G

DIREKTORAT PEMERINTAHAN DESA DAN KELURAHAN

DIREKTORAT JENDERAL PEMBERDAYAAN MASYARAKAT DAN DESA
DEPARTEMEN DALAM NEGERI
JAKARTA
2007

1
 DAFTAR ISI
Halaman

BAB I PENDAHULUAN................................................................ 1

A. Latar Belakang............................................................. 1
B. Permasalahan.............................................................. 6
C. Dasar Pemikiran........................................................... 8
D. Tujuan dan Sasaran Pengaturan................................... 16
E. Metode dan Pendekatan Penulisan................................ 17

BAB II Teori dan Analisis Fakta.................................................... 19

A. Penggabungan, Penghapusan dan Pembentukan Desa.... 19

B. Kedudukan dan Kewenangan Desa................................ 22
C. Penyelenggaraan Pemerintahan Desa............................. 26
D. Perencanaan Pembangunan Desa.................................. 32
E. Keuangan Desa............................................................ 35
F. Lembaga Kemasyarakatan............................................. 39
G. Kerjasama Desa........................................................... 40

BAB III Analisis dan Evaluasi Peraturan Perundang-undangan......... 42

A. Pengaturan Desa di Masa Hindia Belanda...................... 42

B. Pengaturan Desa di Masa Jepang.................................. 46
C. Pengaturan Desa 1945-1965......................................... 47
D. Pengaturan Desa di Masa Orde Baru............................. 52
E. Pengaturan Desa UU No. 22/1999................................. 56
F. Pengaturan Desa di UU No. 32/2004............................. 61
1. Kedudukan, format, kewenangan Desa..................... 62
2. Demokrasi dan Tata Pemerintahan Desa................... 65
3. Perangkat Desa....................................................... 67
4. Perencanaan dan Keuangan Desa............................. 69
5. Ekonomi dan Pembangunan Desa............................. 77
6. Kerjasama Antar Desa dan Relasi Desa-Kecamatan.... 79

BAB IV Ruang Lingkup Pengaturan............................................... 85

A. Pemahaman atas Hakekat Desa.................................... 85

B. Azas dan Prespektif Pengaturan Desa............................ 85
C. Ketentuan Umum ......................................................... 88
D. Ruang Lingkup dan Isi Pengaturan................................ 89

2
 1. Pembentukan, Penghapusan, dan Penggabungan Desa
Serta Perubahan Status Desa Menjadi Kelurahan....... 89
2. Kedudukan dan Bentuk Desa..................................... 90
3. Kewenangan Desa.................................................... 95
4. Penyelenggara Pemerintahan Desa............................ 96
5. Peraturan Desa........................................................106
6. Perencanaan Pembangunan Desa.............................. 106
7. Keuangan Desa........................................................ 108
8. Kerjasama Desa....................................................... 111
9. Lembaga Kemasyarakatan........................................ 113
10.Pembinaan dan Pengawasan.................................... 113

BAB V Penutup.......................................................................... 115

LAMPIRAN 1 Tim Penyusunan Naskah Akadmik Undang Undang tentang Desa

3
Bab I
Pendahuluan

A. Latar Belakang
Undang-undang No. 32 tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah,
khususnya Bab XI yang mengatur mengenai Desa, telah berhasil
menyempurnakan berbagai aturan tentang Desa yang sebelumnya diatur dalam
Undang-Undang No. 22 Tahun 1999. Namun dalam pelaksanaan selama
beberapa tahun ini ternyata muncul beberapa lapis permasalahan yang perlu
segera dicermati. Pertama, UU No 32 Tahun 2004 belum secara jelas mengatur
tata kewenangan antara Pemerintah, Pemerintah daerah dan Desa. Berdasarkan
prinsip desentralisasi dan otonomi luas yang dianut oleh UU No. 32/2004,
Pemerintah hanya menjalankan lima kewenangan, dan diluar lima kewenangan
itu menjadi kewenangan daerah. Dengan demikian konsepsi dasar yang dianut
UU No. 32/2004, otonomi berhenti di kabupaten/kota. Kosekuensinya,
pengaturan lebih jauh tentang Desa dilakukan oleh kabupaten/kota, dimana
kewenangan Desa adalah kewenangan kabupaten/kota yang diserahkan kepada
Desa.
Semangat UU No. 32/2004 yang meletakan posisi Desa yang berada di
bawah Kabupaten tidak koheren dan konkruen dengan nafas lain dalam UU No.
32/2004 yang justru mengakui dan menghormati kewenangan asli yang berasal
dari hak asal-usul. Pengakuan pada kewenangan asal-usul ini menunjukkan
bahwa UU No. 32/2004 menganut prinsip pengakuan (rekognisi). Kosekuensi
dari pengakuan atas otonomi asli adalah Desa memiliki hak mengatur dan
mengurus rumah tangganya sendiri berdasarkan asal-usul dan adat-istiadat
setempat (self governing community), dan bukan merupakan kewenangan yang
diserahkan pemerintahan atasan pada Desa.
Adanya dua prinsip/asas dalam pengaturan tentang Desa tentu saja
menimbulkan ambivalensi dalam menempatkan kedudukan dan kewenangan
Desa. Pertanyaan yang paling mendasar adalah apakah Desa memiliki otonomi?
Ketidak-jelasan kedudukan dan kewenangan Desa dalam UU 32/2004 membuat
UU No. 32/2004 belum kuat mengarah pada pencapaian cita-cita Desa yang
mandiri, demokratis dan sejahtera. Sejak lahir UU No. 22/1999 otonomi
(kemandirian) Desa selalu menjadi bahan perdebatan dan bahkan menjadi
tuntutan riil di kalangan asosiasi Desa (sebagai representasi Desa), tetapi sampai
sekarang belum terumuskan visi bersama apa makna otonomi Desa. Apakah
yang disebut otonomi Desa adalah “otonomi asli” sebagaimana menjadi sebuah
prinsip dasar yang terkandung dalam UU No. 32/2004, atau otonomi yang
didesentralisasikan seperti halnya otonomi daerah? Ada banyak kalangan
bahwa otonomi Desa berdasar otonomi asli, yang berarti Desa mengurus sendiri
sesuai dengan kearifan dan kapasitas lokal, tanpa intervensi dan tanggungjawab
negara.

4
 Namun ada banyak pandangan bahwa sekarang otonomi asli itu sudah
hilang sebab semua urusan pemerintahan sudah menjadi milik negara; tidak ada
satupun urusan pemerintahan yang luput dari pengaturan negara. Bagi banyak
kalangan yang sudah melampui (beyond) cara pandang otonomi asli
menyampaikan dan menuntut pemberian (desentralisasi) otonomi kepada Desa
dari negara, yakni pembagian kewenangan dan keuangan yang lebih besar. Pada
jaman penjajahan misalnya, dalam Revenue-Instruction Pasal 14 jelas
ditegaskan bahwa Kepala Desa mempunyai kewajiban yang berkenaan dengan
penpadatan Desa secara luas. Bahkan dalam Pasal 74 ditegaskan bahwa
tanggung jawab mengenai Pajak Desa adalah di tangan Kepala Desa serta
berbagai kewenangan lain misalnya dalam bidang penegakan hukum (Soetardjo,
1984: 137-138). Berpangkal dari besarnya kewenangan Kepala Desa pada jaman
penjajahan ini, saat ini yang perlu diperhatikan adalah bagaimana Desa dapat
berdaya menjalankan berbagai kewenangan yang ada seperti dalam pengelolaan
hutan Desa, pasar Desa, batas Desa, perbaikan lingkungan, pengairan Desa dan
lainnya.
Nilai demokrasi Desa juga diperdebatkan oleh banyak kalangan.
Pertanyaan yang selalu muncul adalah bagaimana makna demokrasi substansial
dan demokrasi prosedural yang tepat dan relevan dengan konteks lokal Desa?
UU No. 32/2004 mengusung nilai demokrasi substansial yang bersifat universal
seperti akuntabilitas, transparansi dan partisipasi. Tentu banyak pihak
menerima nilai-nilai universal ini, mengingat Desa sekarang telah menjadi
institusi modern. Tetapi tidak sedikit orang yang selalu bertanya: apakah nilai-
nilai universal itu cocok dengan kondisi lokal, apakah orang-orang lokal mampu
memahami roh akuntabilitas, transparansi dan partisipasi dengan cara pandang
lokal, atau adakah nilai-nilai dan kearifan lokal yang bisa diangkat untuk
memberi makna dan simbol akuntabilitas, transparansi dan partisipasi.
Sementara perdebatan pada aras demokrasi prosedural terletak pada pilihan:
permusyawaratan yang terpimpin atau perwakilan yang populis.
Dari sisi kesejahteraan, UU No. 32/2004 memang telah membawa visi
kesejahteraan melalui disain kelembagaan otonomi daerah. Semua pihak
mengetahui bahwa tujuan besar desentralisasi dan otonomi daerah adalah
membangun kesejahteraan rakyat. Pemerintah daerah mempunyai kewajiban
dan tanggungjawab besar meningkatkan kesejahteraan rakyat melalui
kewenangan besar dan keuangan yang dimilikinya. Tetapi visi kesejahteraan
belum tertuang secara jelas dalam pengaturan mengenai Desa. Berbagai
pertanyaan selalu muncul terkait dengan visi kesejahteraan Desa. Apakah UU
No. 32/2004 sudah memberi amanat pemulihan dan penguatan Desa sebagai
basis penghidupan berkelanjutan (sustanaible livelihood) bagi masyarakat Desa?
Bagaimana hak-hak Desa untuk mengelola sumberdaya alam lokal? Bagaimana
pelayanan publik dan pembangunan daerah yang memungkinkan
keseimbangan pendekatan sektoral dengan pendekatan spasial (Desa)?
Bagaimana sebenarnya fungsi Desa bagi kesejahteraan rakyat Desa? Apakah

5
Alokasi Dana Desa (ADD) cukup memadai untuk membangun kesejahteraan
rakyat Desa?
Perdebatan mengenai otonomi, demokrasi dan kesejahteraan itu paralel
dengan pertanyaan fundamental tentang apa esensi (makna, hakekat, fungsi,
manfaat) Desa bagi rakyat. Apakah Desa hanya sekadar satuan administrasi
pemerintahan, atau hanya sebagai wilayah, atau hanya kampung tempat tinggal
atau sebagai organisasi masyarakat lokal? Apakah Desa tidak bisa dikembangkan
dan diperkuat sebagai entitas lokal yang bertenaga secara sosial, berdaulat
secara politik, berdaya secara ekonomi dan bermartabat secara budaya?
Kedua, disain kelembagaan pemerintahan Desa yang tertuang dalam UU
No. 32/2004 juga belum sempurna sebagai visi dan kebijakan untuk membangun
kemandirian, demokrasi dan kesehteraan Desa. Isu keragaman, misalnya, selalu
mengundang pertanyaan tentang format dan disain kelembagannya. Meskipun
UU No. 22/1999 dan UU No. 32/2004 mengedepankan keragaman, tetapi banyak
kalangan menilai bahwa disain yang diambil tetap Desa baku (default village),
sehingga kurang memberi ruang bagi optional village yang sesuai dengan
keragaman lokal. Format bakunya adalah Desa administratif (the local state
government) atau disebut orang Bali sebagai Desa Dinas, yang tentu bukan Desa
adat yang mempunyai otonomi asli (self governing community) dan bukan juga
Desa otonom (local self government) seperti daerah otonom. UU No. 32/2004
tidak menempatkan Desa pada posisi yang otonom, dan tidak membolehkan
terbentuknya Desa adat sendirian tanpa kehadiran Desa administratif. Baik UU
No. 22/1999 maupun UU No. 32/2004 menempatkan Desa sebagai bagian
(subsistem) pemerintahan kabupaten/kota.
Posisi Desa administratif itu membawa konsekuensi atas keterbatasan
kewenangan Desa, terutama pada proses perencanaan dan keuangan.
Kewenangan asal-usul (asli) susah diterjemahkan dan diidentifikasi karena
keberagamannya. Kewenangan dalam bidang-bidang pemerintahan yang
diserahkan oleh/dari kabupaten lebih banyak bersifat kewenangan sisa yang
tidak dapat dilaksanakan oleh Kebupaten/Kota dan mengandung banyak beban
akena tidak disertai dengan pendanaan yang semestinya. Misalnya kewenangan
Desa untuk memberikan rekomendasi berbagai surat administratif, dimana Desa
hanya memberi rekomendasi sedangkan keputusan berada di atasnya.
Keterbatasan kewenangan itu juga membuat fungsi Desa menjadi terbatas dan
tidak memberikan ruang gerak bagi Desa untuk mengurus Tata
Pemerintahannya sendiri.
Demikian juga dalam hal perencanaan pembangunan. Desa hanya
menjadi bagian dari perencanaan daerah yang secara normatif-metodologis
ditempuh secara partisipatif dan berangkat dari bawah (bottom up). Setiap tahun
Desa diwajibkan untuk menyelenggarakan Musrenbangdes untuk mengusulkan
rencana kepada kabupaten. Praktik empiriknya proses itu tidak menjadikan
perencanaan yang partisipatif, dimana perencanaan Desa yang tertuang dalam

6
Musrenbang, hanya menjadi dokumen kelengkapan pada proses Musrebang ti
tingkat Kabupaten/Kota.
Ketiga, Desain UU No. 32 Tahun 2004 tentang Desa terlalu umum
sehingga dalam banyak hal pasal-pasal tentang Desa baru bisa dijalankan
setelah lahir Peraturan Pemerintah dan Perda. Kecenderungan ini membuat
implementasi kewenangan ke Desa sangat tergantung pada kecepatan dan
kapasitas Pemerintah dan pemerintah daerah dalam membuat pengaturan lebih
lanjut tentang Desa. Berdasarkan UU No. 32/2004 dan PP No. 72/2004
mengamanatkan ada sebanyak 18 buah Peraturan Daerah dan dua Peraturan
Bupati/Walikota yang harus dibentuk oleh kabupaten/kota.

Tabel 1.1
Peraturan Daerah Kabupaten/Kota dan Peraturan Bupati/ Walikota
yang diamanatkan oleh PP No. 72/2005 tentang Desa

Amanat Dari Pasal Materi Pedoman

I. PERATURAN DAERAH

Pasal 4 ayat 1 Pembentukan, Penghapusan dan PERMENDAGRI:

Penggabungan Desa Pembentukan, Penghapusan dan
Penggabungan Desa

Pasal 5 ayat 4 Perubahan Status Desa menjadi PERMENDAGRI: Perubahan

Kelurahan Status Desa menjadi Kelurahan

Pasal 9 ayat 1 Penyerahan urusan yang menjadi PERMENDAGRI: Penyerahan

kewenangan Kab/Kota yang diserahkan
pengaturannya kepada Desa
Pasal 13 ayat 1 Pedoman Penyusunan Organisasi dan
Tata Kerja Pemerintahan Desa
urusan yang menjadi
kewenangan Kab/Kota yang
diserahkan pengaturannya
kepada Desa

Pasal 17 ayat 7 Tata Cara pengangkatan Pejabat Kepala

Desa

Pasal 25 ayat 5, 6 Perangkat Desa

Pasal 28 Kedudukan Keuangan Kepala Desa dan

Perangkat Desa
Pasal 42 BPD

7
Pasal 53 Tata Cara Pemilihan, Pencalonan,
Pengangkatan, Pelantikan dan
Pemberhentian Kepala Desa

Pasal 54 ayat 1,2, 3 Pemilihan Kepala Desa dalam Kesatuan

Masyarakat Hukum

Pasal 62 Pedoman, Pembentukan dan Mekanisme PERMENDAGRI: Pedoman,

Penyusunan Peraturan Desa Pembentukan dan Mekanisme
Penyusunan Peraturan Desa dan
Peraturan Kepala Desa

Pasal 66 Tahapan, Tata Cara Penyusunan,

Pengendalian dan Evaluasi Pelaksanaan
Rencana Pembangunan Desa

Pasal 70 ayat 3 Bagian Desa dari Perolehan Bagian Pajak

dan Retribusi Daerah

Pasal 72 ayat 1 Sumber Pendapatan Desa

Pasal 81 ayat 1 Tata Cara Pembentukan dan Pengelolaan PERPRES: Pedoman

BUMDesa Pembentukan dan Pengelolaan
BUMDesa

Pasal 85 ayat 1 Pelaksanaan Kerja Sama antar Desa, dan

Kerja Sama Desa dengan Pihak Ketiga

Pasal 88 ayat 3 Perencanaan, Pelaksanaan Pembangunan,

Pemanfaatan dan Pendayagunaan
Kawasan PerDesaan
Pasal 97 ayat 1 Pedoman Lembaga Kemasyarakatan

II. PERATURAN BUPATI/WALIKOTA

Pasal 74 Pedoman Penyusunan APB Desa,

Perubahan APB Desa, dan
Pertanggungjawaban Pelaksanaan APB
Desa

Pasal 77 Pedoman Pengelolaan Keuangan Desa

8
 Banyaknya aturan pelaksana yang harus dibuat oleh Pemerintah dan
pemerintah daerah membuat proses implementasi otonomi Desa tidak bisa
berjalan dengan optimal, karena kabupaten/ kota selalu akan menunggu
lahirnya peraturan di atasnya. Hal ini ditambah dengan pemahaman atas disain
kelembagaan UU No. 32/2004 yang masih terbatas, serta menimbulkan masalah
yang begitu kompleks dalam implementasi (pelaksanaan). Pemerintah pusat
(melalui Ditjen PMD Depdagri) sudah membuat berbagai panduan standar
maupun melakukan sosialisasi dan koordinasi dengan para pejabat daerah
pengelola Desa. Namun Pejabat daerah mengalami kesulitan dalam meyakinkan
atasannya (termasuk bupati) dan memberikan sosialisasi lebih lanjut kepada
Desa. Karena itu implementasi regulasi itu sangat beragam. Sebagai contoh, di
banyak kabupaten (NAD, Kalimantan Barat, Bali, Maluku) sampai sekarang
belum membentuk BPD versi UU No. 22/1999 dan BPD versi UU No. 32/2004.
Juga lebih banyak kabupaten yang belum menjalankan kebijakan Alokasi Dana
Desa (ADD), apalagi melaksanakan Permendagri No. 30/2006 tentang tata cara
penyerahan urusan kewenangan Desa. Pendek kata, implementasi UU No.
32/2004 dan PP No. 72/2004 masih jauh dari harapan. Penyebabnya bermacam-
macam: pemahaman lokal yang terbatas, keengganan daerah untuk
menjalankan, daerah merasa rugi, tarik-menarik antara kabupaten dan Desa, dan
lain-lain.

B. Permasalahan
Berbagai permasalahan (pertanyaan) fundamental (esensi dan visi),
struktural dan disain kelembagaan (institusional) yang menjadi dasar bagi
inisiatif RUU Pemerintahan Desa adalah sebagai berikut:

Secara fundamental ada beberapa pertanyaan penting yang selama ini muncul:
a) Apa visi reformasi kebijakan Desa untuk memperbaiki masa depan Desa?
b) Apa makna dan relevansi otonomi Desa bagi kehidupan rakyat Desa,
maupun bagi survival ability dari bangsa dalam menghadapi globalisai?
c) Apa prinsip-prinsip dasar yang sebaiknya dimasukkan dalam
penyelenggaraan pemerintahan Desa dan penghidupan masyarakat Desa?
d) Bagaimana mensinergiskan pemberdayaan masyarakat dan pemerintahan
Desa sebagai satu kesatuan utuh untuk mempercepat pembangunan
Desa?
e) Mengapa paradigma penyelenggaraan pemerintahan Desa untuk menuju
kemandirian belum berjalan secara efektif?

Secara struktural ada beberapa pertanyaan penting yang muncul:

a) Bagaimana mewujudkan kedaulatan rakyat di level grass roots (Desa)
yang menjadi cita-cita para founding fathers, amanat konstitusi serta
kehendak rakyat? Termasuk bagaimana untuk mengatasi persistent
poverty, cyclical poverty, seasonal poverty, dan accidental poverty yang
ada di Desa?

9
 b) Bagaimana memulihkan dan memperkuat kembali basis penghidupan
berkelanjutan bagi masyarakat Desa yang selama ini telah mengalami
involusi?
c) Mengapa peran para pelaku di Desa (pemerintahan Desa, pihak swasta
dan masyarakatnya) belum optimal dalam mendukung penyelenggaraan
otonomi daerah?
d) Bagaimana meningkatkan peran pemerintahan Desa sebagai ujung
tombak pemerintahan di atasnya dalam rangka menyelenggarakan urusan
pemerintahan, pembangunan dan pemberdayaan masyarakat?

Secara institusional ada beberapa pertanyaan penting:

a) Bagaimana kedudukan (posisi) Desa yang tepat dalam konteks
ketatanegaraan dan semesta desentralisasi di Indonesia? Apakah Desa berada
dalam subsistem pemerintahan kabupaten/kota atau sebagai subsistem
NKRI?
b) Bagaimana memperkuat kewenangan Desa agar dapat lebih berdaya dalam
mengatur dan mengurus dirinya sendiri? Bagaimana mengembalikan dan
mengembangkan prinsip subsidiarity dalam rangka memperkuat kewenangan
Desa. Bagaimana skema pembagian (penyerahan) kewenangan, perencanaan
dan keuangan kepada Desa?
c) Bagaimana memperkuat peran lembaga-lembaga yang ada di Desa
(institution building) dalam penyelenggaraan urusan pemerintahan,
pembangunan dan pemberdayaan masyarakat? Bagaimana mensinergiskan
peran lembaga-lembaga bentukan dan lembaga-lembaga asli yang ada di
Desa?
d) Bagaimana relasi antara pemerintah nasional, provinsi, kabupaten/kota,
kecamatan dan Desa yang memungkinkan penguatan otonomi
Desa?Bagaimana mengembangkan prinsip kerjasama Desa dalam
memecahkan masalah dan mengembangkan networking antar Desa?
e) Bagaimana posisi dan peran Desa dalam skema pembangunan nasional dan
pembangunan derah yang memungkinkan Desa dan masyarakat menjadi
subyek yang mandiri dan kuat?
f) Apa sumber-sumber ekonomi yang seharusnya diserahkan dan
dikembangkan sebagai penopang basis penghidupan masyarakat,
pembangunan dan kesejahteraan?
g) Apa makna, prinsip dasar dan format demokrasi yang tepat di aras Desa yang
memungkinkan tumbuhnya pemerintahan Desa yang kuat dan rakyat Desa
yang berdaulat? Apakah model demokrasi permusyawaratan atau demokrasi
perwakilan? Bagaimana pula memperkuat partisipasi (voice, akses dan
kontrol) kelompok-kelompok marginal (perempuan, kaum miskin, petani,
dan lain-lain) dalam proses politik dan perencanaan pembangunan Desa?
h) Bagaimana posisi dan peran lembaga-lembaga kemasyarakatan Desa?

10
i) Bagaimana skema birokrasi (perangkat) Desa yang kondusif bagi efektivitas
penyelenggaraan pemerintahan, pelayanan publik dan pelaksanaan
pembangunan Desa?

C. Dasar Pemikiran
Dalam rangka menjawab berbagai persoalan di atas, salah satu grand
strategy yang sangat perlu dan mendesak adalah mengatur Desa dalam level
Undang-undang. Dalam waktu yang bersamaan, ketika upaya revisi kembali UU
No. 32/2004 tengah bergulir, muncul kesepakatan politik antara pemerintah dan
DPR untuk memecah UU No. 32/2004 menjadi tiga undang-undang: UU
Pemerintahan Daerah, UU Pilkada dan UU Pemerintahan Desa. Pemisahan ini
yang membuat UU Pemerintahan Desa tersendiri adalah ide dan keputusan
yang sangat baik. Mengapa? Ada beberapa argumen penting yang
melandasinya.

1. Argumen historis
Pertama, Desa-Desa yang beragam di seluruh Indonesia sejak dulu
merupakan basis penghidupan masyarakat setempat, yang notabene mempunyai
otonomi dalam mengelola tatakuasa dan tatakelola atas penduduk, pranata lokal
dan sumberdaya ekonomi.
Pada awalnya Desa merupakan organisasi komunitas lokal yang
mempunyai batas-batas wilayah, dihuni oleh sejumlah penduduk, dan
mempunyai adat-istiadat untuk mengelola dirinya sendiri. Inilah yang disebut
dengan self-governing community. Sebutan Desa sebagai kesatuan masyarakat
hukum baru dikenal pada masa kolonial Belanda. Desa pada umumnya
mempunyai pemerintahan sendiri yang dikelola secara otonom tanpa ikatan
hirarkhis-struktural dengan struktur yang lebih tinggi. Di Sumatera Barat,
misalnya, nagari adalah sebuah “republik kecil” yang mempunyai pemerintahan
sendiri secara otonom dan berbasis pada masyarakat (self-governing community).
Desa-Desa di Jawa sebenarnya juga menyerupai “republik kecil”, dimana
pemerintahan Desa dibangun atas dasar prinsip kedaulatan rakyat. Trias politica
yang diterapkan dalam negara-bangsa modern juga diterapkan secara tradisional
dalam pemerintahan Desa. Desa-Desa di Jawa, mengenal Lurah (kepala Desa)
beserta perangkatnya sebagai badan eksekutif, Rapat Desa (rembug Desa) sebagai
badan legislatif yang memegang kekuasaan tertinggi, serta Dewan Morokaki
sebagai badan yudikatif yang bertugas dalam bidang peradilan dan terkadang
memainkan peran sebagai badan pertimbangan bagi eksekutif (Soetardjo
Kartohadikoesoemo, 1984).
Kedua, secara historis, semua masyarakat lokal di Indonesia mempunyai
kearifan lokal secara kuat yang mengandung roh kecukupan, keseimbangan dan
keberlanjutan, terutama dalam mengelola sumberdaya alam dan penduduk.
Diantara kearifan-kearifan lokal tersebut, ada beberapa aturan hukum adat yang
mengatur masalah pemerintahan, pengelolaan sumberdaya, hubungan sosial,
dan seterusnya. Pada prinsipnya aturan lokal itu dimaksudkan untuk menjaga

11
keseimbangan dan keberlanjutan hubungan antar manusia dan hubungan
antara manusia dengan alam dan Tuhan.

2. Argumen filosofis-konseptual
Pertama, Secara filosofis jelas bahwa sebelum tata pemerintahan di
atasnya ada, Desa itu lebih dulu ada. Oleh karena itu sebaiknya Desa harus
menjadi landasan dan bagian dari tata pengaturan pemerintahan sesudahnya.
Desa yang memiliki tata pemerintahan yang lebih tua, seharusnya juga menjadi
ujung tombak dalam setiap penyelenggaraan urusan pemerintahan,
pembangunan dan kemasyarakatan.
Kedua, mengikuti pendapat Prof. Mr J de Louter, seorang ahli tata negara
Belanda dan F. Laceulle dalam suatu laporannya yang menyatakan bahwa
bangunan hukum Desa merupakan fundamen bagi tatanegara Indonesia
(Sutardjo, 1984: 39). Artinya bahwa bangsa dan negara sebenarnya terletak di
Desa, maka pengaturan Desa dalam Undang-Undang adalah sangat mendesak
karena jenis dan hierarki peraturan perundang-undangan ini akan menentukan
luasnya jangkauan pengaturan mengenai Desa. Artinya pengaturan dalam
Undang-Undang ini akan menentukan pula maju mundurnya Desa yang
berimplikasi pada pemerintahan yang ada di atasnya.
Otonomi dan demokrasi Desa yang akan dibingkai dengan undang-
undang tentang Desa bukan sekadar perkara kelembagaan semata, melainkan
mempunyai dasar filosofis yang dalam. Kita membutuhkan bangsa yang
mandiri-bermartabat, butuh negara (pemerintah) yang kuat (berkapasitas dan
bertenaga) dan demokratis. Upaya penguatan otonomi daerah dan “otonomi
Desa” menjadi bagian dari cita-cita itu, sekaligus hendak membangun imajinasi
Indonesia yang kuat dan sempurna, yang melampui (beyond) sentralisme dan
lokalisme. NKRI akan menjadi lebih kuat bila ditopang oleh kedaulatan rakyat
serta kemandirian lokal (daerah dan Desa), yakni pusat yang “menghargai” lokal
dan lokal yang “menghormati” pusat. Kemandirian Desa akan menjadi fondasi
dan kekuatan NKRI dan imajinasi Indonesia itu. Jika Desa selamanya marginal
dan tergantung, maka justru akan menjadi beban berat pemerintah dan
melumpuhkan fondasi NKRI. Kedepan kita membutuhkan Desa sebagai entitas
lokal yang bertenaga secara sosial, berdaulat secara politik, berdaya secara
ekonomi dan bermartabat secara budaya.
Ketiga, UU tentang pemerintahan Desa merupakan instrumen untuk
membangun visi menuju kehidupan baru Desa yang mandiri, demokratis dan
sejahtera. Apa maknanya? Pertama, kemandirian Desa bukanlah kesendirian
Desa dalam menghidupi dirinya sendiri. Kemandirian Desa tentu tidak berdiri
di ruang yang hampa politik, tetapi juga terkait dengan dimensi keadilan yang
berada dalam konteks relasi antara Desa (sebagai entitas lokal) dengan kekuatan
supraDesa (pusat dan daerah) yang lebih besar. Secara lokal-internal,
kemandirian Desa berarti kapasitas dan inisiatif lokal yang kuat. Inisiatif lokal
adalah gagasan, kehendak dan kemauan entitas Desa yang berbasis pada
kearifan lokal, komunalisme dan modal sosial (kepemimpinan, jaringan dan

12
solidaritas sosial). Dengan demikian, inisiatif lokal yang kuat merupakan
fondasi lokal bagi kemandirian Desa.
Tetapi inisiatif lokal ini tidak bakal tumbuh dengan baik jika tidak ada
ruang yang memungkinkan (enabling) untuk tumbuh. Regulasi yang
mengandung banyak instruksi dan intervensi tentu akan menumpulkan inisiatif
lokal. Karena itu kemandirian Desa membutuhkan kombinasi dua hal: inisiatif
lokal dari bawah dan respons kebijakan. Dari atas dibutuhkan pengakuan
(rekognisi) negara terhadap keberadaan entitas Desa dan termasuk organisasi
masyarakat adat, yang kemudian dilanjutkan dengan penetapan hak, kekuasaan,
kewenangan, sumberdaya dan tanggungjawab kepada Desa. Kewenangan
memungkinkan Desa mempunyai kesempatan dan tanggungjawab mengatur
rumah tangganya sendiri dan kepentingan masyarakat setempat, yang sekaligus
akan menjadi bingkai bagi Desa untuk membuat perencanaan lokal.
Perencanaan Desa akan memberikan keleluasaan dan kesempatan bagi Desa
untuk menggali inisiatif lokal (gagasan, kehendak dan kemauan lokal), yang
kemudian dilembagakan menjadi kebijakan, program dan kegiatan dalam bidang
pemerintahan dan pembangunan Desa.
Kemandirian itu sama dengan otonomi Desa. Gagasan otonomi Desa
sebenarnya mempunyai relevansi (tujuan dan manfaat) sebagai berikut:
• Memperkuat kemandirian Desa sebagai basis kemandirian NKRI.
• Memperkuat posisi Desa sebagai subyek pembangunan;
• Mendekatkan perencanaan pembangunan ke masyarakat;
• Memperbaiki pelayanan publik dan pemerataan pembangunan;
• Menciptakan efisiensi pembiayaan pembangunan yang sesuai dengan
kebutuhan lokal;
• Menggairahkan ekonomi lokal dan penghidupan masyarakat Desa;
• Memberikan kepercayaan, tanggungjawab dan tantangan bagi Desa untuk
membangkitkan prakarsa dan potensi Desa;
• Menempa kapasitas Desa dalam mengelola pemerintahan dan pembangunan;
• Membuka arena pembelajaran yang sangat berharga bagi pemerintah Desa,
lembaga-lembaga Desa dan masyarakat.
• Merangsang tumbuhnya partisipasi masyarakat lokal.

Kedua, demokrasi adalah nilai dan sistem yang memberi bingkai tata
pemerintahan Desa. Secara konseptual demokrasi mengandung sejumlah
prinsip dasar: representasi, transparansi, akuntabilitas, responsivitas dan
partisipasi, yang semua prinsip ini menjadi fondasi dasar bagi pengelolaan
kebijakan, perencanaan Desa, pengelolaan keuangan Desa dan pelayanan
publik. Kalau prinsip-prinsip dasar ini tidak ada di Desa, maka akan muncul
“penguasa tunggal” yang otokratis, serta kebijakan dan keuangan Desa akan
berjalan apa adanya secara rutin, atau bisa terjadi kasus-kasus bermasalah yang
merugikan rakyat Desa.

13
 Demokrasi Desa akan membuka ruang bagi rakyat untuk menyampaikan
aspirasinya kepada pemerintah Desa. Aspirasi adalah fondasi kedaulatan rakyat
yang sudah lama diamanatkan dalam konstitusi. Demokrasi juga menjadi arena
untuk mendidik mental dan kepribadian rakyat agar mereka lebih mampu,
mandiri, militan dan mempunyai kesadaran tentang pengelolaan barang-barang
publik yang mempengaruhi hidup mereka. Pendidikan dan pembelajaran ini
penting, mengingat masyarakat cenderung pragmatis secara ekonomi dan
konservatif secara politik, akibat dari perkembangan zaman yang
mengutamakan orientasi material.
Ketiga, isu kesejahteraan mencakup dua komponen besar, yakni
penyediaan layanan dasar (pangan, papan, pendidikan dan kesehatan) dan
pengembangan ekonomi Desa yang berbasis pada potensi lokal. Kemandirian
dan demokrasi Desa merupakan alat dan peta jalan untuk mencapai
kesejahteraan rakyat Desa. Desentralisasi memungkinkan alokasi sumberdaya
kepada Desa, dan demokrasi memungkinkan pengelolaan sumberdaya Desa
berpihak pada rakyat Desa. Hak Desa untuk mengelola sumberdaya alam,
misalnya, merupakan modal yang sangat berharga bagi ekonomi rakyat Desa.
Demikian juga dengan alokasi dana Desa yang lebih besar akan sangat
bermanfaat untuk menopang fungsi Desa dalam penyediaan layanan dasar
warga Desa. Namun, kesejahteraan rakyat Desa yang lebih optimal tentu tidak
mungkin mampu dicakup oleh pemerintah Desa semata, karena itu dibutuhkan
juga kebijakan pemerintah yang responsif dan partisipatif, yang berorientasi
pada perbaikan pelayanan dasar dan pengembangan ekonomi lokal.

1. Argumen yuridis
Pertama, Undang-undang Dasar 1945 mengamanatkan dalam Pasal 18b
adanya kesatuan masyarakat hukum adat. Kemudian dalam penjelasan umum
Undang-Undang No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah dijelaskan
”...., maka otonomi Desa akan diberikan kesempatan untuk tumbuh dan
berkembang mengikuti perkembangan dari Desa itu sendiri...” Hal ini berarti
bahwa Desa sebagai susunan pemerintahan terendah di Indonesia mempunyai
identitas dan entitas yang berbeda dan perlu di atur tersendiri dalam bentuk
Undang-Undang. Selain itu, usulan mengenai pentingnya Undang-undang
mengenai Desa ini dikemukakan oleh Dewan Perwakilan Rakyat sebagai
pemegang kekuasaan legislatif.
Sejumlah isu yang terkandung UUD 1945 tentu membutuhkan
penjabaran lebih lanjut dalam bentuk undang-undang. Termasuk pasal 18 yang
mengatur keberadaan daerah besar dan kecil. Pasal 18 itu berbunyi: Pembagian
daerah Indonesia atas daerah besar dan kecil, dengan bentuk susunan
pemerintahannya ditetapkan dengan undang-undang, dengan memandang dan
mengingati dasar permusyawaratan dalam sistem pemerintahan negara, dan
hak-hak asal-usul dalam daerah-daerah yang bersifat istimewa. Desa sebenarnya
termasuk daerah-daerah kecil yang mempunyai hak-hak asal-usul dan bersifat
istimewa. Dalam penjelasan juga ditegaskan: “Daerah Indonesia akan dibagi

14
dalam daerah propinsi dan daerah propinsi akan dibagi pula dalam daerah yang
lebih kecil’. Ini berarti bahwa daerah yang lebih kecil mencakup kabupaten/kota
dan Desa, atau setidaknya undang-undang juga harus memberi kedudukan yang
tepat keberadaan Desa yang telah ada jauh sebelum NKRI lahir, dan Desa pada
masa kolonial juga telah diatur tersendiri (Yando Zakaria, 2002).
Kedua, pengakuan dan penghormatan negara terhadap Desa dalam
konstitusi sebenarnya nampak jelas (Yando Zakaria, 2002). Dalam penjelasan
Pasal 18 disebutkan bahwa: Dalam territoir Negara Indonesia terdapat lebih
kurang 250 zelfbesturende landchappen dan volksgetneenschappen, seperti Desa
di Jawa dan Bali, negeri di Minangkabau, dusun dan marga di Palembang dan
sebagainya. Daerah-daerah itu mempunyai susunan asli, dan oleh karenanya
dapat dianggap sebagai daerah yang bersifat istimewa. Kalimat ini menegaskan
bahwa NKRI harus mengakui keberadaan Desa-Desa di Indonesia yang bersifat
beragam. Konsep zelfbesturende landchappen identik dengan Desa otonom
(local self government) atau disebut Desa Praja yang kemudian dikenal dalam
UU No. 19/1965, yakni Desa sebagai kesatuan masyarakat hukum yang berhak
dan berwenang mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri. Sedangkan
konsep volksgetneenschappen identik dengan kesatuan masyarakat hukum adat
atau menurut orang Bali disebut dengan “Desa adat” atau self governing
community. Zelfbesturende landchappen akan mengikuti azas desentralisasi
(pemberian) dan volksgetneenschappen akan mengikuti azas
rekognisi/pengakuan (meski azas ini tidak dikenal dalam semesta teori
desentralisasi).
Namun keragaman dan pembedaan zelfbesturende landchappen (Desa
otonom) dan volksgetneenschappen (Desa adat) itu lama kelamaan menghilang,
apalagi di zaman Orde Baru UU No. 5/1979 melakukan penyeragaman dengan
model Desa administratif, yang bukan Desa otonom dan bukan Desa adat. Lebih
memprihatinkan lagi, UUD 1945 Amandemen Kedua malah menghilangkan
istilah Desa. Pasal 18 ayat 1 menegasakan: “Negara Kesatuan Republik
Indonesia dibagi atas daerah-daerah provinsi dan daerah provinsi itu dibagi
atas kabupaten dan kota, yang tiap-tiap provinsi, kabupaten dan kota
mempunyai pemerintahan daerah yang diatur dengan undang-undang”. Juga
pasal 18B ayat 2 menegaskan: Negara mengakui dan menghormati kesatuan-
kesatuan masyarakat hukum adat beserta hak-hak tradisionalnya sepanjang
masih hidup dan sesuai dengan perkembangan masyarakat dan prinsip Negara
Kesatuan Republik Indonesia, yang diatur dalam undang-undang”.
Meskipun istilah Desa hilang dalam UUD 1945 amandemen ke-2, tetapi
klausul “Negara mengakui dan menghormati kesatuan-kesatuan masyarakat
hukum adat beserta hak-hak tradisionalnya…” berarti mengharuskan negara
melakukan rekognisi terhadap kesatuan-kesatuan masyarakat hukum adat, yang
di dalamnya mencakup Desa, nagari, mukim, huta, sosor, kampung, marga,
negeri, parangiu, pakraman, lembang dan seterusnya. UU No. 22/1999 dan UU
No. 32/2004 telah memberikan pengakuan itu dan secara nasional melakukan
penyebutan Desa (atau dengan nama lainnya). Pengakuan diberikan kepada

15
eksistensi Desa (atau nama lain) beserta hak-hak tradisionalnya hak asal-usul.
Kebijakan yang sama juga terlihat misalnya dalam UU No. 11/2006 tentang
Pemerintahan Aceh yang mengakui kembali keberadaan mukim (berada di
tengah kecamatan dan Desa/gampong), yang selama Orde Baru mukim
dihilangkan dari struktur hirarkhis dan hanya menempatkan gampong sebagai
Desa.
Ketiga, penyerahan urusan/kewenangan dari kabupaten/kota kepada
Desa sebenarnya tidak dikenal dalam teori desentralisasi. Karena itu jika UU
Desa disusun terpisah dari UU Pemda, hal ini akan semakin mempertegas
amanat dan makna Pasal 18 UUD 1945, sekaligus akan semakin memperjelas
posisi (kedudukan) dan kewenangan Desa atau memperjelas makna otonomi
Desa.

2. Argumen Sosiologis
Pertama, secara sosiologis, jelas bahwa untuk menciptakan masyarakat
adil dan makmur seperti yang diamanatkan dalam Pembukaan Undang-Undang
Dasar 1945, bangsa Indonesia harus memulai paradigma pembangunan dari
bawah (Desa) karena sebagian besar penduduk Indonesia beserta segala
permasalahannya tinggal di Desa. Tetapi selama ini, pembangunan cenderung
berorientasi pada pertumbuhan dan bias kota. Sumberdaya ekonomi yang
tumbuh di kawasan Desa diambil oleh kekuatan yang lebih besar, sehingga Desa
kehabisan sumberdaya dan menimbulkan arus urbanisasi penduduk Desa ke
kota. Kondisi ini yang menciptakan ketidakadilan, kemiskinan maupun
keterbelakangan senantiasa melekat pada Desa.
Kedua, ide dan pengaturan otonomi Desa kedepan dimaksudkan untuk
memperbaiki kerusakan-kerusakan sosial, budaya ekonomi dan politik Desa.
“Otonomi Desa” hendak memulihkan basis penghidupan masyarakat Desa, dan
secara sosiologis hendak memperkuat Desa sebagai entitas masyarakat
paguyuban yang kuat dan mandiri, mengingat transformasi Desa dari
patembayan menjadi paguyuban tidak berjalan secara alamiah sering dengan
perubahan zaman, akibat dari interupsi negara (struktur kekuasaan yang lebih
besar).

