SISTEMA NACIONAL ARTICULADO DE EDUCAO:

O papel dos Conselhos de Educao1

Genuno Bordignon2

. O texto contm partes do livro do mesmo autor, Gesto da Educao no Municpio: sistema, conselho e plano, So Paulo. Ed. e Livraria Instituto Paulo Freire, 2009. A elaborao deste texto contou com a de anlise crtica, dos presidentes do Conselho Nacional de Educao (CNE), do Frum Nacional dos Conselhos Estaduais de Educao (FNCEE) e da Unio Nacional dos Conselhos Municipais de Educao (UNCME). 2 . Instituto Paulo Freire e Prof. Aposentado da UnB.

SUMRIO
APRESENTAO 1. BASES DA ORGANIZAO DA EDUCAO BRASILEIRA 1.1.O processo de constituio do Estado brasileiro 1.2.O Manifesto dos Pioneiros da Educao Nova 1.3.Conceitos fundantes da organizao sistmica 2. A TRILOGIA DA ORGANIZAO DA EDUCAO BRASILEIRA: sistemas, conselhos e planos de educao 3. O REGIME DE COLABORAO: por meio de um sistema nacional articulado de educao 4. O PAPEL DOS CONSELHOS DE EDUCAO: na efetivao do regime de colaborao e construo do sistema nacional articulado de educao. 4.1.Natureza dos conselhos de educao: rgos de Governo ou de Estado? a. Funes dos conselhos de educao b. Composio dos conselhos de educao c. Condies de funcionamento dos conselhos de educao: questo de autonomia 4.2.Uma rede nacional de conselhos de educao 5. GUISA DE CONCLUSO REFERNCIAS

APRESENTAO O texto constitui documento para discusso no Encontro Nacional de Conselheiros de Educao, promovido em conjunto pelo CNE, Frum Nacional dos Conselhos Estaduais de Educao e UNCME (Unio Nacional dos Conselhos Municipais de Educao). O objetivo do texto o de oferecer subsdios e suscitar reflexes sobre o papel dos conselhos de educao na atual discusso para a construo do Sistema Nacional Articulado de Educao, como estratgia para efetivao do princpio constitucional do regime de colaborao entre os sistemas de ensino. O texto dividido em trs blocos: conceitual, situacional e propositivo. O primeiro, de carter terico-cultural, situa os fundamentos histricos, conceituais e legais da organizao da educao brasileira. O segundo analisa a organizao atual da educao brasileira em sistemas de ensino, conselhos e planos de educao e; o terceiro, prope a articulao dos conselhos de educao em rede, como alternativa para desempenhar papel prprio na construo do Sistema Nacional Articulado de Educao. 1. BASES DA ORGANIZAO DA EDUCAO BRASILEIRA A organizao da educao que temos encontra razes histricas para ser o que . A mudana da realidade requer a mudana da lgica que nos trouxe at aqui. Atribui-se a Einstein a afirmao de que no possvel resolver um problema com a lgica que o criou. Desvelar a lgica histrica da organizao da educao brasileira essencial para a proposio de alternativas de mudana. Porque temos a organizao da educao que temos? Porque h tanta discrepncia, conforme j denunciava Ansio Teixeira, entre o Brasil real e o Brasil oficial? Porque as leis pouco pegam entre ns? Porque o princpio constitucional do regime de colaborao entre os sistemas de ensino no se efetivou ainda? As respostas a estas e a outras perguntas so necessrias para orientar a proposio de caminhos para a atual discusso sobre a construo do Sistema Nacional Articulado de Educao.

4 Para responder s questes acima constituem referenciais importantes: a anlise do processo de constituio do Estado brasileiro, iluminada pela teoria do imaginrio social efetivo de Castoriadis; o Manifesto dos Pioneiros; a natureza das leis; e os conceitos fundantes da organizao sistmica. Esses referenciais estabelecem as bases tericas para a compreenso da situao atual da organizao da educao brasileira. Essa compreenso permitir a proposio de alternativas para a conciliao da unidade nacional com a autonomia dos sistemas de ensino, ambas imperiosas para a efetivao da finalidade essencial da educao, que a promoo do exerccio da cidadania, como condio para o desenvolvimento pleno da pessoa, 1.1. O processo de constituio do Estado brasileiro

A sociedade humana se institui por um processo de auto-criao, autoinstituio, determinada pelas significaes sociais do imaginrio coletivo. Esse imaginrio, segundo Castoriadis, constitudo pelo magma de crenas, valores, costumes historicamente construdos, que constituem a cultura de um povo. E com base nela a sociedade se auto-institui, por meio da instituio das normas, do Estado que a governa. Crdova, analisando o imaginrio social efetivo de Castoriadis, afirma:
Tais significaes so os valores bsicos, ou fundamentais que do sentido, a orientao bsica dessa sociedade, a sua identidade, o amlgama que lhe permite reunir-se e dizer-se. (...) E, cada vez mais, e cada sociedade, define para si o que e o que no , o que pode e o que no pode, o que vale e o que no vale, o que certo e o que errado (Crdova, 2003, p.158 e 161) por meio dessas significaes criadas que os homens percebem, vivem, pensam e agem. E essas significaes, instituies, so, antes que qualquer coisa, significaes operantes, efetivas, ainda que irrefletidas, inconscientes, ou at mesmo to mais efetivas e operantes quanto mais inconscientes e irrefletidas. (...) em torno dessas significaes que se cristalizam regras, ritos, atos e smbolos, que podem vir a ter sentido, sua significao, sua justitificao originais cada vez mais obliterados, perdidos` no tempo. (Crdova, 2004, p. 31-32).

O Estado brasileiro foi constitudo com base na cultura europia latina. Na cultura europia anglo-saxnica, a constituio dos Estados derivou dos valores da identidade nacional, construda pelas significaes das prticas sociais. o processo instituinte indutivo, com base na jurisprudncia ( case law). Nos pases latinos, ao contrrio, prevaleceu o processo dedutivo, ou seja:

