1 O PAPEL DA AVALIAO INSTITUCIONAL NA RECONFIGURAO DO ENSINO SUPERIOR BRASILEIRO: AS POLTICAS NEOLIBERAIS E A EXPANSO DO SETOR PRIVADO * Jaime FARIAS ** RESUMO

A reforma do aparelho do Estado realizada durante o governo de Fernando Henrique Cardoso, entre os anos de 1995 e 2002, resultou na implementao de polticas que atendessem s demandas da economia mundial. Essas polticas, de orientao neoliberal, ganharam espao na sociedade, que passou a ser influenciada pelos valores do consumo, da competio e do individualismo, largamente difundidos pela cultura de massas. Diante de uma resistncia social arrefecida pelo medo da crise econmica, a ideologia neoliberal ganhou destaque, incentivando a expanso do Ensino Superior privado. Durante o processo de reconfigurao do setor, o papel da avaliao institucional foi determinante de tal forma que o Exame Nacional de Cursos foi criado pelo governo para liberalizar o Ensino Superior, tornando-o um investimento atraente. PALAVRAS-CHAVE: Ensino Superior, reforma do Estado, polticas neoliberais, avaliao institucional, privatizao.

APRESENTAO A orientao neoliberal do governo de Fernando Henrique Cardoso (PSDB), no perodo de 1995 a 2002, resultou na implementao de polticas que definiram um novo Ensino Superior brasileiro. Essa reconfigurao ocorreu no momento em que a reforma do aparelho do Estado adquiria centralidade no discurso poltico, passando a influenciar as estruturas e o cotidiano da sociedade civil, at porque cultura nacional impuseram-se vigorosamente as regulaes do mercado e a lgica consumista. Diante das diversas estratgias de dominao utilizadas pelo mercado global, o Estado brasileiro passa a adotar as medidas necessrias s demandas da economia mundial. Entretanto, a iminncia da crise econmica global instaurou na sociedade uma sensao permanente de medo. Em torno da necessidade de sobrevivncia aos constantes abalos da estrutura econmica, que repercutiram em diversos setores da vida pblica e privada, as polticas neoliberais ganharam espao e a resistncia contra-hegemnica foi perdendo sua fora aglutinadora. Isso ocorreu porque os valores do consumo, da competio e do individualismo difundiram-se largamente pela cultura de massas, possibilitando a manipulao dos desejos e das necessidades dos consumidores. Foi assim que os discursos assentados sobre a incerteza e o medo contriburam para fortalecer as polticas neoliberais que, por sua vez, restringiram a participao dos cidados no processo de democratizao dos espaos pblicos e privados. O xito em excluir da elaborao das
O contedo deste artigo foi apresentado no II Seminrio Internacional de Gesto da Educao, realizado na Unesp/Rio Claro, de 17 a 19/02/2009, na modalidade painel. ** Aluno do Programa de Mestrado em Educao da UNESP/Rio Claro. Professor da rede municipal de ensino de Rio Claro. jaimefarias@uol.com.br
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2 polticas pblicas os prprios indivduos e boa parte das contradies cotidianas explica-se, em grande medida, pela urgncia do Estado em solucionar as constantes crises adotando medidas favorveis ao mercado, sob a alegao de que no havia outro caminho a no ser a perda do controle e o caos. Por sua vez, o discurso sobre a crise da universidade pblica respaldou a implementao de polticas pblicas de ordenamento neoliberal. Na prtica, as aes do Estado brasileiro no viabilizaram alteraes na qualidade educacional das Instituies de Ensino Superior (IES); as polticas visaram introduzir a racionalidade tcnica empresarial no meio acadmico, instituindo, assim, uma relao de mtuo interesse entre mercado e Ensino Superior. O principal papel do Estado nesse processo foi o de liberalizar o setor, consolidando instrumentos que justificassem a privatizao. Isso ocorreu mediante a facilitao do credenciamento de novos cursos. Para legitimar a expanso do setor privado que ocorreu a partir de ento, criou-se o Exame Nacional de Cursos (ENC), que atribua notas aos cursos de graduao a partir do cmputo das notas individuais dos alunos concluintes. O ENC, por sua vez, acabou definindo uma nova configurao para a educao superior contempornea, tendo no apenas consolidado