Ketiga, pengaturan tentang otonomi Desa dimaksudkan untuk merespon

proses globalisasi, yang ditandai oleh proses liberalisasi (informasi, ekonomi,
teknologi, budaya, dan lain-lain) dan munculnya pemain-pemain ekonomi
dalam skala global. Dampak globalisasi dan ekploitasi oleh kapitalis global tidak
mungkin dihadapi oleh lokalitas, meskipun dengan otonomi yang memadai.
Tantangan ini memerlukan institusi yang lebih kuat (dalam hal ini negara)
untuk menghadapinya. Oleh karena diperlukan pembagian tugas dan
kewenangan secara rasional di negara dan masyarakat agar dapat masing-masing
bisa menjalankan fungsinya. Prinsip dasar yang harus dipegang erat dalam
pembagian tugas dan kewenangan tersebut adalah Daerah dan Desa dapat
dibayangkan sebagai kompartemen-kompartemen fleksibel dalam entitas negara.

16
Berikutnya, ketiganya memiliki misi yang sama yaitu mewujudkan
kesejahteraan masyarakat, bahkan yang lebih mendasar adalah survival ability
bangsa. Otonomi Desa adalah instrumen untuk menjalankan misi tersebut.
Oleh karena itu, tidak tepat kalau dalam otonomi daerah atau Desa justru
melemahkan bangunan NKRI atau survival ability bangsa. Ini mungkin terjadi
kalau tidak ada pengaturan tepat antara peran negara, daerah dan Desa. Perlu
diingat bahwa negara tidaklah sekedar agregasi daerah-daerah atau Desa-Desa
yang otonom. (Hastu, 2007). Spirit Desa bertenaga sosial, berdaulat secara
politik, berdaya secara ekonomi dan bermartabat secara budaya sebenarnya
menjadi cita-cita dan fondasi lokal-bawah yang memperkauat negara-bangsa
(Sutoro Eko, 2007; AMAN, 2006).

3. Argumen Psikopolitik
Pertama, sejak kemerdekaan sebenarnya Indonesia telah berupaya untuk
menentukan posisi dan format Desa yang tepat sesuai dengan konteks
keragaman lokal. Perdebatan terus berlangsung mengawali penyusunan UU,
tetapi sulit membangun kesepakatan politik. UU No. 19/1965 tentang Desa Praja
sebenarnya merupakan puncak komitmen dan kesepakatan politik yang
mendudukkan Desa sebagai daerah otonom tingkat III. Tetapi karena perubahan
paradigma politik dari Orde Lama ke Orde Baru, UU tersebut tidak berlaku.
Selama puluhan tahun pencarian tentang posisi dan format Desa betul-
betul mengalami kesulitan yang serius. Mendiang Prof. Selo Soemardjan (1992)
selalu menyoroti betapa sulitnya menempatkan posisi dan format Desa.
Demikian tuturnya:

Mengenai pembentukan daerah-daerah administratif pada umumnya

tidak dijumpai masalah-masalah yang berarti, baik secara hukum
maupun politis. Sebaliknya menghadapi Desa, negeri, marga dan
sebagainya yang diakui sebagai daerah istimewa tampaknya ada berbagai
pendapat yang berbeda-beda yang sampai sekarang belum dapat
disatukan dengan tuntas. Perbedan pendapat itu mengakibatkan keragu-
raguan pemerintah untuk memilih antara sistem desentralisasi dua
tingkat, yaitu dengan daerah otonomi tingkat I dan tingkat II saja dan
sistem tiga tingkat dimana di bawah tingkat II ditambah tingkat III.

Kedua, secara psikopolitik, Desa tetap akan marginal dan menjadi isu
yang diremehkan ketika pengaturannya ditempatkan pada posisi subordinat dan
subsistem pengaturan pemerintahan daerah. Desa mempunyai konteks sejarah,
sosiologis, politik dan hukum yang berbeda dengan daerah. Karena itu
penyusunan UU Desa tersendiri sebenarnya hendak ”mengeluarkan” Desa dari
posisi subordinat, subsistem dan marginal dalam pemerintahan daerah,
sekaligus hendak mengangkat Desa pada posisi subyek yang terhormat dalam
ketatanegaraan Republik Indonesia.

17
 Ketiga, secara politik penguatan otonomi Desa melalui UU Desa tersendiri
sebenarnya juga menjadi aspirasi Desa yang disuarakan oleh asosiasi
pemerintah Desa dan Badan Perwakilan Desa. Mereka senantiasa menuntut
perhatian pemerintah pada Desa, kesejahteraan yang lebih baik, kedudukan dan
kewenangan Desa yang lebih besar, penempatan Desa sebagai subyek
pemerintahan dan pembangunan, alokasi dana Desa yang lebih memadai, serta
pembangunan yang betul-betul berangkat dari bawah (bottom up). Sementara
Aliansi Masyarakat Adat Nusantara (AMAN) senantiasa menuntut pengakuan
negara terhadap adat. Aspirasi dari bawah tersebut tentu memperoleh dukungan
dari berbagai organisasi masyarakat sipil, termasuk Forum Pengembangan
Pembaharuan Desa (FPPD).

D. Tujuan dan Sasaran Pengaturan

Penulisan naskah akademik ini dimaksudkan untuk memberikan
justifikasi akademik (historis, filosofis, konseptual, sosiologis, politik dan
yuridis) atas penyusunan RUU Pemerintahan Desa. Tujuan besarnya adalah:
a) Sebagai dasar penyusunan Undang-Undang Pemerintahan Desa yang
berpihak pada upaya pencapaian Desa yang mandiri, demokratis dan
sejahtera, yang semua ini menjadi fondasi lokal atas terbangunnya NKRI
yang kuat, demokratis dan desentralistik;
b) Melakukan analisis akademik mengenai berbagai aspek dari peraturan
perundang-undangan tentang pemerintahan Desa yang hendak dirancang;
c) Mengkaji secara mendalam dasar-dasar yuridis, filosofis dan sosiologis
mengenai arti pentingnya Undang-Undang Desa.
Undang-undang yang hendak disusun ini tentu tidak mungkin
melakukan pengaturan terhadap seluruh aspek kehidupan Desa, apalagi yang
terkait dengan aspek kemasyarakatan (adat-istiadat, kearifan lokal, modal sosial,
kearifan lokal, dan sebagainya) Desa yang sudah berjalan normal. Pengaturan
yang terlalu detail dan jauh terhadap ”Desa” juga menunjukkan intervensi
negara yang justru melumpuhkan masyarakat. Prinsip dasarnya, UU ini
memberi amanat kepada negara untuk memberikan pengakuan (rekognisi) dan
perlindungan (proteksi) terhadap aspek-aspek kemasyarakatan Desa. Karena itu
UU yang hendak disusun ini bukanlah Undang-undang Desa (yang menyeluruh)
melainkan Undang-undang tentang tatakelola (governance) Desa atau disebut
dengan UU tentang Desa.
Adapun sasaran pengaturan yang dikemukakan dalam naskah akademik
ini mencakup:
1. Memberikan kejelasan dan kebenaran atas ”otonomi Desa” (kedudukan,
format, hak, kewenangan, dan fungsi Desa) di tengah-tengah keragaman dan
keunikan lokal.
2. Memberikan kejelasan dan pandu arah mengenai pembentukan,
penggabungan, dan pemekaran Desa, serta perubahan status dari Desa
menjadi keluarahan.

18
3. Membentuk kembali format demokrasi dalam susunan dan tata
pemerintahan Desa; termasuk akuntabilitas pemerintah Desa.
4. Memberikan aspek teknokratis dalam susunan dan fungsi perangkat Desa
tanpa mengabaikan konteks lokal;
5. Menyusun kedudukan dan disain institusional atas perencanaan dan
keuangan Desa;
6. Menegaskan kembali tentang sumber-sumber ekonomi dan pembangunan
Desa; termasuk tatakelola sumberdaya alam.
7. Memperjelas skema hubungan kerjasama Desa.
8. Menyusun disain kelembagaan pembinaan dan pengawasan pemerintah
terhadap Desa.

E. Metode dan Pendekatan Penulisan

Dalam penulisan naskah akademik ini, metode/pendekatan yang
digunakan adalah melalui studi literatur dan studi regulasi, yang didiskusikan
melalui beberapa seri Focus Group Discussion (FGD) dan lokakarya yang lebih
besar. Adapun sistematika penulisan yang digunakan dalam naskah akademik
ini mengikuti sistematika penulisan berdasarkan Perpres No. 68/2005 tentang
Penyusunan dan Pengelolaan Program Legislasi Nasional, yaitu:
a) Bagian Pertama:
1. Sampul Depan/Cover
2. Kata Pengantar
3. Daftar Isi
b) Bagian Kedua:
1) Bab 1 Pendahuluan: (1) Latar Belakang; (2) Pokok-pokok permasalahan;
(3) Dasar Pemikiran perlunya peraturan perundang-undangan (4)
Tujuan dan Sasaran pengaturan; (5) Metode/Pendekatan Penulisan
(deskriptif analitis).
2) Bab 2 Teori dan Analisis Fakta: menguraikan berbagai teori, gagasan-
gagasan, dan konsepsi dari materi hukum yang ditinjau dari berbagai
aspek atau bidang kehidupan yang terkait dengan peraturan perundang-
undangan yang akan dibuat, yang berasal dari hasil penelitian atau
observasi, baik yang bersifat empiris maupun normatif
3) Bab 3 Analisis dan Evaluasi Peraturan Perundang-undangan:
menguraikan asas-asas hukum yang akan dimuat dalam perumusan
materi muatan Rancangan Peraturan Perundang-undangan disertai
dengan analisis dan evaluasi peraturan perundang-undangan terkait
yang disajikan dalam bentuk uraian yang sistematis yang ditinjau secara
sistemik holistik
4) Bab 4 Ruang Lingkup Pengaturan Naskah Akademik Rancangan
Peraturan Perundang-undangan: (1) Ketentuan Umum; (2) Materi Pokok
yang akan diatur; (3) Ketentuan Sanksi (jika diperlukan); (4) Ketentuan
Peralihan (jika diperlukan); (5) Ketentuan penutup
c) Bagian Ketiga:

19
 Bab 5 Penutup yang menguraikan tentang saran/rekomendasi.
d) Bagian Keempat:
Daftar Pustaka
Lampiran

20
 Bab II
Teori dan Analisis Fakta
Philosophy

Setelah mempertanggungjawabkan kerangka metodologi naskah

akademik dalam bab I, Bab II ini hendak menggambarkan konteks empirik yang
akan menjadi titik pijak dan proyeksi reformasi kebijakan dan pengaturan
mengenai pemerintahan Desa. Secara khusus bab ini hendak menganalisis
fakta-fakta empirik yang berkaitan dengan isu penggabungan, penghapusan dan
pembentukan Desa; isu kedudukan dan kewenangan Desa; isu penyelenggaraan
pemerintahan Desa; isu perencanaan pembangunan Desa; keuangan Desa; isu
lembaga kemasyarakatan; dan isu kerjasama antar Desa.

A. Penggabungan, Penghapusan dan Pembentukan Desa

Ada beberapa fakta empirik yang penting menyangkut isu ini. Pertama,
luasan (size) geografis dan demografis Desa menjadi isu penting dalam otonomi
Desa, terutama sebagai basis kekuatan sumberdaya lokal. Berdasarkan kalkulasi
nominal, Desa umumnya mempunyai keterbatasan luas wilayah, jumlah
penduduk, potensi Desa, dan lain-lain. Provinsi NAD mempunyai jumlah
penduduk sebesar 3.899.290 jiwa, yang mendiami wilayah seluas 56.500,51 Km2
dan Desa sejumlah 5.853 dan kelurahan 112. Tetapi Sumatera Utara, dengan
penduduk sebesar 12.333.974 dan wilayah seluas 72.427,81 (lebih besar dari
NAD), mempunyai Desa/kelurahan lebih sedikit dari NAD, yakni 4.924 dan 547
kelurahan. Sumatera Barat yang mempunyai penduduk lebih besar dari NAD
(yakni sebesar 4.549.383 jiwa pada tahun 2007), tetapi hanya mempunyai Desa
(Nagari) sebanyak 634 ditambah 256 kelurahan. Jumlah Desa yang relatif kecil
juga terjadi di Bangka Belitung (266 Desa), Kepulauan Riau (144 Desa), Daerah
Istimewa Yogyakarta (391 Desa), Bali (602 Desa), NTB (711 Desa), Sulawesi
Tenggara (364), dan Gorontalo (312 Desa). Jawa Tengah (seluas 32.799,71 Km2
dan berpenduduk 32.952.040 jiwa) dan Jawa Timur (seluas 46.689,64 dan
berpenduduk 37.076.283 jiwa) memegang rekor kepemilikan Desa, yakni
masing-masing 7.817 Desa dan 744 kelurahan serta 7.682 Desa dan 785
kelurahan. Jawa Tengah yang memiliki luas wilayah dan jumlah penduduk
lebih kecil daripada Jawa Timur dan Jawa Timur, tetapi mempunyai jumlah
Desa terbanyak di Indonesia. Kalau dihitung secara rata-rata setiap
Desa/kelurahan di Jawa Tengah mempunyai wilayah seluas 3,83 Km2 dan
berpenduduk rata-rata 3.849 jiwa. Sementara tetangganya, DIY, mempunyai
komposisi yang lebih menarik daripada Jawa Tengah, yakni rata-rata
Desa/kelurahan mempunyai wilayah seluas 7,15 Km2 dan dihuni penduduk oleh
sekitar 7.488 jiwa.
Memang sejauh ini belum ada ukuran yang ideal untuk luasan wilayah
sebuah Desa, sebagai kekuatan penopang bagi otonomi Desa, karena potret yang
kontras antara NAD dan Sumatera Barat di satu sisi serta Jawa Tengah dan DIY
di sisi lain bisa menjadi bahan kajian berikutnya. Tetapi beberapa orang,

21
termasuk pada sosiolog seperti Selo Soemardjan (1992) maupun Nasikun (2004)
masih meragukan apakah mungkin kecilnya ukuran Desa menjadi basis yang
kuat bagi otonomi Desa. Karena itu keduanya mengusulkan perlunya
penggabungan Desa-Desa yang kecil seperti pernah terjadi di Daerah Istimewa
Yogyakarta pada masa Sultan HB IX. Kondisi geografis, demografis maupun
spasial Desa itu tentu merupakan masalah yang harus diperhatikan dalam
mendisain otonomi Desa.
Selain ukuran di atas, ada juga masalah lain yang muncul paralel dengan
ukuran Desa, yakni masalah pemekaran dan penggabungan Desa. Desa-desa di
Jawa Tengah umumnya tidak mau digabung. Di Luar Jawa terjadi
kecenderungan pemekaran Desa, apalagi di daerah transmigrasi yang selalu
menambah jumlah Desa. Jumlah Desa di Indonesia dari tahun ke tahun semakin
bertambah banyak (pemekaran Desa). Pada tahun 1969/70, tercatat sejumlah
44.478 Desa kemudian bertambah menjadi 45.587 Desa pada tahun 1973/74,
bertambah lagi sekitar 15 ribu Desa/kelurahan menjadi 60.645 pada tahun
1978/79. Pada tahun 1983/84, ketika terjadi penataan Desa baru berdasarkan UU
No. 5/1979, jumlah Desa/kelurahan bertambah menjadi 66.437. Sekarang, 2007,
jumlah Desa/kelurahan mencapai 69.926, meskipun Sumatera Barat sejak
2000/2001 melakukan penciutan Desa sekitar 5000-an.
Hal ini menunjukkan bahwa laju pemekaran Desa jauh meningalkan laju
penghapusan atau penggabungan Desa. Beberapa studi menunjukkan bahwa
bertambah jumlah Desa ini lebih didasarkan pada motif: perebutan sumber
daya; politik pembentukkan dan pemekaran kecamatan dan kabupaten baru;
politik etnik-identitas; primordialisme; memperbesar akses sumberdaya dari
pemerintah dan sebagainya. Di Sumatera Barat, misalnya, terjadi
pembengkakan jumlah Desa dari 500-an menjadi 5000-an pada tahun 1980-an
karena dimaksudkan sebagai siasat lokal untuk memperbanyak perolehan
Bantuan Desa. Tetapi yang menarik, setelah kembali ke Nagari, Sumatera Barat
melakukan penggabungan Desa kembali sesuai dengan satuan teritorial semula,
yakni dari 5000-an menjadi sekitar 600-an Nagari.
Kedua, penggabungan, penghapusan dan pembentukan Desa sangat
terkait dengan persyaratan yang ditetapkan oleh kerangka regulasi. Pada zaman
Belanda pengaturan mengenai Penggabungan, Penghapusan dan Pembentukan
Desa secara yuridis termuat dalam Bijblad no. 9308 yang ditetapkan dengan
gouvernementsbesluit tanggal 28 Oktober 1919 no. 13 tentang penggabungan dan
pemecahan Desa (Soetardjo, 1984: 68). Tujuan dari pemerintah Belanda untuk
mengadakan penggabungan Desa adalah untuk memperkuat dasar
kemasyarakatan Indonesia. Menurut Soetardjo (1984: 69), yang berhak untuk
mengambil inisiatif dalam penggabungan atau pemecahan Desa adalah: (1)
Pamong Praja; (2) Pemerintah daerah Kabupaten; atau (3) Rakyat Desa
bersangkutan.
Syarat-syarat penggabungan atau pemecahan Desa di dasarkan pada luas
wilayah, jumlah penduduk dan kekuatan untuk membiayai dirinya sendiri.
Namun berdasarkan hasil pengkajian dikemukakan bahwa penggabungan atau

22
pemecahan Desa tidak disenangi oleh masyarakat. Penggabungan atau
pemecahan Desa dapat menyebabkan lemahnya ikatan masyarakat yang ada di
dalam Desa (Desa-verband), bahkan dapat mengakibatkan lemahnya hubungan
antara masyarakat dan kepala Desanya (Soetardjo, 1984: 73).
Pasca kemerdekaan, pengaturan tentang penggabungan, penghapusan
dan pembentukkan Desa diatur dalam UU dan peraturan perundang-undangan
lainnya. Dalam UU no. 32 Tahun 2004, P3D diatur dalam pasal 200 ayat ayat 2
yang menyebutkan : “ Pembentukkan, penghapusan dan atau penggabungan
Desa dengan memperhatikkan asal usulnya atas prakaras masyarakat”.
Persyaratan itu tentusaja sangat longgar karena Penggabungan, Penghapusan
dan Pembentukan Desa hanya didasarkan pada prakarsa masyarakat. Akibatnya
jumlah pemekaran Desa menjadi semakin besar, tanpa memperhatikkan aspek-
aspek kapasitas pemerintahan, maupun kemampuan keuangan.
Ketiga, sejalan dengan proses modernisasi, maka beberapa Desa
kemudian berubah menjadi kelurahan. Secara regulatif hal ini dimungkinkan
oleh UU no. 32 Tahun 2004 yang dalam pasal 200 ayat 3 menyebutkan “ Desa di
kabupaten/ kota secara bertahap dapat diubah atau disesuaikan statusnya
menjadi kelurahan sesuai dengan usul dan prakaras pemerintah Desa bersama
badan permusyawaratan Desa yang ditetapkan oleh Perda”. Namun, dalam
perubahan status Desa menjadi kelurahan timbul permasalahan yang
menyangkut peralihan pemilikan aset dan perubahan perangkat Desa. Peralihan
itu tentu saja berpengaruh terhadap sistem penganggaran daerah.
Keempat, Pemekaran Desa tidak diikuti dengan penetapan dan penegasan
batas Desa di dalam peta Desa dan penyelesaian kejelasan pembagian aset Desa.
Akibatnya pasca pemekaran muncul konflik antara Desa induk dengan Desa
pemekaran atau bahkan antara Desa pemekaran dengan Desa tetangga.
B. Kedudukan dan Kewenangan Desa
Dalam isu kedudukan dan kewenangan Desa ada fakta empirik yang
menarik bahwa kedudukan dan kewenangan Desa dalam sejarah Desa
sepanjang zaman (prakolonial, kolonial, pasca kemerdekaan, Orde Baru dan era
reformasi) ditempatkan dalam subordinasi atau satelit dari struktur supradesa
yang lebih besar. Karya monumental Denys Lombard (1996) menggambarkan
secara gamblang bagaimana kerajaan-kerajaan konsentris di zaman prakolonial
melakukan penundukkan dan penaklukan terhadap Desa-desa di bumi Jawa,
yang waktu itu masih disebut sima. Karya Frans Husken (1998) memberikan
kisah berkelanjutan tentang kapitalisasi, eksploitasi dan diferensiasi sosial di
Desa sejak masa kolonial. Karya Hans Antlov (1986), dengan tema “negara
dalam Desa”, menggambarkan dengan jelas bagaimana sentralisme dan
otoriarianisme negara bekerja di aras lokal. Karya Yando Zakaria, Abih Tandeh
(2000), menunjukkan penghabisan dan penindasan negara terhadap masyarakat
Desa di zaman Orde Baru.
Pada zaman penjajahan Belanda, telah diterbitkan Indische Staatsregeling
pada tahun 1848, yang mulai berlaku pada tahun 1854. Adapun ketentuan
mengenai Desa diatur dalam Pasal 128, sebagai berikut:

23
1. Desa-Desa bumiputera dibiarkan memilih kepala anggota pemerintahan
Desanya sendiri, dengan persetujuan penguasa yang ditunjuk untuk itu
menurut ordonansi. Gubernur Jenderal menjaga hak tersebut terhadap segala
pelanggarannya.
2. Dengan ordonansi dapat ditentukan keadaan dimana Kepala Desa dan
anggota pemerintah Desa diangkat oleh penguasa yang ditunjuk untuk itu.
3. Kepala Desa bumiputera diberikan hak mengatur dan mengurus rumah
tangganya dengan memperhatikan peraturan-peraturan yang dikeluarkan
oleh Gubernur Jenderal, pemerintah wilayah dan residen atau pemerintah
otonom yang ditunjuk dengan ordonansi.
4. Jika yang ditentukan dalam ayat (1) dan (3) dari pasal ini tidak sesuai dengan
lembaga masyarakat atau dengan hak-hak yang diperkenankan dimiliki,
maka berlakunya ditangguhkan.
5. Dengan Ordonansi dapat diatur wewenang dari Desa Bumiputera untuk: (a)
memungut pajak di bawah pengawasan tertentu; (b) didalam batas-batas
tertentu menetapkan hukuman terhadap pelanggaran atas aturan yang
diadakan oleh Desa;
6. Desa yang sebagian atau seluruhnya berada dalam batas suatu kota, dimana
telah dibentuk dewan menurut ayat (2) pasal 21 atau ayat (2) pasal 124
sepanjang mengenai daerah yang termasuk di dalam batas termaksud; dapat
dihapuskan dengan ordonansi atau bila dianggap perlu dikecualikan dari
berlakunya aturan yang ditetapkan dalam ayat (3) pasal ini. Sebagai akibat
dari tidak diberlakukannya aturan tersebut, jika perlu dapat dibuat
ordonansi (Suhartono, 2001: 46-47).
Ketika intervensi dan eksploitasi kolonial terhadap Desa berjalan,
pemerintah kolonial Belanda juga mengeluarkan “Regeeringsreglement” 1854,
sebagai cikal-bakal pengaturan tentang daerah dan Desa. Pasal 71 (pasal
128.I.S.) menegaskan tentang kedudukan Desa, yakni: Pertama, bahwa Desa
yang dalam peraturan itu disebut “inlandsche gemeenten” atas pengesahan
kepala daerah (residen), berhak untuk memilih kepalanya dan pemerintah
Desanya sendiri. Kedua, bahwa kepala Desa itu diserahkan hak untuk mengatur
dan mengurus rumah tangganya sendiri dengan memperhatikan peraturan-
peraturan yang keluar dari gubernur jenderal atau dari kepala daerah (residen).
Atas dasar ketentuan itu, dengan Ordonansi tanggal 3 Februari 1906,
lahirlah peraturan yang mengatur pemerintahan dan rumah tangga Desa,
terutama hanya berlaku di Jawa dan Madura. Peraturan itu, yang dimuat dalam
Staasblad 1906 N0. 83, diubah dengan Staablad 1910 No. 591, Staadblad. 1913
No. 235 dan Staadblad, 1919 No. 217 dikenal dengan nama “Islandsche
Gemeente-Ordonnantie”. Penjelasan atas Ordonnantie itu yang dimuat dalam
Bijblad 6567 mengatakan, bahwa ketetapan-ketetapan dalam Ordonnantie secara
konkret mengatur bentuk, kewajiban dan hak kekuasaan pemerintah Desa baik
berdasarkan hukum ketataprajaan maupun berdasarkan hukum perdata.
Meskipun berbagai peraturan yang muncul masih jauh dari sempurna, tetapi
dalam rangka perundang-undangan Hindia Belanda semuanya telah berhasil

24
menghilangkan keragu-raguan tentang kedudukan Desa sebagai badan hukum,
lebih dari posisi Desa sekadar kesatuan komunal masyarakat. Peraturan telah
berhasil pula mengembangkan kemajuan kedudukan hukum Desa sebagai
pemilik harta benda (Soetardjo Kartohadikoesoemo, 1984).
Ada berbagai catatan atas keluarnya peraturan itu. Van Deventer
menyambutnya dengan gembira. Dengan peraturan tadi, kata Van Deventer, hak
Desa untuk mendapat dan menguasai milik sendiri telah diberi dasar hukum.
Berdasarkan hak itu Desa akan dapat menyusun “pendapatan Desa” sendiri. Hal
ini penting berhubungan dengan hendak didirikannya sekolah Desa dan
lumbung Desa pada waktu itu. Sebaliknya Mr. Van Bockel dalam Koloniale
Studien tahun 1921 mengatakan, bahwa peraturan itu merupakan sebuah
tatapraja untuk Desa, yang dimasukkan dengan paksa ke dalam suatu susunan
yang asing baginya dengan tiada mengingat tingkat kecerdasan rakyat dan
susunan tatapraja dalam daerah. Van Vollenhoven berpendapat senada. Setelah
mengucapkan penghargaannya terhadap tujuan ordonansi diatas, yang
bermaksud hendak menguatkan kedudukan Desa, maka ia mencela bahwa
dalam peraturan itu membuat ordonansi kurang cukup mengindahkan sifat-sifat
asli dari Desa di daerah Jawa, Madura dan Pasundan.
Dalam konteks ini “Islandsche Gemeente Ordonantie” tahun 1906 tidak
berlaku untuk empat daerah Swapraja di Surakarta dan Yogyakarta. Di daerah-
daerah tadi, yang pada hakekatnya adalah daerah Negorogong di zaman dahulu,
dimana otonomi Desa karena percampuran kekuasaan Raja -- antara lain
disebabkan oleh apanage-stelsel sejak 1755 -- telah menjadi rusak, maka
kedudukan Desa sebagai daerah hukum otonom sudah rusak pula.
Meski demikian, hukum asli yang menjadi pokok-pokok dasar
kebudayaan bangsa, meskipun telah terpendam dibawah reruntuhan Desa asli
selama ratusan tahun, setelah kesatuan Desa sebagai daerah hukum itu di
daerah Swapraja di Jawa dihidupkan kembali, maka ia hidup kembali juga.
Begitu kuatnya, hingga waktu permulaan kemerdekaan di daerah Yogyakarta
muncul peraturan untuk menggabungkan Desa-desa yang kecil-kecil menjadi
kesatuan daerah yang lebih besar. Peraturan itu mengalami kesulitan. Lain dari
itu, sebagai penjelmaan dari kesatuan daerah hukum itu barangkali belum
diketahui umum, bahwa daerah Yogyakarta penjualan tanah milik di Desa
(malah juga penggadaian) kepada seorang yang bukan penduduk Desa, harus
mendapat ijin dari rapat Desa.
Pada tahun 1941, pemerintah kolonial mempertinggi status Desa dengan
mengeluarkan sebuah Ordonantie terkenal dengan sebutan Desa Ordonantie (S.
1941 No. 356) (Nitinegoro, 1964 dalam Suhartono, 2001: 48). Rancangan Desa-
ordonannantie baru disampaikan oleh Pemerintah Hindia Belanda pada tanggal
23 Januari 1941 kepada Volksraad. Ordonnantie itu kemudian ditetapkan pada
tanggal 2 Agustus 1941 (stbl. 1941 no. 356). Substansi Desa ordonanntie baru
berlainan dengan ordonanntie-ordonanntie sebelumnya. Prinsipnya ialah
supaya kepada Desa diberi keleluasaan untuk berkembang menurut potensi dan
kondisinya sendiri. Untuk mencapainya, Desa tidak lagi dikekang dengan

25
berbagai peraturan-peraturan (regulasi) yang mengikat dan instruktif.
Berdasarkan atas prinsip itu dalam Desa-ordonanntie baru dinyatakan
perbedaan antara Desa yang sudah maju dan Desa yang belum maju. Untuk
Desa yang sudah maju, pemerintahan dilakukan oleh sebuah Dewan Desa
(Desaraad), sedang Desa untuk yang belum maju pemerintahan disusun tetap
sediakala, yaitu pemerintahan dilakukan oleh Rapat Desa yang dipimpin oleh
kepala Desa yang dibantu oleh parentah Desa. Selanjutnya dalam Desa-
ordonnantie baru itu, pemerintah hendaknya minimal mencampuri dalam
rumah tangga Desa dengan peraturan-peraturan yang mengikat, bahkan dalam
pemerintahan Desa itu diharuskan lebih banyak menggunakan hukum adat.
Namun sampai pada waktu jatuhnya pemerintahan Hindia Belanda Desa-
ordonnantie itu belum bisa dijalankan.
Di zaman Orde Baru, modernisasi yang diperkenalkan pada masyarakat
Desa melalui mekanisme pembangunan Desa merupakan manifestasi kontrol
negara pada masyarakat Desa. Hal ini diungkapkan secara gamblang dan
konseptual oleh Mohtar Mas'oed (1994) sebagai berikut:
Sebagai bagian dari pembangunan nasional, Pembangunan
Masyarakat Desa (PMD) dikonseptualisasikan sebagai proses
pengkonsolidasian berbagai wilayah teritorial dan pengintegrasian
kehidupan masyarakat dalam berbagai dimensi (sosial, kultural, ekonomi
maupun politik) ke dalam satu unit yang utuh. Dalam perspektif ini,
program PMD yang dilakukan oleh pemerintah Orde Baru mengandung
dua proses yang berjalan serentak namun kontradiktif. Pertama, PMD
merupakan proses "memasukkan Desa ke dalam negara", yaitu
melibatkan masyarakat Desa agar berperan serta dalam masyarakat yang
lebih luas. Ini dilakukan melalui pengenalan kelembagaan baru dalam
kehidupan Desa dan penyebaran gagasan modernitas. Kedua, PMD juga
berwujud "memasukkan negara ke Desa". Ini adalah proses memperluas
kekuasaan dan hegemoni negara sehingga merasuk ke dalam kehidupan
masyarakat Desa dan sering mengakibatkan peningkatan ketergantungan
Desa terhadap negara.

Argumen itu mengandung makna bahwa pada tahap pertama Pemerintah

menjanjikan warga Desa untuk dilibatkan dalam pembangunan. Berbagai jenis
proyek pembangunan diperkenalkan, baik melalui mekanisme PELITA, yang
dilaksanakan berbagai instansi sektoral maupun melalui skema INPRES dan
Bandes, telah berfungsi sebagai penyalur berbagai sumberdaya yang dimiliki
pemerintah ke masyarakat. Sebagian besar kebijakan publik itu telah berhasil
memobilisasi penduduk Desa bisa menikmati hasil-hasil pembangunan, dan
yang lebih penting lagi, bisa menerapkan hak, kewajiban dan tanggung jawab
sebagai warga penuh. Dengan kata lain, proses ini bisa membuka jalan menuju
partisipasi, modernisasi dan demokratisasi.
Motif yang melatar belakangi UU No. 5/1979 adalah untuk melakukan
reformasi birokrasi Desa agar lebih mampu menggerakkan rakyat dalam

26
program-program pemerintah pusat serta dapat menyelenggarakan administrasi
Desa yang meluas dan efektif. Disamping itu juga untuk menyeragamkan
kedudukan Desa dan kesatuan adat-istiadat yang masih berlaku, menjadi satu
kesatuan pemerintahan Desa yang lingkup kekuasaan wilayahnya meliputi
dusun lama yang berada di bawah naungan tradisi lama yang dihapuskan.
Kesatuan masyarakat hukum, adat istiadat, kebiasaan yang masih hidup masih
diakui, sepanjang hal itu dapat menunjang kelangsungan pembangunan dan
ketahanan nasional.

C. Penyelenggaraan Pemerintahan Desa

Sebagai miniatur negara Indonesia, Desa menjadi arena politik paling
dekat bagi relasi antara masyarakat dengan pemegang kekuasaan (perangkat
Desa). Di satu sisi, para perangkat Desa menjadi bagian dari birokrasi negara
yang mempunyai daftar tugas kenegaraan, yakni menjalankan birokratisasi di
level Desa, melaksanakan program-program pembangunan, memberikan
pelayanan administratif kepada masyarakat. Tugas penting pemerintah Desa
adalah memberi pelayanan administratif (surat-menyurat) kepada warga.
Di sisi lain, karena dekatnya arena, secara normatif masyarakat akar-rumput
sebenarnya bisa menyentuh langsung serta berpartisipasi dalam proses
pemerintahan dan pembangunan di tingkat Desa. Para perangkat Desa selalu
dikonstruksi sebagai “pamong Desa” yang diharapkan sebagai pelindung dan
pengayom warga masyarakat. Para pamong Desa beserta elite Desa lainnya
dituakan, ditokohkan dan dipercaya oleh warga masyarakat untuk mengelola
kehidupan publik maupun privat warga Desa. Dalam praktiknya antara warga
dan pamong Desa mempunyai hubungan kedekatan secara personal yang
mungkin diikat dengan tali kekerabatan maupun ketetanggaan, sehingga kedua
unsur itu saling menyentuh secara personal dalam wilayah yang lebih privat
ketimbang publik. Batas-batas urusan privat dan publik di Desa sering kabur.
Sebagai contoh, warga masyarakat menilai kinerja pamong Desa tidak
menggunakan kriteria modern (transparansi dan akuntabilitas), melainkan
memakai kriteria tradisional dalam kerangka hubungan klientelistik, terutama
kedekatan pamong dengan warga yang bisa dilihat dari kebiasaan dan kerelaan
pamong untuk beranjangsana
Jika pemerintah Desa menjadi sentrum kekuasaan politik, maka kepala
Desa (lurah Desa) merupakan personifikasi dan representasi pemerintah Desa.
Semua perhatian di Desa ditujukan kepada Kepala Desa secara personal. “Hitam
putihnya Desa ini tergantung pada lurahnya”, demikian ungkap seorang warga
Desa. Kades harus mengetahui semua hajat hidup orang banyak, sekalipun
hanya selembar daun yang jatuh dari pohon. Karena itu kepala Desa selalu
sensitif terhadap legitimasi di mata rakyatnya. Legitimasi berarti pengakuan
rakyat terhadap kekuasaan dan kewenangan kepala Desa untuk bertindak
mengatur dan mengarahkan rakyat. Kepala Desa yang terpilih secara demokratis
belum tentu memperoleh legitimasi terus-menerus ketika menjadi pemimpin di
Desanya. Legitimasi mempunyai asal-usul dan sumbernya. Legitimasi kepala

27
Desa bersumber pada ucapan yang disampaikan, nilai-nilai yang diakui, serta
tindakan yang diperbuat. Umumnya kepala Desa yakin bahwa pengakuan rakyat
sangat dibutuhkan untuk membangun eksistensi dan menopang kelancaran
kebijakan maupun tugas-tugas yang diemban, meski setiap kepala Desa
mempunyai ukuran dan gaya yang berbeda-beda dalam membangun legitimasi.
Tetapi, kepala Desa umumnya membangun legitimasi dengan cara-cara yang
sangat personal ketimbang institusional. Kepala Desa dengan gampang diterima
secara baik oleh warga bila ringan tangan membantu dan menghadiri acara-
acara privat warga, sembada dan pemurah hati, ramah terhadap warganya, dan
lain-lain.
Kepala Desa selalu tampil dominan dalam urusan publik dan politik,
tetapi dia tidak mengembangkan sebuah tata pemerintahan yang bersendikan
transparansi, akuntabilitas, daya tanggap, kepercayaan dan kebersamaan. Yang
terjadi adalah sebaliknya: penundukan secara hegemonik terhadap warga,
karena kepala Desa merasa dipercaya dan ditokohkan oleh warga. Kepala Desa
punya citra diri benevolent atau sebagai wali yang sudah dipercaya dan diserahi
mandat oleh rakyatnya, sehingga kades tidak perlu bertele-tele bekerja dengan
semangat partisipatif dan transparansi, atau harus mempertanggungjawabkan
tindakan dan kebijakannya di hadapan publik. Sebaliknya, warga Desa tidak
terlalu peduli dengan kinerja kepala Desa sebagai pemegang kekuasaan Desa,
sejauh Kepala Desa tidak mengganggu usaha ekonomi dan nyawa warganya
secara langsung. Warga Desa, yang sudah lama hidup dalam pragmatisme dan
konservatisme, sudah cukup puas dengan penampilan Kades yang lihai pidato
dalam berbagai acara seremonial, yang populis dan ramah menyapa warganya,
yang rela beranjangsana, yang rela berkorban mengeluarkan uang dari
kantongnya sendiri untuk kepentingan umum, yang menjanjikan pembangunan
prasarana fisik dan seterusnya. Masyarakat tampaknya tidak mempunyai ruang
yang cukup dan kapasitas untuk voice dan exit dari kondisi struktural Desa yang
bias elite.
Akuntabilitas publik sebenarnya merupakan isu yang sangat penting bagi
demokrasi pemerintahan Desa. Tetapi secara empirik akuntabilitas tidak terlalu
penting bagi seorang Kades. Ketika Kades sudah memainkan fungsi sosialnya
dengan baik, maka Kades cenderung mengabaikan akuntabilitas di hadapan
masyarakat. Ia tidak perlu mempertanggungjawabkan program, kegiatan dan
keuangannya, meski yang terakhir ini sering menjadi problem yang serius.
Proses intervensi negara ke Desa dan integrasi Desa ke negara menjadikan kades
lebih peka terhadap akuntabilitas administratif terhadap pemerintah supra-Desa
ketimbang akuntabilitas politik pada basis konstituennya.
Lemahnya transparansi adalah problem lain yang melengkapi lemahnya
akuntabilitas pemerintah Desa, yang bisa dilihat dari sisi kebijakan, keuangan
dan pelayanan administratif. Kebijakan Desa umumnya dirumuskan dalam
kotak hitam oleh elite Desa, serta kurang ditopang proses belajar dan partisipasi
yang memadai. Masyarakat Desa, yang menjadi obyek risiko kebijakan, biasanya
kurang mengetahui informasi kebijakan dari proses awal. Pemerintah Desa

28
sudah mengaku berbuat secara transparan ketika melakukan sosialisasi
kebijakan kepada warga masyarakat. Tetapi sosialisasi adalah sebuah proses
transparansi yang lemah, karena proses komunikasinya berlangsung satu arah
dari pemerintah Desa untuk memberi tahu (informasi) dan bahkan hanya untuk
meminta persetujuan maupun justifikasi dari warga. Warga tidak punya ruang
yang cukup untuk memberikan umpan balik dalam proses kebijakan Desa.
Pengelolaan keuangan dan pelayanan juga sedikit-banyak bermasalah.
Warga umumnya tidak memperoleh informasi secara transparan bagaimana
keuangan dikelola, seberapa besar keuangan Desa yang diperoleh dan
dibelanjakan, atau bagaimana hasil lelang tanah kas Desa dikelola, dan
seterusnya. Masyarakat juga tidak memperoleh informasi secara transparan
tentang prosedur dan biaya memperoleh pelayanan administratif.
Lemahnya partisipasi (voice, akses dan kontrol) masyarakat merupakan
sisi lain dari lemahnya praktik demokrasi di tingkat Desa. Sampai sekarang,
elite Desa tidak mempunyai pemahaman yang memadai tentang partisipasi. Bagi
kepala Desa, partisipasi adalah bentuk dukungan masyarakat terhadap
kebijakan pembangunan pemerintah Desa. Pemerintah Desa memobilisasi
gotong-royong dan swadaya masyarakat (yang keduanya dimasukkan sebagai
sumber penerimaan APBDes) untuk mendukung pembangunan Desa.
Di sisi lain, pemerintahan Desa mempunyai organisasi dan birokrasi yang
sederhana. Para Birokrat Desa (sekretaris Desa hingga kepala-kepala urusan)
disebut sebagai perangkat Desa yang bertugas membantu kepala Desa dalam
menjalankan urusan pemerintahan, pembangunan dan kemasyarakatan,
termasuk pelayanan administratif di dalamnya. Di Jawa, perangkat Desa sering
disebut sebagai “Pamong Desa”, yang karena posisinya sebagai pemuka
masyarakat, dan memperoleh mandat untuk mengayomi dan membimbing
rakyat Desa. Mereka juga mempunyai atribut mentereng (abdi negara dan abdi
masyarakat) yang menjadi kebanggaannya. Sebagai abdi negara, perangkat Desa
menyandang atribut dan simbol-simbol yang diberikan oleh negara, sekaligus
menjalankan tugas-tugas negara, seperti menarik pajak, mengurus administrasi,
surat-surat resmi, pendataan penduduk dan lain-lain. Sebagai abdi masyarakat,
perangkat Desa bertugas melayani masyarakat 24 jam, mulai pelayanan
administratif hingga pelayanan sosial (mengurus kematian, hajatan, orang sakit,
pasangan suami isteri yang mau cerai, konflik antarwarga, dan sebagainya).
Sistem birokrasi Desa sangat berbeda dengan sistem birokrasi negara,
meskipun Desa juga sebagai unit pemerintahan yang menjalankan tugas-tugas
negara, baik pelayanan publik maupun pembangunan. Birokrasi negara didisain
dan dikelola teknokratis dan modern dari sisi rekrutmen, pembinaan,
penggajian (remunerasi), organisasi, tatakerja, tupoksi, dan lain-lain. Birokrat
negara, baik pejabat administratif maupun pejabat fungsional (kesehatan dan
pendidikan), berstatus sebagai Pegawai Negeri Sipil (PNS), yang dikelola dengan
kepastian mulai dari pengangkatan pertama, pembinaan, pembagian tugas,
promosi, penggajian hingga sampai pensiun di hari tua.

