Nem Ortodoxia Nem Populismo - o Segundo Governo Vargas e A Economia Brasileira

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Pedro Cezar Dutra Fonseca Nem ortodoxia nem populismo: o Segundo Governo Vargas e a economia brasileira Tempo, vol. 14, nm. 28, enero-junio, 2010, pp. 19-60, Universidade Federal Fluminense Brasil
Disponvel em: http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=167013403002
Tempo, ISSN (Verso impressa): 1413-7704 tempo@vm.uff.br Universidade Federal Fluminense Brasil
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Nem ortodoxia nem populismo: o Segundo Governo Vargas e a economia brasileira*

Pedro Cezar Dutra Fonseca**
O artigo tem por objeto a economia e as controvrsias sobre a poltica econmica do Segundo Governo Vargas (1951-1954), bem como de seu significado histrico. Como opo metodolgica, parte das diferentes nfases dadas implementao da poltica econmica ao longo do perodo, as quais so analisadas pari passu s principais correntes que dividem seus analistas e intrpretes. Palavras-chave: Vargas Populismo Nacional-Desenvolvimentismo Neither Orthodoxy nor Populism: the Second Vargas Administration This paper analyzes the economy and the controversies surrounding the economic policy in the Second Vargas Administration (1951-1954), as well as its historical significance. As a methodological option, it starts with the different approaches the implementation of the economic policy went through along the period, which are analyzed pari passu with the main studies dividing their analysts and interpreters. Keywords: Vargas Populism National-Developmentalism
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Artigo recebido e aprovado para publicao em julho de 2009. Professor Titular do Departamento de Cincias Econmicas da Universidade Federal do Rio Grande do Sul e Pesquisador do CNPq. E-mail: pedro.fonseca@ufrgs.br. Agradeo as sugestes de Jorge Ferreira, Pedro Paulo Zahluth Bastos e Srgio Modesto Monteiro, evidentemente isentando-os pela verso final, e a colaborao dos bolsistas de Iniciao Cientfica/CNPq Andr Augustin e Fernando Felber Bataglin.
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Ni orthodoxie ni populisme : Le deuxime gouvernement Vargas et lconomie brsilienne Cet article a pour objets lconomie et les polmiques autour de la politique conomique du deuxime gouvernement Vargas (1951-1954) et de son sens historique. Son choix mthodologique est de partir des diverses orientations suivies dans la mise en oeuvre de la politique conomique de la priode. Celles-ci sont analyses pari passu selon les principaux courants qui partagent leurs analystes et interprtes. Mots-cls : Vargas Populisme National-Developpementisme
Introduo: a Proposta e seus Fundamentos

Assegura Luis Fernando Verssimo terem-lhe recomendado nunca iniciar um texto citando Hegel, pois se corre o risco de espantar o leitor logo nas primeiras linhas.1 No obstante o conselho, a referncia neste faz-se obrigatria. Sem a pretenso de construir uma anlise hegeliana com o rigor necessrio que a empreitada exigiria, tributo ao filsofo pelo menos a inspirao do objetivo do artigo, mais modesto, que contribuir para o estudo da poltica econmica e da economia do Segundo Governo Vargas (SGV, de ora em diante), tendo como ponto de partida a crtica literatura sobre o mesmo. Deve-se a Hegel o entendimento de que a crtica do pensamento sobre o real caminho possvel para reconstruir o prprio real.2 Ou seja, a anlise crtica das percepes, das teorias e do discurso sobre determinado objeto, como movimentos do pensamento, pode tornar-se ponto de partida metodolgico para sua apreenso; como devir, seu permanente movimento abre caminho para tanto, embora no assegure nenhum resultado. Com este respaldo, nota-se, prima facie, que boa parte das polmicas e embates sobre o SGV remontam a sua poca; em certo sentido, a literatura no foge das controvrsias que dividiram os prprios coevos. Em linhas gerais, podem ser delineadas quatro correntes. A primeira defende que o governo era populista, rtulo que vai desde a considerao de que era demagogo e
Luis Fernando Verssimo, A coruja de Hegel, Zero Hora, Porto Alegre, 28/05/2009, p.3. Os marxistas mais afoitos tambm no precisam desistir da leitura por considerarem tal proposio impregnada de idealismo, o qual se faria necessrio virar de cabea para baixo, como props Marx certa vez. Justamente este foi o procedimento utilizado por ele em Teorias da Mais Valia, com a construo da gnese lgica deste conceito atravs da crtica literatura sobre o mesmo, ou seja, percorrendo a histria do pensamento econmico.
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irresponsvel at abranger a denncia de seu nacionalismo como xenofobia de matiz esquerdista. A segunda corrente, expressa por Skidmore, entende que o governo se divide em duas fases: inicia ortodoxo e posteriormente d uma virada nacionalista, mudando radicalmente, pelo que nele se pode notar uma ambivalncia.3 J uma terceira prope que o governo era conservador e ortodoxo, seja com base na poltica econmica, como Lessa e Fiori e, tambm, Vianna, seja com base em sua composio e diretrizes no campo poltico, como DArajo.4 Uma quarta corrente, qual nos perfilhamos, defende que se pode detectar no perodo a existncia de um projeto de longo prazo cujo epicentro era a industrializao acelerada e a modernizao do setor primrio em linhas gerais o que se convencionou denominar de NacionalDesenvolvimentismo.5 Como passo metodolgico para dialogar com esses autores, lanar-se- mo, como recurso analtico, da interpretao proposta em trabalho anterior realizado em coautoria com Srgio Monteiro, sobre a poltica econmica do
3 Thomas Skidmore, Brasil: de Getlio a Castelo, 5.ed, Rio de Janeiro, Paz e Terra, 1976, p. 124. 4 Carlos Lessa e Jos Luiz Fiori, Houve uma Poltica Nacional-Populista?, XII Encontro nacional de Economia, So Paulo, ANPEC, 1984; Srgio Besserman Vianna, A Poltica Econmica no Segundo Governo Vargas, Rio de Janeiro, BNDES, 1987; Maria Celina Soares DArajo, O Segundo Governo Vargas, 1951-1954, Rio de Janeiro, Zahar, 1982. 5 Sabe-se que quaisquer termos ou expresses para designar fenmenos sociais complexos apresentam limitaes, embora no se possa dispens-los. No caso, prefere-se aqui manter a denominao tradicional de Nacional-Desenvolvimentismo, a qual ainda parece mais apropriada diante das outras opes, como varguismo (sugere um projeto mais pessoal), nacional-populismo (j traz consigo de imediato uma carga desqualificadora e depreciativa) ou nacional-estatismo (posto que, embora a presena do Estado seja fundamental em sua implementao, o projeto contraria o que comumente denota a palavra estatismo, a qual usada contrapor estado sociedade ou, alternativamente, a capitalismo e a mercado. No caso, no representou nem uma imposio do estado sociedade, posto que nesta foi gestado e enraizado socialmente ao longo de sua vigncia, nem tampouco pretendia ocupar o espao da iniciativa privada ou suprimi-la, j que se tratava de um projeto de desenvolvimento capitalista). Por outro lado, a palavra nacional auxilia em sua diferenciao de outro estilo de desenvolvimento, mais internacionalizante e menos disposto a polticas redistributivas, gestado no governo JK e que aparece de forma mais ntida aps 1964. A partir da, e at o final da dcada de 1970, continuam o desenvolvimentismo e o PSI (Processo de Substituio de Importaes), mas da forma dependente-associada, como prefere a tradio da Escola de Sociologia da USP (Florestan Fernandes, Fernando Henrique Cardoso, Octavio Ianni), ou que se poderia chamar de desenvolvimentismo internacionalista, como sugere Marcelo Arend, 50 Anos de Industrializao do Brasil (1955-2005): uma Anlise Evolucionria, Tese de Doutorado em Economia, Porto Alegre, UFRGS, 2009. A despeito da denominao, como ser argumentado adiante, a execuo do projeto no implica impedimento nem incompatibilidade ao fato de, diante da gravidade dos problemas conjunturais, terem sido propostas ou implementadas polticas de estabilizao contracionistas no SGV.
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SGV.6 Conquanto mais adiante seja apresentada com minudncia, tanto em seus fundamentos como na periodizao proposta, essa sugere sem nenhuma pretenso de demarcar fases rgidas, ambiguidade ou viradas abruptas de reorientao da poltica econmica instrumental que no incio do governo houve certo predomnio da busca da estabilidade; seguiu-se-lhe um perodo de randomizao, o qual se caracteriza por polticas alternadas e simultneas de contrao e expanso da demanda; finalmente, nos ltimos meses de governo, detecta-se a preponderncia desta ltima, com abandono do combate inflao como prioridade. O recurso analtico referido serve tambm como passo para a diviso das sees do trabalho, posto que os fatos do SGV iro sendo expostos pari passu ao seu desfecho, num ir-e-vir entre eles e a literatura. Assim: (1) inicialmente, juntamente com os primeiros meses do governo, sero abordadas as interpretaes que consagraram o SGV como populista; (2) a tese da virada ser questionada a seguir, ao se enfocar o perodo da randomizao, em que polticas de expanso e contracionistas alternam-se, como se explicar adiante; e, finalmente, (3) os ltimos meses do governo conduzem mais apropriadamente para a reflexo sobre as teses defensoras da ortodoxia e do conservadorismo do SGV, as quais sero abordadas juntamente com a do Nacional-Desenvolvimentismo, j que ambas dialogam entre si e, no raramente, apresentam-se como polares. Cabe aqui assinalar que o trabalho em co-autoria com Monteiro antes referido centra-se to-somente na poltica de estabilizao, sem a pretenso de ensaiar a coerncia ou inconsistncia do governo com um projeto mais amplo, seja populista, Nacional-Desenvolvimentista ou conservador. Este registro torna-se imprescindvel, porque parte da crtica a ser elaborada aos autores antes mencionados advm de certa confuso sobre a abrangncia da expresso poltica econmica. Tradicionalmente e de forma genrica esta compreende toda ao do Estado no campo econmico. Em tempos mais recentes, e principalmente pelo mainstream econmico, seu uso restringiuse a polticas de estabilizao. Mas estas, a rigor, so apenas parte da poltica econmica, pois compreendem basicamente as polticas monetrias, cambiais
6 Pedro Cezar Dutra Fonseca e Srgio Marley Modesto Monteiro, Credibilidade e Populismo: a Poltica Econmica dos Governos Vargas e Goulart. In: Revista Brasileira de Economia, Rio de Janeiro, n. 2, v. 59, abr./jun. 2005, p. 215-243. Ou: Anais do XXX Encontro Nacional de Economia da ANPEC/SEP. Nova Friburgo, 2002 [CD, www.anpec,org.br]. A metodologia e a concepo analtica encontram-se mais bem detalhadas em: Srgio Monteiro, Poltica Econmica e Credibilidade: uma Anlise dos Governos Jnio Quadros e Joo Goulart, Tese de Doutorado em Economia, Porto Alegre, UFRGS, 1999.
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e fiscais (em alguns casos tambm a salarial, quando adotada com o propsito de estabilizador), as quais sero aqui denominadas de polticas instrumentais, pois se voltam basicamente ao enfrentamento dos dilemas da conjuntura, contexto em que no se pode ignorar a estabilidade como varivel relevante, e possuem uma lgica prpria segundo determinados cnones assentados pela sabedoria econmica convencional, para usar a expresso de Castro e Souza.7 Mas a ao do Estado no campo econmico a elas transcende, pois este tambm prope e executa medidas de maior envergadura, estruturais e institucionais, com alcance de longo prazo e capazes de abrir novos caminhos e alternativas: leis, cdigos, empresas estatais, rgos, conselhos, tratados internacionais e projetos de impacto so aes governamentais que transcendem s polticas instrumentais, mas nem por isso podem ser negligenciadas pela Histria Econmica. As polticas instrumentais muitas vezes so utilizadas como meio cujo fim a prpria estabilizao; podem at colaborar para efetivao de projetos de maior envergadura, mas nem sempre e, no raro, podem at afigurarem-se como contraditrias a eles. Assume-se aqui como pressuposto por sua obviedade que a relao entre estrutura e conjuntura no linear nem unvoca, posto que permeada por variveis extraeconmicas, principalmente de cunho poltico. A percepo de projetos de longo prazo, por parte do analista preocupado em captar o sentido e intenes da ao governamental, torna-se mais vivel ao se incorporar este outro conjunto de variveis. Em outro trabalho, sobre a gnese do Nacional-Desenvolvimentismo na dcada de 1930, assumiu-se a mesma metodologia para mostrar que j nesta se detectam evidncias quanto existncia de um projeto de industrializao implementado e defendido de forma deliberada e consciente pelo governo.8 A literatura econmica, em parte por centrar-se nas polticas instrumentais, normalmente considera que isso s teria ocorrido na dcada de 1950. Com essas observaes em mente, enunciam-se as seguintes hipteses de trabalho sobre o SGV:
7 Antonio Barros de Castro e Francisco Pires de Souza, A Economia Brasileira em Marcha Forada, So Paulo, Paz e Terra, 1985, p. 27. A utilizao desta expresso deve-se ao fato de ser mais abrangente que mainstream, pois supe tanto a ortodoxia como a heterodoxia. Por exemplo: os pensamentos keynesiano, ps-keynesiano e estruturalista podem no fazer parte da linha principal de hegemonia neoclssica, mas no so estranhos ao saber convencional dos economistas. 8 Pedro Cezar Dutra Fonseca, Sobre a Intencionalidade da poltica Industrializante no Brasil na Dcada de 1930. In: Revista de Economia Poltica, So Paulo, jan./mar. 2003, n. 89, p.133-148.
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(1) trata-se de governo afinado com o que se convencionou denominar de Nacional-Desenvolvimentismo, este entendido mais precisamente como um projeto de longo prazo centrado na industrializao e na modernizao do setor primrio, implementado com auxlio de medidas governamentais voltadas a incentivar a substituio de importaes e a diversificao da produo primria, com prioridade ao mercado interno. O projeto, tal como se entende, no exclua o capital estrangeiro nem os setores agrrios; estes, inclusive, embora divididos, mais o apoiaram do que lhe fizeram oposio, embora se registrem resistncias entre os segmentos ligados exportao; (2) no h incompatibilidade em um governo afinado com o Nacional-Desenvolvimentismo, em certas conjunturas e diante de certas circunstncias, optar por polticas de estabilizao austeras ou contracionistas. Esta assero por certo mais polmica e menos afinada com o senso comum, mas vincula-se ao entendimento de que as polticas instrumentais so limitadas tanto para detectar projetos de longo prazo como para denunciar suas possveis incoerncias ou inexistncia. Vejamos por qu.
Os Dilemas da Conjuntura e a Tentativa Inicial de Estabilizao