a privatizao desse setor como tambm contribudo para o ordenamento mercadolgico de todo o sistema, inclusive a esfera pblica. A REFORMA DO ESTADO E A CONSOLIDAO DA IDIA DE AVALIAO INSTITUCIONAL O perodo que segue ditadura militar, ou Nova Repblica, consolidou-se em meio crise econmica herdada do regime autoritrio e no conseguiu solucion-la; ao contrrio, politizou a economia. Ao falhar, portanto, na expectativa de resolver a crise econmica, a Nova Repblica gerou um descrdito em relao poltica na mesma proporo (OLIVEIRA, 1992, p. 32). Assim, a crise do aparelho do Estado e das instituies pblicas em geral, propiciou ao Poder Executivo a introduo do ajuste estrutural, colocado em prtica a partir do governo Collor (PRN). Esse discurso, no qual a crise do Estado sugere uma reforma estrutural, pode ser verificado, em especial, no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. O documento, formulado em 1995, pelo Ministrio da Administrao Federal e da Reforma do Estado norteou a reestruturao efetuada pelo governo Cardoso (1995 a 2002). De acordo com o Plano, a crise do Estado brasileiro j estava presente nos anos 70, contudo, tornou-se evidente no final da dcada de 80, quando a concentrao e centralizao das funes estatais, caracterizadas por rgidos procedimentos e normatizaes, demonstraram a necessidade de superao das formas de interveno econmica e social (BRASIL, 1995, p. 15). A eleio de Fernando Collor de Mello, primeiro presidente eleito pelo sufrgio universal depois do fim da ditadura militar, representou populao uma possibilidade de mudana, frustrada pelo governo anterior de Jos Sarney. Em virtude da dilapidao do Estado democrtico durante a ditadura e do desejo de mudana da populao, triunfaram as promessas de modernizao do pas e da mquina estatal, anunciadas por Collor. De acordo com seu programa de governo, houve uma abertura do mercado nacional economia mundial, entretanto, as taxas de juros foram elevadas a nveis abusivos e as despesas pblicas foram financiadas pelo capital estrangeiro. Alm disso, o governo assumiu as orientaes do Consenso de Washington, com o intuito de tornar o mercado emergente

3 brasileiro atraente aos investimentos internacionais, o que intensificou a necessidade de ajustes estruturais que atendessem s demandas da expanso nacional (SILVA JUNIOR; SGUISSARDI, 2001, p. 80). Itamar Franco (sem partido, eleito pelo PRN), assumiu a presidncia interinamente em outubro de 1992, em razo da abertura do processo de impeachment contra o ento presidente Collor. Seu desafio inicial foi o de construir uma nova linha de atuao poltica, deixando claro sua independncia em relao ao governo, do qual fora mantido margem dos processos decisrios. De personalidade forte e temperamento difcil, tentou compor um governo de consenso. Suas decises geravam polmica em todo o pas, principalmente quando nomeou seu ministrio. A exceo foi o nome de Fernando Henrique Cardoso para a pasta das Relaes Exteriores, tendo sido bastante prestigiado (CARNEIRO, 1999, p. 135). A nomeao para o Itamaraty permitiu a Cardoso envolver-se em todas as grandes decises polticas do governo. Para o Ministrio da Educao e do Desporto (MEC), foi nomeado o professor de Histria e Geografia Murlio Hingel, que exercera cargos Tcnicos e Administrativos no municpio de Juiz de Fora e no Estado de Minas Gerais. Hingel permaneceu no cargo at o final do mandato, sendo substitudo pelo economista Paulo Renato Sousa, ministro do governo Cardoso. O Ministrio da Educao e do Desporto (MEC), conduzido por Murlio Hingel, estimulou o processo de construo da avaliao da educao superior. Houve alguma preocupao em democratizar a elaborao de um instrumento que atendesse s expectativas de amplos setores da sociedade. Em maro de 1993, a Secretaria de Educao Superior (SESu/MEC), criou a Coordenadoria Geral de Anlise e Avaliao Institucional CODAI. Em seguida, por meio da Portaria 130, de 14 jul. 1993, foi criada a Comisso Nacional de Avaliao das Universidades Brasileiras, que teve como objetivo consolidar uma proposta nacional de avaliao (BRASIL, 1994). De acordo com o ento Secretrio de Educao Superior, Rodolfo Joaquim Pinto da