29
 Birokrasi Desa didisain dan dikelola dengan sistem campuran antara
pendekatan tradisional dengan pendekatan modern (teknokratis), tetapi
pendekatan teknokratis tidak bisa berjalan secara maksimal antara lain karena
gangguan pendekatan tradisonal. Status perangkat Desa bukanlah PNS, tetapi
sebagai aparat yang direkrut secara lokal-tradisional (dari penduduk Desa
setempat) dengan cara teknokratis (memperhatikan syarat-syarat dan proses
modern). Pengisian perangkat bukanlah dari nol sebagai staf seperti PNS,
melainkan langsung mengisi pos jabatan-jabatan dalam birokrasi Desa (sekdes,
kaur, kadus) yang posisinya lowong. Semula mereka ditetapkan bekerja seumur
hidup, tetapi belakangan banyak kabupaten/kota yang menetapkan masa kerja
perangkat Desa selama 20 tahun atau berusia maksimal 60 tahun. Pembinaan
PNS dimulai dari prajabatan, diklat penjenjangan maupun promosi dari staf
hingga eselon I, perangkat Desa tidak diperlakukan yang sama. Ketika seseorang
menduduki jabatan kepala urusan maka dia selamanya akan duduk situ sampai
usia pensiun. Dia tidak akan mengalami promosi menjadi sekretaris Desa,
kecuali jika dia melepas jabatan kaur dan bertarung melamar posisi sekdes yang
kosong.
Para perangkat Desa juga tidak memperoleh pendidikan dan latihan yang
sistematis dan berkelanjutan sebagaimana diberikan negara kepada PNS.
Perangkat Desa memperoleh pembekalan awal mengenai tupoksi dan tugas-
tugas administrasi, tetapi setelah itu tidak memperoleh diklat teknis dan juga
tidak ada monev. Terkadang sebagian perangkat Desa memperoleh diklat teknis
(misalnya administrasi, perencanaan, pendataan, keuangan) jika ada proyek
diklat dari pemerintah yang datangnya tidak menentu.
Disebabkan miskinnya pembinaan, maka kapasitas (pengetahuan,
wawasan dan keterampilan) perangkat Desa sangat terbatas. Sebagian besar
perangkat Desa di Indonesia tidak memahami berbagai peraturan dan tugas yang
menyangkut diri mereka sendiri, kecuali sebagian kecil perangkat yang mau
mencari tahu atau mereka yang kritis. Pada umumnya mereka bekerja apa
adanya (taken for granted) sesuai dengan kebiasaan perangkat sebelumnya. Di
masa Orde Baru, semua formulir administrasi (monografi, buku tamu, buku
keuangan, buku proyek, buku tanah Desa, dan sebagainya) bisa terisi dan
diperbarui terus karena ada proses monev yang berjalan. Tetapi di era reformasi,
buku-buku administrasi itu terbengkelai, kecuali Desa-Desa yang mempunyai
predikat maju. Di banyak Desa, data monografi Desa sekian tahun lalu masih
terpampang dengan tulisan spidol/cat parmanen. “Ada organisasi tetapi tidak
berorganisasi” adalah sebuah metafora yang menggambarkan bahwa organisasi
birokrasi Desa tidak berjalan dengan baik, apalagi Desa-Desa yang terbelakang,
terutama di luar Jawa. Sebagian besar Desa di Indonesia sampai sekarang belum
memiliki kantor Desa sebagai pusat penyelenggaraan pemerintahan dan
pelayanan administrasi.
Banyak Desa di luar Jawa yang tidak memiliki kantor Desa sendiri,
sehingga menggunakan kantor Desa di rumah kepala Desa yang terpilih. Selain
tidak memiliki jam kerja yang jelas, banyak hari di “kantor Desa” itu terlihat

30
sepi, jarang didatangi perangkat Desa. Kepala Desa sendiri, si pemilik “kantor
Desa” jarang berada di “kantor Desa” pada jam kerja, karena “kantor” yang
sesungguhnya berada di kantong saku yang dibawa kemanapun ketika
penguasanya pergi. Kepala Desa tidak mengurusi jabatan dan fungsinya, tetapi
lebih banyak menghabiskan waktu jam kerjanya untuk mencari nafkah (ke
sawah, ladang, pantai, hutan atau bisnis). Kalau warga hendak berurusan
administrasi dengan perangkat Desa, maka mereka akan pergi ke rumah masing-
masing atau ke tempat dimana perangkat Desa mangkal sehari-hari. Karena
kondisi ini, UU No. 32/2004 menetapkan pengisian Sekdes dengan PNS dengan
tujuan agar pelayanan administrasi di semua Desa bisa berjalan, terutama dalam
administrasi pertanggung-jawaban keuangan Desa yang berasal dari
APBN/APBD, apalagi Desa-desa di Luar Jawa yang tidak berorganisasi.
Kinerja organisasi dan perangkat Desa yang sangat terbatas juga berkaitan
dengan keterbatasan kesejahteraan mereka dan tidak jelasnya sistem penggajian
(remunerasi) yang didisain pemerintah. Meski di atas kertas sistem birokrasi
Desa dibuat modern, tetapi penggajian perangkat masih menggunakan pola yang
sangat tradisional. Selama ini belum ada kebijakan yang memadai mengenai
penggajian (remunerasi) terhadap kepala Desa dan perangkat Desa. Di sebagian
besar Desa-Desa di Jawa, perangkat memperoleh penghasilan dari tanah
bengkok (palungguh), sebagai bentuk remunerasi secara tradisional yang
diwariskan secara turun-temurun. Besaran tanah bengkok yang dikelola
perangkat itu sangat bervariasi dari satu Desa ke Desa lain, bahkan ada juga
sebagian Desa yang sama sekali tidak mempunyai tanah bengkok.
Para perangkat Desa tentu mempunyai status yang terhormat bagi
masyarakat, tetapi pada umumnya tingkat kesejahteraan perangkat Desa sangat
memprihatinkan. Oleh karena itu Perangkat Desa selalu menuntut dan berharap
agar pemerintah betul-betul memperhatikan nasib dan kesejahteraan mereka.
Tabel 2.1, misalnya, menggambarkan gaji/penghasilan resmi perangkat
Desa per tahun di beberapa Desa di Kabupaten Purworejo kondisi tahun 2004.
Penghasilan itu diperoleh dari tanah bengkok dan insentif dari pemerintah
kabupaten. Data dari empat Desa itu memperlihatkan bahwa penghasilan
perangkat Desa di satu Desa dengan Desa lain sangat beragam. Desa Kalijambe,
sebuah Desa miskin, hanya memberikan penghasilan sebesar Rp 2.520.000 per
tahun kepada kepala Desa. Angka ini berarti kepala Desa hanya memperoleh
penghasilan Rp 210.000 per bulan, angka yang jauh lebih kecil dibandingkan
dengan Upah Minimum Kabupaten Purworejo yang sebesar Rp 380.000 pada
tahun 2004. Penghasilan sekretaris Desa, kepala urusan dan kepala dusun tentu
jauh lebih rendah daripada penghasilan kepala Desa. Sekdes memperoleh
penghasilan sebesar Rp 1.380.000 per tahun, setiap kepala urusan bergaji
sebesar Rp 675.000 per tahun dan setiap kepala dusun berpenghasilan hanya
sebesar Rp 570.000 per tahun.

Tabel 2.1
Gaji/penghasilan perangkat Desa per tahun di beberapa Desa

31
 Kabupaten Purworejo 2004

No Desa Kades Sekdes Kaur Kadus

1 Krendetan 7.560.000 3.900.000 1.395.000 1.395.000

2 Sidorejo 5.500.000 2.000.000 1.000.000 1.000.000

3 Kalijambe 2.520.000 1.380.000 675.000 570.000

4 Tlepokwetan 19.200.000 13.200.000 7.750.000 5.600.000

Sumber: APBDes 2004 masing-masing Desa.

Pemerintah sebenarnya telah menegaskan tentang penghasilan perangkat

Desa dalam PP No. 72/2005. Pasal 27 dari PP 72/2005 berbunyi: (1) Kepala Desa
dan Perangkat Desa diberikan penghasilan tetap setiap bulan dan/atau
tunjangan lainnya sesuai dengan kemampuan keuangan Desa; (2) Penghasilan
tetap dan/atau tunjangan lainnya yang diterima kepala Desa dan Perangkat Desa
sebagaimana dimaksud pada ayat (1) ditetapkan setiap tahun dalam APBDesa:
(3) Penghasilan tetap sebagaimana dimaksud pada ayat (2) paling sedikit sama
dengan Upah Minimum Regional Kabupaten/Kota.
Tanpa diatur sekalipun pemerintah Desa bisa berkreasi sendiri
melakukan penggajian terhadap perangkat Desa yang diambilkan dari APBDes.
Padahal yang ditunggu oleh perangkat Desa adalah tanggung-jawab dan
kebijakan pemerintah yang jelas dan konkret dalam memberikan penghasilan,
bukan sekadar mengatur penghasilan dalam APBDes. Lokalisasi penghasilan
melalui APBDes ini akan menghadapi kendala, terutama bagi Desa-Desa yang
memiliki APBDes minim. Mungkinkah mereka akan dapat memberikan
penghasilan kepada kepala Desa beserta perangkatnya senilai penghasilan upah
minimum regional kalau untuk membiayai pembangunan dan kemasyarakatan
masih kurang.
Dapat dikatakan bahwa belum ada perhatian yang cukup setimpal
terhadap kepala Desa beserta perangkat Desa. Penghargaan terhadap kepala
Desa beserta perangkatnya selama ini masih diserahkan sebagian besar kepada
Desa itu sendiri. Disamping itu dengan APBD pemerintah Kabupaten
sebenarnya juga sudah turut membantu, namun sejauh mana bantuan itu sudah
mencukupi atau belum, itu masih sangat tergantung dari kemauan baik
Kabupaten. Sedangkan pembagian pengghasilan dari dana perimbangan,
bantuan, retribusi Desa, dan lain-lain untuk mendukung keuangan Desa tidak
ada kepastian dan sangat tergantung dengan kebijakan Pemerintah kabupaten.
Pemerintah kabupaten biasanya memberikan pengharhagaan kepada kepala
Desa beserta perangkatnya tiap tiga bulan yang masing-masing besarannya
berbeda antara satu kabupaten dengan kabupaten lainnya.

32
D. Perencanaan Pembangunan Desa
Masyarakat Desa di Indonesia sudah lama akrab dengan perencanaan dari
atas (top down planning) pada masa Orde Baru. Meskipun sejak 1982 telah
dikenal perencanaan dari bawah (bottom up planning), mulai dari Musyawarah
Pembangunan Desa (Musbangdes) hingga Rakorbangnas, tetapi keputusan
tentang kebijakan dan program pembangunan Desa tetap terpusat dan bersifat
seragam untuk seluruh wilayah. Perencanaan yang terpusat itu juga disertai
dengan berbagai proyek bantuan pembangunan Desa, baik yang bersifat spasial
(Bantuan Desa) maupun yang sektoral. Setiap departemen, kecuali Departemen
Luar Negeri, mempunyai program-program bantuan pembangunan Desa.
Sudah banyak kritik dan bukti empirik yang memperlihatkan kelemahan
perencanaan terpusat dan model bantuan itu. Kritik secara umum,
mengatakan bahwa Desa merupakan obyek pembangunan, sekaligus tempat
membuang bantuan (sedekah). Pola kebijakan yang sentralistik dan seragam
ternyata cenderung tidak sesuai dengan kebutuhan lokal dan mematikan
konteks sosial yang beragam. Konsep “bantuan” ternyata tidak memberdayakan,
dan sebaliknya malah menciptakan kultur ketergantungan atau kultur meminta.
Pengalaman masa lalu itu mengalami perubahan di masa desentralisasi.
Sejak delapan tahun lalu (1999), desentralisasi telah melakukan devolusi
perencanaan, yakni mengubah model perencanaan terpusat menjadi
perencanaan yang terdesentralisasi, atau perencanaan yang lebih dekat dengan
masyarakat lokal. Pemerintah daerah mempunyai kewenangan penuh untuk
mempersiapkan perencanaan sendiri (self planning) yang sesuai dengan konteks
lokal, sekaligus memiliki kepastian anggaran dari dana perimbangan pusat-
daerah. Menurut UU No. 32/2004 (pemerintahan daerah) dan UU No. 25/2004
(sistem perencanaan pembangunan nasional), perencanaan daerah itu harus
ditempuh secara partisipatif dan berasal dari bawah (bottom up planning), yaitu
bermula dari aras Desa. Perencanaan pembangunan sekarang tampak lebih
desentralistik dan partisipatif, yang memungkinkan pemerintah daerah
menghasilkan perencanaan daerah yang sesuai dengan konteks lokal serta
proses perencanaan daerah berlangsung secara partisipatif dan berangkat dari
Desa.
Namun ada sejumlah kelemahan sistem dan metodologi perencanaan
daerah, yang justru memperlemah kemandirian dan kapasitas Desa. Pertama,
baik UU No. 32/2004 maupun UU No. 25/2004 sama sekali tidak mengenal
perencanaan Desa, atau tidak menempatkan Desa sebagai entitas yang terhormat
dalam sistem perencanaan pembangunan nasional. Sementara PP No. 72/2005
(turunan dari UU No. 32/2004) justru yang memperkenalkan perencanaan Desa,
tetapi konsep perencanaan Desa yang dikemukakan bukanlah perencanaan
otonom (self planning), melainkan perencanaan Desa sebagai bagian (subsistem)
dari perencanaan daerah. Dalam konteks posisi ini, Desa hanya “bertugas”
menyampaikan usulan sebagai input perencanaan daerah, bukan “berwenang”
mengambil keputusan secara otonom untuk menyusun perencanaan Desa.

33
 Kedua, secara metodologis perencanaan daerah mengandung kesenjangan
antara “hasil sektoral” dengan “proses spasial”. Perencanaan daerah sebenarnya
menghasilkan Rencana Kerja Pemerintah Daerah (RKPD) yang bersifat sektoral
(pendidikan, kesehatan, prasarana daerah, pertanian, perikanan, perkebunan,
pariwisata, dan lain-lain), tetapi prosesnya menggunakan pendekatan spasial,
yaitu melalui Musrenbang Desa dan kecamatan. Apa risiko kesenjangan ini?
Dalam Musrenbang Desa, masyarakat Desa tidak mempunyai kapasitas untuk
menjangkau isu-isu sektoral. Meskipun di wilayah Desa terdapat prasana
pendidikan dan kesehatan, misalnya, masyarakat Desa tetap tidak mempunyai
kapasitas untuk menjangkau prasarana itu. Prasarana publik itu tetap dalam
jangkauan kewenangan Satuan Kerja Perangkat Daerah (SKPD). Sedangkan
kapasitas masyarakat Desa hanya menjangkau masalah prasarana fisik yang
berada di lingkup kampung, sehingga setiap Musrenbangdes hanya mampu
mengusulkan perbaikan prasarana fisik di lingkungan mereka. Masyarakat Desa
tidak mungkin menyampaikan usulan-usulan sektoral yang lebih luas.
Kesenjangan dan ketidakmampuan masyarakat Desa itu terjadi karena Desa
tidak mempunyai kewenangan untuk mengatur dan mengurus berbagai sektor
pembangunan (Sutoro Eko, 2007).
Ketiga, perencanaan pembangunan di tingkat Desa belum partisipatif.
Peran elite Desa yang mengklaim mewakili aspirasi masyarakat masih
mendominasi kekuatan dalam menentukan kebijakan pembangunan Desa.
Sekarang istilah partisipasi stakeholders sebenarnya sudah populer diadopsi
oleh pemerintah sebagai sebuah pendekatan partisipatif dalam pembangunan.
Di Desa, istilah itu juga cukup akrab diungkapkan para elite Desa. Tetapi
stakeholders yang terlibat dalam perencanaan pembangunan masih berkutat
pada aktor pemerintahan Desa dan lembaga-lembaga formal di tingkat Desa
(lurah, BPD, PKK, LPMD, RT, dan RW). Keterlibatan organisasi-organisasi
sektoral, organisasi kemasyarakatan yang lain, dan kelompok perempuan masih
sangat terbatas.
Keempat, proses partisipasi dan perencanaan di Musrenbangdes
menghadapi distorsi dari proyek-proyek tambahan dari pemerintah, misalnya
Program Pengembangan Kecamatan (PPK). PPK adalah proyek yang tidak
menyatu (integrasi) dengan Musrenbang reguler, tetapi ia membikin sendiri
proses dan forum perencanaan. Temuan di lapangan menunjukkan bahwa
masyarakat enggan berpartisipasi dalam Musrenbang reguler, dan tampak lebih
bersemangat berpartisipasi dalam Forum PPK. Mengapa? Musrenbang reguler
sungguh melelahkan dan membosankan karena tidak ada kejelasan anggaran
yang bakal diterima Desa. Sebaliknya Forum PPK, yang sudah berjalan sejak
1998 hingga sekarang, tampak lebih partisipatif dan bergairah karena proyek ini
mampu memastikan pagu anggaran yang akan diperoleh oleh Desa.
Kelima, proses perencanaan partisipatif dari bawah yang bekerja dalam
wilayah yang luas, kondisi sosial yang segmented dan struktur pemerintahan
yang bertingkat-tingkat, cenderung menimbulkan jebakan proseduralisme dan
kesulitan representasi (Brian Cooksey dan Idris Kikula, 2005). Dalam proses

34
partisipasi, kelompok-kelompok marginal dan perempuan yang hidup di Desa
pasti tidak terwakili dalam perencanaan daerah. Selain itu perencanaan
partisipatif yang bertingkat dari bawah memang tidak dihayati dan dilaksanakan
secara otentik dan bermakna atau “murni dan konsekuen”, melainkan hanya
prosedur yang harus dilewati. Sebagai prosedur formal, perencanaan dari
bawah sebenarnya hanya sebagai alat justifikasi untuk menunjukkan kepada
publik bahwa perencanaan pembangunan yang dilalui oleh pemerintah
kabupaten telah berangkat dari bawah (dari Desa) dan melibatkan partisipasi
masyarakat. Yang terjadi sebenarnya adalah perencanaan yang tidak naik ke
kabupaten, dan program-program kabupaten yang turun ke Desa ternyata juga
tidak mengalami pemerataan. Banyak Desa yang kecewa karena setiap tahun
membuat perencanaan tetapi ternyata programnya tidak turun.

E. Keuangan Desa
Selama ini keuangan Desa ditopang dengan dua sumber utama, yakni
pendapatan asli Desa (pungutan, hasil kekayaan Desa, gotong-royong dan
swadaya masyarakat) serta bantuan dari pemerintah. Namun, secara empirik,
ada beberapa masalah yang berkaitan dengan keuangan Desa. Pertama, besaran
anggaran Desa sangat terbatas. PADes sangat minim, antara lain karena Desa
tidak mempunyai kewenangan dan kapasitas untuk menggali potensi sumber-
sumber keuangan Desa. Karena terbatas, anggaran Desa tidak mampu
memenuhi kebutuhan kesejahteraan perangkat Desa, pelayanan publik,
pembangunan Desa apalagi kesejahteraan masyarakat Desa. Anggaran Desa
sangat tidak mencukupi untuk mendukung pelayanan dasar seperti pendidikan,
kesehatan dan perumahan. Dengan kalimat lain ada kesenjangan fiskal antara
keuangan pemerintah supraDesa dengan pemerintah Desa.
Kedua, ada kesenjangan antara tanggung-jawab dan responsivitas dengan
partisipasi masyarakat dalam anggaran Desa. Partisipasi masyarakat dalam
anggaran pembangunan Desa sangat besar, sementara tanggungjawab dan
responsivitas sangat kecil. Sebagian besar anggaran pembangunan Desa,
terutama pembangunan fisik (infrastruktur), ditopang oleh gotong-royong atau
swadaya masyarakat. Sementara besaran dana dari pemerintah sangat kecil,
yang difungsikan sebagai stimulan untuk mengerahkan (mobilisasi) dana
swadaya masyarakat. Padahal kekuatan dana dari warga masyarakat sangat
terbatas, mengingat sebagian besar warga Desa mengalami kesulitan untuk
membiayai kebutuhan dasar (papan, sandang, pangan, pendidikan dan
kesehatan) bagi keluarganya masing-masing.
Ketiga, skema pemberian dana pemerintah kepada Desa kurang
mendorong pemberdayaan. Dulu ada dana pembangunan Desa (Inpres Bandes)
selama 30 tahun yang dibagi secara merata ke seluruh Desa sebesar Rp 10 juta
(terakhir tahun 1999), yang sudah ditentukan dan dikontrol dari atas, sehingga
Desa tidak bisa secara leluasa dan berdaya menggunakan anggaran. Lagipula
alokasi dana yang sama-merata kepada seluruh Desa hanya berfungsi sebagai
stimulan, yang tidak mencerminkan aspek keragaman (kondisi geografis dan

35
sosial ekonomi Desa) dan keadilan. Baik Desa miskin maupun Desa kaya akan
memperoleh alokasi yang sama. Saking lamanya (30 tahun) pengalaman bandes,
skema seperti itu sudah mendarah daging dalam paradigma dan kebijakan
pemerintah atas Desa, yang justru tidak mengangkat kesejahteraan dan
kemandirian Desa.
Selain Bandes yang sudah melegenda, masih ada banyak skema bantuan
proyek masuk Desa, mulai dari IDT, P3DT, KUT, PDMDKE, PPK, P2KP, BLT dan
lain-lain. Proyek-proyek (yang silih berganti) yang bersifat bagi-bagi uang selalu
menimbulkan masalah, sehingga dana menjadi sia-sia. Selain itu, skema
bantuan proyek selalu mempunyai birokrasi dan mekanisme tersendiri, yang
lepas dari konteks perencanaan lokal (Desa dan daerah) dan kebutuhan lokal.
Pemerintah daerah (kabupaten/kota) juga mempunyai anggaran (ABPD)
yang disusun berdasarkan perencanaan dari bawah (Desa). Baik APBN maupun
APBD umumnya kurang perhatian pada Desa. Sebesar 60% - 70% anggaran
negara dan daerah dikonsumsi untuk belanja aparatur (belanja rutin). Sisanya,
sebesar 30% hingga 40% anggaran daerah digunakan untuk belanja publik
untuk masyarakat, yang komposisi kasarnya sekitar 30% untuk biaya tidak
langsung (administrasi) dan 70% untuk belanja langsung ke masyarakat. Dari
70% belanja langsung untuk pembangunan tersebut, jika dihitung secara kasar,
terdiri dari beberapa pfalon: 20% plafon politik (untuk DPRD dan Kepala
Daerah); 70% untuk plafon sektoral (pendidikan, kesehatan, ekonomi rakyat,
industri kecil, prasarana daerah, dan seterusnya); dan 10% untuk plafon spasial
Desa melalui ADD. Sedangkan mayoritas (70%) plafon sektoral digunakan
untuk prasarana fisik, yang tidak berkaitan langsung dengan penanggulangan
kemiskinan. Dari komposisi kasar APBD itu memperlihatkan bahwa
keberpihakan pemerintah terhadap spasial Desa dan orang miskin di Desa
sangat lemah.
Keterbatasan keuangan Desa tersebut menjadi sebuah masalah serius,
yang menjadi perhatian yang seksama baik dari kalangan pemerintah Desa,
pemerintah pusat dan kabupaten maupun kalangan “sektor ketiga” (akademisi
dan NGOs) yang menaruh perhatian tentang Desa. Pemerintah ternyata
memberikan respons yang positif. Pada masa Undang-undang lama maupun
UU No. 22/1999, kita hanya mengenal konsep dan skema bantuan pemerintah
untuk mendukung keuangan Desa, meski dalam hal keuangan daerah sudah
dikenal dengan perimbangan keuangan pusat dan daerah. Konsep “bantuan” ini
tentu tidak jelas, sangat tergantung pada kebaikan hati pemerintah, sekaligus
menunjukkan bahwa Desa tidak mempunyai hak atas uang negara.
Meski UU No. 22/1999 belum memberikan amanat tentang perimbangan
atau alokasi dana kepada Desa secara jelas, tetapi sejak 2001 sejumlah
pemerintah kabupaten/kota melakukan inovasi melahirkan kebijakan alokasi
dana Desa (ADD) secara proporsional dengan jumlah yang lebih besar daripada
bantuan keuangan sebelumnya. Pengalaman-pengalaman yang baik dari banyak
daerah ini diadopsi dengan baik oleh UU No. 32/2004. UU No. 32/2004
memperbaiki kelemahan yang terkandung dalam UU No. 22/1999 tersebut,

36
yakni mengubah konsep “bantuan” menjadi “bagian”, yang berarti bahwa Desa
mempunyai hak untuk memperoleh alokasi sebagian dana perimbangan yang
diterima oleh pemerintah kabupaten/kota. Kebijakan Alokasi Dana Desa (ADD)
tersebut semakin dipertegas dalam PP No. 72/2005, yang menyatakan bahwa
salah satu sumber keuangan Desa adalah “bagian dari dana perimbangan
keuangan pusat dan daerah yang diterima oleh Kabupaten/Kota untuk Desa
sekurang-kurangnya 10% (sepuluh per seratus), setelah dikurangi belanja
pegawai, yang pembagiannya untuk setiap Desa secara proporsional yang
merupakan alokasi dana Desa”. Klausul regulasi inilah yang dijadikan sebagai
dasar hukum atas Alokasi Dana Desa (ADD).
ADD tersebut tentu merupakan amanat peraturan untuk dilaksanakan
oleh pemerintah kabupaten/kota. Meski belum semua kabupaten/kota
melaksanakannya, tetapi setelah PP No. 72/2005 lahir semakin banyak
kabupaten/kota yang menyusul melaksanakan kebijakan ADD. ADD tentu
memberikan suntikan darah segar dan memompa semangat baru bagi
pemerintah dan masyarakat Desa. ADD jelas lebih maju dari PPK karena ADD
menyatu (integrasi) dengan sistem perencanaan dan penganggaran daerah, dan
dananya bukan berasal dari utang seperti PPK. Pengalaman, tujuan dan
manfaat ADD di berbagai daerah sejak 2001 memang sangat beragam. Lebih
banyak banyak kabupaten yang “enggan” membuat kebijakan alokasi dana yang
menggunakan istilah perimbangan keuangan atau alokasi dana Desa (ADD),
dengan cara mereplikasi formula perimbangan keuangan. Sampai tahun 2004,
akhir baru sekitar 40 kabupaten yang melakukan inovasi dalam hal alokasi dana
Desa dengan merujuk pada UU No. 25/1999, yang kemudian disusul oleh
kabupaten-kabupaten lain sejak keluar PP No. 72/2005. Inovasi baru ini
memang tidak lepas dari berbagai dorongan yang beragam: inisiatif populis
seorang bupati, dorongan dari pemerintah pusat, asistensi teknis dari sejumlah
lembaga donor, serta tekanan dari oganisasi masyarakat sipil maupun asosiasi
Desa. Sejak 2005/2006, tidak ada alasan bagi pemerintah daerah untuk membuat
kebijakan ADD karena sudah memperoleh amanat, namun masih banyak
kebupatan yang belum menjalankan ADD, dan komponen masyarakat bawah
juga belum mengetahui apa itu kebijakan ADD.
Tentu pelaksanaan ADD tidak luput dari banyak masalah. Salah satu
masalah yang muncul adalah keterpisahan antara perencanaan daerah dengan
kebutuhan lokal dan perencanaan Desa. Ketika ide ADD mulai digulirkan
umumnya birokrasi kabupaten, terutama dinas-dinas teknis yang
mengendalikan kebijakan dan anggaran pembangunan sektoral, melakukan
resistensi yang keras, bukan karena visi jangka panjang, tetapi karena mereka
merasakan bakal kehilangan sebagian kapling. Keenganan secara psikologis
dinas-dinas teknis ini tampaknya masih berlanjut ketika ADD dilancarkan.
Dengan berlindung pada ADD, atau karena Desa telah memiliki dana tersendiri,
dinas-dinas teknis justru menjauh dan kurang responsif pada kebutuhan Desa.
Di sisi lain, masalah juga muncul di Desa, terutama masalah lemahnya
akuntabilitas pemerintah Desa dalam mengelola ADD. Karena itu beberapa

37
kabupaten yang sudah berpengalaman menjalankan ADD atau yang baru saja
mengeluarkan kebijakan ADD sangat peka (baca: khawatir) terhadap
akuntabilitas keuangan Desa, sehingga memaksa mereka membuat rambu-
rambu yang lebih ketat dalam pengelolaan ADD, meski langkah ini tidak sesuai
dengan prinsip keleluasaan Desa dalam mengelola block grant.
Meskipun banyak masalah dan distorsi yang muncul, ADD di banyak
kabupaten tetap memberikan banyak pelajaran berharga yang kedepan
mengarah pada penguatan kemandirian Desa. Pertama, pengalaman ADD telah
mendorong rekonstruksi terhadap makna dan format transfer dana dari
pemerintah supraDesa ke Desa. Kedua, ADD telah mendorong efisiensi
penyelenggaraan layanan publik, kesesuaian program dengan kebutuhan lokal,
sekaligus juga meningkatkan kepemilikan lokal. Ketiga, ADD sangat relevan
dengan salah satu tujuan besar desentralisasi, yakni membawa perencanaan
daerah lebih dekat kepada masyarakat lokal. Belajar dari pengalaman di
beberapa kabupaten menunjukkan bahwa ADD semakin membuat perencanaan
Desa lebih bermakna dan dinamis. Secara kelembagaan ADD telah membawa
perubahan pada aspek perencanaan daerah, yakni munculnya pola perencanaan
Desa. Dampaknya, pola ini semakin mendekatkan perencanaan pembangunan
kepada masyarakat Desa, dan sebaliknya, masyarakat Desa mempunyai akses
yang lebih dekat pada pusat perencanaan. Keempat, ADD menjadi arena baru
bagi pembelajaran lokal dalam mengelola desentralisasi.
Namun dana ADD tentu tidak sebanding dengan problem
keterbelakangan dan kemiskinan masyarakat Desa, sehingga berdasarkan
perhitungan nominal ADD ibarat hanya “menggarami air laut”. Dana sebesar
100 juta hingga 200 juta jelas dangat tidak cukup untuk mengatasi masalah
kemiskinan dan kekurangan pelayanan dasar. ADD tentu tidak serta-merta
menciptakan kesejahteraan yang merata bagi seluruh rakyat.

F. Lembaga Kemasyarakatan
Sejak UU No. 5/1979, lembaga-lembaga kemasyarakatan yang modern
diperkenalkan kepada masyarakat Desa. Meski jauh sebelumnya di setiap Desa
memiliki lembaga-lembaga lokal yang tumbuh dari masyarakat, namun UU No.
5/1979 menerapkan berbagai nama lembaga kemasyarakatan yang seragam dan
korporatis di seluruh Desa (LKMD, PKK, Karang Taruna, P3A, Dasawisma, RT,
RW dan sebagainya). Berbagai lembaga kemasyarakatan ini di satu sisi berfungsi
sebagai wadah organisasi kepentingan masyarakat setempat, termasuk untuk
kepentingan ketahanan sosial (social security) masyarakat, tetapi di sisi lain juga
sebagai alat negara untuk menjalankan tugas-tugas administratif.
Fungsi itu antara lain dimainkan secara menonjol oleh Rukun Tetatangga
(RT), sebuah lembaga kemasyarakatan berbasis kewilayahan yang paling kecil di
tingkat Desa. RT menjadi benteng ketahanan sosial di tingkat paling bawah.
Dalam konteks sishanmrata, RT menjadi benteng hankam bagi warga dan
kampung. Seksi bina keamanan dan ketertiban maupun tradisi sistem keamanan
lingkungan dimiliki oleh RT. Di komunitas RT banyak kantong arisan yang

38
dimaksudkan untuk kepentingan menyokong daya tahan ekonomi (economic
survival) warga. RT juga menghimpun berbagai bentuk dana dari masyarakat,
untuk kepentingan dana sosial maupun untuk gotong royong. Namun RT
sebenarnya diformalkan (dilembagakan) sebagai organisasi korporatis paling
bawah dalam hirarkhi birokrasi Indonesia. RT menjadi ujung tombak
birokratisasi dan regulasi terhadap warga masyarakat. Menurut prosedur
formalnya setiap urusan pelayanan administrasi (KTP, SIM, C-1, IMB, SKKB,
surat jalan, surat nikah, akte kelahiran, sertifikasi tanah, dan masih banyak lagi)
harus melewati tanda tangan ketua RT.
Di era reformasi sejak UU No. 22/1999, pengaturan kelembagaan
masyarakat tidak lagi bersifat seragam, meski tetap membuat standar seperti
Lembaga Pemberdayaan Masyarakat Desa (LPMD) dan PKK. Di Luar Jawa,
umumnya RT dan RW sudah dihilangkan. Namun di Jawa, RT tetap menjadi
lembaga kemasyarakatan yang terkemuka. RT tetap menjalankan fungsi
kemasyarakatan dan juga fungsi administrasi pemerintahan.

G. Kerjasama Desa
Kerjasama antarDesa bertetangga maupun kerjasama Desa dengan pihak
ketiga tentu sudah lama dijalankan oleh Desa-Desa sesuai dengan kondisi dan
kebutuhan setempat. Apalagi kerjasama yang berbasis masyarakat antara Desa
satu dengan Desa lain. Kerjasama antarwarga antar Desa dalam pengelolaan
barang publik dan sumberdaya air, maupun kegiatan kemasyarakatan itu sudah
berlangsung lama tanpa harus ada peraturan maupun melalui perantara
pemerintah Desa setempat. Di masa reformasi, kesempatan melakukan
kerjasama antar Desa terbuka sangat lebar, dan Desa mempunyai keleluasaan
untuk melakukan kerjasama tanpa harus dikontrol secara ketat dari supra Desa.
UU No, 22/1999, misalnya, memberi kesempatan kepada Desa untuk
membentuk asosiasi sebagai salah satu wadah kerjasama antar Desa.
Kesempatan ini direspons dengan baik oleh Desa, sebagaimana para
Bupati/Walikota, DPRD dan Gubernur merespons kesempatan kerjasama
antardaerah.
Kerjasama antar Deas, terutama yang berkaitan dengan sumberdaya alam,
seperti air, pantai dan hutan, serta bentangan ekologi, merupakan pendekatan
krusial yang harus diperhatikan. Pendekatan hulu – hilir dalam satuan Daerah
Aliran Sungai (DAS), menjadi kebutuhan substansi dalam kerjasama antar Desa.
Bencana alam banjir dan kerusakan ekologi laut, sering terjadi karena tidak
adanya pendekatan ekologi dalam perencanaan satuan DAS. Kondisi ini bukan
saja antar Desa tapi juga antar Kabupaten, sehingga bencana banjir terjadi tanpa
dapat diurus.
Sejak 2000, hampir di setiap kabupaten terbentuk forum komunikasi atau
asosiasi Kepala Desa maupun Badan Perwakilan Desa (BPD). Tahun-tahun
berikutnya asosiasi ini membesar di level provinsi dan nasional, sebagaimana
ditunjukkan dengan hadirnya Asosiasi Badan Perwakilan Desa Seluruh

39
Indonesia (ABPEDSI), Asosiasi Pemerintah Desa Seluruh Indonesia (APDESI
dan juga Parade Nusantara (Persatuan Perangkat Desa Nusantara). Kemudian
juga disusul dengan hadirnya Asosiasi Sekdes Seluruh Indonesia untuk
memperjuangkan aspirasi mereka agar segera diangkat menjadi PNS. Berbagai
asosasi ini ternyata tumbuh sebagai “organisasi politik” baru yang digunakan
sebagai wadah penyaluran aspirasi politik mereka, bahkan digunakan untuk
menekan dan menantang pemerintah daerah dan pusat. Penyaluran aspirasi
politik para pemimpin Desa melalui wadah asosiasi tentu merupakan hak
politik yang dijamin oleh konstitusi, tetapi fungsi kerjasama antarDesa tidak
diutamakan oleh asosiasi.
Masalah yang lebih krusial adalah banyaknya fenomena elite capture
dalam kerjasama antara Desa dengan pihak ketiga, baik kerjasama bisnis
maupun pengembangan kawasan yang lebih besar. Di banyak daerah, kepala
Desa maupun elite lokal mengambil keputusan sendiri menjual/menyewakan
tanah kas Desa atau tanah ulayat kepada pihak ketiga, yang ujung-ujungnya
hanya menguntungkan elite lokal dan justru merugikan masyarakat. Di banyak
daerah, pertengkaran antara kepala Desa dengan rakyat tidak bisa dihindari
karena keputusan pengembangan kawasan maupun kerjasama bisnis itu tidak
melibatkan masyarakat, melainkan hanya diputuskan sendiri oleh masyarakat.
Kondisi ini tentu menimbulkan beberapa masalah untuk diperhatikan dalam
pengaturan kedepan.
Pertama, kepala Desa secara administratif memang memegang
kekuasaan/kewenangan tetapi secara politik tidak cukup legitimate dan
representatif untuk mengambil keputusan sendiri dalam kerjasama bisnis dan
pengembangan kawasan. Karena itu, kedepan, partisipasi masyarakat dalam
pengambilan keputusan mengenai kerjasama bisnis dan pengembangan sangat
dibutuhkan. Kedua, belum adanya pengaturan yang kuat dari negara untuk
memberikan proteksi atas sumberdaya alam dan kawasan dari elite capture,
meski Desa mempunyai otonomi dalam hal itu. Karena belum adanya proteksi
dari negara itulah, otonomi Desa yang lebih besar sangat dikhawatirkan akan
memuluskan masuknya modal dari luar untuk mengeksploitasi sumberdaya
Desa. Ketiga, globalisasi tentu jalan terus, globalisasi telah masuk ke Desa,
bahkan sampai ke Desa-desa yang terpencil sekalipun. Ketidaksiapan perangkat
Desa dengan seluruh SDM-nya dalam mengelola otonomi Desa bisa terjebak
pada eksploitasi sumberdaya alam dan ekonomi oleh kepentingan
neoliberalisme (misalnya Multi National Companies dan Trans National
Companies). Salah satu tantangan terbesar dalam pengembangan otonomi Desa
adalah mencegah distorsi otonomi dan demokratisasi di tingkat Desa. Dorongan
untuk menciptakan negara yang demokratis tentu tidak boleh mengurangi
derajat keterlibatan peran negara dalam melindungi Desa dan seluruh
sumberdaya yang terkandung di dalamnya. Perubahan tata kelola sumberdaya
alam dan ekonomi saat dihadapkan pada perubahan konfigurasi ekonomi politik
internasional berpeluang menimbulkan hegemoni pasar internasional. Hal ini
harus diantisipasi agar tidak semakin meminggirkan masyarakat Desa

40
41
 Bab III
Analisis dan Evaluasi
Peraturan Perundang-undangan

Bab ini hendak melakukan analisis dan evaluasi atas peraturan

perundang-undangan yang mengatur Desa. Analisis akan dilakukan dengan cara
dekriptif-analitik atas pengaturan Desa di masa kolonial hingga UU No. 22/1999.
Kemudian dilanjutkan dengan analisis enam isu tematik yang bekerja di bawah
UU No. 32/2004 beserta peraturan turunannya. Secara metodologis, analisis
dilakukan dengan mencermati atas konteks, substansi, implementasi dan
dampak peraturan terhadap kondisi Desa.