Ao tomar posse como Presidente da Repblica, em janeiro de 1951, Vargas deparou-se com uma conjuntura econmica que emitia sinais de agravamento de um quadro de dificuldades. Os indicadores no eram alarmantes, mas j passara o clima de euforia dos ltimos anos da II Guerra e do incio do Governo Dutra. Este, possivelmente interpretando que o estrangulamento externo verificado na dcada de 1930 era coisa do passado, optou por uma poltica de liberalizao no mercado cambial, a qual em poucos meses trouxe de volta o problema crnico deparado pelas autoridades econmicas desde a Grande Depresso: o fechamento das contas do balano de pagamentos (ver Grfico 1). Na metade do ano de 1947, a poltica econmica inverteu o sinal e comeou a interveno no mercado cambial atravs da Instruo n 25 da Superintendncia da Moeda e do Crdito SUMOC, com a determinao da obrigatoriedade de as instituies que operavam com moedas arbitrveis venderem 30% das divisas ao Banco do Brasil segundo a taxa oficial.9 Mas,
Fausto Saretta, Poltica Econmica Brasileira, Araraquara, Unesp, 2000, p. 89. Ver tambm: Pedro Paulo Z. Bastos, O Presidente Desiludido: a Campanha Liberal e o Pndulo
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mais importante, comeou no Governo Dutra uma administrao poltica dos problemas cambiais que vigoraria at o governo Jnio Quadros, no incio dos anos 60: em substituio aos mecanismos normais de mercado, passaram a se estabelecer, atravs de diferentes instrumentos, prioridades a determinadas importaes, ao privilegiarem-se produtos classificados como essenciais. Embora tradicionalmente a memria histrica tenha registrado como marca do Governo Dutra o liberalismo daqueles primeiros meses o qual, associado declarao de ilegalidade do Partido Comunista Brasileiro (PCB), em 1948, e sua simpatia pessoal pelo nazi-fascismo no incio da II Guerra, consagrou sua imagem de conservadorismo , esta discricionariedade mostra alinhamento com a defesa do Processo de Substituio de Importaes (PSI) e opo pela continuidade do projeto de desenvolvimento acelerado, assentado na industrializao, que vinha sendo implementado desde a dcada de 1930. Por essenciais, entendiam-se via de regra os bens de capital e intermedirios, como insumos bsicos necessrios produo industrial e modernizao agrcola. Em decorrncia, impunham-se barreiras importao de bens de consumo j produzidos internamente ou cuja oferta domstica se pretendia estimular, bem como a bens considerados suprfluos. Em parte, as dificuldades econmicas decorriam do acordo de Bretton Woods (1944), o qual estabelecera a adoo de taxas fixas de cmbio em relao ao dlar, ora definido como moeda por excelncia para as transaes internacionais. O Brasil acumulara na guerra parte de suas divisas em moedas agora no mais conversveis de forma que a leitura do balano de pagamentos em parte camuflava a extenso da gravidade da escassez de dlares. A adoo da taxa fixa de Cr$ 18,50 por dlar, em cotao prxima ao perodo anterior guerra, significava uma valorizao real do cruzeiro, a qual gradualmente se tornava mais problemtica com o crescimento da inflao. At quando se poderia manter a taxa fixa era o grande dilema, pois o dlar barato desestimulava o setor exportador e as importaes tendiam a crescer. As interpretaes sobre o perodo assinalam, acertadamente, que se tratava, do ponto de vista distributivo, da utilizao do mecanismo cambial para proporcionar transferncia de renda do setor exportador para a indstria e para quem dependia de insumos importados (como adubos para a agricultura, por exemplo). A oposio, liderada pela Unio Democrtica Nacional (UDN), levantava uma bandeira liberal ao denunciar o intervencionismo e o PSI: rede Poltica Econmica no Governo Dutra (1942-1948), in: Histria Econmica e Histria das Empresas, volume VII.1, junho 2004.
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jeitava ferrenhamente essa opo do governo, assumindo a defesa do setor exportador e do consumidor nacional, o qual pagava mais caro por bens que poderia importar, sem contar a melhor qualidade dos similares estrangeiros. A despeito disso, em fevereiro de 1948 o Governo Dutra tomou sua medida mais arrojada: o denominado contingenciamento de importaes: mantinha a taxa cambial fixa e administrava a escassez de dlares condicionando as operaes de importao obteno de licenas prvias, as quais eram concedidas pelo critrio de essencialidade. Vargas assume nesse quadro, com a valorizao real do cruzeiro e de escassez de moedas conversveis, alm de crescimento da inflao, a qual, medida pelo ndice de Preos ao Consumidor do Rio de Janeiro, praticamente triplicara em dois anos: de 3,4% em 1948 para 9,4% em 1950 (ver Grfico 2). Esta acelerao dos preos no era desprezvel, a contar que, alm das polticas de austeridade j adotadas, mais duas medidas do Governo Dutra serviam como ncora anti-inflacionria: a fixao da taxa cambial do cruzeiro com o dlar e o congelamento do salrio mnimo durante todo o seu mandato, mantendo-o no mesmo nvel de 1943 (ver Grfico 3). Soma-se a essas, ao final do seu mandato, certo afrouxamento na concesso de licenas talvez com o propsito de ajudar no controle da inflao , mas com o agravante de repercutir negativamente no balano de pagamentos, ainda mais abalado na conjuntura com a retrao do comrcio mundial devido Guerra da Coria e a uma crise internacional na indstria txtil de algodo, segundo item da pauta de exportaes, depois do caf. Durante a campanha eleitoral, como candidato, Vargas defendera exaustivamente a necessidade de crescimento acelerado.10 Este adviria tanto de investimentos privados, voltados modernizao do setor primrio e ao aprofundamento da industrializao a qual deveria avanar dos bens de consumo para os bens de capital , quanto de investimentos pblicos em infraestrutura, como transportes, comunicaes e energia. Mesmo nos estados menos industrializados (cujos eleitores e dirigentes, em princpio, seriam menos sensveis s causas da indstria) defendeu este projeto, em sntese o que mais tarde os analistas denominariam de Nacional-Desenvolvimentismo. As dificuldades da conjuntura, entretanto, limitavam sua execuo e impunham cautela. A rigor, deparava-se com o clssico dilema entre estabilizao versus
10 Pedro Cezar Dutra Fonseca, Vargas: o Capitalismo em Construo, So Paulo, Brasiliense, 1989, p. 347.
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crescimento: crescer envolvia mais importaes de insumos e de bens de capital, alm de mais gastos pblicos e consumo domstico, os quais aguariam os problemas do balano de pagamentos e da inflao. Que caminho seguir no dependia apenas de vontade poltica: caso a opo fosse pelo crescimento, teria provavelmente voo curto: a inflao corroa as finanas estatais, os investimentos privados e os salrios variveis indispensveis para um crescimento sustentado , ao mesmo tempo em que a substituio de importaes para novos segmentos exigia a curto prazo importao de outros bens, o que tornava cada vez mais difcil a substituio e repunha, contraditoriamente, o estrangulamento externo.11 A sada encontrada foi diminuir o ritmo do crescimento a curto prazo, a permitir a leitura segundo a qual, na percepo da equipe econmica, liderada pelo Ministro da Fazenda Horcio Lafer, tratava-se de problema conjuntural. Contava em favor de certo otimismo a recuperao, desde meados de 1949, dos preos internacionais do caf, e havia sinais positivos por parte do presidente norte-americano Truman com relao ao Brasil lembrem-se o papel destacado de Osvaldo Aranha na ONU, o contexto de Guerra Fria e a emergncia da Guerra da Coria, para a qual se esperava o envio de tropas brasileiras e o mesmo alinhamento seguido com os EUA na II Guerra. Em julho de 1951 foi instalada a Comisso Mista Brasil-Estados Unidos, a qual deveria elaborar um diagnstico da economia brasileira e propor um conjunto de projetos de desenvolvimento, a ser financiado pelo BIRD e pelo EXIMBANK, com a expectativa do governo brasileiro de receber at US$ 300 milhes. A soluo ao dilema no apenas no plano retrico, mas materializado em medidas , veio com a adoo por Lafer da frmula Campos Salles-Rodrigues Alves, pela qual primeiro dever-se-ia passar por uma etapa de saneamento, com prioridade ao equilbrio oramentrio e ao combate inflao, mesmo em prejuzo ao crescimento econmico (o que lembrava a poltica ortodoxa de Campos Salles), para, aps conseguida a estabilidade, ingressar-se numa fase de crescimento (Rodrigues Alves). Sua defesa buscava um delicado equilbrio entre o iderio pr-estabilizao e as promessas desenvolvimentistas da campanha presidencial, no abandonadas por Vargas aps a posse, e que tambm contava com apoio de parte significativa da equipe, como de Ricardo Jafet, Presidente do Banco do Brasil, e da Assessoria Econmica de Vargas. Esta
11 Maria da Conceio Tavares, Da Substituio de Importaes ao Capitalismo Financeiro, Rio de Janeiro, Zahar, 1972, p. 40-43.
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subordinava-se diretamente Presidncia da Repblica e voltava-se a pensar e propor medidas de largo prazo; em sua composio contava com homens de tradio desenvolvimentista, como Rmulo de Almeida (chefe), Ignacio Rangel, Jesus Soares Pereira, Joo Neiva de Figueiredo, Cleanto de Paiva Leite e Toms Pompeu Acioli Borges. Como assinala Vianna, a frmula tambm viria possibilitar a articulao das foras polticas e interesses divergentes em torno da ao do governo.12 Mas desta ltima afirmao no se pode inferir qualquer ortodoxia ou liberalismo como ideologia dominante: apesar desta controvrsia sobre a conduo da poltica econmica, como normal em conjuntura problemtica como essa, preciso assinalar que o iderio desenvolvimentista predominava no governo como um todo e principalmente em Vargas, cujo discurso, desde a dcada de 1930, mostra a tentativa de conciliar o crescimento com o equilbrio das finanas.13 Assim, por estranho que possa parecer para quem ingenuamente quer ver na poltica um exerccio de lgica aristotlica, no primeiro ano de governo registra-se claramente a coexistncia de um discurso desenvolvimentista com outro cujo epicentro era a estabilizao. A Mensagem Presidencial enviada ao Congresso Nacional na abertura do ano legislativo de 1951 a ilustra com menes, em vrias passagens, ao projeto maior de desenvolvimento econmico com justia social; todavia acrescenta que, de fato, por ora se tinha pouco a dividir e dever-se-ia impedir que uma distribuio insensata venha prejudicar o potencial de capitalizao necessrio ao desenvolvimento econmico geral e, assim, criao de maiores e mais amplas oportunidades de emprego e salrios.14 Surpreende esta manifestao com reconhecimento a uma relao inversa entre taxa de crescimento dos salrios e nvel de emprego, j que tese oposta defensora do salrio como demanda, a qual propunha no apenas a compatibilidade, mas o impacto positivo de seu crescimento nos nveis de
Vianna, op.cit., 1987, p.37. Pedro C. D. Fonseca, op. cit. p. 382. Esta interpretao contraria a de Vianna (op. cit. p. 120), para quem Vargas teria uma viso ortodoxa em assuntos de economia. Desde a poca em que geriu o Ministrio da Fazenda de Washington Lus at sua morte, as convices do pensamento econmico ortodoxo foram as suas. Na verdade, estas convices s se fizeram presentes no pensamento de Vargas na Primeira Repblica, quando adepto do positivismo, mas comearam a ser abandonadas j em 1928, ao assumir a Presidncia do Rio Grande do Sul (Ver: Pedro Cezar Dutra Fonseca, Gnese e Precursores do Desenvolvimentismo no Brasil, Pesquisa & Debate, So Paulo, PUCSP, v. 15, n. 2(26), jul./dez. 2004, p.225-56). 14 Getulio Vargas, O Governo Trabalhista do Brasil, Rio de Janeiro, Jos Olympio, 1952, vol. 1, p.73.
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produo e emprego era dominante no iderio trabalhista e utilizada pelo prprio Vargas, desde o Estado Novo, como um dos argumentos em defesa da legislao social. Consta da mesma Mensagem crtica spera ao governo anterior, responsabilizando-o pela emisso de moeda irresponsvel e pelo dficit pblico, cuja soluo, ento enfaticamente defendida, passava por medidas rigorosas de compresso de despesas e aumento de arrecadao. Vrios outros pronunciamentos presidenciais de 1951 seguem a mesma linha.15 E esta postura no se restringiu ao plano das idias e do convencimento retrico, pois se materializou em polticas que resultaram na queda de 3% do investimento pblico em 1951, com relao ao ano anterior, e na retrao expressiva da participao governamental na formao bruta de capital fixo, de 28,4% para 20,3% do PIB no mesmo perodo. A meta de supervit oramentrio foi viabilizada com crescimento real da receita da Unio entre 1950 e 1951, de Cr$ 19,37 para Cr$ 23,17 bilhes, enquanto as despesas caam de Cr$ 23,67 para Cr$ 20,78 bilhes, em valores de 1950.16 Como consequncia, houve desacelerao no ritmo de crescimento do PIB em 1951 com relao a 1950, com taxa de 4,9%, a qual contrasta com os 9,7% e 7,7% do binio 1948-49 e, principalmente, com a queda do crescimento do produto industrial para 5,3%, quando atingira 1112% nos ltimos anos do Governo Dutra (ver Grfico 2).17 Essa tentativa de estabilizao durou at meados de 1952. Como um dos primeiros sinais de seu afrouxamento registra-se a expanso do crdito por parte do Banco do Brasil, cujo presidente, Ricardo Jafet, tradicionalmente apresentava perfil francamente desenvolvimentista. Fora sugerido para o cargo por Ademar de Barros, governador de So Paulo, lder do Partido Social Progressista (PSP) e quem tambm indicara Caf Filho para Vice-Presidente da Repblica, selando a aliana deste partido com o Partido Trabalhista Brasileiro (PTB), pelo qual Vargas se candidatara. Pode-se afirmar, cum grano salis, que a consequncia mais impactante dessa poltica econmica no se deu nas variveis econmicas da conjuntura apesar da exitosa interrupo da trajetria ascendente da inflao, a qual se logrou estabilizar em torno de 12% , mas na historiografia sobre o perodo.
Id. p. 140. Veja, ainda: Getulio Vargas, A Poltica Trabalhista no Brasil, Rio de Janeiro, Jos Olympio, 1950. 16 IBGE, Estatsticas Histricas do Brasil, Rio de Janeiro, p. 571. Os dados foram deflacionados pelo deflator implcito do PIB. 17 Marcelo de Paiva Abreu (org.), A Ordem do Progresso; Cem Anos de Poltica Econmica Republicana 1889-1989, Rio de Janeiro, Campus, 1989, p. 398-403.
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A dificuldade quanto ao entendimento de que um governo considerado Nacional-Desenvolvimentista, em determinada conjuntura e dentro de certas circunstncias, possa ou seja forado a executar polticas de estabilizao de cunho contracionista, levou s interpretaes mais surpreendentes e desencontradas, marcadas por vises radicalmente opostas. Vejamo-las a seguir, comeando pela que denomino imaginao do populismo.
O Populismo Entra em Cena