Luz, o MEC assumia um papel de parceiro das Universidades, coordenando, articulando e financiando a avaliao institucional. Assim, foi aprovada em outubro de 1993, pela Comisso Nacional de Avaliao e pelo seu Comit Assessor, a proposta de Avaliao Institucional encaminhada pela Associao Nacional de Dirigentes de Instituies Federais de Ensino Superior (ANDIFES). Aps ampla divulgao e discusso, as sugestes das Universidades foram incorporadas proposta do PAIUB Programa de Avaliao Institucional das Universidades Brasileiras (BRASIL, 1994, p. 33). Ainda em dezembro do mesmo ano, com o intuito de promover o financiamento dos projetos de avaliao, o MEC encaminhou s IES o Edital 01/93, contendo as linhas gerais do PAIUB, solicitando que as Instituies interessadas apresentassem propostas. No mesmo documento, o MEC anunciava sua inteno de aperfeioar a proposta nos dois anos seguintes, na medida em que houvesse consenso sobre as mudanas. De fato, o PAIUB representou um considervel avano no sentido de consolidar um projeto nacional de avaliao que correspondesse tanto aos interesses do governo quanto das universidades. Embora no atendesse diretamente reforma neoliberal, importante

4 considerar que o Programa obteve grande aceitao pela comunidade acadmica, tradicionalmente refratria s interferncias e controles externos. Dessa forma, o Estado conseguia introduzir na agenda acadmica a discusso acerca da qualidade, eficincia e eficcia da educao superior, por meio da avaliao institucional. Esse aspecto deve ser levado em considerao, principalmente, se analisarmos o rpido declnio do PAIUB e a valorizao da idia de avaliao pela sociedade civil. Foi nesse contexto que o governo seguinte instituiu de modo arbitrrio e controverso o Exame Nacional de Cursos. No significa, simplesmente, que o PAIUB seja o marco inicial das polticas de avaliao implementadas a partir de 1995. Ao contrrio, o Programa foi uma marca do governo de consenso do presidente Franco. Alm disso, estabeleceu uma reflexo sobre a importncia da avaliao institucional e sua relao com o governo e a sociedade. A partir dele, a universidade passou a considerar, com maior seriedade e compromisso, a necessidade de demonstrar sociedade a pertinncia do trabalho acadmico, buscando, assim, legitimar o financiamento pblico do setor, contrapondo-se ao discurso pessimista da crise universitria. Havia, por parte das universidades, um interesse muito grande em apresentar seus resultados ao governo, e mais que isso, apresentar resultados e perspectivas que garantissem o reconhecimento pblico daquelas instituies. Isso fica claro se considerarmos que o PAIUB era uma avaliao de adeso voluntria, que previa a participao de toda a comunidade acadmica e que considerava as diferenas regionais e as caractersticas individuais de cada instituio. Em 1997, a adeso chegou a 138 instituies, de um total de 156 universidades (CATANI; OLIVEIRA, 2002, p. 65), situao que demonstra o quanto essa avaliao significou uma possibilidade de garantir alguma contrapartida financeira por parte do Estado, uma vez que as instituies pblicas passavam por uma crise de financiamento. Por meio desse modelo de avaliao, de orientao participativa e emancipatria, (LEITE, p. 486) elas poderiam demonstrar seu potencial e sua capacidade de retorno aos investimentos pblicos, basicamente pelo resgate histrico das instituies, considerando suas caractersticas e particularidades. A aceitao ocorreu em boa medida porque o MEC comprometera-se em no vincular os resultados da avaliao com o financiamento (CATANI; OLIVEIRA, 2002, p. 65) e nem servir como base a uma premiao ou punio, mas sim utilizar tais resultados no sentido de resolver os problemas das universidades. Estas, por sua vez, estavam certas de que o maior problema no setor era a escassez de investimentos pblicos e, poderiam comprovar isso atravs de uma avaliao diagnstica e no punitiva. Segundo Pinto da Luz, na apresentao do PAIUB, havia a necessidade de corrigir os erros, com liberdade e respeito s instituies, ao passo que o governo percebia o arrefecimento da resistncia (BRASIL, Ministrio da Educao, 1994, p. 5). Diante do conceito e da