A. Pengaturan Desa di Masa Hindia Belanda

Pada tahun 1854, Pemerintah kolonial Belanda mengeluarkan
“Regeeringsreglement” yang merupakan cikal-bakal pengaturan tentang daerah
dan Desa. Dalam pasal 71 (pasal 128.I.S.) menegaskan tentang kedudukan Desa,
yakni: Pertama, bahwa Desa yang dalam peraturan itu disebut “inlandsche
gemeenten” atas pengesahan kepala daerah (residen), berhak untuk memilih
kepalanya dan pemerintah Desanya sendiri. Kedua, bahwa kepala Desa itu
diserahkan hak untuk mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri dengan
memperhatikan peraturan-peraturan yang dikeluarkan oleh gubernur jenderal
atau dari kepala daerah (residen). Gubernur Jenderal menjaga hak tersebut
terhadap segala pelanggarannya.
Dalam ordonansi itu juga ditentukan keadaan dimana Kepala Desa dan
anggota pemerintah Desa diangkat oleh penguasa yang ditunjuk untuk itu.
Kepala Desa bumiputera diberikan hak mengatur dan mengurus rumah
tangganya dengan memperhatikan peraturan-peraturan yang dikeluarkan oleh
Gubernur Jenderal, pemerintah wilayah dan residen atau Pemerintah otonom
yang ditunjuk dengan ordonansi. Selain itu, dalam ordonansi diatur wewenang
dari Desa Bumiputera untuk: (a) memungut pajak di bawah pengawasan
tertentu; (b) di dalam batas-batas tertentu menetapkan hukuman terhadap
pelanggaran atas aturan yang diadakan oleh Desa (Suhartono, 2001: 46-47).
Dengan Ordonansi tanggal 3 Februari 1906, lahirlah peraturan yang
mengatur pemerintahan dan rumah tangga Desa di Jawa dan Madura. Peraturan
itu, yang dimuat dalam Staasblad 1906 N0. 83, diubah dengan Staablad 1910
No. 591, Staadblad. 1913 No. 235 dan Staadblad, 1919 No. 217 dikenal dengan
nama “Islandsche Gemeente-Ordonnantie”. Dalam penjelasan atas Ordonnantie
itu yang dimuat dalam Bijblad 6567 disebutkan bahwa ketetapan-ketetapan
dalam Ordonnantie secara konkret mengatur bentuk, kewajiban dan hak
kekuasaan pemerintah Desa baik berdasarkan hukum ketataprajaan maupun
berdasarkan hukum perdata.
Meskipun berbagai peraturan yang muncul masih jauh dari sempurna,
tetapi dalam rangka perundang-undangan Hindia Belanda semuanya telah

42
berhasil menghilangkan keragu-raguan tentang kedudukan Desa sebagai badan
hukum, lebih dari posisi Desa sekedar kesatuan komunal masyarakat. Peraturan
telah berhasil pula mengembangkan kemajuan kedudukan hukum Desa sebagai
pemilik harta benda (Soetardjo Kartohadikoesoemo, 1984).
Pengaturan tentang Desa seperti disebut di atas menimbulkan perdebatan
di kalangan akademisi maupun internal pemerintahan kolonial. Misalnya, Van
Deventer menyambutnya dengan gembira. Menurut Van Deventer, dengan
keluarnya peraturan tentang Desa, hak Desa untuk mendapat dan menguasai
milik sendiri telah diberi dasar hukum. Berdasarkan hak itu Desa akan dapat
menyusun “pendapatan Desa” sendiri. Hal ini penting berhubungan dengan
hendak didirikannya sekolah Desa dan lumbung Desa pada waktu itu.
Sebaliknya Mr. Van Bockel dalam Koloniale Studien tahun 1921 mengatakan,
bahwa peraturan itu merupakan sebuah tatapraja untuk Desa, yang dimasukkan
dengan paksa ke dalam suatu susunan yang asing baginya, dengan tiada
mengingat tingkat kecerdasan rakyat dan susunan tatapraja dalam daerah. Van
Vollenhoven berpendapat senada. Setelah mengucapkan penghargaannya
terhadap tujuan ordonansi di atas, yang bermaksud hendak menguatkan
kedudukan Desa, maka ia mencela bahwa dalam peraturan itu membuat
ordonansi kurang cukup mengindahkan sifat-sifat asli dari Desa di daerah Jawa,
Madura dan Pasundan.
Dalam konteks perdebatan di atas, akhirnya “Islandsche Gemeent
Ordonantie” tahun 1906 tidak berlaku untuk empat daerah Swapraja di
Surakarta dan Yogyakarta. Di daerah-daerah tadi, yang pada hakekatnya adalah
daerah Negorogung di jaman dahulu, dimana otonomi Desa karena percampuran
kekuasaan Raja -- antara lain disebabkan oleh apanage-stelsel sejak 1755 --
telah menjadi rusak, maka kedudukan Desa sebagai daerah hukum otonom
sudah rusak pula.
Meski demikian, hukum asli yang menjadi pokok-pokok dasar
kebudayaan bangsa, meskipun telah terpendam dibawah reruntuhan Desa asli
selama ratusan tahun, setelah kesatuan Desa sebagai daerah hukum itu di
daerah Swapraja di Jawa dihidupkan kembali, maka ia hidup kembali juga.
Begitu kuatnya, hingga waktu permulaan kemerdekaan di daerah Yogyakarta
muncul peraturan untuk menggabungkan Desa-desa yang kecil-kecil menjadi
kesatuan daerah yang lebih besar. Peraturan itu mengalami kesulitan. Selain itu,
sebagai penjelmaan dari kesatuan daerah hukum itu barangkali belum diketahui
umum, bahwa daerah Yogyakarta penjualan tanah milik di Desa (malah juga
penggadaian) kepada seorang yang bukan penduduk Desa, harus mendapat ijin
dari rapat Desa.
Pada tahun 1912 pemerintah Pakualaman melancarkan penataan Desa,
tertanggal 18 Oktober 1912 untuk distrik Sogan, Kabupaten Adikarta, untuk
penataan dimana ordonansi tahun 1906 dipakai sebagai model. Penataan itu
diumumkan dalam “Vaststelling van de gemeenteregeling en
gemeentebestuursregeling in het district Sogan kabupaten Adikarta”.

43
 Pada tahun 1918 itu juga Kasultanan Yogyakarta oleh Rijksbestuurder
ditetapkan sebuah peraturan semacam itu. Peraturan itu diumumkan dalam
Rijksblad tahun 1918 No. 22. Penataan Pakualaman tahun 1912 pun lalu diganti
dan namanya dalam bahasa Belanda disebut “Regelen betreffende het beheer en
de huishoudelijke belangen der inlandche gemeenten in het distriect Sogan
kabupaten Adikarta”, sama dengan peraturan buat Kasultanan. Perubahan itu
diumumkan dalam Rijksblad tahun 1918 No. 24.
Baik di Kasultanan dan Pakualaman, dalam tahun itu diluncurkan
peraturan tentang pengangkatan, pemberhentian sementara, pemecatan dari
jabatan, tentang penghasilan dan kewajiban pemerintah Desa. Peraturan ini
unutk Kasultanan dimuat dalam Rijksblad tahun 1918 No. 23, diubah dalam
Rijksblad tahun 1925 No. 17 dan buat Pakualaman dimuat dalam Rijksblad
tahun 1918 No. 25 diubah dalam Rijklsblad No. 17/1925.
Sedangkan daerah-daerah Kasunanan Surakarta dan Mangkunegaran
tidak mempunyai peraturan serupa. Di daerah-daerah itu berlaku peraturan-
peraturan lain; bagi Kasunanan termuat dalam Rijksblad tahun 1917 No. 33;
bagi Mangkunegaran termuat dalam Rijksblad tahun 1917 No. 14, yakni
peraturan-peraturan yang membagi daerah Kasunanan dan daerah
Mangkunegaran dalam sejumlah wilayah Desa.
Menurut riwayat pasal 71 Regeringsreglement 1854 memang yang hendak
diatur hanya kedudukan Desa di Jawa dan Madura. Beberapa tahun kemudian
pemerintah Hindia Belanda mengetahui bahwa di luar Jawa dan Madura ada
juga daerah-daerah hukum seperti Desa-Desa di Jawa. Karena itu, pemerintah
kolonial juga menyusun peraturan untuk mengatur kedudukan daerah-daerah
itu semacam Inlandsche Gemeente Ordonnantie yang berlaku di Jawa dan
Madura. Inlandsche Gemeente Ordonnantie untuk Karesidenan Amboina
termuat dalam Staatblad 1914 No. 629 jo. 1917 No. 223. Peraturan itu namanya:
Bepalingen met betrekking tot de regeling van de huishoudelijke belangen der
inlandsche gemeenten in de residentie Amboina”, diganti dengan peraturan yang
memuat dalam stbl. 1923 No. 471. Peraturan untuk Sumatera Barat termuat
dalam Stbl.1918 No. 667; mulai berlaku pada tanggal 31 Desember 1918 diganti
dengan peraturan termuat dalam Stbl. 1918 No. 667 dan 774 dan dalam
Stbl.1921 No. 803. Untuk karesidenan Bangka termuat dalam Stbl. 1919 No. 453.
Peraturan untuk karesidenan Palembang termuat dalam Staatblad 1919 No. 814;
untuk Lampung termuat dalam Stbl. 1922 No. 564; untuk Tapanuli termuat
dalam Stbl. 1923 No. 469; untuk daerah Bengkulu termuat dalam Stbl. 1923 No.
470; untuk daerah Belitung termuat dalam Stbl.1924 No. 75 dan untuk daerah
Kalimantan Selatan dan Timur termuat dalam Stbl. 1924 No. 275; kemudian
ditetapkan “Hogere Inlandsche Verbanden Ordonnantie Buitengewesten” Stbl.
1938 No. 490 jo. Stbl. 1938 No. 681.
Berbagai peraturan itu tampak ambigu. Di satu sisi pemerintah kolonial
membuat peraturan secara beragam (plural) yang disesuaikan dengan konteks
lokal yang berbeda. Di sisi lain berbagai peraturan itu tidak lepas dari
kelemahan. Van Vollenhoven selalu mengkritik bahwa peraturan-peraturan itu

44
berbau Barat. Dengan berpegang pada ordonansi-ordonansi itu pemerintah
Hindia Belanda telah membentuk -- kadang secara paksa, seperti halnya di
Belitung -- daerah-daerah baru yang diberi hak otonomi, dari masyarakat-
masyarakat yang belum mempunyai kedudukan sebagai masyarakat hukum;
ataupun kesatuan-kesatuan masyarakat yang dulu memang sudah mempunyai
kedudukan sebagai daerah hukum, akan tetapi kemudian dirusak oleh
kekuasaan Raja-raja atau kekuasaan asing, sehingga hak otonominya telah
hilang. Desa-Desa seperti itu terdapat di daerah-daerah Swapraja di Jawa,
Belitung dan sebagian dari tanah-tanah partikelir. Desa-Desa baru yang dibentuk
atas dasar Inlandsche gemeente-ordonnantie terdapat di daerah-daerah
Sumatera Timur, Kalimantan, Bangka, Belitung, Sulawesi Selatan, Swapraja di
Jawa dan bekas tanah partikelir. Daerah-daerah dimana masyarakat itu dahulu
kala sudah mempunyai kedudukan sebagai daerah hukum yang otonom, maka
setelah kedudukan itu dihidupkan, maka pemerintah disitu menurut syarat-
syarat yang baru berjalan dengan lancar. Hal ini dapat dimengerti sebab
meskipun penduduk Desa itu sudah lama tidak menjalankan kewajiban sebagai
warga Desa yang otonom, tetapi otonomi itu sudah berjalan secara turun-
temurun dan menjadi bagian erat dalam kebudayaan rakyat setempat (Soetardjo
Kartohadikoesoemo, 1984).
Pemerintah Hindia Belanda pada tanggal 23 Januari 1941 menyampaikan
rancangan Rancangan Desa-ordonannantie baru kepada Volksraad. Ordonnantie
itu kemudian ditetapkan pada tanggal 2 Agustus 1941 (stbl. 1941 no. 356).
Substansi Desa ordonanntie baru berlainan dengan ordonanntie-ordonanntie
sebelumnya. Prinsipnya ialah supaya Desa diberi keleluasaan untuk
berkembang menurut potensi dan kondisinya sendiri. Untuk mencapainya, Desa
tidak lagi dikekang dengan berbagai peraturan-peraturan (regulasi) yang
mengikat dan instruktif. Berdasarkan atas prinsip itu dalam Desa-ordonanntie
baru dinyatakan perbedaan antara Desa yang sudah maju dan Desa yang belum
maju. Untuk Desa yang sudah maju, pemerintahan dilakukan oleh sebuah
Dewan Desa (Desaraad), sedang Desa untuk yang belum maju pemerintahan
disusun tetap sediakala, yaitu pemerintahan dilakukan oleh Rapat Desa yang
dipimpin oleh kepala Desa yang dibantu oleh parentah Desa. Selanjutnya dalam
Desa-ordonnantie baru itu, pemerintah hendaknya minimal mencampuri dalam
rumah tangga Desa dengan peraturan-peraturan yang mengikat, bahkan dalam
pemerintahan Desa itu diharuskan lebih banyak menggunakan hukum adat.
Namun sampai pada waktu jatuhnya pemerintahan Hindia Belanda Desa-
ordonnantie itu belum bisa dijalankan.
Sejak lahirnya “otonomi baru” bagi Desa yang disajikan dalam Inlandsche
Gemeente-ordonnantie tahun 1906, maka berturut-turut dengan segala kegiatan
diadakan aturan-aturan baru tentang “kas Desa”, tentang “lumbung Desa”, “bank
Desa”, “sekolah Desa”, “pamecahan Desa”, “bengkok guru Desa” “bale Desa”,
tebasan pancen dan pajak bumi, “seribu satu aturan berkenaan dengan
(mengatur, mengurus, memelihara dan menjaga keamanan hutan), yang
semuanya itu menimbulkan satu akibat yaitu menambah beban rakyat berupa

45
uang dan tenaga. Padahal berbagai aturan itu umumnya bukan hanya tidak
dimengerti oleh rakyat Desa, akan tetapi juga disangsikan akan manfaatnya bagi
rakyat Desa, malah sebagian besar nyata-nyata sangat bertentangan dengan
kepentingan Desa dan melanggar hak-hak asasi.

B. Pengaturan Desa di masa Jepang

Pada zaman pemerintahan Jepang, pengaturan mengenai Desa diatur
dalam Osamu Seirei No. 7 yang ditetapkan pada tanggal 1 Maret Tahun Syoowa
19 (2604 atau 1944). Dari ketentuan Osamu Seirei ini ditegaskan bahwa Kucoo
(Kepala Ku, Kepala Desa) diangkat dengan jalan pemilihan. Sedangkan dewan
yang berhak untuk menentukan tanggal pemilihan dan syarat-syarat lain dalam
pemilihan Kucoo adalah Guncoo. Sedangkan untuk masa jabatan Kucoo adalah
4 tahun. Kucoo dapat dipecat oleh Syuucookan (Surianingrat, 1985: 189-190).
Selanjutnya menurut Suhartono et. al (2001: 49), pada jaman penjajahan
Jepang Desa ditempatkan di atas aza (kampung, dusun) yang merupakan
institusi terbawah. Pada pendudukan Jepang ini, Otonomi Desa kembali dibatasi
bahkan Desa dibawah pengaturan dan pengendalian yang sangat ketat. Rakyat
Desa dimobilisasi untuk keperluan perang, menjadi satuan-satuan milisi, seperti
Heiho, Kaibodan, Seinendan, dan lain-lain. Kepala Desa difungsikan sebagai
pengawas rakyat untuk menanam tanaman yang dikehendaki Jepang, seperti
jarak, padi dan tebu.
Pemerintah Desa pada jaman pendudukan Jepang terdiri dari 9 (sembilan)
pejabat: Lurah, Carik, 5 (lima) orang Mandor, Polisi Desa dan Amir
(mengerjakan urusan agama).

C. Pengaturan Desa 1945-1965

Desentralisasi dan otonomi daerah menjadi perhatian awal menyusul
lahirnya UUD 1945, 18 Agustus 1945. Pada bab IV Pasal 18 UUD 1945 yang
mengatur masalah Pemerintahan Daerah, disebutkan bahwa:

“Pembagian daerah Indonesia atas daerah besar dan kecil, dengan bentuk
susunan pemerintahannya ditetapkan dengan undang-undang, dengan
memandang dan mengingati dasar permusyawaratan dalam sistem
pemerintahan negara, dan hak-hak asal-usul dalam daerah-daerah yang bersifat
istimewa”. Dalam bagian penjelasan dinyatakan bahwa ”Dalam territoir
Indonesia terdapat lebih kurang 250 Zelfbesturende landschappen dan
Volksgemeenschappen, seperti Desa di Jawa dan Bali, negeri di Minangkabau,
dusun dan marga di Palembang dan sebagainya. Daerah-daerah itu mempunyai
susunan asli, dan oleh karenanya dapat dianggap sebagai daerah yang bersifat
istimewa”. Selanjutnya dinyatakan juga: ”Negara Republik Indonesia
menghormati kedudukan daerah-daerah istimewa tersebut dan segala peraturan
negara yang mengenai daerah-daerah itu akan mengingati hak-hak asal-usul
daerah tersebut”.

46
 Untuk Volksgemeenschappen penjelasan pasal 18 UUD 1945 tidak
menyebutkan jumlah tertentu, akan tetapi menyebutkan contoh yaitu Desa di
Jawa dan Bali, Nagari di Minangkabau, dusun dan marga di Palembang dan
sebagainya. Meski dalam UUD 1945 Zelfbesturende Landschappen dan
Volksgemeenschappen diberlakukan sama namun antara keduanya ada
perbedaan mendasar. Tidak ada Landschappen atau swapraja yang berada
dalam wilayah Volksgemeeschappen. Secara hirarkhis kedudukan
Zelfbesturende Landschappen berada di atas Volksgemeenschappen. Meski Desa-
Desa di Jawa hanya merupakan salah satu bentuk Volksgemeenschappen seperti
yang disebut dalam penjelasan pasal 18 UUD 1945, namun istilah “Desa”
digunakan sebagai istilah yang menggantikan istilah Volksgemeenschappen.
Desa telah menjadi istilah yang digunakan tidak hanya di pemerintahan dalam
negeri, tetapi juga digunakan di lingkungan akademik khususnya dalam ilmu-
ilmu sosial (Yando Zakaria, 2000).
Untuk mengatur pemerintahan pasca 17 Agustus 1945, Badan pekerja
Komite Nasional Pusat mengeluarkan pengumuman No. 2. yang kemudian
ditetapkan menjadi UU No. 1/1945. UU ini mengatur kedudukan Desa dan
kekuasaan komite nasional daerah, sebagai badan legislatif yang dipimpin oleh
seorang Kepala Daerah. Menurut Prof. Koentjoro Perbopranoto, undang-undang
ini dapat dianggap sebagai peraturan desentralisasi yang pertama di Republik
Indonesia. Di dalamnya terlihat bahwa letak otonomi terbawah bukanlah
kecamatan melainkan Desa, sebagai kesatuan masyarakat yang berhak mengatur
rumah tangga pemerintahannya sendiri. Desentralisasi itu hanya sempat
dilakukan sampai pada daerah tingkat II.
Karena isinya terlalu sederhana, Undang-undang No. 1/1945 ini
dianggap kurang memuaskan. Maka dirasa perlu membuat undang-undang baru
yang lebh sesuai dengan pasal 18 UUD 1945. Pada saat itu pemerintah
menunjuk R.P. Suroso sebagai ketua panitia. Setelah melalui berbagai
perundingan, RUU ini akirnya disetujui BP KNIP, yang pada tanggal 10 Juli
1948 lahir UU No. 22/1948 Tentang Pemerintahan Daerah. Bab 2 pasal 3 angka 1
UU No. 22/1948 menegaskan bahwa daerah yang dapat mengatur rumah
tangganya sendiri dapat dibedakan dalam dua jenis, yaitu daerah otonomi biasa
dan daerah otonomi istimewa. Daerah-daerah ini dibagi atas tiga tingkatan,
yaitu Propinsi Kabupaten/kota besar, Desa/kota kecil. Sebuah skema tentang
pembagian daerah-daerah dalam 3 tingkatan itu menjadi lampiran undang-
undang. Daerah istimewa adalah daerah yang mempunyai hak asal-usul yang di
zaman sebelum RI mempunyai pemerintahan yang bersifat istimewa. UU No.
22/1948 menegaskan pula bahwa bentuk dan susunan serta wewenang dan
tugas pemerintah Desa sebagai suatu daerah otonom yang berhak mengatur dan
mengurus pemerintahannya sendiri (Yando Zakaria, 2000).
Pada periode Republik Indonesia Serikat (RIS), Pemerintah Negara
Republik Indonesia Timur (NIT ) menetapkan suatu peraturan desentralisasi
yang dinamakan undang-undang pemerintahan daerah daerah Indonesia Timur,
yang dikenal dengan UU No. 44/1950. Mengenai tingkatan daerah otonom,

47
menurut UU No.44/1950, tersusun atas dua atau tiga tingkatan. Masing-masing
adalah (1) Daerah; (2) Daerah bahagian dan (3) daerah anak bahagian.
Pada bulan Juni 1956 sebuah RUU tentang pemerintahan daerah diajukan
Menteri Dalam Negeri ketika itu, Prof. Sunaryo, kepada DPR RI hasil Pemilu
1955. Setelah melalui perdebatan dan perundingan Pemerintah dan Fraksi-
fraksi dalam DPR RI waktu itu, RUU tersebut diterima dan disetujuai secara
aklamasi. Pada tanggal 19 Januari 1957 RUU itu diundangkan menjadi Undang-
Undang No. 1 Tahun 1957 tentang Pokok-pokok Pemerintahan Daerah.
UU No. 1/1957 ini berisikan mengenai pengaturan tentang, antara lain,
jumlah tingkatan daerah sebanyak-banyaknya tiga tingkatan, kedudukan kepala
daerah dan tentang pengawasan yang dilakukan oleh Pemerintah Pusat. Daerah
Otonom terdiri dari dua jenis, yaitu otonom biasa dan daerah swapraja.
Mengenai pembentukan daerah Tingkat III, menurut UU No. 1/1957, harus
dilakukan secara hati-hati, karena daerah itu merupakan batu dasar pertama
dari susunan negara, sehingga harus diselenggarakan secara tepat pula karena
daerah itu bertalian dengan masyarakat hukum Indonesia yang coraknya
beragam, yang sulit sembarangan untuk dibikin menurut satu model.
Dalam rangka pembentukan daerah Tingkat III, disebutkan pula bahwa
pada dasarnya tidak akan dibentuk kesatuan kesatuan masyarakat hukum secara
bikin-bikinan tanpa berdasarkan kesatuan-kesatuan masyarakat hukum seperti
Desa, nagari, kampung dan lain-lain. Karena itu Desapraja (sebagai daerah
Tingkat III) dan sebagai daerah otonom terbawah hingga UU No. 1/1957
digantikan UU yang lain, belum dapat dilaksanakan.
Pada tanggal 5 Juli 1959 keluarlah Dekrit Presiden, yang menyatakan
berlakunya kembali UUD 1945. Atas dasar dekrit ini UUDS 1950 tidak belaku
lagi. Dekrit Presiden ini mengantar Republik Indonesia ke alam demokrasi
terpimpin dan Gotong Royong. Untuk menyesuaikannya dengan prinsip-prinsip
demokrasi terpimpin dan kegotong-royongan, maka pada tanggal 9 September
1959 Presiden mengeluarkan Penpres No. 6 Tahun 1959 tentang Pemerintah
Daerah. Dari Pidato Menteri Dalam Negeri dan Otonomi Daerah ketika
menjelaskan isi Penpres No. 6/1959, dapat ditarik kesimpulan pokok bahwa,
dengan pemberlakuan Penpres No. 6/1959 terjadi pemusatan kekuasaan ke
dalam satu garis birokrasi yang bersifat sentralistis.
Majelis Permusyawaratan Rakyat Sementara juga terbentuk atas Penpres
No. 12/1959, yang antara lain menetapkan Ketetapan MPRS No. III/MPRS/1960
tentang Garis-Garis Besar Pola Pembangunan Semesta Berencana Tahapan
Pertama 1961-1969, yang dalam beberapa bagiannya memuat ketentuan-
ketentuan tentang Pemerintah Daerah. Masing-masing adalah: (a) Paragraf 392
mengenai pembagian Daerah dan jumlah tingkatan; (b) Paragraf 393 mengenai
desentralisasi; (c) Paragraf 395 mengenai pemerintahan daerah; (d) Paragraf 396
mengenai pemerintahan Desa.
Dalam setiap paragraf antara lain termuat amanat agar dilakukan
pembentukan daerah Tingkat II sebagaimana dalam UU No. 1/1957; dan
menyusun Rancangan Undang-Undang Pokok-Pokok Pemerintahan Desa, yang

48
dinyatakan berhak mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri, sebagai
pengganti segala peraturan dari masa kolonial dan nasional yang dianggap
belum sempurna, yang mengatur tentang kedudukan Desa dalam rangka
ketatanegaraan: bentuk dan susunan pemerintahan Desa; tugas dan kewajiban,
hak dan kewenangan pemerintah Desa; keuangan pemerintah Desa: serta
kemungkinan-kemungkinan badan-badan kesatuan pemerintahan Desa yang
sekarang ini menjadi satu pemerintahan yang otonom (Yando Zakaria, 2000).
Karena tuntutan itu, pemerintah membentuk Panitia Negara Urusan
Desentralisasi dan Otonomi Daerah yang diketuai oleh R.P. Soeroso, atas dasar
keputusan presiden No.514 tahun 1960. Tugas-tugas yang harus diselesaikan
oleh panitia adalah:
A. Menyusun Rencana Undang-undang Organik tentang Pemerintahan Daerah
Otonom sesuai dengan cita-cita Demokrasi Terpimpin dalam rangka Negara
Kesatuan Republik Indonesia yang mencakup segala pokok-pokok (unsur-
unsur) Progresif dari UU No. 22/1948,UU No.1/1957, Perpres No.6/1959
(disempurnakan), Perpres No.5/1960 (disempurnakan),dan Perpres
No.2/1961.
B. Menyusun Rencana Undang-undang tentang Pokok-pokok Pemerintahan
Desa, yang berhak mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri, sebagai
pengganti segala peraturan perundangan dari masa kolonial mengenai
pemerintahan Desa sehingga dewasa ini masih berlaku; rencana akan
mengatur hal-hal pokok tentang:
a) Kedudukan Desa dalam rangka ketatanegaraan
b) Bentuk dan susunan pemerintahan Desa
c) Tugas kewajiban,hak dan kewenangan pemerintahan Desa
d) Keuangan pemerintahan Desa
e) Pengawasan pemerintahan Desa
f) Kemungkinan pembangunan badan-badan kesatuan pemerintah Desa
yang ada sekarang ini menjadi satu pemerintahan Desa yang otonom
g) Dan lain-lain.
C. Mengajukan usul usul penjelasan mengenai:
a) Penyerahan urusan-urusan pemerintahan pusat yang menurut sifatnya
dan sesuai dengan kemampuan dan kesanggupan daerah dapat
diserahkan kepada daerah, yang dahulu menurut penjelasan UU No.
1/1957 diharapkan akan dijadikan tugas suatu Dewan Otonomi dan
Desentralisasi.
b) Tuntutan-tuntutan tentang pembagian daerah (pemecahan, pemisahan,
penghapusan dan pembentukan baru), perluasan batas-batas wilayah
kotapraja, pemindahan ibu kota daerah.
c) Penertiban organisasi-organisasi masyarakat rukun kampung dan rukun
tetangga (Yando Zakaria, 2000).
Setelah bekerja selama dua tahun Panitia Suroso berhasil menyelesaikan
2 rancangan undang-undang: RUU tentang Pokok-pokok Pemerintahan Daerah
dan Rancangan Undang-undang tentang Desa Praja. Menteri Dalam Negeri dan

49
Otonomi Daerah saat itu, Ipik Gandamana, pada tahun 1963, menyampaikan
kedua RUU itu kepada Dewan Perwakilan Rakyat Gotong Royong. Sebelumnya
pada bulan Januari 1963 kedua rancangan itu dibuat dalam sebuah konferensi
yang diikuti oleh seluruh gubernur. Pembahasan kedua RUU di DPRGR cukup
lama dan alot. Setelah mengalami berbagai penyesuaian sesuai aspirasi dari
banyak pihak, pada tanggal 1 September 1965, DPRGR menetapkannya sebagai
undang-undang. Masing-masing menjadi UU No. 18/1965 Tentang Pokok-pokok
Pemerintahan Daerah dan UU No. 19 Tahun 1965 Tentang Desapraja.
Menurut pasal 1 UU No. 19/1965, yang dimaksud dengan Desapraja
adalah kesatuan masyarakat hukum yang tertentu batas-batas daerahnya,
berhak mengurus rumah tangganya sendiri, memilih penguasanya, dan
mempunyai harta bendanya sendiri. Dalam penjelasan dinyatakan bahwa
kesatuan-kesatuan yang tercakup dalam penjelasan UUD 1945 pasal 18,
Volksgemeenschappen seperti Desa di Jawa dan Bali, Nagari di Minangkabau,
Dusun dan marga di Palembang dan sebagainya, yang bukan bekas swapraja
adalah Desapraja menurut undang-undang ini. Dengan demikian, persekutuan-
persekutuan masyarakat hukum yang berada dalam (bekas) daerah swapraja
tidak berhak atas status sebagai Desapraja (Yando Zakaria, 2000).
Dengan memggunakan nama Desapraja, UU No.19 /1965 memberikan
istilah baru dengan satu nama seragam untuk menyebut keseluruhan kesatuan
masyarakat hukum yang termasuk dalam penjelasan UUD 1945 pasal 18,
padahal kesatuan masyarakat hukum di berbagai wilayah Indonesia mempunyai
nama asli yang beragam. UU No.19/1965 juga memberikan dasar dan isi
Desapraja secara hukum yang berarti kesatuan masyarakat hukum yang tertentu
batas-batas daerahnya dan berhak mengurus rumahtangganya sendiri, memilih
penguasanya, dan memiliki harta benda sendiri.
Dalam penjelasan umum tentang Desapraja itu terdapat keterangan yang
menyatakan bahwa UU No. 19/1965 tidak membentuk baru Desapraja,
melainkan mengakui kesatuan-kesatuan masyarakat hukum yang telah ada di
seluruh Indonesia dengan berbagai macam nama menjadi Desapraja. Kesatuan-
kesatuan masyarakat hukum lain yang tidak bersifat teritorial dan belum
mengenal otonomi seperti yang terdapat di berbagai wilayah daerah
administratif tidak dijadikan Desapraja, melainkan dapat langsung dijadikan
sebagai unit administratif dari daerah tingkat III. Penjelasan juga menyatakan
bahwa Desapraja bukan merupakan satu tujuan tersendiri, melainkan hanya
sebagai bentuk peralihan untuk mempercepat terwujudnya daerah tingkat III
dalam rangka UU No.18/1965 tentang Pokok-pokok Pemerintahan daerah. Suatu
saat bila tiba waktunya semua Desapraja harus ditingkatkan menjadi Daerah
Tingkat III dengan atau tanpa penggabungan lebih dahulu mengingat besar
kecilnya Desapraja yang bersangkutan.
Alat-alat perlengkapan Desapraja menurut UU No. 19/1965 adalah: (a)
kepala Desa, (b) badan musyawarah Desa, (c) Pamong Desapraja, (d) Panitera
Desapraja, (e) Petugas Desapraja, (f) badan pertimbangan Desapraja. Disebutkan
pula bahwa kepala Desa dipilih langsung oleh penduduk; kepala Desapraja

50
adalah penyelenggara utama urusan rumah tangga Desapraja dan sebagai alat
pemerintah pusat; kepala Desapraja mengambil tindakan dan keputusan-
keputusan penting setelah memperoleh persetujuan badan musyawarah
Desapraja; kepala Desapraja tidak diberhentikan karena suatu keputusan
musyawarah; dan kepala Desapraja menjadi ketua badan musyawarah
Desapraja. Sedangkan anggota badan musyawarah Desapraja dipilih menurut
peraturan yang ditetapkan oleh peraturan daerah tingkat I.
Dengan keluarnya UU No.19/1965 warisan kolonial yang sekian lama
berlaku di negara RI, seperti IGO dan IGOB serta semua peraturan-peraturan
pelaksanaannya tidak berlaku lagi. Tetapi, UU No.19/1965 tidak sempat pula
dilaksanakan dibanyak daerah. Pelaksanaannya ditunda, tepatnya dibekukan,
atas dasar pemberlakuan UU No.6 /1969, yaitu undang-undang dan peraturan
pemerintah Pengganti Undang-undang 1965, meski dinyatakan juga bahwa
pelaksanaanya efektif setelah adanya undang-undang baru yang
menggantikannya. Namun, anehnya, UU No.19/1965 sendiri sebenarnya sudah
terlebih dahulu ditangguhkan melalui intruksi Menteri Dalam Negeri
No.29/1966. Karena itu, sejak UU No.18/1965 dan UU No.19/1965 berlaku,
praktis apa yang dimaksudkan dengan daerah tingkat III dan Desapraja itu tidak
terwujud. Secara informal pemerintahan Desa kembali diatur berdasarkan IGO
dan IGOB.

D. Pengaturan Desa di Masa Orde Baru

Pemerintah Orde Baru menempatkan isu desentralisasi pemerintahan
daerah/Desa setelah atau bahkan di bawah agenda konsolidasi politik dan
pembangunan. Pada tahun 1969 pemerintah mengeluarkan UU No. 6/1969 yang
dimaksudkan untuk membekukan UU sebelumnya. Lima tahun kemudian
pemerintah mengeluarkan UU No. 5/1974 tentang Pokok-pokok Pemerintahan di
Daerah yang betul-betul merupakan versi Orde Baru, yakni UU itu merupakan
instrumen untuk memperkuat birokratisasi, otoritarianisme, sentralisasi dan
pembangunan. UU itu bukanlah kebijakan yang berorientasi pada desentralisasi
untuk memperkuat otonomi daerah atau membentuk pemerintahan daerah
(local government), melainkan berorientasi pada pembentukan pemerintahan
pusat yang bekerja di daerah (the local state government). Ini bisa dilihat begitu
kuatnya skema dekonsentrasi (desentralisasi administratif) ketimbang devolusi
(desentralisasi politik) dalam UU No. 5/1979.
Isu Desa sebagai daerah tingkat III yang pernah mengemuka pada tahun
1950-an tidak diakomodasi oleh Orde Baru. Pemerintah mengeluarkan UU No.
5/1979 tentang pemerintahan Desa yang betul-betul paralel dengan semangat
sentralisasi dan regimentasi dalam UU No. 5/1974, serta paralel dengan UU
kepartaian yang melancarkan kebijakan massa mengambang di Desa. UU No.
5/1979 membuat format pemerintahan Desa secara seragam di seluruh
Indonesia. UU ini menegaskan: “Desa adalah wilayah yang ditempati oleh
sejumlah penduduk sebagai persatuan masyarakat, termasuk di dalamnya
kesatuan masyarakat hukum yang mempunyai organisasi pemerintahan

51
terendah langsung di bawah camat dan berhak menyelenggarakan rumah
tangganya sendiri”.
Ketika UU ini masih berstatus RUU, pemerintah berpendapat: “bahwa
Desa dimaksudkan sebagaimana dimaksudkan dalam RUU ini, bukanlah
merupakan salah bentuk daripada Pembagian Daerah Indonesia Atas Daerah
besar dan kecil sebagaimana dimaksudkan dalam Pasal 18 UUD 1945. Masalah
pembagian daerah Indonesia atas Daerah besar dan kecil itu kiranya sudah
cukup diatur dengan UU No.5/1974. Pengertian daerah besar adalah wilayah
Propinsi Daerah Tingkat I dan seterusnya, karena itu sulit untuk dimaknai,
bahwa daerah yang lebih kecil itu juga mencakup Desa sebagaimana dimaksud
dalam RUU ini”
Dari ketentuan awal, termasuk pengertian Desa yang seragam itu, banyak
pihak menilai bahwa UU No. 5/1979 merupakan bentuk Jawanisasi atau
menerapkan model Desa Jawa untuk kesatuan masyarakat adat di Luar Jawa.
Dengan sendirinya UU ini tidak mengakui lagi keberadaan nagari, huta, sosor,
marga, negeri, binua, lembang, parangiu dan lain-lain yang umumnya berada di
Luar Jawa. Pengaturan dalam UU No. 5 /1979 memaksa Desa dan kesatuan
masyarakat hukum yang menjadi bagian darinya menjadi seragam. Persekutuan
sosial Desa lain yang belum sesuai bentuknya dengan Desa dipaksa
menyesuaikan diri, melalui upaya misalnya regrouping Desa, sehingga tidak
dapat disebut Desa lagi.
Bagi masyarakat terutama masyarakat adat di luar Jawa dan Madura
implementasi UU No.5/1979 tersebut menimbulkan dampak negatif. Pemerintah
daerah di Luar Jawa dipaksa berlawanan dengan masyarakat adat karena harus
menghilangkan kesatuan masyarakat hukum (Rechtsgemeenschap) yang
dianggap tidak menggunakan kata Desa seperti Nagari di Minangkabau, Dusun
dan Marga di Palembang, Gampong di Aceh, Huta, Sosor dan lumban di
Mandailing, Kuta di Karo, Binua di Kalimantan Barat, Negeri di Sulawesi Utara
dan Maluku, Kampung di Kalimantan, Sulawesi Tengah, dan Sulawesi Selatan,
yo di Sentani Irian Jaya, dan lain-lain. Kesatuan masyarakat hukum yang telah
dijadikan Desa itu harus memiliki pemerintahan yang akan melaksanakan
kewenangan, hak dan kewajiban Desa serta menyelenggaraan pemerintahan
Desa, seperti ditetapkan dalam UU No.5/1979. Kesatuan masyarakat hukum
tidak hanya secara formal dan nomenklatur berganti nama menjadi Desa, tetapi
harus secara operasional segera memenuhi segala syarat yang ditentukan oleh
UU No.5/1979.
Dengan pergantian dari nagari, dusun, marga, gampong, huta, sosor,
lumban, binua, lembang, kampung, paraingu, temukung dan yo menjadi Desa
berdasarkan UU No.5/1979 maka Desa-Desa hanya berhak menyelenggarakan
rumah tangganya sendiri, dan tidak dinyatakan dapat “mengurus dan mengatur
rumahtangganya sendiri”. Dengan kata lain, Desa tidak lagi otonom. Karena ia
tidak lagi otonom, Desa kemudian tidak lebih dari sekedar ranting patah yang
dipaksakan tumbuh pada ladang pembangunan yang direncanakan rezim Orde
Baru.

52
 Secara substantif UU No. 5/1979 menempatkan Kepala Desa bukanlah
pemimpin masyarakat Desa, melainkan sebagai kepanjangan tangan pemerintah
supra Desa, yang digunakan untuk mengendalikan penduduk dan tanah Desa.
UU No. 5/1979 menegaskan bahwa kepala Desa dipilih oleh rakyat melalui
demokrasi langsung. Ketentuan pemilihan kepala Desa secara langsung itu
merupakan sebuah sisi demokrasi (elektoral) di aras Desa. Di saat presiden,
gubernur dan bupati ditentukan secara oligarkis oleh parlemen, kepala Desa
justru dipilih secara langsung oleh rakyat. Karena itu keistimewaan di aras Desa
ini sering disebut sebagai benteng demokrasi di level akar-rumput. Tetapi secara
empirik praktik pemilihan kepala Desa tidak sepenuhnya mencerminkan
kehendak rakyat. Pilkades selalu sarat dengan rekayasa dan kontrol pemerintah
supraDesa melalui persyaratan yang dirumuskan secara politis dan
administratif. Dalam studinya di Desa-Desa di Pati, Franz Husken (2001)
menunjukkan bahwa pilkades selalu diwarnai dengan intimidasi terhadap
rakyat, manipulasi terhadap hasil, dan dikendalikan secara ketat oleh negara.
Bagi Husken, pilkades yang paling menonjol adalah sebuah proses politik untuk
penyelesaian hubungan kekuasaan lokal, ketimbang sebagai arena kedaulatan
rakyat.
Kekurang-sempurnaan demokrasi Desa tidak hanya terlihat dari sisi
pilkades, tetapi juga pada posisi kepala Desa. UU No. 5/1979 menobatkan kepala
Desa sebagai “penguasa tunggal” di Desa. Kepala Desa sebagai kepanjangan
tangan birokrasi negara, akibatnya dia harus mengetahui apa saja yang terjadi di
Desa, termasuk ”selembar daun yang jatuh dari pohon di wilayah
yurisdiksinya”. Akibat selanjutnya, Kepala Desa dalam menjalankan ”perintah”
untuk mengendalikan wilayah dan penduduk Desa terkadang mengendalikan
seluruh hajat hidup orang banyak. Ken Young (1993) bahkan lebih suka
menyebut Kepala Desa sebagai “fungsionaris negara” ketimbang sebagai
“perangkat Desa”, karena dia lebih banyak menjalankan tugas negara ketimbang
sebagai pemimpin masyarakat Desa.
UU No. 5/1979 sebenarnya juga mengenal pembagian kekuasaan di Desa,
yakni ada Kepala Desa dan Lembaga Musyawarah Desa (LMD). Pasal 3
menegaskan, Pemerintah Desa terdiri dari Kepala Desa dan Lembaga
Musyawarah Desa (LMD). Lembaga Musyawarah Desa adalah lembaga
permusyawaratan atau pemufakatan yang keanggotaannya terdiri atas Kepala-
kepala Dusun, Pimpinan Lembaga-lembaga Kemasyarakatan, dan pemuka-
pemuka masyarakat di esa yang bersangkutan (Pasal 17). Meski ada pembagian
kekuasaan, tetapi LMD tidak mempunyai kekuasaan legislatif yang berarti. LMD
bukanlah wadah representasi dan arena check and balances terhadap kepala
Desa. Bahkan juga ditegaskan bahwa kepala Desa karena jabatannya (ex officio)
menjadi ketua LMD (Pasal 17 ayat 2).
Jika di Desa kepala Desa menjadi penguasa tunggal, tetapi kalau
dihadapan supraDesa, kepala Desa hanya sekadar kepanjangan tangan yang
harus tunduk dan bertanggungjawab kepada supraDesa. Menurut UU No.
5/1979 Kepala Desa diangkat dan diberhentikan oleh Bupati /Walikotamadya

53
Kepala Daerah Tingkat II atas nama Gubernur Kepala Daerah Tingkat I (pasal 6
dan 9), untuk masa jabatan selama 8 tahun, dan dapat dipilih kembali untuk
satu masa jabatan berikutnya (pasal 7). Kepala Desa menjalankan hak,
wewenang, dan kewajiban pimpinan pemerintahan Desa yaitu
menyelenggarakan rumah tangganya sendiri dan merupakan penyelenggara dan
penanggung jawab utama dibidang pemerintahan, pembangunan dan
kemasyarakatan dalam rangka penyelenggaraan urusan pemerintah Desa,
urusan pemerintahan umum termasuk pembinaan ketentraman dan ketertiban
sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku dan menumbuhkan
serta mengembangkan jiwa gotong royong masyarakat sebagai sendi utama
pelaksanaan pemerintahan Desa. Dalam menjalankan hak, wewenang, dan
kewajiban pimpinan pemerintah Desa, Kepala Desa bertanggung jawab kepada
pejabat yang berwenang mengangkat melalui Camat; dan memberikan
keterangan pertanggungjawaban tersebut kepada Lembaga Musyawarah Desa.