5 a instituio dos Estados obedeceu a princpios e valores tericos, a fundamentar a nacionalidade. Apenas como sinalizao histrica, vale lembrar que na Frana, Espanha e Portugal, monarquias constitudas poca como Estados unitrios, centralizados, a institucionalidade derivava dos valores das Cortes. O Estado brasileiro, ignorando a cultura e a histria das mais de duzentas naes indgenas aqui existentes, foi constitudo pelas significaes da cultura latina, de feitio napolenico. Neste sentido, o Estado brasileiro precedeu Nao. As leis do Imprio buscavam impor valores de inspirao catlica, latina e capitalista. Desta forma foram tecendo muito mais um Estado ideal, centrado na burocracia da Corte, do que o Estado real, centrado num projeto de nacionalidade. A Repblica, de bases positivistas, seguiu o figurino napolenico. As leis que temos guardam a memria do processo histrico de formao da sociedade brasileira. Embora s vezes esquecidas, perdidas no tempo, as significaes histricas que moldaram a constituio do Estado brasileiro continuam atuando na sociedade atual e fundamentam nosso ordenamento jurdico, porque guardadas como valores no inconsciente coletivo. Artigo de Gomes (2003) Conselhos de educao: luzes e sombras, explicita bem o impacto dessa cultura no ordenamento jurdico da educao brasileira, de feitio hipernormatizador. Vale a pena ser lido. Herdeiros da tradio napolenica e positivista, ainda alimentamos a falaciosa crena de que a norma pode criar valores e infundi-los nas pessoas. As normas so incapazes de mudar o carter das pessoas e suas prticas sociais e, por isso, no so eficazes para criar valores. Os valores so criados pelos processos sociais, pela cultura, tarefa atribuda precipuamente famlia e educao. Em nome da afirmao de valores e do controle dos desvios ticos, que radicam no carter das pessoas, tendemos a cair na armadilha de limitar o espao da autonomia institucional e do exerccio pessoal da cidadania. A excessiva regulamentao, o engessamento normativo da ao pedaggica, contraditrio com o fundamento freiriano da educao emancipadora. Embora a Constituio de 1988 tenha buscado expressar os valores da nacionalidade, estimulando a participao social, as prticas sociais ainda permanecem impregnadas de traos culturais imperialistas, de fundo

6 patrimonialista e paternalista. Ainda temos mais aparelhos de Estado do que Nao, mais valores institudos, determinados pelas leis, do que prticas sociais de cidadania ativa. 1.2. marcada O Manifesto dos Pioneiros da Educao Nova predominantemente pelo ensino jesutico, destinado aos

A educao brasileira, nos primeiros 210 anos (entre 1549 e 1759), foi colonizadores e aos filhos dos caciques, com o objetivo de dilatar a f e o imprio. Depois, at o final do Imprio, foi o vazio das reformas pombalinas e o ensino livre da reforma Lencio de Carvalho. O Manifesto dos Pioneiros analisa os primeiros 43 anos de Repblica. Para eles, as diversas reformas republicanas representavam vises isoladas, permanecendo tudo fragmentado e desarticulado sem viso de um projeto de totalidade da educao nacional. Havia uma educao para as elites e outra, se que havia, para o povo, de vis profissionalizante. O Manifesto preconizava uma organizao da educao fundada em bases e diretrizes nacionais, articulando responsabilidades prprias dos entes federados. Um projeto nacional com responsabilidades descentralizadas. O Manifesto enfatizava:
A organizao da educao brasileira unitria sobre a base e os princpios do Estado, no esprito da verdadeira comunidade popular e no cuidado da unidade nacional, no implica um centralismo estril e odioso, ao qual se opem as condies geogrficas do pas e a necessidade de adaptao crescente da escola aos interesses e s exigncias regionais. Unidade no significa uniformidade. A unidade pressupe multiplicidade. Por menos que parea, primeira vista, no , pois, na centralizao, mas na aplicao da doutrina federativa e descentralizadora, que teremos de buscar o meio de levar a cabo, em toda a Repblica, uma obra metdica e coordenada, de acordo com um plano comum, de completa eficincia, tanto em intensidade como em extenso.

A principal discusso que permeou as discusses da elaborao do Plano Nacional de Educao, pelo Conselho Nacional de Educao de 1937, foi a da descentralizao, j apontando caminhos para a municipalizao do ensino. Ansio Teixeira foi o protagonista dessas discusses. Azanha (1995) analisa que: Para Ansio Teixeira, a municipalizao do ensino primrio oferecia vantagens de ordem administrativa, social e pedaggica. Quanto primeira as razes so bvias. Quanto segunda, as vantagens adviriam

7 do fato de o professor ser um elemento local ou pelo menos a integrado e no mais um cnsul representante de um poder externo. Quanto terceira, residiria principalmente na possibilidade de o currculo escolar refletir a cultura local. As discusses promissoras suscitadas pelos pioneiros foram

interrompidas em 1937 pelo advento do Estado Novo, que optou pela fragmentao das leis orgnicas. A Constituio de 1946 retomou os fundamentos da Constituio de 1934, permitindo a retomada do projeto dos Pioneiros, consolidado na primeira LDB de 1961. A descentralizao remete questo do poder local e de abertura de espaos para o exerccio da cidadania, via participao. A descentralizao do ensino, por meio de sistemas articulados, na concepo dos Pioneiros, no significava mera transferncia de responsabilidades da Unio para os entes federados. Significava, muito mais, compartilhamento de poder. Por isso, os movimentos pela descentralizao sempre acompanharam os movimentos de democratizao e de autonomia dos entes federados. 1.3. Conceitos fundantes da organizao sistmica

Originrio da fsica, o termo sistema, segundo Agesta (1986), foi introduzido nas cincias sociais por V. Pareto, e difundido por T. Parsons, como instrumento metodolgico para compreender a inter-relao dos diferentes elementos que constituem as unidades da sociedade. Agesta assim define sistema:
Entende-se por sistema o conjunto de coisas que ordenadamente entrelaadas contribuem para determinado fim; trata-se, portanto de um todo coerente cujos diferentes elementos so interdependentes e constituem uma unidade completa (p. 1127).

Sistema compreende um conjunto de elementos, ideais ou concretos, que mantm relao entre si formando uma estrutura. Elementos, partes estruturadas em relao interdependente, formando um todo dotado de certo grau de harmonia e autonomia, voltado para uma finalidade. Em sntese, um sistema compreende: Totalidade: Um sistema se caracteriza como um conjunto de partes articuladas em interdependncia formando um todo;