As teses sobre o populismo na Amrica Latina no sculo XX encontraram no Brasil campo frtil na intelectualidade, principalmente de matiz marxista, nas dcadas de 1960 e 1970. Tratava-se, sobretudo, de uma interpretao sobre o interregno de 1946 a 1964 como uma continuidade do autoritarismo enraizado historicamente no pas: negligenciavam-se a experincia democrtica e os movimentos sociais do perodo sob o entendimento de que havia uma manipulao das massas, principalmente urbanas, por parte de lderes geralmente carismticos que atendiam parcialmente suas demandas e contabilizavam seus resultados em benefcio prprio, dificultando a ao dos sindicatos e dos partidos da verdadeira esquerda, concebida como porta-voz dos reais interesses da classe operria e vanguarda responsvel por liderar a revoluo social em direo ao socialismo. interessante notar que ora se considerava o proletariado sujeito da histria e classe responsvel pelo papel histrico da transformao, ora fraco, sem conscincia poltica e manipulvel por lderes populistas, o que legitimava a necessidade de uma vanguarda esclarecida. Esta verso crtica a governos como de Vargas e Goulart, no caso brasileiro, logo extrapolou os livros e debates acadmicos e encontrou campo ainda mais frtil na mdia e na poltica oficial: polticos conservadores, principalmente aps 1964, passaram a adotar a qualificao de populismo para designar tudo aquilo a que se opunham e cujo golpe militar viera debelar: o nacionalismo, a legislao trabalhista, as reformas de base, os sindicatos e as mobilizaes urbanas e rurais.18
18 As reflexes tericas mais instigantes sobre populismo devem-se a Gino Germani, Torcuato di Tella e Ernesto Laclau. Sobre a origem da utilizao do termo populismo no Brasil, veja os artigos de ngela de Castro Gomes e Jorge Ferreira em: Jorge Ferreira (org.), O Populismo e sua Histria; Debate e Crtica, Rio de Janeiro, Civilizao Brasileira, 2001. Nestes e nos demais artigos da obra encontra-se reviso de literatura sobre os principais autores que colaboraram para construir o conceito de populismo. Tambm h uma sntese dos autores brasileiros em: Mercedes M. L. Cnepa, Classes Sociais e Populismo, Textos para Discusso, Porto Alegre, Ncleo de Pesquisas e Estudos sobre a Poltica Rio-Grandense, IFCH/
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fenmeno intrigante como essa adjetivao comoveu personagens de matizes ideolgicos diferentes e antagnicos, cada um dela fazendo o uso que lhe aprazia. O sentido do uso variava entre um caso e outro, mas no o imaginrio sobre a manipulao: a ignorncia e a parca conscincia poltica das massas caam como uma luva para explicar tanto sua predisposio para apoiar polticos burgueses como para justificar o golpe militar. Os dois extremos do campo poltico, portanto, lanaram mo do imaginrio do populismo como forma de sintetizar as dificuldades e, no limite, a inviabilidade da democracia em pases como o Brasil. Parece indiscutvel que das referidas ignorncia e baixa conscincia decorriam a inutilidade do jogo eleitoral, dos partidos polticos e das liberdades civis e polticas; na prxis cotidiana, consistiam em prembulo para justificar uma interveno pelo alto salvadora, seja de uma vanguarda revolucionria, em um caso, seja dos militares, em outro. Desvela-se a a contradio inarredvel do discurso: o autoritarismo populista s poderia ser salvo por outro autoritarismo, de forma que o fundamento da crtica s se realizaria historicamente se o discurso assumisse sua prpria contradio. O imaginrio do populismo, em ambos os casos, revela seu elitismo ao assumir-se como a razo esclarecida qual, no debate acadmico, acrescenta-se ainda a gravidade de desqualificar o objeto da pesquisa, primeiro passo para negligenciar sua complexidade e induzir a resultados que, a rigor, so os prprios pr-supostos e pr-conceitos do investigador. As consideraes acima procuraram sumariar o ncleo das construes tericas que frisam o populismo como fenmeno poltico, posto que seus adeptos buscam alicerar suas anlises principalmente em termos tericos e variveis tradicionalmente consagrados no mbito da Cincia Poltica. H, todavia, autores que procuram descrever o fenmeno do populismo na formulao da poltica econmica; este ltimo tem como objeto de pesquisa o que seus proponentes denominam de populismo econmico. Ambas as construes tericas por certo se inter-relacionam ao compartilharem de concepes comuns mais gerais e abstratas sobre o que seria o populismo (manipulao, demagogia e nacionalismo, por exemplo, fazem parte de ambas), mas academicamente constituem agendas de pesquisa diferentes, alm de poderem existir separadamente.19
UFRGS, 1990. 19 Bresser Pereira, por exemplo, menciona Pern e Allan Garcia como casos em que ambos coincidem. Salvador Allende seria um lder socialista e no populista, do ponto de vista poltico, mas sua poltica econmica constitui exemplo de populismo econmico. Vargas seria o contrrio. Ver: Luiz Carlos Bresser Pereira (org.), Populismo Econmico: Ortodoxia, Desenvol-
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O populismo poltico latino-americano como objeto de anlise o mais antigo, conhecido e estudado. No caso brasileiro, seu foco irradiador e construtor das anlises mais robustas foram autores como Francisco Weffort, Fernando Henrique Cardoso e Octavio Ianni. No cabe aqui repisar seus argumentos, sobejamente discutidos na literatura. Cardoso e Faletto ilustram perfeitamente esta abordagem, facilmente associada ao Brasil e a outros pases latino-americanos da poca do SGV, ao vincular o fenmeno do populismo transio entre uma sociedade tradicional/agrria a outra, urbano/industrial, como o elo atravs do qual se vinculam as massas urbanas mobilizadas pela industrializao ou expulsas do setor agrrio como consequncia de suas transformaes ou de sua deteriorao ao novo esquema de poder; e converter-se- na poltica de massas, que tratar de impulsionar a manuteno de um esquema de participao poltica relativamente limitado e baseado em uma dbil estrutura sindical que no afetou as massas rurais nem o conjunto do setor popular urbano.20 Nota-se nesta passagem o entendimento de que a emergncia do populismo poltico decorria de uma causa econmica: a industrializao e a urbanizao. Os termos falam por si: massas (em oposio a classes sociais ou a cidados), expulsas, deteriorao, limitado, dbil... Registra-se, todavia, que mesmo nesses autores pode-se encontrar uma segunda definio, mais sofisticada, na qual populismo transcendia a simples manipulao. Embora sempre em coexistncia com a falta de conscincia da classe operria, defenderam que esta manipulao no era absoluta nem sem contradies, o que abria espao para manifestaes prprias dos trabalhadores e dos estratos mdios da populao urbana. Weffort, por exemplo, assevera que o populismo foi um modo determinado e concreto de manipulao das classes populares, mas foi tambm um modo de expresso de suas insatisfaes, pelo que o domnio das classes dominantes se tornava potencialmente ameaado.21
vimentismo e Populismo na Amrica Latina, So Paulo, Nobel, 1991, p.8. 20 Fernando Henrique Cardoso e Enzo Faletto, Dependncia e Desenvolvimento na Amrica Latina, 4.ed., Rio de Janeiro, Zahar, 1977, p. 103. 21 Francisco Weffort, O Populismo na Poltica Brasileira, in: Celso Furtado, Brasil: Tempos Modernos, 2.ed., Rio de Janeiro, Paz e Terra, 1977, p. 51. Uma outra forma de mostrar que no se tratou de mera manipulao ou passividade da classe trabalhadora consta de trabalho mais recente, com a utilizao da teoria dos jogos, de: Carla Fernanda da Silva, Populismo no Brasil na Dcada de 1930: uma Aplicao Teoria dos Jogos, Dissertao de Mestrado em Economia, Porto Alegre, UFRGS, 2008.
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Merece meno, ainda, que tais consideraes no so especificamente focalizadas no SGV, cujo perodo no foi objeto de estudo sistemtico por eles, com exceo do captulo dedicado ao mesmo em Estado e Planejamento Econmico no Brasil de Ianni.22 Nos demais autores, trata-se de reflexes e consideraes abrangentes sobre o perodo de 1946-64 (embora, s vezes, o perodo populista aparea como comeando em 1930, com o estado de compromisso decorrente da crise da hegemonia cafeeira agroexportadora). De qualquer forma, Vargas e Goulart so os personagens de referncia ao tratarem do populismo brasileiro em seus trabalhos, conquanto registrem a diferenciao entre o que seria o populismo destes, de carter reformista, e outro, de direita, moralizador e no nacionalista, como de Ademar de Barros e Jnio Quadros. Ademais, cabe tambm reter que estes autores, embora crticos do populismo identificado nestes governos, no negaram a existncia do Nacional-Desenvolvimentismo como ideologia ou projeto: procuravam mostrar suas contradies como a fraqueza da burguesia nacional (esta entendida como a burguesia industrial) para o implementar, as dificuldades de um capitalismo autnomo em pases perifricos e a tendncia menos ao antagonismo e mais associao com o capital estrangeiro por parte das elites, tanto na esfera produtiva como no consumo imitativo. Ao assim procederem, reconheciam o Nacional-Desenvolvimentismo como fenmeno histrico, ou seja, aceitavam intelectualmente a existncia de um projeto, encampado por parte das elites ou classes dirigentes do pas, centrado na proposta de industrializao e com o propsito maior revelado de desenvolvimento econmico, o qual traria consigo a utopia recorrente a valores como soberania nacional, justia social e maior equidade. Quanto ao populismo em matria econmica, embora a terminologia, em sentido lato, remonte segunda metade do sculo XIX para designar defensores de teses reformistas tanto na Rssia como nos Estados Unidos, foi a partir da dcada de 1980 que ganhou expresso na literatura econmica, e desde logo novamente a Amrica Latina se mostrou como o palco por excelncia para a aplicao do conceito e sua difuso. O fim das ditaduras militares em vrios pases propiciou a ascenso de governos comprometidos com o atendimento de demandas represadas, trazendo de volta a inflao galopante, o aumento do dficit pblico e a resistncia s teses liberais, como do Consenso
22 Octavio Ianni, Estado e Planejamento Econmico no Brasil (1930-1970), Rio de Janeiro, Civilizao Brasileira, 1977, p. 107-138.
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de Washington. A falta de enraizamento democrtico e de instituies liberais slidas teria criado, juntamente com outros fatores, condies permissivas para a chegada ao poder de governos civis fracos, de escassa legitimidade, incapazes de levar adiante o conjunto de reformas recomendado para a construo de uma rota de crescimento de longo prazo. Numa adaptao poltica econmica que lembra o antigo modelo de Rostow, entende-se que o sacrifcio do presente seria pr-condio para o crescimento futuro. Assim, ao lado de polticas de estabilizao de carter ortodoxo, com prioridade ao combate inflao, dever-se-iam implantar reformas estruturais impopulares, como a desregulamentao do mercado de trabalho, abertura ao comrcio exterior, restrio previdncia social pblica e focalizao das polticas sociais, sem as quais o crescimento de longo prazo resultaria inviabilizado. A barreira a esse projeto no teria partido da esquerda tradicional, enfraquecida pela crise da Unio Sovitica e do socialismo real, mas por governos conservadores (como Jos Sarney no Brasil e Ral Alfonsn na Argentina) que procuravam legitimar-se com apelo direto s massas. Retornava ao subcontinente o fantasma do populismo: nacionalismo econmico, demagogia com o gasto pblico, prebendalismo e incapacidade de implementao de polticas restritivas de combate inflao, com a adoo por parte dos governos de polticas cambiais e monetrias contrrias estabilidade.23 O exemplo mais tpico para o caso brasileiro seria o Plano Cruzado: enquanto a literatura de Cincia Poltica viu ressuscitar o populismo com os fiscais do Sarney e a manipulao das massas com o congelamento, em economia tratava-se de denunciar que as medidas do plano no s eram incuas (com a recusa da teoria inercialista de aceitar o dficit pblico primrio como causa da inflao e ao sugerir como alternativa o expediente do congelamento, heterodoxia contrria ao sistema de livre formao de preos), mas tambm inconsistentes: como explicar a opo pelo congelamento do cmbio, com previsvel consequncia sobre o equilbrio externo? E a elevao do salrio mnimo e dos demais salrios, a gerar uma presso de custo no prprio dia do congelamento? E, finalmente, o gatilho salarial em pleno plano cujo fundamento terico era o inercialismo, de onde decorria a exigncia de acabar com a indexao?