E. Pengaturan Desa UU No. 22/1999

UU No. 22/1999 memang tidak mengenal desentralisasi Desa, tetapi para
perumusnya, misalnya Prof. M. Ryaas Rasyid, menegaskan bahwa semangat
dasar UU No. 22/1999 adalah memberikan pengakuan terhadap keragaman dan
keunikan Desa (atau dengan nama lain) sebagai self-governing community, yang
tentu saja merupakan manifestasi terhadap makna “istimewa” dalam Pasal 18
UUD 1945. Pemaknaan baru ini berbeda dengan semangat dan disain yang
tertuang dalam UU No. 5/1979, yang hanya menempatkan Desa sebagai unit
pemerintahan terendah di bawah camat. Secara politik UU No. 5/1979
bermaksud untuk menundukkan Desa dalam kerangka NKRI, yang berdampak
menghilangkan basis self-governing community.
Dengan berpijak pada semangat pengakuan itu, UU No. 22/1999
mendefinisikan Desa sebagai berikut:
“Desa atau yang disebut dengan nama lain, selanjutnya disebut Desa,
adalah kesatuan masyarakat hukum yang memiliki kewenangan untuk
mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat berdasarkan
asal-usul dan adat istiadat setempat yang diakui dalam sistem
pemerintahan nasional dan berada di Daerah Kabupaten”.
Rumusan ini merupakan lompatan yang luar biasa bila dibandingkan
dengan rumusan tentang Desa dalam UU No. 5/1979. Secara normatif UU No.
22/1999 menempatkan Desa tidak lagi sebagai bentuk pemerintahan terendah di
bawah camat, melainkan sebagai kesatuan masyarakat hukum yang berhak
mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat sesuai dengan hak
asal-usul Desa. Implikasinya adalah, Desa berhak membuat regulasi Desa
sendiri untuk mengelola barang-barang publik dan kehidupan Desa, sejauh
belum diatur oleh kabupaten. Dalam Pasal 105, misalnya, ditegaskan: “Badan

54
Perwakilan Desa bersama dengan Kepala Desa menetapkan Peraturan Desa”. Ini
artinya, bahwa Desa mempunyai kewenangan devolutif (membuat peraturan
Desa) sekaligus mempunyai kekuasaan legislatif untuk membuat peraturan Desa
itu.
Kelahiran UU No. 22/1999 memperoleh apresiasi yang luar biasa,
sekaligus membangkitkan wacana, inisiatif dan eksperimentasi otonomi Desa.
Desentralisasi melalui UU No. 22/1999 telah mendorong bangkitnya identitas
lokal di daerah, karena selama Orde Baru identitas politik dihancurkan dengan
proyek penyeragaman ala Desa Jawa. Bagi pemimpin dan masyarakat lokal,
identitas diyakini sebagai nilai, norma, simbol, dan budaya yang membentuk
harga diri, eksistensi, pedoman untuk mengelola pemerintahan dan relasi sosial,
dan senjata untuk mempertahankan diri ketika menghadapi gempuran dari luar.
Sumatera Barat telah kembali nagari sejak 2000/2001, Kabupaten Tana Toraja
telah mengukuhkan kembali ke Lembang, dan di beberapa kabupaten di
Kalimantan Barat tengah berjuang untuk kembali ke pemerintahan binua.
Kembalinya ke pemerintahan asal-usul diyakini sebagai upaya menemukan
identitas lokal yang telah lama hilang, sekaligus sebagai bentuk kemenangan
atas penyeragaman (Jawanisasi) di masa lampau.
Banyak pihak tampaknya sangat khawatir bahwa kembalinya ke
pemerintahan asli merupakan kebangkitan feodalisme yang berpusat pada
tokoh-tokoh adat. Pengalaman di Sumatera Barat dan Kalimantan Barat memang
menunjukkan bahwa para tokoh adat sangat dominan “memaksakan”
pemulihan model lama untuk diterapkan masa sekarang. Di Sumbar misalnya,
euforia kembali ke nagari memang diwarnai oleh jebakan romantisme,
formalisme dan konservatisme. Tetapi aspirasi di nagari sekarang tidaklah
tunggal. Suara-suara kritis generasi muda yang kosmopolit terus-menerus
menyerukan tentang demokrasi, partisipasi, transparansi dan lain-lain. Bahkan
suara mereka berbeda jauh dengan aspirasi “kembali ke surau” yang diserukan
oleh golongan tua. Dengan demikian, aspirasi feodalisme golongan tua mau
tidak mau harus mengakomodasi suara demokrasi dari kalangan muda.
Pengalaman “kembali ke nagari” di Sumatera Barat merupakan
eksperimentasi lokal membangun otonomi Desa. Sumbar adalah “pelari
terdepan” bila dibanding dengan daerah-daerah lain, termasuk Jawa, meski
kapasitas Desa di Jawa mungkin lebih baik ketimbang nagari di Sumbar.
Sumatera Barat merupakan daerah yang sangat unik dan eksotik dalam hal
desentralisasi dan demokrasi lokal karena mereka mempunyai sejarah “otonomi
asli” yang berbasis pada nagari. Sampai 2002 pembentukan kembali (recreating)
nagari di wilayah kabupaten telah usai dilakukan. Prinsipnya adalah
membentuk “nagari baru” yang menggabungkan antara self-governing
community (otonomi asli yang berbasis adat) dan local-self government
(desentralisasi dari pemerintah). Pola penggabungan ini adalah format baru
nagari yang memungkinkan terjadinya “rekonsiliasi” antara “Desa adat” dengan
“Desa dinas”.

55
 Eksperimentasi otonomi Desa serupa adalah keluarnya kebijakan Alokasi
Dana Desa (ADD) di sebagian kecil kabupaten sejak 2001. Kabupaten Solok dan
Sumedang merupakan perintis ADD mulai 2001, kemudian disusul oleh
kabupaten-kabupaten lain. UU No. 22/1999 dan UU No. 25/1999 memang tidak
secara eksplisit mengatur mengenai perimbangan keuangan yang terformula
kepada Desa. Desa hanya memperoleh bantuan keuangan dari pusat, provinsi
dan kabupaten. Karena itu pemerintah kabupaten mempunyai tafsir yang
berbeda-beda. Sebagian besar kabupaten hanya menerapkan konsep “bantuan”
untuk mengalihkan sebagian dananya kepada Desa, misalnya dengan skema
Dana Pembangunan Desa (DPD) – bentuk lain dari Inpres Bandes -- untuk
membantu pembiayaan pemerintahan dan pembangunan Desa. Tampaknya
lebih banyak kabupaten yang “enggan” membuat kebijakan alokasi dana yang
menggunakan istilah perimbangan keuangan atau alokasi dana Desa (ADD),
dengan cara mereplikasi formula perimbangan keuangan dalam UU No.
25/1999. Hanya ada beberapa kabupaten (kurang dari 40 kabupaten dari sekitar
400 kabupaten/kota) yang melakukan inovasi ADD dengan merujuk pada UU
No. 25/1999. Inovasi baru ini memang tidak lepas dari berbagai dorongan yang
beragam: inisiatif populis seorang bupati, dorongan dari pemerintah pusat,
asistensi teknis dari sejumlah lembaga donor, serta tekanan dari oganisasi
masyarakat sipil maupun asosiasi Desa. .
Tabel 3.1
Tiga wadah demokrasi Desa
No Item Rembug Desa LMD BPD

1. Penentuan Musyawarah Tanpa Pemilihan yang

pemimpin musyawarah dan melibatkan
dan anggota. pemilihan, tetapi masyarakat
penunjukkan
oleh kades
(lurah)
2. Pembuatan Partisipatif dengan Musyawarah Perwakilan.
keputusan musyawarah. oleh “wali”
masyarakat
3. Kedudukan Pemegang Subordinat kades Otonom dari
dan fungsi kedaulatan tertinggi, Sebagai lembaga kades. Legislasi
membuat keputusan konsultatif yang dan kontrol
yang mengikat rakyat dikendalikan terhadap kades.
kades.
4. Kedudukan Sebagai ketua Sebagai ketua Lepas dari
kades rembug Desa umum dan organisasi BPD.
mendominasi
LMD
5. Keterlibatan Seluruh kepala Masyarakat tidak Masyarakat

56
 masyarakat keluarga terlibat, terlibat. Hanya terlibat
kecuali anak-anak elite Desa yang memilih, tetapi
muda dan terlibat. kurang terlibat
perempuan. dalam proses
pembuatan
keputusan.
6. Tipe Permusyawaratan Perwalian Perwakilan
demokrasi (deliberative) (delegatif) yang
tidak sempurna.

Di luar skema otonomi Desa di atas, lompatan lain yang tampak dalam
UU No. 22/1999 adalah pelembagaan demokrasi Desa dengan lahirnya Badan
Perwakilan Desa (BPD) sebagai pengganti Lembaga Musyawarah Desa (LMD).
Pasal 94 UU No. 22/1999 menegaskan: “Di Desa dibentuk Pemerintah Desa dan
Badan Perwakilan Desa, yang merupakan Pemerintahan Desa”. Sedangkan Pasal
104 menegaskan: Badan Perwakilan Desa atau yang disebut dengan nama lain
berfungsi mengayomi adat istiadat, membuat Peraturan Desa, menampung dan
menyalurkan aspirasi masyarakat, serta melakukan pengawasan terhadap
penyelenggaraan Pemerintahan Desa.
BPD menjadi arena baru bagi kekuasaan, representasi dan demokrasi
Desa. BPD dilahirkan sebagai bentuk kritik terhadap LMD. Pembentukan BPD
melibatkan secara terbatas partisipasi masyarakat. Ia menjadi sebuah arena
demokrasi perwakilan yang lebih baik ketimbang LMD. Berbeda dengan LMD
masa lalu yang ditunjuk oleh lurah, BPD sekarang dipilih dengan melibatkan
masyarakat. Jika dulu LMD merupakan lembaga korporatis yang diketuai secara
ex officio dan didominasi oleh kepala Desa, sekarang kepala Desa ditempatkan
sebagai eksekutif sementara BPD sebagai badan legislatif yang terpisah dari
kepala Desa. Dengan kalimat lain, lahirnya BPD telah membawa pergeseran
kekuasaan yang lebih jelas antara kepala Desa sebagai pemegang kekuasaan
eksekutif dan BPD sebagai pemangku lembaga legislatif. Paling tidak ada tiga
domain kekuasaan kepala Desa yang telah dibagi ke BPD: (1) pembuatan
keputusan dalam bentuk Peraturan Desa (Perdes) yang dikerjakan bersama-sama
antara lurah dan BPD; (2) pengelolaan keuangan yang melibatkan BPD seperti
penyusunan APBDES dan pelelangan tanah kas Desa; (3) rekrutmen perangkat
Desa yang dulu dikendalikan oleh lurah dan orang-orang kecamatan maupun
kabupaten sekarang dikendalikan oleh BPD. Bahkan kontrol BPD terhadap
kepala Desa sudah dijalankan meski kontrol itu masih terbatas pada LPJ lurah
dan ia belum terinstitusionalisasi kepada masyarakat.
Meski menciptakan lompatan yang luar bisa, tetapi UU No. 22/1999 tetap
memiliki sejumlah keterbatasan, terutama kalau dilihat dari sisi Desain
desentralisasi. UU ini menyerahkan sepenuhnya persoalan Desa kepada
kabupaten/kota, sehingga membuat rumusan UU No. 22/1999 memberikan “cek
kosong” pengaturan Desa kepada kabupaten/kota. UU No. 22/199 hanya
memberikan diktum yang sifatnya makro dan abstrak dalam hal desentralisasi

57
kewenangan kepada Desa. Di satu sisi ini adalah gagasan subsidiarity yang baik,
tetapi kami menilai bahwa pemerintah tampaknya tidak mempunyai konsepsi
yang memadai (jika tidak bisa disebut kurang mempunyai komitmen serius)
untuk merumuskan disain desentralisasi dan otonomi Desa. Sebagaimana
ditunjukkan oleh Selo Sumardjan (1992), pemerintah sebenarnya mengalami
kesulitan dalam mengatur otonomi Desa, sejak awal kemerdekan, khususnya
sejak 1965. Jika dilihat dari sisi hukum ketetanegaraan, pemberian cek kosong
kepada kabupaten sangat tidak tepat, sebab yang melakukan desentralisasi
adalah negara, bukan kabupaten/kota.
UU No. 22/1999 membuat kabur (tidak jelas) posisi Desa karena
mencampuradukkan antara prinsip self-governing community (otonomi asli) dan
local-self government (desentralisasi) tanpa batas-batas perbedaan yang jelas.
Pengakuan Desa sebagai self-governing community (otonomi asli) lebih bersifat
simbolik dan nostalgia, ketimbang substantif. Setelah UU No. 22/199
dijalankan, tidak serta-merta diikuti dengan pemulihan otonomi asli Desa,
terutama otonomi dalam mengelola hak ulayat Desa adat.
Menurut UU No. 22/1999, kewenangan Desa mencakup: (1) kewenangan
yang sudah ada berdasarkan hak asal-usul Desa; (2) kewenangan yang oleh
peraturan perundang-perundangan yang berlaku belum dilaksanakan oleh
Daerah dan Pemerintah; dan (3) Tugas Pembantuan dari Pemerintah,
Pemerintah Propinsi, dan/atau Pemerintah Kabupaten.
Ayat (1) menunjukkan bahwa Desa memiliki kewenangan asli yang tidak
boleh diintervensi oleh pemerintah supraDesa. Namun hal ini dalam
kenyataannya tidak jelas kewenangan yang dimaksud, sehingga Desa tetap saja
tidak mempunyai kewenangan yang benar-benar berarti (signifikan) yang dapat
dilaksanakan secara mandiri (otonom). Kewenangan yang selama ini benar-
benar dapat dilaksanakan di Desa hanyalah kewenangan yang tidak mempunyai
kontribusi yang signifikan terhadap kehidupan masyarakat Desa itu sendiri.
Kewenangan asli tersebut sebenarnya yang menjadi pertanda bagi Desa sebagai
kesatuan masyarakat hukum atau Desa sebagai subyek hukum yang otonom.
Tetapi, sekarang, kewenangan generik bukan hanya susah untuk diingat
kembali, tetapi sebagian besar sudah hancur. Komunitas adat (Desa adat) yang
paling menderita atas kehancuran kewenangan generik. Adat telah kehilangan
eksistensinya sebagai subyek hukum untuk mengelola property right. Banyak
tanah ulayat yang kemudian diklaim menjadi milik negara. Ketika Desa dan adat
diintegrasikan ke dalam negara, maka negara membuat hukum positif yang
berlaku secara nasional, sekaligus meniadakan hukum adat lokal yang dulunya
digunakan untuk mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri. Sengketa
hukum dan agragia antara negara dengan adat pun pecah dimana-mana yang
sampai sekarang sulit diselesaikan secara karitatif karena posisi (kedudukan)
Desa adat yang belum diakui sebagai subyek hukum yang otonom. Di tingkat
lokal juga sering terjadi dualisme antara kepala Desa dengan penghulu adat atau
sering terjadi benturan antara “Desa negara” dengan “Desa adat” yang

58
menggelar sengketa dalam hal pemerintahan, kepemimpinan, aturan dan batas-
batas wilayah.
Titik krusial lain adalah perubahan dari kewenangan mengatur dan
mengurus “rumah tangga sendiri” menjadi kewenangan mengatur dan mengurus
“kepentingan masyarakat setempat” sebagaimana terumuskan dalam UU No.
22/1999. Kalau hanya sekadar kewenangan mengelola “kepentingan masyarakat
setempat”, kenapa harus diformalkan dalam UU, sebab selama ini masyarakat
sudah mengelola kepentingan hidup sehari-hari mereka secara mandiri. Tanpa
pemerintah dan UU sekalipun masyarakat akan mengelola kepentingan mereka
sendiri. Dimata para kepala Desa, mengurus dan melayani kepentingan
masyarakat setempat sudah merupakan kewajiban dan tanggungjawab mereka
sehari-hari.
Ayat (2) menunjukkan betapa Desa hanya akan memperoleh kewenangan
sisa dari kewenangan pemerintah supraDesa (otonomi residu). Sementara pada
ayat (3) sebenarnya bukanlah termasuk kategori kewenangan Desa karena tugas
pembantuan hanyalah sekedar melaksanakan tugas tertentu yang disertai
pembiayaan, sarana dan prasarana serta sumber daya manusia dengan
kewajiban melaporkan pelaksanaannya dan mempertanggungjawabkan kepada
yang menugaskan. Dengan demikian makna tugas pembantuan bukanlah
merupakan kewenangan Desa tetapi sekedar sebagai pelaksana dari sebuah
kegiatan yang berasal dari pemerintah supraDesa.

F. UU No. 32/2004
Undang-undang No. 22/1999 telah meletakkan kerangka landasan
desentralisasi, otonomi daerah dan demokrasi lokal yang jauh lebih maju di era
reformasi, setelah republik Indonesia dibelenggu oleh sistem yang sentralistik-
otoritarian selama tiga dekade. Tetapi undang-undang transisional itu telah
memicu konflik kekuasaan-kekayaan antara pusat, provinsi, kabupaten/kota dan
Desa; mengundang multitafsir yang beragam sehingga membuat pemahaman
kacau-balau; serta memicu ketidakpuasan dan kritik dari berbagai pihak. Karena
itu semua pihak menghendaki revisi untuk penyempurnaan.
Arah dan substansi revisi telah lama diperdebatkan namun tidak
terbangun visi bersama untuk memperkuat otonomi daerah, karena fragmentasi
kepentingan. Pemerintah mempunyai kehendak kuat untuk merevisi karena UU
No. 22/1999 dinilai melenceng jauh dari prinsip NKRI. Pemerintah
kabupaten/kota sangat risau dengan intervensi dan kontrol yang berlebihan
oleh DPRD. Pihak Desa (kepala Desa dan BPD) telah lama mengusulkan revisi
karena UU No. 22/1999 tidak memberikan ruang bagi desentralisasi kewenangan
dan keuangan untuk mendukung otonomi Desa. Pihak LSM terus-menerus
melakukan kajian dan kritik terhadap UU No. 22/1999, tetapi yang paling
krusial di mata mereka adalah lemahnya jaminan legal partisipasi masyarakat
dan lemahnya komitmen pada pembaharuan Desa.
Pada tanggal 15 Oktober 2004 telah disahkan Undang-Undang Nomor 32
Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, sebagai pengganti Undang-Undang

59
Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah. Dalam Undang-Undang
ini pengaturan mengenai Desa terdapat dalam Bab XI yaitu dari Pasal 200 –
Pasal 216. Sedangkan penjabaran lebih lanjut dari ketentuan di atas adalah
dalam Peraturan Pemerintah Nomor 72 Tahun 2005 tentang Desa yang telah
disahkan pada tanggal 30 Desember 2005. Keluarnya Undang-undang no. 32
Tahun 2004 dan PP No. 72/ 2005 masih menyisakan beberapa persoalan dari
sisi substansi dan regulasi. Ada beberapa isu krusial yang muncul dalam
kerangka substansi dan regulasi itu.

1) Kedudukan, format dan kewenangan Desa

Sesuai dengan konstitusi, UU No. 32/2004 melakukan pembagian teritori
(desentralisasi teritorial) NKRI menjadi provinsi dan kabupaten/kota. Pasal 2 UU
No. 32/2004 menegaskan: “Negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi atas
daerah-daerah provinsi dan daerah provinsi itu dibagi atas kabupaten dan kota
yang masing-masing mempunyai pemerintahan daerah”. Desa, karena itu, tidak
termasuk dalam skema desentralisasi teritorial. UU No. 32/2004 tidak mengenal
otonomi Desa, melainkan hanya mengenal otonomi daerah.
Pasal 200 ayat (1), menyatakan "Dalam pemerintahan daerah
kabupaten/kota dibentuk pemerintahan Desa yang terdiri dari pemerintah Desa
dan badan permusyawaratan Desa" Penggunaan istilah "dibentuk"
ini menegaskan bahwa pemerintah Desa merupakan sub sistem atau bagian dari
pemerintah kabupaten/kota, karenanya ia menjalankan sebagian kewenangan
pemerintah kabupaten/kota. Dalam undang-undang ini Desa merupakan satuan
pemerintah yang ada dalam pemerintah kabupaten/kota. Ini berbeda dengan
istilah yang digunakan dalam Pasal 18 ayat (1) UUD 1945 yang menyatakan
"Negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi atas daerah-daerah provinsi dan
daerah provinsi itu dibagi atas kabupaten dan kota.......". Pemakaian istilah
"dibagi atas daerah-daerah" menunjukkan selain menghormati daerah otonom
juga menegaskan adanya hubungan pemerintah pusat dan daerah bersifat
hirarkhis dan vertikal. Dengan demikian ada perbedaan model hubungan pusat
dan daerah berdasarkan Pasal 18 UUD 1945 dengan model hubungan
Kabupaten/kota dengan Desa berdasar UU No. 32/2004.
Pengakuan NKRI pada keberadaan Desa dituangkan dalam bentuk
pengertian Desa: “Desa atau yang disebut dengan nama lain, selanjutnya disebut
Desa, adalah kesatuan masyarakat hukum yang memiliki batas-batas wilayah
yang berwenang untuk mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat
setempat, berdasarkan asal-usul dan adat istiadat setempat yang diakui dan
dihormati dalam sistem Pemerintahan Negara Kesatuan Republik Indonesia”.
Klausul ini berupaya melokalisir Desa sebagai subyek hukum yang mengelola
kepentingan masyarakat setempat, bukan urusan atau kewenangan
pemerintahan, seperti halnya daerah. Desa sudah lama mengurus sendiri
kepentingan masyarakat, untuk apa fungsi ini harus diakui oleh UU. Tanpa
diakui oleh UU sekalipun, Desa sudah mengurus kepentingan masyarakat
setempat. Klausul itu juga menegaskan bahwa negara hanya “mengakui”

60
keberadaan Desa, tetapi tidak “membagi” kekuasaan pemerintahan kepada Desa.
Desa hanya diakui sebagai kesatuan masyarakat hukum berdasarkan asal-usul
dan adat-istiadat (self governing community), bukan disiapkan sebagai entitas
otonom sebagai local self government.
UU No. 32/2004 memberikan definisi secara standar mengenai wewenang
untuk mengelola “urusan” pemerintahan Desa. Kewenangan direduksi menjadi
urusan. Menurut pasal 206 ada empat urusan pemerintahan Desa: (a) urusan
yang sudah ada berdasarkan hak asal-usul Desa; (b) urusan yang menjadi
kewenangan kabupaten/kota yang diserahkan pengaturannya kepada Desa; (c)
tugas pembantuan dari Pemerintah, provinsi, dan/atau pemerintah
kabupaten/kota; dan (d) urusan lainnya yang oleh peraturan perundang-
perundangan diserahkan kepada Desa.
Kewenangan asal-usul memang sebagai bentuk pengakuan (rekognisi)
terhadap Desa, tetapi hal ini hanya berhenti di atas kertas. Kewenangan asal-usul
tidak dijabarkan dan tidak dilembagakan, apalagi kalau sudah sampai di level
kabupaten. Meski UU No. 32/2004 mengandung keragaman sebagai sebuah prinsip
dasar penyelenggaraan pemerintahan Desa, tetapi kita tidak menemukan makna
dan disain kembagaan keragaman. Ini hanya terlihat dari sisi nomenklatur,
misalnya Desa atau nama lain, kepala Desa dengan nama lain atau BPD dengan
nama lain. Secara substantif UU 32 menganut pendekatan Desa baku (default
village) yang diterapkan secara nasional ke seluruh Indonesia. Karena itu UU ini
tidak mengenal konsep optional village untuk mengakomodasi dan melembagakan
keragaman Desa, misalnya opsi tentang Desa adat yang ada di banyak daerah.
Sisi lain yang menjadi pertanyaan adalah “urusan yang menjadi
kewenangan kabupaten/kota yang diserahkan pengaturannya kepada Desa”. Ini
artinya UU memberi amanat kepada kabupaten untuk melakukan
“desentralisasi” kewenangan kepada Desa. Menurut teori desentralisasi dan
hukum tatanegara, skema ini sama sekali tidak dibenarkan, karena
menimbulkan kekacauan logika dan hukum. Dalam sebuah kesempatan, Prof.
Sadu Wasistiono dan Prof. Benjamin Hossein mempertanyakan azas apa yang
digunakan pemerintah untuk merumuskan klausul “urusan yang menjadi
kewenangan kabupaten/kota yang diserahkan pengaturannya kepada Desa”.
Dari klausul ini pun kita sudah bisa mengatakan bahwa posisi Desa tidak jelas.
UU No. 32/2004 juga menegaskan “tugas pembantuan dari Pemerintah,
provinsi, dan/atau pemerintah kabupaten/kota” sebagai salah satu bentuk
kewenangan Desa. Teori apa yang digunakan untuk mengatakan bahwa tugas
pembantuan sebagai salah satu kewenangan/urusan Desa? Kewenangan, secara
teoretis, adalah hak yang melekat dan diserahkan sepenuhnya kepada Desa, dan
pengambilan keputusan serta akuntabilitas terletak pada Desa. Sementara tugas
pembantuan adalah bentuk delegasi dari pemerintah kepada Desa. Keputusan
dan akuntabilitas tugas pembantuan berada pada yang memberi pembantuan,
bukan pada yang menerimanya. Sebenarnya tugas pembantuan bukan
kewenangan Desa untuk “mengatur” melainkan beban untuk mengurus, dan
lebih celaka lagi kalau tugas pembantuan itu tidak disertai dengan finansial dan

61
sumberdaya. Bahkan jika tugas pembantuan terlalu banyak masuk Desa sama
saja dengan menjadikan Desa sebagai pesuruh atau obyek bagi pemerintah.
Secara teoretis, delegasi (tugas pembantuan) bukanlah sebuah kewenangan
melainkan sebuah asas dalam penyelenggaraan tata pemerintahan dan otonomi
Desa.
Selanjutnya pertanyaan juga pantas diajukan kepada bentuk kewenangan
keempat: “urusan lainnya yang oleh peraturan perundang-perundangan
diserahkan kepada Desa”. Peraturan Pemerintah No. 72/2005 ternyata tidak
menjabarkan lebih lanjut klausul kewenangan keempat ini, dan tampaknya
kewenangan butir 2 dan butir 4 ini dijabarkan dalam Permendagri No. 30/2006
tentang Tatacara Penyerahan Urusan Pemerintahan Kabupaten/Kota kepada Desa.
Permen ini menyajikan 31 bidang/sektor urusan yang dibagi lagi secara ditail
menjadi long list urusan yang dapat diserahkan oleh pemerintah kabupaten/kota
kepada Desa. Karena konsepsi dasar yang dianut adalah “urusan”, maka daftar
panjang itu lebih mengandung tugas pembantuan (delegasi) urusan, bukan
desentralisasi kewenangan. Jika semua long list itu benar-benar diserahkan
kabupaten kepada Desa, maka akan semakin banyak beban-tugas yang harus
diurus oleh Desa. Desa akan semakin banyak “mengurus”, tetapi tidak berwenang
“mengatur”. Contoh yang cukup banyak adalah “rekomendasi izin” dan juga
“pembinaan”. Desa tentu hanya “mengurus” dalam bentuk mengeluarkan
rekomendasi izin, tetapi keputusan strategisnya bukan terletak pada Desa,
melainkan pada level pemerintah yang lebih tinggi. Desa juga memperoleh beban
baru yang lebih banyak, yakni melakukan pembinaan, mulai dari pembinaan
Perkumpulan Petani Pemakai Air hingga pembinaan pemancar radio Desa.
2) Demokrasi dan tata pemerintahan Desa
UU No. 32/2004 mengganti sistem perwakilan (representasi) dalam
bentuk BPD dengan sistem permusyawaratan dalam bentuk Badan
Permusyawatan Desa (disingkat Bamusdes). Pasal 210 menegaskan: “Anggota
badan permusyawaratan Desa adalah wakil dari penduduk Desa bersangkutan
yang ditetapkan dengan cara musyawarah dan mufakat”. “Yang dimaksud
dengan “ wakil ” dalam ketentuan ini adalah penduduk Desa yang memangku
jabatan seperti ketua rukun warga, pemangku adat, dan tokoh masyarakat
lainnya”. Klausul “wakil” dan “musyawarah” itu harus dicermati secara kritis.
Keduanya menegaskan bahwa Bamusdes mewadahi para pemuka masyarakat
Desa tanpa harus dipilih melalui sistem keterwakilan, seperti keberadaan LMD
yang lalu.
Di Desa sering muncul distorsi dalam musyawarah untuk menentukan
siapa pemuka masyarakat yang dilibatkan dalam Bamusdes. Distorisnya adalah
“penunjukan” secara elitis terhadap pemuka masyarakat yang dianggap “dekat”
kepala Desa. Akibatnya adalah ketiadaan akses rakyat biasa (ordinary people)
untuk berpartisipasi sebagai anggota Bamusdes. Fungsi Bamusdes juga dikebiri,
yaitu hanya menetapkan perdes bersama kepala Desa, menampung dan

62
menyalurkan aspirasi masyarakat. Fungsi kontrol dihilangkan, sehingga
memperlemah check and balances dalam pemerintahan Desa.
Sisi yang lain adalah akuntabilitas kepala Desa. Pertanggungjawaban
kepala Desa ditemukan di dalam penjelasan umum: "Kepala Desa pada
dasarnya bertanggung jawab kepada rakyat Desa yang dalam tata cara dan
prosedur pertanggung jawabannya disampaikan kepada Bupati atau Walikota
melalui Camat. Kepada Badan Permusyawaratan Desa, Kepala Desa wajib
memberikan keterangan laporan pertanggungjawabannya dan kepada rakyat
menyampaikan informasi pokok-pokok pertanggung jawabannya..-..."
Klausul itu menegaskan bahwa akuntabilitas kepala Desa bukan kepada
rakyat (sebagai konstituen), tetapi kepada bupati/walikota melalui camat sebagai
pemerintah “atasan”. Pemindahan akuntabilitas ke bawah menjadi ke atas
itulah yang kami sebut sebagai resentralisasi, serta mereduksi prinsip
subsidiatity dan proses demokrasi lokal. Subsidiarity mengajarkan bahwa
pengambilan keputusan, penggunaan kewenangan, akuntabilitas, maupun
penyelesaian masalah sebaiknya dilakukan di level lokal. Sedangkan demokrasi
lokal mengajarkan bahwa akuntabilitas pejabat politik seharusnya disampaikan
kepada konstituen pemilihnya, bukan ditarik ke atas.
Dalam konteks struktur-kultur politik yang masih birokratis dan
klientelistik, akuntabilitas vertikal ke atas justru akan membuat kepala Desa
kurang akuntabel dan responsif kepada masyarakat, melainkan akan lebih loyal
(tunduk) pada kekuasaan di atasnya. Dalam praktik bisa jadi kepala daerah akan
menghindar dari Desakan rakyat dan akuntabilitas publik, sebab dia sudah
merasa cukup menyampaikan pertanggungjawaban ke atas. Akuntabilitas ke
atas jelas mengurangi makna desentralisasi, otonomi dan eksistensi Desa, dan
mereduksi proses pembelajaran demokrasi di level Desa.
Di sisi lain lembaga-lembaga kemasyarakatan juga menjadi bagian
penting dari demokrasi Desa. Di atas kertas, UU dan PP memberikan kekuasaan
yang besar terhadap apa yang disebut sebagai lumbaga kemasyarakatan, dan ini
sepertinya akan memberikan ruang bagi masyarakat sipil di Desa untuk
berpartisipasi dalam pengelolaan pemerintahan dan pembangunan. Namun
demikian, ada beberapa resiko yang mungkin muncul dengan keluarnya PP dan
perda yang menindaklanjuti. Pertama, lumbaga ini bisa diartikan sebagai
lembaga baru dan satu-satunya lumbaga yang menjadi mitra pemerintah Desa di
dalam merumuskan, melaksanakan dan mengevaluasi pembangunan. Jika
penafsiran seperti itu, maka akan muncul lumbaga korporatis yang dibentuk
oleh pemerintahan Desa dan menjadi kepanjangan tangan Desa. Di peDesaan
lembaga semacam ini pernah ada yang disebut dengan LKMD dan menjadi
satu-satunya lumbaga yang melibatkan unsur tokoh masyarakat Desa. Namun
demikian dengan adanya LKMD ini, kelompok-kelompok masyarakat tidak
dilibatkan secara formal dalam proses pengelolaan pembangunan Desa.
UU dan PP dengan baik menegaskan bahwa lembaga kemasyarakatan
menjalankan agenda pemberdayaan masyarakat. Hendaknya PP menegaskan

63
secara spesifik tentang penegertian pemberdayaan masyarakat. Hal ini karena
selama ini pengertian pemberdayaan masyarakat telah diartikan secara sempit
sebagai pemberian bantuan dan pembinaan kepada masyarakat oleh
pemerintah. Pemberdayaan masyarakat merupakan proses pembalajaran oleh
dan untuk maysarakat untuk mencapai kemandirian dalam mengelola urusan
mereka di komunitas baik urusan ekonomi, sosial dan budaya. Oleh karena itu
PP menegaskan dalam penjelasan tentang konsep pemberdayaan masyarakat
seperti itu. Selain itu agenda pemberdayaan masyarakat sebagai tugas
pemeintahan Desa lebih banyak menfasilitasi kelempok-kelompok masyarakat
dalam membangun kemandiriannya. Lewat forum lumbaga kemasyaraktan itu,
maka pemerintah Desa bisa memberikan mandat untuk menjalankan kegiatan
yang langusung ditangai oleh pokja-pokja yang merepresentasikan kelompok-
kelompok dalam masyarakat. Tidak ketiggalan pengertian pemberdayaan harus
berdimensi keperpihakan kepada kelompok yang lemah, sehingga agenda
pemberdayaan dan alokasi anggaran lebih dialamatkan kepada mereka daripada
secara merata kepadasetiap kelompok dalam masyarakat.

3) Perangkat Desa
Perangkat Desa yang diatur berdasarkan UU No 32/2004 sangat berbeda
dengan pengaturan dalam UU No. 22/1999. Perangkat Desa berdasarkan UU No.
32/2004 terdiri dari sekretaris Desa dan perangkat Desa lainnya. UU No. 32/2004
mengamanatkan sekretaris Desa diisi dari pegawai negeri sipil yang memenuhi
persyaratan. Dalam penjelasan juga ditegaskan: “Sekretaris Desa yang ada
selama ini yang bukan Pegawai Negeri Sipil secara bertahap diangkat menjadi
pegawai negeri sipil sesuai peraturan perundang-undangan”. Dengan demikian,
ada dua kemungkinan: “Men-Sekdes-kan PNS, atau Mem-PNS-kan Sekdes”.
Ketentuan baru tersebut memang dilematis. Keberadaan Sekdes yang
berstatus PNS memungkinkan pelayanan (baca: penjagaan) di kantor Desa lebih
terjamin. Tetapi ketentuan ini adalah bentuk birokratisasi yang mempunyai
risiko buruk bagi pemerintahan Desa. Sesuai dengan konteks lokal, sekdes
beserta perangkatnya adalah pamong Desa, yang tidak hanya menjalankan
fungsi-fungsi administratif secara ketat, tetapi juga menjalankan fungsi sosial
yang harus siap selama 24 jam sehari. Selama ini sekdes direkrut secara lokal,
serta bertanggungjawab secara tunggal kepada kepala Desa. Kalau sekdes PNS,
maka dia mempunyai tanggungjawab dan loyalitas ganda, yakni kepada kepala
Desa dan kepada birokrasi pembina PNS di atas Desa. Birokratisasi ini bisa
membawa pamong Desa kearah birokrasi yang lebih kompleks dan menjauhkan
pamong Desa dari rakyatnya serta mengubah orientasi pengabdian sekdes. Di
sisi lain, sekdes PNS ini juga akan membuat kecemburuan sosial di kalangan
perangkat Desa yang lain, bahkan bagi kepala Desa sendiri. Kalau kecemburuan
sosial ini terjadi, maka efektivitas pelayanan administratif (sebuah argumen
yang dikedepankan oleh perumusnya) akan terdistorsi secara serius.

64
 Klausul Sekdes-PNS ini memang menimbulkan masalah serius, bahkan
membuat Departemen Dalam Negeri sangat kedodoran dalam menyusun
Peraturan Pemerintah mengenai Pemerintahan Desa. Pengangkatan Sekdes
menjadi PNS jelas berbenturan dengan UU Kepegawaian, sekaligus
menimbulkan beban kepegawaian dan anggaran yang sangat berat. Di aras lokal
isu Sekdes-PNS ini juga menimbulkan masalah. Pemerintah daerah umumnya
menghadapi kesulitan tentang hal ini. Di aras Desa, masalah menjadi lebih
keras. Peraturan belum juga dilaksanakan, sudah terajdi benturan antara kepala
Desa, sekdes dan perangkat Desa lain. Para kepala Desa umumnya merasa
keberatan dan iri, sekaligus bertanya kenapa yang di-PNS-kan hanya sekdes.
Sikap yang sama juga muncul dari perangkat Desa lain; mereka juga menuntut
agar bisa di-PNS-kan seperti Sekdes. Para sekdes, awalnya sangat bergembira,
begitu mendengar dan membaca amanat dalam UU No. 32/2004. Mereka tidak
lama lagi bakal diangkat menjadi PNS. Tetapi ternyata implementasinya tidak
secepat yang mereka harapkan. Karena itu mereka bersuara keras menuntut agar
pemerintah segera mengangkat mereka menjadi PNS. Di Jawa Tengah dan Jawa
Timur, sekdes menghimpun kekuatan mereka menjadi asosiasi untuk
memperjuangkan aspirasi mereka.
Di sisil lain, sebagai konsekuensi dalam menjalankan tugas dan fungsi
sehari-hari kepala Desa beserta perangkatnya mendapatkan penghasilan sebagai
penghargaan (renumerasi). Hal tersebut diatur dalam pasal 27 dari PP 72 Tahun
2005, yang berbunyi: (1) Kepala Desa dan Perangkat Desa diberikan penghasilan
tetap setiap bulan dan/atau tunjangan lainnya sesuai dengan kemampuan
keuangan Desa; (2) Penghasilan tetap dan/atau tunjangan lainnya yang diterima
kepala Desa dan Perangkat Desa sebagaimana dimaksud pada ayat (1) ditetapkan
setiap tahun dalam APBDesa: (3) Penghasilan tetap sebagaimana dimaksud pada
ayat (2) paling sedikit sama dengan Upah Minimum Regional Kabupaten/Kota.
Pasal 27 dari PP 72 Tahun 2005 ini memberikan peluang pada masing-
masing Desa untuk memberikan penghargaan dalam bentuk penghasilan sesuai
dengan kondisi dan kemampuan keuangan Desa. Namun yang akan menjadi
kendala dalam implementasinya adalah pada ayat 3. Kendala ini akan muncul
bagi Desa-Desa yang memiliki APBDesa yang minim. Mungkinkah mereka akan
dapat memberikan penghasilan kepada kepala Desa beserta perangkatnya senilai
penghasilan upah minimum regional kalau untuk membiayai pembangunan dan
kemasyarakatannya saja masih kurang.Disamping itu pemberian penghargaan
kepada kepala Desa beserta perangkatnya akan menghadapi kendala tentang
peraturan yang akan digunakan. Hal ini terkait dengan ketidakjelasan
kedudukan dan status kepala Desa beserta perangkatnya dalam sistem
kepegawaian di Indonesia apakah mereka sebagai pegawai negeri atau pegawai
swasta. Status kepala Desa beserta perangkatnya ini bukan PNS walaupun
fungsi dan tugas yang dijalankan dalam pemerintahan sehari-hari mereka
seperti pejabat negara bahkan simbol yang dipakainya menunjukan bahwa
mereka adalah pejabat negara namun meraka tidak diatur dengan sistem
penghargaan seperti layaknya PNS. Sedangkan kalau mereka akan diatur oleh

65
UU yang mengatur perlindungan karyawan khusus untuk pegawai swasta tentu
tidak tepat karena mereka tidak menjalankan fungsi dan tugas suatu
perusahaan.
Ketidakjelasan status dalam sistem kepegawaian dan tidak adanya sistem
promosi dan mutasi sebagai penghargaan prestasi kerja maka mereka
mempunyai sikap apatis terhadap pengembangan kemampuan diri misalnya
mengikuti pendidikan lanjut ataupun pelatihan-pelatihan yang mempunyai
hubungan langsung terhadap promosi dan mutasi, karena tidak ada harapan dan
pengaruhnya terhadap jabatan dengan semakin meningkatnya pendidikan
maupun keterampilan. Dapat dikatakan karena tidak adanya reward dan
punishment maka akan sangat mempengarungi kinerja kepala Desa dan
perangkatnya dalam melaksanakan tugas dan fungsinya.