8 Finalidade ou intencionalidade: A finalidade constitui o plo magntico, o princpio unificador, a energia que liga as partes no todo; Autonomia: O sistema se constitui como um sujeito coletivo com espao e capacidade de auto-regulao, auto-nomos; Organizao: A organizao estrutura o sistema, estabelece a articulao, as inter-relaes das partes no todo, em vista da finalidade; Normatizao: A norma o elemento articulador, organizador do sistema, que estabelece a coerncia da ao das partes em vista da finalidade do todo e define os limites da autonomia. O conceito de sistema no se limita a valores de grandeza. Pode ser atribudo da mesma forma a grandes e pequenos espaos da organizao social. O fundamental ter presente a delimitao do todo considerado, a abrangncia, o que compreende, do que constitudo um determinado sistema, sem perder de vista as inter-relaes com o todo maior no qual se insere. Os sistemas de ensino compreendem o conjunto de instituies, rgos e normas educacionais de cada ente federado. Ou seja: organizam o todo educacional sob responsabilidade de cada ente federado, no mbito de sua autonomia. 2. A TRILOGIA DA ORGANIZAO DA EDUCAO BRASILEIRA: sistemas, conselhos e planos de educao. A compreenso da organizao da educao brasileira atual, derivada das significaes histricas, necessria para a proposio de sua reestruturao. Para superar a fragmentao e desarticulao das normas e aes educacionais, os Pioneiros propuseram, e as Constituies de 1934 e 1946 consagraram, a articulao de um projeto nacional de educao fundado na unidade com multiplicidade. A unidade assegurada por meio de polticas e diretrizes nacionais e a multiplicidade pela descentralizao com distribuio de poder e responsabilidades. A organizao e a gesto do projeto nacional de

9 educao, com articulao da unidade na multiplicidade, se assentavam no trip: sistemas, planos e conselhos de educao. Foi essa concepo que fundamentou os dispositivos constitucionais de 1934 e 1946 de criao dos sistemas de ensino e conselhos de educao, com sua ao orientada por um Plano Nacional de Educao, instrumento de garantia da unidade nacional. O Plano, que chegou a ser elaborado pelo Conselho Nacional de Educao em 1937, assumia claramente uma feio de lei de diretrizes e bases. A primeira Lei de Diretrizes e Bases (Lei 4.024/61) veio consolidar a idia de um projeto nacional global de educao, abrangendo todos os nveis de ensino. A Constituio de 1988, aprofundando a doutrina federativa, ampliou os sistemas de ensino, tambm para os municpios, todos dotados de autonomia no seu mbito de atuao, e instituiu o princpio do regime de colaborao. A segunda LDB (Lei n 9.394/96) definiu as diretrizes de organizao dos sistemas e respectivas competncias, mas no tratou do regime de colaborao. Unio atribuda a responsabilidade pela coordenao da poltica nacional de educao. Alm das diretrizes e bases nacionais, definidas na LDB, outras leis federais (PNE, FUNDEB, Alimentao Escolar) e diretrizes definidas pelo Conselho Nacional de Educao, complementam as polticas e diretrizes nacionais. O MEC, no seu papel de coordenador da poltica nacional, por meio de estratgias prprias, abrangendo um conjunto de programas de apoio aos sistemas de ensino, atua para tornar efetivas na prtica as polticas e diretrizes nacionais. Os sistemas de ensino foram constitudos para dar efetividade doutrina federativa da autonomia dos entes federados no mbito de suas responsabilidades, adotada como estratgia de democratizao do exerccio de poder pelos cidados. A LDB atribui aos sistemas de ensino autonomia de organizao nos limites das normas nacionais. Ou seja: cada sistema organiza o seu todo, articulando as partes e definindo as normas de funcionamento, em vista das finalidades inerentes s suas responsabilidades. Mas suas responsabilidades so definidas pelos objetivos nacionais, o que significa que a autonomia diz respeito liberdade de organizao e operao do sistema. No

10 entanto, essa liberdade no implica em autonomia para divergir das finalidades educacionais constitucionalmente definidas. Neste sentido, h quem defenda que os sistemas dos entes federados se constituem em subsistemas de um sistema nacional. Na verdade, na teoria sistmica, o subsistema deixaria de ser um todo organizado com autonomia, o que significaria ser parte, no todo. No entanto, situados no todo da nao, os sistemas de ensino estabelecem interconexes para a efetivao das polticas e diretrizes nacionais. Cada sistema municipal, estadual e federal constitui uma totalidade com competncias prprias. Articulados entre si formam a totalidade nacional. bom lembrar que, na Constituio Federal, o regime federativo constitui clusula ptrea. Os conselhos de educao foram historicamente concebidos como rgos tcnicos de assessoramento superior, com a funo precpua de colaborar na formulao das polticas e diretrizes educacionais no interior dos sistemas. Essa funo situou os conselhos como rgos normativos. Na prtica, os conselhos centraram sua ao na normatizao e controle do funcionamento das instituies educacionais, assumindo, no decorrer do tempo, carter predominantemente cartorial. As novas exigncias da democratizao, especialmente a partir da Constituio de 1988, que instituiu o princpio da gesto democrtica da educao, passaram a requer dos conselhos, alm da tradicional competncia normativa, aes de controle e de mobilizao social. Esses novos papis atribuem aos conselhos, por sua vez, uma nova natureza de rgos de Estado. Essa natureza demanda novo perfil de composio e de atuao, invertendo a tradicional postura de ecos da voz do governo falando sociedade, para passar a expressar a voz da sociedade falando ao governo. Na verdade, a nova natureza situa os conselhos como pontes, mediadores do dilogo entre o governo e as aspiraes da sociedade. Os planos de educao, elaborados com a participao da sociedade, passaram a constituir-se em instrumentos fundamentais da gesto democrtica dos sistemas de ensino. Como instrumentos de gesto, os planos necessitam guardar coerncia com as polticas e diretrizes nacionais e locais. Para isso, fundamental estabelecer as interconexes entre os diferentes planos, desde o mbito nacional at o escolar.

11 O Plano Nacional de Educao (PNE - Lei 1.072/2001), como Plano de Estado, define os objetivos e metas nacionais. O Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE/2007), como plano de governo, com seus eixos estruturantes (Financiamento, Formao de professores e piso salarial, Avaliao e responsabilizao e Planejamento e gesto educacional) o instrumento estratgico de gesto do MEC, para realizao dos objetivos e metas nacionais do PNE, com foco na qualidade da educao, ou seja, no educando, razo originria de toda a ao educacional. Os planos estaduais e municipais, definem os objetivos e metas locais, tanto para a realizao, no seu mbito, dos objetivos e metas nacionais, como para os prprios de seu sistema de ensino. O Plano de Aes Articuladas (PAR) define as estratgias locais em para o cumprimento, no seu mbito, das metas do PDE. O Projeto ou Proposta Pedaggica (termos utilizados indistintamente pela LDB e pelo CNE nas Diretrizes Curriculares, mas definido na literatura pedaggica e na maioria das instituies educacionais como Projeto PolticoPedaggico PPP - ou, em alguns casos, Eco-Poltico-Pedaggico - PEPP) particulariza para a escola, segundo sua identidade, definida pelo ambiente e pela educao oferecida, as polticas e diretrizes nacionais e locais. Conforme estabelece o artigo 13 da LDB, a proposta pedaggica - PEPP para ns fundamenta o Plano de Trabalho Anual PTA ou, em coerncia com o PDE e o PAR, o PDE-Escola, que particularizam na escola as metas estratgicas anuais da promoo da qualidade da educao. Na prtica, essa arquitetura constitui um verdadeiro sistema nacional de educao, que articula, por meio dos dispositivos normativos e planos, os sistemas de ensino, nos quais se inserem os conselhos de educao. Sistema a ser operado por meio do regime de colaborao. O Regime de Colaborao o princpio constitucional posto como n para estabelecer a conectividade geradora das interconexes necessrias para articular a unidade na multiplicidade. Mas, esse princpio no foi eficaz como elo articulador dessas interconexes. Assim, hoje se coloca a questo da regulamentao do regime de colaborao por meio da construo de um sistema nacional de educao.