23 Terminologia de inspirao weberiana, prebendalismo refere-se a uma relao de dominao na qual o governante concede prebendas, materiais ou simblicas, em dinheiro ou no, em troca de apoio e em busca de maior legitimidade, geralmente atravs de um quadro administrativo. O lder populista, no caso, usaria o Estado leis, cargos, arrecadao para distribuir prebendas com vistas a fortalecer seu poder poltico.
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O sentido e o significado do que seja populismo econmico deve ser buscado no mainstream terico, pois este quem o trouxe baila como objeto de pesquisa e o consagrou como interpretao sobre a forma de conduo da poltica econmica. A definio mais precisa e difundida de populismo econmico nessa nova concepo deve-se a Dornbusch e Edwards. Para estes, a policy perspective on economic management that emphasizes economic growth and income redistribution and deemphasizes the risks of inflation and deficit finance, external constraints and the reaction of economic agents to aggressive nonmarket policies.24 Bresser Pereira, na mesma direo, assevera: O populismo econmico est baseado em um distributivismo ingnuo e em um desenvolvimentismo que no mede custos. Desenvolvimento econmico e distribuio de renda so entendidos como dois objetivos que podem ser alcanados com relativa facilidade pelo, de um lado, aumento dos investimentos e dos gastos sociais do Estado, e, de outro, pelo aumento de salrios.25 De acordo com Dornbusch e Edwards, o paradigma populista na economia caracteriza-se por quatro fases. A primeira fase seria de altas taxas de crescimento do produto, dos salrios reais e do emprego. A expanso da demanda compensada pela reduo de estoques e aumento das importaes, aliviando-se o impacto sobre os preos. O financiamento das importaes pode se dar por reduo das reservas ou suspenso dos pagamentos ao exterior. Na segunda fase comeam a aparecer os gargalos na produo. Os estoques esto reduzidos e so necessrios realinhamentos de preos, desvalorizaes e controles cambiais ou protecionismo. Paralelamente, a inflao aumenta, embora os salrios permaneam elevados, e o dficit pblico piora. Na terceira fase, a oferta insuficiente de bens e servios, a acelerao da inflao e os problemas cambiais levam fuga de capitais e desmonetizao da economia. O dficit pblico piora ainda mais e os salrios reais caem. As polticas instrumentais tornam-se instveis. Na ltima fase, sob um novo governo, polticas de estabilizao de cunho ortodoxo so implementadas. Em sntese, a mensagem de Dornbusch e Edwards clara e a mais aceita no mainstream econmico: a poltica econmica populista consiste na opo pelo crescimento a curto
24 Rudiger Dornbusch e Sebastian Edwards, The Macroeconomics of Populism in Latin America, Chicago, The University of Chicago Press, 1991, p. 9. [uma perspectiva de poltica a respeito do gerenciamento econmico que enfatiza crescimento econmico e redistribuio de renda e relega a segundo plano os riscos de inflao e o dficit pblico, restries externas e a reao dos agentes econmicos a polticas agressivas contrrias ao mercado]. 25 Bresser Pereira, op. cit. p. 8.
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prazo sem reconhecer as restries econmicas, o que faz gerar inmeros problemas a mdio prazo e, com isso, joga para o futuro seu custo aps uma fase de brilho fugaz e artificial. Seu desfecho o retorno poltica ortodoxa: a sociedade acaba pagando mais tarde pela demagogia e insensatez do governante populista. Importante pressuposto do modelo a curva de Philips, de onde se extrai o dilema deparado pelos governantes no curto prazo: crescimento ou estabilizao? O populismo econmico revela-se incapaz de optar pela ltima: Policymakers explicitly reject the conservative paradigm.26 Vale aqui a mesma observao anteriormente feita com relao ao populismo poltico e suas crticas ao SGV: a adjetivao de populista ajusta-se, sem qualquer pudor, ao que o prprio analista pretende criticar, ou seja, o modelo comea com a pretenso de cincia positiva, mas a pretenso de formalizar uma rota ideal ou desejvel para confrontar com o comportamento dos policymakers acaba facilmente transformando-o em instrumento para julgar sua atuao. Os pressupostos e as hipteses explicitam-se como juzos de valor: populismo no um fenmeno que se quer entender ou explicar, mas denunciar. Como bem afirma Jorge Ferreira tendo em vista o jogo da poltica: populismo sempre o Outro.27 A ortodoxia neoclssica, sem fugir regra, comunga do mesmo princpio da velha ortodoxia comunista que nos anos 50 do sculo passado inconsolava-se ao ver as massas no seguirem o previsto nos manuais de materialismo histrico e se deixarem manipular por polticos burgueses: comum s ortodoxias de diversos matizes a desqualificao do que lhe estranho, contrrio ao pensamento arraigado ou correto. Como certa vez asseverou Gramsci, o pensamento ortodoxo repousa na convico de bastar-se a si mesmo, fenmeno claramente detectado nesses crticos do SGV.28
26 Dornbusch e Edwards , op. cit. p. 9. [Policymakers rejeitam explicitamente o paradigma conservador]. 27 Jorge Ferreira (org.), op.cit. p. 124. 28 Antonio Gramsci, Concepo Dialtica da Histria, Rio de Janeiro, Civilizao Brasileira, 1986, p.186. Ver: Fonseca, op.cit., 1989, p. 389. Neste trabalho, ao tratar do tema, escrevi: Bastar-se a si mesmo significa praticamente a exigncia para um conjunto de idias ou de teorias rejeitar quaisquer outras que lhe so estranhas, inibindo as inovaes e afirmandose como pensamento dominante. A ortodoxia, em geral, vira receiturio, ou seja, dita e aconselha aes (polticas, econmicas) desde que se cumpram os pr-requisitos estabelecidos por ela mesma, sem levar em considerao outros aspectos e peculiaridades (os quais passam, ento, a ser explorados por seus crticos) (Fonseca, 1989, p. 380, grifos originais). Embora nesse trabalho, escrito em meados da dcada de 1980, eu ainda utilizasse o conceito de populismo, como era usual poca, j mostrava certo desconforto com o mesmo, assim como em outro paper sobre o tema publicado em: Positivismo, Trabalhismo, Populismo: a
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Todavia, mostra Srgio Monteiro que essa sequncia de fases no se verificou na conduo da poltica econmica instrumental do Governo Goulart. Posteriormente, em outro trabalho, mostramos que tampouco teria ocorrido no SGV o que coloca em xeque a denominao de populistas para estes governos do ponto de vista econmico, a contar a modelagem mencionada e de mais larga utilizao.29 Como afirmam Persson e Tabellini, os modelos tradicionais assentados em escolhas do tipo once-and-for-all tm dado lugar a abordagens que descrevem a conduo da poltica econmica como o resultado da interao estratgica entre o governo na condio de responsvel pelas medidas de poltica econmica e o setor privado.30 Neste sentido, o modelo de Barro presta-se mais que o de Dornbusch e Edwards para evidenciar o padro repetitivo observado nos dois governos como o resultado de um equilbrio no arcabouo dos chamados jogos de poltica.31 Mesmo em se correndo o risco da ultrassimplificao, uma tentativa de sumari-lo parte da existncia de trs fases na conduo da poltica econmica. Na primeira, o governo prope e executa a poltica de estabilizao. Como esta impe perdas, os agentes econmicos reagem e medem sua fora, testando se os governantes mostram-se capazes ou no de mant-la. Nesse momento, testa-se se o governo do tipo forte, e resiste s presses, ou fraco, e acaba gradualmente cedendo. Se o governo for deste ltimo tipo, entra-se em uma segunda fase, de randomizao. Nesta as polticas mostram-se desencontradas, oscilatrias; decises
Ideologia das Elites Gachas, in: Ensaios FEE; A Sociedade Gacha. Porto Alegre, FEE, n.2, 1993, p.410-421. Relendo-os, registro a recusa em confundir trabalhismo com populismo e a desconfiana quanto utilizao de categorias como manipulao e massas, manifestando preferncia por correlao de foras polticas e classes sociais. Estas limitam concepes como de falsa conscincia, pois consideram empresrios e trabalhadores como segmentos ativos no desenrolar dos fatos, e no apenas passivos diante de uma autoridade carismtica. Nesses trabalhos, continuava usando o conceito de populismo, embora permeado de salvaguardas e observaes paralelas, como tratar-se de objeto contraditrio e complexo, em contraponto s anlises simplificadoras, e ponderando que o mesmo legitimava e expressava anseios e insatisfaes populares e potencialmente punha em xeque a acumulao ao atender de fato (e no apenas no plano retrico) as reivindicaes sindicais (cujos lderes no eram simples pelegos). Leio-os, hoje, como trabalhos de transio entre a antiga literatura de tradio USP/CEBRAP e os estudos que realmente consagraram nova interpretao, como pioneiramente Angela de Castro Gomes (1988, 2002) e, posteriormente, Jorge Ferreira (1997, 2005), dentre outros autores, sem esquecer o menos lembrado mas importante trabalho de Miguel Bodea, Trabalhismo e Populismo no Rio Grande do Sul, Porto Alegre, UFRGS, 1992. 29 Monteiro, op.cit.; Fonseca e Monteiro, op.cit. 30 Torsten Persson e Guido Tabellini, Monetary and Fiscal Policy ; Credibility, v. 1: Cambridge MIT Press, 1995, p.1. 31 Robert Barro, Reputation in a model of monetary policy with incomplete information. In: Journal of Monetary Economics, v. 17, n. 1, 1986.
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contraditrias pr e contra a estabilidade so tomadas alternadamente e, s vezes, quase de forma simultnea. No raro os policymakers cedem a presses em uma rea e tendem a compens-las em outra; por exemplo, afrouxam a poltica monetria e, a seguir, adotam uma poltica fiscal contracionista; mais adiante, elevam salrios e, na sequncia, restringem o crdito. A poltica parece sem lgica ou irracional, pois d sinais opostos quanto prioridade pelo crescimento ou pela estabilidade. Finalmente, como no consegue compatibilizar as duas coisas, e ao ver a crise aprofundar-se e escassear sua base de sustentao, o governo acaba por ceder e entra-se em uma terceira fase, com o abandono de vez da opo pela estabilidade e com a adoo de polticas de abertura de torneiras, como nas teorias de ciclo poltico oportunista. Esta terceira fase lembra o que Dornbusch e Edwards chamam de populismo econmico, embora esta designao no seja utilizada por Barro, cujo modelo no se centra nesta questo, mas na credibilidade. O modelo de Barro, a despeito da simplificao inerente a qualquer modelo e mesmo restrito s polticas instrumentais, ajuda-nos a mostrar pelo menos parte dos equvocos da literatura sobre o populismo econmico do SGV. Neste, verifica-se com clareza a existncia dessas trs fases sendo que a primeira delas, de prioridade estabilizao, vai at o primeiro semestre de 1952. A segunda fase a comea e dura pouco mais de um ano, at aproximadamente o ltimo trimestre de 1953, quando tem incio a terceira.32 Registra-se aqui o primeiro equvoco dos adeptos do imaginrio do populismo: atribuir ao SGV, em sua totalidade, o que aconteceu apenas nesta ltima fase a qual durou apenas alguns meses, grosso modo, a crise poltica de 1954, a qual exps as dificuldades do governo, ou, na linguagem do modelo, sua fraqueza. Destarte, ao ignorarem a dinmica ou o movimento da poltica econmica ao longo do perodo governamental, estes autores tambm cometeram um segundo equvoco: negligenciaram a primeira fase, j mencionada, com sua inequvoca tentativa de estabilizao. E este abriu as portas para um terceiro: passaram a interpretar a fase de randomizao como irracionalidade, falta de lgica ou equvoco dos policymakers (e at fraqueza de carter, no caso de Goulart). Enfim: em vez de buscarem as razes desta conduo aparentemente errtica da poltica econmica, preferiram julg-la: o populismo econmico explicaria a hesitao e a ambiguidade do governo. A circularidade da construo mental gritante: o governo populista porque pratica uma