4) Perencanaan dan Keuangan Desa

Menurut UU No. 32/2004 dan PP No. 72/2005, Desa tidak mempunyai
“kewenangan” menyusun perencanaan pembangunan, melainkan diberikan
“tugas” (tanggungjawab) menyusun perencanaan. Persoalan antara kewenangan
dan tugas ini jelas betul, mengingat pasal 63 ayat 1 menegaskan: “Dalam rangka
penyelenggaraan pemerintahan Desa disusun perencanaan pembangungan Desa
sebagai satu kesatuan dalam sistem perencanaan pembangunan daerah
kabupaten/Kota”. Klausul ini menegaskan bahwa posisi Desa berada dalam
subsistem pemerintahan kabupaten/kota, bukan berdiri sendiri sebagai
subsistem yang otonom dan menjadi bagian dari NKRI. Karena posisi itu juga,
Desa tidak diberikan otoritas untuk menyusun perencanaan sendiri (village self
planning) atau decentralized planning di atas Desa sesuai dengan batas-batas
kewenangan Desa.
Skema itu sebenarnya tidak membawa perubahan yang signifikan,
melainkan hanya meneguhkan model perencanaan dari bawah mulai dari
MusrenbangDesa yang selama ini sudah berjalan. Tetapi skema Musrenbangdes
ini mengandung kelemahan dan distorsi, bukan saja terletak pada miskinnya
partisipasi masyarakat di aras Desa, tetapi yang lebih penting, bahwa Desa tidak
berdaya dan tidak mempunyai otoritas yang memadai dalam sistem
perencanaan. Desa hanya mengusulkan, kabupaten yang menentukan.
Partisipasi hanya menjadi prosedur. ”Katanya bottom up tetapi ternyata mboten
up (tidak naik)”, demikian kira-kira kritik yang sering dilontarkan para kepala
Desa. perencanaan dari bawah yang memadukan pendekatan sektoral dan
pendekatan spasial sungguh fatal. Output perencanaan daerah sebenarnya bias
sektoral, yang dikuasai oleh dinas-dinas teknis kabupaten, tetapi proses
perencanaannya ditempuh melalui pendekatan spasial dari Desa. Proses ini
mempunyai problem pada level skala. Skala kemampuan masyarakat Desa tentu
hanya sebatas pada yurisdiksi Desa yang setiap hari mereka lihat. Masyarakat
Desa tentu tidak mempunyai kapasitas yang memadai untuk menjangkau
masalah dan data tentang isu-isu sektoral yang lebih besar di luar jangkauan
kewenangan Desa. Karena itu perencanaan daerah yang bias sektoral

66
sebenarnya bukan berangkat dari partisipasi masyarakat Desa, melainkan
dirumuskan secara teknokratis oleh Bappeda dan Dinas-dinas teknis. Akar
masalah dari semua ini adalah ketidakjelasan pembagian kewenangan
kabupaten dan Desa, sekaligus Desa belum ditempatkan sebagai entitas yang
mengelola sendiri perencanaan pembangunan. Dengan kalimat lain, sejauh ini
kita baru mengenal perencanaan daerah, tetapi belum mengenal perencanaan
Desa yang berhenti di level Desa.
PP No. 72/2005 tampak sekali belum menyentuh aspek-aspek
desentralisasi perencanaan, melainkan hanya menegaskan aspek partisipasi
masyarakat dalam perencanaan yang bersifat lokalistik di aras Desa.
“Perencanaan pembangunan Desa sebagaimana dimaksud pada ayat (1) disusun
secara partisipatif oleh pemerintahan Desa sesuai dengan kewenangannya”.
Dalam menyusun perencanaan pembangunan Desa sebagaimana dimaksud pada
ayat (1) wajib melibatkan lembaga kemasyarakatan Desa”. Demikian penegasan
PP. Kemudian jenis perencanaan Desa meliputi: (a) Rencana pembangunan
jangka menengah Desa yang selanjutnya disebut RPJMD untuk jangka waktu 5
(lima) tahun; (b) Rencana kerja pembangunan Desa, selanjutnya disebut RKP-
Desa, merupakan penjabaran dari RPJMD untuk jangka waktu 1 (satu) tahun.
Skema itu pada dasarnya memberikan beban dan tanggungjawab kepada
Desa, bukan memberikan kekuasaan dan pemberdayaan. Menyusun RPJMD
tentu sangat ideal, tetapi itu juga menjadi beban berat, jika Desa tidak
memperoleh hak-hak dan kekuasaan yang memadai. Apalagi, dalam PP juga
ditegaskan bahwa perencanaan pembangunan Desa sebagaimana dimaksud
pada Pasal 64 ayat (1) didasarkan pada data dan informasi yang akurat dan
dapat dipertanggungjawabkan. Ini artinya Desa dipaksa harus berbenah diri
dalam hal pendataan dan administrasi Desa.
Di sisi lain ada beberapa kelemahan yang terkandung dalam PP. Pasal-
pasal dalam PP tidak menegaskan keharusan pemerintah Desa melibatkan BPD
dalam proses penyusunan perencanaan pembangunan Desa. Akibatnya PP itu
memperkuat konrol kepala Desa dalam mengatur tentang Desa. Idealnya BPD
diberi hak inisiatif untuk mengajukan RPJMD, sehingga RPJMD lebih
menyuarakan kepentingan masyarakat. Selain itu dipertegas bahwa proses
penyusunan perencanaan pembangunan Desa melibatkan tiga kelompok yaitu
pemerintah Desa yang sekaligus sebagai fasilitator kegiatan penyusunan, BPD
dan warga.
Pasal-pasal dalam PP telah mengamanatkan tentang keharusan
pemerintah Desa mengindahkan partisipasi masyarakat di dalam penyusunan
RPJMDesa dan RKP Desa. Akan tetapi, PP ini tidak menegaskan tentang
pengertian partisipasi. Idealnya partisipasi diartikan sebagai proses
pengambilan keputusan yang tidak hanya melibatkan warga secara langsung
atau melalui perwakilan saja tetapi juga menjunjung keputusan suara warga
tersebut. Praktek di lapangan sering mengungkapkan bahwa partisipasi
dimaknai sebatas pelibatan warga dalam proses pengambilan keputusan, dengan
didengarkan suaranya tetapi tidak harus diikutinya.

67
 Pasal dalam PP juga mengamanatkan bahwa kelompok masyarakat yang
dilibatkan dalam proses penyusunan rencana pembangunan itu dialamatkan
kepada lembaga kemasyarakatan Desa. Pengertian lembaga kemasyarakat
hendaknya memperhatikan aspek informalitas dan keragaman dari kelompok-
kelompok masyarakat. Di lapangan sering ditemukan bahwa lembaga lembaga
kemasyarakatan sering ditafsirkan sebagai lumbaga resmi yang diakui oleh Desa
atau kabupaten dan biasanya merupakan lumbaga bentukan pemerintah Desa.
Ada baiknya bahwa perkumpulan warga yang bersifat informal sekalipun kalau
menjadi wadah aspirasi dan kepentingan masyarakat, maka kelompok warga ini
dihadirkan dalamproses pengambilan keputusan. Tidak ketinggalan pemerintah
Desa harus mengikutkan semua kelompok warga yang ada di Desa, bukan hanya
berbasis pada perkumpulan komunitas seperti RT, RW tetapi juga perkumpulan
sosial lintas komunitas dan organisasi-organisasi profesi serta kelompok
marginal di Desa seperti kaum perempuan dan para buruh tani.
RPJMDesa sebagai agenda pembangunan jangka menengah perlu
mengingatkan bahwa pembangunan Desa bukan hanya menyelesaikan masalah
yang bersifat infrastruktur fisik. Kebanyakan pembangunan Desa selama ini
bergerak ke bidang itu. RPJMDesa harus meliputi pula pembangunan sosial dan
ekonomi agar Desa bisa menjalankan fungsi pemerintahan yang maksimal .
Regulasi ke depan menegaskan bahwa proses perumusan RPJMDesa
harus melibatkan semua unsure pemerintahan Desa yang teridi atas pemerintah
Desa, BPD dan kelompok-kelompok yang melawiki masyarakat sipil. Dalam
proses pengambilan keputusan, pemerintah Desa dan BPD harus
memperhatikan suara kelompok-kelompok masyarakat sipil yang mewakili
kepentingan warga secara luas. Tidak ketinggalan, juga memperhatikan suara
kelompok paling lemah dalam masyarakat.
Perencanaan Desa adalah peraturan Desa tentang arah pembangunan
Desa jangka pendek dan jangka panjang yang menjadi pijakan didalam
merumuskan rencana APBDES dan bahan masukan Pemerintah
Kabupataten/Kota dalam menyusun kebijakan tentang ADD. RPJMD harus
menjadi acuan pemerintah Desa dan BPD dalam menyelenggarakan kebijakan
dan program tahunan, dan dapat diposisikan sebagai produk hukum yang
mengikat semua pihak yang berkepentingan. Dengan demikian, masyarakat bisa
menolak produk kebijkan dan program Desa yang bertentangan dengan RPJMD.
Pada dasarnya pemerintahan Desa berdiri dalam suatu territorial yang
selalu digunakan untuk berbagai kepentingan dan karena pemerintahan Desa
harus mempunyai kewenangan untuk mengelolanya dengan memertimbangkan
beberapa aspek. Pertama, pengaturan tata ruang Desa menjadi sangat penting
untuk bahan penyusunan RPJMDesa. Tanpa adanya Rencana pengembangan
Tata ruang, Desa tidak bisa mewujudkan RPJMDesa dengan baik dan menjamin
terwujudnya keberlanjutan manfaat hasil-hasil pembangunan. Desa akan
dihadapkan pada berbagai masalah sebagaiamana terjadi pada masa sekarang,
misalnya rusaknya ekosistem pertanian dan hutan yang diikuti dengan semakin

68
tingginya beban pembangunan untuk menjamin kelestariannya dan lingkungan
hidup yang sehat bagi penduduk Desa yang samkin padat, semakin terbuka
dengan wilayah perkotaan dan semakin rawannya sumberdaya alam untuk
menjamin keberlanjutan matapencharian (sustainable livelihood).
Kedua, ketiadaan rencana tata ruang juga menyebabkan meningkatnya
konflik kepentingan antar Desa dengan Desa dan daerah serta antar warga
masyarakat dengan sektor swasta yang berkepentingan atas sumberdaya alam
dan manusia di Desa. Konflik kepentingan itu sering merugikan pihak Desa dan
masyarakatnya seperti menangung beban keursakan lingkungan, kerawanan
pangan dan sumberdaya hayati, dan hilangnya suber pendapatan Desa.
Ketiga, selama ini rencana tata ruang hanya disusun oleh pihak
kabupaten dengan membagi antara wilayah peDesaaan dengan perkotaaan,
sementara wilayah peDesaan sendiri tidak dikembangkan pada setiap unit
terotorial Desa atau kaster antar Desa yang memiliki persamaan geografis,
ekonomi, sosial dan budaya. Oleh karena itu adanya tata ruang per Desa yang
dikembangkan oleh masing-masing Desa menjadi sangat relevan untuk
mengopersinalkan pengembangan tata ruang di tingkat daerah.
Karena mempertimbangkan tiga aspek itu, maka rencana tata ruang
menjadi jalan terbaik menuju terbangunnya pemerintahan Desa yang baik dan
memiliki komitmen terhadap pengembangan lingkungan hidup sekaligus
mendamaikan berbagai konflik kepentingan di Desa.
Pengembangan tata ruang Desa selayaknya diselenggarakan oleh Desa
dengan difasilitasi oleh pihak daerah agar menghasilkan rencana tata ruang
yang baik karena ditangai secara professional dan mendapat dukungan politis
dan sosial dari Desa itu sendiri. Oleh karena itu pula program fasilitasi
pengembangan tata ruang menjadi bagian penting dalam kerangka membangun
otonomi dan desentralisasi di tingkat Desa.
Kedepan Desa harus memiliki rencana tata ruang yang menjadi acuan di
dalam menyusun RPJPMDesa. Isi tata ruang minimum memberikan arahan
tentang pengaturan mengenai penggunaan tanah, air, mineral, hutan untuk
menjamin terwujudnya lingkungan hidup yang sehat dan dinamis dan sumber
tersedianya sumber penghidupan masyarakat Desa yang semakin terorganisir
dengan baik. Proses penyusunan tata ruang dilakukan oleh Pemerintah Desa
bersama dengan BPD dan warga dan difasitasi oleh Pemda dengan bimbingan
teknis dan anggaran. Tata ruang Desa hendaknya sinergis dengan tata ruang
daerah sehingga tidak menimbulkan konflik kepentingan. Desa dapat
bekerjasama dengan Desa tetangganya untuk menyusun rencana tata ruang yang
sinergis dan teropadu di dalam mengelola wilayah perbatasan dan wilayah yang
mempunyai hubungan fungsional dan kesamaan ekosistem.
Setelah perencanaan maka diikuti dengan keuangan. Sumber keuangan
Desa selama ini berasal dari dalam yang disebut dengan pendapatan asli Desa
(PADes) dan sumber dari pemerintah. Kecuali Desa-Desa yang kaya, PADes
secara riil pada umumnya sangat kecil karena Desa tidak memiliki sumber-

69
sumber produksi yang memadai, apalagi semua jenis sumberdaya alam telah
diakuasai negara dan pemilik modal. Terutama di Jawa, yang selalu dijadikan
andalan PADes adalah swadaya masyarakat dan gotong-royong, suatu bentuk
modal sosial yang “diuangkan” menjadi sumber penerimaan besar bagi Desa.
Tindakan “menguangkan” ini selain tidak bisa dipertanggungjawabkan dengan
prinsip-prinsip keuangan, sebenarnya juga mengandung eksploitasi terhadap
masyarakat. Orang sering bertanya, kenapa APBDes sebagian besar didanai
dengan swadaya masyarakat, sementara APBN dan APBD sama sekali tidak
mengandung swadaya masyarakat. Jika Desa mengandalkan swadaya
masyarakat, maka pertanyaan berikutnya dimana tanggungjawab negara
terhadap Desa?
Sumber keuangan dari pemerintah, dahulu bernama bantuan sekarang
bernama bagian atau alokasi. Bantuan Desa (Bandes) telah melegenda selama 30
tahun, yang bermula dari 100 ribu per Desa pada tahun 1969 dan sebesar Rp 10
juta pada tahun 1999. Konsep bantuan itu memperlihatkan bahwa pemerintah
“baik hati” dan Desa sama ekali tidak memiliki hak atas keuangan negara.
Bantuan bersifat stimulan, yang akhirnya melakukan eksploitasi terhadap
swadaya masyarakat. Jika swadaya masyarakat lebih besar daripada bantuan,
maka hal itu dianggap sebagai bentuk keberhasilan pemerintah menggalang
partisipasi masyarakat.
UU No. 32/2004 dan PP No. 72/2005 memperkenalkan Alokasi Dana Desa
(ADD), yang prinsip dasarnya Desa mempunyai hak untuk memperoleh alokasi
keuangan negara. Kebijakan mengenai Alokasi Dana Desa (ADD) sebenarnya
telah diterapkan pada UU No.22/1999 khususnya pasal 107 ayat (1.b). Akan
tetapi pada pasal ini, penekanan pelaksanaan ADD masih bersifat “himbauan”
karena disebutkan sebagai bantuan dari pemerintah kabupaten. Pada UU
No.32/2004 dan ditindak-lanjuti dalam PP No.72/2005, tekanan pelaksanaan
kebijakan mengenai ADD mendapatkan perhatian lebih serius. Kata “bantuan”
yang tertulis di dalam pasal 107 UU No.22/1999 dihapus. Artinya, Desa
mempunyai sumber pendapatan yang berasal (antara lain) dari bagian dari dana
perimbangan keuangan pusat dan daerah yang diterima oleh pemerintah
daerah, dan bagi hasil pajak dan retribusi daerah.
Kebijakan ADD yang tertuang di dalam PP No.72/2005 pada dasarnya
mengadopsi kebijakan Depdagri sebagaimana tertuang dalam SE Mendagri
No.140/640/SJ tanggal 22 Maret 2005. SE Mendagri ini lahir karena pada
beberapa kabupaten, kebijakan mengenai ADD telah diterapkan dan mampu
memberikan manfaat yang baik bagi perkembangan perekonomian dan
pembangunan masyarakat Desa.
Oleh karena itu, pada Penjelasan Umum atas PP No.72/2005 lebih tegas
dinyatakan bahwa “.....Dalam rangka melaksanakan urusan pemerintahan yang
menjadi kewenangan Desa dan untuk peningkatan pelayanan serta
pemberdayaan masyarakat, Desa mempunyai sumber pendapatan yang terdiri
atas pendapatan asli Desa, bagi hasil pajak daerah dan retribusi daerah

70
kabupaten/kota, bagian dari dana perimbangan keuangan pusat dan daerah yang
diterima oleh kabupaten/kota, bantuan dari Pemerintah dan Pemerintah Daerah
serta hibah dan sumbangan dari pihak ketiga. Sumber pendapatan yang berasal
dari bagi hasil pajak daerah dan retribusi daerah diberikan kepada Desa paling
sedikit 10% (sepuluh per seratus) diluar upah pungut, dan bagian dari dana
perimbangan keuangan pusat dan daerah yang diterima oleh kabupaten/kota
diberikan kepada Desa paling sedikit 10% (sepuluh per seratus), sedangkan
bantuan Pemerintah Provinsi kepada Desa diberikan sesuai dengan kemampuan
dan perkembangan keuangan provinsi bersangkutan. Bantuan tersebut lebih
diarahkan untuk percepatan atau akselerasi pembangunan Desa. Sumber
pendapatan lain yang dapat diusahakan oleh Desa berasal dari Badan Usaha
Milik Desa, pengelolaan pasar Desa, pengelolaan kawasan wisata skala Desa,
pengeloaan galian C dengan tidak menggunakan alat berat dan sumber lainnya”.
Lebih jauh mengenai Alokasi Dana Desa (ADD), pasal 68 ayat (1.b)
berikut Penjelasannya menyatakan bahwa “bagi hasil pajak daerah
Kabupaten/Kota paling sedikit 10% (sepuluh per seratus) untuk Desa dan dari
retribusi Kabupaten/Kota sebagian diperuntukkan bagi Desa yang dijelaskan
bahwa dari bagi hasil pajak daerah Kabupaten/Kota paling sedikit 10% (sepuluh
per seratus) diberikan langsung kepada Desa. Sedangkan dari retribusi
Kabupaten/Kota sebagian diperuntukkan bagi Desa yang dialokasikan secara
proporsional.
Sedangkan pasal 68 ayat (1.c) berikut penjelasannya menyatakan “bagian
dari dana perimbangan keuangan pusat dan daerah yang diterima oleh
Kabupaten/Kota untuk Desa paling sedikit 10% (sepuluh per seratus), yang
pembagiannya untuk setiap Desa secara proporsional yang merupakan alokasi
dana Desa. Dana perimbangan keuangan pusat dan daerah adalah terdiri dari
dana bagi hasil pajak dan sumberdaya alam ditambah dana alokasi umum
setelah dikurang belanja pegawai. Dana dari Kabupaten/Kota diberikan langsung
kepada Desa untuk dikelola oleh Pemerintah Desa, dengan ketentuan 30% (tiga
puluh per seratus) digunakan untuk biaya operasional pemerintah Desa dan
BPD dan 70% (tujuh puluh per seratus) digunakan untuk kegiatan
pemberdayaan masyarakat”.
Pasal 70 ayat (3) PP No.72/2005 mengamanatkan kepada pemerintah
daerah untuk menyusun peraturan daerah mengenai bagian Desa dari perolehan
pajak dan retribusi daerah. Tetapi mengenai penerimaan keuangan Desa yang
berasal dari dana perimbangan keuangan pusat dan daerah yang diterima
pemerintah daerah tidak diamanatkan untuk ditindak-lanjuti dengan peraturan
daerah, melainkan disatukan dengan peraturan daerah mengenai Sumber-
sumber Pendapatan Desa (pasal 72 ayat-1). Pengaturan ini “aneh” karena pada
kenyataannya nominal jumlah dana yang dikumpulkan oleh pemerintah daerah
dari usaha memungut pajak dan retribusi daerah jauh lebih kecil dari pada
jumlah dana perimbangan keuangan pusat dan daerah yang diterima
pemerintah daerah.

71
 Pada dasarnya, ADD hanyalah salah satu sumber pendapatan Desa.
Sumber-sumber pendapatan Desa yang lain adalah pendapatan asli Desa seperti
hasil usaha Desa, hasil kekayaan Desa, hasil swadaya dan partisipasi, dlsb, juga
bantuan keuangan dai Pemerintah, Pemerintah Propinsi dan Pemerintah
Kabupaten/Kota, serta dari hibah dari pihak ketiga yang tidak mengikat (pasal
68).
ADD menjadi penting sebagai sumber pendapatan Desa karena selama ini
sumber-sumber pendapatan Desa lain praktis tidak dapat diandalkan. Misalnya
sumber pendapatan asli Desa, tidak pernah digali karena kebanyakan Desa
sudah tidak memiliki akses terhadap sumber daya alam yang dapat dikelola
untuk mendatangkan hasil bagi keuangan Desa. Untuk membuka usaha Desa,
sumberdaya manusianya relatif tidak pernah dilatih, selain aspek permodalan
usaha yang juga amat sangat terbatas. Sumber pendapatan Desa lain yang
berasal dari bantuan Pemerintah dan Pemerintah Propinsi, sejak dulu sifatnya
temporal tidak rutin kecuali dari pemerintah untuk Tunjangan Pendapatan
Aparat Pemerintah Desa (TPAPD). Selebihnya bantuan-bantuan seperti Bandes
jumlahnya terlalu kecil dan sangat tidak mencukupi untuk membiayai
pembangunan Desa. Sumber pendapatan yang berasal dari sumbangan pihak
ketiga sama sekali tidak dapat diandalkan kontinuitas maupun jumlahnya.
Tetapi ada dua problem berkaitan ADD. Pertama, sumber ADD berasal
dari bagian dana perimbangan yang diterima pemerintah kabupaten/kota, yang
berarti otoritas dan tanggungjawab ADD terletak pada kabupaten/kota. Ini terjadi
karena UU No. 33/2004 hanya mengenal perimbangan keuangan pusat dan
daerah, tidak sampai ke Desa. Ini berarti bahwa posisi Desa dalam rezim
keuangan negara sangat lemah, sehingga kenapa konsep bantuan selalu
ditonjolkan. Ini berarti Desa tidak mempunyai hak atas uang negara, jika rezim
keuangan negara tidak mengenal Desa. Kedua, masalah besaran. Karena
dialokasikan dari kabupaten, maka ADD jumlahnya sangat kecil, bahkan hanya
dapat sisa-sia (residu) dari anggaran yang telah diambil untuk membayar gaji
pegawai (PNS).
Di saat anggaran yang ditetapkan menjadi hak Desa seperti ADD sangat
terbatas, sebenarnya masih ada anggaran-anggaran lain dari berbagai
departemen yang langsung masuk ke Desa. Anggaran ini bersifat proyek yang
datangnya tidak pasti dan bukan menjadi hak milik Desa. Ada perkiraan kasar
bahwa uang yang masuk ke Desa rata-rata 2 miliar rupiah per Desa per tahun.
Pengerjaan proyek bantuan di Desa dengan menggunakan birokrasi tersendiri,
yang tidak bisa disentuh daerah dan Desa, uang juga tidak masuk ke dalam
APBDes. Jika uang proyek tidak menyatu dengan sistem perencanaan dan
APBDes, maka dapat dipastikan proyek itu tidak sesuai dengan konteks lokal,
dan justru menciptakan gangguan bagi perencanaan Desa meski sering muncul
klaim setiap proyek mengukir banyak cerita sukses yang luar biasa. Tetapi
kenyataannya Desa tetap miskin.

72
5) Ekonomi dan Pembangunan Desa
UU dan PP tidak mengamanatkan sedikitpun tentang pengelolaan
sumberdaya alam Desa. PP lebih banyak mengatur kekuasaan daripada fungsi
pemerintah Desa dalam menjamin kesejahteraan masyarakatnya melalui
pengaturan sumberdaya alam yang menjadi hajat hidup bagi penduduk
penDesaan pada umumnya.
Dalam berbagai seminar, forum dan tulisan muncul wacana yang
mengkawatirkan tentang kehilangan dan kerusakan sumberdaya alam di Desa.
Hal ini karena berberapa alasan. Pertama, munculnya eksploitasi yang berlebih
atas sumberdaya alam oleh para investor dan perusahaan ekstratif sehingga
menghilankan kapasitas eksositem untuk menjamin kelestarian lingkungan
hidup. Kedua, munculnya kelompok penduduk miskin yang besar sehingga
mereka turut serta dalam proses eksploitasi berlebih atas sumberdaya alam.
Ketiga, meluasnya proses privatisasi misalnya sampai pada kasus tentanga ir
sehingga mengancam sumber kehidupan penduduk Desa dan penghidupan
masyarakat luas. Keempat, meluasnya konflik-konflik sosial, ekonomi dan
politik di daerah dan Desa karena rusaknya dan langkanya sumberdaya alam.
Berbagai kalangan khususnya masyarakat dengan dukungan NGO dan
donor juga telah mengingatkan tentang pentingnya pelestarian sumberdaya
alam dan pemanfaatan yang semaksimal mungkin untuk kesejahteraan
masyarakat local. Agenda otonomi Desa yang telah berjalan telah mendorong
gelombang tuntutan masyarakat local agar mereka bisa mengontrol atas
sumberdaya alam yang ada di lingkungannya untuk menjamin terbangunnya
komunitas yang mandiri. Akan tetapi berbagai kalangan sangat berkepentingan
untuk mengusai sumberdaya alam. Setelah pemerintah pusat, kini pemerintah
daerah ikut bekepentingan mengontrol atas sumberdaya alam di daerahnya
guna peningkatan PAD-nya. Akibatnya, harapan Desa untuk menjadi agen yang
penting di dalam menjaga kelsetarian sumberdaya alam sekaligus untuk
memberikan kemakmuran bagi warganya tetap terancam. Oleh karena itu,
pembaharuan Desa ke depan harus memberikan kepercayaan kepada Desa
untuk menjadi agen yang penting dalam pelestarian dan pemanfaatan
sumberdaya alam bagi kesejahteraan penduduknya.
PP No. 72/2005 pasal 78 mengatakan bahwa Desa dapat mendirikan
badan usaha. Kata dapat artinya bukan suatu keharusan. Idealnya keberadaan
badan usaha Desa menjadi salah satu fungsi pemerintahan yaitu mengelola
ekonomi untuk kemakmuran masyarakatnya. Desa sangat membutuhkan badan
usaha karena ekonomi Desa selama ini mengalami keterpurukan. Selain itu,
pada dasarnya Desa hadir untuk melayani komunitasnya baik memelihara tertib
hukum, sosial maupun membantu terwujudnya kesejahteraan masyarakatnya.
Belajar dari pelaksanaan UU 22/1999, karena bunyi pasal tidak secara
tegas mengharuskannya, maka banyak daerah dan Desa tidak memiliki
prakarasa untuk mengembangkan bdan usaha Desa. UU 32/2004 tidak secara
tegas mengmanatkan adanya keharusan Desa mengembangkan badan usaha.

73
Jika negara hanya mengtakan bahwa Desa dapat membentuk badan usaha, maka
seharusnya negara tidak perlu mengaturnya secara details ebagaimana nampak
dalam PP 72/2005.
Pasal yang mengamanatkan bahwa BUMdes dikelola oleh pemerintah
Desa bisa mengundang masalah. Pertama, pengertian itu bisa ditafsirkan di
bahwa bahwa BUMDes ditangai langsung oleh kepala Desa dan perangkatnya,
sehingga BMUDes menjadi sumber penghasilan tambahan bagi para pengelola
Desa itu, dan bisa menjadi ancaman seriius bagi peningkatan kinerja dan tata
pemerintahan Desa yang baik. Selain itu, BMUDes juga bisa ditafsikan sebagai
sumber pendapatan Desa yang mungkin akan mengancam usaha yang
dislenggarakan oleh warga. Ada baiknya jika pasal PP menegaskan bahwa
BUMDes adalah kegiatan ekonomi yang dimiliki oleh pemerintahan Desa yang
dikelola oleh warga masyarakat.
PP belum menegaskan tentang bidang usaha yang dikelola oleh BUMDes.
Ada baiknya ditegaskan bahwa bidang usaha yang dimaksud adalah yang bisa
berfungsi untuk menfasilitasi dan memberdayakan usaha ekonomi yang
dikemnbagkan oleh warga Desa, melindungi kepentingan umum, menfasilitsi
kegiatan pelayanan publik Desa. Ada beberapa contoh yang bisa dipetik dari
usaha semacam itu. Di sektor pertanian, misalnya Desa bisa bersama masyarakat
membangun semacam koperasi yang menyeidakan input dan alat produksi dan
layanan dengan harga jual dan sewa dan jasa yang lebih murah dibandingkan
dengan harga di pasar; mengelola sampah dan pasar Desa sebagai kelanjutan
dari pelayanan sosial di Desa. Intinya contoh tersebut menegaskan bahwa
BUMDes bukan mengancam tetapi justru menjamin kesejahteraan
masyarakatnya.
Masalah lain sering timbul di lapangan bahwa usaha BUMDes tidak
digodok secara matang di tingkat Desa seheingga muncul kritik dari masyarakat.
Ini terjadi karena bidang usahanya telah sesuai misalnya mengelola pasar Desa,
tetapi Desa sendiri malah menyerahkan kepada pihak swasta dengan
menyewakan pasar dan pembangunannya, menyewakan tanah kas Desa untuk
bisnis perusahaan dari luar yang tidak banyak menjawab kebutuhan warga
dalam mencari pekerjaan dan akses bekerja yang lebih mandiri dan
berkelanjutan.
6) Kerjasama AntarDesa dan Relasi Desa-Kecamatan
Undang-undang No. 32/2004 maupun pasal 82-87 PP no. 72/2005
menyebutkan bahwa Desa dapat mengadakan kerjasama untuk kepentingan
Desa yang diatur dengan keputusan bersama dan dilaporakan kepada Bupati/
Walikota melalui Camat. Selanjutnya, dalam pasal 214 ayat (4) UU no. 32/2004,
pelaksanaan kerjasama antar Desa ataupun Desa dengan pihak ketiga dapat
dilakukan dengan membentuk badan kerjasama.
Dalam Desain kedua regulasi nasional itu, Desa juga dimungkinkan
melakukan kerjasama Desa dengan pihak ketiga. Ruang kerja sama antara Desa

74
dengan pihak ketiga itu dapat meliputi bidang: peningkatan perekonomian
masyarakat Desa; peningkatan pelayanan pendidikan; kesehatan; sosial budaya;
ketentraman dan ketertiban; dan/ataupemanfaatan sumber daya alam dan
teknologi tepat guna dengan memperhatikan kelestarian lingkungan.
Selain memberi peluang bagi adanya kerjasama antar Desa maupun
antara Desa dengan pihak ketiga, dalam PP No. 72/2005 juga mengatur soal
penyelesaian perselihan antar Desa. Dalam PP No. 72/2005 disebutkan siapa
yang seharusnya mengambil peran dalam proses penyelesaiaan konflik antar
Desa. Misalnya, perselisihan kerja sama antar Desa dalam satu kecamatan,
difasilitasi dan diselesaikan oleh Camat. Perselisihan kerja sama antar Desa
pada kecamatan yang berbeda dalam satu Kabupaten/Kota difasilitasi dan
diselesaikan oleh Bupati/Walikota secara arbritase. Penyelesaian perselisihan
sebagaimana dilakukan secara adil dan tidak memihak. Penyelesaian
perselisihan bersifat final. Perselisihan kerja sama Desa dengan pihak ketiga
dalam satu kecamatan, difasilitasi dan diselesaikan oleh Camat Perselisihan
kerja sama Desa dengan pihak ketiga pada kecamatan yang berbeda dalam satu
Kabupaten/Kota difasilitasi dan diselesaikan oleh Bupati/Walikota. Apabila
pihak ketiga tidak menerima penyelesaian perselisihan dapat mengajukan
penyelesaian ke pengadilan.
Walaupun Undang-undang no. 32/2004 maupun PP no. 72/2005 sudah
mengatur kerjasama antar Desa maupun kerjasama Desa dengan pihak ketiga,
namun ada beberapa poin-poin kritis yang perlu didiskusikan bersama.
Pertama, apa yang bisa menjadi basis kerjasama antar Desa. Hal ini penting
untuk dibicarakan karena baik UU no. 32/ 2004 maupun PP no. 72/2005 tidak
menyebutkan secara jelas urusan pemerintahan apa saja yang bisa
diselenggarakan melalui kerjasama antar Desa. UU no. 32/ 2004 hanya
menyebutkan basis kerjasama dalah kepentingan Desa masing-masing.
Sedangkan dalam PP no. 72/2005 dikatakan kerjasama dilakukan sesuai dengan
kewenangannya. Dengan demikian, pengaturan mengenai basis kerjasama
masih kabur karena tidak mengatur apa saja urusan pemerintahan yang bisa
dijalankan melalui kerjasama antar Desa.
Kedua, format kerjasama yang diatur dalam Undang-undang maupun PP
masih bersifat horisontal, dalam arti hanya mengatur kerjasama antar Desa.
Bagimana dengan kemungkinan kerjasama antar Desa dengan pemerintah
kabupaten? Desain kearah kerjasama dengan pemerintah kabupaten menjadi
penting untuk diperbincangkan karena dalam UU no. 32/ 2004 juga dikenal
dengan urusan pemerintahan yang bersifat concurrent. Urusan yang bersifat
concurrent artinya urusan pemerintahan yang penanganannya dalam bagian
atau bidang tertentu dapat dilakukan bersama antara pemerintah dengan
pemerintah daerah. Pertanyaannya mengapa urusan concurrent tidak
diberlakukan dalam konteks hubungan Desa dengan kabupaten.
Ketiga, apa yang menjadi prinsip dasar dalam membangun kerjasama
antar Desa? Undang-undang maupun PP seharusnya mengatur prinsip yang bisa
dipakai oleh Desa dalam membangun kerjasama, misalnya: prinsip eksternalitas

75
(bahwa kerjasama seharusnya memperhatikkan dampak/akibat yang
ditimbulkan dalam kerjasama tersebut); prinsip akuntabilitas (dimana kerjasama
itu menjamin berjalankan akuntabilitas); prinsip efisiensi (dimana kerjasama
dilakukan dengan memperhatijkan sumberdaya untuk mendapatkan ketepatan,
kepastian dan kecepatan hasil dan terakhir); prinsip keserasian (kerjasama
diselenggarakan dengan prinsip saling berhubungan dan saling mendukung).
Keempat, menyangkut format kelembagaan kerjasama antar Desa. Pertanyaan
kunci yang muncul adalah apakah format kerjasama antar Desa dilakukan
melalui pembentukkan Badan kerjasama antar Desa. Secara politik pilihan
untuk mengedepankan Badan kerjasama antar Desa hanya memayungi
kepentingan Desa yang bersifat horisontal. Namun, Desain ini tidak memiliki
ruang dan kapasitas politik untuk membangun akses vertikal. Hal ini berbeda
dengan model Asosiasi yang pernah dikenalkan oleh UU no. 22 tahun 1999.
Kelima, besarnya ruang intervensi kabupaten dalam pengaturan tentang
kerjasama antar Desa. Hal ini sangat terkait dengan keharusan setiap kerjasama
dilaporkan pada Bupati/ walikota melalui Camat. Lebih-lebih, pengaturan
lanjutan kerjasama antar Desa atau kerjasama Desa dengan pihak ketiga
dimanatkan oleh UU harus melalui Peraturan Daerah. Dalam realitasnya,
pemberian ruang yang besar bagi kabupaten disatu sisi justru membuat ruang
inisiatif dan kreativitas dari Desa menjadi terbatas.
Keenam, menyangkut model penyelesaian (resolusi) konflik antar Desa.
UU no. 32 Tahun 2004 dan PP no. 72/2005 menempatkan peran Camat dan
Bupati dalam memfasilitasi penyelesaian konflik antar Desa. Pertanyaannya
adalah bagaimana dengan model penyelsaian konflik yang berbasiskan budaya
atau adat yang sudah berkembang antar Desa.
Seiring dengan diberlakukannya UU No. 22 tahun 1999 yang direvisi
dengan UU No. 32 tahun 2004 tentang pemerintahan Daerah, pemerintah
kecamatan mengalami perubahan status, dari “perangkat wilayah’ dalam asas
dekonsentrasi menjadi “perangkat daerah” dalam asas desentralisasi.
Sebagaimana disebutkan dalam pasal 120 UU No. 32 tahun 2004, perangkat
daerah kabupaten/kota terdiri atas sekretariat daerah, sekretariat DPRD, Dinas
daerah, lembaga teknis daerah, kecamatan dan kelurahan. Hal ini ditegaskan
kembali dalam pasal 1 PP no. 72/ 2005 bahwa kecamatan adalah wilayah kerja
camat sebagai perangkat daerah kabupaten dan daerah kota.
Sebagai konsekuensi dari perubahan status tersebut adalah camat bukan
lagi sebagai kepala wilayah. Camat bukan lagi menjadi kepala wilayah yang
memiliki kekuasaan terhadap wilayah administrasi pemerintahan yang
dipimpinnya. Di wilayah kecamatan, camat hanyalah sebagai perangkat daerah
yang memiliki kedudukan yang sama dengan perangkat daerah lainnya yang ada
di kecamatan seperti kepala cabang dinas, kepala UPTD, dan sebagainya.
Dengan demikian, camat tidak dengan serta merta memegang kewenangan
penuh untuk menjalankan urusan-urusan pemerintahan umum yang meliputi
pengawasan, koordinasi serta kewenangan residu lainnya (Wasistiono, 2002:
27).

76
 Status wilayah kecamatan pun berubah dari wilayah administrasi
menjadi wilayah kerja camat sebagai perangkat daerah kabupaten/kota. Kini
wilayah kecamatan hanya menjadi wilayah kerja dari kantor kecamatan yang
merupakan salah satu perangkat daerah unsur lini. Daerah kecamatan bukan
lagi menjadi wilayah kekuasaan camat sebagai kepala atau penguasa wilayah.
Daerah kecamatan hanyalah batas spasial bagi operasionalisasi camat sebagai
perangkat daerah.
Sebagaimana diatur dalam pasal 126 ayat (2) UU No. 32 tahun 2004,
kewenangan yang dimiliki oleh kecamatan merupakan hasil pelimpahan
sebagian wewenang bupati atau walikota untuk menangani sebagian urusan
otonomi daerah. Selain itu, sebagaimana diatur dalam dalam ayat (3),
kecamatan juga bertugas menyelenggarakan tugas umum pemerintahan yang
meliputi:
a) mengkoordinasikan kegiatan pemberdayaan masyarakat;
b) mengkoordinasikan upaya penyelenggaraan ketentraman dan ketertiban
umum;
c) mengkoordinasikan penerapan dan penegakan peraturan perundang-
undangan;
d) mengkoordinasikan pemeliharaan prasarana dan fasilitas pelayanan umum;
e) mengkoordinasikan penyelenggaraan kegiatan pemerintahan di tingkat
kecamatan;
f) membina penyelenggaraan pemerintahan Desa dan/atau kelurahan;
g) melaksanakan pelayanan masyarakat yang menjadi ruang lingkup tugasnya
dan/atau yang belum dapat dilaksanakan pemerintahan Desa atau kelurahan.
Sementara dalam pasal 127 UU No. 32 tahun 2004 disebutkan bahwa
kelurahan dibentuk di wilayah kecamatan dengan Perda berpedoman pada
Peraturan Pemerintah. Disampaikan pula dalam pasal 127 ayat (4) bahwa Lurah
diangkat oleh Bupati/ Walikota atas usul Camat dan dalam ayat (5) ditegaskan
dalam melaksanakan tugasnya, Lurah bertanggungjawab kepada Bupati/
Walikota mellaui Camat. Dalam melaksanakan tugas dan fungsinya, lurah
melakukan koordinasi dengan Camat dan instansi vertikal yang berada di
wilayah kerjanya (pasal 7 PP 73/2005). Dalam pasal 23 disebutkan Pembinaan
teknis dan pengawasan penyelenggaraan pemerintahan kelurahan dan lembaga
kemasyarakatan dilakukan oleh Pemerintah Kabupaten/Kota dan Camat.
Pembinaan teknis dan pengawasan Camat sebagaimana dimaksud dalam Pasal
23 ayat (2) meliputi :
a) memfasilitasi administrasi tata pemerintahan kelurahan;
b) memfasilitasi pengelolaan keuangan kelurahan dan pendayagunaan aset
daerah yang dikelola oleh kelurahan;
c) memfasilitasi penerapan dan penegakan peraturan perundang-undangan;
d) memfasilitasi pelaksanaan tugas lurah dan perangkat kelurahan;
e) memfasilitasi upaya penyelenggaraan ketentraman dan ketertiban umum;
f) memfasilitasi pengembangan lembaga kemasyarakatan;

77
g) memfasilitasi pembangunan partisipatif;
h) memfasilitasi kerjasama kelurahan dengan pihak ketiga; dan
i) memfasilitasi pelaksanaan pemberdayaan masyarakat kelurahan.
Berbeda dengan posisi Camat yang relatif kuat dalam relasi dengan
kelurahan, maka posisi kecamatan dalam kaitannya dengan Desa ditekankan
pada dua: pertama, intermediary agency (kalau tidak mau dikatakan sebagai
“tukang pos”. Hal ini terlihat jelas dalam pasal 15 ayat (3), PP no. 72/2005
disebutkan bahwa laporan penyelenggaraan pemerintahan Desa disampaikan
kepada Bupati/Walikota melalui Camat 1 (satu) kali dalam satu tahun dan
Laporan akhir masa jabatan Kepala Desa disampaikan kepada Bupati/Walikota
melalui Camat dan kepada BPD. Posisi kedua adalah posisi fasilitator. Hal ini
ditegaskan dalam pasal 98 ayat (2) PP no. 72/2005 yang menyebutkan
Pemerintah Kabupaten/Kota dan Camat wajib membina dan mengawasi
penyelenggaraan pemerintahan Desa dan lembaga kemasyarakatan. Pembinaan
dan pengawasan Camat sebagaimana dimaksud dalam Pasal 98, meliputi:
a) memfasilitasi penyusunan peraturan Desa dan peraturan kepala Desa;
b) memfasilitasi administrasi tata pemerintahan Desa;
c) memfasilitasi pengelolaan keuangan Desa dan pendayagunaan aset Desa;
d) memfasilitasi pelaksanaan urusan otonomi daerah Kabupaten/Kota yang
diserahkan kepada Desa;
e) memfasilitasi penerapan dan penegakan peraturan perundang-undangan;
f) memfasilitasi pelaksanaan tugas kepala Desa dan perangkat Desa;
g) memfasilitasi upaya penyelenggaraan ketentraman dan ketertiban umum;
h) memfasilitasi pelaksanaan tugas, fungsi, dan kewajiban lembaga
kemasyarakatan;
i) memfasilitasi penyusunan perencanaan pembangunan partisipatif;
j) memfasilitasi kerjasama antar Desa dan kerjasama Desa dengan pihak ketiga;
k) memfasilitasi pelaksanaan pemberdayaan masyarakat Desa.;
l) memfasilitasi kerjasama antar lembaga kemasyarakatan dan kerjasama
lembaga kemasyarakatan dengan pihak ketiga;
m) memfasilitasi bantuan teknis dan pendampingan kepada lembaga
kemasyarakatan; dan
n) memfasilitasi koordinasi unit kerja pemerintahan dalam pengembangan
lembaga kemasyarakatan.