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3. O REGIME DE COLABORAO: por meio de um sistema nacional articulado de educao A Conferncia Nacional da Educao Bsica, realizada em abril de 2008, teve como tema central a Construo do Sistema Nacional Articulado de Educao. Em sntese, a Conferncia define, com base nos princpios explicitados no art. 206 da Constituio Federal, que: (...) a construo de um SNE requer o redimensionamento das aes dos entes federados, garantindo diretrizes educacionais comuns a todo o territrio nacional, visando superao das desigualdades regionais. Dessa forma, objetiva-se o desenvolvimento de polticas pblicas educacionais nacionais universalizveis, por meio da regulamentao das competncias especficas de cada ente federado no regime de colaborao. Nesse sentido, o SNE assume o papel de articulador, normatizador, coordenador e, sempre que necessrio, financiador dos sistemas de ensino (federal, estadual/DF e municipal), garantindo diretrizes educacionais comuns e mantendo as especicifidades de cada um, respeitadas as normas gerais emanadas dos rgos superiores e definindo-se o papel da Unio, estados e municpios. (Documento Final da Conferncia Nacional de Educao Bsica, p.10). Ao longo do Documento Final recorrente a referncia necessidade de regulamentao do regime de colaborao e como processo de construo do Sistema Nacional Articulado de Educao. Em que pese a convergncia das discusses nacionais sobre essa necessidade de regulamentao, expresso da nossa cultura histrica hipernormatizadora, ao que parece dominando nosso inconsciente coletivo, algumas reflexes, ou questes provocadoras, se tornam pertinentes. As normas existentes j no so suficientes? E, seria uma nova regulamentao capaz de tornar efetivo o que j determinao legal? A Constituio e a LDB, complementadas por outras leis federais e Resolues do CNE, definem diretrizes educacionais comuns a todo o territrio nacional, no cumprimento do 1, art. 8 da LDB que atribui Unio a coordenao da poltica nacional de educao, articulando os diferentes nveis e sistemas e exercendo funo normativa, redistributiva e supletiva em relao s demais instncias educacionais, com vistas a superar as desigualdades regionais e promover a qualidade da educao.

13 Por outro lado, qual seria a dimenso da nova regulamentao? O que entendemos por regulamentao? oportuno distinguir a natureza, o que prpria da lei, do que prprio dos regulamentos, ou normas complementares. A natureza da lei a de formalizar e legitimar, fundada em nossa identidade cultural e poltica, os valores da cidadania que queremos. O objeto prprio da lei o de definir os objetivos e diretrizes gerais; estabelecer os limites das liberdades da cidadania, os direitos e deveres, o que pode e o que no pode. Ou seja: a lei define a intencionalidade, o horizonte a alcanar, a orientao da ao, o caminho a percorrer. Neste sentido a lei assume um carter mais geral e permanente. At porque, sua elaborao, de competncia privativa do Poder Legislativo, demanda demoradas discusses com os representantes de toda a sociedade. O objeto dos regulamentos, ou normas complementares (decretos, resolues, pareceres normativos, portarias, estatutos, regimentos, regulamentos), como o termo o diz, o de regulamentar a aplicao da lei, estabelecendo os critrios e processos da ao no mbito do Poder Executivo, o modo de percorrer o caminho, para alcanar os objetivos definidos pela lei. Em sntese: a lei institui, formaliza e legitima os valores e objetivos mais permanentes da sociedade, do projeto de nacionalidade e; as normas complementares tratam dos processos, das metodologias situados no transitrio das circunstncias da gesto para o caminhar na direo definida pela lei. Dessas questes derivam duas anlises para reflexo: A regulamentao do regime de colaborao no demanda, necessariamente, uma lei prpria. Cabe sim definio legal, disciplinando - na LDB ou, se for o caso, em lei prpria - o princpio constitucional do regime de colaborao, explicitando de forma pertinente as competncias prprias dos entes federados. A regulamentao das aes que efetivam o regime de colaborao est mais para a ordem da definio de processos e mtodos, de regulamentao propriamente dita no mbito do Poder Executivo. No caso oportuno enfatizar o papel normativo dos conselhos de educao (Nacional, Estaduais/Distrital e Municipais) para na

14 efetivao do princpio constitucional e das diretrizes e objetivos legais. A construo do Sistema Nacional Articulado de Educao no implica na organizao de um novo sistema. A criao de um novo sistema - no previsto na Constituio - do ponto de vista filosfico incorreria em equvoco, se constitudo como ente ontologicamente substante, com vida e realidade, rgos e regulamentao prprios. Sua adequada natureza ser de Frum e de atuao em rede, no de sobreposio piramidal ao regime federativo. Convm enfatizar que a Constituio no atribui ao regime federativo organizao piramidal. O Sistema Nacional Articulado de Educao, como o prprio termo articulado induz, aponta para a interconectividade dos atuais sistemas, seus conselhos e planos, articulados com base na moderna teoria das redes. Como j afirmavam os Pioneiros, esse sistema, no cuidado da unidade nacional, no implica um centralismo estril e odioso, ao qual se opem as condies geogrficas do pas, mas a articulao dos atuais sistemas, respeitada sua autonomia, na aplicao da doutrina federativa e descentralizadora, republicana e democrtica. Assim, alm dos princpios constitucionais e diretrizes legais, para a regulamentao do regime de colaborao entre os atuais sistemas de ensino e a construo do Sistema Nacional Articulado de Educao, se apresentam como importantes os seguintes fundamentos: A dimenso da nacionalidade Se em sua constituio original o Estado brasileiro precedeu a Nao, hoje a identidade nacional est culturalmente constituda. A Constituio Federal de 1988 colocou no cenrio nacional um novo ator social: o cidado. A organizao do Estado, nele a organizao da educao, precisa no s preservar essa identidade, mas promover a cidadania ativa para todas e todos. Essa tarefa demanda viso sistmica da educao nacional e fundamenta a necessidade de formulao de polticas e diretrizes nacionais comuns, que requerem articulao, normatizao e coordenao, assegurando a unidade nacional na multiplicidade das caractersticas e culturas locais.