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Fonseca e Monteiro, op.cit. p. 225, 227.
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poltica econmica irracional e demaggica, e esta irracional e demaggica porque o governo populista. Tal como nas anlises do populismo poltico, a adjetivao se ajusta, sem constrangimentos, ao gosto do pesquisador. Antes de prosseguir, todavia, h que se esclarecer qual o sentido aqui atribudo a forte e fraco, anttese sujeita a diversas interpretaes, inclusive com a conotao certo/errado, ao gosto das teses do imaginrio do populismo. Provavelmente o entendimento de Barro no fuja prpria viso de bastar-se a si mesmo da ortodoxia: o governo forte seria aquele que se comportaria com o esperado pelo prprio modelo. No obstante, como fora e fraqueza no existem apenas como abstraes e dispensada a metafsica de entend-las como atributos inerentes ou contingentes a um ser , parece mais apropriada a interpretao cujo sentido desvenda-se na sua prpria realizao como ato, o que remete ao terreno da poltica, qual seja, capacidade de o governo formar/ forjar uma base de apoio capaz de dar sustentao a sua poltica e vencer a quebra de brao do jogo, resistindo s presses e impondo suas prioridades. Se o governo no for capaz de articular esta correlao de foras, entra-se em uma fase de instabilidade no apenas da poltica econmica; esta , de fato, apenas uma face da instabilidade poltica. com este entendimento que se pode lanar luz a algumas hipteses sobre a crise do SGV. Este j comea com a inconformidade e a radicalizao da UDN desde as eleies, ao reclamar judicialmente um segundo turno sob o pretexto de que a vitria de Vargas com 48,7% dos votos no atingira a maioria absoluta, exigncia ao arrepio das normas legais. Esta postura perpassa por todo o perodo governamental e acirra-se com a campanha da PETROBRAS, com a greve dos 300 mil e com o manifesto dos coronis, que precipita a demisso de Joo Goulart do Ministrio do Trabalho e desgua no atentado da Rua Toneleros e no suicdio de Vargas. Em uma conjuntura de forte radicalizao como esta, torna-se difcil encontrar uma lgica abstrata na conduo da poltica econmica, como se os policymakers pudessem, sem restries, fazer uso dos instrumentais de poltica econmica da maneira que lhes aprouvesse. Sua racionalidade permeada por variveis extraeconmicas, as quais ajudam com mais pertinncia detectar o sentido das decises governamentais. Da a hiptese de trabalho, antes mencionada, sem a qual o imaginrio do populismo parece at possuir certo sentido como interpretao. A poltica econmica no se explica por si s: embora lhe seja inerente uma lgica instrumental, esta, ao contrrio do que pensamos os economistas majoritariamente, subordina-se a decises e a
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escolhas no decorrentes da simples opo ideolgica do governo v. g., se desenvolvimentista ou ortodoxo nem, muito menos, de sua escolha racional por um modelo terico, a ponto de poder ser cobrado por sua coerncia formal. Esta uma das razes que restringem as possibilidades de detectarem-se projetos de longo prazo, como o Nacional-Desenvolvimentismo, atravs de polticas instrumentais. Diante dessas consideraes, parece evidente que o SGV no preenche nem a condio-chave proposta por Dornbusch e Edwards para ser rotulado de populista, nem a de Bresser Pereira, uma vez que o governo props e executou uma poltica de estabilizao.33 Embora comprometido com a opo pelo crescimento, em seu comeo, e por aproximadamente um ano e meio, a rea da Fazenda assumiu como sua a frmula Campos Salles-Rodrigues Alves, chegando o prprio discurso presidencial a criticar a distribuio insensata e apostar em investimentos norte-americanos, em evidente dilogo com o governo Truman: como sustentar, num quadro destes, o imaginrio do populismo? Como associ-lo ao populismo econmico, cujo fundamento a negativa de opo pela estabilidade e pelo combate inflao, quando justamente isto o que foi feito? Deve-se ter presente que o abandono gradual desta prioridade, a qual se pode visualizar a partir de meados de 1952, no pode apagar nem negligenciar a opo da fase inicial a qual oposta demagogia e irresponsabilidade associadas pelo referido modelo ao populismo econmico. E, no caso, a poltica econmica executada no foi fortuita nem errtica: tratouse de uma escolha circundada politicamente, tanto em sua adoo como em seu afrouxamento, e no decorreu de um atributo constitutivo (ser ou no ser populista) nem de um ato volitivo ou comportamento exgeno dos governantes e dos policymakers que ocorressem margem do quadro maior de crise em que mergulhava cada vez mais o governo.
Tampouco o SGV encaixa-se na definio de populismo econmico de outros dois autores que tambm se voltaram ao tema, Carlos Daz-Alejandro e Jeffrey Sachs, cujos artigos em portugus podem ser encontrados em: Bresser Pereira (org.), op. cit. Estes tambm associam populismo a ciclos de polticas irresponsveis distributivas e pr-crescimento cuja insustentabilidade fora a alterao para tentativas de estabilizao ortodoxas, que por sua vez se mostram incuas ou insustentveis e impelem o retorno das primeiras. Embora haja diferenas entre os modelos de cada autor, ambos possuem em comum o ponto de partida do ciclo se dar com medidas populistas (que seria a disposio inicial do governo, e por isso tach-lo como tal), o oposto do ocorrido no SGV, sem contar que no se configuram neste perodo polticas cclicas alternadas. Talvez por isso Sachs, ao exemplificar com episdios o populismo latino-americano, preferiu ilustrar o Brasil com um governo mais recente, o de Sarney (1985-1988), e no o SGV, enquanto para a Argentina recorreu a um exemplo histrico: Pern (com a conjuntura 1946-1949).
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Como pode ser observado, no se procurou aqui questionar as diferentes definies de populismo econmico adotadas pelos autores. Ao contrrio, lanou-se mo do recurso metodolgico de recorrer ao que a prpria literatura considera como seja populista ou ortodoxo , com o fito de se poder, luz de seus prprios argumentos, mostrar a impropriedade de considerar-se como exemplo do fenmeno o SGV. Tal como demonstram as anlises dos historiadores antes mencionados que privilegiaram as variveis polticas para mostrar a ambiguidade e a impropriedade do conceito de populismo poltico para os governos de Vargas, do ponto de vista da conduo da poltica econmica entre 1951 e 1954 tambm se mostra frgil sua base de sustentao. Sem contar que ambas as abordagens se interligam: ao contrrio da liderana unipessoal e carismtica que governa em contato direto com as massas e margem de instncias intermedirias, como costumeiramente o populismo poltico definido por seus adeptos, o SGV foi nitidamente congressual. Quer-nos parecer que esta configurao tem sua gnese no prprio final do Estado Novo, quando da criao por Vargas dos dois partidos, Partido Social Democrtico (PSD) e Partido Trabalhista Brasileiro (PTB), arquitetura poltica cujo suposto repousa justamente sobre o que as teses acerca do populismo questionam: a tentativa de formar uma base poltica ampla de sustentao do governo (e do projeto econmico que vinha sendo implementado desde 1930) dentro de um contexto de democracia. A criao dos partidos e a busca de seu enraizamento social, como o caso do PTB nos sindicatos, querem-nos parecer no se tratar de uma simplista relao de favores com pelegos, mas o reconhecimento da nova institucionalidade e de suas regras ao invs de neg-las, suprimindoas ou manipulando-as, como se esperaria do prottipo do imaginrio do populismo.34 E o reconhecimento de instncias intermedirias, como as arenas partidrias e legislativas, faz parte do varguismo do ps-Guerra; e da o sentido da ampla articulao poltica responsvel por agregar desde os velhos caciques pessedistas at a esquerda nacionalista. E justamente por necessitar desta base de sustentao cuja amplitude pode sugerir fora, mas em certas
34 No objetivo deste trabalho a anlise comparada entre varguismo e peronismo, mas tudo sugere que este ltimo se situe bem mais prximo deste prottipo, posto que menos congressual, com maior entrelaamento entre sindicatos e estado, mais unipessoal e com forte recurso ao carisma (principalmente Evita), alm de ser mais distributivista e menos comprometido do que Vargas com mudanas do modelo econmico, em direo industrializao, conforme: Andrs Ferrari, O Peronismo: Um Fenmeno Argentino. Uma Interpretao da Poltica Econmica Argentina 1946-1955, Tese de Doutorado em Economia, Porto Alegre, UFRGS, 2007.
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conjunturas, como nas crises, mostra-se frgil que a poltica econmica no decorre de uma vontade unipessoal, nem imposta pela autoridade carismtica la Weber, mas precisa sujeitar-se ao jogo de Barro (ou, caso se prefira, s instncias formais-legais weberianas, ou, ainda, luta de classes de Marx). Cabe, finalmente, assinalar que esse reconhecimento no foi apenas formal ou retrico uma das teses mais caras ao imaginrio do populismo a denncia da contradio entre o discurso e a prtica de seus governantes. Ao montar um ministrio com hegemonia do PSD ao assumir, e ao atribuir ao PTB apenas uma pasta (a do Trabalho, com Danton Coelho), o mesmo nmero legado UDN (Joo Cleofas, da Agricultura), Vargas deixava clara sua predisposio a uma composio capaz de obter maioria congressual, exigncia de governabilidade no presidencialismo. No se trata de simples conservadorismo, ausncia de compromissos, ou ambiguidade;35 se preciso um rtulo-sntese, parece-nos o mais apropriado ser realismo ou pragmatismo, pois a deciso revela que o governo buscava o que seria o pr-requisito mais bsico para quem assume: poder governar. Pragmatismo, no caso, nada tem a ver com o tom irnico associado carncia de compromissos ideolgicos ou ausncia de princpios, posto que ambos, pragmatismo e ideologia no se pode desconhecer sempre convivem e so necessariamente integrantes de qualquer governo, com risco de, em procedendo de outra forma, os dirigentes no conseguirem a execuo de seu programa ou, no limite, mostrarem-se politicamente inviveis, como aconteceu ao final do SGV (alis, convivem mesmo nos regimes totalitrios, onde a ideologizao e a mobilizao politizadora so levadas s ltimas consequncias). Logo, tratava-se de uma ao social racional inequvoca, posto que intencional e empenhada com a construo de meios adequados para viabilizar fins dentro das normas constitucionais; nada a lembrar contato direto com as massas, carisma, manipulao ou demagogia. Da mesma forma, pode-se entender a entrada na fase de randomizao no como simples fraqueza, ambiguidade ou contradio do populismo; o real o que impe como tal, diz a mxima hegeliana, e, no caso, nada mais longe do imaginrio do populismo do que o lder submeter-se s regras do jogo e tentar maximizar suas pretenses dentro delas.
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Expresses utilizadas por DArajo, op.cit. p. 131-133.
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A Tese da Virada e a Fase de Randomizao