Mempelajari perkembangan kerangka regulasi nasional tentang

kecamatan dan hubungan kecamatan dengan Desa/ kelurahan, ada beberapa
poin-poin kritis yang perlu didiskusikan lebih lanjut. Pertama, posisi
Kecamatan yang mengambang. Hal ini terlihat dari ketidakjelasan definisi dan
ruang lingkup dari tugas dan kewenangan yang mereka miliki. Misalnya definisi
dan ruang lingkup kewenangan fasilitasi dan koordinasi. Ketidakjelasan ruang
lingkup ini seringkali menempatkan kecamatan pada posisi yang tidak jelas dan
“mengambang”. Disatu sisi, menurut UU 32/2004 dan PP no. 72/2005,

78
kecamatan sepertinya menerima pelimpahan banyak kewenangan namun tidak
cukup menjadi “senjata” yang mumpuni; seperti mmepunyai kewenangan
membina dan mengawasi penyelenggaraan pemerintahan Desa dan lembaga
kemasyarakatan. Namun, dalam UU itu juga disebutkan bahwa Camat hanya
sebagai bagian dari perangkat daerah yang kewenangannya bisa ditafsirkan
terbatas hanya semata-mata menjadi “tukang pos” antara Desa dengan
pemerintah kabupaten. Perdebatan tentang eksistensi kecamatan sampai pada
beberapa pilihan: pilihan ekstrim adalah pembubaran; pilihan beriutnya adalah
dilakukan redefinisi/ reposisi kecamatandan pilihan terakhir kecamatan tetap
dalam posisi saat ini namun dilakukan dengan memperjelas fungsinya.
Kedua, bagaimana menempatkan kecamatan, apakaah kecamatan dilihat
sebagai institusi birokrasi ataukan arena (space)? Kalau dilihat sebagai institusi
maka kecamatan merupakan bagian dari struktur pemerintahan di ranah lokal.
Sedangkan, kecamatan sebagai arena (space) merupakan cara pandang yang
menempatkan kecamatan merupakan ruang bagi Desa untuk memenuhi
kebutuhan bersamanya, baik dalam pelayanan publik maupun pembangunan.
Ketiga, penyeragaman pengaturan tentang kecamatan. Masalah yang
terkait dengan kewenangan kecamatan lainnya adalah adanya kecenderungan
penyeragaman format pengaturan kecamatan. Padahal masing-masing daerah
memiliki karakteristik yang sangat variatif; baik dari sisi luas geografis, relasi
antar Desa dan sebagainya. Bila pengaturan kecamatan cenderung seragam dan
tidak sensitif dengan keragaman konteks daerah maka dapat dipastikan upaya
penanganan masalah-masalah publik dan proses delivery pelayanan publik yang
dilakukan oleh kecamatan tidak akan pernah berjalan secara optimal.
Poin kritis keempat adalah “Mindset” kecamatan sebagai wilayah adminsitratif
yang belum berubah. Ironisnya, dalam kenyataan mindset lama yang
menganggap kecamatan sebagai wilayah administrasi pemerintahan dan camat
sebagai sebagai penguasa wilayah masih mengakar sangat kuat. Baik masyarakat
maupun pemerintah Desa sendiri secara faktual masih melihat camat sebagai
kepala wilayah dengan fungsi-fungsi sosial yang mengikat. Hingga saat ini,
Desa masih menempatkan camat sebagai kepala wilayah yang memiliki peran-
peran sosial seperti mediasi konflik, komunikasi sosial, memimpin acara-acara
sosial, dan sebagainya. Camat masih ditempatkan sebagai salah satu tokoh
masyarakat dan penguasa penting di wilayah kecamatan yang diharapkan
dengan kekuasaan yang dimilikinya akan memainkan peran-peran sosial lebih
jauh.

BAB IV
Ruang Lingkup Pengaturan

Bab ini akan memaparkan lebih lanjut mengenai ruang lingkup

pengaturan dalam RUU tentang Desa. Sebelum masuk pada pembahasan

79
tentang ruang lingkup dan isi pengaturan maka Bab ini akan dimulai dengan
pemahaman atas hakekat Desa serta asas dan perspektif pengaturan Desa .

A. Pemahaman atas Hakekat Desa

Visi reformasi Desa adalah menuju Desa yang mandiri, demokratis dan
sejahtera. Karena berbasis visi itu, maka Desa tidak bisa dipahami hanya sebagai
wilayah administratif atau tempat kediaman penduduk semata, melainkan
sebagai entitas sosial, budaya, ekonomi, politik dan hukum. Paralel dengan visi
tersebut, sebaiknya Desa ditransformasikan menjadi sebuah entitas yang
bertenaga secara sosial, berdaulat secara politik, berdaya secara ekonomi dan
bermartabat secara budaya.
Otonomi Desa mengandung tiga makna: (a) Hak Desa untuk
mempunyai, mengelola atau memperoleh sumberdaya ekonomi-politik; (b)
Kewenangan untuk mengatur atau mengambil keputusan atas pengelolaan
barang-barang publik dan kepentingan masyarakat setempat; dan (c)
Tanggungjawab Desa untuk mengurus kepentingan publik (rakyat) Desa melalui
pelayanan publik.
Dengan demikian Desa mempunyai hak dan kewenangan jika berhadapan
dengan pemerintah, sekaligus mempunyai tanggungjawab jika berhadapan
dengan rakyat. Agar ketiganya berjalan, Desa membutuhkan keleluasaan untuk
mengambil keputusan yang sesuai dengan kewenangan yang dimiliki, serta
kapasitas (kemampuan) untuk menopang tanggungjawab mengurus masyarakat.

B. Azas dan Perspektif Pengaturan Desa

Ketika berbicara tentang otonomi daerah dan Desa, maka kita langsung
melihat desentralisasi sebagai azas utama. Azas untuk menopang otonomi
daerah tentu sudah final, yakni menggunakan azas desentralisasi, dekonsentrasi
dan tugas pembantuan (delegasi). Azas desentralisasi terutama diberikan kepada
kabupaten/kota mengingat daerah ini menjadi titik berat otonomi, sedangkan
azas dekosentrasi terutama diberikan kepada provinsi mengingat gubernur
adalah wakil pemerintah pusat yang berada di daerah. Azas tugas pembantuan
(delegasi) diberikan oleh pemerintah pusat kepada provinsi, kabupaten/kota,
kecamatan dan bahkan kepada Desa. Tetapi perspektif dan azas-azas itu tidak
bisa cukup dan sempurna untuk menempatkan posisi dan peran Desa, karena
Desa mempunyai otonomi asli dengan basis hak-hak bawaan (asal-usul).
Karena itu naskah akademik ini mengusulkan dua azas utama yang
digunakan untuk mendasari otonomi pemerintahan Desa. Pertama, rekognisi
atau pengakuan terhadap hak asal-usul Desa. Pasal 18 UUD 1945, misalnya,
menekankan perspektif rekognisi ini, yakni mengakui keberadaan daerah-
daerah istimewa dan sejumlah 250 kesatuan masyarakat hukum yang memiliki
beragam nama dan susunan aslinya. UU No. 32/2004 juga memberi pengakuan
terhadap kewenangan/hak asal-usul Desa, meski jabarannya tidak terlalu jelas.
UU No. 11/2006 tentang Pemerintahan Aceh juga mengakui dan bahkan
memulihkan posisi mukim yang semula hanya menjadi lembaga adat menjadi

80
unit pemerintahan yang berada di tengah-tengah kecamatan dan Desa
(gampong).
Kedua, azas subsidiaritas, yakni lokalisasi kewenangan di aras Desa dan
pengambilan keputusan secara lokal atas kepentingan masyarakat setempat.
Dengan subsidiaritas urusan-urusan yang berskala lokal diputuskan secara lokal
dengan kewenangan Desa, dan masalah-masalah lokal juga diselesaikan secara
lokal. Subsidiaritas mengandung spirit menghargai, mempercayai dan
menantang Desa untuk bergerak. Tanpa subsidiaritas itu inisiatif lokal Desa
akan sulit tumbuh, dan Desa kian menjadi beban berat bagi pemerintah.
Masyarakat adat di Indonesia sebenarnya mempunyai pengalaman panjang
dalam praktik subsidiaritas itu. Contoh yang utama adalah peradilan adat atau
penyelesaian sengketa lokal di Aceh. Peradilan adat pertama dilakukan di
tingkat gampong dan jika tidak selesai baru dibawa naik ke tingkat mukim.
Mekanisme subsidiaritas ini hampir sama dengan mekanisme peradilan modern
di Indonesia, yakni dimulai dari pengadilan negeri (di level kabupaten/kota),
jika tidak selesai baru dibawa naik ke level pengadilan tinggi (provinsi) dan
terakhir berada di level kasasi Mahkamah Agung.
Berdasarkan pemahaman pada gambaran umum di atas, maka prespektif
pengaturan Desa ke depan paling tidak harus dapat menjawab pertanyaan
mengapa paradigma yang menjadi dasar pengaturan mengenai Desa yaitu
memberikan dasar menuju kemandirian, artinya memberikan landasan yang
kuat menuju terbangunnya suatu komunitas yang mengatur dirinya sendiri
kurang dapat berjalan? Menurut Kuntowijoyo (dalam Suhartono, 2001: 30), ada
tiga paradigma yang berkembang dalam melihat Desa. Pertama, paradigma yang
melihat masalah pada rakyat itu sendiri. Kedua, paradigma yang melihat
kondisi yang menyebabkan tidak adanya kesempatan bagi rakyat. Ketiga,
paradigma yang melihat pada struktur dan sistem yang tidak adil.
Berdasarkan paradigma yang pertama, yaitu melihat permasalahan Desa
berdasarkan pada masalah rakyat itu sendiri, maka dalam Undang-Undang Desa
yang ditekankan adalah bagaimana menjadikan pembangunan perdesaaan itu
dari masyarakat, oleh masyarakat dan untuk masyarakat (DOUM). Masyarakat
Perdesaan adalah pelaku utama pembangunan di Desa, sedangkan Pemerintah
Desa mempunyai tugas utama untuk membimbing, mengarahkan dan
menciptakan suasana yang kondusif. Berdasarkan paradigma di atas, maka
dalam Rencana Undang-Undang tentang Desa, peran masyarakat akan
ditingkatkan dalam:
1) Mekanisme pembentukan, penghapusan dan penggabungan Desa serta
perubahan status Desa menjadi kelurahan;
2) Penyelenggaraan pemerintahan Desa
3) Mengidentifikasi dan melaksanakan kewenangan Desa;
4) Pembuatan Peraturan Desa
5) Perencanaan Pembangunan Desa
6) Kepengurusan Badan Usaha Milik Desa
7) Kerjasama Desa

81
8) Meningkatkan peran Lembaga Kemasyarakatan
9) Melestarikan Lembaga Adat

Berdasarkan ketentuan di atas, maka sebenarnya peran masyarakat akan

ditingkatkan dalam segenap aspek yang berkembang di Desa, seperti
penyelenggaraan pemerintahan Desa, demokrasi Desa, ekonomi dan
pembangunan Desa, kerjasama antar Desa dan hubungan Desa dengan supra
Desa.
Dari paradigma kedua, yang melihat kondisi yang menyebabkan tidak
adanya kesempatan bagi rakyat, maka Rencana Undang-Undang tentang Desa
ini akan membuka kesempatan bagi masyarakat untuk terlibat aktif dalam:
a. penyelenggaraan pemerintahan Desa
b. pengembangan ekonomi pedesaan
c. pengembangan demokrasi lokal
d. pengembangan kerjasama Desa
Selanjutnya dari paradigma ketiga, yang melihat pada struktur dan sistem
yang tidak adil, maka Rencana Undang-Undang Desa ini:
a. memungkinkan Desa menerima atau menolak penyerahan urusan
pemerintahan di atasnya
b. menegaskan akan arti pentingnya hak asal-usul, adat istiadat Desa dan sosial
budaya masyarakat Desa
c. menegaskan akan arti pentingnya Kepala Desa dalam meningkatkan
kesejahteraan masyarakat, mengembangkan ekonomi Desa, mengembangkan
pendapatan masyarakat dan Desa dan sebagainya.

C. Ketentuan Umum
1. Pemerintah Pusat, selanjutnya disebut Pemerintah adalah Presiden
Republik Indonesia yang memegang kekuasaan pemerintahan negara
Republik Indonesia sebagaimana dimaksud dalam Undang-Undang Dasar
Negara Republik Indonesia Tahun 1945;
2. Pemerintah daerah adalah Gubernur, Bupati, atau Walikota dan perangkat
daerah sebagai unsur penyelenggara pemerintahan daerah;
3. Pemerintahan daerah adalah penyelenggaraan urusan pemerintahan oleh
pemerintah daerah dan DPRD menurut asas otonomi dan tugas
pembantuan dengan prinsip otonomi seluas-luasnya dalam sistem dan
prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia sebagaimana dimaksud dalam
Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945;
4. Kecamatan adalah wilayah pembangunan dan pelayanan publik yang
dipimpin camat sebagai perangkat daerah kabupaten dan daerah kota.
5. Desa atau yang disebut dengan nama lain, selanjutnya disebut Desa, adalah
kesatuan masyarakat hukum yang memiliki batas-batas wilayah yang
berwenang untuk mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri
beserta kepentingan masyarakat setempat, berdasarkan asal-usul dan adat

82
 istiadat setempat yang diakui dan dihormati dalam sistem Pemerintahan
Negara Kesatuan Republik Indonesia.
6. Otonomi asli adalah hak dan wewenang Desa mengatur dan mengurus
kepentingan masyarakat setempat berdasarkan asal usul yang diakui dan
dihormati oleh negara.
7. Rekognisi adalah pengakuan negara terhadap hak asal-usul Desa.
8. Desentralisasi adalah penyerahan wewenang pemerintahan oleh
Pemerintah kepada daerah otonom untuk mengatur dan mengurus rumah
tangganya sendiri serta urusan pemerintahan dalam sistem Negara
Kesatuan Republik Indonesia.
9. Subsidiaritas adalah penggunaan kewenangan dan pengambilan keputusan
secara lokal di tingkat Desa berkenaan dengan kepentingan masyarakat
setempat.
10. Pemerintahan Desa adalah penyelenggaraan urusan pemerintahan oleh
Pemerintah Desa dan Badan Permusyawaratan Desa dalam mengatur dan
mengurus rumah tangganya sendiri dan kepentingan masyarakat setempat
11. Pemerintah Desa atau yang disebut dengan nama lain adalah Kepala Desa
dan Perangkat Desa sebagai unsur penyelenggara pemerintahan Desa.
12. Badan Permusyaratan Desa atau yang disebut dengan nama lain,
selanjutnya disingkat BPD, adalah lembaga yang merupakan perwujudan
demokrasi dalam penyelenggaraan pemerintahan Desa sebagai unsur
penyelenggara pemerintahan Desa.
13. Lembaga Kemasyarakatan atau yang disebut dengan nama lain adalah
lembaga yang dibentuk oleh masyarakat sesuai dengan kebutuhan dan
merupakan mitra pemerintah Desa dalam memberdayakan masyarakat.
14. Alokasi Dana Desa adalah dana yang dialokasikan oleh Pemerintah untuk
Desa sebagai salah satu komponen dana perimbangan yang diterimakan
oleh pemerintah daerah, yang bersumber dari Anggaran Pendapatan dan
Belanja Negara.
15. Perencanaan Desa adalah perencanaan jangka panjang, jangka menengah
dan jangka tahunan yang disusun sendiri oleh Desa (self planning) secara
partisipatif dan ditetapkan bersama oleh Kepala Desa dan BPD dengan
Peraturan Desa.
16. Keuangan Desa adalah semua hak dan kewajiban Desa yang dapat dinilai
dengan uang, serta segala sesuatu baik berupa uang maupun berupa barang
yang dapat dijadikan milik Desa berhubung dengan pelaksanaan hak dan
kewajiban.
17. Anggaran Pendapatan dan Belanja Desa selanjutnya disingkat APBDes
adalah rencana keuangan tahunan pemerintahan Desa yang direncanakan
secara partisipatif, dibahas dan disetujui bersama oleh Pemerintah Desa
dan BPD, yang ditetapkan dengan Peraturan Desa.
18. Peraturan Desa adalah peraturan perundang-undangan yang dibuat oleh
BPD bersama Kepala Desa.

83
 19. Pembinaan adalah pemberian pedoman, standar pelaksanaan,
perencanaan, penelitian, pengembangan, bimbingan, pendidikan dan
pelatihan, konsultasi, supervisi, monitoring, pengawasan umum dan
evaluasi pelaksanaan penyelenggaraan pemerintahan Desa.

D. Ruang Lingkup dan Isi Pengaturan

1. Pembentukan, Penghapusan dan Penggabungan Desa serta perubahan status

Desa menjadi Kelurahan

a. Pertama, dalam rangka penataan Desa perlu juga diatur persyaratan-

persyaratan dalam rangka pembentukan Desa baru ahsil pemekaran seperti:
1) usia penyelenggaraan pemerintahan Desa paling sedikit 5 (lima)
tahun,
2) kondisi demografis dan geografis Desa,
3) kesiapan dan kapasitas pemerintahan Desa
4) jaringan perhubungan,
5) kondisi sosial budaya yang menjamin kerukunan warga, potensi Desa
yang memungkinkan Desa untuk berkembang,
6) batas Desa yang sudah diwujudkan dalam bentuk Peta Desa
7) sarana dan prasarana pelayanan publik
8) infrastruktur pemerintahan Desa.

Kedua, syarat ini memiliki tujuan agar untuk menata tingkat

perkembangan Desa dan Desa pemekaran, benar-benar mampu mengatur dan
mengurus dirinya sendiri. Ketiga, Dalam pembentukan, pengahapusan dan
penggabungan serta perubahan status Desa menjadi kelurahan di masa
mendatang harus memperhatikan prinsip-prinsip dasar pengaturan mengenai
Desa yaitu keanekaragaman, partisipasi, otonomi asli, demokratisasi dan
pemberdayaan masyarakat. Artinya dalam pembentukan, penghapusan dan
penggabungan serta perubahan status Desa menjadi Kelurahan harus
memperhatikan inisiatif/prakarsa mayoritas masyarakat dengan memperhatikan
kondisi sosial budaya setempat.
Keempat, mekanisme pembentukan, penghapusan dan penggabungan
Desa serta perubahan status Desa menjadi kelurahan di dasarkan atas prakarsa
masyarakat, pertimbangan Pemerintahan Desa dan supra Desa, hingga sampai
pada ditetapkannya Peraturan Daerah. Mekanisme ini sangat penting agar
proses pembentukan, penghapusan dan penggabungan Desa atau perubahan
status Desa menjadi kelurahan benar-benar sesuai dengan tujuan yang
diharapkan. Kelima, mekanisme, tata cara, pengalihan aset dan status perangkat
Desa dalam Pembentukan, penghapusan dan penggabungan serta perubahan
status Desa menjadi kelurahan diatur lebih lanjut dalam Peraturan Pemerintah.

84
2. Kedudukan dan Bentuk Desa
Daerah-daerah di Indonesia memang mempunyai keragaman yang luar
biasa baik dilihat dari sisi kultur maupun kondisi geografis dan basis
ekonominya. Akan tetapi keragaman itu tidak terlalu mempersulit penentuan
posisi dan bentuk daerah, sebab daerah secara keseluruhan sudah ditetapkan
sebagai daerah otonom (local self government) secara baku. Perbedaan
antardaerah cukup dijawab dengan teori desentralisasi. Jika di masa Orde Baru
pemerintah hanya mengenal desentralisasi yang simetris (seragam), maka di
masa reformasi pemerintah menerapkan kebijakan desentralisasi asimetris
untuk menjawab keragaman.
Sementara Desa-desa di Indonesia sangat beragam antara lain karena
pengaruh sejarah pemerintahan adat dan pengaruh modernisasi birokrasi.
Namun teori desentralisasi tidak mencukupi untuk menjawab bentuk-bentuk
Desa dalam konteks Indonesia. Sesuai dengan pemikiran dan konteks empirik
yang berkembang di Indonesia, setidaknya ada tiga tipe bentuk Desa:
a) Tipe ”Desa adat” atau sebagai self governing community sebagai bentuk Desa
asli dan tertua di Indonesia. Konsep ”otonomi asli” sebenarnya diilhami dari
pengertian Desa adat ini. Desa adat mengatur dan mengelola dirinya sendiri
dengan kekayaan yang dimiliki tanpa campur tangan negara. Desa adat tidak
menjalankan tugas-tugas administratif yang diberikan oleh negara. Saat ini
Desa pakraman di Bali yang masih tersisa sebagai bentuk Desa adat yang
jelas.
b) Tipe ”Desa administratif” (local state government) adalah Desa sebagai satuan
wilayah administratif yang berposisi sebagai kepanjangan negara dan hanya
menjalankan tugas-tugas administratif yang diberikan negara. Desa
administratif secara substansial tidak mempunyai otonomi dan demokrasi.
Kelurahan yang berada di perkotaan merupakan contoh yang paling jelas
dari tipe Desa administratif.
c) Tipe ”Desa otonom” atau dulu disebut sebagai Desapraja atau dapat juga
disebut sebagai local self government, seperti halnya posisi dan bentuk
daerah otonom di Indonesia. Secara konseptual, Desa otonom adalah Desa
yang dibentuk berdasarkan asas desentralisasi sehingga mempunyai
kewenangan penuh untuk mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri.
Desa otonom berhak membentuk pemerintahan sendiri, mempunyai badan
legislatif, berwenang membuat peraturan Desa dan juga memperoleh
desentralisasi keuangan dari negara.

Dalam konteks perjalanan Indonesia mencari posisi dan bentuk Desa, ketiga
tipe Desa yang telah diraikan dalam Bab 3, dijadikan rujukan. Pertama,
pemikiran para founding fathers yang termuat dalam konstitusi secara jelas
mengikuti model Desa adat, yakni mengakui (rekognisi) keberadaan kesatuan
masyarakat hukum adat yang jumlahnya sangat banyak dan beragam di
Indonesia. Kedua, pemikiran tentang Desa otonom atau Desapraja atau daerah
otonom tingkat III, yang sering dikemukakan oleh mendiang Prof. Selo

85
Soemardjan, Ibnu Tricahyo (UNBRAW) maupun Khasan Effendy (IPDN). Ibnu
Tricahyo, seorang pakar hukum tatanegara dari PP Otoda Universitas Brawijaya
Malang. Mereka selalu menyoroti kekeliruan besar UU No. 22/1999 dan UU No.
32/2004 yang menempatkan posisi Desa sebagai subsistem pemerintahan
kabupaten, sekaligus menerima limpahan kewenangan dan alokasi dana dari
kabupaten. Menurut dia, yang melakukan desentralisasi kepada Desa bukanlah
pemerintah kabupaten melainkan negara melalui pemerintah pusat. Karena itu,
dia selalu menegaskan bahwa kedudukan Desa harus dipertegas lebih dulu
dalam struktur ketatanegaraan melalui konstitusi, kemudian diikuti dengan
penyerahan kewenangan kepada Desa beserta alokasi dana secara langsung dari
APBN.
Ketiga, ide dan pengaturan Desa administratif (kelurahan) yang
diterapkan pada masa Orde Baru. Di masa rezim ini, bentuk Desa adat
dihilangkan dan ide Desa sebagai daerah otonom tingkat III (Desapraja) juga
dihilangkan, meski UU No. 5/1974 mengenal provinsi daerah tingkat I dan
kabupaten/kotamadya daerah tingkat II. UU No. 5/1979 memberi kesempatan
perubahan status dari Desa-desa yang sudah urbanized di perkotaan menjadi
kelurahan, yang membuat roh otonomi dan demokrasi menjadi hilang.
Perubahan menjadi kelurahan memang memungkinkan perbaikan pelayanan
administratif, tetapi di balik itu sangat memudahkan proses kapitalisasi, sebab
status tanah kelurahan tidak lagi menjadi milik rakyat melainkan menjadi milik
negara. Ketika investasi akan masuk ke ranah kelurahan, maka negara dan
investor tidak lagi bernegosiasi dengan Desa dan rakyat Desa.
Dari tiga tipe Desa yang sudah dibahas pada Bab sebelumnya, sebenarnya
berkembang menjadi lima tipe seperti tergambar dalam tabel 4.1. Tabel itu
sebenarnya hendak mengatakan bahwa sebaiknya pengaturan Desa
mengakomodasi gagasan optional village dalam bentuk lima tipe tersebut.

Tabel 4.1
Tipologi bentuk keragaman Desa di Indonesia

Tipe Desa Deskripsi Daerah

Ada adat, tetapi tidak Adat sangat dominan. Desa
ada Desa. tidak punya pengaruh.
Tidak ada adat, tetapi Pengaruh adat sangat kecil.
ada Desa Desa modern sudah tumbuh
kuat.
Integrasi antara Desa Adat dan Desa sama-sama
dan adat. kuat. Terjadi kompromi
keduanya.
Dualisme/Konflik Pengaruh adat jauh lebih kuat Bali, Kalimantan
antara adat dengan ketimbang Desa. Terjadi
Desa dualisme kepemimpinan
Papua
Jawa, sebagian besar
Sulawesi,
Kalimantan Timur,
sebagian Sumatera
Sumatera Barat
Barat, Aceh, NTT,
Maluku.

86
 lokal. Pemerintahan Desa
tidak efektif.
Tidak ada Desa tidak Kelurahan sebagai unit Wilayah perkotaan.
ada adat administratif (local state
government). Tidak ada
demokrasi lokal.

Namun di antara opsi yang beragam itu tampaknya ada beberapa pilihan
yang bersifat optional village. Dalam optional village, karakteristik Desa
meliputi:
Pertama, adalah integrasi fungsi pemerintahan Desa ke dalam
pemerintahan adat sebagaimana terjadi di Sumatera Barat. Forum diskusi
bersama Dewan Perwakilan Daerah (DPD) di Sulawesi Utara, Sulawesi Selatan
dan Nusa Tenggara Timur tampaknya juga mengarah pada bentuk Desa yang
terintegrasi itu. Adapun disain kelembagaannya adalah sebagai berikut:
• Secara prinsipil integrasi Desa dan adat (integrated village) adalah bentuk
Desa otonom (local self government), dengan tetap mengakomodasi spirit dan
pola self governing community.
• Dalam integrated village, terjadi peleburan antara Desa adat dan Desa dinas
menjadi sebuah institusi yang batas-batas wilayah yang jelas.
• Nomenklatur Desa disesuaikan dengan nomenklatur lokal, seperti nagari,
pakraman, lembang, negeri dan lain-lain.
• Struktur pemerintahan integrated village mengakomodasi struktur adat yang
ada . Struktur ini bukan dalam posisi dan pengertian sebagai lembaga
kemasyarakatan, tetapi sebagai struktur resmi pemerintahan Desa. Sebagai
contoh di nagari Sumatera Barat terdapat wali nagari sebagai kepala
eksekutif, Badan Perwakilan Nagari sebagai lembaga legislatif seperti Badan
Perwakilan Desa, Kerapatan Adat Nagari (KAN) sebagai institusi asli yang
menjalankan fungsi peradilan adat dan wadah permusyawaratan besar para
penghulu adat, serta Majelis Adat, Syarak dan Ulama sebagai lembaga
pertimbangan bagi lembaga lain yang terkait dengan adat dan agama.
• Integrated village tidak mengenal dualisme kepemimpinan, melainkan
dipimpin oleh seorang pimpinan eksekutif seperti kepala Desa.
Pilihan yang kedua adalah integrasi masyarakat adat dalam Desa. Dalam
model ini, nilai, istitusi, dan mekanisme yang dikenal dalam masyarakat
adat diakomodasi dalam pemerintahan Desa.
Pilihan yang ketiga adalah koeksitensi antara masyarakat adat dengan
Desa, dimana masing-masing saling behubungan dan saling memperkuat. Dalam
model ini, Desa administratif menjalankan kewenangannya tanpa harus
menidakan masyarakat adat.
Keragaman Desa juga dipengaruhi oleh konteks geografis dan sosiologis.
Ada Desa pedalaman, Desa agraris, Desa pegunungan, Desa pantai dan Desa
pedalaman, yang masing-masing Desa itu mempunyai karakter sosiologis yang

87
berbeda-beda. Keragaman Desa secara geografis juga berpengaruh terhadap
beragamnya basis penghidupan, kapasitas lokal dan kemajuan dalam mengelola
pemerintahan dan pembangunan Desa. Tipologi yang beragam ini sebenarnya
tidak berpengaruh secara signifikan terhadap model stuktur pemerintahan Desa
sebagaimana pengaruh yang kuat dari keragaman adat. Pengaruhnya akan
terletak pada efektivitas implementasi peraturan. Desa-Desa perkotaan yang
terbuka akan lebih cepat tersosialisasi dan lebih efektif dalam menerapkan
peraturan, sementara Desa-Desa pedalaman yang terpencil akan mengalmi
kesulitan untuk menjalankan peraturan, bahkan hampir tidak tersentuh negara.
Untuk menjawab tipologi geografis yang beragam itu dibutuhkan beberapa
skema:
a) Sebaiknya peraturan memuat positive list kewenangan Desa yang bersifat
optional. Tidak semua daftar kewenangan diterapkan di seluruh Desa,
melainkan Desa mempunyai kesempatan untuk memilih kewenangan yang
sesuai dengan konteks dan kapasitas lokal.
b) Berbagai ketentuan dan persyaratan (mulai dari pembentukan Desa,
pemilihan kepala Desa, sampai dengan keanggotaan BPD) dibuat secara
longgar atau fleksibel sehingga bisa dilaksanakan di Desa-Desa yang under
capacity.
c) Struktur keperangkatan Desa juga dibuat secara fleksibel, sebagaimana
selama ini mengenal pola minimal dan maksimal, sehingga Desa akan
menyusun struktur perangkat disesuaikan dengan kondisi setempat.
d) Variabel geogragis dan demografis yang sangat beragam sebaiknya digunakan
sebagai variabel penentu alokasi dana Desa. Spiritnya adalah kebijakan
afirmatif untuk memberikan alokasi lebih besar pada Desa-Desa yang secara
geografis mengalami kesulitan dan terbelakang.

Meskipun ada keragaman, tetapi yang paling dasar dan universal bagi
seluruh Desa adalah pengakuan dan pelembagaan hak-hak Desa yang dulu
mereka miliki. Yang paling dasar adalah hak Desa untuk memiliki dan
mengontrol sumberdaya alam. Desa berwenang melakukan kontrol atas
pengembangan kawasan yang dilakukan oleh pemerintah maupun swasta.
Undang-undang sebaiknya juga memberikan standar universal yang harus ada
dalam setiap opsi, yakni memasukkan nilai-nilai demokrasi, pluralisme,
transparansi, akuntabilitas dan partisipasi. Nilai-nilai universal ini
dimaksudkan untuk mencegah terjadinya feodalisme dalam tata pemerintahan
Desa.

3. Kewenangan Desa
Kewenangan (authority) adalah suatu kekuasaan yang sah atau “the power
or right delegated or given; the power to judge, act or command” (Ndraha, 2003:
85). Namun dalam perkembangannya, Chester I. Barnard menyarankan bahwa
dalam membahas kewenangan harus memperhatikan apakah kewenangan itu
diterima oleh yang menjalankan (“whether orders are accepted by those who

88
receive them”). Dari pemahaman ini jelas bahwa dalam membahas kewenangan
tidak hanya semata-mata memperhatikan kekuasaan yang dimiliki oleh
penguasa namun harus juga memperhatikan yang menjalankan dan atau
menerima kekuasaan itu. Di dalam kewenangan tentu mengandung keputusan
politik (alokasi) dan keputusan administratif (pelaksanaan) yang mencakup
mengatur, mengurus dan tanggungjawab.
Meski Desa tetap menjadi bagian dari subsistem pemerintahan
kabupaten/kota, tetapi tidak ada teori dan azas yang membenarkan penyerahan
kewenangan/urusan dari pemerintah kabupaten/kota kepada Desa. Di sisi lain,
konstitusi juga tidak menetapkan desentralisasi kewenangan Desa. Karena itu,
kewenangan Desa didasarkan pada azas rekognisi dan subsidiaritas, bukan pada
azas desentralisasi. Kewenangan Desa tidak lagi mengikuti skema penyerahan
atau pelimpahan sebagian kewenangan dari kabupaten/kota, melainkan dengan
skema pengakuan (rekognisi) dan subsidiaritas atas kepentingan masyarakat
setempat, secara langsung dari Undang-undang Desa. Berdasarkan skema ini
ada dua jenis kewenangan Desa yang utama:
(a) Kewenangan asal-usul yang diakui oleh negara: mengelola aset (sumberdaya
alam, tanah ulayat, tanah kas Desa) dalam wilayah yurisdiksi Desa,
membentuk struktur pemerintahan Desa dengan mengakomodasi susunan
asli, menyelesaikan sengketa secara adat dan melestarikan adat dan budaya
setempat.
(b) Kewenangan melekat (atributif) mengatur dan mengurus kepentingan
masyarakat setempat yang berskala lokal (Desa): perencanaan pembangunan
dan tata ruang Desa, membentuk struktur dan organisasi pemerintahan Desa,
menyelenggarakan pemilihan kepala Desa, membentuk Badan Perwakilan
Desa, mengelola APBDes, membentuk lembaga kemasyarakatan,
mengembangkan BUMDes, dan lain-lain.

Selain itu, ada satu jenis kewenangan (urusan) yang bersifat tambahan,
yakni kewenangan dalam bidang tugas pembantuan (delegasi) yang diberikan
oleh pemerintah. Prinsip dasarnya, dalam tugas pembantuan ini Desa hanya
menjalankan tugas-tugas administratif (mengurus) di bidang pemerintahan dan
pembangunan yang diberikan pemerintah. Tugas pembantuan disertai dengan
dana, personil dan fasilitas. Desa berhak menolak tugas pembantuan jika tidak
disertai dengan dana, personil dan fasilitas.
Sebagai kosekusensi dari keragaman Desa berdasarkan optional village
maka kewenangan Desapun disesuaikan dengan Desa yang dipilih:

Pilihan Model Kewenangan

Desa Integrated Kewenangan asal-usul
Kewenangan atributif
Tugas Pembantuan
Desa Koeksistensi Kewenangan atributif
Tugas pembantuan

89
 Desa integrated memiliki tiga kewenangan, sedangkan Desa yang
koeksistensi dengan masyarakat adat, kewenangan asal usul menjadi
kewenangan masyarakat adat.

4. Penyelenggara Pemerintahan Desa

Sebagai kosekuensi pilihan Desa yang beragam maka pengaturan tentang
kelembagaan dan penyelenggaraan pemerintahan Desa dibuat beragam juga
pilihannya. Namun demikian UU ini perlu merumuskan standar- norma yang
bisa dipakai sebagai acuan dlalam penyelenggaraan pemerintahan Desa.
Standar dan norma yang harus diikuti adalah sebagai berikut:
Pertama, Agar penyelenggaraan pemerintahan Desa dapat lebih peka dalam
memahami aspirasi dan permasalahan yang dihadapi masyarakat. Sehubungan
dengan hal ini ada 7 asas penyelenggaraan Pemerintahan Desa yang ditekankan,
yaitu:
a) Asas Kepastian Hukum
b) Asas Tertib Kepentingan Umum
c) Asas Keterbukaan
d) Asas Profesionalitas
e) Asas Akuntabilitas
f) Asas Efisiensi
g) Asas Efektivitas

Kedua, Penyelenggaraan pemerintahan Desa dilakukan oleh Badan perwakilan/

permusyawaratan Desa, pemerintah Desa dan musyawarah Desa.
Ketiga, Badan perwakilan Desa atau disebut dengan nama lain adalah
lembaga perwakilan rakyat Desa yang menjalankan fungsi artikulasi & agregasi
kepentingan warga Desa; fungsi legislasi (pengaturan); fungsi budgeting dan
fungsi pengawasan. Keanggaotaan Badan Perwakilan Desa dapat dipilih atau
berdasarkan musyawarah secara berjenjangecara berjenjang sesuai dengan adat
istiadat dan tradisi setempat. BPD mencerminkan perwakilan unsur-unsur atau
kelompok-kelompok dalam masyarakat Desa, termasuk kuota 30% untuk kaum
perempuan. Kedudukan, mekanisme pemilihan, persyaratan, jumlah, fungsi
kontrol wewenang, kewajiban, hak, larangan, mekanisme rapat, penghasilan
tetap dan atau tunjangan dari BPD selanjutnya diatur dalam Peraturan Daerah.
Agar BPD representatif dan bekerja secara efektif, maka ia diDesain sebagai
“pekerjaan” yang full time (bukan sambilan). Jika BPD hanya sebagai
“pekerjaan” sambilan, maka ia hanya didominasi oleh kelompok tokoh
masyarakat dan PNS, yang berarti tidak mencerminkan keterwakilan banyak
kelompok dalam Desa. Disain yang full time itu juga sebagai respons dan
persiapan untuk menghadapi banyaknya kewenangan dan perencanaan yang
didesentralisasikan ke Desa. Konsekuensinya, BPD juga memperoleh gaji seperti
halnya perangkat Desa.