15 As polticas e diretrizes nacionais de educao: As polticas se fundamentam nos valores nacionais, definem as intencionalidades e indicam o caminho a seguir rumo ao futuro. As diretrizes so as orientaes bsicas para a ao na direo definida pelas polticas. As diretrizes traduzem as polticas em normas, procedimentos, critrios e processos de ao institucional. O objetivo das polticas e diretrizes o de orientar os agentes pblicos para o sentido fundamental de seus esforos e estabelecer parmetros para a tomada de decises. Neste sentido as polticas e diretrizes estabelecem a unidade nacional na multiplicidade de aes descentralizadas. A doutrina federativa autonomia dos entes federados: Ao constituir-se como Repblica Federativa, o Brasil adota os fundamentos democrticos de que o Estado pertence aos cidados, res-pblica, coisa pblica. O espao de poder, a autonomia dos entes federados, descentraliza a ao governamental, permitindo ao cidado exercer sua cidadania no seu lcus concreto de vida. Mas o sistema de ensino do ente federado no apenas parte de um todo maior, tambm um todo em si. Por isso se constitui como um sistema dotado de finalidade, autonomia, organizao e normatizao prprias, como espao de poder e de exerccio de cidadania. O regime federativo articula e preserva o papel da diversidade local com a unidade nacional, por meio da distribuio de responsabilidades prioritrias e competncias especficas dos sistemas de ensino dos entes federados. As competncias e responsabilidades de cada ente federado: O artigo 211 da Constituio, que institui o princpio do regime de colaborao na organizao dos sistemas de ensino, e os artigos 8 , 9, 10 e 11 da LDB, estabelecem as responsabilidades educacionais prioritrias comuns e especficas dos entes federados. A natureza prpria das leis e das normas regulamentadoras: do carter geral e mais permanente e do particular de carter mais transitrio, conforme j explicitado.

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4. O PAPEL DOS CONSELHOS DE EDUCAO: na efetivao do regime de colaborao (construo do sistema nacional articulado de educao!) Os movimentos pela democratizao da gesto pblica encontram nas diferentes formas de conselhos, situados na mediao entre sociedade e governo, a estratgia mais efetiva de exerccio do poder pelo cidado. Neste contexto, os conselhos de educao, especialmente a partir da Constituio de 1988, assumem nova natureza de rgos de Estado, que demanda novas funes, composio e condies de funcionamento. Em sua nova configurao de rgos de Estado, os conselhos de educao podem assumir o importante e relevante papel de protagonistas na formulao de polticas e diretrizes e dos planos de educao e na articulao da unidade nacional. Era o que preconizava a LDB/61, primeira lei de educao articuladora do todo nacional. Sonho interrompido pela ruptura democrtica do novo contexto nacional autoritrio e centralizador, gerador das reformas educacionais do final dos anos 60 (Leis n 5.540/68 e 5.692/71). A anlise do papel dos conselhos de educao na efetivao do regime de colaborao se estrutura em dois eixos: na sua natureza de rgos de Estado, como condio essencial para o exerccio de suas funes, e no moderno princpio de organizao em rede, como base para a atuao de forma articulada, interconectada. 4.1. Natureza dos conselhos de educao: rgos de Governo ou de Estado? O Estado tem o carter da perenidade, da institucionalidade permanente. constitudo pela estrutura jurdica que define a institucionalidade da Nao. Nos regimes republicanos democrticos os interesses do Estado se identificam com os dos cidados, com a vontade nacional. O Governo tem o carter da transitoriedade. Nos regimes democrticos exercido pelos agentes pblicos eleitos ou nomeados para exercer o poder poltico, na gesto do Estado, em um determinado momento. Em tese, todos os rgos pblicos so rgos de Estado. E os agentes pblicos so servidores do Estado. Os servidores pblicos, como a prpria

17 etimologia da palavra explicita, so servidores do pblico, vale dizer: da cidadania. No faz parte do escopo deste trabalho alongar a anlise sobre a distino das funes de governo e de Estado dos agentes pblicos. O foco se restringe recente discusso sobre a mudana da natureza dos conselhos de educao de rgos de Governo para rgos de Estado. Essa dualidade percebida e situada como importante hoje na discusso dos conselhos de educao porque, historicamente no Brasil, foram situados a servio dos governos, enquanto estes, por sua vez, estiveram mais voltados para interesses de grupos dominantes, com vis patrimonialista. Essa tenso est na raiz da formao histrica do Estado brasileiro, que permitiu aos donos do poder se apossar patrimonialmente do Estado e instituir uma burocracia baseada na obedincia vontade dos governantes de planto. Embora tenha sido da tradio dos conselhos sua constituio com mandatos no coincidentes com os do respectivo poder executivo, a livre nomeao dos conselheiros por este, os situou historicamente como rgos a servio do governo. Os conselhos assumem feio de rgos de governo quando na sua composio e no exerccio de suas funes expressam, traduzem, legitimam junto sociedade, a vontade de determinado governo. A discusso da natureza de rgos de Estado teve incio na instalao do atual Conselho Nacional de Educao, quando o conselheiro Arthur Gianotti3, falando em nome dos colegas, afirmou que o CNE se constitua como rgo de Estado, porque representava a sociedade civil organizada e em nome dela devia se pronunciar. Os conselhos de educao se constituem como rgos de Estado quando representam, articulam e expressam a vontade da diversidade social; quando falam ao governo em nome da sociedade para responder s suas aspiraes e, em nome dela, exercer suas funes; quando formulam polticas educacionais para alm da transitoriedade dos governos. A natureza dos conselhos remete anlise de sua posio na estrutura do respectivo executivo e dos papis atribudos e desempenhados. A relao entre os conselhos e os rgos de gesto da estrutura dos sistemas de ensino tem registrado tenses, conflitos e rupturas na sua trajetria. Tenses e movimentos

. A fala no foi publicada, nem consta dos arquivos do CNE.