Diante do propsito anteriormente assumido de analisar a poltica econmica do perodo pari passu e em contraponto literatura sobre o mesmo, sero agora abordadas as principais medidas da fase de randomizao conjuntamente com a tese da virada nacionalista. Pretende-se ponderar que sua relativamente longa durao, de meados de 1952 ao ltimo trimestre de 1953, contrape-se claramente interpretao segundo a qual tenha havido uma virada ex abrupto na orientao da poltica econmica. Atribui-se a Skidmore, como j se mencionou, a tese da virada, e merece registro por seu impacto na literatura, pois serviu de referncia a praticamente todos os trabalhos posteriores. Muitos destes criticaram-no por sua diviso do perodo governamental dicotomicamente, embora compartilhem com outras de suas teses centrais: a ambivalncia ou inconsistncia da poltica econmica, j abordada anteriormente (como terceiro equvoco do imaginrio do populismo). Embora tambm recorra noo de populismo, o ncleo da argumentao de Skidmore reside na defesa de que o governo realmente teria comeado srio e disposto a enfrentar os problemas de curto prazo, como dficit oramentrio e no balano de pagamentos, escassez de divisas e inflao; todavia, isto se chocava com sua prioridade de longo prazo: a industrializao e o desenvolvimento. Vendo aprofundar o estrangulamento externo e diante do insucesso do combate inflao, e com o aguamento dos conflitos sociais, Vargas em 1953 teria dado uma virada nacionalista. Nota-se que a interpretao de Skidmore no chega a negar antes sustenta tanto a existncia de uma tentativa de estabilizao como do Nacional-Desenvolvimentismo, o qual ele denomina frmula desenvolvimentista nacionalista e associa ao ambicioso programa econmico de Vargas.36 A maioria dos autores posteriores criticou a virada, ponderando a necessidade de uma interpretao que captasse o perodo governamental como um todo, sem a dicotomia, seja no campo poltico, como Maria Celina DArajo, seja no econmico, como Lessa e Fiori, Vianna e mesmo por mim, s para citar os primeiros elaboradores desta crtica.37 Por outro lado, a argumentao desenvolvida nesse trabalho da dcada de 1980 foi retomada e aperfeioada em pesquisa mais recente, onde procurei dar mais
36 37
Skidmore, op. cit. p.119, 137. DArajo, op.cit. p.131-2; Lessa e Fiori, op. cit., 1984, p. 593; Vianna, op.cit. p.125; e Fonseca, op.cit., 1989, p. 359.
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robustez s teses segundo as quais: (a) a poltica econmica no fora irracional nem ambgua, mediante o recurso analtico de desvendar seu desfecho e sua racionalidade sob a mediao da correlao das foras polticas, e no em comparao a um modelo abstrato ou tipo ideal para apontarem o que seria correto, como se mostrou na seo anterior; e (b) como tambm j se adiantou, no houve mudana repentina que pudesse denotar virada, posto que a randomizao perdurou por longos meses, aproximadamente do segundo semestre de 1952 ao final de 1953. Para melhor ilustrar o ocorrido, vejamos mais de perto algumas das medidas de poltica econmica do perodo. Um dos primeiros sintomas de que a tentativa de estabilizao da fase Campos Salles comeara a perder flego pode ser observado no final do primeiro semestre de 1952, com a expanso das dvidas dos estados, municpios e Distrito Federal. As despesas aumentaram com relao ao ano anterior, mas a arrecadao permaneceu praticamente a mesma em termos reais. Por outro lado, majorava a presso por gastos pblicos por parte de diversos segmentos, como crdito pelos empresrios e salrios pelo funcionalismo, acompanhando o movimento sindical. A tendncia apontava para o crescimento do dficit do Tesouro, sendo visvel a conscincia dos policymakers quanto necessidade de uma reforma tributria mais profunda para evit-lo, a qual, alm de difcil politicamente, s poderia legalmente vigorar no ano seguinte. Aos poucos o governo abrandaria a poltica monetria, com a expanso do crdito e liberalizao das importaes para atender a demanda por equipamentos, o que resultou em aumento dos investimentos e ajuda a explicar seu forte crescimento no ano.38 Sem embargo, o ano de 1952 fechou invertendo os resultados da poltica inicial de estabilizao: o PIB expandiu-se 7,3%, depois de quatro anos com taxas de crescimento em desacelerao, e a balana comercial apresentou o saldo negativo de US$ 286 milhes, o maior desde a Grande Depresso. Este se tornava o principal gargalo da fase de randomizao, a confirmar a pertinncia das anlises de cunho cepalino, como a de Maria da Conceio Tavares j mencionada, segundo as quais o estrangulamento externo repunha-se com o incremento da substituio de importaes e era a varivel mais vulnervel deste modelo de industrializao. O ano de 1953 comea com o governo emitindo sinais de que no estava disposto a bancar uma poltica recessiva ou no tinha fora para resistir s presses: seja por um ou outro motivo, ou por ambos conjuntamente, o fato
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Vianna, in: Abreu, op.cit. p.130.
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que a poltica de estabilizao cedia espao como objetivo de curto prazo. A substituio de Truman pelo republicano Eisenhower na presidncia dos EUA vinha dificultar ainda mais o quadro, com a suspenso do financiamento acenado por ocasio da instalao da Comisso Mista Brasil-EUA: sob a alegao de necessidade de corte nos gastos, abandonou-o como prioridade. Todavia, esta deciso do governo norte-americano refletia apenas uma face da mudana de sua diplomacia em prol de uma linha mais dura com relao a governos entendidos como dbios ou nacionalistas, como os de Vargas e Pern. Estes no seriam tolerados. Assim, ao contrrio da poca do Estado Novo, cuja diviso do mundo capitalista em dois blocos possibilitou uma poltica de barganha, no contexto de Guerra Fria pouco espao restava para isto. Dentre as prioridades da poltica externa norte-americana no estava a Amrica Latina, mas a reconstruo europia e japonesa e a Guerra da Coria. Todavia, os US$ 300 milhes eram indispensveis no s para levar adiante os projetos sugeridos pela Comisso como seriam preciosos para dar uma folga ao balano de pagamentos, diante do agravamento da crise cambial e da escassez de moedas conversveis. Se o bom senso poderia sugerir ceder s presses norte-americanas, por outro lado o sentimento nacionalista se aguava com a campanha pela nacionalizao e monoplio do petrleo, o que resultou na criao da PETROBRAS, ao mesmo tempo em que as greves se multiplicavam com demandas por aumento de salrios. Pressionado por um lado e por outro, o governo inclinava-se pelo atendimento s demandas sindicais e o discurso presidencial aprofundava seu tom nacionalista. No entanto, em direo oposta, a lembrar a randomizao, neste mesmo momento, em janeiro de 1953, surge a Lei do Mercado Livre (Lei 1.807), cujo propsito era atrair capital estrangeiro via liberdade cambial e afrouxamento dos critrios para reinvestimentos. No obstante, e a mostrar que no abriria mo dos compromissos industrializantes e desenvolvimentistas, mantinha a poltica de segmentar tanto as importaes por faixas de acordo com a essencialidade dos bens, como as exportaes em categorias conforme o peso do produto na pauta, de forma a incentivar sua diversificao. Assim, sem eliminar o controle quantitativo das importaes, a administrao do cmbio comeava a ser feita mais atravs de desvalorizaes cambiais de acordo com as faixas em que os bens eram enquadrados (duas para as importaes, cinco para as exportaes). Na prtica, ficava estabelecido um sistema de taxas mltiplas de cmbio o qual buscava compatibilizar uma sada para a crise do
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balano de pagamentos com o crescimento econmico, pois privilegiava a importao de bens de capital e insumos essenciais, administrando ganhos e perdas decorrentes da crise cambial segundo um critrio nitidamente poltico e pr-desenvolvimento. A Lei do Mercado Livre sinaliza claramente a situao delicada do governo: poderia ceder em parte para equilibrar as contas pblicas, o que abria espao a uma poltica stop and go executada em 1953, mas no transigiria com relao a seus compromissos desenvolvimentistas e sua aliana com os sindicatos trabalhistas. Isto fica claro quando em maro de 1953 comeou em So Paulo um movimento grevista, o qual, paulatinamente, espalhou-se pelo pas e configurou a maior greve at ento: a greve dos 300 mil. Apesar da presso da grande imprensa em favor de uma atitude mais dura, o governo agia no sentido de impedir sua radicalizao, ao acenar mais com negociao do que com represso, atitude interpretada como fraqueza ou condescendncia. Para os polticos radicais da UDN a chamada banda de msica, pelo barulho que fazia ficava evidente que o governo incentivava o movimento grevista para acirrar os nimos contra os Estados Unidos, em uma clara atitude fomentadora da anarquia e da luta de classes de inspirao comunista. Assim, com um olho no cravo e outro na ferradura, ou seja, preocupado com o agravamento cada vez maior dos dficits pblicos e do balano de pagamentos e com o crescimento da inflao, ao mesmo tempo em que os movimentos sociais e sindicais se fortaleciam e radicalizavam, o governo em junho de 1953 decidiu por uma reforma ministerial. O convite para Joo Goulart ocupar o cargo de Ministro do Trabalho dos argumentos mais fortes da interpretao da virada nacionalista. Presidente nacional do PTB, Goulart disputava com Vargas o posto de poltico mais odiado pela oposio udenista (ttulo que, a partir da, lideraria disparado, s rivalizando com Leonel Brizola no incio da dcada de 1960). Cabia a ele a negociao com os sindicatos e desde a campanha do queremismo mostrara, aos olhos dos polticos tradicionais, ntidas inclinaes populistas, como receber os lderes sindicais os pelegos, na linguagem oposicionista , com eles dialogar e acertar decises e propostas, muitas das quais se tornavam bandeiras partidrias. Sua habilidade no tratamento inclusive com a esquerda mais radical causava surpresa e repulsa: afinal, no era isso o que se esperava de um grande fazendeiro de So Borja, conquanto restasse indagar o que haveria de inusitado nesse com-
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portamento por parte de algum cujo papel era de lder trabalhista.39 Mas a deciso de Vargas no consistia apenas um jogo de cena, porquanto reflete a clara deciso de no abrir mo de sua base sindical e de negociar com os movimentos grevistas. Afinal de contas, como falar em trabalhismo se a represso substitusse a negociao? Todavia, o desencadear dos acontecimentos mostra que a mudana ministerial no significou nenhuma virada. Primeiro, porque a atitude de Vargas seja com relao ao movimento grevista seja com relao ao nacionalismo (PETROBRAS) no representou qualquer alterao substantiva ou reorientao de poltica, pois a entrada de Jango, como era conhecido o ministro, apenas mantinha e explicitava a opo pela postura pr-negociao que j vinha sendo praticada. Segundo, porque, ao lado deste, convidou Osvaldo Aranha para o Ministrio da Fazenda, em substituio a Lafer. Deciso tpica no da virada, mas da randomizao, a qual demonstra sobretudo realismo poltico: Aranha era o poltico brasileiro mais conhecido e respeitado nos Estados Unidos e na comunidade financeira internacional, pea importante para representar o governo brasileiro no exterior e encaminhar suas reivindicaes. A deciso mais importante de Aranha para enfrentar o problema cambial foi a Instruo 70 da SUMOC, de outubro de 1953. Esta, apesar de representar uma tentativa de estabilizao e receber manifestaes de apoio at de segmentos tradicionais de oposio a Vargas, como importadores e exportadores, demonstra que o governo mantinha seus compromissos com o que se denominaria posteriormente de Nacional-Desenvolvimentismo. E, mais uma vez, que no havia incompatibilidade a priori entre este e a busca por estabilidade, alm de reiterar que o SGV no se enquadra na definio de populismo econmico de Dornbusch e Edwards. A leitura da Instruo mostra todo o cuidado de caminhar num fio de navalha e costurar uma tentativa voltada a reverter os problemas cambiais sem comprometer o crescimento econmico e o projeto de industrializao. De um lado, a Instruo trouxe o monoplio cambial ao Banco do Brasil e introduziu o sistema de leiles de cmbio em substituio aos licenciamentos. A administrao poltica do cmbio continuava ao estabelecerem-se cinco faixas para importao, de acordo com
39 Dentre os trabalhos que analisam a atuao de Goulart neste perodo, ver: Jorge Ferreira, O Imaginrio Trabalhista, Rio de Janeiro, Civilizao Brasileira, 2005, cap. 2; Marieta de Moraes Ferreira (org.), Joo Goulart: entre a Memria e a Histria, Rio de Janeiro, FGV, 2006; e ngela de Castro Gomes e Jorge Ferreira, Jango: as Mltiplas Faces, Rio de Janeiro, FGV, 2007, cap. II.
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a essencialidade, para as quais haveria alocao especfica de montantes de divisas a serem leiloadas. Permanecia no papel um dlar oficial fixo (Cr$ 18,50), mas na prtica este era acrescido de um gio decorrente do leilo. Ou seja, para todos os efeitos houvera uma desvalorizao cambial, pois o preo do dlar aumentara em todas as faixas, embora mais para os bens considerados menos essenciais (encareceram-se significativamente as importaes destes, pois cerca de 80% das divisas leiloadas destinavam-se s trs primeiras faixas). Como economia e poltica se entrosam, ou seja, que segmentos se mostraram contra e a favor da nova poltica cambial? Como significava um rompimento com o cmbio fixo do Acordo de Bretton Woods, o FMI criticou a medida. J o empresariado dividiu-se: alguns industriais criticaram, mas exportadores e importadores aplaudiram-na aparentemente contrariando a lgica de sustentao poltica do governo. Para aqueles que facilmente tinham acesso aos licenciamentos, como os lderes empresariais mais influentes, a Instruo 70 viera aumentar custos com o cmbio mais alto, da por certo preferirem o sistema antigo o qual, infelizmente, acabara no por simples opo dos policymakers, mas pelo aprofundamento da crise. Mas este no era o caso de muitos pequenos e mdios empresrios da indstria, da agricultura e do comrcio dependentes de importaes. Por outro lado, o cmbio tambm se desvalorizaria para o exportador, representando certo alvio ao setor que h anos sentia-se prejudicado com a valorizao real do dlar decorrente da inflao gradual do cruzeiro associada taxa cambial fixa: tambm de forma discriminada, a Instruo definiu duas faixas: um bnus sobre o dlar oficial de Cr$ 5,00 para as exportaes de caf e de Cr$ 10,00 para os demais produtos medida que vai na mesma direo impressa por Vargas j na dcada de 1930 ao setor: a diversificao das exportaes com o fito de diminuir o peso do caf na balana comercial.40 Embora em tese se possa afirmar que exportadores e importadores tenham interesses imediatos opostos com relao poltica cambial, a Instruo 70 conseguiu o tento raro de contentar os dois lados: os
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Na dcada de 1930, utilizara-se outro instrumento: a adoo de uma taxa de cmbio nica e desvalorizada. Entendia-se a desvalorizao cambial como necessria para dar certo flego ao setor exportador diante da crise, mas temia-se a consequncia de levar a um aumento indesejado na oferta de caf, como na Primeira Repblica, e majorar ainda mais a superproduo. O governo, ento, aumentou os impostos sobre o prprio setor cafeicultor, inicialmente de 20% sobre as exportaes e, em seguida, sobre cada novo cafeeiro plantado no estado de So Paulo. No havia, portanto, taxas mltiplas de cmbio, mas essa medida ajudou a diversificar a pauta de importaes e controlar a longo prazo a oferta de caf. Ver: Fonseca, op. cit., 1989, cap. 4.
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exportadores comemoravam o bnus e o descongelamento do dlar e os importadores, os leiles. Diante da gravidade da crise e da impossibilidade de obteno de licenciamentos na prtica, a opo de pagar mais caro nos leiles mostrava-se prefervel de inviabilizar o negcio. Mas para todos, inclusive para os industriais, a Instruo 70 trouxe um alento: o aceno para a possibilidade de encaminhar soluo para um problema que se arrastava h anos. At para o governo, pois a diferena entre o gio obtido nos leiles e o bnus pago aos exportadores acima do dlar oficial representou uma nova fonte de receita para o setor pblico, importantssima em conjuntura de dficit oramentrio e de difcil sustentao poltica para aumentar impostos. Este subproduto da Instruo por certo contribuiu para a longa vida do sistema de leiles de cmbio, at o governo Jnio Quadros. Nem mesmo Eugnio Gudin, Ministro da Fazenda de Caf Filho, e famoso por suas diatribes ao desenvolvimentismo, heterodoxia e industrializao, teve coragem de extingui-lo. Como se v, o pragmatismo sobrepujar a ideologizao no era privilgio de Vargas, apesar de seu caso ser mais lembrado pela literatura... Entretanto, se havia certo otimismo quanto s expectativas futuras, no se esperavam resultados imediatos. Como si acontecer com alteraes nas polticas monetrias e cambiais, faz-se necessrio um tempo de maturao para se colherem frutos. Enquanto isso, a inflao se acelerava e alcanava cerca de 20% ao final de 1953, porcentagem igual ao crescimento das despesas da Unio no ano. Avolumavam-se os atrasados comerciais e a maior expanso anual, em cerca de 90%, ocorrera com o crdito ao Tesouro por parte do Banco do Brasil, a evidenciar a poltica monetria expansionista praticada.41 Aranha parecia disposto a voltar fase Campos Salles, se necessrio fosse (ao que consta, a frmula Campos Salles-Rodrigues Alves fora sugesto dele a Lafer, no incio do governo); mas no havia mais condies polticas para isso nem o presidente mostrava-se inclinado a esta mudana de rota. O quadro agravou-se com a divulgao de um estudo do Ministrio do Trabalho, vazado imprensa, com a proposta para apreciao presidencial de aumento de 100% para o salrio mnimo. Fato inusitado: gradualmente o palco dos acontecimentos da rea econmica, para onde normalmente se voltam as atenes, no era mais o Ministrio da Fazenda, mas o do Trabalho. Tudo sugere que Jango contava com o aval de Vargas, pois passou a defender energicamente a proposta de aumento, enquanto a grande imprensa e as associaes patronais majoritaria41
Vianna, in: Abreu, op.cit. p.142.
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mente a rejeitavam. O clima de radicalizao comeava a ganhar proporo nunca vista; sem centro no campo poltico com capacidade de mediao, a diviso do pas em dois blocos antecipava 1964. Era o fim da randomizao e o incio do fim do SGV. A aproximao da UDN com os quartis vinha de longa data: desde o final do Estado Novo, quando Vargas fora derrubado e sufocado o queremismo. Com a crise, retomava agora seu mpeto e em janeiro de 1954 o Manifesto dos Coronis exigia a demisso de Goulart do ministrio. Vargas pareceu inicialmente implacvel s presses, mas, no ms seguinte, Goulart deixava o cargo. Tudo parecia sugerir a vitria fora das foras oposicionistas e o movimento sindical voltava a organizar-se possivelmente para nova ofensiva. Todavia, Vargas surpreende e, em 1 de maio, anuncia oficialmente o aumento de 100% do salrio mnimo como a mostrar quem, de fato, governava. O clima inverte-se: os que comemoravam em um dia sentem-se derrotados no outro e vice-versa. Sem contar que juntamente com o aumento propunha-se verdadeiro pacote para a rea trabalhista e previdenciria, possivelmente o ltimo conjunto de medidas para ampliar direitos sociais at a Constituinte de 1988: extenso de benefcios previdencirios a vrias categorias de trabalhadores e seus dependentes, inclusive profissionais liberais autnomos, domsticas e trabalhadores rurais; extenso, a estes ltimos, atravs da Carteira do Trabalhador Rural, de estabilidade, durao de jornada de trabalho e proteo ao trabalho da mulher e do menor; fim do limite do valor das penses, tornando-as proporcionais aos salrios; aposentadoria aos 55 anos de idade para atividades penosas e insalubres; criao do auxlio-matrimnio; e, finalmente, participao dos trabalhadores na gesto dos institutos de aposentadorias e penses.42 A maior parte destas medidas no foi posta em prtica, at porque o governo s duraria pouco mais de trs meses.
A Ortodoxia e o Nacional-Desenvolvimentismo como Fico

