica y la rendicin de cuentas en el mbito de cada entidad federativa en este pas, no estn asociados a los 11

recursos financieros, ni al desarrollo econmico ni humano que prevalece en las entidades, sino ms bien con la voluntad poltica, la aptitud democrtica y el compromiso de los gobernantes con la ciudadana. Ese es el gran reto que aun tenemos pendiente con la ciudadana, el que la transparencia y la rendicin de cuentas no est sujeta a la voluntad poltica del gobernante en turno.

Esta evidente resistencia, que an persiste en algunos gobernantes, es contraria al momento particular que vive la transparencia en pases avanzados, especialmente en los Estados Unidos, donde el gobierno federal impulsa el llamado Open Goverment (Gobierno abierto). Uno de sus aspectos ms destacados es no esperar a que te pidan la informacin para hacerla pblica. El Plan es subir a la red, informacin gubernamental que favorece la creacin de conocimiento en la sociedad. Por qu retener mapas o fotografas areas del pas por ejemplo, si stas pueden entregar informacin til para los investigadores, estudiantes, periodistas y gente de a pie? En nuestro pas la SEMARNAT y el INEGI cuentan con una inmensa cartografa que tienen guardada en gavetas que no comparten con la ciudadana. Hay alguna razn en particular para retener esa informacin, para no publicarla?

Otro botn de muestra que nos indica la orientacin que debe de seguir en nuestro pas la transparencia y rendicin de cuentas lo constituye el uso de las redes sociales para mejorar la tarea de gobernar. El objetivo de estas redes es generar comunidades que cogobiernan con la autoridad; comunidades de personas que le van indicando a los gobiernos como hacerle en ciertos aspectos, como mejorar otros, por donde no transitar y por donde s, y para que eso ocurra, es necesario ser receptivo a las observaciones y a la crtica. Cundo estaremos listos para eso?. Urge propiciar un proceso evolutivo que transite de la transparencia a la participacin ciudadana emigrando al gobierno 2.0 en donde el servidor pblico es el centro de atencin y el sistema est focalizado hacia los 12

requerimientos del ciudadano en permanente evolucin, aportando nuevos estilos de gestin. En Mxico ya hay algunas experiencias de redes sociales que contribuyen a mejorar la calidad de los gobiernos. El gobierno de Nayarit es un caso que demuestra que existen autoridades dispuestas a creerle a la gente y que por lo tanto incursionan en esta nueva modalidad para gobernar. IV. La alternancia. Su relacin con la transparencia La alternancia en el poder ha hecho creble que la ciudadana puede llamar a cuenta a sus gobernantes y sta incrementa la percepcin de que el electorado est representado y que el gasto de los impuestos puede ser un buen vehculo para generar mejores bienes pblicos. Como lo ha mostrado Margaret Levi1, slo con mecanismos de representacin se puede pretender alcanzar una carga tributaria mayor. Los representantes de los ciudadanos aceptan mayores impuestos porque saben cmo se gastan los recursos y, por tanto, pueden convencer a los votantes de que el pago de impuestos es razonablemente justo. Si bien a final de cuentas la coercin es garanta de pago, el ciudadano cumple de una forma cuasi-voluntaria, en los trminos de Levi, por la confianza en el sistema tributario y el buen uso de los recursos.

Esto, sin embargo, no es an el caso en Mxico. El rechazo de la poblacin a la reforma fiscal propuesta por el gobierno federal ha sido amplio y contundente. En buena medida, esto es resultado de la bajsima confianza de que recursos adicionales puedan ayudar a tener un mejor gobierno. La alternancia, la legitimidad incuestionable del triunfo del presidente Vicente Fox Quezada en el ao 2000 y su enorme popularidad, haran pensar en una mayor confianza en cmo se utilizan los recursos pblicos, nica forma de poder convencer a la sociedad de las virtudes de una reforma fiscal. Ciertamente, hubo momentos en que los ciudadanos encuestados pensaban que los recursos pblicos se usaban mejor que en el pasado, percepcin que pronto se desplom, no pudiendo el gobierno en turno utilizar el bono
1

Vase Margaret Levi, Of Rule and Revenue. Los Angeles: University of California. pp. 175184. Citado en Impuestos, Democracia y Transparencia de Carlos Elizondo Mayer-Serra.