natureza da avaliao proclamados pelo PAIUB, e da adeso voluntria da maioria das universidades brasileiras, tanto o governo quanto a sociedade civil organizada passaram a valorizar a idia da construo de uma cultura de avaliao. Para Dilvo Ristoff, membro do Comit Assessor do PAIUB, iniciava-se um processo que poderia representar o fim de babel, ou seja, seria possvel estabelecer uma interrelao e uma linguagem comum ao conjunto das universidades brasileiras. Considerava, ainda, que o Programa estabelecia uma forma das universidades contraporem-se a certas avaliaes simplistas e irresponsveis, assim como s matrias jornalsticas parciais e falsas que teriam o objetivo de atacar a imagem da universidade pblica (BRASIL, 1994, p. 11). Dentre essas matrias, destaca-se a lista dos improdutivos da USP, publicada pela Folha de So Paulo, na

5 dcada de 1980. Em 1994, ltimo ano do governo Franco, o PAIUB teve incio, com 55 universidades participantes, ou seja, essas instituies tiveram seus projetos aprovados nos termos do Edital 01/93, do MEC. Note-se que somente as universidades foram chamadas a participar desse processo, excluindo-se as outras instituies de educao superior. Embora estivessem excludas do processo de avaliao, as Faculdades Integradas, Centros Universitrios e Estabelecimentos Isolados de Ensino Superior, em 1994, somavam 724, contra 127 universidades. Em relao ao alunado, contudo, as universidades apresentaram um nmero de matrculas muito superior: 1.034.726, contra 626.308 nas demais instituies. Ao compararmos os setores pblico e privado, em 1994, as universidades pblicas eram ainda hegemnicas, tanto em nmero de instituies como em nmero de matrculas. As 68 universidades pblicas (Federais, Estaduais e Municipais) existentes tinham 571.608 matrculas, enquanto as 59 universidades privadas somavam 463.118 matrculas. O setor privado era preponderante somente no conjunto das instituies no-universitrias. Havia 574 instituies privadas, que apresentaram 507.466 matrculas, ao passo que no setor pblico eram 150 instituies, com 118.842 matrculas (BRASIL, 1999). Embora o PAIUB fosse direcionado somente s universidades, o MEC demonstrava alguma preocupao com a situao da educao superior de uma maneira geral. Em 22 de agosto de 1994, o ministro Hingel alertou o presidente Franco sobre a acelerada expanso promovida pela abertura de novos cursos em instituies privadas. Conforme Hingel, a expanso muitas vezes ocorria de modo inadequado, sem o devido valor qualidade. Sua preocupao baseava-se no grande nmero de autorizaes para o funcionamento de cursos fornecidas pelo ento Conselho Federal de Educao (BRASIL, Ministrio da Educao, EM n 181/94). Com base nestes argumentos e, principalmente, respeitando o texto do Projeto de LDB em tramitao no Senado Federal, (Projeto de Lei da Cmara n 101, de 1993), que fora aprovado pela Cmara dos Deputados, em maio de 1993, o Ministro props ao Executivo a edio de uma Medida Provisria (MP) que antecipava certas medidas contidas naquele Projeto. A recomendao do MEC foi, de fato, aceita por Franco, que editou a MP n 661, de 18 de outubro de 1994, que transformava o Conselho Federal de Educao em Conselho Nacional de Educao (CNE). As atribuies definidas para o Conselho Nacional vinham atender s novas exigncias do sistema educacional brasileiro, segundo HINGEL (BRASIL, Ministrio da Educao e do Desporto, EM n 181/94). Note-se que ao texto da MP n 661/94, foi acrescida, sem qualquer discusso prvia, a necessria aprovao do Ministro da Educao sobre os pareceres e proposies do CNE (BARROSO; FERNANDES, p. 49-50). A AVALIAO INSTITUCIONAL COMO INSTRUMENTO DA REFORMA NEOLIBERAL Ao cenrio da educao superior nacional que antecede os dois mandatos de Cardoso, importante revelar a expanso do setor at ento. Hingel foi o Ministro da Educao que mais criou universidades. Durante sua gesto, foram criadas 3 universidades pblicas federais e foram autorizadas 19 universidades privadas, num total de 22 instituies. O ministro Paulo Renato Souza, durante os oito anos do governo Cardoso, criou 5 universidades pblicas federais e autorizou 11 universidades privadas, totalizando 16 universidades.