Finalmente, cabe abordar a terceira corrente, a qual advoga que a poltica econmica no fora nem populista nem desenvolvimentista, mas ortodoxa e conservadora. Em contraponto, trar-se- lia a que interpreta o SGV como afirmao do Nacional-Desenvolvimentismo, posto que ambas dialogam e a crtica a uma ocorre pari passu afirmao da outra. A escolha dos ltimos meses do governo para conjuntamente abord-las resulta de uma opo
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O conjunto de medidas encontra-se arrolado em: Fonseca, op. cit., 1989, p. 450.
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metodolgica: a radicalizao do perodo manifesta-se tipicamente no debate posterior da literatura. Como j se mencionou, os trabalhos pioneiros a defender, de uma forma mais acabada, a ortodoxia da poltica econmica dos anos 1951-1954 foram os de Lessa/Fiori e Vianna. Em uma primeira objeo, registra-se que ambos parecem generalizar para todo o perodo o que teria ocorrido nos primeiros meses do governo, quando se pode detectar com mais nitidez a opo pela estabilizao. Todavia, ambos os autores vo alm: (a) admitem como pressuposto a incompatibilidade entre poltica de estabilizao e NacionalDesenvolvimentismo (este denominado por Lessa/Fiori sintomaticamente de nacional-populismo), e assumem que ambos, em qualquer circunstncia, so a priori excludentes; e (b) negam a existncia de um projeto de industrializao por parte do governo; suas anlises, ento, extravasam o mbito das polticas econmicas instrumentais para um questionamento mais fundo sobre o significado histrico do varguismo e do populismo, pois chegam a apregoar a inexistncia deste ltimo por entenderem que o governo era conservador, nada tinha de nacionalista, pr-indstria ou favorvel aos trabalhadores. Destarte, causa espcie a quem est acostumado com a memria histrica de Vargas e do trabalhismo e principalmente com o radicalismo poltico da UDN e da polarizao que precedeu o golpe de 1964 tanto a afirmao de Vianna de que no conseguira detectar uma poltica econmica comprometida com a industrializao no SGV, como a de Lessa e Fiori segundo a qual no encontramos evidncias consistentes, nos planos das intenes e objetivos e, muito menos, no das polticas realmente executadas de que no perodo teria havido um projeto governamental de desenvolvimento nacional autnomo e popular, capitaneado pelo Estado e centrado na industrializao e na modernizao agrcola (em outras palavras, o projeto Nacional-Desenvolvimentista).43 Quanto ao plano das intenes e objetivos, com a devida vnia, o assunto parece resolvido: basta consultar os discursos, pronunciamentos, entrevistas e relatrios de Vargas do perodo, abundante material que no deixa dvidas a respeito. E justamente neste plano que a pesquisa emprica mais avanou e permite antever com mais nitidez a existncia do projeto, posto que a anlise das polticas efetivamente implementadas sempre deve levar em considerao que as mesmas nem sempre so as pretendidas ou preferidas
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Vianna, op. cit.; Lessa e Fiori, op.cit. p. 575.
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pelos governantes, pois circundadas por inmeros fatores, desde necessidades impostas pela conjuntura internacional at presses de ordem poltica. J com relao ao plano das polticas realmente executadas, tanto trabalhos coetneos de autores, como de Draibe, at mais recentes, como de Bastos, exaustivamente embasam e demonstram a implementao de medidas por parte do Estado cujo propsito inequvoco se centrava na industrializao acelerada e na modernizao agrcola, a configurar, nas palavras da primeira, um projeto poltico e econmico de desenvolvimento do capitalismo no Brasil mais profundo e complexo, mais abrangente, ambicioso e integrado que aquele que se delineara ao final da dcada de 1930. E a despeito de, em certas ocasies, como nos meses iniciais do governo, terem-se lanado medidas voltadas estabilizao, no pensamento de Vargas, pelo menos a partir da dcada de 1930, sempre predominou o entendimento quanto possibilidade de compatibilizar crescimento econmico com inflao. Nas palavras de Bastos: O combate inflao deveria ser realizado em duas frentes, simultneas e complementares: ampliar a produo com apoio decidido das polticas cambial e de crdito, e assegurar equilbrio oramentrio.44 Estas palavras grifadas remetem justamente ao que caracteriza a heterodoxia da poca na Amrica Latina, qual seja, o pensamento cepalino: no se negava a limine a necessidade de polticas contencionistas (seja, por exemplo, para evitar dficits crnicos no oramento pblico e no balano de pagamentos, ou para o enfrentamento de processos inflacionrios), mas buscava-se sua compatibilizao com aumento da produo ou, pelo menos, estabilizar minimizando os prejuzos produo e ao desenvolvimento. Como se sabe, a ortodoxia econmica nunca compactuou com esta possibilidade (inflao zero dogma intransponvel, e a ironia monetarista da poca consagrou a frase segundo a qual no existe pequena inflao, tal como pequena gravidez). Por conseguinte, as dificuldades de implementao do Nacional-Desenvolvimentismo como projeto, com as adversidades da conjuntura, no podem ser interpretadas como ambiguidade nem como hesitao e, muito menos, como sua inexistncia. A chamada fase de randomizao mostra claramente a tentativa do governo de lev-lo adiante mesmo diante de um quadro abstruso (seja por opo ideolgica seja por tentar maximizar sustentao poltica, ou por ambas ao mesmo tempo).
44 Snia M. Draibe, Rumos e Metamorfoses: Estado e Industrializao no Brasil, 1930-1960, So Paulo, Paz e Terra, 1986; Pedro Paulo Zahluth Bastos, Qual o Projeto Econmico Varguista?, Texto para Discusso, IE/UNICAMP, maio 2009, p. 19 (grifos meus).
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Por isso se deve considerar a hiptese de que no h incompatibilidade entre governos tidos como adeptos do Nacional-Desenvolvimentismo, em certas conjunturas e diante de certas circunstncias, implementarem polticas de estabilizao que impliquem diminuir o ritmo de crescimento a curto prazo. Obviamente estes governos no podem nem abolir o ciclo econmico nem desconhecer os problemas conjunturais e a necessidade de enfrent-los, com o risco de comprometerem ainda mais o projeto de desenvolvimento acelerado no longo prazo.45 No h como se exigir deles uma politizao da economia a ponto de ignorarem as restries impostas emergentes em conjunturas (das quais no escapam nem os governos socialistas). Mas, mesmo assim, a forma com que a poltica econmica formulada permite muitas vezes que seus compromissos maiores possam ser antevistos. No caso do SGV, o mais importante, por exemplo, na Instruo 70, no a desvalorizao cambial medida mais visvel assinalada pelos crticos como prova de que o governo havia abandonado o iderio Nacional-Desenvolvimentista ao encarecer os insumos e bens de capital necessrios indstria e agricultura. Relevante assinalar que, aps vrias tentativas frustradas de enfrentar os problemas da inflao, do balano de pagamentos e do oramento pblico sem alterar o cmbio, depois de dois anos e meio de governo s viu os mesmos aprofundarem-se, o que inviabilizava o prprio projeto de desenvolvimento. Que alternativas restavam sem alterar o cmbio? A sabedoria econmica convencional aconselharia, neste caso: (a) a fixao de uma nova taxa
45 No por acaso, em 2004, Giovanni Arrighi, surpreso com as resistncias na Amrica Latina s polticas estabilizadoras, como se fossem algo de direita, argumentou: A irresponsabilidade financeira no ajudar ningum e no ajudar os pases do Sul, s os tornar mais endividados, in: Folha de So Paulo, Caderno Mais!, 29/06/2009, p.3. Problema semelhante ocorreu por ocasio do Governo Goulart, quando coube aos ministros San Thiago Dantas e Celso Furtado a responsabilidade do acompanhamento e execuo do Plano Trienal e da poltica econmica. Ambos eram afinados com as teses nacionais-desenvolvimentistas, mas entenderam que, diante da conjuntura, fazia-se necessrio conter o dficit pblico e as emisses do Tesouro, bem como frear os aumentos salariais do setor pblico. A acusao de que ambos haviam trado seus ideais ao assumir o governo foi largamente explorada poca, inclusive por membros do PTB, como Leonel Brizola. Furtado, particularmente, respondia mostrando que sem haver um mnimo de estabilidade todos os investimentos e reformas previstos pelo plano ficariam comprometidos. Ou seja: os crticos raciocinavam com um mundo ideal onde no havia restries oramentrias e cambiais, como se a questo se restringisse vontade poltica e pudesse a equipe econmica fugir responsabilidade de enfrentar a inflao e a crise do balano de pagamentos, e levar o pas inadimplncia. Irrealismo poltico, pois qual elite dirigente pretenderia quebrar o Estado? A posio de Furtado deixa claro qual a proposta do Nacional-Desenvolvimentismo: no crescer sempre e a qualquer custo; em determinadas conjunturas, diminuir o ritmo do crescimento com vistas estabilidade o melhor caminho para preservar o crescimento de longo prazo.
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de cmbio, com elevao abrupta do dlar, de modo a contrair importaes e aumentar exportaes, diminuindo o dficit nas Transaes Correntes; ou: (b) num sistema de taxas flexveis, deixar as foras de mercado atuarem de modo a alcanar o novo equilbrio. Em ambos os casos, a desvalorizao cambial traria prejuzos muito maiores ao setor produtivo nacional. O governo, ento, optou por uma terceira alternativa: estabeleceu o monoplio cambial no Banco do Brasil e introduziu o sistema de leiles, de forma a repartir os custos desigualmente entre os diferentes segmentos, privilegiando os bens considerados essenciais por seu projeto poltico. Com uma tacada encarecia os bens no essenciais, fomentando sua substituio de importaes, e barateava relativamente os essenciais; e, em adio, criava uma receita adicional ao governo com a diferena da conta gio menos bnus. Esta tentativa de buscar a estabilizao sem perder a batalha da produo, como Vargas se referia em seus discursos, revela outra forma de administrar a crise, e diversa da que criticaria no Governo Dutra, a quem atribua a prioridade pelo arrocho fiscal e monetrio. Pode-se ilustr-la com outros exemplos, inclusive de seu governo anterior, especialmente no Estado Novo, quando, em 1944, o Imposto sobre Lucros Extraordinrios, com o qual se pretendia ao mesmo tempo combater a inflao e criar um fundo compulsrio para canalizar os lucros para financiar reposio de capital fixo e novos investimentos no futuro. Atravs deste mecanismo, taxavam-se excedentes que poderiam ser destinados a consumo correntes para reorient-los compra de Certificados de Equipamentos, os quais os empresrios poderiam adquirir pelo valor correspondente ao dobro do imposto devido com rendimentos de 3% ao ano e passveis de resgate em moeda internacional, desde que importassem bens de capital segundo prioridades estabelecidas pelo governo.46 Em sntese: parece totalmente imprprio pretender criticar a existncia do projeto Nacional-Desenvolvimentista com base na adoo de polticas de estabilizao, ortodoxas ou no, por parte dos governos, ou denunci-los como conservadores ou dbios, como se os mesmos devessem ignorar os problemas macroeconmicos conjunturais em nome de uma coerncia abstrata com um modelo ideal de comportamento. Faz-se mister ter presente que, do ponto de vista metodolgico, Nacional-Desenvolvimentismo e polticas de estabilizao possuem diferentes escopos ; como categorias, expressam fenmenos que no se excluem nem a priori nem historicamente: o primeiro aponta
46
Bastos, op.cit. p. 7, 19.
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para um projeto de longo prazo (muito alm de um plano de governo ou de execuo de metas planejadas pelos policymakers), enquanto as segundas dizem respeito ao manejo das polticas econmicas instrumentais (monetrias, cambiais e fiscais). No se nega a relao entre ambos, como evidenciam os exemplos da Instruo 70 da SUMOC e o Imposto sobre Lucros Extraordinrios; mas esta relao no absoluta nem necessria. No fossem todas as razes j expostas, deve-se ter presente que a ao do governo transcende a estas polticas econmicas instrumentais. No caso, as leis e demais medidas nas reas do trabalho, da educao e da prpria economia, como na poltica industrial e agrcola, alm da criao de instituies como ministrios, rgos, institutos e conselhos, vm muito mais robustecer as evidncias de um projeto do que o manejo de variveis como taxas de cmbio e de juros, necessariamente condicionadas pelas restries externas e internas, fatores limitantes em sua implementao, as quais na prtica muitas vezes ofuscam o analista voltado a decifrar sua intencionalidade. O escopo entre as diferentes polticas torna-se visvel porquanto se materializam em aes estatais com tempos, prazos, razes e motivaes no coincidentes e, s vezes, at conflitantes, o que se explicita, na prxis cotidiana, como contradio. Um projeto mais que um plano de governo ou um conjunto de metas, embora possa nestes se materializar; supe uma ao orientada, ou prxis consistente com determinada Weltanschuung. muito mais amplo e abrangente, menos instrumental e mais teleolgico, menos reativo e mais valorativo. Na linguagem corriqueira: menos conjuntural ou de curto prazo e mais estrutural ou de longo prazo. E to-somente neste ltimo que pode ser percebido em seu sentido, na direo que pretende imprimir economia e sociedade, com propostas profundas e coerentes entre si nas mais diversas reas, muito alm das variveis estritamente econmicas, como educao, transportes, sade, direitos sociais, relao capital/trabalho e cultura, por exemplo. Exige, portanto, um conjunto de instituies com o qual contar para sua viabilidade e implementao (como os rgos criados por Vargas desde a dcada de 1930 e as reformas institucionais do PAEG, no governo Castelo Branco, por exemplo). Com isso em mente e sem pretender definir projeto como tipo ideal nem, muito menos, restringi-lo a recurso metodolgico para ordenar mentalmente um todo complexo, mas entendendo-o em sua historicidade como um conjunto de polticas efetivamente implementado, parece indiscutvel que desde 1930 o governo brasileiro comeou a pr em prtica medidas que no podem
55
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ser atribudas ao acaso ou a meras reaes aos percalos da conjuntura. Desde logo h a manifestao explcita por parte dos governantes, que se avoluma e ganha consistncia ao longo da dcada e, principalmente, no perodo da II Guerra, de superao do modelo agroexportador atravs de medidas para materializar como alternativa a industrializao e a diversificao da produo agrcola e da pauta de exportaes. J na dcada de 1930 o projeto torna-se perceptvel com o aparecimento de novas leis, como as do trabalho, a reforma tributria de 1934, os Cdigos de Minas e de guas, ambos tambm de 1934; novos rgos voltados a incentivar a produo e regul-la, como os institutos do Caf, do Acar e do lcool, do Pinho, do Mate e da Borracha, dentre outros; para racionalizar o crdito, como a Carteira de Crdito Agrcola e Industrial do Banco do Brasil, de 1937; e, finalmente, com a interveno direta do governo na produo industrial, com a criao da Companhia Siderrgica Nacional, com a Usina de Volta Redonda, e com a Companhia Vale do Rio Doce, no incio da dcada de 1940. No cabe aqui enumerar exaustivamente os rgos criados no SGV em continuidade a esta poltica, mas registra-se o fato j mencionado da criao da Assessoria Econmica, uma inovao, j que especializa parte da equipe econmica no planejamento de longo prazo, a antecipar um futuro ministrio para a rea.47 Junto a esta, criaram-se comisses para tratar temas especficos (como de Desenvolvimento Nacional, de Coordenao e Desenvolvimento de Transportes, de Abastecimento e Preos, de Intercmbio Comercial com o Exterior, e de Reviso de Tarifas Aduaneiras, dentre outras) e para propor planos nacionais (para transportes, como tratores, caminhes e automveis; para energia, como voltado ao petrleo, eletrificao e ao carvo). Na rea financeira e do crdito, criaram-se o Banco de Crdito do Amazonas e o Banco do Nordeste do Brasil, alm do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico BNDE.Este,juntamentecomaPETROBRASeaELETROBRAS,tornar-se-iaum dos rgos-smbolo do Nacional-Desenvolvimentismo brasileiro. Essas medidas no so fragmentrias nem reativas; o elo que as une apontar para um devir que deveria ser construdo: o desenvolvimento nacional. Como afirma pertinentemente Bastos: Essa tarefa era custosa financeira e
47 Para uma lista mais completa desses rgos na dcada de 1930 e no Estado Novo, ver: Pedro Cezar Dutra Fonseca, op.cit., 2003, p.133-148. No Segundo Governo Vargas: do mesmo autor, op. cit., 1989, p. 366. Sobre a Assessoria Econmica de Vargas, uma referncia recente obrigatria : Renata Belzunces dos Santos, A Assessoria da Presidncia da Repblica: Contribuio para a Interpretao do Segundo Governo Vargas (1951-1954), Dissertao de Mestrado em Histria Econmica, Campinas, UNICAMP, 2006.
56
politicamente, e envolvia uma vontade poltica nada trivial, nem automtica.48 Repousava sob o entendimento de que esta construo no adviria por foras espontneas ou pelos mecanismos de mercado; o Estado deveria ser o agente indutor das mudanas. Assentava-se na conscincia de que havia um atraso do pas, mais tarde denominado subdesenvolvimento: este no se devia a uma questo racial ou climtica, ou a qualquer determinismo geogrfico ou biolgico, mas a uma situao histrica: o fato de o pas, desde suas origens, voltar-se agricultura de exportao, tornara-o dependente na ordem econmica internacional e o caminho para a superao viria pela industrializao atravs da substituio de importaes e pela diversificao da produo agrcola, com prioridade ao mercado interno. Tratava-se, portanto, de um projeto de desenvolvimento capitalista, mas no conservador, posto que visava fundamentalmente transformao de marcos estruturais da sociedade brasileira: de agrria para industrial, de rural para urbana, de atrasada para desenvolvida, de subordinada internacionalmente para mais autnoma, de exportadora para voltada ao mercado interno, de altamente especializada no mercado internacional para diversificada, e, finalmente, de renda concentrada para mais bem distribuda. Obviamente que estas transformaes de vulto nada desprezvel no contexto latino-americano no significavam parte da caminhada em direo ao socialismo, para desgosto de parte de seus opositores, nem mesmo como uma etapa de preparao a ele, como pensavam outros segmentos da esquerda da poca. Mas traziam consigo tambm a proposta, ento expressa no trabalhismo, de uma sociedade mais justa e equilibrada, em consonncia ao que Bobbio define como esquerda: mais igual.49 Sua utopia residia ao atribuirse o papel de sujeito da histria e, em decorrncia, propor-se a construir nova sociedade, com base em polticas de desenvolvimento acelerado capitaneadas pelo Estado sonho compartilhado pelos crticos do capitalismo, com exceo dos anarquistas, desde a Revoluo Industrial. Um dos maiores equvocos de parte de seus crticos querer definir o Nacional-Desenvolvimentismo como deveria ser, ou como gostaria que fosse, em vez de limitar-se a buscar entender como historicamente se apresentou, com suas propostas de envergadura, suas contradies, seu pragmatismo e utopia, como elementos e facetas necessariamente integrantes de todo projeto poltico. Por exemplo: como tal, o projeto no exclua o capital estrangeiro: seu nacionalismo, mesmo que
48 49
Bastos, op.cit. p. 4. Norberto Bobbio, Direita e Esquerda; Razes e Significados de uma Distino Poltica, So Paulo, UNESP, 1995.
57
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por vezes de retrica exacerbada, no significava xenofobia, mas limitava-o a determinadas reas e propunha-se a regulament-lo o que potencialmente representaria choque de interesses, como por ocasio da Comisso Mista Brasil-Estados Unidos com Eisenhower. O projeto nacional era produzir ao e resguardar os minrios e o petrleo sob o controle nacional, mesmo que recorresse a tecnologia e financiamento externo, como procedeu Vargas na famosa barganha entre Estados Unidos e Alemanha para a construo da Companhia Siderrgica de Volta Redonda. Como afirma Bastos: Contraposto ideologia ufanista tradicional, o nacionalismo econmico varguista defendia a interveno para o desenvolvimento, ou seja, no era apenas nacionalismo, mas nacional-desenvolvimentismo.50 Destarte, negar sua existncia ou trat-lo como mera expresso do conservadorismo ou do populismo manipulador leva depreciao de um fenmeno de maior envergadura, dos poucos cujo alcance e desdobramentos acenavam para alternativa diferente da forte concentrao de renda e do autoritarismo impregnados na histria latino-americana. A aguerrida oposio poca do SGV a mais concreta denncia histrica de existncia. Afinal, contra o que e contra quem exatamente se opunham ferozmente polticos, empresrios, clero, civis e militares to bem representados pela UDN e vitoriosos em 1964? Infelizmente esses entenderam com mais preciso o significado histrico do Nacional-Desenvolvimentismo e do trabalhismo que boa parte dos intelectuais que se debruaram sobre eles como objeto de pesquisa e anlise.
50
Bastos, op.cit. p. 2.
58
Grfico 1 - Saldo do Balano de Pagamentos: Brasil, 1948-1954 40 20