90
 BPD menjalankan fungsi legislatif (penyusunan peraturan Desa),
konsultatif (perencanaan pembangunan Desa), menyerap aspirasi masyarakat,
dan kontrol terhadap pemerintah Desa. BPD menjadi institusi untuk menjaga
akuntabilitas horizontal. Dalam konteks akuntabilitas horizontal itu, pemerintah
Desa atau kepala Desa, bertanggungjawab kepada rakyat melalui BPD, dan
menyampaikan keterangan pertanggungjawaban kepada Bupati sebagai bahan
untuk evaluasi, supervisi dan pembinaan. Di samping itu, penting juga diatur
apakah anggota parlemen Desa ini bersifat sukarela (volunteer) atau digaji
dengan imbalan layaknya perangkat Desa.
Keempat, Pemerintah Desa dipimpin oleh Kepala Desa atau disebut
dengan nama lain. Proses pengisian kepala Desa dapat dilakukan secara
pemilihan langsung atau musyawarah warga secara berjenjang sesuai dengan
adat istiadat dan tradisi setempat. Kepala Desa yang dipilih secara langsung
memiliki masa jabatan selama 6 tahun dan dapat dipilih kembali. Kepala Desa
hanya bisa menjabat 2 kali masa jabatan. UU ini mengatur secara jelas hak dan
kewajiban kepala Desa; Adanya kejelasan pengaturan mengenai mekanisme
Pemilihan kepala Desa; tugas, wewenang, dan kewajiban Kepala Desa;
persyaratan menjadi Kepala Desa; larangan bagi Kepala Desa; pemberhentian
Kepala Desa; masa jabatan Kepala Desa 6 tahun
Kelima, Hubungan kepala Desa dengan BPD didasarkan prinsip check
balances. Kepala Desa atau disebut dengan nama lain menyampaikan
akuntabilitasnya dalam bentuk laporan penyelenggaraan pemerintahan pada
Bupati; laporan keterangan penyelenggaraan pemerintahan pada BPD dan
warga dalam forum musyawarah Desa, serta menginformasikan secara terbuka
pada masyarakat.
Keenam Musyawarah Desa merupakan perwujudan demokrasi
permusyawaratan (deliberative democracy), yakni model pengambilan
keputusan dengan menggunakan musyawarah untuk mencapai mufakat secara
kolektif, seperti halnya bentuk rembug Desa atau musyawarah adat;Musyawarah
Desa merupakan forum tertinggi dalam mengambil keputusan atas masalah-
masalah strategis di Desa. Masalah-masalah strategis antara lain: Penetapan
rencana strategis Desa, Musyawarah perencanaan pembangunan dan masalah
yang berkaitan dengan kerjasama dengan pihak ketiga. Musyawarah Desa
diadakan sekurang-kurangnya sekali dalam setahun. Keputusan Musyawarah
Desa bersifat mengikat untuk dilaksanakan oleh Pemerintah Desa dan Badan
perwakilan Desa. Musyawarah Desa dapat diikuti secara langsung oleh seluruh
warga atau dilakukan dengan model delegasi yang dipilih secara berjenjang.
Ketujuh, Kepala Desa dibantu oleh unsur pemerintah Desa yang meliputi
sekretaris Desa dan perangkat Desa. Struktur organisasi pemerintah Desa
ditetapkan melalui Peraturan Desa dengan memperhatikan model dan
kewenangan Desa. UU ini mengatur mengenai perangkat Desa (Sekretaris Desa
dan Perangkat Desa lainnya), baik dalam sistem rekrutmen, pemberian
tunjangan, penghargaan. Rekruitmen Sekretaris Desa dan perangkat Desa
didasarkan prinsip-prinsip profesionalitas, transparan dan akuntabel. ika

91
 demokrasi dibutuhkan sebagai kerangka politik penyelenggaraan pemerintahan
Desa, teknokrasi dibutuhkan sebagai kerangka administratif bagi Desa, terutama
berkaitan dengan keperangkatan Desa. Namun kerangka teknokrasi itu juga
memperhatikan konteks lokal seperti susunan asli. Ada beberapa pokok pikiran
penting dalam konteks ini.
i. Organisasi dan struktur keperangkatan Desa didasarkan pada tiga fungsi
utama Desa: fungsi-fungsi Desa semestinya dijabarkan ke dalam: (a) Fungsi
pemerintahan Desa yang mencakup menjalankan kebijakan publik;
menyelenggarakan pelayanan publik; mengelola sumberdaya alam; dan
mengelola keuangan Desa; (b) Fungsi pembangunan adalah fungsi mobilisasi
dan distribusi sumberdaya lokal guna mencapai kesejahteraan rakyat:
menyiapkan dan menjalankan perencanaan berbagai sektor;
mengembangkan ekonomi lokal; pembangunan yang berfokus pada
perbaikan pelayanan dasar; mengelola tata ruang dan kawasan; serta (c)
Fungsi kemasyarakatan adalah kegiatan sosial yang berbasis pada modal
sosial untuk memperkuat ketahanan sosial.
ii. Lebih spesifik lagi, fungsi pemerintahan Desa tersebut mencakup:
regulasi/kebijakan, pelayanan dan pemberdayaan. Fungsi regulasi/kebijakan
dijalankan oleh institusi kepala Desa, BPD dan musyawarah Desa dengan
pendekatan teknokratis. Fungsi pelayanan dijalankan oleh institusi
perangkat Desa dengan pendekatan teknokratis. Fungsi pemberdayaan
dijalankan oleh lembaga-lembaga atau organisasi masyarakat Desa dengan
pendekatan partisipatif dan keswadayaan.
iii. Struktur organisasi pemerintahan Desa mengutamakan efisiensi dan
efektivitas tanpa menghilangkan keragaman kondisi sosial budaya setempat.
iv. Adanya kejelasan pengaturan mengenai kedudukan keuangan Kepala Desa
dan Perangkat Desa

Kedelapan, proses penyelenggaraan pemerintahan Desa harus membuka

ruang bagi demokrasi substantif. Sedangkan dimensi substantif demokrasi
bekerja pada ranah sosial-budaya maupun ranah politik dan kelembagaan. Di
ranah sosial-budaya, demokrasi menganjurkan kebersamaan, toleransi,
antikekerasan, pluralisme, inklusivisme, keseteraan gender, dan lain-lain.
Dalam ranah politik dan kelembagaan, demokrasi substantif yang harus diatur
secara eksplisit dalam peraturan adalah akuntabilitas, transparansi,
responsivitas dan partisipasi masyarakat.
a) Akuntabilitas menunjuk pada institusi dan proses checks and balances
dalam penyelenggaraan pemerintahan. Akuntabilitas juga berarti
menyelenggarakan penghitungan (account) terhadap sumber daya atau
kewenangan yang digunakan. Pemerintah Desa disebut akuntabel bila
mengemban amanat, mandat dan kepercayaan yang diberikan oleh warga.
Secara gampang, pemerintah Desa disebut akuntabel bila menjalankan tugas-
tugasnya dengan baik, tidak melakukan penyimpangan, tidak berbuat

92
 korupsi, tidak menjual tanah kas Desa untuk kepentingan pribadi, dan
seterusnya.
b) Transparansi (keterbukaan) dalam pengelolaan kebijakan, keuangan dan
pelayanan publik. Transparansi berarti terbukanya akses bagi semua pihak
yang berkepentingan terhadap setiap informasi mengenai kebijakan,
keuangan dan pelayanan. Artinya, transparansi dibangun atas pijakan
kebebasan arus informasi yang memadai disediakan untuk dipahami dan
(untuk kemudian) dapat dipantau atau menerima umpan balik dari
masyarakat. Transparansi tentu mengurangi tingkat ketidakpastian dalam
proses pengambilan keputusan dan implementasi kebijakan Desa, termasuk
alokasi anggaran Desa. Sebagai sebuah media akuntabilitas, transparansi
dapat membantu mempersempit peluang korupsi di kalangan pamong Desa
karena terbukanya segala proses pengambilan keputusan oleh masyarakat
luas.
c) Responsivitas atau daya tanggap pemerintah Desa. Pemerintah Desa harus
mampu dan tanggap terhadap aspirasi maupun kebutuhan masyarakat, yang
kemudian dijadikan sebagai preferensi utama pengambilan keputusan di
Desa. Responsif bukan hanya berarti pamong Desa selalu siap-sedia
memberikan uluran tangan ketika warga masyarakat membutuhkan bantuan
dan pelayanan. Responsif berarti melakukan artikulasi terhadap aspirasi dan
kebutuhan masyarakat, yang kemudian mengolahnya menjadi prioritas
kebutuhan dan memformulasikannya menjadi kebijakan Desa. Pemerintah
Desa yang mengambil kebijakan berdasarkan preferensi segelintir elite atau
hanya bersandar pada keinginan kepala Desa sendiri, berarti pemerintah
Desa itu tidak responsif. Apakah betul pembangunan prasarana fisik Desa
merupakan kebutuhan menDesak (prioritas) seluruh warga masyarakat?
Apakah rumah tangga miskin membutuhkan jalan-jalan yang baik dan rela
membayar pungutan untuk proyek pembangunan jalan? Karena itu,
pemerintah Desa bisa disebut responsif jika membuat kebijakan dan
mengalokasikan anggaran Desa secara memadai untuk mengangkat hidup
rumah tangga miskin ataupun mendukung peningkatan ekonomi produktif
rumah tangga.

Uraian di atas dapat disederhanakan dengan tabel 4.2, yang

menggambarkan skema ”pemerintahan rakyat” di level Desa. Filosofi ”dari”
identik dengan input yang berasal dari partisipasi rakyat, ”oleh” adalah sebuah
proses pemerintahan yang bersendikan akuntabilitas dan transparansi, serta
”untuk” adalah sebuah output dalam bentuk responsivitas pemerintah yang
berguna bagi rakyat.

Tabel 4.2
Skema pemerintahan rakyat di Desa

1. Filofosi ”Dari” ”Oleh” Untuk

93
2. Sistem Input Proses Output
3. Substansi Partisipasi Akuntabilitas dan Reponsivitas
transparansi

Jika pandangan yang berpusat pada negara memaham demokrasi dari sisi
akuntabilitas, transparansi dan responsivitas penyelenggaraan pemerintahan,
maka pandangan dari masyarakat memahami bahwa pilar utama demokrasi
adalah masyarakat sipil (civil society). Sebuah pandangan dari masyarakat
melihat demokratisasi bukan sekadar sebagai suatu periode transisi terbatas dari
satu set aturan-aturan rezim formal ke satu set lainnya, tetapi lebih sebagai
sebuah proses berkesinambungan, sebuah tantangan abadi, sebuah perjuangan
yang terus berulang.
Teori demokrasi mengajarkan bahwa demokratisasi membutuhkan
hadirnya masyarakat sipil yang terorganisir secara kuat, mandiri, semarak,
pluralis, beradab, dan partisipatif. Partisipasi merupakan kata kunci utama dalam
masyarakat sipil yang menghubungkan antara rakyat biasa (ordinary people)
dengan pemerintah. Partisipasi bukan sekadar keterlibatan masyarakat dalam
pemilihan kepala Desa dan BPD, tetapi juga partisipasi dalam kehidupan sehari-
hari yang berurusan dengan pembangunan dan pemerintahan Desa. Secara
teoretis, partisipasi adalah keterlibatan secara terbuka (inclusion) dan
keikutsertaan (involvement). Keduanya mengandung kesamaan tetapi berbeda
titik tekannya. Inclusion menyangkut siapa saja yang terlibat, sedangkan
involvement berbicara tentang bagaimana masyarakat terlibat. Keterlibatan
berarti memberi ruang bagi siapa saja untuk terlibat dalam proses politik,
terutama kelompok-kelompok masyarakat miskin, minoritas, rakyat kecil,
perempuan, dan kelompok-kelompok marginal lainnya.
Secara substantif partisipasi mencakup tiga hal. Pertama, voice (suara):
setiap warga mempunyai hak dan ruang untuk menyampaikan suaranya dalam
proses pemerintahan. Pemerintah, sebaliknya, mengakomodasi setiap suara
yang berkembang dalam masyarakat yang kemudian dijadikan sebagai basis
pembuatan keputusan. Kedua, akses, yakni setiap warga mempunyai
kesempatan untuk mengakses atau mempengaruhi pembuatan kebijakan,
termasuk akses dalam layanan publik. Ketiga, kontrol, yakni setiap warga atau
elemen-elemen masyarakat mempunyai kesempatan dan hak untuk melakukan
pengawasan (kontrol) terhadap jalannya pemerintahan maupun pengelolaan
kebijakan dan keuangan pemerintah.
Tatakelola pemerintahan Desa dikerangkai dengan sistem demokrasi
modern: pemilihan dan perwakilan. Pemilihan dan perwakilan merupakan
indikator minimal demokrasi prosedural yang harus ada dalam pemerintahan
Desa. Selain itu, konsep perwakilan dan permusyawaratan tidak bisa
dipertentangkan secara diametral, seperti mempertentangkan antara Badan
Perwakilan Desa (model perwakilan) dan Badan Permusyawaratan Desa (model
permusyawaratan), atau mempertentangkan antara konsep pemilihan (voting)
dengan permusyawaratan. Konsep permusyawaratan sebenarnya bukan sebuah

94
wadah atau institusi (seperti Badan Permusyawaratan Desa atau Lembaga
Musyawarah Desa), melainkan sebuah proses kolektif untuk mengambil
keputusan. Karena itu untuk membangun demokrasi deliberatif
(permusyawaratan) tidak bisa dilakukan dengan membentuk Badan
Permusyawaratan Desa yang jumlahnya sangat terbatas, melainkan bisa
membentuk institusi lain yang lebih besar (misalnya Majelis Permusyawaratan
Desa) atau semacam wadah yang cair seperti forum warga. Yang terpenting
dalam demokrasi deliberatif (permusyawaratan) adalah proses diskusi dan
perdebatan secara kolektif untuk mencari kebaikan bersama, yang melampui
proses pemilihan (voting).
Demokrasi perwakilan melalui pembentukan lembaga perwakilan
(parlemen Desa) tentu sangat relevan untuk pendalaman demokrasi Desa.
Mengapa? Pertama, demokrasi perwakilan adalah sebuah solusi pengganti atas
demokrasi langsung di tengah-tengah kompleksitas demografis dan sosiologis
masyarakat Desa. Demokrasi langsung dalam bentuk demokrasi elektoral hanya
mungkin dijalankan dalam proses pemilihan kepala Desa dan pemilihan
parlemen Desa. Selain itu tidak mungkin seluruh penduduk dewasa di Desa
terlibat secara langsung dalam pembuatan keputusan setiap hari. Namun
demokrasi partisipatoris dan demokrasi deliberatif yang melibatkan rakyat
banyak tetap dibutuhkan untuk keperluan misalnya perencanaan Desa lima
tahunan maupun tahunan. Kedua, institusi demokrasi perwakilan adalah
institusi formal yang setiap hari berperan dalam pengambilan keputusan dan
kontrol terhadap eksekutif Desa. Ketiga, di tengah-tengah kompleksitas
penduduk Desa, institusi perwakilan Desa menjadi wadah representasi
kelompok-kelompok masyarakat Desa, terutama kelompok-kelompok marginal
seperti perempuan dan kaum miskin. Keempat, lembaga perwakilan yang
representatif menjadi ajang yang baik bagi proses pendidikan politik dan
kaderisasi politik bagi para pemimpin lokal dari bawah (grass roots). Kelima,
parlemen Desa sejatinya dimaksudkan untuk mendukung proses-proses
penyelenggaraan pemerintahan Desa yang demokratis, transparan, akuntabel,
responsif dan partisipatif, sehingga rasa keadilan dan kesejahteraan masyarakat
Desa dapat diwujudkan.

95
 MUSYAWARAH DESA
( DEMOKRASI DELEBERATIF)

INSTITUSI REPRESENTASI POLITIK CHECK AND

WARGA BALANCES
1. FUNGSI LEGESLASI
2. FUNGSI KONTROL KEPALA DESA
3. FUNGSI BUDGETING (PEMERINTAH DESA)
4. FUNGSI KONSULTATIF/
ARTIKULATIF

PARTISIPASI
AKUNTABILITAS
TRANSPARANSI
METODE
REKRUITMEN: METODE
PEMILIHAN/ REKRUITMEN:
MUSYAWARAH PEMILIHAN/
? MUSYAWARAH?
WARGA
(CIVIL & POLITICAL RIGHT)

METODE DELEGASI ATAU

LANGSUNG; BERJENJANG

96
5. Peraturan Desa
Sebagai konsekuensi atas penetapan kewenangan yang melekat pada
Desa, maka Desa mempunyai kewenangan (mengatur, mengurus dan
bertanggungjawab) untuk menyusun peraturan Desa. Peraturan Desa
disusun oleh Kepala Desa dan BPD sebagai kerangka kebijakan dan hukum
bagi penyelenggaraan pemerintahan dan pembangunan Desa. Penyusunan
peraturan Desa merupakan penjabaran atas berbagai kewenangan yang
dimiliki Desa, tentu berdasarkan kepada kebutuhan dan kondisi Desa
setempat, serta mengacu pada peraturan perundang-undangan yang lebih
tinggi. Sebagai sebuah produk hukum, peraturan Desa tidak boleh
bertentangan dengan peraturan yang lebih tinggi dan tidak boleh merugikan
kepentingan umum. Sebagai sebuah produk politik, peraturan Desa disusun
secara demokratis dan partisipatif, yakni proses penyusunannya melibatkan
partisipasi masyarakat. Masyarakat mempunyai hak untuk mengusulkan
atau memberi masukan kepada BPD maupun Kepala Desa dalam proses
penyusunan peraturan Desa.
Fasilitasi pemerintah kabupaten terhadap penyusunan peraturan
Desa sangat diperlukan untuk mempermudah dan membangun kapasitas
pemerintah Desa untuk menyusun perdes baik. Pengawasan (supervisi)
kabupaten terhadap peraturan Desa sangat diperlukan agar perdes tetap
berjalan sesuai dengan norma-norma hukum, yakni tidak menyimpang dari
peraturan di atasnya dan tidak merugikan kepentingan umum. Pengawasan
bisa berbentuk preventif (proses konsultasi sebelum raperdes disahkan
menjadi perdes) dan berbentuk represif (membatalkan perdes yang
bertentangan).
Setelah peraturan Desa ditetapkan secara formal oleh kepala Desa dan
BPD, maka tahap berikutnya adalah pelaksanaan perdes yang menjadi
tanggungjawab kepala Desa. BPD mempunyai hak melakukan pengawasan
dan evaluasi terhadap pelaksanaan peraturan Desa. Masyarakat juga
mempunyai hak untuk melakukan monitoring dan evaluasi secara
partisipatif terhadap pelaksanaan perdes.

6. Perencanaan Pembangunan Desa

Perencanaan Desa merupakan alternatif komplementer atas
keterbatasan perencanaan daerah. Oleh karena itu perencanaan Desa
mempunyai posisi yang sangat penting karena (1) jika Desa
mempunyai perencanaan sendiri (yang dibimbing dengan kewenangan
Desa) maka ia akan tumbuh menjadi kesatuan pemerintahan dan
masyarakat yang mandiri. Jika Desa mandiri, maka akan menngurangi
beban pemerintah kabupaten dan sekaligus mempercepat
tujuan tujuapenanggulangan kemiskinan dan kesejahteraan rakyat (2)
perencanaan Desa menjadi sebuah instrumen untuk merespon secara
cepat, efisien dan efektif atas masalah dan kebutuhan yang berskala
local (3) kejelasan tentang perencanaan Desa akan menggairahkan
partisipasi dan kehidupan masyarakat Desa (4) belajar pengalaman
implementasi ADD, perencanaan Desa berlangsung secara dinamis,
partisipatif dan menjawab kebutuhan berskala local (5) sesuai dengan
amanat PP No. 72/2005, Desa diharuskan membuat perencanaan Desa
yang didasarkan pada kewenangan Desa.

97
 Perencanaan Desa bukanlah perencanaan daerah yang berada di
Desa, melainkan sebagai sebuah sistem perencanaan yang berhenti di
tingkat Desa atau dikelola sendiri (self planning) oleh Desa serta
berbasis pada masyarakat setempat, dengan tetap mengacu pada
perencanaan daerah yang telah ditetapkan. Perencanaan Desa ini
memiliki tujuan (1) memotong mata rantai prosedur perencanaan
bertingkat (bottom up) yang terlalu panjang; (2) membawa perencanaan
betul betul dekat pada masyarakat di Desa sehingga agenda
pembangunan Desa menjadi lebih partisipatif dan reponsif pada
kebutuhan masarakat setempat (3) membuat proses subsidiaritas dalam
pembangunan bekerja di level Desa, sehingga bisa memperkuat
tanggungjawab, membuka proses pembelajaran dan membangkitkan
prakarsa potensi lokal, (4) perencanaan Desa akan lebih efektif
menempa keleluasaan, kapasitas dan kemandirian Desa dalam
menjalankan urusan pemerintahan, pembangunan dan kemasyarakatan
yang sesuai dengan kebutuhan masyarakat setempat, (5) membuat
kepastian pelayanan publik dan pemerataan pembangunan sampai ke
level Desa yang dekat dengan rakyat, (6) menciptakan produktivitas,
efisiensi dan efektivitas pembiayaan pembangunan yang sesuai dengan
kebutuhan Desa.
Perencanaan Desa memiliki sejumlah ciri, meliputi:
a. Perencanaan Desa merupakan sistem perencanaan sendiri (self
planning) yang menjangkau urusan urusan pembangunan dan
pemerintahan yang menjadi kewenangan dan tanggungjawab Desa.
b. Kewenangan Desa yang sudah ditetapkan kemudian dicakup dengan
perencanaan Desa, membutuhkan dukungan dana alokasi Desa
(ADD) dari pemerintah.
c. Perencanaan Desa dibuat dalam bentuk rencana strategis sebagai
rencana jangka panjang, rencana pembangunan jangka menengah
(RPJMDes), dan rencana pembangunan tahunan (RKPDes).
d. Perencanaan Desa merupakan sistem yang terpadu dan dibuat
sistem budgeter (budgetary system) di Desa melalui skema APBDes.
Artinya, kecuali perencanaan sektoral kabupaten maupun
pelaksanaan tugas tugas pembantuan (yang menjadi domain
pemerintah supraDesa), program program pembangunan yang
bersifat spasial dan berbasis Desa sebaiknya diintegrasikan secara
terpadu dalam perencanaan Desa dan dana program program itu
dimasukkan ke dalam APBDes (budgetary system). Integrasi secara
terpadu ini mempunyai beberapa tujuan. Pertama, menghindari
terjadinya “dualisme” perencanaan dan pengelolaan pembangunan,
sebagaimana Desa mengelola perencanaan rutin serta agenda
pembangunan lainnya (PPK, PEMP, P2MD, P3DT, dan lain lain)
yang berada di luar sistem anggaran Desa. Dalam praktiknya
perencanaan rutin justru sering terbengkelai karena kurang
memiliki kepastian dana, sementara program program luar itu
memasok dana yang lebih besar dan lebih pasti. Kedua, Desa akan
lebih fokus merencanakan dan melaksanakan pembangunan sesuai
dengan kebutuhan masyarakat setempat.

98
e. Perencanaan Desa dikelola untuk merespons secara dekat langsung
berbagai kebutuhan masyarakat Desa serta diproses secara
partisipatif. Forum Musrenbangdes, LPMD, RT, RW, kelompok tani,
kelompok perempuan, karang taruna, kelompok keagamaan dan
lain lain merupakan arena yang nyata untuk mewadahi proses
perencanaan partisipatif di Desa. Di internal Desa, partisipasi
pembangunan mensyaratkan adanya pelembagaan yang demokratis
dalam struktur pengambilan kebijakan Desa.
f. Perencanaan Desa tidak perlu dibawa atau diusulkan naik ke atas,
misalnya untuk memperoleh persetujuan. Musrenbang di kabupaten
tidak lagi digunakan untuk menilai, menyeleksi atau menyetujui
usulan dari Desa. Dalam konteks perencanaan Desa, kabupaten
bertugas melakukan pembinaan, fasilitasi dan supervisi.
g. Tanggungjawab perencanaan Desa diletakkan di tingkat Desa. Desa
menyampaikan dokumen dokumen perencanaan dan pelaksanaannya
kepada kabupaten sebagai bahan untuk melakukan pembinaan,
fasilitasi dan supervisi.

7. Keuangan Desa
Keuangan Desa memegang peranan yang sangat penting dalam
penyelenggaraan pemerintahan Desa, oleh karena itu dalam Rencana
Undang-Undang Desa ini akan diperjelas mengenai kewenangan pendanaan
dalam setiap kegiatan, penggalian sumber pendapatan Desa, pengelolaan
kekayaan Desa, hubungan Desa-supra Desa dalam penggalian sumber
pendapatan Desa, perencanaan dan pengelolaan Anggaran Pendapatan dan
Belanja Desa, pembentukan dan pengelolaan Badan Usaha Milik Desa.
Ada tiga prinsip dasar keuangan Desa. Pertama, Desa mempunyai hak
untuk memperoleh alokasi dari pemerintah karena Desa menjalankan
fungsi-fungsi pemerintahan, pembangunan, dan kemasyarakatan. Kedua,
money follow function: uang digunakan untuk membiayai fungsi, dimana
fungsi ini berdasarkan kewenangan dan perencanaan Desa. Ketiga, no
mandate without funding: tidak ada mandat tanpa uang. Prinsip ini berlaku
dalam tugas pembantuan yang diberikan kepada Desa. Desa mempunyai hak
menolak tugas pembantuan apabila tidak disertai dana, personil, sarana dan
prasarana
Selain keuangan Desa bersumber dari lokal (PADes), juga bersumber
dari pemerintah dan sumbangan pihak ketiga. Ada beberapa model transfer
uang yang masuk ke Desa:
1. Investasi dari pemerintah untuk pengembangan kawasan/pembangunan
peDesaan. Anggaran ini merupakan kewenangan dan tanggungjawab
pemerintah.
2. Alokasi dana Desa sebagai hak Desa karena menyelenggarakan
fungsinya. ADD dialokasikan langsung dari APBN, yang posisinya
sebagai salah komponen tetap dalam dana perimbangan yang diterima
oleh kabupaten/kota. Dengan demikian dana perimbangan yang diterima
oleh kabupaten mencakup DAU, dana bagi hasil, Dana Alokasi Khusus
dan juga Alokasi Dana Desa. Jumlah ADD untuk setiap kabupaten/kota
ditentukan secara tetap namun beragam yang didasarkan pada
perbedaan kondisi geografis, demografis dan kemiskinan.

99
3. Akselerasi: dana yang digunakan untuk mempercepat realisasi
perencanaan Desa. Dana akselerasi lebih sebagai affirmative action
untuk Desa-Desa yang masih terbelakang. Dana ini tidak mempunyai
perencanaan dan implementasi tersendiri, melainkan menyatu
(integrasi) dengan perencanaan Desa, karena itu harus masuk dalam
APBDes.
4. Insentif: dana ganjaran (reward) terhadap Desa yang berprestasi dalam
menyelenggarakan fungsinya
Selain itu, semua bantuan dari pemerintah dan pihak ketiga
(program, dana, aset) yang masuk ke Desa harus melalui rekening/kas Desa
dan dicatat dalam APBDesa. Perencanaan keuangan (APBDes) dilakukan
secara partisipatif, dan pengelolaan keuangan Desa menjadi kewenangan
kepala Desa dengan menerapkan prinsip-prinsip efisiensi, efektivitas,
transparansi dan akuntabilitas.
Paralel dengan keuangan Desa itu, tantangan ke depan dalam
penyusunan UU Desa adalah bagaimana memberikan porsi kepada Desa
untuk dapat mengelola sumberdaya alam di wilayah yurisdiksinya.
Sumberdaya alam di Desa berfungsi sebagai sumberdaya ekonomi di Desa.
Hal ini sangat dibutuhkan Desa sebagai basis produksi untuk membiayai
pembangunan dan kesejahteraan warga masyarakat. Pengembangan
kawasan dan pembangunan Desa yang memanfaatkan sumberdaya alam
sangat dibutuhkan untuk mendukung kesejahetaraan masyarakat. Namun,
keputusan pengembangan kawasan itu harus melibatkan partisipasi
masyarakat serta memperhatikan aspek keberlanjutan ekologis dan proteksi
terhadap masyarakat. Tujuan-tujuan pengembangan ekonomi kawasan ini
dilandasi pemahaman bahwa partisipasi (akses, voice dan kontrol)
merupakan prinsip dasar yang mampu membuka ruang negosiasi bagi Desa
dan tercermin dalam kebijakan pembangunan.
BUMDes merupapakan alternatif yang dapat dikembangkan untuk
mendorong perekonomian Desa. Melalui alternatif usaha ini, diharapkan
akan tercipta sumberdaya ekonomi baru untuk mengatasi keterbatasan
sumberdaya alam Desa. Beberapa usulan sebaiknya menjadi pertimbangan:
a) UU Desa perlu mengatur sumber-sumber ekonomi seperti industri kecil
dan menengah bagi pemanfaatan Desa, bukan sekadar dikelola
kabupaten secara sektoral.
b) BUMDes perlu diatur di dalam UU Desa (sebagaimana dalam PP No.
72/2005), untuk menjadi pilar ekonomi Desa, termasuk model tata kelola
dan keberlanjutan sebagai sumberdaya ekonomi
c) UU Desa perlu menegaskan keharusan kerjasama antar Desa dalam
pengembangan ekonomi lokal yang saling menopang satu sama lainnya,
disamping untuk mencegah konflik, dan difasilitasi oleh kecamatan
d) UU Desa perlu mengamanatkan kombinasi perda dan perdes mengenai
pemberdayaan sektor ekonomi alternatif seperti industri kecil dan
menengah yang dikelola berbasis Desa
UU menjamin bahwa BUMDes bukan menjadi alat rente bagi
penyelenggara pemerintahan Desa, menjadi alat penting bagi Desa untuk
melindungi dan memberdayakan masyarakatnya, menjadi arena bagi warga
Desa untuk bekerjasama membangun ekonomi wilayahnya dan tidak
menjebakkan diri pada berbagai bentuk kerjasama dengan pihak luar yang

100
justru mengancam ekonomi Desa, khususnya lapisan bawah. Beberapa
catatan untuk bahan perbaikan pasal yang lebih operasional adalah: (a
Dalam mengelanggarakan pemerintahan, Desa memiliki BUMDes yang
berfungsi untuk menstimuli, menfasilitasi dan melindungi dan
memberdayakan kesejahteraan ekonomi masyarakatnya. Dengan kata lain
BUMDes dibentuk dengan kepentingan untuk mendukung kegiatan ekonomi
di Desa yang menjadi hajat hidup orang banyak di Desanya; (b) BUMDes
dibentuk melalui proses pengambilan keputusan antar pemerintah Desa,
BPD dan wakil-wakil warga masyarakat; (c) BUMDes merupakan usaha
milik Desa yang dikelola secara otonom oleh warga Desa; (d) Keuntungan
usaha BUMDes sebesar-besarnya untuk meningkatkan kesejahteraan
masyarakat dengan dialokasikan di bidang pelayanan Desa dan mendukung
berkembangnya BUMDes; (f) Jenis usaha yang diselenggarakan peBUMDes
adalah yang bebenar tidak mengancam tetapi justru mendukung usaha
ekonomi masyarakat Desa.
8. Kerjasama Desa
Kerjasama antar Desa menjadi penting ketika pertama, keterbatasan
Desa, (1) euforia otonomi Desa seringkali memunculkan egosentrisme Desa,
dimana Desa merasa mempunyai “kedaulatan” atas teritorial Desanya.
Akibatnya, terjadi ketegangan dan konflik antar Desa berkaitan dengan
kepemilikan, ataupun pemanfaatan sumberdaya yang ada, seperti; air, tanah
maupun sumberdaya hutan. Konflik antar Desa tidak jarang ditnadai dengan
penggunaan kekerasan (2), munculnya kesenjangan kapasitas antar Desa,
sehingga tidak semua Desa memiliki kemampuan yang sama dalam
mengelola pemerintahan dan pembangunan. Argumentasi kedua, adalah
keterbatasan kabupaten/ kota dalam menyelenggarakan pelayanan publik
dan pembangunan yang bisa menjangkau semua Desa, karena konstrain
geografis dan sebagainya.
Berlatar dua hal tersebut di atas, maka diperlukan semacam ruang
antara dalam menjembatani keterbatasan Desa maupun keterbatasan
kabupaten/ kota. Selama ini, dalam kerangka regulasi nasional, ruang antara
itu dibayangkan berjalan melalui mekanisme kerjasama antar Desa.
Kerjasama antar Desa sekaligus menjadi instrumen untuk
membangun energi kolektif antar Desa dalam menyelesaikan persoalan lokal
dan sekaligus membangun proteksi pada kepentingan Desa dari intervensi
pasar di era globalisasi.
Ada sejumlah poin kritis berkaitan dengan kerjasama Desa
antara lain: (1) basis kerjasama Desa, (b) format kerjasama, (c)
prinsip pinsip dasar kerjasama Desa, (d) format kelembagaan
kerjasama, (e) intervensi kabupaten dalam pengaturan tentang
kerjasama Desa, dan (f) model penyelesaian konflik kerjasama Desa.
Basis kerjasama Desa bertujuan untuk mencapai tujuan kesejahteraan
rakyat,menguatkan partisipasi masyarakat dan memperbesar ruang
negosiasi Desa dalam menentukan pengaturan kerjasama Desa, serta
memperjelas model penyelesaian konflik.
UU Desa yang akan dibangun harus:
a. Menyebutkan basis kerjasama Desa adalah untuk kepentingan Desa
masing masing sesuai dengan kewenangannya. sebagaimana telah
diatur di dalam UU No. 32/2004 dan PP No. 72/2005.

101
b. Memberikan peluang untuk membuka akses Desa melalui Forum
perencanaan pembangunan dan membuka kemungkinan bagi
munculnya tiga format kerjasama yakni kerjasama antar Desa;
kerjasama Desa dengan pihak ketiga.
c. Kerjasama Desa merupakan bentuk kerjasama antar Desa dalam
lingkup kabupaten yang didasarkan pada kesamaan kepentingan
dalam du hal; (1) mengupayakan kepentingan yang berdimensi
horizontal, yakni efektivitas dan efisiensi penyelenggaraan
pemerintahan, pelayanan publik, pembangunan, pengelolaan sumber
daya dan ekosistem. (2) Dimensi yang vertikal, yakni memperjuangkan
kepentingan bersama antar Desa pada pemerintah kabupaten.
Sedangkan kerjasama dengan pihak ketiga merupakan bentuk
kerjasama Desa atau beberapa Desa dengan pihak ketiga, seperti
private sectors, perorangan maupun voluntary sectors. Ruang kerja sama
antara Desa dengan pihak ketiga itu dapat meliputi bidang yang
sudah dirumuskan dalam PP No. 72/2005, yakni: peningkatan
perekonomian masyarakat Desa; peningkatan pelayanan pendidikan;
kesehatan; sosial budaya; ketentraman dan ketertiban; dan/atau
pemanfaatan sumber daya alam dan teknologi tepat guna dengan
memperhatikan kelestarian lingkungan. Terakhir, kerjasama Desa
dengan pemerintah kabupaten merupakan bentuk kerjasama antar Desa
atau beberapa Desa dengan pemerintah kabupaten dalam urusan
pemerintahan yang bersifat concurrent. Urusan yang bersifat concurrent
artinya urusan pemerintahan yang penanganannyadalam bagian atau
bidang tertentu dapat dilakukn bersama antara Desa dengan
pemerintah kabupaten.
Prinsip-prinsip kerjasama perlu dipertegas, berikut dengan
mekanisme implementasinya. Prinsip-prinsip tersebut adalah (a) prinsip
eksternalitas yaitu kerjasama seharusnya memperhatikan dampak yang
dapat ditimbulkan dalam kerjasama tersebut, (b) prinsip akuntabilitas
yaitu kerjasama itu menjamin berjalankan akuntabilitas, (c)
prinsip efisiensi yaitu kerjasama dilakukan dengan memperhatikan
sumberdaya untuk mendapatkan ketepatan, kepastian dan kecepatan
hasil, (d) Prinsip keserasian yaitu kerjasama diselenggarakan dengan
prinsip saling berhubungan dan saling mendukung, (e) prinsip
kelestarian lingkungan, dan (f) prinsip kearifan lokal (g). kesekurelaan;
(h). keadilan.
Berkaitan dengan model-model kerjasama Desa, UU Desa dapat
mengikuti model Asosiatif seperti diperkenalkan dalam UU No.
22/1999 atau mengikuti model kerjsama antar Desa yang
diperkenalkan UU No. 32/2004. Alternatif lain adalah menggunakan
model asosiatif yang bersifat vertikal. Atau, menggabungkan model
Assosiasi dengan Badan Kerjasama. Dalam model gabungan ini, ada 2
(dua) elemen penting yang perlu diperhatikan yaitu: (a) sekretariat
yang kuat untuk menjadi dapur dari ide/gagasan dan kerja kerja, dan
(b) sistem pengambilan keputusan yang tidak dominatif melalui model
pengambilan keputusan yang konsultatif.
Berkaitan dengan pilihan konsep partisipasi dalam kerjasama
Desa, UU Desa dapat mengadopsi demokrasi langsung, dimana warga

102
melalui delegasi mereka ikut mengambil keputusan dalam kerjasama
antar Desa atau demokrasi representatif dimana wrga melalui BPD
ikut mengambil keputusan. Setiap kerjasama yang dilakukan oleh
Desa, baik dengan Desa lain, pihak ketiga maupun pemerintah harus
mendapatkan pesetujuan warga secara delegatif, demikian pula ketika
kerjasama sudah dijalankan maka pemerintah Desa wajib melaporkan
perkembangan dan hasil kerjasama itu paa BPD dan warga
UU Desa memberi amanat untuk mewajibkan pembentukan
Perda tentang kerjasama Desa namun dengan memperjelas prinsip-
prinsip dan kewajiban pemerintah kabupaten. Pemerintah kabupaten
wajib membuat ”payung hukum” yang membuka ruang bagi ketiga
bentuk kerjasama bisa dilakukan. ”Payung hukum” itu bisa berbentuk
Peraturan Daerah. Dalam peraturan daerah itu disebutkan secara jelas
kewajiban Pemerintah Kabupaten untuk memfasilitasi dan memperkuat
kapasitasDesa dalam menjalin jejaring antar Desa maupun dengan
pihak ketiga.
UU sebaiknya secara eksplisit mengatur model penyelesaian
konflik Desa melalui mekanisme mediasi antar Desa. Selain itu perlu
mengatur rule of engagement dari pemerintah atasan dalam
penyelesaian konflik. Modal sosial/budaya yang sudah berkembang
dalam hubungan antar Desa dapat dipertemukan dengan rule of
engagement pemerintah.

9. Lembaga Kemasyarakatan
Dalam ketentuan ini akan diatur mengenai tujuan pembentukan
Lembaga Kemasyarakatan, tata cara pembentukan Lembaga
Kemasyarakatan, tugas dan fungsi Lembaga Kemasyarakatan, hubungan
lembaga kemasyarakatan dengan lembaga Desa yang lain. Lembaga
kemasyarakatan adalah lembaga yang dibentuk masyarakat dengan prinsip-
prinsip kesukarelaan, kemandirian dan keragaman. Karakteristiknya terdiri
dari lembaga kemasyarakatan yang berbasis: kewilayahan, keagamaan,
profesi, kebudayaan (termasuk adat istiadat), kepemudaan, gender, dan
interest group/kepentingan.
UU mengakui keberadaan lembaga kemasyarakatan dan perannya
dalam kepemerintahan Desa, seperti dalam musyawarah Desa, musyawarah
perencanaan pembangunan Desa, mengawasi pelaksanaan pembangunan
dan pemerintahan. Fungsi utama Lembaga kemasyarakatan adalah dalam
penguatan komunitas dan social security/ketahanan masyarakat dan dapat
membantu pemerintah Desa dalam menjalankan fungsi administrasi
kepemerintahan.

10. Pembinaan dan Pengawasan

Pembinaan dan pengawasan penyelenggaraan pemerintahan Desa
dalam pengaturan ini akan dititik beratkan pada peran masing susunan
pemerintahan dalam rangka meningkatkan kinerja penyelenggaraan
pemerintahan Desa. Sebagaimana telah ditetapkan dalam PP No. 72/2005,
pembinaan dan pengawasan terhadap penyelenggaraan pemerintahan Desa
merupakan kewajiban pemerintah, provinsi, kabupaten/kota dan kecamatan.

103
Pembinaan dapat berbentuk penyusunan regulasi, standar, panduan teknis,
penelitian dan pengembangan, pendidikan dan latihan, asistensi teknis dan
lain-lain. Sedangkan pengawasan dilakukan secara preventif dan represif
atas penyelenggaraan pemerintahan Desa, termasuk monitoring dan evaluasi
secara berkelanjutan, baik dari atas maupun secara partisipatif di tingkat
Desa.

104
 BAB V
Penutup

1. Keputusan Pemerintah dan Komisi II DPR untuk melakukan revisi

terhadap Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan
Daerah serta mendesain kembali menjadi 3 Undang-Undang yang baru,
yakni Undang-Undang Pemerintahan Daerah, Undang-Undang
Pemilihan Kepala Daerah dan Undang-Undang Desa adalah suatu
gagasan yang sangat baik dan perlu didukung oleh semua pihak dalam
rangka mewujudkan tata kelola pemerintahan yang lebih baik.
2. Dalam hubungannya dengan keinginan yang kuat untuk mewujudkan
pembentukan Undang-Undang Desa, hal ini semakin menunjukkan
adanya suatu kesadaran dan komitmen politik yang sangat tinggi untuk
menempatkan dan memfokuskan Desa sebagai sendi-sendi negara yang
sangat penting dalam rangka mempercepat dan mendukung
pemerintahan di atasnya.
3. Secara filosofis, pembentukan Undang-Undang Desa akan menempatkan
kembali Desa sebagai susunan pemerintahan yang terdepan dalam
penyelenggaraan urusan pemerintahan yang langsung berhadapan
dengan masyarakat.
4. Secara Yuridis, dengan pembentukan Undang-Undang Desa ini maka
akan semakin memperjelas kedudukan Desa dalam tata pemerintahan di
Indonesia, hal ini dikarenakan akan kembali sesuai dengan amanat Pasal
18 Undang-Undang Dasar 1945.
5. Secara Sosiologis, berbagai aspek yang menjadi permasalahan krusial
masyarakat di daerah Perdesaan akan segera dapat lebih difokuskan
untuk ditangani, dengan demikian maka cita-cita luhur bangsa Indonesia
yang tertuang di dalam Pembukaan Undang-Undang Dasar 1945 akan
segera dapat diwujudkan.

105
 TIM PENYUSUN
NASKAH AKADEMIK
UNDANG-UNDANG TENTANG DESA

PENGARAH : Drs. AYIP MUFLICH, SH., M.Si.

PENANGGUNGJAWAB : Drs. PERSADAAN GIRSANG, M.Si.

TIM PENYUSUN :

1. Drs. E.B. Sitorus, M.Si.

2. Drs. Anselmus Tan, M.Pd.
3. Suprayitno, SH., MH.
4. Eko Prasetyanto PP., S.Si., M.Si., M.A.
5. Christiani R. Tarigan, S.Sos., M.A.
6. Sutoro Eko, S.IP., M.Si.
7. AA GN. Ari Dwipayana, S.IP., M.Si.
8. Elke Rapp
9. Ir. Diah Y. Raharjo
10. Fristy Husbaini, SH
11. Ririn Sefsani, SE
12. Drs. Haryo Habirono
13. Ari Sujito, SIP., M.Si.
14. Widyo Hari, S.IP., M.Si.
15. Ir. Rosana Dewi

Narasumber:

1. Prof. Dr. Robert Lawang

2. Dr. E. Koeswara
3. Dr. Maryunani
4. Dr. Arya Hadi Darmawan
5. Dr. Hastu Prabatmaja
6. Dr. Hariadi Kartodiharjo.
7. Dr. Pitojo Budhiyono
8. Dr. Siti Zuhroh
9. Ir. Abdon Nababan
10. Himawan Estu Bagijo, S.H., M. Sc.
11. Dr. Roy V. Salomo
12. Joana Ebbinghaus

106