13

democrtico para convencer a la sociedad de las virtudes de pagar ms impuestos. Lo anterior demostr la invalidez de la creencia de que la alternancia per se resolva el problema de la transparencia.

Se debi mejorar primero la mala percepcin de cmo ejerce el gobierno su gasto, buscando una mayor transparencia y una adecuada rendicin de cuentas. La realidad obligaba a la administracin pblica a iniciar con rapidez una reforma profunda, pero el primer paso tena que venir por el lado de la transparencia y la rendicin de cuentas, como decisin del gobierno federal ya que esta no requera la colaboracin de los otros poderes.

La creacin de la Auditora Superior de la Federacin que inici sus funciones el 30 de diciembre de 2000 dot a la sociedad de un rgano mucho ms autnomo y con mayores atribuciones para la fiscalizacin del gasto pblico, generando mayor confianza ciudadana. La promulgacin de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental el 11 de Junio del 2002 y consecuentemente la promulgacin gradual de las leyes estatales de trasparencia, permitieron entrar ya en una fase de cumplimiento de la reforma al artculo 6 constitucional de Diciembre de 1977 promovida por el ejecutivo federal para cristalizar el derecho ciudadano a la informacin.

Lo anterior, ha permitido como ya se ha descrito en el apartado III de este ensayo, un avance importante para transparentar la aplicacin y ejercicio de los recursos pblicos con sus concurrentes consecuencias. Con la instauracin de esta nueva cultura de la transparencia y rendicin de cuentas, el funcionario pblico es inhibido o desincentivado para cometer alguna falta en cuanto a sus responsabilidades, con lo cual se garantiza la erradicacin de cualquier prctica irregular en la gestin pblica, as como la opacidad y discrecionalidad en la asignacin, uso y ejecucin de los recursos pblicos.

14

La transparencia en las operaciones del gobierno tiene varias dimensiones. Primero, en un nivel agregado, la transparencia requiere de la disposicin de informacin confiable sobre las intenciones y los pronsticos de la poltica fiscal del gobierno. En segundo lugar, se requieren datos e informacin detallada de las operaciones del gobierno, tales como la publicacin de documentos completos sobre el presupuesto que contengan las cuentas correctamente clasificadas para el gobierno central y estimaciones de las actividades cuasifiscales dirigidas fuera del gobierno. La tercera dimensin consiste, principalmente, en aspectos que tienen que ver con el comportamiento del aparato pblico, como el establecimiento de reglas claras para resolver los conflictos-de-inters entre los funcionarios elegidos y los designados, libertad en la requisicin de la informacin, un marco regulatorio transparente, apertura en las compras gubernamentales y contratacin de personal, un cdigo de conducta para los funcionarios de la administracin tributaria, y la publicacin del resultado de las auditoras.

En las tres dimensiones, la transparencia fiscal se asocia fuertemente con un desempeo exitoso del gobierno. Un tema adicional vinculado al de la transparencia, pero indispensable para cerrar la pinza de una mejor rendicin de cuentas, es el de definir con claridad la responsabilidad del funcionario pblico y la evaluacin de las polticas pblicas.

Los pases con mayor transparencia tienen menores grados de evasin. Con mayor transparencia, es ms difcil otorgar privilegios y el contribuyente, al percibir mayor equidad, se encuentra ms dispuesto a pagar. Por ello es conveniente publicar con regularidad datos sobre la capacidad recaudatoria del gobierno. No sabemos bien qu tan eficiente es, cuntos no pagan, ni cunto le cuestan las auditoras y los juicios que emprende contra los contribuyentes. Ms an, los casos e importes de devoluciones de impuestos a virtud de resolucin judicial a favor de los contribuyentes originados por vicios en los procedimientos o por vacios en las leyes fiscales respectivas.

15

Para romper el perverso crculo de la desconfianza, un sistema tributario transparente en su funcionamiento puede ser de gran utilidad. Sobre todo si es capaz de gravar genuinamente todos los ingresos de los ciudadanos, aunque en un mundo global esto resulte muy difcil. No es tarea fcil, pero si no se resuelve seguiremos viviendo en un Estado dbil, con pocos recursos para atender las demandas de la ciudadana y con las necesidades de una economa que pretende ser competitiva, y que ni siquiera gasta ptimamente los recursos a su cargo.