18 de cooperao e de conflitos, de ampliao e estreitamento da autonomia, de centralizao e descentralizao. A necessria harmonia de relaes requer a exata compreenso e respeito da posio, papis e competncias de ambas as partes. Como rgos de Estado, os conselhos de educao ocupam uma posio e exercem uma funo mediadora entre o governo e a sociedade. Poderamos dizer que exercem a funo de ponte. Brbara Freitag4 traduz bem a simbologia da ponte:
Certa vez perguntaram-me a que margem do rio eu pertencia. Respondi espontaneamente. A nenhuma, sou ponte. Na filosofia e sociologia a metfora da ponte tem outros nomes: mediao, Vermitlung, dialtica, dilogo. (...) Como boa aluna de Horkheimer e Adorno sabia que entre tese e anttese, a sntese seria impossvel, implicaria uma violncia: a totalidade poderia vir a ser totalitarismo. Por isso, contentei-me em aceitar a polarizao, a diferena, os antagonismos, sem querer assimilar ou reduzir um extremo ao outro e passei a construir pontes, a buscar a Vermitlung. (...) Ou haveria, como no conto de Guimares Rosa uma terceira margem do Rio?.

Em seu papel mediador entre a sociedade e o governo, os conselhos, fiis sua natureza e dada a impossibilidade da sntese do contraditrio social, cuja totalidade poderia vir a ser totalitarismo, precisam aceitar as diferenas, trabalhar no e com o contraditrio social, sem cair na armadilha de pretender constituir-se na sntese da vontade do governo ou da sociedade, ou de ambas, situando-se numa terceira margem do rio. A nova natureza de rgos de Estado, assumida pelos conselhos de educao a partir da Constituio de 1988 demanda novos critrios de composio, novas condies de funcionamento e o exerccio de novas funes. a. Funes dos conselhos de educao Na questo das funes atribudas aos conselhos relevante distinguir a natureza e o objeto. A natureza da funo diz respeito ao carter da competncia, ao poder conferido ao conselho: se consultivo, deliberativo ou outro. O objeto diz respeito aos temas sobre os quais os conselhos so chamados a deliberar ou opinar Quanto natureza, tradicionalmente tm sido atribudas aos conselhos funes de carter consultivo e deliberativo. No atual contexto da gesto
4

. Folder da UnB: Itinerrios de Brbara Freitag.

19 democrtica da educao pblica os conselhos so chamados a exercer, tambm, funes de mobilizao e controle social. O carter deliberativo, como o prprio termo o diz, atribui ao conselho poder de deciso em matrias definidas em lei como de sua competncia. A natureza deliberativa implica em poder de deciso, em carter final. Caso contrrio meramente O carter consultivo. consultivo Dentre situa as os deliberativo destaca-se a funo normativa. conselhos na funo de assessoramento s aes do governo na rea de educao. Na sua concepo original os conselhos eram considerados rgos de assessoramento superior, chamados a colaborar na formulao das polticas educacionais. No exerccio dessa funo os conselhos propem aes, opinam sobre temas relevantes, respondem a consultas. A histria dos conselhos revela que muito pouco tem sido consultados pelos respectivos executivos na formulao de polticas, na definio de normas e planejamento de aes. Historicamente, estiveram mais voltados s demandas das instituies educacionais. O carter de mobilizao e controle social constitui novo desafio atribudo aos conselhos de educao. O novo esprito e desejo de participao democrtica na formulao e gesto das polticas pblicas atribui aos conselhos essas novas funes, que no faziam parte da sua tradio. Essas funes situam os conselhos no campo propositivo e de acompanhamento e controle da oferta de servios educacionais. A funo mobilizadora situa os conselhos como espaos aglutinadores dos esforos comuns do governo e da sociedade para a melhoria da qualidade da educao. A funo de controle social coloca o conselho na vigilncia da boa gesto pblica e na defesa do direito de todos educao de qualidade. Quanto ao objeto so variadas as competncias atribudas aos conselhos. Algumas so tradicionais e gerais. Destacam-se como mais tradicionais e prprias dos conselhos: a normativa (definir normas para o sistema de ensino); a interpretativa (interpretar e dirimir conflitos sobre a aplicao de normas educacionais); a credencialista (aprovar o assumiria de carter carter competncias

20 credenciamento de instituies de ensino e a autorizao de seus cursos); a recursal (resoluo de conflitos); a ouvidora (defesa dos direitos educacionais dos cidados). Nem sempre a natureza da funo est claramente explicitada nas normas que instituem os conselhos, nem so muito claros os limites da autonomia do conselho no exerccio de suas competncias legais. Mas fundamental que, especialmente as competncias de carter deliberativo , sejam claramente explicitadas na lei que institui o conselho para que seu poder de deciso no seja ignorado ou contestado. Neste aspecto cabe analisar o tradicional instituto da homologao. O instituto da homologao se situa como uma das questes mais polmicas relativas autonomia dos conselhos. Nesta questo, convm enfatizar que os conselhos esto situados no mbito do poder executivo e integram o sistema de educao. Nele, sua ao de natureza deliberativoconsultiva, de superviso, controle e mobilizao social, no executiva. A efetivao de suas deliberaes se situa no mbito da ao administrativa do executivo. A homologao, formal ou no, corresponde ao ato administrativo que d efetividade, pe em execuo a deciso do conselho. A autoaplicabilidade das decises do conselho poderia criar duas instncias, na mesma estrutura e no mesmo campo de ao, com poderes independentes, no articulados, o que seria fator potencial de conflitos, sem mecanismos de negociao. No entanto, fundamental que os conselhos tenham autonomia para propor e deliberar sobre questes de sua esfera de competncia legal e que o executivo no possa deliberar, nem adotar, em matria definida em lei como de competncia do conselho, aes que contrariam decises deste. Caso o executivo considere invivel ou inadequado adotar a deciso do conselho, deve solicitar a re-anlise do assunto, oferecendo razes fundamentadas. Mas imperioso distinguir quais decises do conselho devem ser objeto de homologao e quais no necessitam dela. Aceitando-se que a homologao o instrumento de gesto para dar efetividade s decises do conselho, somente devem ser objeto dela as que necessitam de ao administrativa prpria do executivo para sua efetivao na prtica.