6 O governo Cardoso, seguindo as diretrizes neoliberais, implementou polticas pblicas que atendessem s orientaes dos organismos multilaterais, especialmente no que se referia s necessrias reformas estruturais no aparelho do Estado, criando, assim, uma economia atraente ao capital financeiro internacional. Isso trouxe conseqncias importantes para a educao superior, na medida em que o governo passou a conceb-la e a adotar medidas para reform-la segundo a lgica do mercado. Nesse sentido, o governo defendia que uma maior competitividade na economia dependia em grande medida da integrao entre universidade e setor produtivo (CARDOSO, 1998, p. 126). Alm disso, a diversificao do ensino superior, defendida pelo Banco Mundial, seria a melhor estratgia para enfrentar a instabilidade do mercado (BANCO MUNDIAL, 1995). A diversificao e a privatizao do setor, de fato, foram adotadas como polticas pblicas para atender a alta demanda por educao superior. Segundo o governo, o modelo de universidade, com ensino e pesquisa, alm de dispendiosa, seria desnecessria grande parte dos alunos (CARDOSO, 1998, p. 128). Alm disso, a expanso do sistema de educao superior significava, muito claramente, uma abertura participao da iniciativa privada. Nesse processo, coube ao Estado o controle sobre o sistema, assegurando ao capital a flexibilidade e a segurana necessrias ao investimento no setor, garantindo sua rpida expanso. Para viabilizar a reforma do sistema, o governo Cardoso modificou a Medida Provisria (MP n 661/94 originria) que tratava do Conselho Nacional de Educao. Ao reedit-la, na forma da MP n 830/95, modificou tambm a forma como os cursos superiores seriam autorizados a funcionar. Essa atribuio, antes do Conselho Federal de Educao, passava diretamente para o Ministro da Educao. Assim, o Conselho Nacional era criado sem a prerrogativa de deliberar sobre a autorizao para novos cursos, passando a ter carter meramente consultivo. Resultado disso foi a expanso descontrolada do setor privado, que era incentivado a investir no ensino superior, dado as facilidades de autorizao promovidas pela reforma do Estado e da legislao educacional. Em sua reedio, a MP n 938, de 16 de maro de 1995, incorporou, no artigo 3, a realizao de exames de avaliao dos conhecimentos adquiridos pelos alunos das ltimas sries dos cursos de graduao das instituies de ensino superior. Havia, inclusive, a determinao de que o resultado da avaliao constasse do histrico escolar dos alunos. Com isso, o governo institua a avaliao que seria implementada, posteriormente, na forma do Exame Nacional de Cursos (ENC). Ao ser convertida na Lei 9.131, de 24/11/95, seu texto tratava tanto da criao do Conselho Nacional de Educao quanto dos exames nacionais. Ambos, como j tratamos, constituam matrias de interesse reforma do sistema de ensino superior, conduzida pelo governo. A nova forma de avaliar os cursos de graduao, atravs de exames nacionais anuais, contribuiu muito para a liberalizao do setor. Eliminaram-se as exigncias burocrticas para credenciamento dos novos cursos, deixando a responsabilidade da avaliao praticamente nas mos dos consumidores, os alunos. Esse tipo de avaliao institucional peridica tornou-se a marca das polticas para esse nvel de ensino, objetivando medir a qualidade e a eficincia na rea. O ENC configurou-se, em meio s polticas neoliberais como um mecanismo reformador da educao superior, na medida em que visava controlar as