V. Sistema de vigilancia mutua A lo largo de este ensayo se ha insistido en que un rgimen democrtico, con su caracterstico diseo institucional, permite vigilar la accin de los gobernantes y llamarlos a cuentas. Sin embargo en la realidad

contrariamente a lo que se cree, no exige la participacin intensa y constante de los ciudadanos, sino la de unos pocos que estn ubicados en ciertas instituciones polticas. Son las propias lites polticas, enfrentadas por la competencia por el poder y divididas por convicciones ideolgicas y programticas diferentes, las que en lo fundamental ejercen vigilancia sobre s mismas. Desde luego, esas lites no actan en el vaco, sino que se encuentran incrustadas en diferentes organismos e instituciones polticas; conforman los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, forman partidos polticos, constituyen organizaciones cvicas, dirigen colegios profesionales, cmaras y sindicatos con intereses propios, y nutren las secciones polticas de los diferentes medios de comunicacin. Todos los que conforman tales lites ejercen alguna actividad poltica, parte de la cual consiste en enterarse, evaluar y vigilar lo que hacen otras lites en otras instituciones, sean stas afines o rivales. Los altos funcionarios del gobierno entran en contacto con las actividades de los otros poderes para coordinar su propia accin; los legisladores revisan lo que hace el poder Ejecutivo, aprueban y regulan su presupuesto, analizan, aprueban o modifican las iniciativas que les llegan del

16

Ejecutivo, al tiempo que ste hace lo propio con las iniciativas que el Legislativo le enva.

Pero en todo esto, cul es el papel del ciudadano? El de simple testigo? No en estricto sentido, pero tampoco participa de manera tan intensa y constante como suele sugerir cierta literatura con fuertes componentes de romanticismo e idealismo poltico. El ciudadano comn dedica, si acaso, una pequea porcin de su tiempo a la poltica ya que no deriva de sta ningn salario ni mejores posibilidades de ascender profesionalmente (a menos que sea o espere ser un poltico profesional). Por lo cual mira de reojo lo que acontece en la vida pblica. Cierto es que su inters general, aunque un tanto difuso, est en juego (polticas pblicas, alza o disminucin de impuestos, polticas urbanas y de educacin, leyes laborales, etctera), pero como no puede decidir directamente sobre estos asuntos, no vale la pena quitar tiempo a aquella actividad que le brinda su sustento para dedicarlo a una actividad en que prcticamente no podr influir. Si acaso, parte de su tiempo libre, su tiempo de ocio, lo destinar a enterarse cmo van las cosas en el mundo de la poltica o, ms probablemente, en el quehacer gubernamental.

Que las cosas sean as incluso en los pases democrticos ms desarrollados, tampoco significa que el individuo en particular, o la ciudadana en general, no tenga alguna participacin importante en el sistema de vigilancia mutua, propio de la democracia. Ya que a la hora de elegir a los representantes populares, el contrapeso que el electorado ejerce no puede ser pasado por alto por los partidos y candidatos que aspiran a ocupar los cargos de representacin poltica. He ah un fuerte contrapeso a los abusos o negligencias en el ejercicio del poder. Tambin hay una participacin menos palpable pero ms permanente, que es la aceptacin, la popularidad y la legitimidad de los poderes constituidos y de las polticas pblicas en particular. Sin esa legitimidad, no podra sustentarse por mucho tiempo un determinado rgimen poltico. Y en cuanto a decisiones concretas 17

de los gobernantes, mientras menos gocen de la aceptacin ciudadana, habr un costo que pagar (y que debe considerarse por los partidos). En el extremo, una decisin totalmente impopular podr venirse abajo.

Una pregunta frecuente al hablar de la rendicin de cuentas es, y quin vigila al vigilante? Quin audita por ejemplo el ejercicio del gasto pblico de las entidades fiscalizadoras? Quin juzga el veredicto de los jueces? Quin vigila el pago de las contribuciones del ciudadano, esas que celosamente cuida y de las cuales reclama cuentas transparentes al gobierno? En una concepcin lineal en donde una persona se ubica detrs de otra para vigilarla, la interrogante es pertinente, pues siempre habr necesidad de ubicar a otra persona atrs para vigilar al ltimo en la fila.