21 O instituto da homologao, sem esses limites, tornaria o conselho mero rgo consultivo e de governo, no de Estado. O instituto da homologao instrumento adotado para a mediao entre a competncia deliberativa do conselho e a administrativa do executivo. Neste sentido, a homologao no afeta a autonomia do conselho, mas constitui ato administrativo de cumprimento de suas decises. pertinente, para elucidar a questo, a analogia com o mecanismo de sano ou veto, pelo Poder Executivo, dos projetos de lei aprovados pelo Legislativo, mecanismo que no afeta a independncia desses poderes. b. Composio dos conselhos de educao A composio e a forma de escolha dos conselheiros revelam, em boa medida, a concepo e a natureza do conselho, em nome de quem e para quem opinam e decidem. Em sua origem os conselhos foram concebidos para assessoramento superior do governo. Inicialmente foram constitudos como conselhos diretores, compostos por representao de cargos de confiana do governo. Posteriormente os conselheiros passaram a ser escolhidos pelo Poder Executivo, com base em critrios de notrio saber educacional e representatividade dos diferentes graus de ensino e regies do pas ou do estado. O novo contexto de gesto democrtica da educao pblica preconiza critrios de representatividade social na composio dos conselhos, constitudos por representantes da pluralidade social. A ao dos conselheiros, porque chamados a opinar e deliberar sobre polticas educacionais, normas e processos pedaggicos, requer saberes acadmico e da vivncia - ambos sempre com percepo poltica das aspiraes sociais. Quanto maior a diversidade de saberes e de representao da pluralidade das vozes sociais, mais rica ser a ao dos conselhos. Um conselho de educao somente cumprir efetivamente sua verdadeira funo se expressar as aspiraes da sociedade na sua totalidade. A representatividade social tem como fundamento a busca da viso de totalidade a partir dos olhares dos conselheiros desde os diferentes pontos de vista da sociedade. Se for constitudo de tal forma que represente e expresse somente,

22 ou hegemonicamente, a voz de um segmento, ou do governo, poder perder a viso do todo, o foco da razo de ser conselho. O significado da representao nos conselhos de educao encerra tenses e polmicas. Distinguir preciso, e com meridiana clareza, a natureza de cada espao de participao social. Um um espao de defesa dos interesses corporativos e outro o da defesa dos interesses coletivos. Um o objetivo da parte, da categoria representada, outro o do todo social, onde transita e atua o conselho de educao. O conselho exerce o cuidado do projeto educativo fundamentado na cidadania, na nacionalidade, que requer viso do todo social, construda pelos diferentes pontos de vista dos diferentes segmentos sociais. c. Condies de funcionamento dos conselhos de educao: questo de autonomia As condies de funcionamento do conselho indicam o grau de autonomia e sua importncia na gesto do sistema de ensino. A autonomia requer que o conselho seja dotado de normas prprias e condies objetivas para desempenhar suas responsabilidades. Sem condies de exercer suas funes com autonomia, dependentes da boa vontade do executivo para funcionar, os conselhos ficariam desprovidos de sua natureza de rgos de Estado. Dentre as condies necessrias para a autonomia dos conselhos no exerccio de suas funes de rgos de Estado, convm destacar: Normas prprias claramente definidas, explicitando a natureza e o objeto de suas competncias, de carter consultivo, deliberativo, de superviso, mobilizao e controle social, distinguindo as de livre exerccio Dotao das sujeitas homologao, com com definio de dos mecanismos de negociao; oramentria prpria, autonomia gesto financeira, suficiente para o exerccio de suas funes; Autonomia na escolha do presidente (por eleio inter-pares -vedada a possibilidade da escolha de ocupantes de cargos de confiana do governo) e dos cargos comissionados (pela presidncia);

23 Definio da agenda de reunies, quanto periodicidade (com regularidade de funcionamento) e pauta (com autonomia); Condies materiais de funcionamento, com espaos prprios, dotados das condies necessrias ao exerccio das funes; Apoio aos conselheiros, tcnico, tecnolgico, material e financeiro inerente ao exerccio da funo, de acordo com as necessidades prprias. 4.2. Uma rede nacional de conselhos de educao A organizao em rede nacional dos conselhos de educao oferece uma alternativa no centralizadora para o exerccio de seu papel na efetivao do regime de colaborao e na construo de um sistema nacional articulado de educao. Preliminarmente fundamental no associar o moderno conceito de organizao em rede com o tradicional e burocrtico conceito de redes de ensino. A proposta de organizao em rede dos conselhos adota o moderno conceito de Castells (2000), definido por ele na obra A sociedade em rede, como a nova morfologia social de nossas sociedades. O conceito fundamental da organizao em rede est fundado no princpio da sinergia, ou seja: duas ou mais organizaes em interao trocam energias, sem perd-las, assumindo cada uma a fora das demais. O princpio da sinergia supera, ou tende a eliminar, a polaridade dominao-subordinao de uma sobre outra, para estabelecer uma nova cultura, determinada pelas relaes entre ambas: a cultura da co-operao. Portanto a rede supera as relaes de competio, os projetos isolados, para estabelecer cumplicidade e co-responsabilidade. Mota, Duarte e Bartholo, (2002) partindo da anlise de Castells (2000), Capra, (1995) e Whitaker (1994), apresentam cinco elementos que caracterizam a moderna organizao em rede: a rede, e somente ela, capaz de dar coerncia a uma pluralidade de componentes divergentes, funcionando como um todo;

24 a rede supera as cadeias lineares de causa e efeito, para estabelecer relaes de realimentao, perdendo sentido a idia de origem e destino, emisso e recepo; a rede, a partir do compartilhamento de cdigos, constitui um sistema aberto e dinmico, como malha de mltiplos fios, sem que um dos ns possa ser considerado principal ou central; a lgica de redes necessria para estruturar o no estruturado, porm preservando a flexibilidade, pois o no estruturado a fora motriz da inovao na atividade humana (Castells, 2000); as informaes constituem os elos bsicos fios que interligam os integrantes da rede, estabelecendo interao mais freqente e intensa. A organizao em rede dos conselhos de educao oferece uma alternativa para a efetivao do regime de colaborao, com a vantagem de permitir a superao de dois possveis equvocos: do conceito de colaborao, cuja conotao de ato de vontade unilateral, responsvel por certo descompromisso mtuo, pelo da sinergia cooperativa; da idia de um sistema nico da Unio, como super-sistema, de vis piramidal centralizador, pelo de sistema nacional articulado, o que implica em novas relaes de articulao entre os atuais sistemas e no em outro ou novo ente, incompatvel com os fundamentos do regime federativo. A lgica das redes fornece os princpios fundamentais para a criao de vnculos, novas relaes sistmicas em torno de objetivos e metas comuns. Ou seja: a organizao dos conselhos em rede estabelece a interdependncia e articulao entre eles cada um contribuindo com sua especificidade para alcanar objetivos e metas nacionais, sem constituir-se em super-sistema e sem interferir na autonomia de cada ente federado. Em sntese, podemos dizer que a organizao em rede permite estabelecer o regime de colaborao, articulado as competncias e responsabilidades de cada ente federado no todo nacional, sem perda da autonomia e das especificidades de ao de cada sistema de ensino. A