7 mudanas, ou seja, a diversificao e a expanso do sistema por intermdio da iniciativa privada (CATANI; OLIVEIRA, 2002, p. 66). A centralidade atribuda ao ENC no governo Cardoso gerou reaes na comunidade acadmica. A primeira delas partiu dos alunos, j em 1996, quando a Unio Nacional dos Estudantes (UNE) e outras entidades estudantis incentivaram o boicote ao Exame. Esse movimento obteve expressivo resultado, alcanando 11,7% de provas em branco, em 1996. CONSIDERAES FINAIS O papel hierarquizante e meritocrtico do ENC, que atribuiu aos cursos um determinado valor comparativo, transformou a educao superior em um mercado potencialmente competitivo e atraente aos investimentos privados. As transformaes do capitalismo, que deram novo significado ao mercado global, estabelecem novos parmetros de competitividade para todas as esferas da produo, inclusive a pesquisa cientfica e tecnolgica e a educao. Nesse sentido, o mercado e as foras da concorrncia passaram a ser o princpio em torno do qual a sociedade e a educao so reguladas (DOURADO; OLIVEIRA, 1999, p. 7). A reforma estrutural promovida pelo governo Cardoso transformou o cenrio da educao nacional, de modo que os conceitos de universidade e educao superior tambm foram modificados. Se at 1994 o modelo da universidade pblica, autnoma e baseada na indissociabilidade entre ensino, pesquisa e extenso (princpio constitucional), era referncia para todo o setor, mesmo por sua hegemonia, agora o modelo que privilegia o ensino (direcionado ao mercado), em detrimento extenso e pesquisa, considerado o mais atraente iniciativa privada, tornando-se hegemnico. ABSTRACT The reform of the State apparatus realized during Fernando Henrique Cardosos government, between 1995 and 2002, resulted in the implementation of policies that addressed the demands of economy worldwide. These policies, under neoliberal orientation, gained space in society, which started to be influenced by the values of consumption, competition and individualism, widely spread by mass culture. Before the social resistance, cooled by the fear of economical crisis, the neoliberal ideology got highlighted, stimulating the expansion of private Higher Education. During the reconfiguration process of the sector, the role of the institutional evaluation was determining, so that the government created the Courses National Exam for liberalizing the Higher Education, making it an attractive investment. KEYWORDS: Higher Education, reform of the State, neoliberal policies, institutional evaluation, privatization.

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8 categoria administrativa e gesto poltica. Documento de Trabalho n. 72. Rio de Janeiro: Observatrio Universitrio, 2008. Disponvel em: <http://www.databrasil.org.br/pdf_docs/ Doctrab62.pdf>. Acesso em: 19 dez. 2008. BRASIL. Presidncia da Repblica. Cmara da Reforma do Estado. Plano diretor da reforma do aparelho do Estado. Braslia: Presidncia da Repblica, Cmara da Reforma do Estado, Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado, 1995. BRASIL. Ministrio da Educao. Exposio de Motivos EM n 181, de 22 de agosto de 1994. Publicado no Dirio do Congresso Nacional em 23/11/1994, p. 3267. Disponvel em: <http://www.camara.gov.br/internet/ecamara/default.asp>. Acesso em: 28 jan. 2003. BRASIL. Ministrio da Educao. Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais. Evoluo do ensino superior: 1980-1998. Braslia: O Instituto, 1999. BRASIL. Ministrio da Educao. Secretaria de Ensino Superior. Programa de Avaliao Institucional das Universidades Brasileiras. Braslia: SESu, 1994. BRASIL. Lei n. 9.131, de 24 de novembro 1995. Altera dispositivos da Lei n 4.024/61, e d outras providncias. Disponvel em: <http://prolei.cibec.inep.gov/navega/informa.asp? Inf=3125>. Acesso em: 27 jun. 2002. CARDOSO, F. H. Avana, Brasil: proposta de governo. Braslia: [s. n.], 1998. CARNEIRO, M. C. R. O governo Collor: 1990-1994. Vol. 23, 1999. In: SILVA, H.; CARNEIRO, M. C. R. Histria da Repblica Brasileira. So Paulo: Editora Trs, 1998-1999, 24 vol. CATANI, A. M.; OLIVEIRA, J. F. de. Educao superior no Brasil: metamorfose das universidades pblicas. Petrpolis, RJ: Vozes, 2002. reestruturao e

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