Tambin aqu se vale el equilibrio y contrapeso que evite el abuso de los distintos actores. Tambin las responsabilidades del ciudadano deben someterse al escrutinio de los dems ciudadanos, para que sea la sociedad quien califique su actuacin y desempeo y en consecuencia repruebe o premie la misma a travs de distintas acciones, al igual que lo hace con el voto en el caso de los jefes de gobierno.

A lo largo de esta exposicin ha quedado claro que al ciudadano le preocupa como el gobierno ejerce, aplica y dispone de los recursos pblicos que provienen del pago de sus impuestos. Tambin se anota que particularmente en Mxico tenemos un Estado dbil, con pocos recursos para atender las demandas de la ciudadana y con las necesidades de una economa que pretende ser competitiva en un entorno global. Que necesitamos elevar nuestra recaudacin fiscal y nuestro margen de maniobra en el ejercicio del gasto pblico para alcanzar mejores niveles de vida de nuestros ciudadanos.

Lo anterior nos demanda algunas reflexiones como las siguientes:

18

Es tico que un ciudadano exija transparencia, rendicin de cuentas y mejora en los servicios pblicos, cuando su cuenta por suministro de agua potable, alcantarillado y saneamiento presenta vencimiento permanente en el sistema municipal de agua potable de su municipio?

Se vale que un profesionista ingrese a trabajar y permanezca en el sector pblico, devengando un salario y administrando recursos que provienen del pago de los impuestos, cuando permanentemente figura en la lista de los contribuyentes omisos en el pago de su impuesto sobre tenencia de vehculos?

Tendra soporte moral, la exigencia de un pequeo empresario de mayores apoyos del gobierno para el fortalecimiento de la pequea empresa, cuando tiene aos que no renueva y paga su permiso anual para operar un negocio de venta de bebidas alcohlicas?

Es correcto que se postule un poltico a un cargo de eleccin popular en donde parte de sus funciones tendrn que ver con la definicin de polticas pblicas en materia de ingreso y gasto, cuando permanentemente figura en la lista de los contribuyentes que no pagan su impuesto predial en el municipio donde reside?

Como dar entrada a una solicitud de pago de indemnizacin, de alguien a quien se le dao su vehculo por las psimas condiciones en que se encontraba una vialidad a cargo del municipio, reclamando reparacin del dao en los trminos de la Ley de Responsabilidad Patrimonial del Estado y Municipios, si este ltimo puede justificar que no contaba con recursos disponibles por diversas causales entre las que destaca la existencia de una abultada cartera vencida de impuestos y derechos por cobrar, donde coincidentemente el reclamante encabeza el listado?

19

Esto es solo el botn de muestra de una serie de compromisos recprocos que los ciudadanos, organizaciones cvicas, colegios de profesionales, cmaras empresariales, sindicatos, partidos y dems actores polticos, tienen con la democracia y consecuentemente con la consolidacin de una vigorosa transparencia y rendicin de cuentas que adems beneficie a la sociedad y al desarrollo econmico del pas.

Por esa necesidad de fortalecer y consolidar esta nueva cultura, tenemos el imperativo de pensar en incorporar la informacin puntual de los recursos pblicos que se aplican en beneficio de estas figuras para que a su vez, stas, al manejar recursos de origen pblico tambin rindan cuentas no solo a sus agremiados sino tambin a la ciudadana en general. Por otra parte en el portal de internet de los tres niveles de gobierno deben figurar los padrones de los contribuyentes morosos, sin que esto se tome como agresin, sino como mecanismo de vigilancia horizontal del resto de los ciudadanos a fin de que estos tengan informacin suficiente para calificar, apoyar, censurar y/o rechazar sus aspiraciones laborales, empresariales, polticas y dems.