US$ Milhes
0 -20 -40 -60 -80 1948 1949 1950 1951 1952 1953 1954
-100
Fonte: BCB Boletim/BP
12 10 8
Grfico 2 - Taxa de crescimento do PIB e Inflao: Brasil, 1948-1954
30 25
6 4 2 0 1948 1949 1950 1951 1952 1953 1954

PIB
15 10 5 0
Ano
Fonte:IPEA/FGV
IPC-RJ
59
IPC-RJ
20
PIB
Dossi
Grfico 3 - Salrio Mnimo Real: Brasil, 1944-1954 700 600
Reais (R$)
500 400 300 200 100 0
1944.01
1944.11
1945.09
1946.07
1947.05
1948.03
1949.01
1949.11
1950.09
1951.07
1952.05
1953.03
1954.01
Ms
Fonte: IPEA, valores deflacionados pelo ICV-RJ/FGV
60
1954.11

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Vianna, op. cit.; Lessa e Fiori, op.cit. p. 575.

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Bastos, op.cit. p. 7, 19.

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Grfico 1 - Saldo do Balano de Pagamentos: Brasil, 1948-1954 40 20

Grfico 2 - Taxa de crescimento do PIB e Inflao: Brasil, 1948-1954

6 4 2 0 1948 1949 1950 1951 1952 1953 1954

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Grfico 3 - Salrio Mnimo Real: Brasil, 1944-1954 700 600

500 400 300 200 100 0

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