25 organizao em rede estabelece conectividade e interdependncia entre os conselhos, para realizar cooperativamente os objetivos nacionais comuns e os especficos de cada um. A organizao em rede supera a mera agregao ou justaposio e permite eliminar rudos de comunicao e superar os conflitos da competio. A questo est em definir as interconexes do planejamento e da gesto das aes prprias de cada um. As polticas e objetivos nacionais esto definidos pela Constituio, pela LDB, pelo PNE e PDE. O papel dos conselhos ser o de contribuir para a organizao do sistema nacional articulado de educao, definindo as competncias e responsabilidades comuns e especficas e as estratgias de sua ao para realizar as polticas e objetivos nacionais. A questo central na constituio e gesto de uma rede a definio das interconexes, dos ns da conectividade. Na organizao da educao as normas nacionais tm sido usadas como o instrumento dessa conectividade. Mas sua efetividade tem sido baixa. Ser uma nova norma eficaz para realizar a articulao necessria? A norma necessria para organizar a rede, mas ser ineficaz se no vier acompanhada de aes efetivas. O caminho aponta, ento para a gesto, nela includos os planos de educao e um sistema eficiente de informaes, de comunicao. Sem informao uma rede ser morta. E na questo da gesto da articulao os conselhos de educao podem assumir um novo e relevante papel. A Lei n 9.131/95 atribui ao Conselho Nacional de Educao a funo de subsidiar a elaborao e acompanhar a execuo do Plano Nacional de Educao e de manter intercmbio com os sistemas de ensino dos Estados e do Distrito Federal acompanhando a execuo dos respectivos Planos de Educao. Como poderiam o CNE, o Frum Nacional dos Conselhos Estaduais de Educao, includo o Distrito Federal, e a Unio Nacional dos Conselhos Municipais de Educao articular-se em rede para estabelecer as interconexes necessrias para a efetivao do regime de colaborao? Quatro aes de curto prazo poderiam iniciar a caminhada: Criao de Frum Gestor: Para manter coerncia com os princpios da rede - sem que um dos ns possa ser considerado principal ou central representantes das trs instncias dos conselhos (Nacional,

26 Estadual e Municipal) constituem um Frum em condies de igualdade de representao. A coordenao do Frum poderia ser exercida em regime colegiado, de co-gesto, pelos trs presidentes; Criao de uma rede virtual de informao e comunicao: A essncia da organizao em rede a conectividade, a comunicao aberta e dinmica com troca de experincias e informaes As informaes constituem os elos bsicos fios que interligam os integrantes da rede; Definio de papis comuns e especficos: O pacto federativo requer o cumprimento de papeis prprios de cada ente em vista de uma finalidade nacional comum. Que papeis cabem a cada ente federado? E qual o papel de cada conselho nele? Essa definio importante para um dilogo construtivo e para evitar a perda de energias em conflitos, explcitos ou velados, que mais levam competio do que colaborao; e Definio de compromissos comuns (norma ou acordo) : A norma um dos fios essenciais que ligam os integrantes da rede. Mas que norma seria essa? Talvez se apresentem como mais apropriados, porque dinmicos e flexveis, o Acordo, o Termo de Cooperao ou a Resoluo, aprovados pelas trs instncias participantes. Ou ento uma Resoluo do CNE, (exercendo a competncia nacional) com Parecer respaldado por participao conjunta do Frum Nacional dos Conselhos Estaduais e da UNCME. No longo prazo a experincia ir aperfeioando os caminhos. O importante ter a sabedoria de aceitar o inacabado, ter a perspectiva do processo instituinte, alimentar o sonho. 5. GUISA DE CONCLUSO Os desafios da efetivao do princpio constitucional do regime de colaborao, proposta pela Conferncia Nacional de Educao Bsica como a construo de um sistema nacional articulado de educao, se situam na mudana de algumas lgicas que geraram a atual situao. Dentre elas destacam-se: a da cultura de poder nos processos de gesto; da colaborao como processo de transferncia de responsabilidades e; da crena no poder da

27 norma para mudar a realidade. Lembremos que os velhos paradigmas so incapazes de superar os problemas que eles prprios geraram. Em primeiro lugar, um sistema em rede requer a mudana de nossa concepo e cultura de exerccio do poder. Como afirma Castells, a organizao em rede estabelece uma hierarquia horizontal deslocando o poder para a periferia da organizao e colocando no centro, como eixo articulador, a finalidade, no caso, o educando, razo originria de todo o processo educacional. Isso requer dos agentes pblicos viso clara dos objetivos nacionais. Requer a postura do agente pblico como servidor da cidadania. Requer a superao da concepo patrimonialista do ato de governar e viso do todo, a partir da considerao dos diferentes pontos de vista, o que, por sua vez, requer sabedoria, desapego e humildade. A superao do conceito de colaborao, como ato de boa vontade, implica em viso de Estado, em cumprimento das responsabilidades prprias e compartilhamento das comuns em processos cooperativos. Implica em covencer o desafio da melhoria da qualidade da educao. Para a superao da crena do poder da norma para mudar a realidade tida entre ns como panacia para todos os problemas preciso distinguir o que de carter geral, no mbito de polticas e diretrizes nacionais, do que prprio da regulamentao de cada instncia de ao concreta. Quando a lei, seja federal ou local, define o caminho e o processo do caminhar, constituindose ao mesmo tempo em lei e regulamento, cai na armadilha da centralizao legal, do cerceamento do espao de autonomia normativa das instncias concretas de ao. O poder centralizador da lei, s vezes nem to sutil, constitui uma armadilha a cercear a aprendizagem democrtica do exerccio da cidadania. Quanto mais a lei federal invade o local, mais assume o risco de aproximar a unidade da uniformidade, perigo j denunciado pelos Pioneiros. Por outro lado, a regulamentao nacional excessiva trai um preconceito de que as comunidades locais ainda so incapazes do exerccio da cidadania e de que precisam ser tuteladas. Mas a cidadania algo que somente se promove e se aprimora exercendo-a. Esta , em essncia, a lio de Paulo Freire na Pedagogia do Oprimido. A educao libertadora da escola cidad requer espao de autonomia para o exerccio da cidadania.

28 A construo de um efetivo sistema nacional articulado de educao precisa superar o divrcio entre o Brasil oficial e o Brasil real, j denunciado por Ansio Teixeira como fruto de nossa cultura hipernormatizadora. A norma necessria, mas est longe de ser suficiente. A soluo est alm da norma, est na eficcia da ao dos agentes pblicos e no efetivo exerccio da cidadania ativa.

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Educacional no Brasil - Ao Povo e ao Governo. Rio de Janeiro, 1932

MOTA, C. Renato, DUARTE, Francisco J. de C. M., BARTHOLO Jr, Roberto dos S. Participao e Gesto Social. Braslia: SESI, Departamento Nacional, 2002