Esta propuesta, la podemos esquematizar en un crculo virtuoso de vigilancia mutua, en donde todos los actores sociales, econmicos y polticos se supervisan recprocamente al ejercer la defensa y promocin de sus respectivos intereses, pero donde prevalezca como valor supremo de las democracias el inters colectivo. Entrar a este esquema de ltima generacin permitir alcanzar un necesario y deseable equilibrio entre los intereses de cada actor poltico y cada organismo social, evitando el abuso entre ellos y propiciando gradualmente la desaparicin de las lites polticas y sociales. En trminos legales esta propuesta lograra la equidad de todos los actores sociales frente al mandato de la Ley para subirnos todos, sin excepcin, a la vitrina pblica.

20

VI. Conclusiones y Recomendaciones El slo anlisis de las normas jurdicas que regulan la transparencia y rendicin de cuentas de los tres rdenes de gobierno, es parcial y limitado para comprender el funcionamiento global del sistema de rendicin de cuentas en los estados y municipios del pas. A la par, se deben estudiar las motivaciones polticas, as como los recursos tcnicos, humanos y financieros existentes para aplicar las normas legales y hacer funcionar los instrumentos de rendicin de cuentas de forma ampliada en un esquema de equidad frente a la Ley.

La transparencia no slo tiene implicaciones en la mejora de la gestin pblica, sino que tambin tiene importantes beneficios en el funcionamiento de los mercados financieros y la microeconoma, el acto de poner a disponibilidad la informacin pblica de forma oportuna y veraz se convierte en la legitimacin de los gobiernos, hecho muy importante en el proceso democrtico que hoy vive el pas pero tambin en la bsqueda de mayor atraccin de inversiones privadas y mayor desarrollo econmico.

Los resultados de esta investigacin reflejan la etapa en la que se encuentra el gobierno abierto en las entidades federativas y municipios, denotando que en este rubro hay una gran rea de oportunidad ya que no son ni los recursos econmicos, ni la capacidad tcnica o la disponibilidad de los sistemas, sino la voluntad poltica del gobernante en turno y su vocacin poltica y democrtica el factor fundamental para alcanzar resultados contundentes.

En el alcance de este propsito es fundamental poner en prctica un esquema de transparencia y rendicin de cuentas transversal en donde el gobierno ponga la vitrina a la disposicin del ciudadano, pero que este ltimo asuma tambin su papel protagnico frente al gobernante, predicando con el ejemplo y demostrando en todo sentido que tambin est haciendo la parte que le toca. 21

Una reforma a las leyes electorales que establezca como condicionante a un candidato a un cargo de eleccin popular el acreditar que es un ciudadano que cumple regularmente con el pago de sus impuestos. Un sistema de administracin de personal que establezca el requisito de acreditar que el candidato a ocupar una vacante en el servicio pblico paga con regularidad sus impuestos. Una reforma a la ley de responsabilidades que obligue a los empleados pblicos en servicio, a anexar su declaracin de anual de impuestos y constancias estatales y municipales de no adeudo a su declaracin de modificacin patrimonial, entre otras muchas acciones que pudiramos plantear, adems de propiciar una renovacin moral de la sociedad, incrementara los recursos pblicos y fortalecera nuestro sistema democrtico y de rendicin de cuentas.

22

Bibliografa Poltica Digital. Revista No. 54. Febrero/Marzo 2010. Metodologa Edicin 2010. ndice de Transparencia y Disponibilidad de la Informacin Fiscal de las Entidades Federativas.. Aregional.com Resumen ejecutivo. Resultados 2010. ndice de Transparencia y Disponibilidad de la Informacin Fiscal de las Entidades Federativas. Aregional.com La Rendicin de Cuentas en la Poltica Social. Jos Octavio Lpez Presa. Serie: Cultura y Rendicin de Cuentas. Auditora Superior de la Federacin. La Rendicin de Cuentas en los Gobiernos Estatales y Municipales. Luis Carlos Ugalde. Serie: Cultura y Rendicin de Cuentas. Auditora Superior de la Federacin. Fundamentos Polticos de la Rendicin de Cuentas. Jos Antonio Crespo. Serie: Cultura y Rendicin de Cuentas. Auditora Superior de la Federacin. Impuestos, Democracia y Transparencia. Carlos Elizondo Mayer-Serra. Serie: Cultura y Rendicin de Cuentas. Auditora Superior de la Federacin. Aregional.com Revista No. 35. Febrero de 2010.

23